关键词：传统文化；社会治理；功能和作用
开平市地处珠三角西南部，以碉楼而闻名。开平碉楼源于明朝后期，起初主要是为了抵御匪患以及防止自然灾害的影响。开平市赤坎镇三门里被联合国教科文组织正式列入《世界遗产名录》，成为广东省第一批被认定为世界文化遗产的传统文化。自从2018年江门市第六届社会治理公益创投项目在开平市赤坎镇正式落地以来，项目在社会服务和社区治理中紧密结合碉楼文化，积极挖掘碉楼文化的内涵，并且将其与现代社会治理以及社会服务结合在一起，逐渐探索出了以碉楼文化为核心的传统文化社区治理模式。
一、碉楼文化概述
开平碉楼是开平侨民将西方建筑理念和本土建筑艺术相结合的产物。开平碉楼集合了防卫、居住等多方面的功能。不同建筑艺术风格在开平碉楼表现出了很强的兼容性，成为开平传统文化中最为主要的部分。开平碉楼具有鲜明的岭南文化精神和特色。碉楼文化是在充分吸收外来文化的基础上，经过长期的本土化所形成的传统文化。碉楼文化是一种原生型、多元性和开放性的地域文化。在长期的发展中所形成的碉楼文化理念可以概括为：以“碉其稳”，“稳”即“自卫防盗、安全稳定”；“碉其精”，“精”即“中西合璧、取其精髓”；“碉其和”，“和”即“以站为家、团结和睦”。
二、碉楼文化与社会治理的关系论述
开平碉楼文化的演进和形成与开平本地社会发展息息相关，虽然传统文化的形成与社会治理理论的演变处于不相交的时间段和空间中，但是社会治理所体现出来的“过程”“调和”“多元”和“互动”的特征与开平碉楼文化在演变和形成中所体现出的伦理道德、和谐理念、追求稳定以及兼容性等方面均存在高度的暗合现象。首先，社会治理理论的“调和”特征与开平碉楼文化在形成和演变中所表现出来的和谐理念以及追求稳定的社会观念，均体现出了反对社会矛盾解决中的激励、暴力和不妥协的态度，追求和谐、稳定是二者共同的特征，主张通过相应的途径实现和平、和谐。其次，社会治理理论中的“多元”特征与开平碉楼文化中的兼容性之间表现出了高度的契合。开平碉楼文化结合了西方建筑文化和本地建筑文化的特征，因此从碉楼文化中也能够挖掘出社会治理理论中的“多元”特征。第三，社会治理理论的“过程”特征体现出了在社会治理的过程中具有动态性、发展性和延续性等方面的特点。而碉楼文化作为当地传统文化，是在不断的发展过程中演变而来的，碉楼文化在不同时代具有不同的意义，能够实现对社会关系的不断调节。最后，社会治理中的协同治理理念与碉楼文化中的合作理念不谋而合。在社会治理中，要求多元主体通过构建协同治理的环境来实现社会治理的目标，构建社会治理共同体。而碉楼文化中“以站为家、团结和睦”体现出了在抵御自然灾害和外界干扰中的合作理念。
三、发挥碉楼文化社会治理的实现路径
开平市赤坎镇社会治理公益创投项目在服务社区居民的过程中，要加强对碉楼文化内涵的挖掘，结合社区服务和社区治理的要求，将碉楼文化中所蕴含的和谐、团结、多元、互动等理念运用于解决社区问题、调解社区冲突以及社区教育等方面，以充分体现传统文化的新时代魅力。
（一）建立完善的组织和文化传承队伍传统文化是人的文化，需要依赖于人的创造力进行传承和发展，因此要确定碉楼文化在赤坎镇社会治理中的主导性地位，就需要以赤坎镇社会治理公益创投项目为平台，强化工作人员对碉楼文化的研究能力，理解文化中所具备的内涵。同时也需要教育工作者、文化工作者等从不同的层面和维度对碉楼文化进行深入的识别、传播。因此，应以社会治理公益创投项目为平台，积极发挥平台作用，整合多元化的主体，为实现碉楼文化在社会治理中功能的发挥奠定基础。
（二）强化对碉楼文化内涵的识别开平市赤坎镇社会治理公益创投项目工作人员需加强对碉楼文化内涵的识别和挖掘。例如可通过“赤坎人家口述史计划”专项活动，形成初步的赤坎口述史，从口述史中得出碉楼文化的内涵，逐渐构筑村民的文化共同体。碉楼文化中的安全稳定、包容、团结、和睦等理念与社会治理的理念相吻合。例如可将安全稳定的理念运用到社区安全建设中，将团结合作的理念融入到社区支持网络的构建中。
