[关键词]城市生活垃圾；法律制度；环境污染
城市生活垃圾是指在城市日常生活中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。城市化是我国目前发展的主要目标，而过度的城市化也带给我们更严重的环境问题。非农业人口的大量涌入，自由市场的开放和居民消费结构的改变，大大增加了城市生活垃圾的产生量。据中国城市环境卫生协会的数据显示，我国人均生活垃圾年产量为440斤，且以每年8%―10%的速度递增，全国1/3大中城市，陷于垃圾包围中。我国城市生活垃圾处理起步于20世纪80年代，遵循减量化、资源化、无害化的基本原则，主要对生活垃圾进行清扫、收集、运输、处置等相关管理活动。绝大部分采用露天堆放或直接焚毁的方式，对城市空气、水资源造成污染，威胁着城市环境卫生质量和市民身体健康。目前，城市生活垃圾处理的法律制度还未形成完善体系，给环境污染的治理提出巨大挑战。
一、现行城市生活垃圾处理法律体系存在的缺陷
（一）法律法规的不完善
我国目前大概有两百多部法律，然而在城市垃圾处理方面却缺少必要的具有针对性的法律法规。
《宪法》第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”法条除了提出保护珍贵动植物的要求，也申明保护环境和自然资源是我们每个人应尽的职责。在根本大法中的此项规定，奠定了环境保护法律制度的基础。1989年12月全国人大常委会正式颁布的《中华人民共和国环境保护法》，其成为环境保护的基本法，明确将环境保护的责任落实在单位、企业和个人身上，从环境保护的整体出发，对各项重大问题做出了综合性的法律规定和调整，构成环境保护法律体系的主要内容。
城市生活垃圾处理作为环境保护法律体系的重要组成部分，具体的法律规定有《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》以及地方性法规与政府规章。它们偏重于垃圾的运输、收集和污染防治。而对垃圾的处理更多的停留于规范性文件，并没有上升到立法的高度。我国其他法律法规在垃圾处理的规定上基本也是一片空白，现行的法律法规存在原则性较强、缺乏可操作性和法律责任不够明确等问题。随着社会生活的发展变迁，不能解决新出现的问题。一个完善、全面的城市生活垃圾处理法律制度急需建立。
（二）缺乏体现处理城市生活垃圾基本原则的相关法律
城市生活垃圾的处理以减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责为基本原则，然而在法律规定中更多的是体现倡导奖励的性质。比如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中第七条规定：“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。”以及第八条规定：“各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。”我国关于生活垃圾处理是以防治污染为主要目的，如何将生活垃圾变为资源利用并没有得到充分的重视，资源化的法律规定较少。现有的相关法律并没有具体规定垃圾资源化的方式方法。2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》虽然对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动进行了详细规定。然而在法律责任上仍然存在责任归属不明确、处罚力度较轻等问题。对违反规定的单位或个人所处的罚金最高才十万元。正是由于责任归属和处罚力度的问题，造成我国目前因城市生活垃圾所造成的环境侵权屡见不鲜，而受害者仍难以得到合理补偿的现象。
（三）执法力度不够
执法力度不够一直是环境法难以落到实处的重要原因。在我国的立法中，关于城市生活垃圾处理的法律行为处罚较轻，在现实生活中对随意堆放垃圾的居民或单位，惩罚的方式基本靠口头的教育，法律的威慑力不强，认为“违法成本低”进而产生侥幸心理，肆意破坏法制。环境执法要硬起来，当务之急就是要丰富执法手段，加大处罚力度，要让违法者感到“切肤之痛”，让违法成本大大高于守法成本，从而使违法企业和个人买不起单。政府和执法者对城市生活垃圾的重视程度不够，也是造成执法力度弱的重要原因之一，导致公民即使受到生活垃圾污染侵权损害的同时，不愿意通过法律途径来解决。
（四）公民合理诉求难以实现
社会发展的首要出发点在于强调人是一切社会活动的核心，是一切发展之根本。现行的城市生活垃圾处理法律体系忽略“人”的主体地位和作用。缺少法律对由于城市生活垃圾造成污染的受害者进行保护的相关规定，受害者找不到诉求的法律依据和途径。防止城市生活垃圾的侵权更多的依赖于地方政府的管理。然而我们必须清楚的认识到，城市生活垃圾的侵权具有主体多样性、对象不特定性和危害结果轻微的特点，难以真正引起有关管理部门的重视，当侵权发生后，其公民的利益也难以得到保障。因此，公民的诉求难以实现其根本上在于国家在这方面立法上的不足，缺乏强制性规定。
二、国外城市生活垃圾处理法律制度
（一）美国。早在上世纪70年代，美国就通过立法方式解决由于发展过快造成的城市生活垃圾处理所引起的问题，目前已形成一个非常完善的法律体系。在对固体污染防治方面的法规如：《资源保护及回收法》、《固体废物处置法》、《危险废物管理条例》、《污染预防法》、《资源回收利用法》等。此外，其制定的国家优先名录和危险排名体系，提高了公民对于环境侵权的维权意识，对企业造成的城市生活垃圾污染起到了很好的限制作用。1976年实施的《资源保护和回收法》，标志着美国开始将循环经济思想运用于城市生活垃圾处理领域，经过几十年的发展，美国不仅使企业从源头上减少了城市生活垃圾的产生，而且将大量先进科学技术运用于垃圾废物的循环处理和可再生利用，促进了垃圾处理产业的兴起和垃圾处理法律制度的完善。美国的垃圾处理法律制度包括垃圾分类收集制度和环境押金制度。通过可得利益的方式，让更多的公民自觉加入到环保建设中，增强生活垃圾污染防治的意识。
（二）日本。日本在城市生活垃圾处理上，构建了以循环经济法律制度为核心，垃圾分类制度和生产者责任制度为主要内容的法律体系。早在60年代末就开始倡导并建立循环经济法律体系，至今已经制定了大量相关的法律来完善该体系，主要的法律有：《公害对策基本法》、《提高可循环资源利用法》、《容器包装循环法》等。日本的垃圾分类制度相比其他国家垃圾分类制度更完善，同时也更复杂。日本政府直接将生活垃圾分类规定为每位公民必须履行的义务，除了将垃圾分为可燃物、不可燃物、资源类和粗大垃圾几个大类外，每大类继续划分为若干小类。生产者责任制度由日本最早提出，指将垃圾处理直接体现到生产过程中，使用先进的环保技术，制造易处理的生产包装，同时标明具体构成成分，在使用过后严格进行回收利用，对不可回收垃圾也要进行环境友好处理的法律制度。日本将环保概念深入日常生活，使更多的人参与到环保建设，值得称道。
三、国外城市生活垃圾处理法律制度的启示
对美国、日本城市生活垃圾处理法律制度的分析，可以看出在生活垃圾处理法律制度建立必须适合本国国情，充分发挥自身优势，切实将垃圾的运输、收集、利用提升到法律的层面。
（一）针对性的立法提供法律依据。我国对环境保护的要求过于原则，因而缺乏可操作性，严重影响环境污染的治理和防治。美国、日本乃至其他发达国家，都拥有符合自己国情的针对性法律。比如美国对塑料污染制定的《塑料袋禁用法》，日本针对产品包装污染制定的《容器包装循环处理法》。在立法上符合现实国情的基础上，调动地方政府立法的主动性和积极性，通过更为严格的地方法律，保证法律的顺利实施。
（二）确立生产者责任制度和垃圾分类制度。从发达国家对城市生活垃圾处理经验上来看，仅仅依靠垃圾处理阶段进行法律调整显然是不够的。目前，发达国家更注重垃圾处理方式的多样性，更强调从源头上对垃圾进行减量化处理。垃圾分类制度也很大程度上的提升垃圾的回收利用率，从而确立生活垃圾资源化。日本为了将生活垃圾进行分类化处理，直接将其规定在具体的法律中，成为必须履行的义务。
（三）城市生活垃圾处理产业化。将城市生活垃圾处理产业化，是指打破政府在垃圾处理当中的垄断地位，鼓励垃圾处理单位的建设，将政府工作职能转移到监督过程中。国外在城市生活垃圾的处理上充分发挥经济在垃圾处理当中的促进作用，如美国的垃圾收费制度和环境押金制度。通过在政府的监督控制下，提升垃圾处理企业的良性竞争，从而最终发挥经济在垃圾处理上的激励作用。
（四）地方政府的积极管理和公民的维权意识。法律制度的有效建成，一方面在于具有全面客观的法律依据，另一方面则取决于相关政府机构的执行。美国、日本重点突出地方政府对城市生活垃圾的管理和环境侵权后公民权益的保护，致使企业、个人都具有很强的环保意识，并具体体现到日常生活中的各个方面。
四、完善我国城市生活垃圾处理的法律制度的建议
在城市生活垃圾处理的法制制度构建中，需要立足“市情”。中国幅员辽阔，各个城市都有不同程度的垃圾处理问题，但是这些问题的解决却要根据不同的情况加以分析处理。比如，地形因素，人力因素，技术因素，资源因素。其次，虽然中国的生活垃圾处理法制不健全，但是，更重要的是让每一部已经成形的法律制度真正落实和发挥作用。
参考文献
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一、《北京市生活垃圾管理条例》立法工作思路
