一、镇级财政管理体制方面
今年，随着我市农业税的取消，三镇财政税收减少，市财政局向市政府建议撤销三镇金库，各项收入全部缴入市级金库。三镇党委、政府人员和机构运转所需经费由市财政局按照一级预算单位管理，直接核定、拨付各项经费。每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金。
根据市财政局提出的《关于建议免征农业税以及调整市镇财政预算管理体制意见的报告》，我们认为市镇财政预算管理体制调整后，不利于调动基层的工作积极性、不利于农村经济和建设的发展，不利于加快城乡一体化建设步伐，存在的问题：一是调整后的市镇财政预算管理体制把乡镇财政收支纳入全市大盘子当中，如若发展项目，需要先向市发展计划委员会申请立项，争取建设资金。然而，由于农村农时季节性很强，城乡一体化建设仅靠市级财政，季节性和时效性是不够的，一旦项目建设错过时机，不能立项，必然影响农村的建设，不利于加快城乡一体化建设步伐。二是每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金，缺口很大，农村工作既要抓农业生产，又要抓科教文卫和基础设施等各项社会事业建设，随着城乡一体化建设步伐的加快，项目建设资金缺乏的矛盾日益突出，镇政府就不能通盘考虑农村社会的发展，就不能有计划地统筹安排。三是调整后的市镇财政预算管理体制与三镇《综合改革试点方案》的相关改革措施相悖。三镇《综合改革试点方案》明确提出，为了增强三镇调控经济和“以镇养镇”的能力，应按照分税制财政体制的要求，建立有利于城镇搞活财源、发展经济、增强财力的新型财政管理体制。
鉴于以上因素，恳请并建议市委、市政府能根据我市在全省的特殊市情，仍执行原镇财政预算管理体制，完善镇级财政体制，真正建立健全一级财税机构。保留镇级金库，重新划定区域征税，本区域内的所有税收全部上交镇金库，预算外收入进行专户储存管理。实行“核定基数，兑现政策，超收留镇，超支不补”的政策，在稳定现行财政体制的基础上，重新核定镇级收入基数，制定合理的财政基数。以1998－2003年的基数平均数为准，一定五年不变。镇级财政入库的收入全额留镇作为镇级收入，镇级支出中人员经费及已列入市级计划内的项目资金由市财政全额负担，公用经费及乡镇基础设施、项目建设所需资金由镇级财政从镇级收入中负担。镇级财政超收部分不上交、不分成，全部用于小城镇建设。这样，市乡（镇）财政责权明确，预算管理较为顺畅，有利于市财政的监管和乡（镇）级财政今后的长远发展，有利于推进城乡一体化进程。
二、农村公益事业和债务方面
（一）农村税费改革后村级经费不足，公益事业发展受到影响。税改前村均收入6万元，税改后村均收入2.7万元，减收3.3万元，转移支付资金入不敷出，只能维持村干部工资、五保户供养和村级办公经费三项支出，使得村用于集体公益事业的资金难以保障。
（二）村组干部报酬问题日益突出。现在每村设置村干部3~4人，并兼任组长工作，工作量增加，工作难度逐年增大，但其报酬和工作很不相衬。
（三）集体经济薄弱，村级收支矛盾比较突出，长期形成的各种债务，已成为村组的沉重包袱，村级经济的进一步发展受到制约。截至目前村级债务累计487.7万元，村均28.7万元，基本上都成了不良债务。加之这两年兴起的村镇建设，还会形成大量的新的债务，短期内都难以消化。村级债务问题本来与税改并无直接关系，但税费改革切断了以往村里逐步消化债务的一些渠道，使村级债务问题浮出水面，成为一个突出问题。对多数村而言，转移支付资金只能保吃饭，而无法化解债务。
（四）社会事业发展困难，“一事一议”操作难以把握。农民议事决策水平不高，缺乏集体观念和长远观念，思想难统一，资金难筹集，使得公益事业“事难议、议难决、决难行”。由于“一事一议”具体操作难度大，很容易触犯政策，也可能成为农村固定的收费项目，导致农民负担反弹。
建议和对策：
（一）加大转移支付力度，扶持农村集体经济发展，化解收支矛盾。根据我市农村的实际情况，合理确定村组干部人员数量，逐年增加报酬，以待遇留人，以事业留人，提高干部的工作积极性和责任心。制定优惠政策，给予资金扶持，加快集体经济发展，壮大集体经济实力，尽快打破现有僵局，解决统一经营层次遇到的各种困难和矛盾，搞好农村公益事业建设。
（二）多措并举，化解村级债务。
1、积极推行化“公债”为“私债”，组织欠款户与借款人协商，签订协议，划转债权债务。
2、收欠还债。运用法律、行政和经济的手段，加大对各种欠款的收缴力度。有关执法部门紧密配合，在具体工作中，区别不同的欠款对象，采取相应的措施，属国家机关、企事业单位的党员、干部和职工以及村“两委”成员欠款，采取组织和行政措施 ，要求限期带头还款；对农村一般群众欠款，要限定时间或订出还款计划分期进行还款，对近期内没有还款能力的农户要帮助他们发展生产，签订还款协议；对有偿还能力而欠款经多次催讨不还的，村集体经济组织可通过法律程序依法清缴；对确有困难无力还款的特贫困户，经村民大会或村民代表大会讨论按有关政策执行。对收回的欠款，要建立专户用于清偿债务和发展集体经济，不能用于盲目投资项目搞建设。
3、清理债务，划清主体，处理无效债权债务。镇上组织人员对各村的债务进行复核，明确债务主体，分步骤、有计划的偿还。
属于镇村两级自身形成的债务，通过清收欠款和其它债权进行偿还；
属于自筹资金兴办企业的债务，分情况偿还。企业已经关闭的，通过变卖企业现存有效资产偿还，不足部分由镇村集体用积累资金偿还。企业正常经营的，划转债务由企业负责偿还。对无效债权债务通过一定的程序进行认定，经审核批准后进行会计处理，将处理结果进行公开。
4、减少非生产性开支，节约资金。加强村由镇管的力度，强化“两公开一监督”制度，定期对村务、财务实行公开，充分发挥民主理财小组的监督作用。严格控制非生产性开支，对办公费、报刊订阅费等实行限额管理。
5、严格控制借贷。今后不准用借贷款完成上交任务和兴办公益事业，不准将拖欠的干部报酬转为借款，不准用借贷款进行非生产性开支。
6、严格控制建设，防止新的债务发生。
（三）认真落实“一事一议”筹资筹劳和村级财务管理制度，严格履行议事程序，加强“一事一议”筹资管理。村组干部和群众要加强学习，提高素质，以适应税费改革后公益事业筹资筹劳的新形势。村内筹资筹劳要严格按照《嘉峪关市村级范围内筹资筹劳实施细则》规定程序进行，不能强迫农民筹资筹劳。筹资筹劳主要用于本村范围内的集体公益事业。严格按照有关制度加强农村村级财务管理，尤其要加强对转移支付资金和“一事一议”资金使用的监督管理，不得平调、挪用和挤占。村级财务全面实行并深化“委托代理、四权不变、规范核算、强化监督”的管理体制。
问题与原因
（一）村级包袱沉重，债务化解难。
截止2002年底，全镇十五个村债务总额为664.3万元，村平44.29万元，最多的解放村达83.2万元，村级债务农民人均420.5元。通过我们的调查了解，这些债务主要是因“普九”达标、部分农户欠历年款、和发展地方事业导致的高息借款、村垫付农业税、财务管理不善等方面原因造成的，且村级至今无能力偿还，加税改后村级资金渠道变窄，债务偿还就更加困难，导致村级债务逐年叠加，包袱沉重，债务化解越来越难。
（二）农民纳税意识差，农业税及附加征收难。
近年来，由于受市场和自然灾害的影响，农民的比较效益逐年下降，农民纳税意识退化，农业税费征收难一直是困扰镇村两级干部的突出问题。税费改革后，一方面按照上级的要求，农业税及附加征收的主体是财政部门，而基层财政所人员少，一个村财政所只能安排一个人征收，有的甚至两个村由一人负责征收，面对千家万户，他们使尽全力也难以完成征收任务。而镇村干部的角色是协助，到户只能以“做工作为主”，理不直气不壮；另一方面，上级的规定锁定历年债务，不许征收历年欠款，征收了的还要清退，给部分群众造成错误理解，认为历欠款可以不还了。甚至有的农户还说当年的税费不交，到下年不也就成了历欠款，照样可以不还。这对部分交款积极的农户打击很大，致使一些交款积极的农户也不愿意还款了；第三，过去收税，农户可以上交实物，亏损部分村级从三提五统里补贴，而现在只能从农户手中收取现金，从而大大增加了收税的难度。因此，从这三个方面来讲，农村税费改后，农民纳税意识差，农业税及附加增收的难度越来越大。
（三）村级经济实力弱，村级公益事业发展难。
