一、主张检察侦查权应定性为法律监督权说
主张检察侦查权的性质应当是法律监督权,是近年来理论与实务界对检察侦查权属性研究中形成的多数派观点,其理由综合起来主要有以下几方面:
1、检察侦查权行使主体的法律监督性决定了这种权力主体行为的法律监督性。人民检察院是国家的法律监督机关,这一性质决定了检察侦查权具有法律监督的性质,是刑事法律监督的一个重要方面。人民检察院的法律监督权是宪法赋予的,并且宪法把法律监督的职权唯一赋予了检察机关行使。这种宪法的特殊规定使得检察机关的法律监督具有了特殊的地位和性质,相比于其他监督,具有监督的国家性、专门性、依法性、强制性和完整性等特征。刑事诉讼法通过职权分解的方式进一步将检察机关的法律监督权细化为侦查权(亦称职务犯罪监督权) 、侦查监督权、公诉权、审判监督权、执行监督权、监管改造监督权。上述几项职权都是检察机关的法律监督职权的具体表现形式和重要组成部分,其目的在于监督并保障刑事法律的统一正确实施,维护社会主义民主与法制。检察侦查权派生并从属于法律监督权,是实行法律监督的重要手段,其本身当然应当是法律监督权。
2、检察侦查权行使对象的特殊性决定了其侦查行为是一种法律监督权。与公安机关承担对一般刑事案件的侦查职能不同,检察侦查权的行使对象具有特殊性,即一般都为国家工作人员,是对国家工作人员是否遵守法律、是否正当行使国家权力、职务行为是否正当进行的法律监督。从犯罪特点看,国家公职人员的职务犯罪与危害社会治安秩序的一般刑事犯罪相比,属于“强势犯罪”,它是由具有较高社会地位、掌握公共权力、在社会资源分配中居于优势地位的人实施的,具有智能化、专业化和隐蔽性强、直接的人身危险性小而对国家和社会的整体危害大等特点。古往今来,对职务犯罪的侦查均具有特殊的意义,并受到特殊的强调。因为这种检察侦查权行使本身是对拥有一定管理权的人的职务犯罪进行追诉,具有以法律制约权力、保障公权力的行使不偏离法律的性质,是社会主义法律监督的重要组成部分,其政治意义在于保障人民民主的性质不改变。职务犯罪所具有的前述特点和性质决定了对其侦查具有法律监督的性质。
3、检察侦查权的历史发展、自身特点等决定了其是法律监督权。从检察制度的历史看,检察官对职务犯罪的侦查权几乎是与生俱来的。中国古代的御史制度的一个重要职能就是查办官员的背职、渎职、赃贿等违法犯罪行为。近代检察制度诞生以后,检察官就一直具有监督官员公务活动,侦查职务犯罪的职能。早在民主革命时期,中国共产党领导的一些苏区政府就将查办贪污贿赂等职务犯罪的权力赋予检察机关,如1933 年中央苏区颁布的《关于惩治贪污浪费的行为》,1939 年陕甘宁边区颁布的《惩治贪污条例》,均规定由检察机关侦查贪污等犯罪。新中国成立初期,我国有关法律即赋予检察机关法律监督职能和刑事犯罪侦查权。1949 年9 月27 日中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中央人民政府组织法》第28 条规定:“最高人民检察署对政府机关公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”稍后颁布的相关条例都有类似的规定。可见,我国检察机关从建立起,在其履行法律监督职能过程中,一直拥有职务犯罪侦查权,并且取得了很大的成绩。这也说明了现行法律赋予检察机关侦查贪污贿赂等职务犯罪案件的权力,是有其历史渊源的。这主要是因为权力易滋生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,对于掌握权力的国家公职人员必须进行监督,同时为保障监督的有效性,监督必须由国家权力和强制性作为后盾。检察侦查权行使的目的也就在于此,这种对公职人员执法活动的合法性问题进行查办决定了其权力行使本身的法律监督属性。
4、检察权本身的法律监督属性决定了作为检察权重要组成部分的检察侦查权的法律监督性质。尽管学界目前关于检察权属性的争论非常激烈,有行政权、司法权、司法行政权、法律监督权等诸多学说,但基本可以就这样一个问题达成共识:那就是,在现有的法律框架下,不能照搬西方国家的“三权分立”理论来评价我们国家各机关的权力属性,而必须在宪法规定的“一府两院”体制下考察我国检察机关的权力属性,并都认为,就宪法的规定而言,检察权应当是法律监督权而不是其他权力;尽管目前关于检察机关是否应享有侦查权存在争议,学者还参照大陆或英美法系给出了诸多的解决方案,但就在现有的法律框架内即现实架构下检察机关应享有并继续行使侦查权是没有异议的;尽管目前关于检察权的具体内涵、外延的范围上存在争议,但就检察权包括检察侦查权这一点而言是没有争议的。既然检察权是法律监督权,则作为检察权重要组成部分的检察侦查权当然不能具有区别于属权力的检察权的独立品格特征,应当同样系法律监督权。而且检察机关享有侦查权是法律监督权的具体体现,检察机关作为国家的法律监督机关,其实施监督必须具有一定的处分权和相应的法律程序为依托。检察机关通过对国家工作人员行使司法弹劾权的方式,可以保障国家公务活动的廉洁性和合法性,同时也更能体现出检察机关法律监督权的性质及检察权保障国家法律统一、正确实施的职能。
5、 检察侦查权行使的目的和效果决定了其具有法律监督权的属性。为保障国家工作人员的职务活动不背离人民赋予国家工作人员权力的初衷,对职务活动进行监督是必然的。职务犯罪的监督就是要使一切背离法定轨道的违反法律法规的行为及时得到纠正,使严重破坏法律的职务犯罪得到揭露、证实并受到相应的刑事追究,以保障国家制定的、旨在规范社会正常运作和经济秩序的法律得到真正的贯彻和执行。职务行为需要监督,我国宪法把这种监督的权力唯一赋予了检察机关,除了历史原因等方面的考虑外,一个更重要的、更深层次的原因在于通过检察侦查权等法律监督权力的行使,对国家工作人员进行监督并引起司法弹劾的制度意义。因为公安机关对一般刑事案件侦查实现的是对犯罪人人身危险性的消除,从而达到对社会治安的维护;检察侦查权的行使却体现了国家对国家工作人员违反法定职责侵害国家利益及公民人身财产权利的行为的惩治,并必然引起犯罪人担任行政职务及其他社会团体职务资格的丧失,当然,对于担任特殊法定职务的犯罪人,还需启动人民代表大会的弹劾机制对其予以罢免。检察侦查权的监督因为具有刑事制裁性和司法弹劾性,因而是其中最严厉也是最后的一种监督,必须具有严格的法律程序作为依托,检察侦查权作为诉讼法赋予检察机关的权利,具有严格的程序要求和诉讼特征,对于保障监督的强制性、有效性都具有决定意义。因而,监督的目的和效果也决定了检察侦查权具有法律监督的属性。
二、主张检察侦查权的属性是行政权说
持这种观点的学者主要是从侦查权的角度对检察侦查权的属性进行论证。认为检察侦查权从属于侦查权,是侦查权的组成部分,侦查权的性质决定了检察侦查权的性质。这一观点虽未成主流,但也不在少数。 其具体理由是:
1、 从检察侦查的目的看,检察侦查是为了查清国家工作人员的公职犯罪,而不是为了与犯罪嫌疑人对抗,检察侦查权行使的主要目的就在于发现和揭露犯罪。侦查的本意就是调查,旨在查明事实的真相,因此检察机关的侦查部门会主动采取各种调查措施以期揭露事实的本来面目,在这一阶段,刑事诉讼的目的主要是控制犯罪而不是人权保障。这种积极追求事实真相的目的性本身具有典型的行政性特征。
2、从侦查的规范形式看,检察侦查权的行使是主动的,具有创造性的,而不是文牍式的、程式的、整齐划一的。个案侦查的方式方法都是各有不同的,法律无法事先规定统一的侦查模式。正是鉴于侦查的这种机动灵活性要求,有关侦查程序的规定都属于限权性规定,法律所要做的仅仅是对检察侦查权的主动行为方式设定必要的限制,以防止侦查走向反面,成为妨害权利的因素。检察侦查的活动方式在程序上的裁量范围是非常大的,法律规定仅仅是一条禁触之线、禁越
之轨。检察侦查权规范形式的这种限权性规定,表明其具有典型的行政性特征。
3、从检察侦查权的运行方式来看“, 检察一体化”是检察权运作的方式之一。为了有效地保障检察权的统一和正确行使,检察官不能各行其是,而应使所有的检察官作为一个整体进行活动,这就是所谓的“检察一体化原则”。它包括三项内容,即检察官在其上司的指挥监督下履行职务,在上司因故不能执行职务时,依法律规定的职务顺序上司的职务;检察长指挥检察官处理的事务,可以自行处理,也可以决定改由其他检察官处理;检察官之间可以彼此代行对方的职
务,而且检察侦查基本上都是统一部署,集体作战,领导可以随时掉换侦查人员,以充分发挥每个检察侦查人员的主观能动性和积极性,快速、高质地突破案件。这种“检察一体化”具有明显的行政性特征。
4、从检察侦查权行使主体与对象的关系看,两者是不平等的,而是上下位的管理模式,侦查部门的优势地位是显而易见的,即使赋予犯罪嫌疑人再多的防御性权利都不会改变这种职权型的模式,这是由侦查的内在规律决定的,因而也就是合理的。侦查权的运行以实现一定的国家职能为目标,这种权力主体与对象的不平等关系也决定了检察侦查权的行政性。
5、 从检察侦查权的特征看,在价值取向上,检察侦查因为处于同犯罪嫌疑人斗争的第一线,犯罪分子为了逃避侦查,经常会采用各种各样的办法逃逸、毁证、伪证、灭证等,为确保准确查清案件事实,检察侦查必须以追求效率为自己的主要目标;在社会功能上,检察侦在维护社会的整体公共利益,维护社会的稳定;在行使检察侦查权的主体结构上,具有上下一体的特征,实行上级、首长负责制;检察侦查人员因职业的需要,应与社会公众保持密切的联系;检察侦查权的启动应积极主动,具体进行侦查活动的时候,可以授权他人实施。检察一体原则要求上令下从,上级检察机关具有事务调取权、委任分管权、事务转交权、事务承继权等。这些都是行政权的典型特征。
三、主张检察侦查权具有司法权属性说
持这一观点的学者认为,按照“三权分立”的划分方式,国家权力分为立法、行政、司法三种,不应当在这“三权”之外再出现第四种权力。检察权属于司法权,由此检察侦查权应当属于司法权。具体理由如下:
1、 刑法第94 条规定,本法所称司法工作人员是指具有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员,可见无论是从侦查权的角度还是从检察权的角度看,检察侦查人员都是司法人员,其所享有并行使的检察侦查权也就应当是司法权。
2、实践中侦查活动都是作为司法活动被排除在可诉的具体行政行为以外的,无论是司法者还是普通民众都是将侦查活动作为司法活动对待的,这已成为一种普遍的法律意识。检察侦查作为属于司法机关的检察人员进行的活动,理所应当是司法活动,因而检察侦查权应当是司法权。
四、笔者观点
属性是一项事物的独立特征，一项事物与另一事物因属性不同而得以区分，但是一项事物可以拥有多项属性。说检察侦查权具有法律监督属性，是从其行使主体、历史传承、运行目的来考究，笔者同意观点一所述的理由；说检察侦查权具有行政属性是说检察侦查权的运行方式及检察机关的领导形式上具有浓厚的行政性，笔者同意观点二所述的理由；说检察侦查权具有司法权属性是从其宏观的背景出发，以国家的宪法和法律为依据，观点三中给出的理由是合理的，笔者也同意其理由。但给出理由的前提是“三权分立”学说，这是值得商榷的，就我国而言，行政权、司法权、法律监督权都是派生于立法权的，是立法权独大，一权带三权的形式。而从检查侦查权与侦查权、检察权及司法权的关系和检察侦查实务出发来考量，检察侦查权应当是同时具有法律监督属性、行政属性和司法属性的，理由如下：
1、从检察侦查权与侦查权、检察权及司法权的关系角度来说，检查侦查权应同时具有行政属性、法律监督属性和司法属性。从属种关系的角度来说，检查侦查权是侦查权的一个种，侦查权的应有属性检查侦查权也应具有，而行政属性正是我国侦查权的一个特征属性；根据我国的检察实务，检察权包括公诉权、检查侦查权和诉讼监督权［5］，检察侦查权是检察权的有机组成部分，所以检察权的法律监督属性也应是检查侦查权的应有属性；而不管是检查侦查权、侦查权还是检察权，都是我法律意义上的司法权，司法属性是他们的前提属性，所以司法属性也是检查侦查权的属性。
2、从整个检察侦查行为实务出发来考量检察侦查权，它应是同时具有行政属性、法律监督属性和司法属性的。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》地十八条的规定，人民检察院立案侦查贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪。如前文所述，检查侦查权的行使是对国家工作人员是否遵守法律、是否正当行使国家权力、职务行为是否正当进行的法律监督，法律监督属性是其基本属性；而当对具体案件进行侦破时，检察侦查基本上都是统一部署,集体作战,领导可以随时掉换侦查人员,以充分发挥每个检察侦查人员的主观能动性和积极性,快速、高质地突破案件，这具有明显的行政性；而归根结底，检察侦查行为还是一项司法行为，是刑事诉讼活动中的一个环节，司法性是其根本属性。
综上所述，笔者认为检察侦查权是一种同时具有行政属性，法律监督属性和司法属性一种特定的国家权力。
注释：
［1］ 持此观点的论著主要有: ①沈海云，《独立行使检察权问题研究》，http :/ / jcy. gansu. gov. cn/ xsylt24. htm; ②但伟、姜涛：《论侦查权的性质》，《国家检察官学院学报》，2003年第5期; ③陈永生：《论侦查权的性质与特征》，《法制与社会发展》，2003 年第2期; ④谢鹏程：《论检察权的性质》，《法学》，2000年第2期。
［2］ 持此观点的论著主要有： ①陈永生，《论侦查权的性质与特征》，《法制与社会发展》，2003年第2 期： ②姜涛、冯慧：《侦查权性质论略》，《人民法院报》，2001年4月23日; ③但伟、姜涛：《论侦查权的性质》，《国家检察官学院学报》，2003年第5 期; ④陈卫东主编：司法公正与司法改革［M］.北京：中国检察出版社.2002 年版; ⑤张智辉、杨诚主编：检察官作用与准则比较研究［M］.北京：中国检察出版社.2002年版; ⑥谢鹏程：《论检察权的性质》，《法学》，2000年第2期。
［3］ 持此观点的论著主要有： ①陈健民：《论人民检察院侦查权的性质》，《人民检察》，1994年第6期; ②谢鹏程：《检察侦查权刍议》，《检察日报》，2001年11月22日; ③季茂胜：《探析检察机关的侦查权与法律监督权》，《人民代表报》，2003年2月20日; ④陈卫东主编：司法公正与司法改革［M］.北京：中国检察出版社.2002 年版; ⑤张智辉、杨诚主编：检察官作用与准则比较研究［M］.北京：中国检察出版社.2002年版; ⑥谢鹏程：《论检察权的性质》，《法学》，2000年第2期; ⑦李希慧、鲜铁可：《侦查职务犯罪案件是国家法律监督机关的重要职责》，《检察理论研究》，总第25期; ⑧向泽选、武晓晨、骆磊：法律监督与刑事诉讼救济论［M］.北京：北京大学出版社.2005版; ⑨徐鹤喃：《试论侦查权与法律监督的关系》，《检察论丛》，第1卷; ⑩张雪妲：《关于检察机关职权的争议及思考》，《检察论丛》，第2 卷。
［4］ 上海市人民检察院研究室：《检查侦查权属性理论综述》，《法学》，2005年11期。
［5］ 谢鹏程：《论检察权的结构》，《人民检察》，1999年05期。
（作者通讯地址：湖南新宁县人民检察院，湖南新宁422700）
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［2］李世光主编.《国际刑事法院罗马规约评释》（上卷）,北京大学出版社 2006年版第50页.