按照“人文北京、科技北京、绿色北京”战略要求，从促进首都经济社会可持续发展的目的出发，围绕下面五个方面，确定了《北京市生活垃圾管理条例》的立法工作思路：
第一，固化生活垃圾管理工作的定位与基本思路；第二，明确政府、社会公众以及作业单位的责任；第三， 建立科学合理的规划体系，促进处理设施建设；第四，确定垃圾投放、收集、运输、处理各环节的责任主体及其权利义务关系；第五， 加强对生活垃圾处理全过程的监管，保障社会公众的合法权益。
二、《北京市生活垃圾管理条例》主要制度内容
（一）适用范围
按照“城乡统筹、协调发展”的原则，《条例》法规的适用范围为北京市行政区域，即北京市行政区域内生活垃圾的管理活动适用本条例。
《条例》规定“本条例所称生活垃圾，包括单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的建筑垃圾等固体废物。”
此外，由于危险废物、医疗废物、废弃电器电子产品，不属于生活垃圾，并且在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《医疗废物管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律、法规中，已对其管理主体、要求有了明确规定，因此，《条例》未将这些事项的管理纳入适用范围。
（二）生活垃圾管理工作的定位、管理原则和生活垃圾处理的技术路线
按照北京市委、市政府《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，《条例》确定了北京市生活垃圾管理工作的定位及管理原则和生活垃圾处理技术路线。
工作的定位：生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业。加强生活垃圾管理，维护公共环境和节约资源是全社会共同的责任。
管理原则：北京市生活垃圾管理工作遵循减量化、资源化、无害化的方针和城乡统筹、科学规划、综合利用的原则，坚持政府主导、社会参与、全市统筹和属地负责，逐步建立和完善生活垃圾处理的社会服务体系。
生活垃圾处理的技术路线：北京市坚持高标准建设、高水平运行生活垃圾处理设施，采用先进技术，因地制宜，综合运用焚烧、生化处理、卫生填埋等方法处理生活垃圾，逐步减少生活垃圾填埋量。
（三）明确政府、社会公众及专业作业单位的责任
各级政府职责：生活垃圾管理是北京市各级人民政府的重要职责。市政府统一领导全市生活垃圾管理工作，制定专项规划，确定生活垃圾管理目标，统筹设施规划布局，制定经济保障措施，保障资金投入；区县政府负责本行政区域生活垃圾管理工作，落实市政府确定的管理目标；乡镇政府和街道办事处负责本辖区内生活垃圾的相关管理工作，组织动员市民积极参与生活垃圾管理工作。
部门职责：市市政市容行政主管部门负责本行政区域内生活垃圾管理工作的综合协调、检查指导、督促考核和生活垃圾投放、收集、运输、处理的监督管理。发展改革、财政、国土资源、环境保护、规划、住房城乡建设、交通、农村工作、商务、卫生、工商、园林绿化、城管执法等行政主管部门，按照本条例和各自职责，做好生活垃圾管理的相关工作。
社会公众的基本权利义务：产生生活垃圾的单位和个人应当遵守国家和北京市生活垃圾管理的规定，减少生活垃圾产生，分类投放生活垃圾，按照规定缴纳生活垃圾处理费用，并有权了解相关的政府及企业信息，举报、投诉违反生活垃圾管理的行为。
专业作业单位的责任：从事生活垃圾清扫、收集、运输、处理服务的企业、事业单位应当按照作业标准、规范以及相关规定，提供安全、稳定、环保的服务。
（四）加强生活垃圾设施规划、建设的统筹
1.在解决设施落地难的问题方面
一是将北京市的垃圾设施建设工作纳入规划中予以保障落实。规定市市政市容行政主管部门会同相关部门制定生活垃圾处理规划，涉及事业发展的，纳入国民经济和社会发展规划；涉及设施规划布局和用地的，纳入城乡规划和土地利用规划。
二是规定区县政府应当根据北京市的统筹安排，制定规划、设施建设计划并组织实施，保障生活垃圾处理设施建设与运行。
三是强调生活垃圾处理设施建设标准与公共服务设施建设指标的衔接。要求编制建设工程配套生活垃圾分类设施建设标准，并将设施建设标准的有关内容纳入公共服务设施配套建设指标。同时要求规划部门对居住建筑项目、公共服务建筑项目进行行政许可审查时，就生活垃圾分类设施的建设征求市政市容行政主管部门的意见。
2.在解决设施建成后使用难的问题方面
一是规定发改委部门在批准生活垃圾转运、处理设施建设项目时,要就处理工艺、规模、服务范围征求市政市容部门意见。
二是规定生活垃圾转运、处理设施须经环境影响评价，分析、预测和评估可能对周围环境造成的影响，并提出环境保护措施。建设单位应当将环境影响评价结论向社会公示。
三是规定建设项目配套建设垃圾设施的，垃圾设施的位置、功能应当在房屋销售场所公示，并在房屋买卖合同中明示。买房人同意签订合同的，同时接受配套垃圾设施。任何单位和个人不得擅自停用、拆除或者要求停用、拆除设施，保障设施的有效使用。
（五）确定了生活垃圾分类管理制度
1.《条例》明确实行垃圾分类制度，确定了生活垃圾分类的原则、投放标准。生活垃圾分类的原则：按照全程管理、系统衔接、科学分类、适应处理的原则建立生活垃圾分类制度，对生活垃圾实行分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。
生活垃圾投放标准：规定了餐厨垃圾（厨余垃圾）、可回收物、其它生活垃圾、废旧家具、建筑垃圾、农村村民日常生活中产生的灰土等分类投放的标准。
同时也对建筑垃圾、园林垃圾、果蔬垃圾进行分类管理，并将生活垃圾分类的管理要求贯穿投放、收集、运输、处理全过程。
2.规定了源头减量。规定了对列入国家强制回收目录的产品和包装物实行强制回收，鼓励单位和个人减少使用或者按照规定不使用一次性用品，优先采购可重复使用和再利用产品；鼓励净菜上市；要求餐饮经营单位应当在餐饮服务场所设置不剩餐的醒目标识，在服务过程中提示消费者合理消费，适量点餐；鼓励建立再生资源回收体系，合理布局再生资源回收网点；建筑垃圾要在产生的源头实现减量化、无害化、资源化。
3.在投放环节设定了生活垃圾分类管理人制度和分类指导员制度。生活垃圾分类管理人由物业服务企业、村委会、公共场所的管理单位等担当，负责设置相应分类收集容器，宣传、指导、监督社会公众进行垃圾分类，与垃圾运输企业签订运输合同。
街道、乡镇组织居委会、村委会设立分类指导员，宣传分类知识，指导市民正确分类。
4.在收集环节规定根据生活垃圾产生量和分类方法，按照相关规定设置生活垃圾分类收集容器，分类收集、贮存生活垃圾。
5.在运输环节规定根据生活垃圾分类方法，配备符合标准的收集工具、运输车辆分类收集、运输不同种类的生活垃圾。
6.在处理环节规定生活垃圾集中转运、处理设施的运行管理单位应当按照要求接收生活垃圾，并进行分类处理。
（六）加强建筑垃圾的处置管理
1.针对建筑垃圾产生源头
第一，要求建设单位、施工单位应当采取措施减少建筑垃圾的产生，对工程施工中产生的建筑垃圾进行综合利用，优先选用建筑垃圾再生产品及可以回收利用的建筑材料。
第二，要求新、改、扩建建设工程项目的建设单位和承担建筑物、构筑物、道路等拆除工程的单位应当在施工前，依法办理渣土消纳许可。并且，渣土消纳许可应当在施工现场公示。
第三，要求拆除工程的建设单位向建设行政主管部门办理拆除工程施工备案时，堆放、清除废弃物的措施资料中应当包含渣土消纳许可证。
第四，要求居民装饰装修过程中产生的建筑垃圾，应当按照生活垃圾分类管理人规定的时间、地点和要求单独堆放，并承担处理费用；生活垃圾分类管理人应当依法办理渣土消纳许可。
2.针对运输及处置环节的监管措施
第一，明确了建设工程和拆除工程产生的建筑垃圾应当采取以下两种方式之一进行处置：一是将建筑垃圾交由有资质的运输单位，按照渣土消纳许可确定的时间、路线和要求，运输至符合规定的处理场所。二是实施建筑垃圾就地资源化处置的，应当采用符合建筑垃圾资源化处理要求的设备或者方式。
第二，对实际产生的建筑垃圾的种类、数量、运输者、去向等情况，要求建设单位在向所在地的街道办事处或者乡镇人民政府报告的同时，应当告知渣土消纳许可确定的处理场所。处理场所发现与实际接收的数量不符的，应当报告市政市容行政主管部门。
第三，明确了北京市住房和城乡建设主管部门应当会同相关管理部门制定建筑垃圾再生产品质量标准、应用技术规程，采取措施鼓励建设工程选用建筑垃圾再生产品和可回收利用的建筑材料，支持建筑垃圾再生产品的生产企业发展。
（七）餐厨垃圾的管理
第一，《条例》要求北京市和区县人民政府应当加快餐厨垃圾集中处理设施建设，提高处理能力，并按照集中与分散处理相结合的原则，推进餐厨垃圾源头就地处理，对餐厨垃圾就地处理设施的建设、运行给予指导和经济补助。
第二，《条例》规定餐饮服务单位应当单独收集餐厨垃圾，并委托有资质的生活垃圾收集、运输、处理专业服务单位进行集中处理；达到一定规模并具备就地处理条件的，应当按照本市有关规定建设符合标准的餐厨垃圾就地处理设施，对餐厨垃圾进行就地处理和资源化利用。
第三，《条例》明确禁止使用未经无害化处理的餐厨垃圾饲养畜禽；禁止生产、销售、使用以餐厨废弃食用油脂为原料的食用油；禁止无资质的单位和个人收集、运输餐厨垃圾。
（八）实行生活垃圾排放的全过程监管
第一，实行垃圾排放登记制度，掌握源头数量。要求生活垃圾分类管理人向所在地的街道办事处或者乡镇政府登记生活垃圾产生情况。