税费改革政策规定，村内兴办集体生产和公益事业所需资金，按照“量力而行，群众受益，民主决策，上限控制，使用公开”的原则办理。但是，在村级实际操作中困难和矛盾重重，一是认识不到位。税改后，公益事业建设投入由村民决策并以村民筹资为主，对于村两委而言，一则怕麻烦，更担心得不偿失，与其一片好心办砸事，而遭“非议”，不如墨守成规顺其自然。对农户而言，因认识不到位，或出于对村两委的不信任，对村两委的提案明知应为而不予支持。二是组织难到位。村级换届选举形成的块块负效应（换选导致村民之间的小宗派小团体之间产生隔阂），使干群关系受到了一定影响，有时直接导致村民代表会议难召集，或即使走到一起也难形成“共识”。三是村级经济脆弱，发展难。税改前，村级经济渠道相对较宽，公益事业建设一般由村委会根据村级实际量力而行。而税改后，村集体经济发展困难，有限的资金保村级正常运转尚捉襟见肘，更无力考虑其它支出；此外，村民大会虽同意的建设项目，也因农户收入增长过缓集资困难而不能落实。其结果导致公益事业发展受阻。如停止教育集资后，农村中小学的基本建设投资没有，虽然从转移支付中给了一点，但经费还是不足，必将使农村教育的发展受到限制。特别是“两工”取消后，农田水利基本建设、修路、架桥、文化卫生福利事业等的组织工作更加困难，尤其是一些跨村级的水利工程将更难实施，出现了张推李卸的现象。
（四）镇村两级收入少，工作正常运转难。
我镇是典型的农业镇，工业基础薄弱，长期以来镇村两级主要靠农业税收勉强维持现状。税费改革后，由于改革方案规定农业税附加最多只能收取农业税正税的20%，而且农业税将在一定时期保持不变，这就导致镇村两级收入大幅度下降，增收困难。据调查，税费改革后，我镇十五个村的可用资金仅有70.23万元，比改革前减少了26.37万元，减幅达27.3%，每个村平均收入仅4.68万元，镇级财政缺口也达到23.12万元。这就使镇村两级经济实力削弱，各项工作正常运转困难。
思考及建议
通过一年多的农村税费改革实践，我们深刻认识到，推进农村税费改革，是维护农民利益，减轻农民负担的治本之策，也是 “三个代表”重要思想在农村的具体实践。为了认真贯彻落实中央关于农村税费改革的精神，确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，针对我镇税费改革中存在的主要问题，我认为要按照“巩固、规范、配套、完善”的原则，从以下五个方面着力解决。
（一）努力发展壮大农村集体经济。
农村税费改革后，农业税总额在一定时期内是不变的，象我镇一样以农税为主的镇村两级财力在一定时期内没有了增长的空间，减轻农民负担、解决农村税费改革和农村发展中面临的各种矛盾和困难，从根本和长远来看，必须靠发展壮大经济实力来实现。农村经济得不到发展，农民负担难以减轻，减轻了也难以稳定。因此，必须进一步解放思想，切实转变职能，抓住农村税费改革的机遇，加快农村经济结构调整步伐，千方百计发展农产品加工业，搞好农副产品的加工转化增值，增加农民收入，带动农民致富，大力实施开放兴镇战略，引进和培植骨干税源，增强镇村两级财力，为巩固农村税费改革成果提供保障。
（二）努力化解镇村两级债务难题。
镇村两级长期形成的各种债务，已成为农村税费改革的沉重包袱，实行农村税费改革后，镇级财政紧张，村级资金渠道变窄，减债更加困难。因此，在化解镇村两级债务问题上，要按照“区别情况，明确债权，各负其责，分类处理，逐步化解”的工作思路，逐一进行化解。对于镇政府的负债，由镇政府通过发展镇级经济、盘活资产来解决办法。一是通过拍卖村荒山、坡、渔池等资源使用权和村集体闲置资产，盘活资产偿债。二是对不符合国家规定的高息借贷，实行降息减债。三是对农民历年所欠国家税收已由村集体垫付的，应根据农村税费改革的有关政策执行。
（三）切实解决镇村财力缺口问题。
实行农村税费改革后，随着农民负担的减轻，镇村两级收入相应减少。在财政上出现了较大缺口，要解决这个问题，总的思路是靠自力更生，增收节支，立足于通过改革和发展来弥补财力缺口。一是要下大力精减机构，归并设置过多、过散的事业单位，精简乡镇财政供养人员，实现“减人、减事、减支”。二是要推进农村教育改革，通过优化教育资源配置，节约教育经费，切实解决好农村义务教育正常需求问题。三是要调整和完善乡镇财政体制，规范乡镇和村之间的分配关系。四是进一步规范村级财务管理，压缩非生产性开支，取消村级招待费，减少村级支出。五是合理理财，充分用好现有财力，发展经济，广辟财源。
（四）明确征收主体，规范税收征管工作。
建立规范的农村税费制度，是农村税费改革的重要内容，也是确保农民负担减轻、不反弹的关键。一是要明确税收征管主体。改革后镇村干部没有征收农业税的执法主体资格，只有协税义务，因此税收征管主体只能是财政部门。二是调整和充实基层征管力量，确保财政征收主体到位，按照“财政干部依法征税、农民群众依法纳税、镇村干部依法协税”的要求，建立规范的农业税收征管机制。三是改进农业税征收方式，在村或村民小组农户集中的地方，设立固定或流动征收点，实行“定点、定时、定额”的三定征收方式。四是强化政策宣传，不断提高农民自主纳税的意识，由被动纳税向主动缴税转变。五是对历欠税款要制定相应的措施，保护大多数农户的纳税积极性。六是加强征管队伍建设切实转变工作作风，规范执法行为，完善执法监督。
多年来，农信社一直在摸索中前进，其在改革发展中存在许多问题。要找到合适的发展之路，为三农服务，就需要发现问题，解决问题，这样对于研究农信社的发展具有重要的意义。目前农信社面临以下几方面的问题：
产权关系需要进一步明晰。一直以来，农信社不明确的产权关系，不仅使内部产权关系混乱，更阻碍了农信社的发展。农信社的产权在表面上看来是明确的，但在实际操作中却很模糊。一是所有权不明晰。目前，我国农信社的产权结构和资金结构都比较复杂，有农信社建立之初形成的初始资金，一部分是法人入股，一部分是个人入股，这些个人既可以保息分红，又可以退股，并不能真正的与农信社保持良好的利益关系。二是农信社作为法人，没有真正的财产经营权。农信社社员对于自己的股权都是名义上的，没有实际上的所有权、使用权、表决权、收益权。这样就使得农信社社员没有兴趣与信息去参与农信社的经营管理，处于被动的局面。而且，在计划经济初期，政府对农信社股权具有控制约束力，这就更使得农信社社员对于经营和管理没有约束力，对于风险没有抵抗力。
法人治理结构不完善。目前，农信社的法人治理机构由社员大会、理事会和监事会组成，分别行使着决策权、管理权和监督权。这三种权力要相互制约，相互监督，共同促进农信社的发展，但是在实际的操作中，并没有形成相互制约和监督的机制，这种法人治理结构的不完善，存在着较大的局限性。表现在：一是最高权力机构形同虚设。形式上社员大会享有着最高决策权，实际上它的权力没有落到实处。二是经营机构凌驾于决策机构之上。理事会本应该向社员大会负责，但在现实的工作过程中，理事会社员由大会选举产生，理事长由上级部门直接任命，这就导致了理事会理事长权力过大，一揽独权，体现不出决策的民主性。这种的选任，会使理事会长对上级负责，缺乏对社员的关注，使内部机制不健全，法人治理结构不合理。三是管理人员自治能力低。表现为：政治素质、政策素质低；业务水平不高；决策水平有限；管理能力较差等。
经营机制僵化和内控乏力。农村合作社本身存在着制度性的缺陷，组织制度僵硬，不能形成完善的管理监督经营机制。由于农信社之前是由政府主导，官办金融机构的模式仍然存在，政府的干预在一定程度上阻碍了农村信用社的发展，成为农信社改革的阻力。经营机制的不健全还表现在：缺乏激励机制，员工素质低下，管理制度不完善，执行力度差。没有完善的经营机制是不可能使信用社发展到一个更高的水平，也不可能使成员信服，使内外都达到一个良好的效果。同时，内部管理制度不健全，缺乏自控机制，没有建立起会计、财务、考核、人事等一系列相关的规章制度。在信贷管理上，缺乏适当可行的审查、评估机制，使得贷款质量差，贷款责任难以落实。内控机制的不健全，人员素质的低下，加大了农信社的管理难度，增加了农信社的潜在风险。
历史包袱沉重，经营困难。农村信用社本身存在着历史包袱，不良资产率高，管理体制不完善等问题，使得农信社难以获得进一步的发展。虽然国家在不良资产上给予补贴，弥补历年亏损，在财政上减少了税收，在一定程度上减轻了农信社的历史包袱，减少了不良贷款率，改善了资产质量，提高了营业能力，但农信社根本的问题没有得到有效的解决，还存在着弊端。比如国家在部分试点地区的农信社发行了专项央行票据以改善资产，但是在票据汇兑时一些潜在的风险还没有显现出来，不良资产总量仍然很大；农信社的人均利润、资本利润率等指标小而亏损大，抗风险能力较低，不能形成有效的抵抗风险机制；农信社的股金机制虽有所增加，但不少股金在存款上仍然是存款化股金，基础很不稳定。
管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确。对于农信社的管理体制是农信社发展改革中的一个难题，管理体制的不健全直接导致制度的缺失，职权与责任的混乱。按照国务院的要求，由省人民政府直接承担对管辖内农信社风险管理的责任，形成了由政府主导，在国家宏观调控机制下的自我约束、自担风险的农村信用社监督管理体系。但是在实际操作中，这种管理体系依然存在着一些问题，主要表现在：省级政府的职责范围没有区分开，造成不明确的职责定位、职责边界问题；省级联社由人民政府和基层联社两方管理缺乏法律依据，且对基层联社的违法违规行为缺乏相应的约束力；很多法人体制在一段时间之后形成了分散决策，低层次决策局面。同时，金融监管与行业管理、依法管理与自主管理等方面还存在着各自的分工不明晰，责任不到位，责任交叉的现象，这种不明确的现象有待进一步解决。
