关键词民族政策；科学发展观；优化；创新
科学发展的实质是创新发展，促进民族发展离不开民族政策的推动，在民族发展问题上践行科学发展观，离不开民族政策的优化与创新。
一、民族政策的实质与作用
民族政策是执政党民族治理理念的具体化，是政府为了处理民族问题、改善民族关系而制定和实施的法规、准则以及措施的总和。
法规和准则作为一种规范，规约和导引国家、各级政府、社会团体、普通民众在对待民族问题、处理民族关系方面应持怎样的态度、该如何去做，并通过褒扬与惩戒达到维护道义和秩序的目的。措施是贯彻执行和维护法规、准则的具体手段，一是国家的积极干预，即国家根据法规和准则，主动采取行动，保护和支持少数民族的文化特点，促进少数民族和民族地区的经济社会发展；二是为维护法规、准则的严肃性，对违反法规和准则的行为予以惩处。我国民族政策的特点是以“积极干预”为主，国家主动介入到各种与少数民族相关的社会事务中，比如身份认定、社区发展、国家直接投入和管理的经济开发项目以及国家主导的文化活动等。1
民族政策通过具体运行可以发挥出中介作用、调控作用、促进作用和规范作用。
民族政策是民族理论与民族工作实践的中介。民族政策是执政党和国家处理民族问题的政治主张向具体民族工作转化的中间环节，民族政策以法律、法规、准则等形式将执政党和国家的民族治理理念制度化，并进一步通过规范和指导政府职能部门和社会成员的行动，外化为政府作为或公民行为，发挥民族理论指导民族工作实践的作用。通过理论—政策—实践的循环链条，民族理论会在实践中得以检验。另一方面，民族工作实践过程出现的问题又会通过民族政策的评估反馈给政策的制定者，并进而督促执政者对民族理论进行思考，对民族政策进行修正和优化。
民族政策对民族关系具有调控作用。国家凭借合法性权威，依靠政治动员力量和社会资源运用，能够实现对政治单元内部各民族关系的调整，通过民族政策的制定和实施，可以调处和化解民族社会内部以及民族之间的各种矛盾，促进民族内部结构的优化和民族之间关系的顺畅和谐，维护正常的社会秩序，营造稳定的社会环境和政治局面。
民族政策可以推动民族发展。我国的民族政策以对少数民族的优待和倾斜为特点，能够以外部助推的方式，促进少数民族加快发展。由于各方面原因，在新中国成立以前，我国不少少数民族的社会发展水平相对较低，各民族之间的差距较为明显，发展滞后的民族社会通过自身努力难以实现常态发展，与此同时，原有的民族发展差距还会不断加大，为此，为了实现发展相对滞后的少数民族快速发展，就要通过制定和实施相应的民族政策，“催化”和助推少数民族的经济社会发展。
规范国家和民族的关系。我国现行的民族政策一方面规约着国家对民族的责任与承诺，影响着国家对民族的政治态度、地位承认和权利赋予；一方面规约着民族对国家的义务和忠诚，影响着各民族对国家的政治认同、政治信任和政治参与。2
我国民族政策的价值取向在于尊重和保护各民族的利益。新中国成立以前，历代封建王权以强力维护帝王的权威和国家的统一，其主要措施是实现不同民族统治者之间的联合，但在社会内部却存在着较为普遍的民族歧视、剥削与压迫。新中国的成立则以各民族无产者的联合为基础，以民族平等、团结和共同繁荣发展为目标，以民族区域为制度安排，结构成统一的多民族国家，并很快实现了向社会主义的过渡。
中国共产党取得执政党的地位后，以马克思主义民族理论为主导，开始进行自上而下的多民族国家构建，以民族平等、团结为总原则，在意识形态和具体工作中纠正大民族主义和地方民族主义的错误，在民族识别的基础上，保障和扩大各民族的政治参与，建立起较为完整的民族政策体系，从政治、经济、语言、风俗习惯、等各方面为社会主义民族关系的确立和发展制定规范。旧社会遗留的民族隔阂逐步被民族团结弥合，民族歧视被民族团结化解，各民族之间的共同性不断增加，各民族的生存和发展境况大为改观。尽管其间经历了“”的冲击以及一些环节的曲折和失误，但民族团结进步在今天依然是主流。“历史已经给了我们这样的启示：我们党之所以能够比较好的处理民族问题，赢得中国革命和社会主义建设事业的胜利，一个很重要的原因就是，我们党根据马克思主义的原理和中国的具体情况制定了适合中国国情的民族政策，这些政策确定了行为规范，消释了种种矛盾，赢得了人心。”3
二、当前我国的民族政策实践环境
民族政策实践环境是指既定民族政策贯彻执行环节所处的环境。我国当前的民族政策实践环境由自然环境和社会环境构成。自然环境由地理环境、气候环境、生物环境等要素组成，社会环境由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成。从不同的研究视角还可以将民族政策实践环境分为宏观环境(整个国家的民族教育政策环境)和微观环境(如民族自治地方的政策环境)。
由地理环境、气候环境、生物环境组成的自然环境具有复杂性、多样性、区域性的特点，这些特点决定了一项民族政策的执行要根据不同的实际情况灵活执行，避免一刀切。这也决定了国家政策要么给出宏观指导意见，由民族自治地方配之以具体方案；要么具体针对某一区域的特点，将政策微观化、细致化。同时，由于生态环境恶化、自然灾害频发，民族政策在执行的过程中必须考虑生态成本，在进行政策评估时，要将生态效益与经济效益、社会效益一并考虑。十七大提出的“生态文明”建设任务为现阶段的民族政策实践环境增加了关心生态的新内容。
由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成的社会环境具有时代性、综合性、主题性的特点。社会环境的时代性表现在21世纪的民族政策执行既要面对全球化的潮流，又要保持民族性的特点，共性与个性同时关照；社会环境的综合性是指在和谐社会构建的关键期，既要重视民主政治建设，又要加快少数民族和民族地区的经济社会发展，还要重视民族文化建设和各项社会事业的建设，现阶段我国民族政策的实践环境表现出前所未有的综合性特点；社会环境的主题性是指在现阶段民族政策面临解决一些必要的主题，比如民族地区的生态环保问题、少数民族和民族地区经济社会快速发展的问题、人口较少民族的发展问题、民族扶贫问题、和新疆等边疆地区稳定发展的问题等等。
政策实践环境的变化要求民族政策随之而动。一方面要阶段性的评估、终结一些失效的、与现行环境脱节的政策。有关学者的研究统计表明，从1949年到2004年，财政优惠政策执行的稳定程度为50%、税收优惠政策执行的稳定程度为62.5%、人口生育政策执行的稳定程度为75%、文化教育政策执行的稳定程度为92.31%、就业职业政策执行的稳定程度为100%、农业发展政策执行的稳定程度为70%、工业发展政策执行的稳定程度为57%、民族贸易政策执行的稳定程度为20%、扶贫优惠政策执行的稳定程度为92.31%、扶贫开发计划执行的稳定程度为50%、扶贫专项基金执行的稳定程度为80%、对口联合政策执行的稳定程度为75%、外贸边贸政策执行的稳定程度为71.43%。4另一方面，要根据新的实践环境要求及其衍生的发展任务的需要，制定和实施新的民族政策。新世纪以来，根据新的环境和发展任务，国家先后出台了《兴边富民行动“十一五”规划》、《少数民族事业十一五规划》、《扶持人口较少民族发展规划》等宏观政策规划；在2001年至2010年具体制定实施“西部地区民族自治地方企业可以定期减征或免征企业所得税”、“对西部地区实行为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税”、“对西部地区实施吸引人才和发展科技教育特殊政策”、“国家对西部地区实行加强农村基础设施建设、改善农民生产生活条件政策”等十多项微观政策。
把握现阶段我国民族政策实践环境的特点，明晰我国当前民族政策的目标和任务，是深入贯彻执行科学发展观的需要。
三、影响民族政策效应的因素分析
民族政策是多民族国家民族治理的指导思想和举措，对其效应的评价可能来自于执政党对预先政策目标设定完成情况的评估，还可能来自于政策受益群体的满意度反馈，还可能来自于综合的社会评价，包括一项政策对于其他民族的连锁影响。但从根本上，有两点会对民族政策效应的评价产生影响，那就是道义和公正。
道义是一种原则，这一原则会影响到民族政策的合法性，即公众对民族政策内容和目的的认可和支持程度。符合道义是制定和实施民族政策的出发点。只有更多不同民族的民众认为国家的某一民族政策是合理的、符合道义的，这项政策才会得到支持和认可，否则，将因缺乏道义支持而失去效应，甚至产生负面效应。
公正是国家政策和政府行为必须恪守的价值基础。在多民族国家，民族政策不仅要体现公平原则，而且要自始至终地贯彻公平原则。人类发展的历史证明，人们只有在体现了公平的社会规则和社会关系中，才能最大限度地协作劳动、分工生产，积极创造社会财富，越高程度的社会公平就能够创造越高程度的社会发展和社会和谐。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”5，民族政策应遵循社会权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的原则。我国各民族发展不均衡的实际情况决定了在相当长的时期内，将以“不公平”的倾斜性支持政策形式，朝着公平的各民族共同发展的政策目标努力。但这种“不公平”不能超出公平阈6的范围，否则，将导致逆向性歧视。
此外，民族政策的立策基础也是影响民族政策效应的重要因素。世界各国的经验表明，民族问题及其诱因复杂多变，民族政策的立策基础和效果评价之间存在很大差异，甚至是天壤之别，必须进行理性的思考。尤其是对于经济社会发展差距与民族问题之间关系的把握。如果抛开政治、文化等因素，一般来讲，民族之间的经济发展差距过大会影响到民族关系的和谐发展，但在不同的社会背景下，其间的关系并不一定成立，甚至相反。
西班牙的巴斯克人和加拿大魁北克地区的分立主张在实现经济富裕后反而愈演愈烈。在特殊的情况下，贫穷不仅会成为民族分立的理由，富裕也可以成为民族分立的借口，而且这种情况已不是特例，西班牙的巴斯克人、前南斯拉夫的斯洛文尼亚人、克罗地亚人和比利时的佛拉芒人以及意大利北部“帕达尼亚”的独立，都有这方面的原因。7此外，西方的后物质主义思潮的兴起也启示我们：无论是个人还是群体在物质生活需要得到满足或基本满足以后，其注意力很有可能转向对非物质生活以外的诉求，包括信仰、文化甚至是民族主义情结。
此外，民族优待政策也可能诱发新的民族问题产生。在一些国家中，政府为减少民族冲突实施一些优待政策。其理论支持是：民族冲突是民族间经济差距的产物。实施优待政策的政府认为：这是一个成本较低的应付民族冲突的策略。为了绝大多数民族群体最终能够平等的竞争，至少在短时期内有必要实行倾斜的优待政策；来源于客观经济差距的民族冲突可以通过针对这些差距的政策的实行而消除。但引出的一个后果是使另一些在优待政策之外的民族心理失衡，导致民族之间、民族群体与政府之间的矛盾和冲突。一些国家的事例表明，政府在施行民族优待政策的同时往往要承担经济和政治代价。研究者认为，如果严格地实行优待政策，有可能引起两方面的负面效果，一方面引发不被优待民族群体受歧视的愤怒，增加民族冲突；另一方面优待政策增加了落后民族中普遍存在的竞争无能感，增加他们需要特殊照顾的负罪感，还会增加他们由于实际竞争失败产生的对竞争的恐惧。8
可见，民族政策的制定和实施必须以准确把握政策环境为基础，还要考虑到政策的综合效果。一个民族区域如果传统社会特征浓厚，在信仰等方面存在显著的民族特殊性，又存在政治精英的狭隘民族主义动员，甚至是民族分裂主义的煽动，经济落后则有可能成为反动精英进行政治动员的借口，但经济发展也可能会成为地区民族主义激升的基础。为此，针对不同的民族问题，民族政策要进行“多处方”的综合，共同致力于民族问题的解决。
四、科学发展观对民族政策的指导意义