［3］赵秉志主编.《新编国际刑法学》,中国人民大学出版社 2004年版,第184页.
［4］赵秉志.国际刑法评论（第2卷）,中国人民公安大学出版社 2007年版,第253页.
［5］张磊.中国与国际刑事法院：现状与展望,中国人民公安大学出版社 2009年版，第249-252页.
［6］赵秉志主编.《国际刑事法院专论》,人民法院出版社 2003年版,第544页.
［7］高燕平.国际刑事法院,世界知识出版社 1999年版.
［8］朱文奇.中国是否应加入国际刑事法院(上),湖北社会科学,2007(10).
［9］张磊.论《罗马规约》修正案中侵略罪的定义――兼论对我国的启示,中国刑事法杂志,2011(1).
一、总体要求
坚持以科学发展观为指导，把以人为本、执政为民的要求贯穿到反腐倡廉建设工作中，实施“民生纪检”工程，进一步关注民生、服务民生、改善民生，切实规范我县征迁安置行为，做到依法征迁、阳光征迁、和谐征迁。各镇各单位要充分认识做好征迁安置工作的重要性和紧迫性，有效防止违法违规强行征迁等侵害群众合法权益行为的发生，维护社会和谐稳定。
二、工作模式
“四导一审”征迁安置工作新模式是：政策引导、勤廉指导、温情疏导、法制督导、联合监审。
（一）政策引导，让群众安心。
1、加强宣传教育，普及征迁政策。科学制定征迁安置和补偿方案，建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制。充分利用电视、网络、报纸、公告等宣传媒体，采取多种形式广泛宣传和解读征迁安置政策、意义。深入基层、走入群众，帮助群众全面了解有关政策规定，让群众理解。
2、及时公开信息，争取群众支持。严格执行土地征收征用报批前的告知、确认、听证程序和批准后的“两公告一登记”制度。依托政府网将征迁安置方案、政策依据、评估方案、补偿对象、补偿标准、招投标情况等相关信息及时公开和公示，逐步建立征收补偿工作信息平台，不断完善征收补偿工作流程。充分听取群众的意见，聘请被征迁居民代表参与征迁安置方案的修订和实施，切实维护被征迁群众的合法权益，让群众支持。
3、建立保障机制，营造良好氛围。建立健全切实可行的失地农民、城市被征迁居民的生活保障机制和社会保障机制，确保其生活水平不下降，长远生计有保障。高起点、高标准建设安置房，聘请被征迁居民代表全程监督安置房建设，让群众满意，营造阳光征迁安置环境。
(二）勤廉指导，让群众放心。
1、搭建勤廉平台，倾心为民服务。及时建立“四部一体”的勤廉服务平台，在组建征迁安置项目部、指挥部的同时，组建党支部、群工部，把征迁安置项目作为党建工作的新阵地、群众工作的新载体，将勤廉教育深入到征迁安置工作的每个环节、每个岗位。严禁吃拿卡要，倾心为民服务，让群众信任。
2、开展问题排查，建立预警机制。深入进行征迁安置工作廉洁性评估和社会稳定风险评估，加强廉政风险和社会风险防控。从岗位职责、业务流程、管理制度和群众反映等方面深入排查风险点，建立廉政风险、社会风险超前预警和动态监控机制，对影响征迁安置工作的苗头性、倾向性问题，做到早发现、早预警、早处置。
3、构建实践平台，争创勤廉双优。积极开展创先争优活动，构建“勤廉双优”的实践平台。在征迁安置项目部设立勤廉监督站，由项目所在镇（区）组织业务部门和被征迁居民代表开展征迁安置的勤廉监督工作。督促征迁安置政策、办事程序、补偿标准、补偿价格和办事结果“五公开”，形成相互制衡、监督有力的征迁安置工作运行机制，营造和谐征迁安置环境。
（三）温情疏导，让群众贴心。
1、加强沟通协调，形成感情共鸣。在征迁安置工作中，深入群众、尊重群众、理解群众，真心实意、设身处地为被征迁群众着想。认真研究群众提出的诉求，及时解决群众的实际困难和问题，对于超越政策规定、暂时难以解决的问题，耐心细致地向群众说明情况，解疑释惑，以理服人，以情动人，与群众在感情上形成共鸣。
2、强化政策落实，服务保障到位。在征迁安置工作中，强化政策的落实兑现，取信于民。完善征迁安置房基础设施配套，做到先安置后搬迁、先补偿后拆迁。灵活运用政策，和群众交心，真心为群众服务，切实解决农贸市场、户籍转移、医疗服务、入学转学和公共交通等涉及被征迁居民基本生活的实际问题。
3、多项措施并举，关注弱势群体。在不违反原则的情况下，为弱势群体争取最大的利益，保障其基本生活。逐一走访特困户，区别情况，研究制定特困户标准和征迁安置补偿办法，通过安置房政府补贴、租赁形式或分期付款，开展免费培训推荐就业、慈善募捐活动等方式解决实际困难，让特困群众和弱势群体感受到党的温暖、政府的关怀，营造有情征迁安置环境。
（四）法制督导，让群众顺心。
1、加强法制宣传，消除社会隐患。建立征迁安置项目法律援助站，从司法、法制、等部门抽调专门人员进行法律援助。在征迁安置工作中实行全过程法制督导，开展多角度、多层次的法律法规宣传。及时为被征迁群众提供法律服务，引导群众进行合理诉求，主动介入征迁居民纠纷，化解矛盾、消除不稳定因素。
2、坚持公正原则，维护群众利益。督促征迁安置实施单位依法依规，公开公平公正实行“阳光”征拆，发现有灰黑势力参与或采取暴力、威胁手段强制征地拆迁的行为，坚决制止，或采取法律手段予以解决。协调好被征迁居民与实施单位的关系，维护群众的人身安全和合法权益，以公开促公正、以公平保稳定。
3、畅通诉求渠道，引导依法办事。建立完善征迁安置突发事件应急处置机制，增强防范和处置突发事件的能力。及时接受群众来信来访，讲法律、用政策，畅通诉求渠道。对征迁实施单位与被征迁人难以达成征迁协议的，引导被征迁人走法律诉讼程序。对个别无理取闹，煽动群众，破坏社会稳定，干扰正迁工作的，严厉打击，同时搜集完善证据，及时上报提请有关部门介入，防止或恶性事件的发生，营造法制征迁安置环境。
（五）联合监审，保社会稳定。
1、以全程跟进引领监审方向。成立由纪委牵头，审计、财政、国土、规划、住建、征收等部门参与的征迁安置补偿联合监审工作组，将监审事项贯穿到征迁工作的每一个环节、每一个岗位。从调查摸底，到补偿安置方案、政策依据、办事程序、补偿标准、协议签订、资金拨付等，实施全过程的跟踪监审。重点监督征迁工作是否履行公告、告知、听证等法定程序，安置补偿资金的拨付、管理、使用是否规范等。对每一宗拆迁地块、每一幢拆迁房屋，实施多角度、立体式扫描，监督对象既包括评估机构、动迁机构，也包括镇区和居委会工作组、地块拆迁指挥部。确保监审工作横向到边、纵向到底。
2、以规范程序保证监审质量。要规范监审程序，制定监审工作流程图，对每个监审事项实行定岗位、定人员、定职责、定时限、定质量、定奖惩。要制作拆迁地块总平面示意图。依据拆迁用地红线，将被拆迁房屋编号标识在示意图上。要建立拆迁房屋影像档案。影像档案的内容应包括被拆迁人、被拆迁房屋、附属物、房屋编号、院落及动迁单位人员入户调查、丈量、清点附属物全过程形成的影像资料。要出具分户监审报告表。载明被拆迁人的姓名、房屋编号、合法面积、违建面积、附属物补偿情况等。拆迁人以分户监审报告表确定的面积、金额为依据，与被拆迁人签订补偿安置协议。
3、以保障安全体现监审成果。要保障群众利益不受损。监审组要遵循“房屋拆迁无小事”的理念，突出实地丈量，狠抓产权认定，严把协议签订，全力查错纠弊。把拆迁政策、补偿标准、办事程序作为监审工作的重中之重，在具体操作中，要坚持一把尺子量到底，一个标准评到底、一个算盘算到底、一个办法补到底。真正让被拆迁人放心签约、顺心搬家、舒心拆除。要保障补偿资金不浪费。依据航拍资料，按照个人、集体、合法建筑、违章建筑等不同情况，严格区分、复核各种证明材料，加大现场勘察力度，据实进行监审，最大限度的提高补偿资金的使用效益。要保障工作人员不倒下。要针对拆迁过程中容易滋生腐败问题的关键环节，突出警示教育和行为监控，紧紧盯住拆迁补偿、房源购置、评估单位确定、特殊问题处理四个方面，重拳打击弄虚作假、、失职渎职、侵害群众利益等违法行为，杜绝违规操作，净化拆迁市场，维护公平正义，以和谐拆迁保社会稳定。
三、组织领导
为加强在我县推行“四导一审”征迁安置工作新模式的组织领导，成立全县“四导一审”征迁安置工作推进领导小组，统一组织领导全县“四导一审”征迁安置工作，同时成立“四导一审”征迁安置工作督查组，负责我县贯彻落实中央和省、市征迁安置政策的督查指导，定期向上级机关和同级党委、政府报告征迁安置工作中的重大事项。各镇（区、场）要成立相应的征迁安置工作推进领导小组，统一组织领导本辖区内的征迁安置工作，定期向上级机关和同级党委、政府报告征迁安置工作中的重大事项。县督察组要加强对征迁安置行为的监督检查，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为，着力解决群众反映强烈的突出问题，维护群众合法权益。
四、督点
县督察组要着重围绕五个方面开展监督检查工作。
l、开展对征迁安置工作新模式执行情况的监督检查。重点检查各镇各有关部门实行征迁安置新模式的工作机制是否健全，中央和省市有关征迁安置政策是否落实到位，工作措施是否有力，群众的思想政治工作是否切实有效，实施征迁安置责任单位的纪检监察机构监督检查是否到位，党风廉政建设责任制执行情况如何，在征地拆迁工作中有无创新举措。
2、开展对征地拆迁工作程序执行和资金使用情况的监督检查。重点检查各镇区履行征迁安置主体责任情况，检查是否依法依规严格履行公告、告知、听证等法定程序，以及开展环评、能评、险评、安评等“四评”工作情况。对征迁安置补偿资金下拨支付情况进行专项检查，严肃查处因违反工作程序造成严重后果的行为，以及严肃查处弄虚作假、贪污挪用和截留克扣征迁安置补偿资金的违纪违法问题。
3、开展对征迁行为政策执行情况的监督检查。重点检查有无采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式非法强征强拆的行为。对有令不行、有禁不止，动用灰黑势力参与征迁的；因工作不力、简单粗暴、失职渎职引发恶性事件和的；对违法违规征迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的，要严肃追究有关人员的责任。
4、开展对工程建设责任制落实情况的监督检查。重点检查征迁安置房工程项目法人制、招标投标制、质量责任制、施工监理制和竣工验收制等执行情况，检查工程建设单位施工安全和内部监管措施的落实情况。县监察局要经常组织专项检查和随机抽查，及时纠正工程建设中发现的问题并督促整改。
5、开展对党风廉政责任制落实情况的监督检查。重点检查工程建设主管部门及派出机构、施工建设、监理等单位，党风廉政建设责任制的建立和执行情况，督促各级工作人员坚持高效运转、勤政廉洁的工作要求。受理涉及征迁安置方面的投诉和举报，认真查处各类违法违纪案件。
五、督查工作措施
（一）建立巡查和现场督办制度。督查组根据县政府关于目前正在实施及准备2012年实施的征地拆迁安置工作有关计划，以及各相关部门的职责，会同有关部门对各责任单位的工作内容开展现场督查督办，了解工作情况，听取意见和建议，及时发现和纠正问题，促进工作效率的提高。
一对《行政许可法》贯彻执行情况开展监督检查。要针对行政许可的设定、实施和监管等情况开展监督检查，促进《行政许可法》全面、正确地贯彻实施，进一步规范行政权力和行政行为。监察机关要督促有关部门结合实际制定可行的工作方案，确定工作重点和工作目标，对行政许可项目的设定和实施等情况进行监督检查。要协调和督促有关部门积极扩大综合执法试点，提高执法机关依法行政的水平。要结合政务公开，各级政府建立和完善“一个窗口对外”政务服务中心，建立健全信息公开、工作绩效评估等相关配套制度，形成手续简化、方便快捷的行政许可工作机制，提高工作效率和服务质量。认真贯彻《省行政许可过错责任追究试行办法》及时纠正和查处实施行政许可中的违纪违法行为，严肃追究有关责任人员的责任。下半年，要组织相关部门，对贯彻《行政许可法》情况进行一次检查，进一步推动《行政许可法》贯彻落实。
二全面推进行政效能监察工作。要把行政效能监察工作作为一项重点任务，进行广泛调研，认真总结推广成功经验，以点带面，全面推进，进一步推动政府职能转变，创新管理方式，解决一些机关和部门效率低下、办事推诿、资源浪费的问题。督促政府及其部门健全决策规则，完善决策程序，建立决策失误责任追究制度，推进决策的科学化、民主化、法制化；加强对行政执法行为的监督，督促完善行政执法程序，实行行政执法依据公开制度、执法过错追究制度和执法行为评议考核制度；各县区都要建立健全行政效能投诉中心，制定行政效能投诉追究制度，积极开展行政效能投诉受理查处工作，切实纠正不作为、乱作为的行为，促进行政机关和国家公务员转变工作作风，规范行政行为，廉洁高效地为民服务。