二、促进农村信用社发展的措施
农信社存在的必要性就是改善弱势群体的生存环境，提高其竞争能力，更好地为三农服务。为了实现农信社的自我完善与发展，提高农信社的地位，增强农信社的竞争能力，应从以下几方面进行改善：
农村信用社是农村合作金融的主要形式，是为农村经济服务的主力军。但是随着农村金融市场准入的放开
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关键词：土地征用制度 所有权主体 使用权流转 土地征收补偿
一、当前土地征用存在的问题
1、大规模的“圈地运动”造成耕地锐减和资源闲置。
改革开放以来各级政府为了发展本地区的经济，纷纷大量征用农村土地建立经济开发区，由此带来了三次大规模的“圈地运动”，分别发生在上世纪80年代，1992年前后和上世纪末到2003年上半年。每次“圈地运动”的直接后果是耕地锐减，自1990年以来，因为土地征用每年都有数以千万计的农民失地、失业，平均每年流失的耕地数量为1，000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩。而且许多地产商囤积土地进行投机，大量农地在被征用之后却没有得到很好的开发利用。据2003年初国土资源部的统计资料，在全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近3，000万亩开发区，已开发面积仅占规划总面积的13．51％，土地闲置现象十分严重。
2、失地农民大量失业。
失地农民长期从事农业，缺乏从事非农产业的专业技能，而且科学文化素质普遍不高，一旦失去土地后，重新就业非常困难。国家农村调查总队对云南的调查表明：高达24．6％的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况。并且失地农民就业质量不高，相当比例已经接受就业安置的失地农民隐性失业严重，处于失业和半失业状态。在失地农民中的大龄人口就业更为困难，有一项调查表明，35岁以上人员未就业者占所有未就业人员的34．8％，占该年龄段人员的67．1％，就业比例很低。
3、征地引发了大量社会矛盾。
在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置引发的上访和逐渐增多，给农村稳定造成隐患。“失地农民群体”正在形成，而且有不断扩大的趋势，一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视。甚至有些地方在征地过程中，非法动用警力，与农民发生暴力冲突，严重侵害农民的利益，使征地矛盾更加激烈和尖锐。
4、土地市场无序混乱。
随着我国市场经济的深入发展，农村出土地资源呈现市场化趋势。但这种市场表现为透明度和可操作性极差的隐性市场，而且这个市场呈现为随意交易、随意价格、口头协议等无秩序、不规范的格局，存在大量非法交易集体土地、直接出卖土地、变相买卖土地等违法违规的现象。
二、征地制度存在的缺陷
在土地征用中出现的种种问题，具有多方面的原因，例如有些基层政府的法制观念不强，存在执法不严，违法征地的问题；农民作为弱势群体维护自己权益的能力弱；在土地权属上的历史纠纷等原因，但根本性的原因还是在于我国现行的土地制度。现行的土地制度是计划经济体制的产物，新中国成立以来对保证交通、能源、水利等基础设施、现代工业体系的建立、城镇发展等各类建设的顺利进行起到了很大的作用。但随着我国经济体制改革的日益深入，原有的土地征用制度已经越来越不适应新的历史时期，主要表现在：所有权主体易位、农村土地所有者权能不完整、“公共利益”概念模糊、征地补偿标准偏低等方面。
1、所有权主体易位。
我国法律对农村土地的所有权主体及经营管理权都有明确的规定：农村土地归农民集体所有，而且根据历史上对土地的实际占有情况，土地归村集体所有，也可以是乡镇集体所有和村民小组所有；同时规定集体所有的土地的经营管理权属于村委会、村民小组或者相对应的各级村集体经济组织。但是法律对于农民集体如何行使土地所有权的法律程序没有明确规定，大量现实中的情况是村委会行使所有者权利，村集体的土地流转、征用等事项都由少数村委会成员决定。集体土地事实上的所有者从法律规定的农民集体转移到了村委会少数人手中，而集体土地真正的所有者广大农民群众却却不能行使自己的权利，甚至在土地征用过程中没有知情权。
2、农村土地所有者权能不完整。
我国农村集体土地所有者权能不完整，缺乏最具有实质意义的处置权。土地的最终所有权(终极支配权、处理权)一直掌握在国家的基层政权(乡政府)手中，国家凭借行政力量在某种程度上剥夺了农民农用地所有权在经济上的收益权。我国《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须使用国有土地。”“依法使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的。”《土地管理法》将农村土地的“买”(征用)“卖”(使用权的出让)权都集中在非所有者一一以政府为代表的国家手中。农民集体因无权出售土地，使农村土地的集体所有权不完整。
3、“公共利益”概念模糊。
为了协调个人与集体之间的利益不一致，各国宪法都赋予政府对土地具有强制性征收的权力，但是为了防止政府对于征收权的滥用，又规定了政府只有在为“公共利益”才能行使土地征用权。我国法律也有相应的规定，《宪法》第1O条第3款及《土地管理法》第2条第4款中都明确强调了国家征用土地必须是为了公益性的目的。但是法律法规对“公共利益”这一重要概念的范围没有明确规定，只做概括性的规定，表述过于模糊，导致实际操作中凡涉及占用集体土地、农用土地的项目，一律使用国家的土地征收权。在土地征收中，政府征地中既有政府负责的公共基础设施建设征用土地的，也有相当数量是政府征地后交给企业从事经营活动。事实上这个矛盾也是经济体制转轨带来的问题，因为在计划经济时期，所有制形式单一，绝大部分用地企业都是国有制企业，这些企业的利益也可以认为是符合“公共利益”，而经济体制转轨后，土地征用制度没有作出相应的调整。
4、征地补偿标准偏低。
在计划经济时期，国家征用农民的土地后给予适当补偿，并且安排被征地农民转非、招工，享受国家负担的市民、工人的福利待遇，征地后农民的长远生计是得到保障的。但是在市场经济条件下，企业独立自主经营，不承担安置失地农民的社会义务，政府已经不可能为失地农民统一安置工作。在这种情况下征地的补偿仍然按计划经济体制下的做法――根据土地的农业年产值倍数进行测算，显然是不合适
的。这种测算方法没有体现土地的潜在收益，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。大部分农民在失去土地后所得到的补偿难以维持长远的生计需要。
土地征用过程中出现许多的问题是上述多种因素共同作用的结果，其中最主要的制度缺陷是农地产权制度上的缺陷，即所有权主体的易位和所有者权能不完整。前者使农民集体不能行使所有者的权利，而后者导致农民丧失农地的处置权，并导致了补偿标准过低和征地权的滥用。由于集体所有权主体易位，使得广大农民失去行使所有者权利的机会，在土地征用流转等关系自己切身利益的重大问题上毫无发言权。而实际掌握所有权的村委会是基层政权在农村的延伸，在土地征用问题上的谈判更多的是下级服从上级，难以维护农民的权益，甚至由于权利集中而出现，暗箱操作违法违规等问题。所有者权能不完整是我国现行土地制度另一重大缺陷，缺乏所有权中最重要的处置权，从而丧失转让土地所有权可能获得的收益。事实上所有者权能不完整与补偿标准过低、“公共利益”概念的模糊性是联系在一起的。由于农民集体没有农地的处置权，因此对于土地对农民的价值只能是农业生产这种特定用途所能带来预期收益的贴现，而不包括土地转变用途可能带来的潜在收益，与补偿标准由土地年产值的一个倍值来确定是一致的。而“公共利益”概念的泛化则是在城市的扩张和农民集体没有土地处置权下的必然选择，因为农村土地转化为城市土地的唯一途径就是通过国家征用，而国家征收用只有在“公共利益”的情况下才可以使用，这样就导致一切城市用地都通过政府的征用。
三、土地征用制度改革的重点
征地行为的强制性以及征地补偿的计划性，使得土地征用制度本身具备强烈的计划经济色彩。而随着经济转型的逐步深化，社会主义市场经济体制不断完善，对广大被征地单位和个人而言，他们的生产和生活已事实上进入了市场经济范畴，他们的生产、消费等经济活动都受到市场经济的调节。因此改革的核心就是使土地征用制度适应当前的市场经济体制，在保证城市化健康发展的同时，要保护好广大农民的利益，解决好失地农民的长远生计。针对土地征用制度的缺陷，当前应从以下几个方面进行改革：进一步明确农村集体土地所有权主体及其权利内容；政府放开对农用地严格管制制度，逐步放开农地使用权流转市场；明确界定“公共利益”的内涵；改革单一的货币补偿，采取多种补偿方式相结合。