科学发展观是我国现阶段各项事业发展的重要指导思想，对民族工作开展同样具有重大的指导意义。以人为本是科学发展观的本质和核心。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。科学发展观是以“人”为中心的发展战略，全方位地关注各民族的生存与发展，增强各民族的发展能力，帮助各民族改善生活，给予各民族更多的生存与发展机会，其最终目的就是要加快消除各民族的贫困，即努力消除各民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困等。9民族政策是推动民族工作进步、促进各民族发展的重要手段，民政政策实践过程就是贯彻科学发展观的过程。
(一)民族政策以维护和实现各族人民群众的利益为本
以人为本，强调的是以人的利益和人的发展为根本，但它强调的不是某个人的利益和发展。中国共产党的性质和社会主义民主的本质决定了以人为本理念中的“人”，指的是中国人民，利益指的是全体人民的利益，发展指的是中华民族的发展。从另一个角度讲，是以中国56个民族人民的利益为本，是以中国56个民族的共同繁荣发展为本。民族政策制定和实施的目的是维护、保障和实现各族人民的利益，一项具体的民族政策既要使作为政策客体的民族受益，也不能损害其他民族的利益。
(二)更好地体现照顾
以人为本在科学发展观的理解中更重要的是要强调在政府的决策、政府的行政过程中更多地关注哪类人。在我国，由于历史、自然环境等综合原因，形成了各民族之间政治、经济、文化以及社会发展的不平衡，而且随着时代的发展，基于发展不平衡而产生的民族之间的差距越来越大，这种情况在一定程度上影响到了民族关系的和谐发展，影响到和谐社会构建大局。为此，以人为本应体现出明确的指向性，那就是加大对民族地区和少数民族的支持力度，尤其是要特别关注那些亟待加快发展的民族地区和少数民族。民族之间发展的差异性、差距度决定了以人为本要具有“民族特色”和针对性，要突出强调通过民族政策激活民族发展的内部活力，让受益的民族获得自身永续性的发展能力，而不是一时的“福利”。
(三)更好地体现公平
社会主义民主意味着公平，意味着权利和利益的共享和共有，意味着同等地位的同等待遇。我们不能忽视的一个突出问题是：随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员之间跨传统居住区域的多向流动增加，各民族内部结构性变化和民族社会分层流动加快，民族成员内部贫富两极分化明显，民族成员之间之地位与待遇的比较就表现得更为直接。这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，进而会影响到民族关系。因为我们的民族政策可以高度概括为是“族体共享”的政策。民族政策整体运行环境发生了明显的时代变化，民族地区与非民族地区之间的联动性作用加强，社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。
五、民族政策的优化与创新
科学发展观反思了过去发展的挫折与教训，汲取了人类关于发展的最新理念，其内涵集发展应体现的人性伦理关怀、发展的理路与范式选择、对发展的本质认识于一体，对民族政策的内容优化、实践过程创新提出了新的要求。
(一)将理想目标微观化、具体化，进一步发挥民族政策的规范作用
在多民族国家的构建初期，为了聚合民心，提高各民族成员对未来发展的预期，提出和确立民族关系和民族发展的理想目标是必要的。平等、团结、自治、发展的原则及目标设定和旧社会民族关系恶化的状况相比，无疑激发了各族人民对未来多民族国家的向往，并积极投身于多民族国家建设。
民族平等、民族团结是一种价值理想，是一种宏观原则，也是一种发展目标，将其从抽象的信念转化为各民族群众身体力行的自觉需要一个过程，将其从口号、辞令层面切实内化为各民族群众之间的一种包容、尊重、理解、善待同样也需要一个过程。而以人文本作为科学发展观的核心，并不单单是要求国家和政府以人民群众的利益为本，其更为深刻的内涵在于人人以人为本。社会发展的引领力量来自于政府权威，而实现和推动社会发展的力量却在民间。
民族政策的合法性来源于社会公众，民族政策的执行并不只是国家和政府的任务，民族工作也不只是某个或某些部门的工作。民族问题是社会总问题的一部分，民族工作因而是整个社会的工作，做好民族工作人人有责。
以科学发展观为指导的民族政策实践，要在继续对少数民族和民族地区进行人、财、物支持的基础上，也要注重通过微观化、具体化的政策渗透，进一步发挥民族政策作为规范的作用，规范政府、社团、公民在民族交往中采取正确的态度和得体的言行。民族政策既要通过看得见的一面体现出来，也要通过看不见的一面体现出来。
民族政策是政府行为，也是公众行为。长期以来，人们似乎已经固定化的认为民族政策是政府行为，其结果是社会公众的责任淡了。民族纠纷、冲突的出现后，往往需要政府出面解决，普通民众怕、躲、靠、看，不主动去解决问题化解矛盾，这说明，民族政策的引领和规范作用在社会基层发挥得比较薄弱。
民族政策贯彻实施需要创新，民族政策要通过微观化、具体化、基层化、社会化来实施。如果各民族群众在日常交往中，都能彼此尊重对方、包容对方、克制自己的行为、矫正自己和他人的行为，真正人人以人为本，那么社会和谐的基础才会建立起来。
(二)民族政策过程中体现民族关怀
民族政策的制定和实施都是以维护和发展各族人民的利益为目标的，民族政策是益民的社会工程，不只是简单的政府行政工作和任务。贯彻执行好一项民族政策的“催化剂”是民族关怀。所谓民族关怀就是要在具体的政策实践过程中，相关人员带着感情去工作，诚心诚意的带着对受益民族的尊重、爱护和关心去工作。这是政府公共责任感在民族政策执行上对公职人员的要求，是政府人员伦理自主性的体现。
高效应的民族政策实践过程离不开民族关怀因素，民族关怀应充分体现在政策制定、政策执行、政策评估和政策监控等各个环节。
民族政策制定是整个政策过程的起始阶段和首要环节。在这个阶段要进行充分地调查研究，汇集各方面民族发展的政策意向和信息，广泛争取各方面的意见，进行科学论证，进行政策实施预测，形成政策提案，经过合法化的过程，成为正式的准备付诸执行的民族政策。在这个阶段，为了确保形成的政策符合民意，应把民族政策的制定置放在整个社会环境中，吸纳广泛的公众参与，通过民意调查、信息公开和新闻媒体介入、举行听证会等途径、方式了解各方反应，了解受益民族群众和利益相关民族群众的真实想法，以确保政策目标真正为民族群众所急、为民族群众所想。
民族政策执行是构成政策过程的中介环节，是将政策既定目标转化为现实的唯一途径。因此，这个环节相当重要。这个环节本身又包括政策宣传、政策分解、物质和组织准备、试点和全面铺开等环节。体现民族关怀以尊重民族群众的知情权为前提，通过必要的宣传让民族群众了解政策的内容和目的，让民族群众觉得民族政策与其生活密切相关，从而支持政策，积极参与政策执行。体现民族关怀也体现在充分发挥民族自治地方的作用上，通过民族自治地方对民族自治权的充分运用，发挥出政策效益。在这个环节，应该充分发扬民主，避免主观作风和单一的行政行为模式化，要从当地的实际出发，服务于当地各族人民。一些对口援建项目采取的“交钥匙”工程的做法，往往忽视了必要的民族关怀。为了各族群众、相信各族群众、依靠各族群众正是科学发展观以人为本理念的践行。
民族政策评估是判断政策效果的重要环节，政策评估将为政策的继续、调整还是终结提供依据，有利于促进民族政策的制定及其运行的科学化和民主化。民族政策的评估可采用专家评估、民意收集、综合评估等方式，要以政策的效果、效益、效率为评估重点，以科学发展观为指导，注意从经济指标、环境指标、生态指标、民意指标等方面进行综合评估。
民族政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是不可缺少的一个环节。通过这个环节来监控政策的制定、执行、评估和终结，有助于确保政策是否得到贯彻实施，以求达到预期的效果。以科学发展观为指导，就是要挖掘民族政策的监控源，发挥各级人民代表大会、各级政府机关、各级司法机关、各级党委、派、广大人民群众和人民团体的作用，尤其应注意吸收受益群体的代表参与政策监控工作。
(三)从群体受益向地区受益和个体受益转化
目前，我们的民族政策是“族体共享”的政策。10这一传统来自于新中国建立初期。从新中国建立初期到计划经济时代，除了满族、回族以外，我国的少数民族大多集中分布在传统的居住区域内，民族社会环境相对封闭、稳定，同一民族社会内部社会分层情况不突出，因此，在当时的实际情况下，实现民族政策“族体共享”是合理的。
时至今日，我国民族政策的整体运行环境发生了明显变化，一是随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员间跨传统居住区域的多向流动增加，民族散居化趋势更为明显，也就是说，从新中国建立初期到计划经济时代的民族居住区域相对固定，民族社会环境相对封闭的情况发生了变化。二是在各个民族社会内部，社会分层现象比较普遍，民族成员内部贫富两极分化明显，群体性的民族经济社会差距被个体化的民族经济社会差距替代；民族成员之间之地位与待遇的比较更为直接，这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，三是社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，同时，随着我国民主政治的发展，公平、公正、平等已成为人们重要的社会价值追求，获得同样的发展机会，共享改革开放的成果是各族人民的共同心声，公众的维权意识、民主参与意识都不断地叩问“为什么在生育、入学、就业、提干、福利等方面不实行各民族的完全平等”?
以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。国家和政府一方面要大力加强对民族地区和少数民族的扶持力度，另一方面也要做好社会整体的扶贫工作和对社会弱势群体的扶助工作，这是以人为本的科学发展观的要求，也是社会和谐发展的要求。由此可见，如果再简单地实施“族体共享”的做法，将会在一定程度上违背社会公正的原则。民族政策的实施越来越应该微观化、细致化，不能再简单地“一刀切”。比如某些省在招收民族预科班学生时，招生政策原则上规定录取分数线可降低80分，结果吸引了大批城市少数民族学生报考，按照从高分到低分依次录满计划数的录取方法，实际录取分数线只降低了几分到十几分，结果是：被录取的学生成绩好，但又不愿意多上一年的预科班，而这些省内欠发达地市需要照顾的少数民族学生却没有真正享受到政策优惠，城市内与享受这一政策的少数民族学生同等家庭环境和同等教育条件的汉族学生认为这对他们不公平。11这一政策的实施由于没有以照顾差距为基础，简单的以族体受益为标准，因而其结果是“该照顾的没有受到照顾”，“不该照顾的却受到了照顾”。
科学发展观要求民族政策实践应通过不断创新来实现以人为本，既要体现民族照顾，又要符合社会公平正义的原则。在受益对象界定方面可采取两种思路：一是将民族照顾与地区照顾结合起来，即对于一些发展水平相近、自然环境相似、经济发展困难相同的民族和地区，实施同样或相近的政策，做到民族发展和地区整体发展同步考虑。二是由群体受益转向个体受益，基于民族群体的优惠政策向基于个人需求的扶助政策过渡，最后转变为基于公民权利的政府扶助，即谁需要帮助，政府就扶助谁。12
总之，随着时代演进，我国民族政策的实践环境和整个社会的大环境都发生了新的变化，各种新问题、新情况不断出现，而要有效地解决这些新问题、应对这些新情况，就要以人文本，不断创新。
注释：
1关凯.族群政治M.中央民族大学出版社，2007，275.