三坚决纠正损害群众利益的突出问题．要继续对征收征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展监督检查，督促有关部门严格征地程序，完善征地补偿、安置办法，严肃查处拖欠、截留、挪用征地补偿费的行为，坚决纠正在征收征用土地中出现的侵害农民利益的问题。按照《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》要求，督促有关部门完善城镇拆迁管理制度，建立长效机制，规范拆迁行为，严肃查处拆迁中不依法办事、滥用强制手段的行为，坚决纠正城镇拆迁中侵害居民利益的问题。督促有关部门完善和落实企业重组、改制和破产的配套制度，坚决纠正企业重组、改制和破产中侵害职工合法权益的问题，切实维护职工利益。继续配合有关部门加大对政府部门拖欠工程款的清欠力度，完成年的清欠工作目标，建立农民工工资支付保障制度，杜绝发生新的拖欠，坚决纠正拖欠农民工工资的问题。认真开展《环境保护法》执法监察。严肃查处环保执法部门在纠正企业排污中不作为或乱作为行为，督促建立相应的环境保护目标考核制度，坚决纠正企业违法排污、危害群众健康的行为。
二、紧贴中心，围绕经济建设开展监督检查
各县区和市直有关部门，要紧贴经济建设这个中心，加强对各类专项资金管理使用情况的监督检查，保证专项资金规范管理、科学使用，发挥最大的效益；配合有关部门加强对宏观调控政策措施贯彻落实情况的监督检查；整顿和规范市场经济秩序，坚决查处有令不行、有禁不止的行为，以严明的纪律保证经济工作全面、健康、协调发展。
一继续加强对专项资金管理使用情况的监督检查。纪检监察、发改委、财政、审计等部门，要建立健全专项资金管理使用情况监督检查联席会议制度，进一步健全专项资金管理使用情况的监督机制。严肃查处贪污、侵占、截留、挪用、套取专项资金等严重违规违纪违法行为，并追究相关责任人员的责任；加强调查研究，完善《市专项资金管理办法》制定《关于专项资金管理使用中违规违纪行为责任追究暂行规定》加强对专项资金的管理和监督，保证专项资金规范管理、科学使用和安全，使之发挥最大效益。
二对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》贯彻执行情况开展监督检查。各级监察机关要在去年工作的基础上，督促土地管理部门严格按照法定程序和权限征收征用土地，严格控制城市建设规模，控制土地征用和拆迁规模；督促加强土地规划管理，严格执行土地利用的各项规划，建立健全耕地保护责任制和责任目标考核体系。要严格依法依纪查处违反土地管理法律法规的行为，重点纠正和解决滥用行政权力侵害农民合法权益的行为。
三积极参加整顿和规范市场经济秩序工作．要严肃查处有关部门及其工作人员不作为或乱作为的行为，配合主管部门重点抓好食品药品放心工程、保护知识产权和打击商业欺诈等方面的专项整治，继续严厉打击制售假冒伪劣商品、走私、偷逃骗税等违法行为，督促有关部门积极探索治本之策，建立长效机制，全面推进整顿规范工作，促进市场经济秩序的继续好转。
四认真做好重特大事故的调查处理工作。各级监察机关和安监部门要认真参加责任事故的调查处理工作，进一步完善责任事故调查和处理的程序，依照有关法律法规，依法依纪追究有关责任人员的责任；加强对重特大事故责任追究落实情况的监督检查；要对安全生产法律法规贯彻执行情况开展监督检查，督促完善安全生产监督管理体制和机制。
三、惩防并举，围绕制度建设推动抓源治本相关工作
各级监察机关要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，按照《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》要求，围绕土地使用权出让、建设工程项目招投标等方面督促有关部门加强制度建设，规范权力运行，从源头上预防腐败行为的发生。
一继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况的监督检查，督促国土资源部门进一步完善经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，全面落实相关政策规定和制度，认真解决制度不健全、程序不规范、过程不透明等问题，进一步规范协议出让行为；积极配合有关部门改革矿业权出让方法，推行探矿权、采矿权有偿出让制度。
二推动《招标投标法》贯彻落实．要按照国务院办公厅《关于进一步规范招标投标活动的若干意见》〔〕56号和《省招标投标条例》要求，配合发展改革部门加强对招标活动的监督。要按照信息公开、程序合法、交易公平、行为规范的要求，督促主管部门针对目前有形建筑市场运行和管理中存在问题，完善和规范各项工作制度，特别要进一步完善建筑市场监控体系和信用体系，加强对有形建筑市场的管理。要配合有关部门积极探索，逐步将分散的招标投标交易中心从部门和行业管理中分离出来，建立统一的招投标机构。各级监察机关和派驻机构要认真履行职责，加强对所在地和驻在部门工程项目招投标全过程和合同履行情况的监督，防止在工程招投标过程中规避招投标、越权招标、虚假招标、串标、非法挂靠、转包、非法分包等违纪违法行为的发生，保证建筑市场健康有序地发展。
三推动投资体制改革，督促有关部门认真贯彻《国务院关于投资体制改革的决定》加大政府投资体制改革的力度，建立政府投资责任制和责任追究制，加强对政府投资项目的监管，规范政府投资行为。
四开展林业生态工程执法监察，检查有关部门是否按国家退耕还林有关政策、法规办事；检查退耕还林补助款是否足额兑现农户；检查种苗款管理使用情况；检查种苗招标采购情况。对退耕还林中贪污、挤占、挪用、截留补助款和种苗购置专项资金等违规违纪行为要严肃查处。
要继续严肃查处有关违纪违法案件，特别是领导干部违规干预、插手经营性土地使用权出让案件，非法转让探矿权、采矿权的案件，工程承发包中为个人和亲友谋私利的案件，政府投资决策中的违纪违法案件，要从严查处，绝不姑息迁就。
四、靠实责任，保证执法监察各项任务落到实处
年执法监察工作任务重、要求高。各级政府和市直有关部门要高度重视，将执法监察工作纳入党风廉政建设的重要内容，切实加强领导，明确责任，履行职责，认真履行各自职责，把执法监察各项任务真正落到实处。
一切实加强领导，落实工作责任制。执法监察工作，确保党和国家各项法律法规和政策落到实处的有效手段，各级党委、政府和有关部门要高度重视这项工作，把它作为党风廉政建设的重要内容和深入开展反腐败斗争的一项重要任务，纳入本地、本单位和本系统的具体业务中，统一部署、统一实施、统一检查、统一考核、总体推进。各级领导干部特别是主要负责同志要带头履行职责，狠抓的执法监地工作任务的落实，对本地、本单位和本系统的执法监察工作负总责，分管领导直接负责，组织实施好各项执法监察工作。要坚持“一岗双责”落实党风廉政建设责任制，对执法监察工作不重视是失职，抓不好也是失职，不抓更是失职，对责任不到位、工作失职的要按照规定追究有关领导的责任。
二明确责任分工，靠实工作责任。监察机关要加强组织协调，将执法监察各项任务量化、细化、分解。发挥职能部门优势，抓住关键环节，抓住重点部位，确定执法监察切入点和突破口，督促协调各职能部门认真开展执法监察，同时在执法监察工作中注重发现问题，分析问题，及时研究解决执法监察工作中出现的新情况、新问题，增强工作的主动性和预见性，保质保量完成执法监察任务。牵头单位要增强搞好执法监察的责任感和自觉性，切实履行职责，对牵头项目作出具体的安排部署，制定具体工作方案，认真开展执法监察，配合单位要充分发挥职能作用，根据纪检监察机关和牵头单位的统一安排部署，积极配合，主动将承担的工作任务列入本单位执法监察项目，开展执法监察，形成工作合力。
三严格执行制度，强化协调联系。执法监察工作量大面宽，需各方协作配合。市、县监察机关要加强执法监察的组织协调、监督指导、督促检查工作，及时掌握工作动态，及时研究解决出现的问题。各县区监察机关和市直各牵头和配合部门，要及时向市监察局报告执法监察工作部署、工作进展、好的做法和经验，查处的典型案件，纠正和处理的热点和难点问题，制定的各项制度及从源头上纠正违规违纪问题的措施和建议等。要严格执行制度，及时上报执法监察信息月报和半年报表，做到月初有安排、月中有小结、月终有总结，促进执法监察工作顺利开展和信息畅通，对执法监察中发现的案件线索，及时上报市监察局执法监察室的同时，要组织力理认真查处，该移送的按照有关规定及时移送，瞒案不报，有案不查的要追究有关领导责任。
完善财税监督制度的必要性
改革开放以来,我国的财税监督工作在实践中不断探索和开拓创新,初步建立了一套分级财税监督体系,在维护财税政令统一和财政权益,规范经济秩序,保障预算执行和财政正常运行等方面发挥了重要的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善,财税在经济和社会发展中的地位越来越重要,旧的财税监督体制已经不能适应新的经济社会发展要求和改革形势。面对新情况,如何建立和完善一个适应社会主义市场经济体制,符合经济改革和发展要求的财税监督体系和科学的运行机制已显得十分必要和紧迫。
(一)现行财税监督制度的缺陷
建立在计划经济基础之上,并伴随着经济发展和深化发展改革逐步形成的一套分级财税监督体制,面对新的形势已表现出明显的不适应,制约了财税监督权威性和效能的发挥,弱化了财政职能。其主要表现为:
1.监督内容和方式上以直接性和突击性检查为主。自1985年以来,财税监督更多地表现为财政税收物价大检查,在全国打“游击战”,虽然取得了一定成效,但随着改革的深化和经济的发展,已暴露出明显的事后性和突击性。监督针对事后的财务会计结果进行处理,而对新的经济行为、交易方式,如企业改制、资产重组、电子商务等对税收的影响,以及政府采购、转移支付等的监督制约机制明显缺位。在监督的范围和选题上缺少针对性、科学性、超前性,严重影响了检查的效率和效果。在监督的操作规范化以及处理力度和执法权限上也暴露了诸多问题。在1998年我国取消三大检查后,虽然各地(省)都积极采取一些新的措施和方式进行财税监督(如湖北省采取成立财政监督处,进行网络化、系统化监督),但并未能从根本上得以提高和改进。三大检查的取消,主要是因为其集中性、突击性的检查方式已经不能适应市场经济的要求,取消三大检查的目的是要把财税监督纳入规范化轨道,而不是削弱监督力度。财税监督工作能否得到加强,关键在于能否改变思路,尽快建立一套科学规范的监督检查机制,加强事前、事中的监督检查力度,把监督贯穿在财税活动的全过程中,由事务处理向过程控制转变,减少事后集中性突击检查。但怎样根据财税监督的特殊性,寻求在实践操作上真正体现高效率、全过程、全环节的监督方式,是当前亟待解决的问题。
2.财税监督缺乏法律依据。从某种意义上讲,市场经济就是法治经济。市场经济体制下的一切活动都必须在法律的约束下进行,在国家法律的规制下进行竞争。建设社会主义法治国家,依法理财,依法治税是基本内容之一。但从目前情况看,财政管理和财税监督的法律法规还很不健全,空白点很多。目前我国只有《预算法》、《会计法》、《税收征管法》,但还未有《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等。又如《预算法》仅仅明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应遵循的规范,但并没有明确为保证预算的实施,财政部门有哪些具体的权限、职责。所以应根据《预算法》的有关规定,制定《财政管理法》对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步的界定,并制定《财税监督法》明确财税监督的职权、方式和程度等,尽快使财税监督纳入规范化、法制化轨道。