1、进一步明确农村集体土地所有权主体及其权利内容。
在不打破集体土地所有权格局的前提下，进一步明确集体土地所有权为农民集体共同拥有的产权性质，并确保土地的处置权不为集体管理者所独享，而是掌握在作为集体土地共同所有者的社区成员手中。明确区分经营管理权和所有权，界定村委会的职权范围。对超出村委会经营管理的职权范围的，如土地用途改变或交易等重大事项应以法律的形式明确决策程序，应该召开全体村民或村民代表大会，通过会议表决的方式，形成正式的合法生效的文件资料，让村民集体的所有者权利真正落到实处。
2、建立与规范农地使用权流转市场。
创新农地制度，让农村集体土地使用权直接进入市场流转是目前解决土地征用中问题的一个重要方面。从法律角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权利应当是平等的，在法律允许的范围内，享有同等的权利。集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租或作价入股，农民土地的承包经营权参与分配，以获得长久的土地收益。
在建立农地使用权流转市场的同时必须加强对农地使用权市场的管理。因为土地具有绝对的稀缺性，如果没有宏观上的管理，可能造成大量优质的农地流失，危及整个国家的粮食安全。而且会造成建设用地盲目扩张，土地投机，扰乱整个国民经济秩序。对集体土地使用权市场的管理可以借鉴国外的一些经验，例如划定农业保护区，强制性禁止农地从事非农产业；通过差别税制保护农地；由政府购买农地开发权等。
3、明确界定“公共利益”的内涵。
国家对土地的征用只能是出于公益性的需要．公共利益是土地征用权的合法行使的前提条件，对公共利益的严格界定可以有效地杜绝政府对征用权的滥用。根据我国的实际情况，可以将公共用地具体限定为：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程、生态环境保护用地以及法律规定的其他公共利益用地。通过严格界定的公共利益用地，限制政府对征地权的滥用。
4、多元化的土地补偿方式。
关键词：农村信用社；路径演化；均衡
中图分类号：F832.35 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）02-0084-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.21
一、农村信用社改革现状
（一）县级农村信用社改革现状
《国务院深化农村信用社改革试点方案》（国发（2003）[15]号）提出，按照因地制宜、分类指导的原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等改革模式；有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造困难而又适合合作制的，可以进一步完善合作制。当前，我国参与农村信用社改革试点的30个省（自治区、直辖市）共2000多家县级农村信用社逐步推行统一法人改革，并推动具备条件的农村信用社成立农村合作银行和农村商业银行。
（二）省级农村信用社管理机构改革现状
从改革实践看，农村信用社省级管理机构存在四种模式（见表1）：一是成立农村信用社省级联社，目前全国包括陕西省在内的大多数省份农村合作金融机构均选择了“省联社+省联社派出地区办事处+县（市、区）联社（或农村合作银行）”的省联社模式。二是直接成立以省级机构为单位的农村商业银行，包括上海、北京、重庆。以上三市分别于2005年8月、2005年10月和2008年6月，在其原农村信用合作社基础上组建农村商业银行。三是先成立省级农村合作银行，再改制成为农村商业银行，如天津。天津于2005年6月成立了天津农村合作银行，实现了由三级法人向二级法人治理体制的转变，并成为全国唯一的省一级合作银行。此后，原塘沽、汉沽、大港三家行社于2007年组建了天津滨海农村商业银行，2010年6月，天津农村合作银行在和除塘沽、汉沽、大港以外的其他9家区县信用行社基础上，改制重组为股份制农村商业银行。四是将农村信用社省级联社改组为金融控股公司，如宁夏于2008年12月在原宁夏自治区联社和银川市联社金融业务合并的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人，共同发起设立了股份制商业银行——宁夏黄河农村商业银行，成为全国首家由省级农村信用联社整体改制而成的银行，将省级农村信用社改革向前推进了一步。
（三）农村信用社副省级市及计划单列市管理机构改革现状
在农村信用社省级管理机构进行改革的同时，部分副省级城市及计划单列市的农村信用社改革也在不断推进（见表2）。2005年12月，深圳农村商业银行在深圳市农村信用社基础上改制组建成立，成为全国首家计划单列市组建的农村商业银行。2009年9月，武汉农村商业银行在武汉市农村信用社基础上改制组建成立，成为全国副省级城市首家农村商业银行。此后，广州、成都等副省级城市和青岛、大连、厦门等计划单列市陆续组建了农村商业银行。
二、 农村信用社改革特点
（一）农村信用社改革的多层级特征
在县级联社层面，产权制度问题是农村信用社经营过程中所产生的一系列问题的源头。产权不清晰一方面直接导致农村信用社在经营决策过程中受中央、地方政府等多方影响。同时，由于在多数情况下，各方目标的不一致，导致农村信用社的经营活动受到极大影响，无法在多目标要求下实现自身的经营目标。另一方面，产权不清晰也是农村信用社出现“内部人控制”问题的重要原因，“内部人控制”下的经营管理不规范、内控机制不健全、监督检查不严格等问题，最终导致农村信用社普遍表现出盈利能力低、资产质量差、历史包袱重等一系列问题。
在省级联社层面，一方面，省级联社对于辖区内县级联社自上而下的行政控制由于种种原因凌驾于县联社的股权控制之上，使省联社成为影响县联社经营管理的另一力量，降低了县联社的法人治理结构改革的效果。另一方面，省级联社的特殊地位使其在引领当地农村信用社改革与实现当地政府的政策意图之间进退两难。省级联社以上相关问题的产生对县级联社产权制度改革后的制动功能发挥产生了非常大的影响，因此，农村信用社改革演变成以县级联社改革与省级联社改革为两条主线的多层次问题。
（二）农村信用社改革的路径演化
就在县级联社改革层面，当前改革的基本路径是首先通过国家扶持政策（包括专项中央银行票据和转向借款等）减轻各县级联社的历史欠账，解决其生存问题，然后推动其通过产权制度改革和法人治理结构改革从根本上解决农村信用社的经营管理问题。各地基本按照《国务院深化农村信用社改革试点方案》（国发（2003）[15]号）文件提出的“因地制宜、分类指导”原则，尝试开展了股份制、股份合作制及合作制等模式的改革，也取得了积极的效果，证明这是推动县级农村信用社改革行之有效的路径。在省级联社层面，除了已组建农村商业银行的上海、北京、重庆、天津及深圳、武汉等部分副省级城市及计划单列市之外，其它省级联社下一步改革正在探索当中，这也成为农村信用社下一步改革的重要节点。
以上改革，从根本上讲是由于农村信用社长期发展历程中相关问题的积累对于当前改革形成了“倒逼机制”：农村信用社建立的初衷不是以营利为目标，主要以为社员提供服务和帮助为目标，帮助在社会中处于弱势地位的农民，通过资金互助支持“三农”事业，促进农村经济发展。但是，由于制度缺陷及外部环境变化等多方面因素的影响，使很多农村信用社自我生存发展都无法确保，无法承担支持“三农”发展义务。因此，当前的改革只能先通过以产权制度为核心的改革推动农村信用社自身的发展。
三、农村信用社金融支农的成本收益分析
（一）农村信用社金融支农函数的构建
产权制度改革理论上可以有效弥补当前农村信用社的制度性缺陷，有利于解决农村信用社自身发展问题，但并没有回答改革后如何确保农村信用社的支农主力军问题，以下本文从成本收益的视角对这一问题进行剖析。
1.为将农村信用社的金融支农水平纳入成本收益分析框架，引入支农强度这一概念——假定特定的制度环境下，农村信用社的金融支农水平存在一定的强度边界，既定的支农水平总是与一定的支农强度q？孜相对应。同时，借鉴“影子价格”（1）①来描述单位支农强度变化引发的支农函数的变化。假定农村信用社要达到一定水平的支农强度，所必须支付相应的价格，用影子价格p？孜表示。因此，金融支农的需求函数为：
2.以金融支农的供求函数为依据，可以对金融支农进行收益成本分析，并据此解释金融支农的供求均衡问题。依据一般商品供求规律，当金融支农的边际收益等于边际成本时，金融支农处于均衡状态，反之则金融支农处于非均衡状态。所以把金融支农给社会各利益集团带来的收益总和及成本总和，分别看作金融支农的社会收益和社会成本。当社会收益大于社会成本时，支持支农供给的力量就会大于反对力量。由此，可以将农村信用社金融支农所涉及的各种利益追求全部转化为经济利益追求，运用边际分析法求解这一目标的最佳水平，即金融支农的供求均衡水平。