第二，实行运输合同制度，掌握垃圾流向。要求生活垃圾分类管理人选择收集运输专业服务单位，签订运输服务合同，并在排放登记时一并提交街道办事处或者乡镇政府。
第三，实行台账管理，掌握垃圾流量。要求生活垃圾分类管理人、收集运输服务单位、处理单位分别建立生活垃圾管理台账，记录垃圾来源、种类、数量、去向等，进行全过程监管，发现问题易于追查责任，防止乱丢、乱倒生活垃圾。
第四，明确监管责任，加强部门协调。要求各级人民政府建立生活垃圾管理综合考核制度，纳入政府考核指标。市政市容行政主管部门建立生活垃圾排放全过程管理制度，会同有关部门建立生活垃圾监督管理和执法工作的协调配合机制，定期通报情况，实现生活垃圾监督管理信息、数据的及时互通和共享。
（九）加强宣传，引导公众规范参与
第一，《条例》要求加强生活垃圾管理的综合宣传教育。各级政府充分利用媒体，宣传、普及生活垃圾管理的相关知识。市政市容部门组织专业服务单位向社会开放，建立生活垃圾管理宣传教育基地。教育部门应当将生活垃圾减量、分类、处理的知识，纳入中小学校课程。
第二，《条例》要求加强设施规划建设的公开。编制设施规划，征求专家、社会公众及设施周边居民的意见。规划草案报送审批前，应当依法予以公告。设施建设环境影响评价应当征求公众意见，环评通过的，公开环评结论。
第三，《条例》要求加强设施运行的公开。在规定的公众开放日，处理设施对外开放，接待社会公众参观、访问，公开设施污染监测指标和处理设施运行数据。设立驻厂监督员，参与生活垃圾处理设施的监督管理工作。
（十）规定对违反生活垃圾管理行为的行政处罚
关键词：生活垃圾；分类回收；管理创新
中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号:1673-291X(2009)06-0144-02
从工业生态学的视角看，垃圾是放错了位置的资源。过去的垃圾处理方式是资源（商品）―消费―（废物）丢弃；垃圾分类回收的意义在于改变这种模式：资源（商品）―消费―回收利用（再生资源），是实现垃圾无害化和最大限度的减量化、资源化的必要途径，符合循环经济的基本原则。
一、城市生活垃圾分类回收必要性
随着城市数量的增长和城区范围的扩大以及城市居民生活水平的不断提高，中国城市生活垃圾呈逐年增长的态势。从图1可看到特别是在20世纪90 年代中期之前，城市垃圾清运量增速较快，从20世纪90 年代中期到2000 年其增速明显下降，但到了本世纪初，垃圾清运量增速的又开始加快。快速增长的城市生活垃圾，不仅加重了城市环境污染,而且给城市管理也带来了巨大的压力。改变垃圾处理方式，实现垃圾无害化和最大限度的减量化、资源化势在必行。
同时，随着中国城市生活垃圾清运量的增长，垃圾组分的含量也不断地发生变化。由图1可以看出，中国城市生活垃圾成分变化的特点：（1）垃圾中的有机物(主要是厨余垃圾) 所占比例开始下降，到2000年已经下降到43 %左右。（2）垃圾中无机物（砖瓦陶瓷等）所占比例也基本呈下降趋势。（3）垃圾中可回收物所占比例有大幅增长，其平均值由1995年的11.79 %上升到2000 年的26.62 % ，增长了1 倍以上。这种变化趋势显示出垃圾分类回收的必要性。
二、源头分类是生活垃圾分类回收的基础和前提
垃圾分类回收是发达国家普遍采用的回收方法。生活垃圾分类回收遵循无害化、资源化的原则，从居民生活源头分类开始（分类收集、装袋）；接下来是分类集装运（分类投放到分类回收箱、分类装运）；最后根据垃圾不同的成分进行处理，处理方式有填埋、焚烧、堆肥和再生。可见生活垃圾分类回收是一个多环节的一体化系统。具体流程见图2。
居民家庭是垃圾分类回收的主体，生活垃圾源头分类是城市生活垃圾管理的基础和前提。从外国的经验看，成功地实行生活垃圾分类回收，都是从每个庭做起的。瑞士是世界上垃圾处理最有效、最彻底的国家之一，瑞士人一般均能自觉进行垃圾分类。在垃圾回收点，经常能看到父母带着孩子来扔分类的各种瓶子，孩子从父母手里接过废瓶，然后准确地将不同的瓶子扔进不同的回收箱。有些回收站离居民点较远，但当地居民仍会开车将废品运来。日本居民将生活垃圾分为五类分别装在不同的塑料袋中，按照规定的时间将垃圾送到指定堆放点。
三、中国城市生活垃圾源头分类难的原因分析
目前国内城市分析生活垃圾回收源头分类难以展开的原因很多。这方面的相关研究很多，主要观点可以归纳为：居民的环境意识比较差；居民对于生活垃圾收集、处理处置的知识非常有限；垃圾分类收运作业不分类，以及主要以填埋方式处理垃圾，这些因素也都影响了居民分类的积极性。
为了客观的了解城市居民垃圾源头分类难的根源，笔者作了一次实地访谈调查。2008年8月12―14日，笔者在大连市4个放置了分类收集垃圾箱的居民小区随即拦截了20名正在倾倒垃圾的居民，进行了访谈。在这20名居民中，有2位居民把纸质包装箱和饮料瓶子与其他生活垃圾分类包装；还有1位居民单独包装了几块电池；有8位居民表示垃圾已经进行了分类，报纸、纸板还有塑料瓶卖给了收废品的，没有随便丢弃。但他们的垃圾袋里的厨余、塑料袋、还有棉织品、纸张等垃圾都混装在一起，没有经过分类。通过访谈，居民对生活垃圾不分类的主要原因可以归纳为几点：
1.政府法律、法规不健全，缺乏约束机制
对于垃圾分类回收，现阶段中国政府的作用主要还处于提倡、指导阶段，没有形成相关的法律条文，也没有具体的实施措施。对于广大居民来说，生活垃圾分类是很不方便的，也会增加生活成本。在分类与不分类两种行为的后果一致的条件下，通过自觉来实现源头分类是很不现实。即使发达国家也是用法律、法规来保证生活垃圾分类回收，包括居民的源头分类行为。“限塑令“颁布以来，取得一定的成效。由此可见通过法律、法规约束对提高环境意识有积极促进作用。
2.环卫作业手段、垃圾处理方式落后，缺乏动力
虽然有了分类回收的垃圾箱，但环卫工人的作业方式并没有改变，垃圾装运过程仍然是混装；而且现阶段中国城市的垃圾处理方式仍以露天堆放和卫生填埋为主。如文中图2所示垃圾分类回收是多环节一体化过程，源头分类了，运输过程中发生混装就不能实现垃圾的分类回收。所以有的居民说源头分类是毫无意义的。
3.垃圾分类相关知识宣传教育少，缺乏指导
现阶段中国关于垃圾处理和垃圾分类方面的宣传和教育非常少。大多数居民对生活垃圾处理相关知识了解非常少。大部分居民不知道所在城市的垃圾处理方式。有的人听说过生活垃圾要分类；对于分类好处和分类的意义也有一定的了解。但对于怎样分类才是正确的，了解的人非常少。
4.垃圾分类要求没有落实到户，缺乏规范
根据访谈结果，城市居民的环保意识已经比较高了，但是缺乏把环保意识转化成环保行动的指导。主管部门对于居民如何进行垃圾分类没有明确的规定，缺乏规范，结果自然是大家随便扔。
5.对居民垃圾投放情况不进行检查，缺乏监督
在居民区放置分类回收的垃圾桶，但对于居民丢弃的垃圾是否进行分类，并且是否按规定投放没有必要的检查，缺乏监督。
四、实现生活垃圾源头分类的管理创新
解决生活垃圾源头分类难的问题，关键在于管理上的创新。搭建由政府、社区和居民共同参与的、层次分明的、分工明确的管理体系。在这个体系中政府应该突出主导作用，是战略的制定者；社区应该是一个策略中心，负责把法规、政策分解为具体措施，并指导监督实施；居民则是基层的执行者，但对于政策、措施有提出意见和建议的权利。具体见图3。
1.作为主导者的政府：（1）规范和完善法律保障体系。政府在宣传、动员发动社会各界参与垃圾分类收集的同时，要通过制定法律、法规和政策，形成一套关于垃圾分类收集处理的比较完整的制度体系。（2）支持并推广各种垃圾回收利用的现代科学技术。如新型可降解的垃圾分类回收袋；适合家庭和办公室进行垃圾分类的废物箱等。（3）改造基础设施。投资垃圾车辆、箱桶、垃圾处理设备等，改变混合收运和单一填埋的局面。真正实现垃圾分类收集和垃圾分别处理。（4）推进垃圾回收服务的市场化。实现投资主体的多元化，解决资金短缺问题。实行政府“牵头”、环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，提高工作效率。
2.作为策略中心的社区：（1）坚持长期的、形式丰富的宣传、教育工作。一方面要把环境意识渗透到居民的日常生活行为中；另一方面还要普及垃圾分类知识，对居民进行垃圾分类的教育，通俗地向每个居民讲述各种生活垃圾的处置方式及原则，使垃圾分类深入每个居民的生活中。（2）把垃圾分类要求落实到户。通过编写实用的《垃圾分类指导手册》等方式指导居民如何进行垃圾分类。在日本每个家庭都有政府发放的垃圾分类一览表。表中的栏目有将家庭的用品进行了细致的分类；为便于阅读，使用了很直观具体的小图片；还有指定的塑料袋的颜色，回收的日期、回收中的具体说明等，很容易理解。（3）监督和检查居民的垃圾分类情况。日本的做法值得借鉴。一方面由社区组成监督检查组，检查社区内的垃圾堆放点；另外规定社区中的每一个家庭轮值一天做值日生，在轮值日如果垃圾堆存处发现没有分类的垃圾，就由当日轮值家庭负责进行分类。这种方式有助于居民的培养自觉意识和自律性。
3.作为基层执行者的居民家庭在这个体系中是基层的执行者，遵守法律法规、自觉对生活垃圾分类投放。同时居民也有权利对政策、法规以及相关措施提出意见和建议，监督政府和社区的行为。
加强对生活垃圾处理的各个环节的管理是实现垃圾分类回收的保证。
参考文献：
[1]建设部.中国城市建设统计年报[Z].北京：中国建筑工业出版社，2005.