3.财税监督手段落后。监督的权威性和震慑力除了来自法律,很大程度上源于其处理力度和实施效果。长期以来,形成了财税监督机制对事不对人的思维定势和习惯。检查处理以经济处罚为主,且多针对单位。财税大检查具有一定的权威和震慑力,这主要是由于大检查以企业财务监督为重点,而企业财务违纪的内容也确实多为财务会计处理上的问题。同时,处罚以罚款处理为主,直接涉及到企业的切身利益,因此行之有效。而近年来,小金库、预算外资金检查已把财税监督的重点转向行政事业单位,但我们的监督思维、方式、手段、处理并未发生根本的转变,仍以财务检查为主,在处理上仍以调帐、罚款为主,而未考虑这些单位是否以盈利为目的,资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金逐步纳入预算或专户,以及综合财政预算管理的实行,罚款已是财政资金“左右口袋”的关系,因此仍以单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外,从行政事业单位违纪类型分析,真正属于财务会计处理上的问题属于少数,而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策,行政行为的违纪,如擅自立项收取基金、滥发奖金,故意混库,越权减免税或越权制定优惠政策,以及挪用专项资金等。面对这些情况,仍采用经济处罚手段,显然作用有限,是否具有合理性更值得探讨了。
4.财政内部监督弱化。财税监督是对财政运行全过程的监督,它不仅包括对其它部门、企业(单位)的监督,即监督外部,还应包括对自身和财政部门直接管理的各个单位。长期以来,财政对内部监督重视不够,内部监督一直是财税监督的薄弱环节,财政部门内部违纪问题频发,其主要表现如下:
(1)截留财政收入。分管企业的少数人员,到企业随意表态,将不允许进入成本费用的支出计入成本费用,使得企业少缴所得税,并允许应缴税金缓缴,挪用于生产经营或基础建设;分管罚没收入的人员不执行收支两条线,而把应上缴财政预算的罚款,有意留给执法单位使用;财政部门以前兴办的经济实体和所属事业单位,很多未足额上缴应缴的税费;乡镇财政所因为是征收现金,有的征管员不及时将款项上缴入库,甚至出现挪用或贪污,不少乡镇财政所还出现为完成收入任务,拿钱买税的情况即派人到辖区外收税,多开税票,少缴税款,纳税人与征税收共同得好处——“双赢”,财政所也因超额完成任务而得奖。
(2)周转金周转困难。改革开放以来,财政部门的一些业务机构相继把一些拨款改为贷款,建立了财政周转金。其目的在于解决企业生产经营中临时所需资金,帮助企业正常运转,提高经济效益;并且支持事业单位开展“创收”活动,减少对财政拨款的依赖,向自收自支过渡,从实施效果看,出现良莠不齐的状况,有的收到了较好效果,但情况不如人意的也不少。还出现了一些受贿、吃“回扣”现象,财政周转金背离了本来的用途。
(3)专款不专用,资金使用随意性大。中央财政对地方财政专项拨款是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途,增拨给地方财政部门的专项用途资金,其实是政府间转移支付的一种重要形式。但在实践中,下级财政部门有的并未按规定或指定方向进行也显出随意性,目的性不强等问题。
5.财税监督绩效考核指标缺少客观评价体系,统计分析缺陷明显。在我国现存的监督过程中,长期以来对财税监督机构的考核指标是以组织收入为主,也就是以入库额多少为评价指标,致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主,检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限,只是促使检查单位检查问题、罚罚款,甚至连被查单位也感到监督检查只是罚款了事,并不能解决根本问题,反倒促使被查单位在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此,单纯以罚款为考核指标很难达到财税监督应达到的遏制违纪行为、规范财政管理、保证财政资金安全、提高财政资金的使用效益之目的。
与此同时,在财税监督执行中不具备科学、客观的统计分析指标和体系,只是简单分类汇总,总结也多是就统计数字分析,数字背后的深层次问题很少触及,缺乏对违纪问题的科学、准确、实事求是的分析评价。并且检查出的问题一般是反映在账簿上的现象或结果,而对被查单位管理中存在的问题以及违纪产生的主客观原因却很少深入分析研究。因而,在这样一种基础上形成的检查报告缺少有说服力、有深度的资料和证据,归纳出的观点也比较表面,提出的管理建议仅是就事论事,过于表象化、简单化,对改进和加强财政监督的作用极为有限。
(二)现行财税监督整体弱化,财政收支过程中问题突出
1.税基受侵蚀,税源监控不力。自1994年实行新税制后,加大了打击偷漏税的力度,税收秩序明显好转。但是,偷税与反偷税斗争尚未停止,一些不法分子利用税制的不完善以及管理较落后,还在大力侵蚀税基,偷逃国家税收。现行税基过窄,而且各税种普遍缺乏防止税基受损的有效措施,加之监督不力,使当前突出存在的问题除普遍反映的“费挤税”现象外,还有恶性竞争造成的“价挤税”、搭售逃税,更有非法所为的偷逃税,严重损害了税基的完整性。同时,有些税种的税基出现了严重变形,如作为主体税种的增值税,本来其一般纳税人的户数比较稳定,但现实情况看,由于增值税专用发票的问题和管理方面的原因使一般纳税人的户数变动较大,甚至出现越来越少的情况,如广东省原有100万多户增值税纳税人,但经过几番调整后现在一般纳税人仅有8万多户。这不仅造成增税链条中断,而且由于开票和抵扣的原因,扭曲了两类不同增值税纳税人之间的正常贸易关系,也影响了税基的稳定。
完善财税监督制度的必要性
改革开放以来，我国的财税监督工作在实践中不断探索和开拓创新，初步建立了一套分级财税监督体系，在维护财税政令统一和财政权益，规范经济秩序，保障预算执行和财政正常运行等方面发挥了重要的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，财税在经济和社会发展中的地位越来越重要，旧的财税监督体制已经不能适应新的经济社会发展要求和改革形势。面对新情况，如何建立和完善一个适应社会主义市场经济体制，符合经济改革和发展要求的财税监督体系和科学的运行机制已显得十分必要和紧迫。
（一）现行财税监督制度的缺陷
建立在计划经济基础之上，并伴随着经济发展和深化发展改革逐步形成的一套分级财税监督体制，面对新的形势已表现出明显的不适应，制约了财税监督权威性和效能的发挥，弱化了财政职能。其主要表现为：
1.监督内容和方式上以直接性和突击性检查为主。自1985年以来，财税监督更多地表现为财政税收物价大检查，在全国打“游击战”，虽然取得了一定成效，但随着改革的深化和经济的发展，已暴露出明显的事后性和突击性。监督针对事后的财务会计结果进行处理，而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组、电子商务等对税收的影响，以及政府采购、转移支付等的监督制约机制明显缺位。在监督的范围和选题上缺少针对性、科学性、超前性，严重影响了检查的效率和效果。在监督的操作规范化以及处理力度和执法权限上也暴露了诸多问题。在1998年我国取消三大检查后，虽然各地（省）都积极采取一些新的措施和方式进行财税监督（如湖北省采取成立财政监督处，进行网络化、系统化监督），但并未能从根本上得以提高和改进。三大检查的取消，主要是因为其集中性、突击性的检查方式已经不能适应市场经济的要求，取消三大检查的目的是要把财税监督纳入规范化轨道，而不是削弱监督力度。财税监督工作能否得到加强，关键在于能否改变思路，尽快建立一套科学规范的监督检查机制，加强事前、事中的监督检查力度，把监督贯穿在财税活动的全过程中，由事务处理向过程控制转变，减少事后集中性突击检查。但怎样根据财税监督的特殊性，寻求在实践操作上真正体现高效率、全过程、全环节的监督方式，是当前亟待解决的问题。
2.财税监督缺乏法律依据。从某种意义上讲，市场经济就是法治经济。市场经济体制下的一切活动都必须在法律的约束下进行，在国家法律的规制下进行竞争。建设社会主义法治国家，依法理财，依法治税是基本内容之一。但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还很不健全，空白点很多。目前我国只有《预算法》、《会计法》、《税收征管法》，但还未有《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等。又如《预算法》仅仅明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应遵循的规范，但并没有明确为保证预算的实施，财政部门有哪些具体的权限、职责。所以应根据《预算法》的有关规定，制定《财政管理法》对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步的界定，并制定《财税监督法》明确财税监督的职权、方式和程度等，尽快使财税监督纳入规范化、法制化轨道。
3.财税监督手段落后。监督的权威性和震慑力除了来自法律，很大程度上源于其处理力度和实施效果。长期以来，形成了财税监督机制对事不对人的思维定势和习惯。检查处理以经济处罚为主，且多针对单位。财税大检查具有一定的权威和震慑力，这主要是由于大检查以企业财务监督为重点，而企业财务违纪的内容也确实多为财务会计处理上的问题。同时，处罚以罚款处理为主，直接涉及到企业的切身利益，因此行之有效。而近年来，小金库、预算外资金检查已把财税监督的重点转向行政事业单位，但我们的监督思维、方式、手段、处理并未发生根本的转变，仍以财务检查为主，在处理上仍以调帐、罚款为主，而未考虑这些单位是否以盈利为目的，资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金逐步纳入预算或专户，以及综合财政预算管理的实行，罚款已是财政资金“左右口袋”的关系，因此仍以单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外，从行政事业单位违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策，行政行为的违纪，如擅自立项收取基金、滥发奖金，故意混库，越权减免税或越权制定优惠政策，以及挪用专项资金等。面对这些情况，仍采用经济处罚手段，显然作用有限，是否具有合理性更值得探讨了。
4.财政内部监督弱化。财税监督是对财政运行全过程的监督，它不仅包括对其它部门、企业（单位）的监督，即监督外部，还应包括对自身和财政部门直接管理的各个单位。长期以来，财政对内部监督重视不够，内部监督一直是财税监督的薄弱环节，财政部门内部违纪问题频发，其主要表现如下：
（1）截留财政收入。分管企业的少数人员，到企业随意表态，将不允许进入成本费用的支出计入成本费用，使得企业少缴所得税，并允许应缴税金缓缴，挪用于生产经营或基础建设；分管罚没收入的人员不执行收支两条线，而把应上缴财政预算的罚款，有意留给执法单位使用；财政部门以前兴办的经济实体和所属事业单位，很多未足额上缴应缴的税费；乡镇财政所因为是征收现金，有的征管员不及时将款项上缴入库，甚至出现挪用或贪污，不少乡镇财政所还出现为完成收入任务，拿钱买税的情况即派人到辖区外收税，多开税票，少缴税款，纳税人与征税收共同得好处——“双赢”，财政所也因超额完成任务而得奖。
（2）周转金周转困难。改革开放以来，财政部门的一些业务机构相继把一些拨款改为贷款，建立了财政周转金。其目的在于解决企业生产经营中临时所需资金，帮助企业正常运转，提高经济效益；并且支持事业单位开展“创收”活动，减少对财政拨款的依赖，向自收自支过渡，从实施效果看，出现良莠不齐的状况，有的收到了较好效果，但情况不如人意的也不少。还出现了一些受贿、吃“回扣”现象，财政周转金背离了本来的用途。
（3）专款不专用，资金使用随意性大。中央财政对地方财政专项拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项用途资金，其实是政府间转移支付的一种重要形式。但在实践中，下级财政部门有的并未按规定或指定方向进行也显出随意性，目的性不强等问题。