（三）依托碉楼文化建立社区治理体系碉楼文化作为世界文化遗产，其与社区治理的内涵存在多方面的吻合。赤坎镇社会治理公益创投项目要以碉楼文化为依托，以社区治理的要求为标准，结合社区居民在各方面的需求，建立以碉楼文化传承和保育为平台的社区治理体系。以碉楼文化的精神为依托，把社区治理中的安全建设、支持网络建设、底线民生服务、社区教育等内容纳入到社区治理的内容中，构建多元主体共同参与的社会治理体系。
（四）建立传统文化治理的反馈机制以碉楼文化为内涵的社会治理体系在实践的过程中需要进行不断的优化和完善。这就要求在社会治理的过程中，根据社区问题以及社区需求，不断对以碉楼文化为核心的社会治理体系进行优化。开平市社会治理公益创投项目在实施的过程中需要建立碉楼文化社会治理反馈机制，结合实践中存在的问题和不足不断积极优化和改善，以社区需求为导向进行动态化的更新和优化，提升碉楼文化与社会治理内涵的契合度，更大地发挥碉楼文化的功能和作用。
关键词：大数据；城市社会治安防控；体系构建；防控系统
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.17.077
我国正处在城市化全面推进的阶段，经济的快速增长和城市人口的不断增多必然导致各种治安事件和突发事件的增加。城市社会治安防控针对类型单一，各部门防控规划各行其是、条块分割问题严重。因此，面对以上问题有必要构建城市社会治安防控体系对各种事件发生进行预防和控制，社会治安防控体系建设是新时期社会管理综合治理一个重要的举措，对于完善国家的治理体系、有效维护转型期社会稳定具有重要的作用。社会治安防控本质是一个系统化的社会控制，其目标是维护转型期的治安秩序和公众的安全感。但是，在传统的社会治安防控体系研究中，并没有突出信息、通信等技术的地位，这将会导致城市社会治安防控相关研究不具有时代性和适应性。
面对治安事件或应急事件需要解决的问题，如何实现全面监测监控，并且快速动态的全面了解现场状况；面对不同类型事件，如何科学预测其发展趋势可能带来的严重后果，并且快速做出预警；如何科学决策，综合协调和高效处置。所以，城市社会治安防控管理部门需要采用先进的数据采集手段来采集各方面的信息，通过这些新技术提供准确的事态感知；城市社会治安防控部门需要利用先进的数学模型和计算机模拟来研究城市社会治安事件的规律和特点，洞察事件发生的可能性；最后在治安事件或突发事件之间存在着内在的关联性，需要多部门跨区域协同处理。城市社会治安防控部门需要对这些治安事件或突发事件的快速响应和多部门跨区域进行有效协作，因此，这些需求都需要大数据背景下的城市社会治安防控系统的构建研究。
1文献综述
国内对社会治安防控体系的研究较早，将社会治安防控定义为各种防控要素相互耦合构成的“打、防、管、控”一体化的警务工作系统，核心主体可分为三个层次：基础防控、巡逻防控和专项刑侦防控（熊一新和周舜，2004）。包括八个分体系，分别为预警指挥、严打整治、阵地控制、治安管控、封堵插控、联防联控、应急处置和组织保障（张培林，2011）。研究经济功能区、人居环境、交通、流动人口和居民居住环境安全感等要素差异会导致不同的犯罪类型和犯罪集聚区产生社会治安问题（李业锦和朱红，2013）。