[关键词]深圳市 生活垃圾 垃圾分类收集
中图分类号：TF046.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）15-0142-01
生活垃圾按来源可分为居民垃圾、机团垃圾、街道垃圾、绿化垃圾、果蔬垃圾、饮食服务业垃圾，按其性质又可分为可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。垃圾分类包括分类收集、垃圾分拣、分类利用和分类处置等多方面，任何一个环节的缺失都会导致整个系统的失败，而多部门对垃圾分类环节的多头管理极难形成合力，在实际的操作中也易互相掣肘。
一、深圳城市生活垃圾处理的现状
深圳市公共道路上的垃圾桶一种是标识着“可回收垃圾”和“不可回收垃圾”，另一种没有任何的分类标志。七成市民在公共场所会有意识地将垃圾分类投放，但因为不知道如何分类或者多数垃圾桶本身没有区别等原因而没有进行分类。对居民垃圾分类的问卷调查显示，深圳市近八成市民对家庭垃圾没有进行分类，多把厨余垃圾和其他垃圾混装在一起投放在小区垃圾桶（池）里，仅有的分类是将能卖钱的可回收垃圾拣出；此外，深圳市小区中大多数垃圾桶没有分类标志，即使是分类垃圾桶，垃圾也没有分类投放。
可回收垃圾经过“居民、拾荒者、环卫工人”3个环节的筛选得到回收利用。然而对于餐厨垃圾、生活干垃圾（如废纸、金属、塑料、玻璃、纺织物、橡胶制品、陶瓷、渣土、婴幼儿妇女及病人的卫生用品），以及废旧电池、灯管、油漆桶、过期药品等有毒有害垃圾并没有分类，垃圾混合收集后首先运至垃圾中转站，然后运到垃圾处理中心，最终被填埋或焚烧。在一些机团单位和街道，垃圾桶虽然具有分类标识，但多数没有发挥作用。一方面，垃圾箱里的垃圾没有严格分类；另一方面，深圳市目前环卫部门和环保公司并没有垃圾分类运输车，可回收垃圾装置和不可回收垃圾装置最终用途都一样，并没有起到应有的垃圾分类作用。
果蔬垃圾、绿化垃圾和餐饮垃圾均为有机垃圾，其来源和成分相对简单。目前深圳市果蔬垃圾以卫生填埋及简易堆填为主要处理方式，餐饮垃圾基本是私人回收为主或卖给养猪场等进行废物利用。对于绿化垃圾，福田和罗湖区的做法是直接运往下坪垃圾填埋场进行填埋，较大的枝条则送往枝桠粉碎厂粉碎，进行简易堆肥；南山区收运后的绿化垃圾大部分与生活垃圾混合收集，送往垃圾焚烧厂或填埋场进行处置；盐田区和原特区外则主要采用简易堆填或直接回归绿地方式处理。
二、深圳城市生活垃圾分类回收中存在的问题
（一）相关法律、法规不完善，配套政策和执行措施乏力。
深圳市政府于2002年颁布了《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》，细化了垃圾分类的具体规定，对制定垃圾分类的详细标准，明确相关管理责任起到了积极作用。但相应的法律体系和规定还是存在一定的问题，主要是：一是立法过于原则性、缺乏可操作性。如对垃圾如何分类、分几类的没有明确规定，这给管理部门的具体实施带来了难度，使执行力大为降低。二是法律责任不够明确。现行立法缺乏地违反城市垃圾分类法律造成环境污染和资源流失的相关法律责任规定。这样既不利于垃圾分类义务人履行分类的义务，也无法对垃圾分类的违法行为有效制裁。
（二）统一收费，缺乏鼓励因素。
根据2007年施行的《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》，深圳采取生活垃圾处理费和水费绑定收取的方式，特区内居民用户按13.5元/户・月定额收取；其他用户按排污水量计收，每立方米排污水量缴纳垃圾处理费0.27元（相当于按垃圾产生量125元/吨），而排污水量一般按用水量90%计算。每年征收的垃圾费达5亿元左右。这种“一刀切”的方法虽然对政府收取垃圾处理费有充分保障且简单易行，但是这种收费方式不论垃圾分类与否及垃圾实际量多少，对居民进行垃圾分类不能起到任何的激励和诱导作用。
（三）政府部门多头管理，难以形成合力。
垃圾减量和分类收集是一项系统工程，但目前全市生活垃圾清运、处理由市城管局负责，废旧物品回收、再生资源利用由市科工贸信委负责，有毒有害垃圾和电子垃圾又由市人居环境委负责。人人有责的结果容易导致人人都不负责。就纵向来看上级对下级的指挥监控不力，导致有禁不止；横向上地方政府职能部门出现有费可收、有利可图的事情多家监管，“打篮球”争抢利益，而有责无利或责大于利的则“打排球”互相推诿，有的部门在部门利益竞争的驱使下，进行“选择性执法”，有的甚至重审批轻监管、乱审批不监管，部门之间缺乏明确完善的协调合作机制。
（四）宣传教育不到位，居民垃圾分类意识淡薄。
政府部门、学校和广播传媒都提倡并积极宣传垃圾分类，但由于对如何分类和收集投放的宣传不到位，大部分的市民也仅是养成了垃圾要入箱的习惯，投放垃圾时，仍然将可回收和不可回收垃圾混在一起投放；分类垃圾桶没有收到预期的效果，形同虚设。我们的宣传工作还任重而道远。从幼儿园和学校开展垃圾分类的宣传教育对建立垃圾分类意识具有十分重要的意义，但幼儿园和多数学校由于没有意识到宣传垃圾分类的重要性，和在升学率和提高成绩的压力下，多把环保宣传当成应景和做秀，并没有真正投入精力，达不到应有的效果。
（五）垃圾末端处置简单粗放，未形成产业链。
深圳市目前垃圾末端处置有四个方面的问题：一是垃圾分类后，收集后又混合处理，影响了居民积极性。或垃圾虽有分类收集，却不能实现分类运输，混合装运的结果使得垃圾分类成为一句空话，也使城市街头的分类垃圾桶成为一种摆设。二是垃圾处理硬件设施建设资金短缺。社区的垃圾基础设备，比如垃圾转运电瓶车改装、垃圾中转站技术升级等所需资金，都是物业处无法承受的，需要政府出资。而政府又无如此大的财政预算，这就形成了矛盾。三是有毒有害垃圾和餐厨垃圾处理复杂，触及利益。有毒有害垃圾的处理，由于企业处理成本高，政府的补贴又不到位，从事相关行业的企业就少之又少，也使一些推行社区有害垃圾收集的物业小区陷入尴尬境地。餐厨垃圾的处理，虽有正规的餐厨垃圾处理站，但却面临开工不足的问题，每天处理量仅占到饱合量的40%左右。究其原因，主要是一种经济因素在起作用。将餐厨垃圾承包给固定人员回收是餐饮行业的普遍做法。如果实行餐厨垃圾的集中专业化处理，将会触及到一个利益链，直接和潜在的阻力相当大。四是可回收再生资源利用的垃圾种类繁多，而我市目前并没有一个与垃圾分类有关的专业市场，并建立相应的配套设施和管理制度，因此目前要实现垃圾分类还是有很长的一段路要走。
参考文献
一、环境管理的思路
首先强化职能。应强化现有垃圾处理场的基础上，强化垃圾处理场的职能，赋予应有的权力，在人力、财力、物力方面达到国家级卫生城市的要求，以适应城市现代化建设发展的需要。
其次分类管理。试点城市实行垃圾分类收集是提高垃圾环境管理水平的重大举措。垃圾环境管理实行资源化、减量化和无害化。垃圾分类收集既提高废品回收率又便于危险废物单独处置。垃圾混合收集，增大了垃圾资源化、无害化的难度。它具有一次性投入和运行成本低，以及对人员素质和技术数量程度的要求低的特点。垃圾分类收集有利于垃圾资源化、无害化，但垃圾分类收集增加了垃圾收集设施和垃圾运输车辆的数量，要求更多的单位和个人参与垃圾收集，增大了环境管理的难度。
垃圾基本上分为有机垃圾、危险物质和可回收垃圾三类。上海将垃圾分三类：一是有机垃圾，即在自然条件下易分解的垃圾，主要是厨房垃圾；二是干电池等危险废物；三是废纸、塑料、金属等可回收的垃圾。垃圾分类收集要坚持“无害化、资源化”的原则，应鼓励废物回收和综合利用。生活垃圾环境管理应从源头抓起，逐步过渡到垃圾收集企业负责社区、小区、居民住宅等源头的生产垃圾收集工作，避免多头管理，多头收费。垃圾收集和运输应密闭化，防止暴露、散落和滴漏。鼓励采用压缩式收集和运输方式。尽快淘汰敞开式收集和运输方式。结合资源回收和利用，加强对大件垃圾的分类收集、运输和处理。应当以各地经济能力、社会条件、分类收集现状和实践中出现的问题为基础，合理安排垃圾分类收集环境行政管理、企业环境管理和公众参与管理措施。
再次政策指导。环境行政管理是按国家的垃圾分类收集的环境管理政策，组织开展城市垃圾分类收集法规、政策调研。要制定适宜的经济、技术和社会政策，加强对城市环境管理的引导。推行垃圾分类收集，研究开发适合我国的垃圾处理技术，推进垃圾处理的产业化。第四全民参与。城市居民、单位必须按照所在地环境卫生主管部门规定的时间、地点和方式排放生活垃圾，积极配合有关单位进行分类收集。只有社会形成了封闭的“分类收集——再利用——消费——再分类收集”的资源循环利用环，建立起完整的系统，分类收集才可能持久。
二、环境管理的途径
一是填埋。填埋是现阶段我国垃圾处理的主要方式。大多数垃圾填埋方式都是简易填埋，忽视了处理中的环境管理。填埋导致的大气污染、水污染等二次污染严重。卫生填埋是垃圾处理必不可少的最终处理手段。兴建填埋场应当实施三同时制度、环境影响评价制度和环境监测制度。二是堆肥。食物垃圾约占生活总量的1/3。食物垃圾和其他一些有机垃圾具有分散、量大、处理困难、容易污染环境的特点，对其集中处理，如堆肥，不仅减少了垃圾污染，而且与其他垃圾成分分离，加快了垃圾分类，有利于城市生活垃圾的全面处理。但堆肥易造成地下水污染，发酵不成熟堆肥效果不理想；堆肥产生大量甲烷，处理不好可能引发爆炸。堆肥场所应远离地下水源地，易通风。三是焚烧。焚烧的成本很大，在我国应用不普遍。焚烧易产生局部大气污染。四是再生。加工处理二次利用。