5.财税监督绩效考核指标缺少客观评价体系，统计分析缺陷明显。在我国现存的监督过程中，长期以来对财税监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主，检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限，只是促使检查单位检查问题、罚罚款，甚至连被查单位也感到监督检查只是罚款了事，并不能解决根本问题，反倒促使被查单位在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此，单纯以罚款为考核指标很难达到财税监督应达到的遏制违纪行为、规范财政管理、保证财政资金安全、提高财政资金的使用效益之目的。
与此同时，在财税监督执行中不具备科学、客观的统计分析指标和体系，只是简单分类汇总，总结也多是就统计数字分析，数字背后的深层次问题很少触及，缺乏对违纪问题的科学、准确、实事求是的分析评价。并且检查出的问题一般是反映在账簿上的现象或结果，而对被查单位管理中存在的问题以及违纪产生的主客观原因却很少深入分析研究。因而，在这样一种基础上形成的检查报告缺少有说服力、有深度的资料和证据，归纳出的观点也比较表面，提出的管理建议仅是就事论事，过于表象化、简单化，对改进和加强财政监督的作用极为有限。
（二）现行财税监督整体弱化，财政收支过程中问题突出
1.税基受侵蚀，税源监控不力。自1994年实行新税制后，加大了打击偷漏税的力度，税收秩序明显好转。但是，偷税与反偷税斗争尚未停止，一些不法分子利用税制的不完善以及管理较落后，还在大力侵蚀税基，偷逃国家税收。现行税基过窄，而且各税种普遍缺乏防止税基受损的有效措施，加之监督不力，使当前突出存在的问题除普遍反映的“费挤税”现象外，还有恶性竞争造成的“价挤税”、搭售逃税，更有非法所为的偷逃税，严重损害了税基的完整性。同时，有些税种的税基出现了严重变形，如作为主体税种的增值税，本来其一般纳税人的户数比较稳定，但现实情况看，由于增值税专用发票的问题和管理方面的原因使一般纳税人的户数变动较大，甚至出现越来越少的情况，如广东省原有100万多户增值税纳税人，但经过几番调整后现在一般纳税人仅有8万多户。这不仅造成增税链条中断，而且由于开票和抵扣的原因，扭曲了两类不同增值税纳税人之间的正常贸易关系，也影响了税基的稳定。
税源监控是对税收收入来源的现状和发展变化进行监督、预测、统计和分析的过程，是管理体系的核心内容。但从新征管模式运行的几年实践看，以下几方面问题突出：（1）对税源监控这一征收管理的基础性工作重视不够，各级税务机关往往把税源分析的任务交给会计部门，满足于数据上的统计，缺乏对税源的综合分析和实地把握。（2）把税源监控单纯看成管理体系的工作，而忽视了税源监控贯穿征收管理的各个环节，需要税务登记，纳税申报、票证管理、税务检查等环节的协调配合。（3）税源监管网络不完善，计算机运用尚处初级阶段。新旧模式转换期间，因衔接不当出现空档，造成税源管理职能的缺位。
2.财税监管不力，国有资产流失严重。（1）在对外经济体系中流失。其主要通过压低国有资产价值与外商合资，损害国有利益。据有关统计，仅1992年全国的5000家中外合资企业，造成国有资产流失约500亿元。（2）在破产兼并中流失。建立社会主义市场经济，必然有部分经营管理不善、资不抵债的企业破产，但是有些地方却采取非法手段搞“大船搁浅”方式，架空银行债权，造成国有资产流失。（3）部分企业领导非法侵吞国有资产。究其原因很大程度与监管弱化有关。一方面，按照建立现代企业制度的要求，财政部门对企业财务管理进行重大改革，取消了对企业重要财务活动的直接控制和审批，但由于从上到下相应的财务监督管理工作没有及时跟上，加之企业自我约束弱化，使企业的财务监管工作出现了一定程度的漏洞。另外，企业财务人员的监督职能无法得到切实有效地发挥，虽然《会计法》赋予了会计人员依法行事的职责，但在企业法人不受约束和财会人员缺乏保障的情况下，这一职责并未落到实处，最终财会人员只有受制于企业领导，共同违法乱纪。（4）国有企事业不规范经济行为造成国有资产流失。一些机关办实体，占用国有资产不仅不交费，收入不入帐，而且全部作为“福利”私分。
3.中央财政收入大量流失。关于提高两个比重的努力，长期以来并未收到明显效果，中央财政收入流失问题仍较突出。当前其主要渠道集中在地方各级政府及经济执法机关，税收征管部门，社会中介机构，各级国库和纳税人。（1）改变税种，将中央收入化为地方收入；改变性质，将中央收入化为征收机关经费；改变渠道，审计部门将检查收缴的中央收入存人自己开设的过渡存款账户，然后不分资金性质集中上交同级财政，获取比例分成经费。（2）受地方政府干预，地税部门多收、超收地方税，挤压中央税种入库。（3）征收机关将中央税收用完税证收入过渡帐户，然后以汇总缴款书解入地方库，地方财政给予一定比例的经费。受地方政府干预，年终决算前征收部门开出调库通知单突击调库，改变税种或预算级次，强行将中央收入调入地方库。（4）征收机关迫于政府压力和碍于企业资金困难，将应征的中央收入不征或少征，滞留在企业，造成减欠税增加；征收机关滥设税款过渡户，滞留中央收入不入库，用以调节任务；经济执法机关设过渡账户，滞留应交中央收入，征收机关纳税大厅经办税款的专业银行滞留中央收入。（5）为完成“两税”（增值税、消费税）收入基数，采取空转等方式虚增中央收入，骗取中央财政结算返还。
4.财政部门重拨轻管，预外资金脱离监管，滋生腐败现象。从监督的执行情况看，近年来财政资金在使用和管理中存在着许多问题。突出表现在挪用专项经费，变预算内为预算外，挥霍浪费，盲目追求高档集团消费等方面。就转移支付而言，中央对地方政府的专项支出范围广，项目多，由于上下级政府之间事权不清，本该由地方财政安排的事项，都由中央财政安排，安排项目多少和数额的大小，主要取决于地方政府的讨价还价能力，使中央财政的专项支出几乎变成了各地的固定拨款。同时，转移支付形式过多，加上没有科学有效的方法进行监控，缺乏有效的约束，造成资金使用中的浪费。
关于我国的政府采购制度尚处探索时期，政府采购应避免从“分散的寻租行为”转为“集中的寻租行为”。分散的采购行为，由于其交易过程的不透明、不规范，缺乏制约，容易产生分散寻租行为。实行政府采购之后，变原来的分散采购为统一采购，要避免某些人假政府之名行寻租之实，出现集中寻租行为。为此，健全制度，规范程序，建立健全的监督机制，使政府采购过程成为一个透明、规范，具有强有力制约和监督的交易过程，最大限度地消除寻租的可能性。
5.“四乱”禁而不止，非税收入数额巨大。改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比，巧立名目、提高标准，使得非税收入持续快速膨胀，已到了失控的地步。目前我国预算内财力紧张，而预算外收入不断膨胀，除中央政府统一规定的收费外，各级地方政府还规定了名目繁多的收费。以1995年为例，据有关部委调查，地方各级政府越权设立基金（资金、附加）项目925个，私设收费项目2569个；1995年全国各级地方财政部门预算收入及行政事业性收费和基金共计3843亿元，占当年国家财政收入6187.7亿元的62.11％；若加上财政收入中原有的5％非税收入，全部非税收入所占比例高达67.11％。①
从全国看，1996年非税收入已达7600多亿元，比税收还多1000多亿元，“费”大于“税”已是不争的事实；从地方看，河南省1995年各级政府的收费为96亿元，而地方税收收入仅为70.8亿元；从单项指标看，安徽省1996年人均农民公共费用负担65元，其中，人均农业税只有22元，非税负担43元，“费”是“税”的3倍；从增长速度看，全国行政事业性收费1988年为415亿元，1992年为600亿元，1996年达2900多亿元，非税收入增长速度远远快于国内生产总值和税收增长速度。社会各方面对乱收费问题反映非常强烈，由此而引发的种种弊端也一再暴露出来。
完善财税监督制度的构想
基于以上分析，针对我国现行财税监督体制存在的问题，借鉴国际上一些行之有效的经验，结合我国当前经济形势和改革的特点，对我国完善财税监督制度提出以下建议：
（一）完善财税监督制度的总设计
我国财税监督制度的总体框架
① 何振一、张学兰等：《论我国实际税收规模与税收负担 国民收入分配中的税费问题研究》，《税收研究资料》1997年第7期。
1.制度类型：构建“立法监督+行政监督+社会舆论+民主监督”的复合型财税监督制度（见图）。
（1）我国现行财税监督制度从某种程度上说，是在对前苏联经验借鉴的基础上，结合我国的实际经济情况构建起来的。虽然随着我国改革的深入和经济的迅速发展，我国的财税监督已发生了重大变革。但从财税监督的类型上看仍属于较为单纯的行政监督。在第三部分我们曾分析过行政监督的特点，其具有及时、高效等特点，但也明显存在缺乏权威性和规范性的问题。并且当我们谈及其及时、高效优点时是以较为完备的立法为前提，就我国实际情况来看，由于法制建设普遍滞后，使得其本应有的优点也大打折扣。
（2）采取此类型可以实现二者的优势互补。从第三部分的分析可知，立法监督的优点正是行政监督的缺陷，而立法监督的缺点正是行政监督的长处。结合我国实际，建立立法监督体制不仅便于把财税监督更好地纳入规范化、法制化的轨道；统一认识，改变由于对财税监督认识上的差异造成在监督执行中的混乱、缺位等现象。而且更有利于当前行政监督中许多问题从根本上得以规范和解决。
（3）节省建制成本，有利于制度过渡。建立一项新制度除了从其优势性上予以考虑外，还应考虑其与现行制度间的冲突，要力求减少建制成本和减轻制度过渡带来的震荡。立法监督的构建是对我国当前监督制度空白的填补，而立法监督与行政监督的组合只能使监督更权威、更规范，从而更有效。它不是对现行监督的完全否定，而是突出其优势，弥补其明显的缺陷。新的制度不会引起对经济生活的强烈震荡。这也是不主张采取法国式司法监督的原因所在，构建独立于政府的司法监督与我国的司法体制冲击较大，并且其中涉及众多协调工作，建制成本将十分巨大。
2.范围界定：财税监督包括预算监督、财政日常监督（税务监督、财务监督、国有资产运营监管）、审计监督的宏观型、多层次的财税监督体系。从国际上的做法看，很少有国家把财税监督仅视为对财政收支的监督，其更多体现了宏观和多层次的思想。从我国经济发展的新形势来看，扩大财政总体规模，突出和强化财政在宏观经济调控中的重要地位和作用，是适应经济发展的新趋势，构建宏观、多层次的财税监督体系与这一思想正好相符，便于财政职能的有效发挥，有利于提高财政政策效果。
（二）完善财税监督制度的具体建议
1.尽快制定《财税监督法》，使财税监督纳入规范化、法制化轨道。在我国制定《财税监督法》是对当前财政管理上一个法律空白的填补，其有利于树立财税监督的权威性，有利于强化监督力度，使监督执行过程中有法可依，便于防止监督中的不规范、随意性等问题。而且便于明确各监督部门的职责，有利于提高监督效益；同时也为我国尽快建立立法监督打下较好的基础。
关于我国财税监督法的制定应该遵循如下基本原则：
法制原则。财税监督的法制原则即财税监督法主体在从事财税监督活动过程中，必须严格按照国家有关财政法律、法规和财税监督法规以及其他有关法律、法规的规定办事的原则。作为国家，法制原则要求立法机关应该制定较为完备的法律，做到有法可依，、这是法制的首要任务。
公正、公平和公开原则。公正、公平和公开原则是社会主义市场经济法则和社会主义市场经济体制的内在要求，也是财税监督执法主体必须遵循的基本准则。公正就是要求财税监督执法主体必须履行法定职责，做到依法行事，并要求处理各项有关事务要客观、公正，避免主观臆断。公平原则是要求财税监督执法主体在监督、检查和处理有关财政事务时，应做到公平、兼顾各方利益，不偏袒任何一方。公开原则是要求财税监督执法主体的监督检查活动或者计划应增加透明度，以利于监督检查部门提高工作效率。
效率原则。财税监督的效率原则即财税监督法主体要以最少的成本达到最佳的目标，或目标既定成本最少化。财税监督效率包括两个方面：一方面财税监督法必须以保障提高经济效益为出发点，把财政资金公开、合理地进行分配和使用，以获取最佳经济效益。另一方面财税监督法不是限制财政主体的理财，而是要为增加国家财政收入，扩大财源，厉行节约，提高支出效率，保证国有资产不断保值和增值，防止国有资产流失等方面创造良好的法律环境。