2青觉.民族政策：国家行为的政治规范J.中国民族报，2007-02-02.
3吴仕民.西部大开发与民族问题M.北京：民族出版社，2001，194.
4温军.中国少数民族经济政策稳定性评估J.开发研究，2004(4)：23.
5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定N.人民日报，2006-10-18.
6美国心理学家亚当斯根据社会心理学中的认知失调理论于1963年前后提出了公平理论。其中公平差别阈(EDTequitydifferencethreshold)理论强调条件不相等的公平感，认为在人们心理承受的范围内，存在分配差别是允许的.根据个人工龄，职位，资历，劳动投入量等因素决定不同的人的收入存在的差别。条件不相同的人之间的收入差别过大(称为悬殊差别)或差别过小(称为无差别)时，都会造成人们的不公平感。只有适宜的差别分配才能产生公平感。所以，公平差别阈的概念是：刚刚能使两个条件不相等的人产生公平感时的适宜差别分配的比值。将这一理论借用到民族政策的影响上来，如果民族政策对某一民族的照顾过于优惠，超过了其他民族的心理承受限度就会对政策的合理性产生质疑。
7潘志平.民族自决还是民族分裂M.乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999，108.
8靳薇.世界各国的民族政策及其影响J，科学社会主义，2008(2)：94.
9严庆.浅谈民族发展政策对科学发展观的回应J.贵州民族研究，2005(3)：18.
10熊坤，新严庆.科学发展观与民族政策的时代特色J.满族研究，2007(2)：2.
【论文摘要】 民族贸易能够加速民族地区商品流通，促进民族地区经济发展，对我国民族地区和谐社会建设有着重要的意义。本文通过对民族贸易现行政策弊端的分析，提出了民族贸易政策调整的目标、思路及对策。 【论文关键词】 民族贸易政策 和谐社会 弊端 调整 民族贸易是实现民族地区商品流通、保障民族地区经济发展的关键，对我国民族地区和谐社会的构建有着重要的意义。但是由于原有的民族贸易政策已不能适应新形势下经济发展要求，对我国民族地区和谐社会构建产生不利的影响。鉴于民族贸易发展中存在的上述问题，本文尝试着对民族贸易现行政策弊端进行分析，并在此基础上提出了民族贸易政策调整目标、思路及对策。 一、民族贸易对民族地区和谐社会构建重要性的认识 民族地区的不和谐，关键是经济利益的不和谐。民族贸易是实现民族地区经济发展的重要途径，能够缩小民族地区与其他地区的差距。民族贸易通过一系列的民族贸易政策，包括财政政策与金融政策，引导民族地区产业结构调整，加速民族地区商品流通，支持与鼓励民族地区民族特殊商品的生产。一方面满足民族地区人民生产生活的特殊要求，尊重了少数民族风俗习惯，促进了社会和谐。另一方面推动了民族地区产业发展与区域经济发展，促进了民族地区和谐社会的构建。 二、民族贸易现行政策的弊端 在党和国家建国以来各个时期坚持实行的一整套特殊优惠政策的扶持下，我国的民族贸易不断发展。但与此同时，在贯彻实施国家民族贸易政策方面也出现了一些新的问题： 1.改制后，享受民族贸易优惠政策的对象和范围问题 自从对国有企业实行“抓大放小”和以调整结构、资本重组为内容的改革转制以来，民族地区大批基层民族贸易企业通过改、转、租、卖、并等方式，多已改变成为国有民营、社有民营、租赁或承包经营、股份合作制等形式的贸易企业网点。随着围绕建立社会主义市场经济体制目标全方位开展的经济体制改革不断深入，整个社会经济环境已发生了巨大变化，给传统民族贸易及适应计划经济体制时代需要的一系列民族贸易政策的贯彻执行带来了很大冲击。 2.民族贸易政策弊端问题 现阶段一些经济政策依然沿用计划经济时代的做法，很少用符合市场经济规律的信贷、利率、汇率等现代化经济杠杆形式；经济政策以给钱、免税等输血式扶持为住，增长了少数民族人民的依赖心里，导致民族地区整个社会单求稳定、不思进取的倾向。 3.建立和健全民族法的监督机制问题 建立和健全民族法的监督机制是实施民族法规的重要保障。必须建立不执行自治法或法规的相应惩处法律，有明确的专门机构负责进行监督检查， 对违反民族法律、法规的行为进行有效的监督并实施行政的、法律的处理和制裁，做到“有法必依、违法必究”。 三、民族贸易政策调整的目标、思路、对策 1.民族贸易政策调整的总体目标 通过对民族贸易政策的调整，少数民族和民族自治地方的市场经济不断繁荣，民族地区商品流通顺畅，民族地区人民的风俗习惯得到尊重，特殊需求得到满足。另外，少数民族和民族自治地方公共基础设施和生态环境得到明显改善，自我发展能力不断增强，优势产业和特色经济不断发展，产品结构与产业结构不断调整。民族区域自治制度和民族理论政策体系进一步完善，民族法制建设取得较大进展，少数民族合法权益得到切实保障。 2.民族贸易政策调整的思路 我国民族贸易政策的基本走向应该是：一是由“以物”为中心向“以人为本”的发展观转变。以“物”为中心，实行单纯以追求“GDP”增长为核心的“增长优先”战略， 其经济增长的手段是加速资源开发。而“以人为本”的发展观， 是旨在消除人类贫困，保护生态环境、保护民族文化，实现可持续发展。 二是由输血型向造血型转变。在政策上， 必须转变对民族地区政策投入的观念， 逐步淡化以往优惠政策的安抚与救济色彩， 强化民族地区自我发展的“造血”功能。同时建立完善宏观的间接调控体系，综合运用计划、投资、财政、金融、税收体制改革后税率、利率、汇率和货币供应量等作为调控经济的重要手段。尽量弥补民族地区的先天不足。 三是民族政策向法律、法规的形式转变。为保障民族政策的有效执行，避免各级政府执行的随意性，民族政策应向法律、法规的方式转变。法制是市场经济发展的内在要求，没有法制保障就没有健康的市场经济。 四是保障和促进民族地区经济可持续发展。民族地区生态环 境的好坏直接影响到全国的生态环境，少数民族地区经济政策将促使民族地区经济产业的开发充分考虑环境保护，考虑自然资源的合理开发利用，民族贸易优惠政策的取向应以科学发展观为导向。 3.民族贸易政策调整的对策 根据当前存在的问题，对新时期的民族贸易政策及其操作实施问题，提出如下建议: (1)要进一步明确享受民族贸易优惠政策的对象和范围。我国的宪法已明确规定，个体经济与私营企业是我国社会主义经济的重要组成部分。这就是说，在社会主义市场经济体制下，它与公有制经济在市场中享有同等权利。因此笔者认为:在国务院核定的民族贸易县境内，不论国营、集体、私营、合资、股份合作等何种所有制性质、何种经营形式，凡具备税务机关核定的“小规模纳税人”及其以上的独立核算、依法经营的公司、企业，其真正为少数民族地区生产生活服务的商品购销和民族特需商品经营的业务部分，经当地民族事务局、审计、行业管理协会及市场监督检查等政府授权部门审查确认后，均应列入享受民族贸易各项优惠政策的范畴，以鼓励它们为经营民族贸易事业的积极性，稳定物价，并鼓励社会各界向民族地区投资，开发实业，促进民族经济发展。 (2)进一步明确实施国家颁布的一系列民族贸易政策的主体。为了顺利贯彻落实民族贸易优惠政策，民委、财政、人行、企业和相关商业银行、合作社要加大协调衔接力度，密切配合，采取有力措施，要切实抓住国家开始实施“十一五”民族贸易和民族用品定点生产优惠政策（简称“两民政策”）的机遇，狠抓政策的到位。提高优惠政策的到位率，促进民族地区跨越式发展。 (3)建立比较完备的社会主义民族法体系，严格遵守法律化的民族贸易政策。要加强有关立法工作， 国家要将切实能保障民族自治地方行使自治权的民族政策上升为法律。将现行的政策措施同《自治法》中自治权的有关条款协调与配套。不仅要宪法、基本法和若干单行法相配套， 而且各层次的一系列民族法规与基本法、单行法也要互相配套。 (4)建立和健全民族法的监督机制。为了保障民族法的贯彻实施， 要采取措施，全国人大及其常委会制定并颁布实施的有关法律中惟独民族法缺少“法律责任”一章。建立和健全民族法的监督机制是实施民族法规的重要保障。 (5)在信贷和财政方面给民族贸易企业优惠政策 ①信贷方面。现在是市场经济，一是要用符合市场经济规律的信贷现代化经济杠杆形式，贴息政策支持民族地区经济发展相比财政直接补贴而言对企业的支持力度将更大，应该继续推行目前的贴息政策模式。二是针对定点生产企业大部分是中小企业、取得贷款难度较大的现状， 建议进一步扩大承贷金融机构范围。三是允许利率适当上浮，允许金融机构对优惠利率“先收后返”。 ②财政方面。建立健全公共财政支持民族贸易的长效机制:首先，建立健全财政扶持民贸企业资金稳定增长机制，新增财政支出向民贸企业倾斜。其次，完善财政扶持民贸企业投入政策，吸收社会资本。一是通过补助方式。二是完善货款财政贴息政策，加大贴息力度，将贴息政策面向所有金融企业。三是完善财政扶持民贸企业资金的监督管理制度。 其次，财政转移支付制度的优化。作为支持欠发达地区发展的重要手段，财政转移支付制度对民族地区具有重要意义。民族地区曾经历了以财政优惠形式出现的宽泛意义的财政转移支付制度和过渡期转移支付制度。在支持民族地区发展方面，财政转移支付制度发挥了重要作用，但也存在诸多问题。因此，需在总量、结构、分配办法等方面进行优化调整。 再次，税收方面。针对目前税负不公平、财税不合理、政策倾斜不明显、地方税不完善，笔者认为一是改革完善分税制财税体制，增强民族地区的自我发展能力，首先，是要进一步明晰各级政府的事权和财权划分，在将事权下放给地方的同时把必要的财权划归地方，使地方有充分的资金满足所需的公共基础设施建设，做到财权与事权相统一。其次，是赋予地方适当的税收管理权限，使地方可以结合当地不同模式和不同特点自主调节、配置地方资源。二是赋予民族地区一定的税收立法权。三是构建有利于刺激投资增长的税收制度。四是完善地方税收制。合并某些重复设置或性质相近征收有交叉的税种，如将车船使用税与车船使用牌照税、契税与印花税、房产税与城市房地产税分别合并为一；进一步发挥地方税制的财政、调控和监督职能。 参考文献： 向绪爱:边境贸易是沿边民族地区构建和谐社会的重要途径[J].内蒙古科技与经济，2006，（ 06） 王兆峰张海燕:民族地区农产品市场创新建设与民族贸易发展研究[M].中南大学出版社，2007
[关键词]民族平等；界定；学术思考
[作者]郑昆亮，新疆石河子大学政法学院副教授。新疆石河子，832003；邢梦芸，新疆石河子大学政法学院硕士研究生。新疆石河子，832003
[中图分类号]C957 [文献标识码]A [文章编号]1004－454X(2012)02－0042－006
本文系教育部人文社会科学规划基金项目(项目批准号：10YJAZH136)阶段性研究成果。
民族平等是马克思主义民族理论的核心概念之一，也是马克思主义解决民族问题的根本原则之一。长期以来，学界关于民族平等问题的研究成果颇丰，对民族平等的规定性提出多视角论断，也从多学科对民族平等进行研究。其中不乏有自己的学术见解，理论表述鲜明且有所突破，在学界产生较大影响。但也有观点表述易产生异议，缺乏清晰度，或准确性值得商榷。