2.金融支农水平的动态分析。以上分析表明，农村信用社存在“最优支农水平”。然而，农村信用社的“最优支农水平”是基于农村信用社自身收益最大化形成的，这一水平并不能满足日益增长的金融支农需求。如果要在确保农村信用社健康发展的前提，不断提高其支农强度，就需要提高农村信用社的金融支农收益或是降低农村信用社的金融支农成本，以实现更高支农强度下的金融支农均衡（见图4）。
四、 结论及建议
（一）结论
通过以上对于农村信用社现状及其金融支农的均衡分析可以得出以下结论：第一，农村信用社长期发展历程中所形成的“倒逼机制”，决定了农村信用社改革必须先解决其生存问题，才能让其承担更大的支农义务。第二，农村信用社存在“最优支农水平”，表明农村信用社改革与其承担支农义务之间的矛盾并非不可调和，两者之间存在最佳的契合点。第三，通过给改革不断提高农村信用社金融支农收益和降低农村信用社金融支农成本，是在确保农村信用社健康发展前提下提升农村信用社金融支农水平的根本途径。
（二）建议
根据以上分析，本文认为进一步提高农村信用社的金融支农水平需从以下几方面着手：
1.构建农村信用社金融支农的激励约束机制。一方面，无论农村信用社采取怎样的模式进行改革，都必须划定“支农红线”：在涉农贷款增量占比、涉农贷款增速、新增贷款在当地发放贷款比例等方面制定严格的规定，使农村信用社在改制后商业化收入越多，承担的支农义务越重，或者说承担的支农义务越多，其他业务空间越大，构建农村信用社改革后发挥支农功能的约束机制；另一方面，人民银行继续积极发挥存款准备金率、再贷款等货币政策工具作用，并与地方政府的税收优惠、财政贴息、建立农村政策性金融业务风险补偿基金等激励措施相结合，构建更加有效的农村信用社支农服务激励机制，引导农村信用社提高对“三农”的信贷投入，达到支农最优水平。
2.建立更加合理的农村金融市场准入机制。自上世纪九十年代末我国开始深化金融体制改革以来，多数商业银行因改革动因纷纷从农村撤出，由此也使农村信用社逐步在农村金融市场上占据了主导地位。随着近几年中央支农惠农政策的不断出台，农村金融市场环境有所改善，一些商业性金融机构又选择金融农村金融市场，对于重新进入农村金融市场的金融机构，应当实施与农村信用社同等条件的支农约束机制，否则可能出现新进入机构与农村信用社争夺优质资源却又不承担支农义务的现象，从而间接影响农村信用社支农功能的发挥。
3.积极培育竞争性农村金融市场体系。增强农村金融产品和服务方式的创新能力是解决农村金融的重要途径。村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构在农村金融市场中具备经营方式灵活、熟悉当地市场环境等特点，同时其业务范围又被严格限定。新型金融机构立足农村本地，保证资金在农村内部循环，并发挥天然贴近农村的特点，利用“熟人信息”降低了交易成本[2]。因此，应积极鼓励农村地区建立村镇银行和小额贷款公司等新型金融机构，构建竞争性金融市场，提升农村信用社金融创新水平。
参考文献：
改革开放以来，*金融借温州金融改革试验区的东风走在了全国金融改革的前头，作为利率改革的试点开始已经历时20多年，有效激活了我县金融机构的经营机制。但是，20世纪80年代以来通过对农村金融体系的一系列改革，农村地区逐步形成的以农村信用社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄等相互补充的农村金融体系，却仍难以满足农村金融需求。与此同时，作为欠发达的农村地区，民间借贷依然活跃甚至成为农村金融服务的主要提供者。为什么农村金融改革历经多年，但似乎农村金融需求仍然难以满足。基于这种情形，我们有必要对以往的农村金融改革模式做一简要回顾，分析改革存在的内在问题，确定今后改革的基点，这是农村金融演进和建设社会主义新农村必须解决的首要问题。
农村金融改革可以分为广义和狭义两个范畴，按照人民总行行长周小川的划分（*年），广义的农村金融改革，包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、农村金融机构的退出机制等问题。狭义的农村金融改革具体指农村信用社改革。本文研究的是针对的广义的农村金融改革，旨在解读农村金融制度改革的历程，农村金融现状及存在问题，农村金融改革的悖论，并试图指出农村金融改革的基本方向，就农村金融改革为新农村建设提供政策建议。
二、农村金融改革进程简要回顾
为适应农村经济的变化，我县正规农村金融体系一直进行着政府主导的强制性制度变迁与改革。按照农村信用社的管理体制即控制权的更替，我们将*农村金融改革在全国的大背景下大致划分为以下四个阶段。
（一）农村信用社控制权的国有化
*年初，我县在南溪成立了首家农村信用社，开始了我农村信用社发展里程。*年化后，农村信用社和国家银行在农村的营业所被下放给，建立了公社信用部。*年9月，又下放成为公社管理区信用分部，并规定公社（管理区）有权使用信用分部资金，信用分部成为计划经济体制下农村筹资与分配资金的重要渠道。当时的实际上是农业和工业相结合的，所以两次“下放”不能抛开国家工业化战略背景，是国家为了实现以重工业为核心的经济增长必须控制和垄断经济资源使然。*年，国务院在《关于整顿和加强银行的几项规定》中指出，信用社是集体金融组织，又是银行在农村的基层机构；并规定在既有银行营业所又有信用社的地方实行所社合署办公的政策。因而改革开放前，农信社只是国家银行体系的延伸，是国家资源配置的工具，难以真正体现合作金融的性质。
（二）农村信用社控制权向中国农业银行的转移
*年3月国务院恢复农业银行以后，农村信用社成为了农业银行的基层机构。农村信用社成为农业银行基层机构后，模糊了农村信用社固有的合作金融属性，农村信用社逐渐放弃了民间借贷职能，走上“官办”道路。*年10月，农村信用社和农业银行在经营、核算、业务方面开始分离，农业银行只负责对农村信用社的方针政策领导。但实际上，至*年之前，农村信用社管理依然受控于农业银行，信贷业务并没有与农户的生产活动密切结合，合作金融的性质没有完全确立。
*年，中国农业发展银行*信贷组组建后接管了我县农业银行的农业政策性贷款，主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购等业务。至此，农村金融机构初步构建了政策性、商业性和合作制金融机构相结合的框架。
（三）农村信用社控制权向中国人民银行的转移
*年，农信社和中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由人民银行管理，我县于*年开始实行此项政策，此后就开始了制定农信社改革方案的艰苦探索。*年8月，在*县政府的领导下，县各职能部门对全县农村基金会开始清理整顿，4家自行关闭，3家业务由当地农村信用社接纳。*年，金融服务社也被纳入农信社管理。*年，农村信用社浮动利率改革试点工作全面展开。
（四）农村信用社控制权向地方政府的转移（*年至今）
*年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，正式启动全国八省(市)农村信用社改革试点工作，我县农村信用社改革试点工作*年全面启动。结合我县的实际，此次改革的主要内容有组建县联社一级法人机构、在全县范围内进行增资扩股、清理老股金等，由于我县农信社资产质量较好，没有以央行发行的票据来兑付信用社历史包袱，改革顺利完成。此次改革，将农村信用社的控制权由人民银行转移到了地方政府即省联社手中，这固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建有可能使农信社与农户的关系越来越趋于淡化。
可以看出，50多年来，农村信用社的管理体制虽然几经变迁，但是由于每次改革都是由国家行政主导进行的强制性的信贷制度改革，而不是完全基于服务对象即农户的实际需求与制约因素而去选择改革的方式和路径。因此，农户的信贷需求始终不能圆满解决。目前，我市农村地区的金融供给就存在诸如以下的种种问题。
三、农村金融现状及存在的问题
（一）农村正规金融提供的金融服务
目前，我县农村正规金融制度框架主要由三类金融机构组成，即政策性金融机构（中国农业发展银行）、商业性金融机构（中国农业银行）和合作性金融机构（农信社），它们向农村经济提供的金融服务非常有限。
首先，中国农业发展银行是以政策为导向的国有金融机构，服务范围严格限制，只负责粮棉油收储贷款业务，不与农民发生信贷关系；其次，中国农业银行近年来经营重心明确向商业化方向发展，导致业务逐渐撤离了农村地区向城市集中；作为支持农村经济发展主力军的农信社在经过新一轮改革后，信贷支农力度有所加大，目前农业贷款余额占各项贷款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是农信社改革后面临着新的市场定位问题，所谓的政策性和商业性并重的市场定位只是权宜之计，当难以协调追求市场化经营效益与政策支农的矛盾时，农信社更可能牺牲后者利益。