然而，社会治安面对流窜犯罪、经济犯罪更加频繁，对外来犯罪的集聚作用凸显，城市规模扩张产生治安防控“盲区”，人口管理漏洞增加，交通和消防问题更加复杂的情况（贺红梅，2011），针对迅速变化的社会治安状况，现行公安体制存在公安体制结构不合理、警政分工不清、社会治安资源配置不当、经费保障不足、部门配合不紧密、条块关系尚未理顺和警力配置不当等问题（陈伟，2010；熊一新，2004），在实践中也出现“边缘化”和“碎片化”两种趋势（袁振龙，2013）。传统的治安防控思路多以人海战术为主，扩大搜索网、群防群治，提倡警力压上一线、提高出警率、加大网格化巡逻等举措（彭知辉，2011）。因此，借助新技术研究城市社会治安防控体系能够取得比较好的效果。
国际警务改革中，英国20世纪90年度最早提出信息主导警务的理念（吴开清，2005）。信息主导下的社会治安防控体系是以情报信息采集、汇集和整合为前提，情报信息分析研判、警务管理、高效决策和调度指挥为流程的工作模式，包括情报信息预警系统、决策指挥系统、打防控一体化系统、绩效评估系统和警务保障系统的网络型系统（王庆功，2013）。以信息化手段推进社会治安防控体系建设，达到动态、整体、主动、联动、集约的功效，能够提高驾驭社会治安局势掌控力的有效方式（彭知辉，2011）。很多学者以信息化为背景进行了相关研究，构建信息收集、态势测评、趋向调节和控制的社会综合管理治安预警系统，建立实名制互连互通的信息网络，利用模糊综合评判方法实现监控点位布局规划，利用大数据技术实现基础信息整合与共享，物联网技术与社会治安的关联性分析（冯锁柱，2003；宫志刚和李小波，2014；罗万杰等，2012；尹卫民，2012；张小兵和戴锐，2014）。
2城市社会治安防控系统框架构建
2.1城市社会治安防控特征分析及信息提取研究
城东社区在街道党工委、办事处的领导和关心下，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，在共建单位与联系社区的各级机关单位的大力支持下，在全体街道联系干部和社区干部的共同努力下，扎实工作，不断创新，以为群众办实事为切入点，顺利推进大年堂区域征收、“一环四路”品质提升等各项中心工作，认真落实“周一工作日”制度，深入推进社区“大党委”制工作，有序推进党建+民族团结特色工作，挖掘社区党建工作品牌促进社区党建服务水平，坚持“以人为本，服务居民”的服务宗旨，认真开展社区服务工作并取得了较好成效。现将社区工作情况总结汇报如下：
一、凝心聚力、攻坚克难，全力以赴参与大年堂区域征收工作
城东社区的大年堂地块征收是列入2019年市中心城市品质提升的重点项目，也是“四个不带入”涉及“拎马桶”“筒子楼”整治的重点区域。这次征收不同以往的是，大年堂地块已经经历2次拆迁都因为种种原因没有成功，而这次由建设街道办事处作为了征收实施单位，街道主要领导亲自挂帅，2019年7月2日正式启动实施，抽调60多名街道干部，城东社区所有干部都全力以赴全程参与了这项工作，历经半年时间至12月31日签约期结束，最终签约率达到了98%，顺利完成了征收工作。回顾整个征收过程，全体征收人员团结协作、尽职尽责，心往一处想，劲往一处使，放弃节假日和休息日，发扬“5+2”、“白加黑”的工作作风，社区干部也充分发挥了群众工作的能力和特长，用三个始终坚持克服了困难，最终成绩的取得来之不易。
一是始终坚持政治站位。大年堂征收地块与红船起航地---狮子汇仅相隔一条10多米宽的环城路，这一特殊地理位置让我们所有征收人员都明白这工作的重要性。因为我们知道今天的辛勤付出有利于民生改善，有利于加快中心城区品质提升工程的进程，有利于中心城区以崭新的城市面貌迎接建党百年的到来。
二是始终坚持政策底线。大年堂征收地块存在三多，一是未经登记建筑需要认定的多，本次征收对象的179户有118户需要认定；二是因产权人亡故以及家庭内部严重矛盾的需要调解的多。本次征收对象的179户中，因产权人亡故或存在家庭矛盾需要办理继承、调解、公证的家庭，总数达到了69户；三是回族征收户多。179户征收户中有51户是回族。因此在整个征收过程中必须坚持了“一把尺子量到底，一榜公布亮到底”，始终坚持公平、公正、公开、透明，真情服务中把牢政策底线。