一、民族平等和民族团结政策是党和国家民族政策中的总政策
中国是一个各族人民共同缔造的统一的多民族国家。新中国成立以来，中国共产党始终将民族问题作为建设中国特色社会主义的重大问题来抓，将民族工作作为关系党和人民事业发展全局的重大工作来抓，并在不同历史时期根据新情况、新问题适时作出正确的决策和部署，不断促进了各民族的平等团结和繁荣发展，开创了具有中国特色的解决民族问题的正确道路。
为有效解决我国的民族问题，党和国家分类制定了各项民族政策，并以民族区域自治制度、宪法和法律等作为保证。党和国家的民族政策涉及到民族的政治、经济、文化、社会等各个领域，学者创新性地提出民族平等、民族团结是党和国家各项民族政策的总政策。“我国主要的民族政策都是民族平等团结这一总政策在各个领域的具体体现，都是为了充分实现和保障民族平等和民族团结的。”将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者在文献资料的查阅中，较早发现于中央民族大学金炳镐先生的文章，指出：“民族平等，是马克思主义解决民族问题的根本原则，也是中国共产党处理国内民族问题的总原则、总政策。”在以后的著作中，金炳镐先生进一步表述为：“中国共产党和国家的一系列民族政策中，民族平等、民族团结政策是总政策，民族区域自治政策是基本政策。”同时，其它文献也有同样含义的表述。
将民族平等、民族团结作为党和国家各项民族政策的总政策的提法，笔者认为不但体现了金炳镐先生的学术造诣，也体现了金炳镐先生的理论创新品质。这一提法具有依据和其合理性。这一提法的核心词是“总政策”，“总政策”的涵义在《辞海》中解释为见“总路线”，“总路线”涵义为：“通常指国家、政党在一定历史时期制定的指导各方面工作的基本准则。常与总政策或总任务并用。是制定和指导各项具体工作路线和政策的依据，各项具体工作路线和政策受总路线的制约并为它服务。中国共产党在领导我国革命的过程中，把马克思列宁主义的普遍真理与中国革命的具体实践相结合，根据不同历史时期的特点，先后制定了各个时期不同的总路线，如新民主主义革命总路线、过渡时期总路线、社会主义建设总路线等。”这一概念的要点：总路线与总政策或总任务并用，是指导各方面工作的基本准则，是制定各项具体工作路线和政策的依据。而我国各项民族政策的制定体现着民族平等、民族团结和各民族共同繁荣原则，也是为了充分实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。民族平等、民族团结成为我国各项民族政策制定的基本准则和依据，符合马克思、恩格斯的基本思想，符合我国基本政治制度诉求，国内学者也有相关论述。恩格斯指出：“这种平等要求更应当是，从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中，引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正版)序言的第二段指出：实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。有学者提出“民族平等是马克思主义民族纲领的基石”的观点。总之，民族平等、民族团结不但是我国民族立法的基本准则，也是我国所制定的各项民族政策的基本准则和依据，各项民族政策是这一总政策的具体化。
二、民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则
民族问题是社会发展总问题的一部分。马克思主义者历来重视民族问题的解决，始终围绕着民族平等和民族团结这个中心展开斗争和进行工作。中国共产党在处理民族问题上，依据基本国情，坚持把民族问题作为建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，坚持把民族工作作为关系党和人民事业发展全局的一项重大工作，不断丰富和发展马克思主义民族理论，确立民族平等和民族团结是马克思主义解决民族问题的根本原则这一指导思想，在各个历史时期适时作出正确的决策和部署，保证了我国民族问题的正确解决。
高校思想政治理论课与民族教育的关系不能简单理解为包涵的关系。从结构上讲,高校思想政治理论课是民族教育的有效载体;从互动上讲,民族教育丰富了高校思想政治理论课的内容。第一,高校思想政治理论课为民族教育提供有效载体。民族教育的内容非常丰富,途径也是多种多样,如民族团结教育、民族文化教育、民族意识教育等。今天在一些民族高校,民族教育还通过各种专门的教育内容和课程体系来承担其载体。但是,我国是一个多民族国家,长时间形成的大杂居小聚居的局面,使我国在民族教育方面单纯依靠民族高校开展统一的民族教育课程并不能实现有效覆盖,其他汉族大学生也需要进行必要的民族教育。在非民族高校中,设置民族教育的理论课程往往是一些专业课程,学习的学生仅仅是一部分,较少学生能学习到系统的民族教育内容,因此,思想政治理论课就成为高校学生民族教育的一个有效载体,无论在民族高校还是普通高等院校,高校思想政治理论课作为所有大学生的必修课程,它能有效扩大民族教育的覆盖面,同时多角度阐述民族教育问题,提高民族教育的有效性。第二,民族教育丰富了高校思想政治理论课题的内容。民族教育中民族团结、党的民族政策和马克思主义民族观的内容,是高校思想政治理论课教育中的一项重要组成部分,是坚持民族教育的社会主义方向必然要求,也是当前高校思想政治教育的一项长期任务。在一些民族高校中,思想政治理论课中的民族教育,经过长期对建设有中国特色的社会主义教育的坚持、摸索,不断总结经验,现已逐步走向制度化、经常化,并在形式上、方法上呈现多样化。这些民族地区的学生除了在小学阶段在思想品德课教学中增加民族团结教育的内容、在小学高年级开设《民族常识》课、在中等教育阶段开设《民族团结和民族政策》课外,在高等教育阶段普遍开设必修课程———《民族理论和民族政策》课,来讲授马克思主义关于民族问题的基本理论和党的民族政策的基本内容。在其他的普通类高校的思想政治理论课中,大量的有关于民族教育内容,不仅是从教学内容方面对思想政治理论课内容的丰富,也从教学方式方法上对思想政治理论课的提出了新的要求,丰富高校思想政治理论课的内容。
二、高校思政课中民族教育的困境
思想政治理论课是我国思想政治教育工作的重要途径,民族教育又是思想政治理论课中的重要内容,民族教育的好坏已经关系到我国整个思想政治工作的大局,但是当前高校思想政治理论课中民族教育仍存在许多问题。
(一)缺乏系统完整的民族理论教育民族教育的有效开展,需要建立完整的民族理论教育体系,让广大学生认识到各民族团结互助的重大意义,形成各民族之间团结友爱的氛围。我国思想政治理论课已经针对学生的情况,在不同年龄阶段设置了不同的民族教育内容,形成比较完整的体系内容。如从1994年起,教育部在全国中小学普遍开展民族团结教育活动,并针对学生年龄和认知特点,增加相应的课堂教学内容,培养学生树立各民族平等、团结、互助的社会主义的民族观念,增强广大学生维护民族团结、维护祖国统一的自觉性[4]。在一些民族高校中,思想政治理论课中民族理论教育安排也比较完善,形成了完整的体系,但是在一些非民族类的普通高等院校的思想政治理论课程安排中,民族教育的内容却是非常分散地散落于当前高校思想政治理论课的四门课程中,没有形成完整统一的体系。
(二)缺乏差异性民族教育课程设置现在我国一些少数民族人口比较多的省份、自治区的高等学校和中等学校都将民族理论与民族政策作为一门必修的政治理论课,用马克思主义民族理论和党的民族政策教育少数民族学生,使他们懂得马克思主义民族理论和党的民族政策的基本观点,划清马克思主义民族观和资产阶级民族观的界限,增强执行党的民族政策的自觉性[5]。但是我们也看到,当前高等学校思想政治理论课中民族教育的内容设置仍然缺乏差异性。虽然我们从宏观上注意到民族地区学生思想政治教育理论课中民族教育内容设置与其他地区民族教育内容设置的区别,但是随着我国流动人口的增强,许多非民族高校也有越来越多的少数民族学生求学,也有越来越多的汉族学生到一些民族院校求学,这就给我们思想政治理论课如何根据各民族学生的民族差异性来有效开展相应的课程设置带来新的问题和挑战。
(三)缺乏多样化的民族教育方式当前为了满足各民族大学生对民族教育的需求,通过思想政治教育理论课这一必修课程来加强当前高校民族教育的效果和水平,就成为一项好的选择。但是从目前的状况来看,高校思想政治理论课作为民族教育的主阵地优势仍然没有完全发挥出来。单一的教学方式使思想政治理论课中的民族教育缺乏吸引力,当前思想政治理论在突出和统一主流意识形态方面的功效自不用言说,但是在实现民族教育的过程中,往往只是注重理论的灌输,而缺乏网络资源、社会实践资源的开发和利用。同时,在非民族高校的思想政治工作中,也缺乏高屋建瓴式的系统安排,对民族教育的意义认识不够深刻,在校园范围内难以将思想政治理论课内外结合,从而提高民族教育的实效性。
三、促进高校民族教育的对策
为了有效推动民族教育在大学中的有效开展,提高大学生思想政治理论课教育的水平,我们要从以下几个方面入手。
(一)在高校思政课中构建完整的民族教育体系高校思想政治理论课中需要完整的民族教育体系。首先,应该更加注重民族教育内容的系统性。高校思想政治理论课的民族教育不仅针对民族高校,也应针对普通高校。同时,高校思想政治理论课中民族教育的内容也需要进一步改进,增加民族教育的内容,形成民族史观、民族政策、民族关系教育内容的完整体系。其次,更加体现思想政治理论课中民族教育理论的衔接性。民族教育的内容不能仅仅靠大学思想政治理论课来完成,在小学、中学阶段都应该有相关的民族教育内容,并且根据不同阶段学生的特点来设置相应的课程内容,从而使民族教育内容与思想政治理论课教育相结合,形成完整并相互衔接的体系。再次,高校思想政治理论课中的民族教育内容要更具有系统性。思想政治理论课四门必修课中,每门课关于民族教育的侧重点不同。《中国近现代史纲要》适当介绍民族团结革命的历史,让学生了解各民族人民团结反帝反封建的民族历史;在《思想和中国特色社会主义理论体系》中可以将民族政策部分扩展细化;在《思想道德修养和法律基础》中可以从法律的角度来讲民族团结的重要性,也是每个公民的义务;《马克思主义基本原理概论》则可以系统阐述马克思主义民族观问题。
(二)在高校思政课中设置差异化的民族教育课程首先,高校思想政治理论课中关于民族教育的课程设置,要充分考虑到各民族的特点,坚持统一性和多样性、原则性和灵活性相结合的原则。各民族在政治、经济、文化方面的特点,是我们制定民族教育有关方针、政策和措施的重要依据[6],也是少数民族高校学生思想政治理论中关于民族教育问题设置的重要依据。其次,在非民族院校的思想政治理论课教育中,设置合理的民族教育内容。非民族院校的思想政治理论课中关于民族教育的内容往往更多的是关于民族政策的相关内容,但是对民族团结的必要性、民族知识的了解并不多。在一些汉族和民族学生混合的院校,也缺乏针对不同民族学生而开设的思想政治理论课教育。最后,除了一般的思想政治理论课教育外,还需要对大学生加强民族观、宗教观、国家观、民族区域自治政策及法律等方面的教育,还可以通过分类进行专题讲座的形式,从他们进校伊始,就明白国家概念,民族概念。