三、环境管理的措施
我国大中小城市基本配套建设了垃圾清扫、收集、贮存、运输和集中处置设施、场所，大多数城市实行了城市生活垃圾集中处置，少数城市正在实施垃圾分类收集制度。我国城市生活垃圾分类收集和集中处理中的环境管理措施一般为“四结合”模式：与源头控制、产生控制相结合；与收费管理等经济刺激手段相结合；与行政处罚相结合；与提高环境卫生管理与环境保护相结合。
关键词：农村垃圾；分类处理；美丽乡村
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2017）03-23 -02
新修订的中华人民共和国环境保护法规定：地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用① 。村民们的生活习惯越来越趋于城市化，垃圾自然而然的也趋于复杂化，除了原来的农作物垃圾和基本的易于处理的生活垃圾外，含有有毒成份且容易造成空气和水土污染的电子垃圾也越来越多。再加上农村居民对于不当处理电子垃圾产生的污染缺乏了解，因此如何解决农村垃圾变成了一个棘手的问题。又因为农村聚居地相对分散，政府的管理难度加大，因此农村垃圾问题长期疏于管理。问题日益凸显，各地政府、各界学者针对该问题也都做出了不少的研究和对策，但是效果不够理想，该问题依然没有得到实质性的解决。问题的重点就在于没有做到在源头上就对这些垃圾实行分类运收。
据统计，目前农村人均日生活垃圾量为0.86kg，全国农村每年仅生活垃圾的排放量就已逼近3亿吨，约为城市生活垃圾的70%-80%；且每年正以10%的速度持续、快速增长 。随着我国社会生产力的迅速发展，人们的生活方式也发生了很大的变化：以前东西坏了都拿去修，现在各种产品更新换代的频率越来越高，东西还没有用坏，就要赶潮流换新的，更别说会拿去修了。这样的生活方式直接导致农村垃圾量的猛增。日益增长的农村垃圾量与垃圾处理能力欠缺之间的矛盾成为农村垃圾问题的主要矛盾。
一、中国农村垃圾处理所面临的主要问题
（一）农村生活垃圾处理缺乏资金投入
2014年，农村生活环境卫生建设投入170亿元，而城市生活垃圾建设固定资产投资495亿元，几乎是农村的3倍② 。而且农村垃圾处理经济来源单一，依赖于政府财政拨款，社会资本和村民垃圾处理收费难以推行。
（二）缺乏专门处理农村垃圾的成熟技术
农村垃圾虽然是日趋城镇化，但是和城市垃圾还是有本质区别，再加上城市和农村的情况不同，如果完全照搬城市垃圾处理方式，很可能会造成资源浪费和处理不当等问题。然而农村魍车姆偕蘸吞盥竦壤圾处理方法已经不能解决全部的农村垃圾了。
（三）农村聚居地分散，缺乏专业的环卫工作人员
农村基层垃圾处理人员和机械数量不足，尤其是东、西部地区，由于经济条件和人员结构的原因，环卫工作人员较少，年龄结构偏大。农村环卫工作人员缺乏专门的指导准则和岗前培训，影响农村垃圾处理工作管理质量。
二、上海崇明生活垃圾处理现状
崇明岛地处长江口，是中国的第三大岛，被誉为“长江门户、东海瀛洲”。 全岛地势平坦，土地肥沃，林木茂盛，物产富饶，是有名的鱼米之乡③ 。全岛共13个镇，3个乡，常住人口70多万，平均日产生垃圾量800多吨。崇明县政府因地制宜，创建了一套以农户收集垃圾为基础，垃圾中转站运收为辅助，垃圾综合处置场处理为主体的垃圾处理模式。在此基础上更是引进了专门的湿垃圾处理设备，实施干、湿垃圾分类投放，运收，处理。经过实行，崇明岛的垃圾问题得到了有效缓解。
（一）崇明县农村生活垃圾处理模式
按照全国县级文明城市创建的工作要求，全面推进乡镇生活垃圾干湿分类，进一步提高湿垃圾分类减少及资源化利用率，崇明县有关部门按照就近就地，集中处理的原则，支持各乡镇新建了一批湿垃圾处理点。
以元六村的一处湿垃圾处理点为例，该处理点远离村民聚居区域，占地面积约20平方米，内置专业处理设备。据介绍，工作人员将收集来的湿垃圾处理后，放入发酵池，加工制成有机肥料，用于附近村民的农业生产。另外，湿垃圾处理点将实行专项收集―专项运输―专项处置模式，湿垃圾处理点的设立，降低了处置垃圾的运输成本，同时也有效控制了垃圾运输过程中对环境造成的二次污染。
（二）实施高效的农村垃圾处理模式后的变化―崇明丰乐村为例
1.垃圾明显减少
根据“分类减量，无害处理”的垃圾投放原则，村民们在源头上就可以对生活垃圾进行有效地分类，把可以直接循环利用的垃圾收集起来以一定的比例来换取有用的生活用品。这样既节约了资源又减少了平时的垃圾投放量。该村的垃圾量比以往减少将近一半。
2.环境压力大大减轻
餐厨垃圾经无害化处理后，变废为宝，成了有机肥被回收利用。“湿垃圾”在收集途中减少了对路面环境的污染，也减少了垃圾的总体体积，节约了垃圾填埋的空间，减轻环境压力。
3.村民积极参与
在对垃圾分类投放和回收的操作过程中，村民们都积极地参与，这样政策的实施，使村民们切实感受到了对垃圾进行分类的好处，因此也更加热衷于对垃圾分类这样的工作。该政策不仅改善了人们的居住环境，更是改变了人们的思想观念，使人人都参与到美丽乡村建设的工作中。
所以我们在崇明当地原有的垃圾运收模式上提出改进：源头减量――分类收集――合理处置。
三、应对策略
（一）加强环保意识，实现垃圾减量化
由于人们生活习惯的改变，农村垃圾的数量在迅速增长，但是专门针对农村垃圾的处理方法却还没有跟上垃圾数量增长的速度。 因此在还没有研究出有效的农村生活垃圾处理方法之前，从源头上减少垃圾数量才是现在最为恰当的可行之策。
（二）推行垃圾分类，实现垃圾资源化
对垃圾进行有效的分类运收是解决农村垃圾问题的关键步骤。只有先从源头上对垃圾进行分类，才能实现对可回收垃圾的循环利用。这和从源头上实现垃圾减量化是相辅相成的：对可回收垃圾进行循环利用，不仅减少垃圾数量也使垃圾资源化，节约自然资源的同时还可以保护环境。也只有先对垃圾进行分类，才能更有效地针对不同的垃圾进行合理的处理。
1.可回收垃圾
可回收垃圾自然是指可以直接回收循环使用的废品。都说垃圾是放错位置的资源。从宏观环境经济角度来看，所有物质所蕴含的能量是守恒的，这些能量只是从一种物质形式转换成另一种物质形式，但不可避免的是在转换过程中会有能量的损耗。我们所能做的就是充分利用一切放错位置的资源，从更大程度上实现垃圾循环使用。
2.厨余垃圾
厨余垃圾虽然不属于可回收垃圾，却是利用率最高的一种垃圾。厨余垃圾所含有的营养物质比较多，除含大量的有机物外，还富含氮、磷、钾、钙以及各种微量元素。因此厨余垃圾有很高的利用价值，对厨余垃圾进行堆肥处理，可以将其转化为肥料供农作物生长使用。此步骤正是实现了农作物能量的“循环利用”。
3.其他垃圾
其他垃圾主要就是指建筑垃圾。在农村，农户自己盖新房子或是翻新旧房子都是近几年来很常见的现象了，这无疑会产生不少的建筑垃圾。虽然农村的建筑垃圾数量在不断地增加，但是和城市偌大的建筑工程所产生的垃圾数量相比只是寥寥。因此农村并没有专门针对这种垃圾的运收、处理政策。
（三）垃圾正确处理，实现垃圾无害化
1.可回收垃圾
对于可回收垃圾，应该充分利用我们已经掌握的处理技术，对这些垃圾进行合理的处理从而变废为宝。回收废纸经过加工处理成为造纸的原材料，从而可以节约木材，减少对树木的砍伐速度，减少对环境的污染。回收塑料瓶、玻璃瓶、易拉罐等转换为原材料；将废钢铁重新冶炼进行循环使用，从而节约原材料，保护环境。
2.厨余垃圾
厨余垃圾虽然是加工循环利用率最高的一种，并不意味着这就是处理起来最简单的垃圾。厨余垃圾如果没有被正确的处理掉也会引起很大的社会危害。在很多地区，村民让家里养的家禽、牲口直接以没有经过任何处理的厨余垃圾为食。这使得很多有害物质在这些动物体内储存，当人们长期食用后，会引起很多疾病。因此一定要对厨余垃圾进行严格有效的处理。
3.建筑垃圾
建筑垃圾经过恰当的处理后很多都可以被作为原材料重新使用，节约资源。但是很多地方都将建筑垃圾随意丢弃、堆放，或者是随着其他垃圾一起被填埋处理。这样做，不仅破坏了生态环境，还占用了大量的耕地，实在是太过可惜。
只有对垃圾进行正确的分类，才能做到有针对性地对各种垃圾进行最合适的处理。三个处理步骤紧密相关，相辅相成。所以我们在崇明当地原有的垃圾运收模式上提出改进：源头减量――分类收集――合理处置。对该模式加以普及和推广将为广大农村解决垃圾处理问题提供帮助，深层次地解决农村垃圾处理难题，为建设美丽新农村出一份力。垃圾的分类收集能够提高村民的环保意识，让农民每一个人参与到环保当中来，形成主人翁意识。
我们还应该要从自己做起，将保护环境和垃圾分类的理念带给更多人。希望通过我们不懈的努力，能蚴凳翟谠诘靥岣吒多人的环保意识和垃圾分类意识，从而更快更好地实现美丽乡村的建设。
参考文献：
[1]郑凤娇.农村生活垃圾分类处理模式研究[J].吉首大学学报（社会科学版），2013，35（3）.