三是始终坚持当好四个员。大年堂地块因为历史悠久，碰到的各类问题特别多，例如老祖屋因产权人去世由子女居住并提出希望分户、实际居住人经过财产分配后买不起房、财产继承人之间矛盾严重等等。因此在征收过程中社区干部用心做到“法规暖心、用情动心、公平赢心、惠民得心”，努力当好“政策宣讲员”、“信息收集员”、“情绪安抚员”和“纠纷调解员”这四个员，在“讲政策、解疑虑、拉家常”中把征收服务工作做到最极致，在调解过程中以理服人、以情感人。“只要功夫深，铁棒磨成针”，很多征收户最后都说你们的工作做到这样，我再不签我都不好意思了。
二、组织到位、认真落实，“不忘初心、牢记使命”主题教育成效明显
社区党委认真贯彻落实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，主要工作如下：
1.抓好学习教育。根据建设街道党工委的部署和建设街道“不忘初心、牢记使命”主题教育方案要求，城东社区“不忘初心、牢记使命”主题教育从 2019 年9月15日开始，11 月底结束，以城东社区两委班子成员为重点，以社区7个党支部为单位，依托“三会一课”、主题党日等进行。要求社区每一名党员原原本本通读《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》等重要书籍，组织党员集中收看区委书记朱苗同志主讲的《永固初心 赓续使命 奋力扛起红船起航地的时代担当》专题党课。同时社区党委邀请了秀洲区委党校“红顾问”沈玲珍老师、联系社区的区、街道联居领导等来社区上党课，社区书记和支部书记也带头上党课，社区所有党小组长以上的基层党务工作者都参加了街道组织的专门集训。社区党委组织学习了陈立群、胡兆富、朱丽华等优秀党员先进典型事迹。针对长期卧病在床的老党员组织开展开展送学上门，力求所有党员不断有新进步新领悟，不断增强党性、提高素质。
2、认真检视整改。各支部均按照要求对照党章规定的党员条件和义务权利，对照群众提出的意见建议等，查找在党的意识和党员意识、担当作为、服务群众、遵守纪律、作用发挥等方面的差距和不足，并一条一条列出问题，一项一项整改到位。各支部均开展了一次以上志愿服务，常年开展“1+X”暖心结对组团帮扶活动，以实际行动践行初心和使命。
3、注重实效方法。坚持党内带党外，依托新时代深化“网格连心、组团服务”工作，引导党员走进网格、深入群众，面对面倾听意见，实打实整改问题，凝聚党员干部群众合力。主题教育结束前，社区各党支部都以“不忘初心、牢记使命”为主题，召开了一次“红船映初心”专题组织生活会，围绕“忆初心：入党为什么”“检初心：现在怎么样”“守初心：下步如何干”，开展党性体验、民主评议，争当红船护旗手。
三、多措并举、营造氛围，谱写民族团结“心”篇章
全面推进“党建+基层治理”，深化“党建+民族团结”特色的城东社区党建品牌，进一步深化打造回汉党员民族团结“对子链”，创新党员志愿者服务形式，形成人人讲民族团结，做民族团结模范的良好氛围。城东社区从“心”出发，主要从以下四个“心”开展创建工作：
1、心中有民，从实际问题出发，服务回民
城东社区目前共有低保户24户，其中回民占了二分之一，社区党委通过联系大党委成员单位结对服务和民政帮扶来解决他们生活中的实际困难，目前共结对回民困难户及高龄老人22户，经统计2019全年共帮扶救济折合人民币58125元，通过结对帮扶进一步促进了社区民族团结创建工作。
2、心中有责，大力推进民生实事工程