统一领导、分工监管原则。该原则强调财税监督法既要保证理顺中央与地方之间的财政分配关系，也要保证地方财政机关行使法定职权，充分发挥其积极性，这就要求从行政监督法律上保障中央对财政管理坚持统一领导。主要是国家财税监督应由立法机关统一制定，在全国统一实施（除特殊区域）。统一的财税监督法律制度要求做到财税监督政策的统一，财税监督法律、法规的统一和各项财税监督管理制度的统一。财税监督实行分工监管是指在统一领导，分级管理原则前提下，财税监督的执法主体依照法定的财税监督职权和程序对被监督主体的执法情况实施分工监督活动。财税监督执法主体在依法行使监督权时，其他任何单位和个人不得干涉。财税监督法主体独立行使监督权对调动与发挥其主动性和积极性具有重要的意义。
2.转变财税监督方式。建立和完善我国财税监督制度，必须把监督与管理紧密结合起来，形成监督与管理并重、日常监督管理与专门监督检查相结合的监督新格局。从目前财税监督的状况看，财税监督主要采取集中性、突击性的专项检查方式，存在重检查、轻日常监督的倾向，日常监督管理的职能没有很好的落实。在这种情况下，财税监督工作难免不带有较大的偶然性，往往是对列入检查的单位实施检查，而没有列入检查的单位就失去了有效的监督，极易遗漏，不符合财政管理的根本要求。只要把检查与日常监督结合起来，实现财税监督管理的经常化、制度化，才算最大限度的减少遗漏，提高财税监督管理的效率。财税监督要改变只重检查不重管理、只重收缴不重堵漏，监督检查与促进管理相脱节的做法，要善于在监督检查中发现财政管理中存在的问题，督促和建议有关部门健全和完善制度，堵塞漏洞，提高财政管理的总体水平。
3.强化财政内部监督。前面的分析中，我们可知由于当前我国财政内部监督弱化，严重影响了监督的效率和力度，甚至出现内部不少违纪现象。针对这一问题，必须强化财政内部监督，首先要建立财政机关内部的监督保证机制和日常监督机制。财政监督在内部监督的内容和对象上，应当既能覆盖全面，更能突出重点抓住主要矛盾。在监督主体上，既能充分发挥监督机构的作用，形成多种力量齐抓共管的局面。其次要完善上级对下级财政机关监督的约束机制。对下级财政部门执行财政法规政策的情况进行监督检查，是财税监督部门的基本任务。同时，对其他有可能影响财税法规贯彻执行，导致财政收入流失和支出浪费的不当行为，上级财税监督部门也有监督检查的责任。再次，加快地方财政机关内部管理制度建设。通过内部监督制度的运行，注意发现管理和运行中的问题，促进财政部门各项制度的建设，提高财政资金管理的透明度，逐步完善财政运行机制和约束机制，并形成内部监督的经常化和制度化，使内部监督活动贯穿于财政日常活动的各个环节。
4.加强财税监督机构和队伍建设，建立灵活的信息反馈系统。加强机构和队伍建设是搞好财税监督的关键。财税监督真正要落到实处，离不开强有力的监督机构，必须保证一级财政有一级相应的监督机构，并维护其执行监督中的独立性。财税监督工作的自身特点决定了财税监督干部必须具备较高的综合素质。财税监督人员既要全面熟悉财政业务，熟练掌握财税监督检查的专门技能，同时还要敢于坚持原则，具有较高的政治素质。为此，在强化财税监督人员的政治、业务培训，切实加强专业队伍建设的同时，要逐步建立一套有效的激励机制，有效促进监督的规范性、严肃性和力度。
5.增强纳税人的监督意识。纳税人意识是一种公民参与决策和监督的意识，这一意识的形成不仅与国家的政体有关，而且也与公民自身的政治素质和文化修养有关。在当今的中国，依法治税有赖于纳税人意识及行为的规范。因为政府部门的活动经费是由纳税人缴纳的税款汇集起来，并且这些钱应当用于同其切身利益相关的公共物品或服务上。所以，对于政府部门使用税款的活动，纳税人有监督的权利和必要。因此，作为纳税人的企业和居民，既要依法履行好缴纳税收的义务，也要充分运用好消费公共物品或服务的权利。
参考文献：
①刘溶沧等主编：《中国财政理论前沿》，社会科学出版社第一章。
②《中国财政》1999年各期。
③《财政研究资料》1999年各期。
④《财政与税务》人大复印资料1999年各期。
⑤《税务与经济》，《长春税务学院学报》1999年第2期。
关键词:检察机关;人民监督员制度;功能特征
目前,检察机关试行的人民监督员制度,作为促进检察机关公正执法的一项民主监督程序,他与检察机关所接受的任何一项监督相比,都具有其独到的特征,随着试点工作的逐步深入,其自身的价值功能也不断彰显。突出体现在以下几个方面:
一、民主性
人民监督员制度在我国的监督体系中,属于民主监督的范畴,体现了人民群众当家作主的精神,符合宪法规定的民主集中制原则,反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间的关系,也是检察机关组织活动的原则。这种监督的民主性主要表现为:
1、人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然人民监督员制度还没有得到法律的认可,但我国《宪法》就已明确“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。《宪法》第二十七条还规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。
2、在制度的设计上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对案件进行监督评议;二是实行的是票决制;三是监督评议会记录真实,不同意见都记录在案,且随时可供备查。
3、人民监督员的组成具有广泛性。人民监督员是经过机关、团体、企事业单位推荐,来自不同的岗位,不同的阶层,有着不同的身份。正因为如此,才使得这项制度赢得了社会的公信力,得到了社会的认可。
4、与人大、政协监督具有差异性。人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督,人大及其常委会对检察机关行使监督权时,所作出的决议、决定具有刚性,检察机关必须执行。而人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的监督与政协的监督又有所不同。政协的民主监督是指民主党派的监督,其监督的主体是民主党派。而人民监督员的监督是指人民群众的监督,监督的主体是广大人民群众。
二、独立性
人民监督员制度的建立,是现行检察制度基本框架内的一项制度创新,其独立性是该项制度的程序特征 。主要表现为:
一是程序设计独立。它是检察机关办案过程中的一个独立环节,既不影响检察权的独立行使,又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同,是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式独立。人民监督员评议案件时,案件承办人只介绍案情和适用法律的情况,不参加评议案件;在监督评议阶段,检察机关的其它人员,也不参加旁听;人民监督员评议案件独立发表意见,不受他人意志所左右。三是地位独立。人民监督员不依附于任何单位或组织,站在客观公正的立场上独立评议案件。四是表决结果独立。表决意见直接送检察长审查或进入检委会,不需其它环节的审批。五是身份独立,人民监督员可以应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式独立。人民监督员是来自检察机关以外的外部监督。
应当注意的是,我们说人民监督员制度具有独立性,不能以为这种独立性是绝对的,而是相对的。其相对性体现在:第一,他不能脱离检察制度框架而单独存在。第二,监督意见不是一经作出就生效,必须由检察长及检委会的采纳,才产生法律意义上的效力。第三,监督范围主要是对检察机关自侦案件中出现的不服逮捕决定、拟撤销案件和拟不起诉等“三类案件”,而不是对检察机关所有案件的监督。第四,行使的监督是程序性的监督,而不是实体监督。第五,检委会可以否决人民监督员的表决意见。
三、预防性
按照最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》(试行)第十一条、第十二条、第十三条规定:“人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有下列情形之一的,有权提出纠正意见:(一)应当立案而不立案的;(二)超期羁押的;(三)违法搜查、扣押、冻结的;(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;(五)办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的”。“人民监督员可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见;接受人民群众对检察人员的投诉,转交检举、控告”。“ 最高人民检察院和上级人民检察院在各地的人民监督员,可以对本地检察工作实施监督,必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。”但这种预防功能只是一种制度上的预防,不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言,人民监督员监督评议的意见,仅对案件的处理产生影响,而不是评价检察官能力的依据。因为不同人,不同的法律水准,不同的角度,对同一案件作出不同的看法和结论,是正常的,也是工作职责所允许的。
四、直接性
监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征。 所谓直接性,就是指监督手段直接对被所监督的检察机关发生监督作用。人民监督员对案件的监督,直接参与在办案过程之中,是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用;人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况,有权了解案件的证据材料;可以直接对案件进行评议,提出自己的处理意见,甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督,弥补了民主监督往往是事后监督的不足,使民主监督提前介入到办案过程之中,对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性,也使这种外部监督有了“权威性”,有了“权利”的特征。有权利就有压力,人民监督员的监督,也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力。在刑诉法规定的办案期限内,承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力。承办检察官要将材料准备更充分,法言法语要更准确。三是思想压力。促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以,案件承办检察官会更加注重案件质量,公正执法,从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。
【关键词】税收 执法权 监督 思考
国家税务总局提出加强对税收执法权监督，是做好税收工作特别是党风廉政建设工作的关键所在，也是税务部门从严治队的治本之策。税务干部作为国家机关的行政执法人员，其手中都掌握着一定的税收执法权力。能否公平、公正行使权力，规范税收执法行为，直接影响到税务部门乃至党和政府在人民群众中的形象，关系到组织收入任务的完成。因此，重视和加强对税收执法权的监督，既是建设高素质干部队伍的需要，也是加强党风廉政建设和推进依法治税的需要。近年来，结合税收征管改革，各级税务部门相继推出了一系列内部管理办法，逐步完善了各项监督制约制度，规范了税收执法行为，有效地推动了依法治税和党风廉政建设的进程。但仍有少数单位和干部对税收执法权监督存在着流于形式、重于应付、疏于落实等问题，导致了各类违法违纪现象的发生。本文旨在结合基层税收工作实际，就进一步加强税收执法权监督做一点探讨。
一、当前税收执法权监督中存在的主要问题