（二）农村非正规金融发展现状
农村非正规金融是相对于正规的银行信贷而言，主要指非金融机构的社会个人、企业及其它经济主体之间进行的以货币资金为标的价值让渡及本息还付。农村非正规金融形式因不同历史时期、不同参与主体而非常多样,主要包括直接借贷、集资、“会”、地下钱庄、基金会等。90年代后半期以来，基金会、地下钱庄、会、典当等非法融资形式被政府依法取缔，但民间直接借贷活动由于其灵活性仍在广大农村地区活跃着。据人民银行*县支行估计，*年末，全县民间借贷规模估计超过了10亿元，月平均利率在17.024－18.521‰的狭窄区间内波动。另据*年的调查显示民间借贷资金的主要用途是生产经营和投资，估计占借贷资金总额的85%，消费性借贷占10%，种植养殖业的占4%。
目前，农村金融改革与发展中存在不少问题，突出表现为农村资金外流和农村金融市场垄断，具体而言，当前农村金融改革与发展中存在以下一些问题：
1、农村资金大量倒流城市导致农村金融供给不足。受经营机制、利润最大化目标等因素影响，农村地区大量资金倒流到城市。一是受经营体制影响，县级邮政储蓄机构吸收的存款只能全额上存，由此导致吸储资金从农村大量外流。近年来，邮政储蓄凭借其全国通存通兑并可进行个人款项汇兑结算的优势，其业务在县域农村地区呈现逐年稳步增长态势，这意味着农村地区由此外流资金的速度也呈逐步增长态势。十五期间县域邮政储蓄存款余额年均增长30.5%，*年9月末，邮政储蓄存款余额达2.5亿元。二是县域国有商业银行通过系统内资金上存方式将储蓄资金从农村抽走。近年来，国有商业银行在经营策略上逐步向大城市、中心区转移，上级行对欠发达县实施逐步退出信贷市场的经营战略。一方面，国有商业银行通过对农村基层分支机构上收审批权限、提高信贷准入条件等方式限制了基层行的信贷投放力度；另一方面，国有商业银行通过系统内资金上存方式从农村抽取信贷资金倒流城市。*年9月末，县域存量和增量存贷比分别为50%和48%，分别比全市平均水平低24和21个百分点。三是对外投资流出。一方面，随着城市化逐步推进，农村一些富裕阶层纷纷迁出农村进入城市，由此引起的购房支出导致农村资金大量外流。另一方面，部分农村外出投资者回乡以招股、民间借贷等形式吸引农村居民资金对外投资。我县由于农民外出经商、购房、投资、打工引起的年均农村资金外流在7亿元左右，近三年全县农村资金缺口以年均30％的速度递增，目前资金缺口约在4.5亿元左右。
2、农村金融市场垄断格局导致金融服务水平低下。目前，农村地区虽然在机构设置上形成了政策性、商业性和合作性三足鼎立的格局，但实际上，商业银行为适应集约化经营需要对农村地区实施收缩经营战略；农发行由于专项支持粮棉油收储企业,业务范围严格受限未能真正发挥政策性金融作用；邮政储蓄机构只存不贷，对农村资金形成“抽水机”效应，所以农信社成了新农村建设金融支持的主力军，农村金融市场已经出现了农村合作金融机构占垄断地位的趋势。这种垄断格局不仅使农村金融供给总量不足，而且由于缺乏竞争使得农村合作金融机构信贷品种单一，贷款利率偏高、服务水平相对低下,远远不能满足农村经济格局调整带来的多元化的金融需求。目前，农信社的农业贷款利率趋于上限，远远超过了同档期国有商业银行的个私贷款利率。正是这种利率上浮倾向，导致农户信贷成本明显偏高和信贷资金非农化趋势，使得信贷资金趋于流向非农产业。
3、农业贷款金额小、期限短、覆盖面有限与农村金融实际需求矛盾突出。从贷款规模来看，农村信用社发放的小额信用贷款余额一般控制在1万元以内，这只能解决部分小规模传统种养殖业的资金需求，而对一些需扩大生产经营规模、实施产业化经营的农户来说，小额农贷远远不能满足他们的发展需要，而大额农户贷款又遇到担保抵押难落实的问题。从贷款期限来看，目前小额信用贷款期限一般不超过1年，这与农业产业结构调整后生产周期拉长、资金周转延缓的新特点难以适应。从贷款覆盖面来看，农信社由于人手少、工作量大，金融服务的覆盖面非常有限。
4、农业生产高风险性和金融机构追求信贷资金安全性的矛盾。农业是弱势产业，生产周期长，受气候和市场影响大，存在较大的自然风险和市场风险。虽然农村保险市场在不断探索改革，但当前农业保险和担保制度仍尚未健全，而且，个别农村社会信用意识淡薄，逃废银行债务现象时有发生，这在一定程度上制约了金融机构的放贷积极性。另外，在当前的银行信贷文化氛围下，农村抵押资源不足的问题比较突出，政策上已逐步明确集体财产不予抵押登记，但农村生产资源主要都是集体财产，这就使农村贷款抵押遇到法律瓶颈问题。在此情况下，如果政府没有明确对金融机构支农贷款的配套扶持政策，由于资金的趋利性金融机构的支农贷款不会出现大幅增长。
四、农村金融改革悖论
我们注意到，农村金融改革历经50多年取得了一定的成效，但农村金融改革与发展中还存在不少问题，突出表现在农村资金大量外流和农村金融市场垄断格局带来的服务水平低下，甚至出现小范围的金融服务空白，只能借以民间借贷予以弥补。为什么无论农村金融怎样改革，但农村金融需求仍得不到很好的满足呢？问题不在于农村正式金融制度的金融服务机制有什么缺陷，而是因为它们所提供的金融服务和农村经济的金融需求之间存在严重的不对称。金融改革必须首先明确服务对象的实际需求和制约因素，进而才能确定改革的方式和路径选择。但是目前以政府主导的农村金融体系构建存在相互矛盾的制约因素。
一是投资的理性化决定了农村金融机构不可能和农村经济建立真正的合作关系。
虽然农信社产生于农村经济的土壤，农村经济的发展决定了农村金融，尤其是农村信用社的经营效益和水平，二者存在相互依存的关系。但这并不表明农信社没有脱离农村经济的愿望和倾向。因为农信社“属于半商业半政策性的金融机构”（周小川），尤其是新一轮改革要求农信社完善法人治理结构，落实股东大会决策权，这有可能使农信社的市场定位更加趋于商业性。市场经济条件下资本资源的配置取决于投资收益率，而农村经济的弱势性、农村基础设施建设的滞后性、农户的分散性、资源禀赋和发展水平的差异等导致了农村资金需求的多层次和多元化，决定了农村金融机构信息获取成本和交易成本高而投资收益率低。*年9月末，农信社资产利润率只有0.58％，比全市平均水平低0.3个百分点。况且农业生产的自然风险和市场风险大，担保抵押物品缺乏，更加重了农村金融机构的信贷风险。在追求收益最大化的理性决策下，农村金融机构对农村经济缺乏增加资金投入的内在动力。
从现行农村金融体系的服务功能来看，可以印证农村金融机构和农村经济可持续发展的共生共存的合作关系远没有建立。农发行只是粮棉油收购的政策性银行；国有商业银行逐步撤离农村地区，邮政储蓄只存不贷导致大量农村资金外流，作为支农主力军的农村信用社“一农”难支“三农”，追求投资收益率的偏好也使其农业贷款利率远远高于同档期商业银行的贷款利率。
二是政府主导安排的农村金融供给和农村金融需求存在严重的不对称。
因为产权决定了利益主体的行为，农村信用社产权的集体性质也决定了制度变迁的主体只能是政府，目的在于实现政府对农村金融资源的重新分配与宏观管理，实践也表明，国家在构建制度环境，将制度供给和实施相结合，尤其对农信社的有效运转方面发挥了积极作用，但这样做的后果往往是忽视了农村金融的多层次、多元化需求。所以，当政府在没有正确理解农村金融需求之前，而把自认为好的和符合现代金融发展方向的信贷制度移植到农村经济的时候，注定这种努力是事倍功半的。例如，虽然目前农村地区已经形成以农信社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄相互补充的政策性、商业性和合作合理搭配的农村金融框架，但是，近年来，农业银行经营方向更加明确地向商业化发展，改制后的农村信用社也有向商业化经营发展的动机和趋势。商业化经营的金融机构不仅注重市场的赢利性，而且更注重信贷资金的安全性。而农村信贷的小规模、长周期、自然和市场风险大、抵押品不足等特点势必造成较高的交易成本和信贷风险，决定了农户等弱小经济体的金融需求事实上很难从正式金融机构得到满足。以国家安排的小额农贷的推行来看，小额农贷本来是为了解决农户在发展生产过程中的资金不足而设计的，但在具体实施过程中，小额农贷严格限制农户的农业生产性资金用途、贷款额度和期限，这与农村现有的借贷需求存在明显的脱节。因此，只有从农村金融需求角度出发而设计的金融供给制度，才能真正满足农村的金融需求，从而支持农村经济发展。
五、农村金融需求及改革基本取向
由于农村金融需求决定着农村金融供给的有效性，所以在讨论农村金融改革之前，我们必须先分析农村地区到底存在什么样的金融需求才能对症下药。为了使分析更加真切，我们的分析将主要依据我支行*年对20个信用社2042个贷款农户的问卷调查案例。