2019年城东社区涉及的民生实事工程最重要的一项就是大年堂地块征收项目，在这项工作中无论是社区回汉党员都带头响应。社区党委委员李庆刚、第六支部委员杨伟明、第三支部委员韩力芬等回族党员纷纷做表率，带头签约并多次上门做自己亲戚和邻居的思想工作，为大年堂征收工作的顺利完成发挥了党员的模范带头作用。
3、心中有爱，开展活动联谊，促进民族团结
城东社区党委组开展了一系列党群连心活动，5月6日民族团结日活动，7月举办第三届“民族团结”夏令营系列活动，10月社区举办具有回族特色的“饺子包爱心，党员送温情”重阳敬老主题党日活动，由回民朋友亲手包饺子，再由汉族党员亲自将饺子送至社区居民，以此增进感情。通过组织开展一些具有民族文化、民族特色活动，不断夯实党在少数民族工作中的群众基础。
4、心中有家，“三治融合”营造良好的社会环境
通过自治、法治、德治“三治融合”，让回、汉居民共爱社区大家庭。一是自治，城东社区打造“回族老娘舅”团队，帮助调解“回、回”“回、汉”纠纷矛盾，如今回族老娘舅的能量已经辐射至整个南湖区；二是法治，社区党委深入排查信访、调处信访案件，不断加大信访问题处理力度；三是德治，社区党委积极引导各民族群众提高思想认识，鼓励他们自我发展，为构建和谐社会做贡献。
四、服务民生、改善服务，群众满意率进一步得到提高
城东社区始终把全心全意为居民服务作为工作宗旨，社区各条线认真按照街道和社区工作的要求改善服务提升效能，不断健全服务网络，拓宽服务领域，提高服务质量，全力配合做好一环四路品质提升改造建设、垃圾分类等工作，通过和居民协商，共建单位大力支持的形式，尽心尽力使居民群众满意。我们的主要做法是：
一是按照创建全国文明城市的要求，组织开展爱国卫生运动，通过深化“周一社区工作日”制度，及时了解掌握居民反映的热点，及时对社区环境卫生进行集中整治，像路面修复、下水道堵塞，卫生死角等一系列问题及时与有关部门进行沟通，设法及时解决，力争做到社区环境整洁，卫生状况良好。据统计至2019年社区通过“周一工作制”上报的18项问题全部解决，楼道灯破损无人修理等一些历史遗留问题得以解决；二不断完善和扩大社区服务功能，满足社区居民对美好生活的需求，例如楼道灯安装全覆盖；楼道休闲椅全覆盖。三是组建了以社区干部、社区党员、共建单位党员骨干为主的200多名志愿者平安志愿者巡防队，在“双禁”、“两会”、国庆、乌镇世界互联网大会等期间开展了夜间大巡防，为社区稳定发挥了积极作用。确保重要会议期间，重大节日期间社会稳定。
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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经济特区①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，world policics，vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，胡锦涛在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水平反差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
一、进展情况
全区计划生育专项清理治理现场交流暨第四次调度会议以后，街道按照专项治理活动实施方案清理落实阶段的要求，进一步强化措施，落实责任，集中力量，攻艰破难，专项治理活动取得了新的进展。截止4月27日，全街道共落实四种节育手术207例，其中结扎55例，流引产67例，放环85例；追回外出躲避户39人，清理进站尾子267人；男女结扎鉴定复查85人，其中经鉴定结扎失败进行复扎的4人；征收违法生育社会抚养费49万元。