（一）思想认识不到位。实行税收执法权监督，是国家税务总局在多年的实践和探索中提出的，是促进依法治税、从源头上预防和治理税务系统存在的违法违纪现象的重要措施，是新时期做好税务工作的重要保证。然而，由于思想认识上的不到位，少数单位并未完全、真正地认识和重视税收执法监督这一系统工程的必要性和内在作用。部分干部认为执法监督是纪检监察部门的事，与业务部门关系不大，只要纪检监督部门加强执法监督就行。甚至还有人认为税收执法监督是束缚手脚，是对执法者的不信任，是对自己权力的削弱，进而对执法监督人员产生不重视、不理解、不配合；而纪检监督干部则认为税收执法监督工作是讲起来重要，做起来次要的事情，工作不能不做，但不能认真去做。监督上级怕打击报复，监督同事怕影响关系，监督下级怕失去人缘，工作上存在畏难情绪。加之个别领导干部没有把纪检监察工作摆上重要议事日程，对工作往往是安排部署多、检查落实少，疏于管理、淡化责任、措施乏力，使税收执法权监督难取实效。
（二）领导干部监督不到位。权力失去监督，就会导致腐败。加强税收执法权监督，首先是要加强对领导干部税收执法权的有效监督。一是部分领导干部自律和遵纪守法的意识不强，在工作中不坚持原则，不依法决策，不依法监督，不依法查处，影响了基层干部公开、公正行使税收执法权。二是由于税务部门管理的特殊性，有些领导干部对上级监督鞭长莫及，与同级无利益关系不愿监督，对下级监督检查时发现了问题，也往往是嘴上说说、会上点点而已，不注重真查实究或采取补救措施，造成对税收执法监督不到位，使一些领导干部由小问题酿成大祸患，滑入了一条“违章－违纪－违法”的犯罪之路。
（三）制度落实不到位。税收执法权监督工作的关键在于抓好落实，不抓落实，或者落实不到位，再多、再完善的制度也起不了作用。近年来，为进一步规范干部的执法行为，各级税务部门制定了不少管理办法，如建立党风廉政建设责任制，行政执法（管理）责任制，工作目标责任制等，并层层签订责任书，一级抓一级，层层抓落实。这些制度都具有一定的操作性、实用性，但在实际工作中有些还是没有真正落实到位，致使对税收执法权监督乏力，导致个别干部纪律观念不强，执法行为失范。
（四）过程监督不到位。过程监督，是正确落实税收执法权的关键。但目前的监督工作还没有深入到税收执法权运行的每个环节和过程。一是当前的执法监督工作主要以聘请特邀或义务监督员、召开监督员会议、设置征求意见箱、向纳税人发放征求意见表等方式来实现外部监督，再加之征纳双方利益关系的存在，来自于纳税人自发的、主动的监督十分缺乏，从而影响了对税收执法过程的监督。二是在内部监督上，监督仅仅体现在上级对下级的监督以及专门机关的监督，部门之间、干部之间的监督以及下级对上级的监督还比较缺乏，无具体的操作办法和制度，监督的合力还未能真正形成。三是政策公开不够，透明度不高，信息流通不畅，没有形成内外监督制约机制，存在“暗箱操作”的现象。四是行政执法责任制考核缺乏专门的组织机构和人员配置，日常考核达不到一定的深度，集中考核难以发现违法的细节问题。五是税收信息化建设推进缓慢，计算机未能全面介入税收征管的全过程，以机器管人、机器管税的作用未能充分发挥。六是税收法律对执法权力的界限存在弹性和模糊化，税收执法权在实际执行中自由裁量过大。以偷税处罚为例，除追缴所偷税款和滞纳金外，并处以所偷税款50%以上五倍以下罚款。税务机关对纳税人处以0.5倍罚款还是五倍罚款，都属合法。这就影响了税务部门执法的规范性，同时也给执法监督带来了困难。
（五）责任追究不到位。实践证明，对税收执法权监督能否真正落到实处，在很大程度上取决于能否真正对违法违纪者进行责任追究。近年来，各级税务部门按照行政执法（管理）责任制的要求，修订了相应的责任追究办法，加强了责任追究。但责任追究的力度还不够大，存在失之于宽，对发现的问题不按责任追究办法处理，有的对责任追究仅仅给予批评教育、扣发考核奖金等，没有给予必要的政纪、党纪处理。对相关责任人的追究心慈手软，使税收执法监督陷入形式主义，使责任追究落实不到位。
二、影响税收执法权监督的主要原因
（一）对干部的管理和教育不深不细。加强思想政治工作和教育管理，提高税务干部依法治税和依法行政的自觉性，是加强党风廉政建设、规范税收执法行为的前提和基础。近几年，各级税务部门通过狠抓行风建设和干部队伍建设，大大促进了单位管理水平的提高，但少数单位思想政治工作薄弱，教育管理工作没有真正落到实处仍是干部执法行为不规范的主要原因。
（二）税收执法权的监督机制不健全。一是对税务稽查、征收管理、税收处罚等重要执法环节的监管不到位，征管与稽查的信息反馈还不够通畅。个别税务干部钻“监管不到位”的空子，收人情税、关系税；还有个别干部在查出企业偷税问题后，搞权钱交易，搞“暗箱操作”，不征或少征税款。二是责任追究落实乏力。对税收执法监督的有效手段就是责任追究，但现行的有关规章制度还没有把税收执法权监督工作真正纳入考核范围进行量化考核和责任追究，真正形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。三是税法宣传还缺乏应有的深度和广度，纳税人自觉维护自身合法权益的意识还不强。四是外部监督机制作用发挥不好。税务部门虽然每年都从社会上、纳税人和税务干部内部聘请了税风税纪监督员,但他们的监督作用发挥得不够，有的根本不履行职责，履行职责的往往只偏重于文明用语、服务态度等方面。而税务部门与他们交流沟通的主要方式就是召开座谈会，对真正依靠他们监督干部的执法行为，充分发挥其监督效能，还研究得不够。并且地方人大对税收执法监督还存在“盲区”。
（三）部分干部的整体素质不高。一是少数干部对业务知识掌握不深、不细、不精，政策水平不高，在实际工作中运用理论知识解决实际问题的能力欠缺。二是部分干部法律知识缺乏，对如何有效防范职务犯罪方面的法纪意识比较淡薄。三是少数干部责任心不强，工作得过且过，敷衍应付，马虎了事，往往造成执法行为不规范。
（四）执法监督人员的监督意识不强。一是受“老好人”、“怕揭短”、“低头不见抬头见”、“你好我好大家好”等传统人文意识的影响，使得执法监督人员的工作理念和指导思想发生了变化，认为执法监督是“抓辫子”“找岔子”“不合群”，同别人过不去，这就从主观上使执法监督人员不愿从事执法监督工作，执法监督压根就难以深入、取得成效。二是由于现行体制和思想认识上的不到位，当前各级对纪检、监察部门干部的配备考虑不够，执法监督人员专业知识培训欠缺，计算机、摄像机、照像机等办案取证工具配置不全。同时，由于执法监督人员不是税收业务骨干或能手，税收执法实体和程序不是十分清楚和明确，也必然导致税收执法监督的手段乏力、监督形式单一、监督工作缺位，这就从客观上使得执法监督工作难以规范。
三、加强税收执法权监督的对策
（一）提高认识，切实增强税收执法权监督的紧迫感和责任心。一是增强执法监督的法制意识。加强税收执法权监督是实践“三个代表”重要思想的内在要求，是推进依法治税的重要措施，是实现税收收入稳定增长的有力保障，是从源头上治理腐败，树立地税良好形象的现实需要。各级要采取有效措施，加强学习，切实提高广大干部的思想政治素质和法制意识，不断提高监督和接受监督的自觉性。二是强化税收执法监督的责任意识。通过推行税收管理员制度和行政执法（管理）责任制，建立和完善竞争激励机制，落实责任追究等举措，不断规范干部的执法行为，增强执法监督的责任意识，共同防范执法风险。三是强化税收执法监督必须形成合力的意识。建立党组统一领导，“一把手”亲自抓，分管领导直接抓，一级抓一级，一级对一级负责的责任体制，形成“职责分明，岗责一致，齐抓共管”的工作格局。
（二）加强教育，不断提高干部的整体素质。一是要加大干部的教育培训力度，打牢扎实的业务功底，切实提高依法行政的能力和政策水平。二是要加强党纪政纪法规培训和警示教育，增强干部自觉抵制腐败的“免疫力”，使大家做到：常怀律己之心，常弃非分之想，慎独慎微慎行，从而正确行使手中的权力。三是要与纪检监察、司法机关等部门构建共同防范网络，邀请他们定期宣讲党纪法规，有针对性地对不同岗位的干部就违纪违法易发环节进行自我防范、自我约束的宣传教育，全面提高税务干部的执法能力。
20*年，全县各级纪检监察组织在县委、县政府和上级纪委的正确领导下，按照科学发展观的要求，全面履行赋予的职责，深入开展了党风廉政建设和反腐败各项工作，为全县经济和各项事业发展提供了保证。
认真贯彻落实了中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》精神，切实加强了教育工作，通过下发文件、发警示信函、播发警示通知和廉政广告等形式，适时开展提前预警，特别是发挥了辽源监狱警示教育基地作用，对党员干部进行震慑教育。全面开展了廉政文化进农村、进校园、进社区、进家庭活动和“大篷车”送戏到村屯活动。加强制度建设和落实，积极推行监督制度，全年共受理来信来访、电话举报155件，立案104件。通过监督，总数同比下降了39.8%。切实强化监督检查，深入开展了治理教育乱收费工作、纠正医药购销和医疗服务中的不正之风工作，以及对粮食直补款、退耕还林补贴发放工作的监督和检查，保护了群众利益。认真开展了治理公路“三乱”，加强了对征地拆迁、政策性贷款资金管理使用情况的专项执法监察，仅对县医院新址工程建设决算情况一项就节约887万元。加大了查办案件力度，全县各级纪检监察组织共立案查处各类违纪违法案件118件，处分党员干部135人。其中涉及副乡（局）级以上领导干部11件11人。为国家和集体挽回经济损失109万元。
20*年，尽管全县党风廉政建设和反腐败工作取得了一定成效，但也存在一些不容忽视的问题。一些单位的主要领导按照责任制分工，自觉履行“严格教育、严格管理、严格监督”的责任不到位，廉洁从政的有些规定没有得到很好落实，奢侈浪费现象时有发生，责任追究制度的执行力度不够，一些领导干部的思想作风、学风、工作作风和生活作风等方面问题比较突出，有的方面还很严重；少数机关干部服务意识、责任意识淡薄，有等现象，人民群众很有意见。对此，我们必须高度重视，加大工作力度，在今后的工作中认真地加以解决。
二、20*年党风廉政建设和反腐败工作任务
今年，全县党风廉政建设和反腐败工作总的要求是：深入贯彻中央、省、市纪委全会精神，按照《实施纲要》的要求和县委安排部署，把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展从源头上防治腐败工作领域，推进惩防体系建设，加大预防腐败工作力度。要全面加强领导干部作风建设，促进领导干部作风进一步转变。继续抓好领导干部的教育、监督和廉洁自律，继续抓好大案要案的查处，继续抓好纠正损害群众利益的不正之风，继续抓好源头治理、推进体制制度创新，继续抓好经济发展软环境建设，以更坚决的态度、更有力的措施、更扎实的工作，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，为全县经济社会全面发展提供有力保证。
一是加大监督检查力度，全面贯彻落实科学发展观。按照落实科学发展观的要求，紧紧围绕县委、县政府关于经济发展的重大决策部署，重点加强对新农村建设、能源资源节约和生态环境保护、民营经济发展、招商引资、就业与社会保障等各项工作任务落实情况的监督检查。开展对国家重点投资项目、重大公共投资项目、工业集中区各项政策落实情况的监督检查。大力提倡勤俭节约的风气，坚决反对铺张浪费行为。
二是加强思想道德教育和党纪国法教育，增强党员领导干部廉洁从政意识。要认真组织党员干部学习《文选》和中央、省、市纪委全会精神，督促党的各级组织和党员干部坚持原则，认真执行党的纪律特别是政治纪律，自觉同党中央保持高度一致，严肃查处对党的决议和政策阳奉阴违、各行其是的行为，保证政令畅通，维护党的团结统一。加强理想信念、、法纪、社会主义荣辱观、廉洁自律教育，促进领导干部解决思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风等方面存在的问题，切实筑牢拒腐防线，促进领导干部少犯或不犯错误。严格执行“四大纪律八项要求”，解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题。
三是严肃党的纪律，继续加大查办案件工作力度。要继续重点查办党员领导干部、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件，利用人事权、行政审批权、行政执法权谋取私利的案件。严厉查办、权钱交易的案件，特别是非法批地、低价出让土地或擅自变更规划获取利益的案件，违规审批探矿权和采矿权、参与矿产开发的案件。严肃查处违反津贴补贴等有关规定的案件，在征地拆迁、安全生产、社保资金管理、环境污染等方面严重侵害群众利益的案件。认真查办商业贿赂案件。