1、农户借贷资金的金额特征
农户贷款已基本摆脱了传统的小额状况，由小额农贷向大额资金需求转变。农村经济的发展和农业产业结构的调整，农民的温饱问题已得到解决，农村信贷的需求也逐步提高，原来1万元以下的小额农贷已远远不能满足他们的需求，特别是大批外出经商、投资的非农业性等农户“外延性”扩大再生产，都需要大量的资金，促使农村信贷需求规模发生变化，1万元以下的农户贷款占比逐年萎缩，增长速度远远小于1－5万元的贷款，大额需求大幅增加。
2、农户借贷资金的资金用途
当前，农户贷款用途已经由传统意义上的农业贷款为主向非农业性的生产投资转移。随着农民收入的增加，农民的自有资金在一定程度上满足了传统种植业等简单再生产的需要，而农户扩大农业规模的生产性投资及农民外出经商打工的资金需求增加。农户纯农业贷款所占比例从*年的51.6%下降到*年31.2%，而经商及投资性贷款则从26.3%上升到44.1%，农村经济整体格局发生变化较大。
3、农户借贷需求的期限特征。原来春耕和秋种前后是农村信贷资金需求的高峰期，随着农村整体经济格局的改变，农业专业户的增加和外出经商人员的增多，农户资金需求由季节性的需求向全年长期性的需求转变，农户资金借款期限也向长期性转变。调查显示，6个月以内的农户短贷只占16%，6-12个月的农户贷款占84%，其中近两成的农户要求提供1年期以上的贷款。
4、农户信贷资金需求量和贷款满足度的关系。近年来，随着外出经商投资农户的增多，非农业性的“外延性”生产成为影响农户信贷需求的重要因素，由此导致农户资金需求向大额方向发展。表1、2显示，农户贷款额度和贷款满足度呈负相关关系，小额及纯农业贷款资金基本能满足需求，资金需求最为旺盛的农户“外延性”生产满足程度低，且逐年下降。
针对以上农村金融需求的特点，要想实现金融与农业的共生共存，三农经济必须达到平均利润，这就要求改变日益恶化的农工部门间交易条件，需要政府行为的介入和对“三农”优惠政策的落实。在此基础上，农村金融改革的基本取向应该是发展产权多元化的农村金融机构，鼓励这些不同形式的市场主体在充分竞争的农村金融市场中共同发展。
六、政策建议
1、现行农村正规金融制度的改革和完善。一是要深化农信社试点改革。要根据国务院深化农村信用社改革试点方案，按照不同的产权模式的法人治理结构，切实履行股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和经营班子各自的职责，建立和完善决策机制和内部约束机制，防止经营班子取代董（理）事会决策的情况。二是要进一步强化政策性金融支农力度。应调整农业发展银行的业务范围，扩大对三农贷款的覆盖面；财政部门应建立金融支农风险基金作为对政策性金融的财政补偿机制。三是要用政策和法律手段诱导商业金融加大对农业的投入。针对农民贷款抵押难的问题，可以研究适当放宽贷款条件，加快发展信贷担保机构和农村诚信体系建设。四是改革邮政储蓄的资金利用模式。要逐步推动邮政储蓄自主运用储蓄资金，改变储蓄资金从农村净流出的局面，创新农村金融市场竞争环境。
关键词:农村金融 信用社 利率
利率市场化改革是我国金融市场化改革的重要内容之一,随着我国加入WTO和市场经济机制逐步健全,利率市场化改革的外在压力和内在动力都逐步加大。经央行批准,农村信用社作为利率改革试点,在全国率先实施了利率改革。
农村信用社利率改革状况及目的
我国关于利率市场化改革的议论由来已久,农村信用社作为改革的试点率先开始实施。从2001央行下发文件选择第一批试点单位开始,农村信用社利率改革的规模和范围不断扩大。至2004年,农村信用社贷款利率浮动区间进一步放宽到基准利率的2.3倍,表明农村利率市场化的进程又向前迈进了一步,农村利率向市场化趋势发展。
农村信用社利率改革试点体现了农村金融市场资源配置的合理要求。目前,商业银行的经营特性使其在农村地区起到农村资金“抽水机”的作用,农村资金的非农化造成支农资金来源日益匮乏,成为农村经济发展的阻力。因此,这次农村信用社利率改革试点的主要目的就是希望通过利率浮动这一政策优惠,让农村信用社获得一定程度的竞争优势,从而降低农村资金“非农化”的速度,促进资金的回流,提高农村资金资源的配置和使用效率,增强农村信用社从事农村金融服务的信心和能力。
农村信用社利率改革的效应
实施农村信用社利率改革,实际效果却需要进一步的理性分析。本文分别从农村信用社自身、“三农”建设、民间信贷、当地政府等方面分析利率改革的效应。
(一)对农村信用社自身的效应
利率改革使农村信用社筹集资金能力有所提高,但作用有限。究其原因,有以下几个方面:一是虽然存款利率上升,但和民间信贷相比,仍然差距较大,因此,对民间游资吸引力不足,对资金需求旺盛、民间借贷活跃地区追求高利的民间游资几乎没有吸引。二是从商业银行吸引存款效果不明显。商业银行存款中活期存款部分主要是生产性流动资金(特别是沿海地区),其存款动机主要是获得便利的服务。目前农村信用社结算手段落后,难以与商业银行强大的服务功能和优良的品牌效应相抗衡,农村信用社提高存款利率对商业银行的活期存款没有较大影响;而农村信用社存款利率浮动幅度过小、信誉较差,也难以吸引为数不多的投资性定期存款。因此,目前农村信用社利率改革对商业银行影响不明显,甚至没有影响,无法有效地遏制农村资金非农化趋势。三是相当部分存款客户不会因利率上浮而改变存款意愿。许多存款客户认为,自己选择金融机构不仅取决于利率,还会综合考虑,因而不会因利率上浮而改变存款意愿。因此,利率改革后,并没有出现存款客户群体性“大搬家”现象,且行社之间、城乡之间存款的流动性也不大。四是服务手段落后使高利率改革诱惑效力不强。在目前农村信用社结算工具等服务手段落后的情况下,靠利率上浮拉动业务的发展终究力度有限,且随着成本的上升,其资金获利空间也会逐步缩小,最突出的表现是工行和农行均能利用其结算便捷手段从沿海的广东、福建等打工人员密集的地区揽储,而农村信用社对此却无能为力。同时,对于约束机制不健全、风险防范意识缺乏的农村信用社而言,利改政策还会带来经营风险增大等问题。
(二)对三农建设的效应
随着农业银行的经营战略调整,其服务“三农”职能逐步被农村信用社取代,在当前的农村金融体系中,农村信用社已成为支农的主力军,其实也等于农村信用社已垄断了农村金融市场的经营。“三农”对贷款利率的需求已没有选择权,只能被动接受农村信用社的贷款利率定价。但当前,农村信用社为了改善经营状况、消化历史陈欠往往利用利改政策,大幅提高贷款利率,使原本较高的实际利率更高,大幅度的贷款利率上浮不仅加重了农户、农村个体工商户和其他经济组织的利率负担,不能体现出资金的互;而且在上浮将近2倍的贷款利率下,贷款手续依然繁琐,贷款用途受到严格限制,不能及时解决农民的资金需求,使农民的贷款需求受到抑制。这无疑会将改革成本最终转嫁到农民身上,加重了贷款农户的负担,不利于农村经济结构调整和产业的发展,也违背了利率试点的初衷,最终对农村信用社持续健康发展将产生消极的影响。
(三)对当地政府的效应
对农信社的利率改革,政府部门最大的担心是贷款利率上浮会增加经济发展成本,就县、乡政府而言,由于商业银行实施了信贷收缩战略,从基层商业银行获取贷款难度很大,地方经济发展的资金来源更多地要靠农信社的支持,而农信社实施利率改革无疑将增加地方资金使用的成本,削减企业获利空间,进而减少政府的预期收益,因此地方政府对农信社利率市场化改革存在一定的担忧。
农村信用社利率改革中存在的问题
现有的利率改革与政策的设计目标相背离。“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标,而实现这一目标关键在于提高农民收入水平。近些年,政府对支持“三农”经济的发展提供了一系列的政策倾斜支持。然而,多数农村信用社把利率市场化理解为利率的上浮。其原因在于:在农村,农村信用社没有其他正规金融机构的竞争,容易形成垄断价格。目前,绝大多数农村信用社已失去互助、合作的本性,无视农村市场真实的资金需求状况,不是真正以满足农村多方、多层次的资金需求为服务宗旨,而是在盈利动机的驱使下,追求高利润回报。在这种背景下,现行的利率市场化改革使相当多的农村信用社获得了更多的垄断利润,致使其商业化倾向严重了,合作性质渐渐丧失,背离了主要为“三农”服务的政策设计目标。同时,农村信用社利率改革是存贷款利率提升方向的改革,这就意味着农户贷款要支付更高成本的利息,如此利率改革显然增加了农户负担,在一定程度上约束了农户的投资需求。显然,国家支农政策倾斜与利率改革带来的农民负担加重之间存在矛盾。由于利率改革没有根本遏制农村资金通过邮政储蓄流向城市的趋势,也没有根本解决“三农”发展所需的巨额廉价资金的需求矛盾。因此,当前依靠利率市场化迅速解决农村资金紧缺的局面不现实。