二、主要措施
1、召开会议再加压。我们于4月21日召开了由街道两委成员、党总支成员和社区四职干部参加的计划生育专题会议，传达了全区专项治理现场交流暨第四次调度会议精神，通报了街道党工委、办事处对7名计划生育责任人的处理决定，并选取3个工作力度大、效果好的社区进行了典型发言，2个进度慢、尾子大的社区进行了表态发言，起到了较好的激励鞭策作用。
2、领导力度再强化。为进一步加大领导力度，集中力量抓好清理治理工作，针对清理尾子越到后来难度越大的实际，我们将街道两委成员分成四个组，由副书记带队，分别到四个党总支督促指导，与社区干部一起共同抓好这项活动。党工委每天早晨召开书记办公会，调度进度，逐社区分析情况，研究解决措施，有力地推动了活动的顺利开展。
3、工作重点再突出。一是突出“追逃”工作，实行有奖举报，办事处统一为各社区制作了举报箱，对提供外出躲避户有关线索的给予重奖，如朱陈社区规定，对提供线索找回外出躲避户的给予5000元的奖励，原创：调动了全社会的积极性；二是突出流引产，特别是重点清理违法大月份怀孕，防止“边清边生”、“边追边逃”的现象；三是突出社会抚养费的征收工作，在抓好节育措施落实、违法怀孕流引产和计划生育外逃户的同时，重点开展了社会抚养费的征收工作；四是突出城区流动人口及居民小区的清理治理工作。
4、奖惩力度再加大。制定了计划生育“四清四落实”专项活动奖惩规定，进一步明确了任务要求、工作时限和奖惩标准，规定到5月22日为止，完不成专项治理任务的，对社区及包社区的街道两委成员给予经济处罚：每有一例进站尾子罚包社区的街道两委成员300元；每有一例绝育措施尾子罚1000元；每有一例复查鉴定尾子罚300元；每有一例未复扎罚1000元；4月30日以后，每出现一例出生瞒漏报罚社区10000元，其中社区五职责任人承担10％。
三、工作中的困难和问题
1、计划生育管理存在漏洞。主要表现在“假离婚、假迁户、假管理、假手术”的问题。有的以违法生育为目的，从外地通过关系取得假计划生育管理证明，将微机管理信息删除；有的将户口迁出不落，形成“布袋户口”，人仍在原处居住，造成漏管。
2、城市人口及特殊人群管理还有漏洞。特别是新建的居民小区，人员成份复杂，管理落不到实处。
四、下步打算
1、继续抓好各项尾子特别是难点、重点户的清理治理工作；
一、指导思想和工作原则
（一）指导思想。全面贯彻落实科学发展观，以税收法律法规为依据，以强化税源控管为核心，坚持标本兼治，重在治本，逐步建立以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与、信息化支撑”为主要特征和基本内涵的综合治税新机制，形成政府依法管税、财税部门依法征税、纳税人依法纳税、社会各界协税护税的综合治税新格局，促进全区国民经济快速、协调、健康、有序发展。
（二）工作原则。遵循依法、协作、服务、便捷的原则，以协助监督、信息共享、委托代征等主要方式，保障税收及时、足额征收入库。
二、综合治税
1．建立信息共享制度。各有关部门要认真履行《中华人民共和国税收征收管理法》的法定职责和义务，及时提供所掌握的涉税信息，同时要加快信息网络建设，逐步规范涉税信息交换格式和标准，实现部门间的网络互联，信息共享。区综合治税办公室要尽快建立信息交换平台，健全科学、有效、快捷的信息链条，理顺横向、纵向信息网络，实现对税源的全方位控管。
2．建立例会制度。区综合治税办公室要定期召开成员单位联席会议，专题交流研究综合治税工作开展情况，分析存在问题，并制定有效措施，做到特事特办、急事急办，形成会办意见，确保落实成效。
3．建立重大事项报告制度。在税收征管过程和涉税信息交换中发现重大问题或出现重大矛盾冲突时，区综合治税办公室要及时调研形成书面材料，报告领导小组研究解决。