(三)继续巩固高校思政课的主阵地作用首先要从思想上认识高校思想政治理论课作为民族教育的重要途径和作用,民族教育并不是通过专门设置相关的课程才能有效,思想政治理论课作为高校的必修课程,是各民族大学生学习和掌握民族理论和知识的有效渠道。其次,高校思想政治理论课的主阵地建设需要大量的具有完善学科背景的优秀教师的加入,因为思想政治理论课中民族教育的效果,与教师的素质也密切相关。最后,高校思想政治理论课主阵地的建设也需要多种平台的支撑。思想政治理论课中民族教育的目的要实现好,离不开其他教学途径,如民族教育基地的建设。通过建立民族教育基地建设的形式,来丰富思想政治理论课中民族教育的内容,提高民族教育的实效性。
(四)用多样化的教学手段来完成教学目标为了完成思想政治理论课中民族教育的目标,一些高校针对不同民族大学生的行为特点和心理特点重点开展了民族形势与政策教育。但是我们看到,大部分地区高校思想政治理论课中的民族教育仍然习惯于单向灌输、口号式的简单做法,我们应该代之以一个符合时代要求的说服教育、引导渗透为核心的思想政治教育方式。首先,在教学内容上,我们应该把政治教育、形势教育、思想教育、人生观教育、道德教育等与民族教育紧密结合,纷纷纳入到思想政治教育课堂。而不能仅仅片面的谈到民族教育的时候就是民族政策、民族理论和民族精神的教育。其次,在教育方法上,除了课堂讲马克思主义民族理论外,还可以采用专题讨论、社会调查等手段,通过学生喜闻乐见的文化娱乐活动感染大学生、影响大学生、引导大学生,把民族教育的内容渗透、融化到各项活动中去。最后,坚持教书与育人相结合,正确处理好思想政治理论课中民族教育的内容与思想政治教育的关系,确认思想政治理论课中民族教育的价值,促进大学生在增长民族知识的同时提升思想政治素养,德知并进、全面发展。
关键字：民族教育政策；优惠政策；不足；展望
【中图分类号】G642
本文文献基于“中国知网”五种数据库，时间跨度从1993年至2012年，以文献“关键词”为检索项，以“民族政策”、“教育政策”、“民族教育”为检索词，采取“精确匹配”方式进行检索，共检索到相关文献100篇。文献的研究内容主要集中在：关于民族教育政策的理解；民族教育优惠政策的内容；研究目前存在的问题和展望等几个方面。
一、民族教育政策的类型
王鉴指出，我国民族教育政策的来源渠道主要有两个：一个是国家民族事务委员会制定的民族政策方面的民族教育政策，一个是国家教育部制定的教育政策方面的民族教育政策。[1]从少数民族教育政策的类型上来看，长期以来我们民族教育政策有两大类型：第一类为优惠性政策，第二类为特殊性政策。[2]
综上所述，民族教育政策就是国家为了少数民族教育的发展，根据其特点和民族地区的实际，制定的一系列政策。
二、关于优惠政策的研究
有专家从经费投入上对此政策做了分析，也有学者从办学形式上做了探讨，基于此，下面笔者将从“经费投入”、“招生政策”、“办学形式”、“双语教育”等方面对此问题做一综述。
（一）经费投入方面
汤夺先在经费投入方面做了论述他指出，国家通过从财政中拨出专款、多方筹措资金来加大对民族地区的投资力度，并在资金分配上向民族教育倾斜。[3]同时，地方各级政府对民族教育也给予了不同程度的政策倾斜和经费支持。
（二）招生政策
诸多学者还从不同侧面对高考优惠政策做了分析。郎维伟从民族优惠政策与少数民族教育权利平等的角度出发，指出基于民族平等和差别而平等的理论依据，对少数民族高考录取采取了一定的照顾政策。[4]菅志翔认为，在不同民族之间，享受优惠政策的民族认为优惠体现了民族平等，而不能享受同等政策的群体则感到不平等，这种优惠政策的存在普遍强化了人们的民族意识，形成了一定的社会区隔。[5]王铁志从高校招生考试的优惠政策与民族平等为出发点指出，对少数民族考生实行招生优惠政策，是因为部分少数民族考生的高考分数较低。进而从学业成就归因方面分析了影响学业成绩较低的原因，他认为这是理解为什么在招生中要制定少数民族优惠政策的一把钥匙。[6]王升云用文献法梳理高考少数民族加分政策及其发展历程，运用民族学田野调查方法、社会学个案研究与抽样问卷的方法，指出引起高考少数民族加分政策争议的原因。[7]
（三）办学形式方面
张善鑫以历次重要会议为依据，对集体办学和个人办学，牧区模式和杂散居模式，班以及新疆班做了阐述。[8]严庆和宋遂周以内地班、内地新疆班为例对民族教育异地办学模式中的学生跨文化学习困难及其应对办法，指出内地班、新疆班的开设和发展是跨文化教育的典型模式，其性质属于跨文化教育的性质。[9]
总之，民族教育的优惠政策是基本符合我国国情、基本适应民族地区具体实际的一种特殊政策，应该努力坚持下去，以促进民族教育事业的进一步发展。
三、民族教育政策的改善
尽管民族教育政策在推动我国民族教育发展、提高民族人口素质、培养民族地区所需人才等方面发挥了极大的作用，然而随着时代的发展、形势的变化，还存在着一些教育经费不足，高考加分政策有缺陷等问题需在实践中加以改进和完善。
（一）经费投入
金东海，王爱兰认为，教育经费投入不足主要表现在：教育经费投入总量低，教育经费来源渠道狭窄，生均教育事业费低于其他地区平均水平。由此直接影响了少数民族地区教育事业的发展；是少数民族地区中小学危房不能彻底根除的主要原因；是贫困少数民族家庭学生辍学、学校流失率偏高的原因；而且教育经费困难直接影响了民族教育照顾政策的落实，进而造成少数民族地区教育资源的不足。[10]张学敏，贺能坤指出，少数民族由于其自身的特殊性，在义务教育经费投入上体现出了一系列特殊问题：教育经费缺口巨大；民族教育专款种类多与数量小的矛盾突出；“三免”政策背离民族教育实际情；民族文化差异引起的教育成本过高等。为了更好地解决这一问题，借鉴国外相关经验，我国少数民族义务教育经费投入应建立“以中央财政为主”的体制和“按生拨款制度”等相关措施。[11]孔德周认为，中国优惠政策欠账太多太长，造成整体发展失衡；长期对特定区域使用优惠政策，弊多利少。[12]
（二）招生政策
汤夺先认为，降分政策的实行固然在一定程度上可以保证一定数量的少数民族考生有机会接受更高层次的教育，但却不能完全保证所招少数民族学生的质量。同时，我国现行的降分招生政策，是基于过去按原始分计算成绩的方式而制定的，显然有些滞后于形势的变化。要适应形势的变化，降分招生的优惠政策必须做出相应的调整，既要体现统一原则，又要有一定的灵活性，给地方上一定的变通权。[3]滕星教授用人类学的研究方法解释了少数民族高等教育的存在的三个问题：一是民族高等教育中的教育公正问题；二是高等教育中的“预科”问题；三是贫困地区大学生无力承担大学教育费用的问题。[13]
四、展望
近年来，党和政府一直非常重视少数民族地区教育事业的发展，出台并实施了大量倾斜性的优惠政策，对促进民族地区教育事业更好、更快地发展发挥了“雪中送炭”的积极作用。
可以说，在新中国60年民族教育发展历程中，我们针对少数民族教育发展的现状出台了大量的倾斜性优惠政策，积累了难得的发展经验。但同时民族教育今后的发展又面临着新的挑战和机遇。展望未来，我们充满信心，少数民族政策一定会越来越完善。
参考文献
［1］ 王鉴.我国民族教育政策体系研究[J].民族研究，2003（6）：12.
［2］ 王鉴.略论我国民族教育政策重心的转移问题[J].民族教育研究，2009，（3）：19.
［3］汤夺先.论我国民族教育的优惠政策[J].民族教育研究，2002（1）：13-42.
［4］郎维伟.高考招生录取的民族政策与少数民族教育权利平等[J].西南民族大学学报（人文社科版），2008（5）：65-67.
［5］菅志翔.民族优惠政策与民族意识――以保安族为例[J].民族工作研究，2004（2）：23.
［6］王铁志.高校招生考试的优惠政策与民族平等[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2007（1）：23.
［7］王升云.坚持和完善高考少数民族加分政策[J].中南民族大学学报（人文社会版），2012（1）：24.
［8］张善鑫.民族教育发展:优惠政策、经验与展望――新中国民族教育发展回顾[J].民族教育研究，2009（5）：20-5.
【关键词】民族政策宣传;民族问题;突发事件;网络传播
【作 者】红 梅,中央民族大学出版社编辑。北京市:100081
【中图分类号】D633 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X(2010)01-0011-005
New Situations and Tactics of the Promotion of Nationality Policies
Hongmei
Summary:The united and harmonious nationality relationships continuously cement , at the same time,our country is also confronted withlots of new situations and problems.The frequency and harm gravity of emergencies in nationality areas have a tendency to rise,network and press media have become the important channel and flatform to promote nationality policies and transmit the execution information,the promotion of nationality policies has got into the domain of international transmission,and face new situations and tasks,then we have to breakthrough the patterns and concepts of the traditional promotion, found and innovate the effective function and guarantee mechanism,and practically enhance the effect of nationality policies’ promotion.