利率改革并不能从根本上提升农村信用社的竞争力。一些农村信用社是被动地接受利率改革,对利率改革试点的理解还仅仅停留在寻求解决资金困难的层面,甚至还沉 浸于利率改革试点带来资金短暂增长的喜悦中。但这一存款增长的效应是在中央银行定向给予“特许权”的前提下获得的,而非农村信用社通过提高自身经营机制而取得。而此种“特许权”不可能长期拥有,如果农村信用社未能利用这短暂时期进行实质性改变,一旦利率市场化真正到来,商业银行又可利用自身的优势,重新夺回市场,可能会使相当一部分农村信用社存贷款市场的份额急剧下降,经营更加困难,甚至会被挤出市场。
农村信用社自身状况与其担负的历史重任极不相称。农村信用社产权不明晰、经营手段落后、业务品种单一、自我约束能力弱的现实状况,使其离真正意义上的金融企业有极大的差异,与其所担负的历史重任极不相称。首先,农村信用社产权不明晰,治理结构残缺,经营理念陈旧,经营自主性差,离改革的要求还有极大的差异。其次,农村信用社资金定价能力低,确定利率水平带有一定的主观盲目性。第三,农村信用社经营模式单一,缺乏规避利率风险的有效手段。第四,金融监管机制不完善,目前的监管仍停留在检查层面上,缺乏深度和广度。总之,农村信用社还不是真正意义上的金融企业,农村信用社作为利率改革试点的条件还不完备。
农村信用社利率改革的对策
农村金融体制改革问题,不单纯是金融问题,而是事关农业发展、农民增收和农利稳定的大局问题。为此,本文针对目前利改中存在的问题提出一些对策。
完善农村金融服务体系。农村利率市场化改革应首先从健全和完善农村金融服务体系入手,构建满足多种利率需求,不同功能和层次的金融服务体系。由于农信社承担着支持“三农”的政策性任务,但在事实上又很难恢复其合作性质,因此在未来的改革中,在坚持目前的“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求下,应着力建设政策金融、合作金融和商业金融相结合的农村金融体系,应打破金融垄断,允许并鼓励民间金融组织成长,有效降低农村的融资成本,满足融资需求,提高融资效率。在上述农村金融服务体系基础上,应建立合作制利率和市场化利率并行的多重利率结构体系。为了最大程度地满足当地农村资金的需要,应建立起以满足个体农户生活、个体经济组织非规模化的小额生产性资金需求的合作制利率,以及对各类农村工商业经济组织根据市场供需状况、单个企业的风险、资信状况等因素提供市场化的利率,即恢复合作制利率和实行市场化利率并行的多重利率结构体系。
加强农村信用社自身建设。只有加强自身建设,农村信用社才能适应市场经济和利率市场化改革的要求。首先,深化体制改革,强化制度建设。明确产权关系,完善法人治理结构,增强农信社自主经营,自我约束,自担风险和自我发展的能力。其次,建立高效的信息沟通机制,提高利率定价水平和风险防范能力。第三,加快金融创新,大力发展中间业务,拓展非利差收入的来源。必须加快产品和业务创新的步伐,积极探索和发展不受利率波动影响的非利差型业务,更多的重视农村的零售金融需求,培植新的利润增长点。第四,提高员工素质,改善技术条件和服务水平。培养一批符合农信社业务要求,具备专门知识和经验,且具有现代金融企业所需的法制意识、服务意识的合格人才从事农信社的管理和经营。
利率改革要遵循“分门别类,区别对待”原则。农村信用社在利率改革中要杜绝贷款利率一律上浮甚至一浮到顶的现象,要遵循“分门别类,区别对待”原则,根据辖区实际情况,实行多层次的贷款利率政策。比如:对基本农田建设、种植基础作物的贷款利率规定不上浮;对良种种植、养殖等需要扶持的产业贷款利率规定最高不得超过国家基准利率的30%;对存单抵押贷款利率、优质信用等级的企业坚持不上浮或下浮;对个体工商户、自然人贷款和保证贷款可以实行较高的浮动幅度。这样一来,既可以规避风险,同时又可以留住优质客户。切实体现关注“三农”、服务“三农”、支持“三农”的倾斜优惠政策,以减轻农民的负担,增加农民收益。
参考文献:
1.阮素梅.农村利率改革实施成效的辩证分析.市场周刊,2005
2.周立,林荣华.新一轮农村利率改革成效与经济解释.财贸经济,2005
3.艾任智.利率市场化与农村信用社改革.经济与管理研究,2005
【关键词】农村；土地改革；法律制度；土地承包
国内经济建设与发展，特别是农村地区的经济建设与制度完善等方面，得到了社会各界的高度重视。从历史发展的角度进行分析，我国农村地区的土地制度改革工作，在发展的过程中，在多个方面存在的问题。如何采取更为积极有效的措施，对制度进行优化调整与改革创新，以此推动我国农村地区经济全面建设，成为了相关领域工作人员的工作重点之一。
1农村土地产权制度中存在的问题
1.1产权不明确
针对农村地区土地产权的问题，需要对其中的产权关系进行进一步明确。通过此种方式，可以确保土地产权的主体与财产关系更加细化，并确保农村土地制度改革工作中，产权界定的范围相对科学。但是，从当前我国农村土地产权的界定与管理工作等方面进行分析，可以看出在该项管理工作方面，仍存在明显的不足之处。土地产权不明确，产权归属难以界定，都在很大程度上，制约了农村土地制度改革的顺利推进[1]。
1.2法律制度不完善
在我国市场经济快速发展的进程中，农村地区的经济在某种程度上，得到了大幅度提升。农村地区的土地流转速率与发展规模，也在逐年扩大当中。农村地区土地流转速率与发展规模逐步扩大，使得土地流转工作得到了相关政府的高度重视。在合法有偿的基础上，积极地开展多项农村地区的规模化经营，有利于规范并完善我国多种类型农业的规范化经营。但是，部分地区的土地流转过程中，法律法规制度存在着不完善的问题，导致了农民对土地价格的认知在发展中，农民的合法权益受到了严重侵害。
1.3历史遗留问题
我国现代化农村土地规范化管理进程中，传统的家庭联产承包责任制已经无法有效地适应大规模化生产发展的需要。小农生产模式和大规模生产之间的矛盾问题，成为了农村土地制度改革过程中，亟待解决的历史遗留问题。因此，积极推进农村地区土地改革，加快农村土地经济市场化，成为了市场化建设中迫在眉睫的问题。
2农村土地制度改革推动经济发展的举措
农村土地制度改革工作有利于促进社会公平，推动农村地区经济全面发展，对此，相关领域的工作人员，可以从以下方面进行规范化管理。
2.1建立健全农村地区社会保障体系
农村土地制度的改革，离不开农村地区社会保障体系的建设与完善。在农村地区社会保障体系的框架下，农民认为土地是个体发展最基本的保障，此种发展模式中，不利于土地流转，并且也不利于农村地区的土地市场全面发展。对此，需要对现有的农村地区社会保障体系进行优化和完善，以此提高农民的安全感，积极参与到土地流转当中。比如，我国某地区已经建立了符合农村地区实际发展的保障体系。在新型保障体系下，重点对部分不具有生产能力的群众进行思想解放。农民积极出让土地，使得土地的价值可以充分发挥出来[2]。此外，当地还进一步弱化了土地作为保障制度的作用。政府积极地推进土地市场化运作，最大限度地提高农村土地利用效率。综合运用多种不同的管理手段，增强了农村地区土地资源的市场竞争力。因此，农村经济能够得以平稳快速发展，为国家和社会在现代化农村建设和规划管理方面，提供了强大的动力支持。
2.2加强完善农村土地市场运营机制
针对当前农村地区现行的土地制度中存在的市场运营管理机制不完善的问题，可以通过农村土地制度改革的方式，不断地优化和完善农村土地市场运营和管理机制。并且，通过对该项运营机制进行优化和完善，有利于推动农村土地制度改革工作更进一步明确改革发展方向。例如，我国包头市人民政府，制定了关于进一步加强土地储备工作的土地市场机制运行管理实施意见。当地政府积极地完善了领导管理体制。通过此种方式，加强了土地储备的工作组织管理领导。同时，为了充分地发挥出包头市土地管理委员会的工作职能，当地政府对土地储备管理委员会的人员组织安排进行了重新协调和部署。经过调整之后，细化了各个部门的工作人员岗位和职责，为工作人员日常管理工作提供了科学依据。并且，在细化了工作人员管理名单之后，有利于将各项工作职责落实到个人，提高了工作人员对于工作的重视程度。特别是针对拟定和审批储备地块征收与收购方面，提高了工作人员的工作积极性。
2.3将土地承包权交还给农民
除了上述两项基本措施之外，在现代化的农村经济建设中，相关领域的工作人员，要明确地认识到，土地承包权的重要意义。农村土地制度改革工作中，如果能够将土地承包权，真正交还给农民，能够有效地推动农村土地制度改革顺利进行。例如，在明确了土地所有权始终为国家所有或者集体所有的前提下，可以将土地承包权交给农民。此种管理体系下，有利于对农村地区的土地进行集中化和统一化管理，同时还可以有效地降低当前土地管理工作中的经济成本与人力资源成本。针对我国现行农村土地制度中存在的土地承包权界定不明确的问题，可以对管理规定进行明确细化处理。通过此种方式，可以使土地流转更加合理合法。一旦出现任何形式的纠纷问题，都可以探寻到有关依据，强化管理。
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