4．科学分析利用涉税信息。区综合治税办公室对涉税信息进行汇集，税务部门分类处理、综合利用，不断提高涉税信息对加强税源监控的价值。建立健全信息反馈机制，对传递的每一条涉税信息要及时跟踪问效，确保各项涉税信息执行到位。延伸信息利用链条，实现综合治税业务与税款征收、纳税评估、纳税信用等级评定、税务稽查等日常税收管理的有机衔接，提高税收征管水平，确保各项税收应收尽收。
5．联合开展税收专项整治。由各乡镇人民政府和公安、工商、国税、地税、财政等部门组成联合工作组，定期组织开展税收执法大检查，对纳税人偷税、逃税、抗税、骗税等违法违规行为进行专项整治，依法解决纳税人纳税意识淡薄问题。
三、强化组织领导
（一）建立健全组织体系。为加强对全区综合治税工作的领导，决定成立区综合治税工作领导小组，具体负责组织、协调、监督、指导各方参与综合治税工作，并对综合治税工作开展情况进行监督评价，研究解决相关问题。领导小组下设办公室，具体负责综合治税的日常工作。各乡镇、各有关部门要成立相应组织机构，行政一把手亲自抓、负总责，明确一名分管领导具体负责落实，并指定专门科室负责综合治税工作，指定专人负责信息的采集及反馈工作，在全区上下形成区政府统一领导，各乡镇、各部门分级负责、齐抓共管的综合治税工作机制。
一、社区思想政治工作的功能
社区思想政治工作功能是通过自身的工作机制，利用要素间的优化与整合，围绕和谐社会或和谐社区建设目标，对社区居民进行思想政治教育过程中所发挥的作用、能力和功效，是思想政治工作在构建社会主义和谐社会或和谐社区中的地位的集中反映和表现。主要有下面几个方面的功能：（1）保证和导向功能。从保证角度来看，主要是方向和思想保证，保证党的工作路线和方向不偏离。“生命线”就是思想政治工作队广大群众的正确引导和对其他各项工作的保证作用。无论哪一条线，哪一个行业，都离不开党的思想政治工作。从导向角度来看，社区思想政治工作就是通过对社区居民的启发、动员和教育活动，使广大居民的思想符合时展的要求，符合和谐社会发展方向。尤其是现阶段人们的死死下那个选择性、差异性、多样性特征明显，只有通过强有力的、形式多样的社区思想政治工作才能把人们的思想引向积极健康的方向，防止消极因素的滋长。（2）调节功能。思想政治工作的调节功能是指用过民主的、说服教育的、相互沟通的方式，进行人的利益调节、人的心理调适、人际关系的调整及人的情绪调控，从而达到提高人的思想、化解利益矛盾、监理和谐新型人际关系的目的，保持和促进社会稳定与发展。通过思想政治教育，树立正确的物质利益观，帮助各种利益群体客服认识和心理偏差，正确对待各自的利益得失，正确处理国家、集体、个人三者之间的关系，以及不同群体之间的利益关系。（3）稳定功能。构建社会主义和谐社会可以通过法律、道德、宗教等不同途径和方式实现社会安定团结，保持社会稳定，但所有这些都离不开思想政治工作。思想政治工作作为党的一项重要工作，在构建社会主义和谐社会中发挥着重要作用。
二、社区思想政治工作的特征
（1）本质政治性。政治性是思想政治工作的本质特征，这是由党的阶级性决定，思想政治工作是党的工作的中心环节和特殊领域，它的产生和发展同党的历史发展融合在一起，它的全部工作的出发点和落脚点，它的性质和方向，同党的宗旨和任务具有特殊的一致性。（2）对象复杂性。城市社区思想政治教育对象非常复杂，可以说所有居住在社区的各类人员都是社区思想政治工作的对象。社区思想政治教育客体多样化，比较复杂，在具体的工作中须区别对待，突出重点，都不能简单把他们理解为一般的社区居民，不同的对象有不同的思想问题，因此不能用同一的模式去套用，给社区思想政治工作增加了工作难度。（3）方法服务性。这是由社区经济功能和教育功能等所决定的。社区是居民赖以生存的场所，社区服务好坏直接影响社区居民的生活品质，思想政治教育只有健全社区服网络、完善社会救助保障服务体系、加强社区服务基础设施建设、拓展服务新领域等方面有机结合起来。