Key Words: The promotion of nationality policies; Nationality issues; Emergencies; Network transmission
Author: Hongmei, the editor of Central Minzu University publishing compony. Beijing:100081
民族政策宣传是民族工作的重要组成部分,也是普法工作的重要内容。新时期,国际国内形势发生了复杂的变化,民族问题面临和着复杂多变的新情况,维护民族团结的任务繁重而艰巨,特别是外来敌对势力的渗透和干预,更增加了民族政策宣传的难度。因此,新形势下如何进一步加强和做好民族政策的宣传,需要我们思考和探讨。
一、民族政策宣传面临的新形势
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,特别是当前,在我国发展呈现新的阶段性特征的形势下,我国团结和谐的民族关系在不断巩固的同时,也面临着许多新情况、新问题,影响民族团结的因素十分复杂,民族政策宣传面临着新形势、新任务。
1.民族问题的长期性、艰巨性和复杂性。
由于我国民族地区的经济社会发展既有全国的普遍性特点,又有特殊的民族性特征,在许多具体权益方面,尤其是经济文化发展水平上存在较大差距,民族之间仍会发生一些矛盾和磨擦。当这种矛盾涉及民族因素时,受到部分人的煽动就容易转化为民族问题的诱因,容易使经济问题转化为复杂的民族问题。伤害民族感情,损害民族团结的事件时有发生。
国际上,和平、发展、合作是当今世界的主题,但国外敌对势力对我国实行西化和分化的政治图谋一刻也没有停止和放松。特别是中国改革开放取得重大成就以后,西方敌对势力更是把中国视为潜在的对手,穷尽手段来拖延或破坏中国和平发展的进程。暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力在我国周边一些地区活动猖獗,与国内民族分裂势力遥相呼应,处心积虑地利用所谓的民族、宗教、人权等问题,通过各种手段加紧对我国进行渗透、颠覆和破坏活动。特别是2008年和2009年由国内外敌对势力组织策划的拉萨 “3•14” 和乌鲁木齐 “7•5” 严重暴力犯罪事件,给各族群众生命财产造成重大损失,给各族人民的感情造成极大伤害,再次给我们敲响了警钟。事实反复证明,境内外敌对势力从来不会放弃对中国进行颠覆和分裂的图谋,反渗透的斗争是长期的。民族问题的长期性、艰巨性和复杂性,对民族政策、民族团结宣传提出了新的挑战。
2.民族地区突发事件呈上升趋势。
近年来,我国民族地区突发事件的频发度与危害的严重性均呈上升趋势,影响了民族地区的经济发展乃至社会稳定。民族地区突发公共事件是民族地区社会经济发展过程中积累的多种矛盾的外在表现,它不仅会造成民族地区的人员伤亡和财产损失,而且会危及到民族地区的公共秩序、社会安全乃至整个国家的安全和稳定大局。突发事件发生的原因非常复杂,往往涉及社会、文化、经济、历史、宗教等领域。预防和化解涉及民族因素的突发事件已成为当前民族地区各级政府面临的一项重大而紧迫的任务。
突发事件的舆论引导对政府信息公开能力和水平的考验,是维护政府可信度、公信力和信誉的关键时刻,突发事件的传播和报道的重要性亦随之凸显出来。长期以来,我们习惯报喜不报忧,患得患失,对突发事件的披露和报道常常是障碍重重,禁令不断,隐瞒真相,压制言论,能不报道就尽量不报道,到了实在掩盖不住的时候,就要求媒体控制报道篇幅和报道规模,以淡化社会的关注度。即便有报道也多是以颂扬为主,强调以正面报道为主,统一口径。这种做法忽略了新闻报道的规律和时效性,对灾情缺乏深度报道、背景报道、连续报道。这种报道方式使得我国针对一些重大突发事件时未能做到及时、客观报道,引起外界的猜疑和误解,给别有用心者以可乘之机。在3•14拉萨暴力事件中,政府和媒体因观望而错失信息披露的先机,导致不实传言,甚至恶意谣言满天乱飞,即使随后我们尽了最大努力公开各种信息,都难以挽回已遭受损害的国家形象和媒体形象。乌鲁木齐“7•5”打杀抢严重暴力事件发生后,我们加强了突发事件宣传,当地政府开放中外媒体前往采访报道,并为中外记者的采访报道提供各种便利。美国全国广播公司的记者8日从乌鲁木齐发回现场报道说,中国对媒体的“处理方式显得熟练多了”。①显示了中国政府应对突发事件的成熟与高效。
3.网络和新媒体成为民族政策信息传播的重要渠道。
中国互联网络信息中心的《中国互联网络发展状况统计报告》指出,截至2009年6月30日,我国网民数约3.2亿人,居世界第一。网络用户已形成了一个庞大群体,互联网也逐渐走向主流媒体。总书记于2008年6月20日在人民网与网友对话,并称自己也是网民。总书记这次对话也被网友解读为网络在中国影响力的日益巨大的重要信号。网络传播大大拓展了人们选择和利用信息的内容和范围,以往的信息封锁变得困难,信息更加透明,传播速度更快,网络已成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道,成为公众宣泄情绪、交流信息的平台。
少数民族考生加分政策是国家的一项民族政策,以高考加分的方式培养更多少数民族人才,促进少数民族经济社会加快发展,在长远发展上实现真正的各民族平等。2009年5月,即高考前一个月,针对个别地方违反有关规定变更民族成分的现象,国家民委等三部委联合下发《关于严格执行变更民族成分有关规定的通知》,要求考生在参加国家教育考试报名时填写的民族成分必须真实有效,一旦出现舞弊,将取消高考成绩。这条悬挂于5月5日我国新闻门户网站网易首页的新闻,本身只是一个部门文件,但因其涉及庞大高考大军,且又恰逢“罗彩霞”事件曝光初时,故引起了强烈反响和极大关注,短短数日便有2000多条跟帖,且几乎都是对“民族优惠加分政策”的不解与反对。为何现实却完全背离初衷?从某种程度上来说,与相关部门对民族政策及民族工作的宣传不够及宣传媒体工作不到位有着很大的关系。②之后,随着重庆包括文科状元何川洋在内的31名考生被曝光民族成分造假加分后,使这一优惠政策陷入舆论旋涡。百度网上“少数民族加分”,找到相关网页约1 550 000篇,用时仅0.132秒。之后,网民、家长、学校、重庆市招生办及相关政府部门、媒体等围绕这一事件以及少数民族加分问题进行了一系列网络活动,沸沸扬扬。重庆市招生办及时利用网络媒体处理这一事件,既接受在其门户网站公示具有少数民族加分资格的学生名单,也接受包括网络帖子在内的群众反映。可见,民族政策宣传和执行已经离不开网络媒体,网络和新媒体已逐步成为民族政策信息传播的重要渠道,怎样利用网络媒体进行民族政策宣传是必须面对的问题。
4.民族政策宣传已经进入国际传播领域,是舆论斗争的重要力量。民族理论研究
随着信息传播全球化时代的到来,国家间综合国力的竞争越来越多地表现为“软实力”的较量。主要由传媒构成的信息传播力成为一个国家“软实力”的重要组成部分。国家间利益矛盾往往并不直接表现为军事冲突,而经常以经济战、外交战、舆论战等方式展开。在“舆论战”中,传媒是现代社会中主要的信息提供者,对控制和引导舆论起着决定性作用。在国际事务中通过为社会公众设置议题,形成评价规范,从而支配社会舆论,左右大局。谁能更有效地利用全球新闻传播,谁就能抢占舆论先机,获得更多的理解和支持,就能在国际间掌握更多的话语权和主动权,影响事件的态势,使之朝着有利于自身的方向发展。
近年来,以美国为代表的西方国家高度重视媒体舆论控制的“软实力”,它们打着民主、自由的旗号,加紧开展在全球范围内的舆论宣传攻势,特别是着力对发展中国家进行意识形态渗透。如在格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等中亚国家的“”中,西方特别是美国媒体极其活跃。美国对外广播委员会的一位官员曾直言不讳地说过:“自由欧洲”电台对东欧起着“相当于一个远征兵团的作用”。目前“美国之音”、“BBC”、“自由亚洲”电台等在我国周边建立了一个庞大的发射网,这是直接服务于西方国家“西化”、“分化”中国的战略需要的。“3•14”事件发生后旋即成为全球媒体的关注焦点,国外媒体大多进行了客观报道。但是,CNN、BBC、《华尔街日报》、《华盛顿邮报》等西方主流媒体却对“3•14”事件进行了连篇累牍的歪曲报道,混淆视听,攻击中国政府的处置措施和政策,并且在中国媒体以事实披露拉萨烧暴力事件真相后,仍然置若罔闻。③
可见,民族政策宣传已经进入了国际传播的范畴,在进行民族政策、舆论宣传中,我们的对手不仅仅是那些分裂集团,更大的对手是主导着全球新闻传播网络的西方势力。因此我们的民族政策宣传必须遵循国际传播规律,营造良好的外部舆论环境。
5.国家加大了民族政策宣传的力度。
民族政策宣传是解决民族问题的有效办法之一。我党和政府历来十分重视民族政策宣传。2008年11月,中共中央宣传部和国家民委共同了《党和国家民族政策宣传教育提纲》,指出,贯彻落实党和国家的民族政策,维护民族团结和社会稳定,是一项政治性、政策性、群众性很强,涉及全局,关系长远的重要工作。要广泛深入地开展党和国家民族政策的宣传教育,既要教育少数民族,更要教育汉族;既要教育群众,更要教育干部;既要教育一般干部,更要教育领导干部。要为贯彻执行党和国家的民族政策营造良好氛围,要充分发挥大众传媒的作用,宣传党和国家的民族政策和有关法律法规,宣传党和国家对民族地区经济社会发展和少数民族生产生活的关怀,宣传维护祖国统一、民族团结的先进典型及其感人事迹。
二、民族政策宣传应对策略
加强民族团结,事关实现全面建设小康社会的奋斗目标,事关建设中国特色社会主义事业全局,事关国家长治久安。开展民族团结宣传教育是一项长期的战略任务,也是一项现实的紧迫任务。要从根本上推动民族政策宣传工作,就必须突破传统的工作理念和工作方式,建立行之有效的运行机制和保障机制,切实增强民族政策宣传的效果。当前,主要从以下几方面入手:
1.积极完善民族政策宣传新机制
一是建立健全组织领导机制。在全国深入开展民族团结宣传教育活动,是党中央作出的一项重要决策部署,是维护我国改革发展稳定的一项重要任务。各地区、各有关部门要进一步增强政治意识、大局意识、责任意识,把民族团结宣传教育作为关系全局的一件大事摆上重要位置,切实担负起领导责任。首先是,建立健全组织领导机制。可成立由、国家民委共同组成的民族政策、民族团结宣传领导小组,在国家民委成立新闻宣传中心,统一领导全国的宣传活动,实现对民族政策、民族团结宣传工作体制、机制上的突破,引导各级政府部门在新闻宣传体制、机制上的创新。同时,各级政府机关要切实加强对民族政策、民族团结宣传工作的组织领导,主要负责同志要经常听取宣传部门的工作汇报,亲自协调解决宣传工作中遇到的困难和问题。
二是建立健全宣传管理机制。首先是制定民族政策宣传的总体规划。创立年度、季度宣传工作计划、宣传工作要点、宣传效果评估等制度。对一些单一政策,如民族区域自治政策、民族人口政策、民族优惠政策等可制定专项宣传方案。做到既要抓好重点又要强调全面,提高民族政策宣传资源使用的科学性。其次是加强民族政策宣传资源的整合和利用,用好用足宣传资源。可以将信息中心、研究室、网站等等统一归口管理,同时调整充实人员力量,加强新闻中心力量,提高整体素质,以适应新形势下民族政策宣传工作的需要。再次,加强与社会媒体的协调和沟通,充分利用好新兴媒体的影响和作用,形成社会宣传资源为我所用、资源协同共享的互惠互利、合作双赢的工作机制,进一步拓展舆论阵地,最大限度地占领舆论宣传渠道。
2.积极创新民族政策宣传模式
目前的民族政策宣传系统的人力、物力、财力以及从业人员的新闻意识、策划能力、专业水平等难以适应新形势下民族政策宣传工作的需要,应积极创新民族政策宣传新模式。一是创新宣传理念。尊重新闻客观规律,主动顺应现代媒体在实现公众知情权、监督权等方面的客观需求,充分调动社会媒体的积极性,变以我为主的灌输式宣传模式为互动协作式宣传模式,变堵、躲、捂为请、迎、疏,建立民族事务机关与新闻媒体之间的定期例会制度、新闻资源共享制度、新闻题材反馈核实制度等。各级各类新闻、出版、文化单位和社会科学研究机构要充分认识肩负的责任,积极主动地做好民族团结宣传工作,确保一切宣传阵地、一切传播渠道都成为维护民族团结进步、促进社会稳定和谐的重要力量。二是创新宣传内容。开展民族团结宣传教育活动,政治性、敏感性很强。宣传内容要与时俱进。要坚持团结稳定鼓劲、正面宣传教育为主,要体现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题,准确把握党的民族政策,反映我国民族团结进步事业的主流。三是创新宣传方式。民族团结宣传教育活动要充分考虑各地区各民族经济社会发展和民族文化特点,紧密结合干部群众的思想实际,注重贴近各民族群众的生产和生活,做到区别对象、区分层次、有的放矢。民族政策宣传形式和手段要坚持从实际出发,突出思想内涵,讲究工作方法,注重宣传效果,使宣传教育活动既主题鲜明又生动活泼。要多运用各族群众喜闻乐见的方式,搭建各族群众便于参与的平台,多开展寓教于乐的文体活动,要适应现代化传播手段的新变化,适应群众接受的新特点,拓展渠道,创新载体,让事实说话,让数字说话,让群众说话,增强教育宣传的吸引力感染力。要出实招、求实效,使民族团结宣传教育入耳入脑入心,防止形式主义。要建立完善工作长效机制,加强监督检查,推动宣传教育制度化经常化,确保民族团结宣传教育持续开展下去。要把民族团结宣传教育开展到机场码头、车站医院、商场宾馆、街道广场、旅游景区等窗口行业和公共场所,形成促进民族团结的良好社会环境。