[2]曹艳乐，杨洁，朱阳光，王桢桢.生活垃圾分类管理模式的效益评估研究进展[J].安徽农业科学，2014，42（34）.
作者简介：
李萍，上海立信会计金融学院；
支雯雯，上海立信会计金融学院；
为了营造良好的城乡环境卫生基础，加快推动生活垃圾分类示范工作，全面落实生活垃圾减量化、资源化、无害化处理目标，结合我镇生活垃圾分类工作开展情况，特制定本方案。
一、指导思想
按照生态文明建设的理念和要求，全面推进我镇生活垃圾分类工作，通过政策引导和宣传发动，建立科学的考核奖励机制，引导全镇干部和群众自觉参与生活垃圾分类，减少环境污染，促进资源回收利用和垃圾无害化处理，全面提高我镇生活垃圾分类管理水平。
二、工作目标
参照XX县垃圾分类工作目标，我镇计划在2021年底基本建立生活垃圾前端分类投放工作体系。实现XX个行政村（社区）全覆盖，确保XX镇生活垃圾分类试点完成。
三、组织领导
XX镇为生活垃圾分类各项任务得到落实，加强我镇生活垃圾分类实施力度，成立XX镇生活垃圾分类工作领导小组。
组
长:XX
党委书记
XX
党委副书记、镇长
副组长:
XX
人大主席
XX
党委副书记
XX
党委委员、纪委书记
XX
党委委员、组织委员
XX
党委委员、宣传委员、副镇长
XX
党委委员、政法委员、副镇长
XX
党委委员、武装部长、副镇长
XX
人大副主席
XX
副镇长
XX
副镇长
成
员:
各中心、办、站、驻镇单位主要负责人。
领导小组下设立办公室，办公室设在镇村建环卫综合服务中心，由XX同志兼任办公室主任。具体负责生活垃圾分类工作的组织、协调、检查。
四、基本原则
（一）政府主导，全民参与。
镇政府统一领导，各有关部门认真履职，积极发挥政府机关的示范带头作用，引导镇政府工作人员逐步养成主动分类的习惯，形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。
（二）示范引领，积极推广。
党政机关实行生活垃圾强制分类，领导干部率先垂范参与生活垃圾分类。
（三）完善机制，全面推进。
逐步完善各类体制机制，制定科学目标管理考核办法。完善分类、收集设施设备，加强垃圾分类投放、收集、运输、处理等环节衔接，形成统一完整、协同高效的全流程运行体系。
五、具体措施
根据《XX市城市生活垃圾分类管理条例》，按照“政府主导，属地管理，全民参与”的原则，因地制宜，建立有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾四类系统，我镇生活垃圾分类工作按照“分类投放、分类收集、分类处理、转运”的运作模式开展各项具体工作。
（一）实施范围：全镇各村（社区）
（二）建设标准及内容：按照“三个一”的标准进行建设，即一套垃圾分类收集设施、一块垃圾分类宣传栏和入户一套垃圾分类桶。
在各个示范点落实配备一套4件的分类别收集可回收垃圾、其他垃圾、有害垃圾、厨余垃圾的垃圾大桶，在垃圾分类收集大桶旁增设一块固定式生活垃圾分类宣传栏。
（三）
硬件设施标准：示范点的垃圾分类收集设施采用240L塑料材质箱体，4个为1组，分别收集可回收垃圾（蓝色）、其他垃圾（灰色）、有害垃圾（红色）、厨余垃圾（绿色）。农户的垃圾收集设施采用环保塑料分类桶，2个为1组，分为可回收垃圾（蓝色）和其他垃圾（灰色）。
（四）人员配备：按照镇党委、政府要求，落实各路段具体工作。
六、工作要求
（一）加大宣传，全员参与。
各村（社区）要结合职能，加强垃圾分类宣传力度，通过微信公众号、网络、广播、户外广告、宣传栏、电子屏等多种形式进行宣传，提升各公共机构工作人员和群众的环保意识和自律意识，逐步培养工作人员参与垃圾分类的自觉性。
（二）生活垃圾分类工作将列入年度目标考核。
各村（社区）高度重视。年终考核时对平时工作中发现生活垃圾分类工作为推进的，将扣除相应的分数，纳入年终考核总成绩。
七、保障措施
（一）组织保障：各村（社区）成立生活垃圾分类示范点、示范带建设领导小组，统筹实施示范工作，严格按照时间节点和工作要求推动示范点、示范带建设工作。
（二）纪律保障：落实责任，实施网格化制度管理，对于垃圾分类示范工作、示范点建设敷衍塞责、分类示范工作开展成效差的，要按照管理权限和相关规定实行严格问责；
在中国，随着经济的持续高速增长，人口的增加和人民生活水平迅速提高，也面临着日益严重的环境问题，尤其是生活垃圾的问题。这些垃圾不仅污染环境，破坏城市景观，而且传播疾病，威胁人类的生命安全，成为当今社会最严重的公害之一。在我国近700座城市(包括农村)当中，已有三分之二被“垃圾山”所包围，近10年来，中国生活垃圾产生量以平均每年6.98％的速度增长，少数地区的增长率更高达15％20％。而随着农村经济的增长，消费结构的变化，垃圾构成也发生了很大的变化，主要表现为有机物增多，可燃物增多，可利用价值增大。垃圾问题已成为影响环境保护、城市建设、居民生活和可持续发展的主要因素，解决好生活垃圾的处理问题就显得尤为重要。
一、现状
1、杭州市简介
杭州地处长江三角洲南翼，是长江三角洲区域中重要的中心城市和中国南北部交通枢纽。杭州市区中心地理坐标为北纬30°1′、东经120°12′，属亚热带季风性气候，四季分明，温暖湿润，光照充足，雨量充沛，年平均气温16.2℃，夏季平均气温31.6℃，冬季平均气温3.8℃，无霜期230―260天，平均降雨量1435毫米，平均相对湿度为76％。境内自然条件优越，西部崇山峻岭起伏，中部丘陵河谷相间，东部水网平原广阔，构成了“八山、半水、分半田”的地形格局。
2、杭州地区生活垃圾产生量现状
生活垃圾产生量在一定程度上反映了一个地区的经济发展水平，经济发展水平越高，生活垃圾产生量就越多，反之，则越少。经调查，目前杭州地区滨江区、萧山区及余杭区人均垃圾产生量平均约为2.0～2.5K／d；临安、建德等郊区人均垃圾产生量平均约为1.2～1.6K／d，杭州农村地区日产垃圾总量约为8876吨，具体情况可见，表1：
3、垃圾组成及特点
垃圾组分在一定程度上也反映了居民的整体生活水平，由于生活习惯的不同，对垃圾分类方法也存在差异，在杭州地区，一般将垃圾分为4大类15小类：一类为有机物，包括厨余、瓜果皮壳、秸秆、家畜粪便；二类为无机物，包括陶泥、渣石；三类为包装物，包括硬纸盒、卫生纸、布、塑料、金属、玻璃、橡胶、皮革；四类为有毒有害物，包括灯泡、废旧药品及电池等。我们广泛抽取了杭州不同地区家庭的生活垃圾进行分析，用称重法计算各类组分的湿重比例，得出如下结果：日产生活垃圾中，有机物比重最大，平均达74.8％，其它三类从高到低的顺序为：包装物、无机物、有毒有害物，所占比例分别为16.6％、8.31％、0.29％，在有机物组分中厨余所占比重最大，为64.08％。一般来讲，垃圾的组分决定后续处理工艺，杭州地区的生活垃圾有机物比重较大，因此可考虑采用对垃圾进行堆沤发酵，产生的渗滤液进行“厌氧+后处理”工艺路线。
4、垃圾的收集、运输现状
杭州地区目前垃圾收集、运输主要情况见表2：
在调查中，主要发现以下一些问题：
(1)杭州地区垃圾收集基本上以户为单位分散收集，以村或街道为单位进行集中收集，再通过垃圾运输车送往垃圾处理中心或垃圾中转站。
(2)农村垃圾没有实现分类回收，即使在一些地区进行了分类收集，在运送时又进行了混合的运输。这样就极大的加大了生活垃圾的资源化、无害化处理的难度；
(3)垃圾回收利用与处理成本完全是分离的，主要是在回收系统自身成本规律下运行。因而一些回收价值低的或没有回收价值(如塑料包装袋、电池、有机垃圾等)就无人回收或不愿回收，而报纸、金属罐、玻璃等回收率却一直很高。
(4)家庭有害有毒垃圾收集系统还未建立，家庭有害有毒垃圾如废旧电池、日光灯管、废旧药品等大都混入农村生活垃圾。这样一来会带来潜在的环境污染，二来也会加大处理运行费用。
5、垃圾的处理现状
现今垃圾处理的方法主要有填埋、焚烧和综合利用(如生产有机堆肥、生产建筑材料、供热和发电等)等几种方式，各有各的利弊。要彻底解决好垃圾问题应该从源头抓起，进行综合管理，以实现垃圾处理的资源化和无害化。杭州市各地区生活垃圾主要处理情况见表3：
由表3可以看出，目前杭州地区的生活垃圾处理方式基本上都是进行填埋、焚烧，也有一部分用来发电。垃圾发电能很好的利用垃圾中的能源，实现变废为宝，但是建垃圾发电厂成本很高，运行费用也很大，基本产生不了效益，在实际操作中比较困难。在垃圾的填埋、焚烧过程中，产生的垃圾渗滤液、有害气体等对环境会造成二次污染，同时，也使得垃圾里的巨大的能源效益被白白地丢失、浪费，因此，寻找一种新型的，有效的，实用的，适合杭州地区的生活垃圾处理工艺已成为当务之急。