三、城市社区思想政治工作创新
论文关键词 转制社区 基层组织人员 职务犯罪
随着我国经济高速发展,农村城市化的进程也随之加快,原有农村用地逐渐被纳入城市范围,但相应的建设规划表现出强烈的城乡差异,“城中村”作为特定时代的产物应运而生。近年来,国家通过一系列转制措施试图消除“城中村”的城乡二元结构,而由于缺乏监管、私欲膨胀,出现了转制社区中的基层组织人员利用职务便利大肆敛财的违法犯罪行为。对此种行为,虽然出台了相关立法解释予以规制,但苦于缺乏细致的指引说明,给司法实践中的诉讼工作带来了挑战。
一、转制社区基层组织人员利用职务实施犯罪的特点
转制社区是推进城中村改制、全面实现城市化过程中出现的一种类型独特的社区,它有别于城市社区和农村社区,同时又兼具两者特征,是过渡阶段的产物。豍其基本特点为通过转制措施将人口由农民转为市民、土地由集体所有转为国家所有、经济由集体经济转为股份公司、管理由村委会转为居委会的兼具城市与乡村特征的转型社区。在转制社区的基层组织人员中,出现利用职务实施犯罪的表现主要有:
(一)在对转制社区的土地及物业的租赁过程中,有的基层组织人员利用职权收受贿赂
为了壮大集体经济力量,转制社区常常采用出租土地及物业的方式来积累资金。少数承租方为了谋取自身的利益采用各种方式拉扰腐蚀社区干部,从而诱发了土地及物业租赁中的经济问题。如我院办理的茅岗社区第十三股份经济合作社社长周炬华在出租社区土地和上盖物业的过程中,非法收受承租人贿送的好处费共计400000元。
(二)在对转制社区的征地补偿资金管理使用中,有的基层组织人员利用职权挪用、侵吞征地补偿款
征用土地给转制社区带来了大量的补偿资金,但由于基层组织对这些钱款的使用往往缺乏必要的监督制约,在利益驱动下有的干部便利用职权挪用、占有征地补偿款或孳息,有的甚至弄虚作假从中侵吞征地补偿款。如我院办理的姬堂社区党委及社区居民委员会干部黄焕琼等人在协助人民政府管理土地征用补偿费用的过程中,利用职务便利共同贪污征地补偿款孳息700000元。
(三)在转制社区基础设施建设过程中,有的基层组织人员利用工作之便收受贿赂
在农村城市化进程中,为了适应发展的需要,社区基础设施建设必然会加大投入,在工程建设过程中面对多方诱惑,有的干部利用监管职权收受贿赂。如我院办理的茅岗井爱联社社长周耀波、周玉祥、周顺坤在该社区骊丰大厦建设过程中,非法收受施工方贿送的好处费共计159000元。
二、“其他依照法律从事公务的人员”在转制社区基层组织人员中的界定
目前我区转制社区的组织架构主要包括3个基层组织,分别是:社区党组织(社区党委、党总支、支部)、社区居民自治组织(社区居民委员会)、社区集体经济组织(经济联社、经济社)。三个组织的领导成员(社区干部)实行交叉任职。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心。社区居民委员会是社区居民自治组织,负责社区公共事务管理。社区集体经济组织则由原来的农村集体经济组织转变而来。以上三个基层组织被称为转制社区的“三驾马车”。
首先,社区党委成员在社区建设的各项工作中处于领导地位,特别是部分政府下派的社区党委干部,由于由政府委派任命,其本身即代表党和国家对社区的工作进行管理,对此类人员当然应定义为“从事公务”的性质。而对于由社区选举产生其他社区党委干部,则应根据立法解释的规定判定其是否符合“其他依照法律从事公务的人员”的身份性质。
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