3.加强民族政策宣传队伍的能力建设
要选拔理论素养高、民族事务熟、宣传能力强的人员,充实到各级宣传机构。要加强宣传干部梯队建设,做好人才储备,吸收摄影、摄像、文字、网络、新闻策划等多种新闻宣传专业人才充实宣传队伍,满足民族政策宣传所必需的多专业要求,增强民族政策宣传工作的后劲。同时要加强民族政策宣传队伍的能力建设。当前重点提高民族政策宣传队伍的舆情研判能力、媒体应对能力、组织协调能力、快速反应能力。开展多形式、多层次的专业培训研讨,进一步提高宣传干部的理论素养、专业水平、新闻敏感性。重视运用信息化等高科技手段,进一步提高宣传干部的业务技能;加强预案演练和总结交流,努力在增强快速反应能力上下功夫。建立专家智囊库,开展经常性专家咨询,加强民族政策宣传课题研究,为提高民族政策宣传队伍能力提供智力支持和对策措施。
4.全面落实民族政策宣传保障措施
要进一步强化民族政策宣传保障工作,一是加大对民族政策宣传投入力度。将民族政策宣传经费列入财政预算,筹措经费,保障民族政策宣传的必要支出。加大对电台、电视台、报纸、杂志、出版社等,尤其是现有的民族类媒体的经费投入,加强对机场码头、车站医院、商场宾馆、街道广场、旅游景区等公共场所民族政策宣传窗口、展示场地的建设。二是加强民族政策宣传装备建设。按照能够与媒体有效对接的要求,配备种类和数量满足需求的宣传设备,同时注重突发事件时必需的交通工具、通讯工具、服装(包括卫星通信工具)等设施设备的储备,在突发事件发生时能够做出快速反应。
5.加强民族政策在网络和国际领域的传播
互联网对我国的媒介形式、传播方式和报道形式等都带来了根本性的变革,打破了传统的言论控制模式和表达机制,开拓了大众的公共言论空间,同时也要注意网络媒体可能带来一些负面效应。因此让网民自愿、自发和自由在互联网上发表言论,同时又让网络言论在总体上沿着理性、负责的方向良性发展,是需要认真探讨的课题。应当密切关注网络言论酝酿、发展的动态,以宽容理性的姿态反映和评价网民的不同观点,同时以事实和逻辑的力量及时引导网民,使媒体和网络形成良性互动的舆论潮流。应该说,在3•1后期,我国传媒对网络言论的引导产生了积极影响,新华社时评《办好自己的事就是最大的爱国》以及人民日报评论《爱国热情更需依法理性表达》、《要有爱国激情也要有大国理性》等文章对于引导网络言论的走向都起到了较大的作用。④
同时,要加强我国民族政策在国际领域的传播。当今国际传播领域基本上体现着西方媒体的文化及价值观。因此,只有我们积极、主动地扩大民族政策的对外宣传,增加宣传的频率和数量,在国际传播中发出自己的声音,积极影响国际舆论,才能打破西方媒介的话语霸权,掌握话语权和道义上的制高点。
6.制定和完善民族地区突发事件宣传制度
突发事件宣传报道有较强的政治性、政策性、策略性。突发事件发生后,正确的舆论导向可以使事态走向良性发展轨道,甚至化危机为转机,促进事件的有序解决,推动社会更好地发展;不正确的舆论引导,则容易造成民众思想和行为偏激,一旦失误,会酿成不可设想的后果,甚至酿成灾祸。民族地区突发事件的复杂性、特殊性决定了突发事件宣传的重要性。因此,要尽快制定《民族地区突发事件新闻宣传应急预案》,进一步规范民族地区突发事件应急宣传工作,加快形成事件处置与新闻宣传有机结合的应急宣传规范,将应急宣传工作纳入突发事件处置的总体框架,进一步明确应急宣传工作在应急指挥机构中的重要地位和工作职责。
注释:
①《国际舆论积极评价中国政府处理乌鲁木齐“7•5”事件开放透明》,人民日报,2009年7月10日第3版。
② 宗 荷《要加大民族政策宣传力度》,《民族论坛》,2009年第五期。
关键词：马克思主义；民族理论；政策；实践；创新
经过长期的探索和实践，中国共产党形成了关于符合国情的民族理论和政策。这是对马克思主义民族理论的丰富和发展。当今世界，绝大多数国家都是多民族的国家，大都面临着处理民族关系、解决民族问题的现实需要。事实上，民族问题直接或者间接地成为目前世界的主要问题，有的民族问题甚至成为全球性的热点问题。
对于统一的多民族国家的中国来说，民族问题从古到今都是一个十分重要的问题，它关系到祖国的统一和边疆的稳定，关系到中国特色社会主义建设事业的成败。因此，新中国一贯重视民族工作，系统地阐明了新中国各个时期的民族政策，成为指导我国民族工作的纲领性文件。新中国民族理论与政策把56个民族紧紧联系在一起，为中华民族的安定团结、经济腾飞、民族复兴奠定了基础。构成了今天“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系。
一、新中国民族理论与政策形成的历史背景
1.新中国成立时期
中国共产党的民族理论与政策首先来自于马列主义的民族理论。在中国共产党成立之初，曾照搬马克思主义民族理论的观点，提出“民族自决”的口号，主张实行联邦制。1931年中华苏维埃代表大会通过的关于中国境内少数民族问题决议案指出，中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，承认各弱小民族有同中国脱离，自己成为独立国家的权利。这是在列宁关于民族自决权理论的影响下，做出的政治决议。此时，中国共产党对国情了解并不深刻，做出这个决议是缺乏现实依据的。在后来的革命实践中，中国共产党开始探索适合我国民族状况的民族理论与政策。1936年，中国共产党提出了民族区域自治这种符合中国实际的解决民族问题的方式，1947年内蒙古自治区成立，这是我国的第一个自治区。1949年《共同纲领》和1954年《宪法》及以后的《宪法》都明确规定中国实行民族区域自治。
2.1978年改革开放以来
中国共产党在民族工作中的最大失误发生在时期，以批判李的投降路线为导火索，我国的民族工作开始受到严重冲击并陷于瘫痪。、“”集团否认社会主义时期存在民族问题，进而否认其他民族理论与政策。当时各级民族机构基本上都被撤消了，许多民族干部遭到迫害，民族工作处于停止状态，出现了强迫少数民族改装易服，攻击传统习俗，砸抢宗教活动场所，强迫僧人还俗，不许人们信教等行为，引起了一些少数民族地区人们的强烈反抗。结束后，国家立刻恢复了党的民族工作，纠正了一些错误做法，制定法律，切实保障少数民族同胞的各项权利。切实贯彻民族平等、团结和共同繁荣的政策。
1978年以后，我国实行了改革开放的政策。这极大的推动了少数民族地区的发展繁荣，同时也给民族工作带来了新的挑战。改革开放加强了沟通和联系。我国“民族自治地方边境线长达1.8万公里，占我国边境线的86%，内蒙古、新疆、、云南、广西五省区与俄罗斯、印度、蒙古等15个国家接壤，有34个民族跨界而居，他们有共同的语言、和风俗习惯，这都是双向交流开放的有利条件”。
3.党的十三届四中全会以来
党的十三届四中全会以来，国际国内形势发生了巨大变化。国际上，东欧剧变、苏联解体，世界两极格局被打破，第三次民族主义浪潮和全球化趋势并行发展，西方资本主义国家加紧利用民族、宗教问题对社会主义国家实施“西化”、“分化”。在国内，社会主义市场经济体制正在逐步建立，改革开放不断深化。江总书记在总结中国数千年历史经验的基础上，正确分析时代特征，指出“国家统一，民族团结，则政通人和、百业兴旺；国家分裂、民族纷争，则丧权辱国，人民遭殃 ”，还提出了“民族宗教无小事”、“三个离不开”（将原来我国民族关系“两个离不开”思想扩展为“三个离不开”， “在我们祖国的大家庭里，各个民族的关系是平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开。”）等著名论断。中国共产党第三代领导集体继承了马列主义思想和邓小平理论中关于民族问题的理论与政策，吸取了中国共产党在民族工作上正反两方面的经验教训，依据我国改革开发和社会主义市场经济建设中出现的新情况、新问题，形成了党的第三代领导集体的民族理论与政策。这一时期的民族理论与政策涉及民族问题，民族关系，民族区域自治，民族发展，以及民族工作等多方面内容，具有鲜明的时代性、深刻的科学性、突出的实践性、完整的系统性。
4.进入21世纪以来
以同志为核心的中央领导集体立足于我国的现实国情，将中国化的马克思主义，求真务实地向前推进。针对新时期新形势下民族问题的特点，对马克思主义民族理论进行了发展和创新。主要包括4个方面：民族定义“六要素”理论；21世纪民族工作的主题――“两个共同”理论；坚持和完善民族区域自治制度的“三个不容”理论；对我国社会主义民族关系的“八字”概括。这些理论与政策是新的中央领导集体对马克思主义民族理论的新发展，体现了21世纪中国共产党在处理我国民族问题上与时俱进的品质。
二、新中国民族理论与政策的主要内容
1.的民族思想
民族问题是中国的基本国情。中国共产党始终把正确处理民族问题作为中国革命和建设事业的重要组成部分；创造性地运用马克思主义民族理论来解决中国的民族问题，逐步形成了一系列具有中国特色的民族理论。其中，作为中国各族人民的伟大领袖，在半个世纪的革命和建设实践中，从维护中国各族人民的根本利益出发，提出了很多关于民族、民族问题的独特的理论和政策，丰富和发展马克思主义民族理论，为马克思主义民族理论的中国化作出了重要贡献。
同志一贯主张，各民族不分大小强弱，一律平等，反对民族歧视和民族压迫。无论或者地方民族主义，都不利于各民族人民的团结，这是应当克服的一种人民内部矛盾。同志曾经指出，国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们事业必定要胜利的基本保证。民族平等、民族团结、各民族共同繁荣三项原则是互相联系、不可分割的。民族平等是实现民族团结的政治基础。民族平等和民族团结是实现各民族共同繁荣的前提条件。各民族的共同繁荣特别是经济发展，又是民族平等、民族团结的物质保障。支持民族平等，反对民族压迫；坚持民族团结，反对民族分裂，这是思想的一项主要内容，也是中国共产党解决民族问题的根本原则。
2.邓小平有中国特色的社会主义民族理论与政策
以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，拨乱反正，对民族问题的实质进行了下达的定位。1979年6月15日，邓小平同志在题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的开幕词中，对我国民族关系的新变化，做出了明确的阐述：“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造，早已陆续走上社会主义道路，结成了社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系。各民族的不同宗教爱国人士有了很大的进步。在实现四个现代化进程中，各民族的社会主义一致性将更加发展，各民族大团结将更加巩固。” 党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确表述：“改善和发展社会主义的民族关系，加强民族团结，这对于我们这个多民族国家具有重大意义。必须明确认识，现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。”
邓小平曾对外国来宾郑重声明：“我们的民族政策是正确的，是真正的民族平等。我们十分照顾少数民族的利益，中国一个很重要的特点就是没有大的民族纠纷。” 以邓小平同志为核心的中国共产党第二代领导集体，在马列主义、思想的基础上，创立了有中国特色的社会主义民族理论。它的形成与中国特色社会主义理论同步，包括了民族平等、民族团结、民族问题，社会主义新型的民族关系，大力发展民族地区生产力，民族区域自治等主要内容。邓小平有中国特色的社会主义民族理论与政策有别于思想的民族理论，是新时期处理我国民族问题的指南。