四是开展专项监督检查，认真治理和纠正损害群众利益的不正之风。严厉打击制售假冒伪劣食品药品、假劣农资和哄抬农资价格等行为，加强对安全生产的监督检查，深入治理企业环境污染问题。开展城市棚户区改造工作的监督检查，严肃查处房地产开发中违规违法、权钱交易问题。继续加强对中小学乱收费、社会乱办班的监督检查，继续切实解决卫生医疗机构的不正之风问题，继续切实加强减轻农民负担方面的监督检查。严肃查处粮食直补资金、退耕还林资金、农机具购置补贴资金发放过程中截留、抵顶等违纪问题，继续开展民主评议政行风工作，继续加强行政监察工作。要切实履行监察职责，认真做好行政监察工作。加强对国土资源、市场经济秩序、安全生产、环境保护等各项政策法规落实情况的监督检查，切实解决征用土地中侵害集体和农民利益、城镇拆迁中侵害居民利益、拖欠和克扣农民工工资等问题。要预防和减少安全生产事故的发生。进一步加强治理公路“三乱”工作，巩固工作成果。
五是深化体制改革和制度创新，切实推进源头治腐工作。继续深化干部人事制度、行政审批制度、财政管理制度等方面的改革。健全行政效能投诉受理机制、推行行政问责制和行政过错责任追究制，认真执行党内监督条例，加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。
为进一步规范我区国家投资工程建设、管理和监督行为，努力把国家投资工程特别是扩大内需和灾后重建国家投资工程建设项目建成党委政府放心、群众满意的“阳光工程”、“廉洁工程”，特制定如下工作意见。
一、实施目标
坚持以邓理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以依法行政、公正便民、廉洁高效为原则，以政策公开、政务透明、准确及时为基本要求，以明确责任、强化监督、落实问责为管理手段，按照全面实施政务公开、全面提升行政效能的要求，将项目建设关键环节的主要内容通过适当的渠道和方式向社会公开，主动接受群众监督，预防腐败行为发生，确保项目建设各项工作顺利开展。
二、实施范围
全区国家投资工程特别是扩大内需和灾后重建的建设项目从编制规划至竣工验收涉及的主要工作环节，都必须按照规定实施“九公开”；采取BT、BOT等方式进行的工程项目按照本意见执行。
三、责任主体
全区扩大内需和灾后重建国家投资工程建设项目审批部门、备案部门、项目业主等是实施公开工作的责任主体，单位法定代表人是第一责任人。
四、实施内容
（一）省、市重大项目计划公开。省、市重大项目（3000万元以上），特别是对游仙经济社会发展有支撑和带动作用的重大项目，要坚持公开论证和科学评估制度。规划编制中，要广泛征求社会各界和有关专家的意见，保障群众对重大决策项目的参与权、知情权和建议权。
公开主体：区发改局。
公开内容：游仙区省、市重大项目计划表（项目除外）。
公开方式：游仙区政务网等。
公开范围：全社会。
公开时间：项目计划确定后7个工作日内。
公开监督检查部门：区监察局。
（二）项目立项（可研批复）和招标方式核准公开。
公开主体：区发改局。
公开内容：项目的建设地点及规模、资金来源、招标范围、招标方式、招标组织形式等内容（项目除外）。
公开方式：游仙区政务网、招投标交易服务网。
公开范围：全社会。
公开时间：立项（可研批复）、核准文件下达后3个工作日内。
公开监督检查部门：区招监办。
（三）征地拆迁管理公开。
负责实施征地拆迁的单位应严格执行国家和省市有关（）法律、法规，维护被征地集体经济组织及个人的合法权益，注重解决拆迁过程中人民群众反映强烈的突出问题。
公开主体：市国土资源局三分局
公开内容：征收土地的批准文件、征地告知书、征收土地公告、征地补偿标准和安置方案等。
公开方式：文件、公告等。
公开范围：被征地集体经济组织及个人。
公开时间：征地拆迁实施前。
公开监督检查部门：区监察局。
（四）招投标过程公开。
国家投资工程建设项目必须严格遵守《招标投标法》和省、市有关规定，从勘查、设计、施工、监理服务到重要设备、材料的采购等都必须依法实行招标投标制度。在招投标活动中，严格落实“招标人自主招标、评标委员会独立评标、招标人自行定标、政府依法监督”的原则，充分保证招投标行为的公开、公正、公平。
1、招标(比选)公告公开。
公开主体：项目业主或项目招标机构。
公开内容：项目立项批复、资金筹措、工程概况、标段划分情况、工程量简介、招标机构、招标监督部门及联系方式。
公开方式：根据建设项目的招标方式在《四川建设网》、《四川日报网》、《市招投标交易服务网》等指定的媒介招（比选）标公告。
公开范围：全社会。
公开时间：招标公告备案审批后。
公开监督检查部门：区发改局和行业主管部门。
2、招标（比选）文件公开。
公开主体：项目业主或项目招标机构。
公开内容：招标文件。
公开方式：市招投标交易服务网。
公开范围：在市招投标交易服务网进行了注册的投标人。
公开时间：招标文件备案审批后。
公开监督检查部门：区发改局和行业主管部门。
3、开标过程公开。
公开主体：项目业主或者招标机构。
公开内容：开标全过程、评标办法。
公开方式：现场公开开标。
公开范围：行政监督部门，项目行业主管部门和项目业主的纪检监察部门，投标企业。
公开时间：按招标文件约定
公开监督检查部门：区发改局、区规划建设局、区交通局、广电局、区水务农机局。
4、评标（比选）过程公开。
公开主体：项目业主单位或者招标机构。
公开内容：招标文件中规定的评标标准、方法。
公开方式：视频监控。
公开范围：评标专家、行政监督部门人员、项目业主单位和行业主管部门的纪检监察人员。
公开时间：评标的全过程。
公开监督检查部门：区发改局、区建设局、区交通局、广电局、区水务局等。
5、评标结果公开。
公开主体：项目业主单位或者招标机构。
公开内容：各标段中标候选人。
公开方式：《四川建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：评标结束备案后向社会公示5个工作日。
公开监督检查部门：区发改局、区规划建设局、区交通局、广电局、区水务农机局等。
（五）施工管理公开。
项目业主单位、现场监理单位和施工企业要加强管理，科学组织，规范施工，主动接受群众监督，确保工程质量，进度和施工安全。
1、项目业主单位的施工管理公开。
公开主体：项目业主单位。
公开内容：项目工程概况、施工许可、机构设置、岗位职责、办事程序、办事时限、投诉方式、廉政制度、安全生产、质量控制、资金筹措、进度计划、完成情况等内容。
公开方式：项目建设的现场公示。
公开范围：全社会。
公开时间：规定的施工期内。
公开监督检查部门：区规划建设局、区交通局、区广（）电局、区水务农机局。
2、监理单位施工管理公开。
公开主体：监理单位。
公开内容：负责合同段工程概况、履约情况、监理组织机构岗位职责、办事程序、办事时限、投诉方式、廉政制度、安全生产、质量管理制度、资金支付、进度计划、完成情况等内容。
公开方式：现场公示。
公开范围：项目施工所在地、施工单位、项目业主单位和质量监督部门、项目主管部门。
公开时间：施工期。
公开监督检查部门：项目业主单位，区规划建设局、区广电局、区交通局、区水务农机局等行业主管部门，特邀监察员。
3、施工单位施工管理公开。
公开主体：施工单位。
公开内容：负责合同段工程概况、项目经理部组织机构、岗位职责、廉政制度、安全生产制度、质量保证措施、进度计划安排、完成情况等内容。
公开方式：文件、现场公示。
公开范围：项目实施所在地、监理单位、项目业主单位和质量监督部门、项目主管部门。
公开时间：施工期。
公开监督检查部门：项目业主、区规划建设局、区广电局、区交通局、区水务农机局等主管部门，特邀监察员。
（六）设计变更管理公开。
设计变更应严格管理程序，周密调查，科学论证，详细申述变更设计理由，并经过专家充分研究论证后，按照规定的审批权限审批或上报审批。
1、设计变更过程公开。
公开主体：项目业主单位
公开内容：相关变更设计原因、依据、主要技术标准、主要设计方案和变更费用、合同单价、合同金额等内容。
公开方式：会议、文件资料。
公开范围：项目实施所在地、项目主管部门、施工单位、监理单位和设计变更主管部门。
公开时间：设计方案确定前。
公开监督检查部门：区规划建设局、区交通局、区广电局、区水务农机局等行业主管部门。
2、设计变更批复结果公开。
公开主体：项目业主单位。
公开内容：变更设计原因、依据、设计方案和变更金额等。
公开方式：文件，《建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：批准后3个工作日内公开，公示期到工程竣工审计后止。
公开监督检查部门：区规划建设局、区交通局、区水务农机局等行业主管部门。
(七)质量监督公开。
国家投资工程建设项目必须严格落实“企业自检、社会监理人负责、政府监督”四级质量保证体系，项目业主单位是工程质量的第一责任人，各从业单位都必须主动接受项目主管部门及建设质量监督部门或由其授权的质量监督机构实施的质量监督管理，并接受社会和媒体的监督。
公开主体：建设工程质量监督单位或被授权的单位。
公开内容：质量监督机构名称、主要职责、主要负责人、联系方法，质量监督机构年度监督的工程项目名称、项目监督负责人、联系方法，质量监督检查的组织方式、检查内容、检查方法及检查结果，项目质量鉴定结果。
公开方式：现场公示，《建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：施工过程中。
公开监督检查部门：区规划建设局、区交通局、区广电局、区水务农机局等行业主管部门。
（八）竣（交）工验收公开。
工程竣（交）工验收必须按照国家和省、市有关规定和要求严格按程序进行。
1、交工验收公开。
公开主体：项目业主单位。
公开内容：项目名称、建设规模、项目法人、各参建单位名称、交工验收时间、组织单位、参加单位，工程质量等级、项目综合评价及各参建单位的综合评价情况、交付使用时间、验收结果。
公开方式：文件，《建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：交工验收后。
公开监督检查部门：项目行业主管部门。
2、竣工验收备案公开。
公开主体：项目业主。
公开内容：项目名称、建设规模、项目法人、各参建单位名交工验收时间、组织单位、参加单位，项目审计、工程决算、验收等情况，工程质量等级、项目综合评价及各参（）建单位的评价情况、交付使用时间、验收结果。
公开方式：文件，《建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：竣工验收期间。
公开监督检查部门：区规划建设局等行业主管部门。
（九）建设市场管理公开。
建设市场管理包括从业单位从业信息管理和资质管理。资质包括工程监理单位的资质认可、工程试验检测单位的资质评定、工程设计、勘察、施工企业资质的行业审查意见。
1、从业信息公开。
公开主体：区规划建设局或相关行业主管部门。
公开内容：从业单位名称、资质情况、履约情况、相应项目从业评价等级。
公开方式：《建设网》或行业主管部门网站。
公开范围：全社会。
公开时间：随时。
公开监督检查部门：区监察局。
2、资质审查、审批公开。
公开主体：区规划建设局。
公开内容：审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、需填报的审批表格、行业审查意见或审批结果。
公开方式：文件，《建设网》等。
公开范围：各有关从业单位、有关主管部门或全社会。
公开时间：随时。
公开监督检查部门：区监察局。
五、工作要求
实施国家投资工程建设项目公开工作要形成“政策透明、制度公开、要求明确、管理有效、监督到位”的长效机制，着力抓好几项工作：
（一）明确责任。在实施国家投资工程建设项目公开工作过程中，各责任主体单位要建立并实行严格的责任制，按照公开的主体、内容、方式、范围、时间、监督检查部门六项内容的要求，落实责任到人、明确监督到人、问责追究到人，确保各个环节的公开工作都能做到思想统一，分工明确，领导有力，措施有效，落实到位。对应在游仙政务网公示的内容，必须集中公示在“国家投资工程建设项目”栏目中。
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