二杭州地区生活垃圾处理工艺的初步研究
1、国内外生活垃圾处理工艺简介
纵观国内外城市生活垃圾处理进程，大体上经历了四个阶段：①为维护环境卫生而进行的无害化处理阶段；②在确保垃圾无害化基础上，避免产生二次污染的处理阶段；③提高资源化，减少垃圾处理环境负荷的处理阶段；④源头避免为主、资源化高度发展的全过程管理阶段。以上述四个阶段衡量，发达国家垃圾处理大多在第三个阶段，并开始进入第四个阶段；而我国大部分城市和地区垃圾处理仍处于第一阶段，仍以卫生填埋、焚烧、堆肥等为主。
(1)卫生填埋
卫生填埋以其处理成本低，技术简便，适应性强，而且是其它方法不可替代的最终处理手段。所以在以后相当长的一段时期仍将是生活垃圾的主要处理方式之一。但它也有很多缺点：占地面积大；产生的垃圾渗滤液容易引起二次污染；产生的沼气存在安全隐患等。
(2)焚烧生活垃圾焚烧技术作为一种以燃烧为手段的垃圾处理方法，现在已经被许多工业发达国家广泛采用。垃圾焚烧之所以能发展如此迅速，主要是垃圾中的可燃物，尤其是塑料和纸类大量增加，垃圾发热量明显提高，最终使生活垃圾成为化学性质比较稳定的无害灰渣，而且还能彻底地消灭各种病原菌。但也存在一些缺点：一次性投资大；运行成本高；在焚烧过程中排放大量烟气，造成二次污染等。
(3)堆肥
垃圾堆肥作为生活垃圾处理的一项重要手段，其特点是无害化程度较高，减量化效果较为明显，可以最大限度地实现生活垃圾处理的资源化。其基本原理是先将生活垃圾中的无机类物质分捡出来进行回收或妥善处理，剩余的有机物质在适当的水、气条件下，通过微生物作用，使有机物质分解并放出能量产生高温，杀死其中的病原菌和杂草种子，使有机物达到稳定化，堆肥产品可以用作肥料安全 使用。它的缺点就是只能处理生活垃圾中的有机成分，对其他的无机及有毒有害成分没有处理效果。
由以上几种处理模式的介绍可以看出，无论单纯的采用哪一种模式，都有这样那样的缺点无法克服，因此在杭州地区，我们考虑采用综合处理模式，即将几种垃圾处理模式有机结合在一起，发挥出其各自的优势，最大限度地回收可利用的成分，有效地增加处理效率，最终实现垃圾减量化、资源化、无害化处理。
2、杭州地区生活垃圾综合处理模式初探
综合处理集中了各种模式的优点，同时，也解决了单一处理的缺点。如垃圾填埋的缺点是：①可燃物得不到充分利用；②渗出液处理难度大，成本高；③占用大量土地。而综合处理后，可腐有机物和可燃有机物得到了充分利用，故填埋量很小，只占总体积的15～20％，填埋物主要为砖头、瓦砾等有机物，不会带来二次污染。同样，单纯焚烧带来的缺点也可通过综合处理进行一定程度的克服，单纯的焚烧由于有机垃圾含量高，所含水分量高，含硫量大，焚烧时排放的烟气量大，对焚烧炉腐蚀较强；若采用综合处理则产生烟气少，也可较好的避免硫对设备的腐蚀。单一的堆肥处理只能处理垃圾中易腐有机物，其他垃圾得不到处理，而综合处理可克服其缺点。由上分析知，综合处理无论是在社会效益，还是在环境效益上都大大高于单一处理。一方面污染排放量少、占地量较少，资源回收率高，有效地提高了环境效益；另一方面，运行费用较低，设备使用寿命延长，建厂投资少，从某种程度上也提高了一定的社会效益和经济效益。
(1)垃圾综合处理工艺流程
由第一部分调查结果可知，杭州地区生活垃圾的组分中，有机垃圾占很大比例，因此在垃圾综合处理中，着重进行对有机垃圾的生态化处理，其工艺流程如图1所示：
1、分拣
在这个工艺流程中，垃圾分拣是非常重要的一步，垃圾的收集和运输过程中，各类垃圾都混合在一起，在处理前，必须把它们分开，才能达到良好的处理效果，减少二次污染的产生。
分拣有人工分拣和机械分拣二种方式，人工分拣效率较低，工作环境也比较差，但成本较低，适合垃圾量较少的小型垃圾处理站；机械分拣是采用大型机械来对垃圾进行自动分拣，效率较高，自动化程度也较高，但投资成本比较大，适合垃圾量较大的中大型垃圾处理站。
垃圾经过分拣后，占大比例的有机物被破碎，然后放入堆肥场或者垃圾发酵间进行堆肥发酵；无机物及包装物则被填埋或焚烧处理，由于大部分有机物都被分离出去，因此填埋或焚烧的工作量就大大减少，而其无机成分也使得填埋和焚烧的技术性要求大大降低，不易产生二次污染；此外，一些有回收价值的废品可被回收再利用；有毒有害的垃圾物则需进行特殊处理。
2、破碎
有机垃圾被分拣出来后，再经过破碎处理，则能更好的进行堆肥发酵。上图所示的垃圾分拣分选破碎机除了分拣功能外也带破碎功能，因此出来后的垃圾可直接进行堆肥发酵。如果是采用人工分拣的方式，则可采用小型的半湿垃圾破碎机，达到有机垃圾破碎的效果。
3、堆肥
有机垃圾在经过破碎处理后被送入堆肥场或垃圾发酵间进行厌氧发酵，一般发酵周期在2～3个月左右，在发酵期间，有机垃圾在厌氧菌的作用下被分解成有机肥，完成稳定化过程，并产生渗滤液及生物质能沼气。产生的有机肥可作为有机肥出售；渗滤液由于其有机浓度还是非常高，需要再被接入厌氧发酵池进行处理；沼气则可被收集经净化，脱硫后用作炊事等生活用能。
4、厌氧发酵池
有机垃圾堆肥发酵所产生的渗滤液需要在厌氧发酵池里进行厌氧处理，进一步降解水中的COD等有机质，并产生沼气。沼气同样可用作炊事等生活用能，而经发酵后的沼液一部分根据工艺的需要回喷至堆肥场，以提高堆肥的效率；另一部分可开展农作物灌溉等综合利用，从而彻底实现了垃圾的减量化、资源化、无害化处理。
(2)加强宣传，改变村民对于垃圾的观念和习惯
“垃圾只不过是放错地方的资源”、
“垃圾还是世界上唯一增长的资源”，在讲究可持续发展的今天，废弃资源的回收利用显得越来越重要。对于生活垃圾来说，如果能在源头控制好、分拣好，则能大大提高接下去的处理效率，因此加强宣传，改变广大村民对于生活垃圾的传统观念，改变村民对于生活垃圾的收集习惯，是一项任重而道远的任务。
1、采取各种宣传渠道做好宣传教育，向村民宣传混合收集的危害和分类收集的优点，并将分类的方法和技巧传授给群众，使其能方便快速地培养起垃圾分类的好习惯，特别是通过在校的学生将垃圾分类的知识传达到千家万户，学生的覆盖面广，几乎每个家庭都有学生，由自家的孩子将知识传达到家里，家人也比较容易接受，因此由校园为试点开始，以点带面进行推广比较可行。
邻避现象的英文涵义是“NotInMyBackYard”,简称为“NIMBY”,即一般所谓的“不要在我家后院”,指的是当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策时,政策的目标地区却强烈反对把当地作为政策目标的草根运动。邻避现象展现出特定的大众自我矛盾的态度:原则上赞成政府施政的目标,但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。邻避现象广泛存在于诸如兴建监狱、工业区、游民收容所、核电厂等许多领域。伴随着垃圾处理量的日益增加,垃圾处理领域中邻避现象也日趋严重。为了解决垃圾问题,大家都认为政府设置垃圾焚化炉或掩埋场是合理的,但决不同意把垃圾处理设施建设在自家住地的周围,也就是说,只要别在我居住的周围建设这些设施,就非常赞同建设垃圾处理设施(Fischer,1995)[1]。
同人类与垃圾相伴生一样,垃圾处理和邻避现象也是共存的。尤其是近年来,随着人们对健康居住环境要求的提高,邻避事件的发生更是日趋频繁,几乎成了全球性的难题。上个世纪初,美国的一些城市(比如纽约)为了图省事而将垃圾直接运往别的城市或外州进行填埋,引起了垃圾接受地居民的强烈反抗,为了积极抵制垃圾运进“自家后院”,他们有效地组织了“NIMBY”运动。[2]现如今,在我国的许多大城市也都曾经出现过这样的情况。浙江省环保局固体废物管理中心主任张福健认为,“固废填埋场对于地质条件的要求很高,而且要离居民区一公里以上,老百姓对此非常的敏感,填埋场还不能远离危险固废的产生地,所以征地就异常的困难。”这位官员所说的“敏感”实际上就是邻避现象的一种表现。
垃圾处理是随着人口在空间的集聚(城镇化)、不可分解垃圾的增多、垃圾数量的巨量增加而逐步凸现的。随着科学技术进步,人类合成了众多诸如塑料之类的不可分解或需要很长时间才能分解的化合物,加之人口的空间集聚,使得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾。如此就产生了垃圾的成份和数量远远超出了大自然的自我净化能力,从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现象。在现有技术条件下,尽管资源回收的广度和深度已经有了长足的进步,但是总体上来看,垃圾还是一种会给人们带来痛苦感受的“负经济品”。垃圾处理能够清洁人们的居住环境、防止病毒、细菌的滋生和扩散,是人类生活所必须的,因而是一项价值创造活动,是现代人类社会所不可或缺的生产活动。
但是,在现有的经济、技术、法律条件下,垃圾处理过程是一个具有重大外部性的生产活动。本文认为,垃圾处理产业中的邻避现象的本质正是来源于这种特殊的外部性。在仔细考察垃圾处理中的外部性后发现,垃圾处理的外部性存在两个层次并且在每个层次上具有完全相反的表现形式。从全社会范围看,垃圾处理美化了人们的居住环境而存在正的外部性,因而得到绝大多数居民的赞同;从垃圾处理所在地这一狭小的区域范围看,因为垃圾处理本身存在产生“二次污染”的巨大风险,因而垃圾处理过程存在明显的负外部性,因而常常被周围居民所抵制。
因此,现代社会的垃圾处理模式使得要在某一地点集中处理所有人产生的垃圾,并存在“二次污染”风险,这一模式实际上是把垃圾对人类造成的危害集中到了某一狭小区域的居民身上,造成了他们的成本与收益的巨大分离,是少数人的利益受损换来了多数人的环境收益。当成本与收益的脱节超出了人们的忍受极限时,对垃圾处理的抵制就不可避免了,反抗将随之而起,从而产生了邻避现象。因此,垃圾处理产业中邻避现象的本质可以简单地归纳为,垃圾的广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突。
二、垃圾处理中产生邻避现象的基本原因
目前,学术界对于邻避现象的研究较少,已有的研究基本上是从民主、环境正义等政治学、伦理学的角度来阐述邻避现象产生的原因。台湾的张震东教授在其著作《正义及相关问题》中认为,民主国家在形式上赋予了自由平等权,并奉行“少数服从多数”的原则,但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对的”的道德权威,甚至以多数为名而滥用权力来压制少数,造成所谓的“多数暴虐”[3]。文森特·奥斯特罗姆(VincentOstrom)等人也认为,相信多数决策原则就必然意味着多数人能够做出决策,而这种决策是与少数人的利益相悖的。[4]可见,“多数暴虐”实际上是通过现代民主制度,实现由少数人来承担使得多数人受益的项目的成本和风险。而当这部分人认为这种成本和风险异常大时,人们所固有的自利倾向将会转化为一种强有力的反抗。垃圾处理产业中出现的邻避现象正是被有效组织起来的利益受损的“少数人”对这种“多数暴虐”的抗争。台湾东吴大学的陈俊宏认为,代议制民主制度是邻避现象产生的根本原因,并提出了他认为能够与环境治理等可持续发展政策推行相兼容的审议式民主理论。[5]从以上学者的研究结论可以归纳出,从政治学的角度来说,产生邻避现象的根本原因是在现代代议制民主制度下,由于遵循“少数服从多数”的基本决策原则,产生了多数人获得的利益却由少数人来承担成本和风险的不对称现象,而当这种不对称在某种条件下变得不能被少数人所容忍时,反抗就成为了必然的结果,邻避现象的出现也就在所难免了。
从经济学的角度来看产生邻避现象的原因也许更加直接和清晰。邻避现象的本质是边际收益、边际成本在处理地居民和全社会之间存在的巨大偏离,又可以把它分为正常偏离和非正常偏离。非正常偏离是由于人们在认识和观念上的扭曲而导致的,对于垃圾处理所产生的外部性认识偏差,它实际上是一种虚幻的外部性。正常偏离是指在现代垃圾处理模式下,人们利益结构的调整未能到位而形成的成本与收益之间的偏差,是客观存在的外部性。
(一)非正常偏离的原因
具体到垃圾处理产业,本文认为,产生非正常偏离的基本原因来自于以下两个方面:
1.人们对于历史上曾经出现垃圾危害的恐惧感认识的深入有利于人类更科学地对待和处理垃圾,但是,认识的深入同样加深了人们对于垃圾处理的恐惧感。在前文提及的纽约、新竹等邻避现象的案例中,都曾经出现过由垃圾处理而造成对环境和资源的巨大破坏的经历。曾经真实存在的对于垃圾危害的认识,加剧了人们对于垃圾的恐惧,从实践经验看,不能不说这是垃圾处理产业中引起邻避现象的一个非常重要的原因。
2.垃圾处理的负面新闻在一定程度上扭曲了人们的判断。
随着污染控制技术的进步,垃圾处理过程所产生的二次污染已经获得极大遏制,能够达到各种环境标准。以垃圾焚烧处理为例,自从上个世纪90年代,在城市固体废弃物焚烧炉(MSWI)的飞灰中检测出二恶英后,焚烧排放作为二恶英的环境来源,已经越来越受到环境科学家的重视。同时,由于其高毒性特征二恶英也成为环保团体反对垃圾焚烧最有力的证据。但从近一两年检测机构对烟气回收设施完善、设计合理的焚化炉所排放烟灰的检测结果看,二恶英的排放完全能够达到环保标准。据2004年9月14日《光明日报》报道,“我国的垃圾焚烧处理技术已经达到了国际先进水平。经他们检测的国产立式气旋热解气化垃圾焚烧炉的二恶英排放仅为0.011纳克,是国家标准的五十分之一,日本及欧盟标准的十分之一,且燃烧效果远优于价格昂贵的进口焚烧炉。”[6]
尽管如此,由于新闻媒介对于日本等国家早期建造的垃圾焚烧工厂排放的二恶英的负面报导,还是导致了人们对于垃圾焚烧造成二次污染“谈虎色变”,即存在“负面新闻扭曲了人们对于垃圾焚烧的观念”的现象,这就是负面新闻的副作用之一。《芝加哥论坛报》前任总编辑杰克·威廉·富勒认为,“相对于好事情而言,灾难总是更容易成为某个社区的谈资。麻烦事易唤起一些人的同情心,而易使另外一些人产生宿命感,恐惧和愤怒比仁爱具有更大的冲击力。”[7]
(二)正常偏离的原因
正常偏离意味着垃圾处理地的居民实际获得的收益少于应该得到的收益,而实际支付的成本却多于应该支付的成本。根据基本的经济学原理,政府应该通过环境补偿机制对处理点居民所承受的损失进行补偿。根据“成本-收益”这一基本分析框架,当获得的补偿等于或超过了所受到的损失时,集中处理点的居民会接受垃圾处理设施的建设。例如,台湾新竹市市政府执意要在原来掩埋场旧址建设焚化炉,承诺焚化炉营运后将给周围居民种种回馈,包括温水游泳池、运动场、社区公园、电费减免和回馈金时,有些居民和议员就“松口”了。然而,按照目前的经济、技术水平,构建完善的环境补偿机制却是极其困难的,这一判断基于以下原因:
1.垃圾处理过程造成的“二次污染”的知识并不充分,存在众多的不确定性。对垃圾处理过程产生的“二次污染”的认识是一个循序渐进的过程,这样一种渐进的认知过程会在人们头脑中产生“污染严重程度具有不确定性”的思维惯性,进而导致补偿标准制定过程的复杂化。
2.环境资源定价的困难性。垃圾处理外部性的一个重要方面就是造成环境污染,减少处理地的环境容量,必须对遭受损失的环境容量进行补偿。[8]然而,产权、外部性和环境修复成本的不确定性和事后性都导致了环境容量定价的困难,进而引起了政府与居民之间在确定环境补偿标准上的巨额议价成本,这在一定程度上阻碍了环境补偿机制的有效实施。当然,除了以上两个方面的原因之外,在操作层面上,补偿资金的欠缺也是引致环境补偿机制缺失的重要原因。
三、结论
如果把垃圾处理设施看作人类社会资源利用和环境保护进而实现可持续发展的规范性目标的具体途径,邻避现象反映了这些途径对于人们现有的利益和权利结构的改变。本质上来说,垃圾处理产业中的邻避现象是垃圾的广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突。在现有的政治、经济、法律、技术条件下,这种冲突往往会由于人们对垃圾危害认识的深入、负面新闻对于垃圾处理观念的扭曲以及环境补偿机制的缺失而深化和变得更为持久。本文认为,破解垃圾处理领域存在的邻避现象基本思路是消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异,其基本途径在于:加强社会公众、技术人员和政府官员之间在垃圾处理方面的信息沟通和交流,在公众中形成客观的垃圾危害观念;消除负面新闻的观念扭曲效应;建立和完善对于垃圾处理地居民的环境补偿机制。
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