3.民族理论与政策的创新研究
党的十三届四中全会以来，以同志为核心的党的第三代领导集体，面对复杂多变的国际形势，针对我国改革开放和建设有中国特色社会主义市场经济的国内新形势，以马克思主义民族理论为指导，提出了一系列新概括、新论断，形成了第三代领导集体的民族理论与政策。民族理论与政策是把马克思主义同当代中国民族问题的具体实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义民族理论在中国发展的新阶段，有一系列重大突破与创新之处。
党的第三代领导集体科学地界定了民族问题的内涵，深刻揭示了社会主义时期民族问题的基本特征，科学地回答了怎样解决我国现阶段的民族问题，并指出了新时期民族工作的主要任务，丰富和发展了马克思主义的民族理论，具有重大的理论意义。同志在第一次中央民族工作会议上的讲话中，运用马克思主义关于民族问题的立场、观点、方法，对民族问题的内涵做出了科学的界定，指出：民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。这个论断阐明了民族问题的内涵至少包括四个方面，即民族自身的发展问题，民族之间的关系问题，民族与阶级之间的关系问题，民族与国家之间的关系问题，即一个“发展”，三个“关系”。
4.民族理论与政策的基本内涵
在对我国各民族实际情况进行分析与思考的基础上，2005年中央民族工作会议对民族定义做出了新的概括，即“民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。一般来说，民族在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心理认同等方面具有共同的特征。有的民族在形成和发展的过程中，宗教起着重要作用。”民族定义“六要素”理论通过“生产方式、风俗习惯、心理认同”等词解析了“共同心理素质”、“共同经济生活”两大特征。新的中央领导集体做出的这一表述不仅符合我国的客观实际，而且表明中国共产党对民族定义的认识和把握达到了一个新的境界。
2003年3月，总书记第一次提出了“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的理论。2005年5月在中央民族工作会议的重要讲话中，他进一步对“两个共同”的科学内涵作了阐述。指出：“共同团结奋斗，就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来，凝聚到建设中国特色社会主义上来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展，就是要牢固树立和全面落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断提高各族群众的生活水平。只有各民族共同团结奋斗，各民族共同繁荣发展才能具有强大动力。只有各民族共同繁荣发展，各民族团结奋斗才能有坚实基础。”“两个共同”是相辅相成、互为条件的，共同团结奋斗是共同繁荣发展的前提，共同繁荣发展是共同团结奋斗的结果。“两个共同”的理论，不仅是对马克思主义民族理论的继承与创新，而且明确了21世纪我国民族工作的主题。当前，只有各民族团结起来，增强凝聚力，共同致力于民族地区经济社会发展，才能为中华民族的共同繁荣发展提供强大的动力。才能实现全面建设小康社会的目标。
2005年，在中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治作为党解决我们民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义一大政治优势不容削弱。”“三个不容”的理论内涵丰富和强调了民族区域自治作为党解决我们民族问题的一条基本经验不容置疑，肯定了我国自实行民族区域自治制度以来所取得的重大成就，强调了民族区域自治制度的地位和作用。
三、新中国民族理论与政策的伟大意义
1.理论意义
同志一贯重视民族工作，为中华民族平等、团结、友爱和共同繁荣，不论在理论上或实践上都做出了巨大的贡献。他系统地阐明了我国社会主义时期的民族政策，成为指导我国民族工作的纲领性文件。十六大以来，党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据新的发展要求，集中全党智慧，提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
2.实践意义
理论不仅应具有科学性，而且还要有较强的实践性。新中国领导集体民族理论与政策，涉及政治、经济、文化、社会等诸多方面的内容。同志指出，各少数民族与汉族有平等权利，有管理自己内部事务之权。在少数民族聚居地区，实行民族区域自治，是我们党根据马克思主义民族理论，结合中国的历史现状和民族关系的具体特点而制定的，解决我国民族问题的基本政策。实践证明，民族区域自治有利于实行统一和自治，有利于国家整体利益和民族区域具体利益的恰当结合。改革开放以来，中国共产党和中国人民以勇往无前的进取精神和波澜壮阔的创新实践，谱写了中华民族自强不息、顽强奋进的壮丽史诗，中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化。十六大以来，我们党把对社会主义和谐社会的认识提高到一个新高度。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。十七大报告鲜明提出，改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。
综上所述，在解决民族问题方面，我国已经取得了巨大的成绩，同时也面临着许多崭新的课题。我们需要不断研究新情况，解决新问题，这样才能使21世纪的中国各民族长期保持平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
作者单位：重庆三峡学院民族学系
参考文献：
[1]许淑芳.民族理论初探[J].理论探索，1994,1：55.
[2]林耀华.民族学通论[M].北京：中央民族大学学报出版社，1997.297.
[3]温华.民族问题与社会主义市场经济[J].中央民族大学学报,1995,2:22-27.
关键词：两少一宽刑事政策司法解释
一、问题的提出
自19世纪初德国刑法学家费尔巴哈(anselmvonfeuerbach)提出“刑事政策”一词以来,刑事政策被广泛应用于各国的司法实践中。同样,我国历来十分重视刑事政策的制定和运用。新中国成立后,党和国家推出了一系列具有中国特色的刑事政策,这些政策在预防、减少犯罪和维护社会治安方面发挥了极其重要的作用。其中,“两少一宽”刑事政策作为民族刑事政策,在我国的刑事政策体系中具有重要地位。
近年来,在内地的部分城市,由一些新疆籍人员组成的团伙实施的违法犯罪案件频发,并呈现出愈演愈烈的趋势。他们以亲属或同乡为纽带,在城市的中心商务区、大型商场市场和繁华路段等地划分势力范围,采取垄断行业、收取保护费等方式实施敲诈勒索、盗窃、抢劫、抢夺、故意伤害、贩毒等犯罪行为,严重影响治安秩序和社会稳定。特别是2009年发生在乌鲁木齐的“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪以及后来发生的“针刺伤害”事件等,给国家稳定、民族团结造成了严重破坏,也给各族人民的生命、财产造成了巨大损失。www.133229.Com针对这种严峻的犯罪形势,不少学者对“两少一宽”刑事政策提出了质疑,更有学者认为,为了更好地打击犯罪,应取消对“两少一宽”刑事政策的适用。在本文中,笔者将对“两少一宽”刑事政策的含义、存在的问题及完善等进行分析和探讨。
二、“两少一宽”刑事政策的含义
我国于1983年在全国开展“严打”斗争以后,为了统一和协调少数民族地区的刑事司法工作,中共中央根据少数民族的特殊情况和与刑事犯罪作斗争的需要,于1984年年初以中央第[五号]、第[六号]文件的形式提出了“两少一宽”的刑事政策。该文件指出,“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕、少杀’,在处理上一般从宽”。这就是后来被称为“两少一宽”的民族刑事政策。我们应当如何理解该政策的含义呢?在法治社会,司法公正包括程序公正和实体公正两方面。在刑事司法领域中,司法公正的重要表现就是对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障。然而,对其权利的保障不仅应体现在程序方面,更要落实在实体方面。在我国,“两少一宽”的民族刑事政策是少数民族犯罪嫌疑人、被告人的权利在程序和实体上得以保障的重要政策依据。因为从该政策的表述来看,其涉及到刑事诉讼程序和诉讼结果两方面:
其一,该政策要求在刑事诉讼程序上照顾少数民族犯罪嫌疑人和被告人,并对其人身自由予以保障。“两少一宽”刑事政策中的“少捕”就说明了这一点。所谓“少捕”,是指对少数民族犯罪嫌疑人、被告人,应少采用逮捕措施。在我国刑事诉讼中,逮捕作为司法机关对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由加以剥夺的最严厉的刑事强制措施,它不仅剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,而且对被逮捕人的羁押期间一般要到人民法院判决生效时为止。因此,在我国,逮捕是同犯罪做斗争的重要手段。但如果过量适用逮捕,就可能伤害无辜,侵犯公民的人身权利和民主权利,破坏社会主义法制。因此,为了避免司法机关任意采用逮捕或过量适用逮捕措施,刑事诉讼法明确规定了逮捕的严格条件。“两少一宽”刑事政策要求司法机关在办理少数民族公民刑事案件时,要综合考虑犯罪的原因、特点、犯罪的社会危害性以及犯罪人的人身危险性和主观恶性等因素,严格把握刑事诉讼法规定的逮捕的条件,对少数民族犯罪人“少捕”、“慎捕”。
其二,“两少一宽”刑事政策要求在刑事实体(刑事诉讼结果)上照顾少数民族犯罪人,并使其人身自由和生命权利得以保障。从刑法的角度来看,“少捕”是对轻罪而言的,即司法机关在办理民族刑事案件时,应从照顾少数民族犯罪人的角度出发,对其实施的轻微违法行为,如果能够不定罪的,一概不定罪;如果能够从宽处罚的,要从宽处罚;对某一轻罪,其法定刑有有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的,根据案件情况,对其不应处有期徒刑,而应适用拘役、管制或者单处附加刑。也就是说,在把握其标准时,跟汉族所犯的同类犯罪相比要从宽。“两少一宽”刑事政策中的“少杀”是对重罪而言的。一般而言,重罪是指行为的社会危害性程度相当严重,行为人的人身危险性和主观恶性很大,并且对国家和人民利益造成严重危害的各种犯罪。因此,我国刑法对重罪的法定刑包括较长的有期徒刑、无期徒刑和死刑。其中,死刑只适用于罪行极其严重的,对国家和人民利益造成重大危害的,情节特别恶劣的犯罪分子。坚持“少杀”是指人民法院审理犯罪行为极其严重的少数民族公民案件时,要慎重考虑。具体而言,根据犯罪分子所犯罪行的严重程度,即使按照刑法应当判处死刑的,也要考虑少数民族的特殊情况,可以不判处死刑,或者只判死缓;虽然罪大恶极应当判处死刑,但可以不必立即执行的,应当适用死缓;可杀不可杀的情况下,坚决不杀。
“在处理上一般要从宽”是“两少一宽”政策的基本要求,其含义是指公安、司法机关在办理民族刑事案件时,要根据案件的具体情况和少数民族的特殊性,通常情况下坚持少捕少杀的方针,在法律规定的幅度内适当宽大处理。但其并不意味着一律从宽对待。对手段残忍、罪行严重、态度恶劣的少数民族犯罪分子也必须严惩不贷,不能从宽。
三、“两少一宽”在贯彻中存在的问题
经过二十多年的司法实践,“两少一宽”刑事政策对维护民族地区的社会稳定,促进民族地区的刑事司法工作,维护民族团结做出了积极贡献。但与此同时,在贯彻“两少一宽”刑事政策的过程中也存在不少问题,主要表现在:
(一)该刑事政策的内容并不明确
作为党和国家民族政策的重要组成部分,“两少一宽”刑事政策符合我国司法实践的需要,但其内容却过于抽象,适用的范围和条件也不明确。首先,从逻辑上讲,“两少一宽”并不是一个严谨的法律术语,其次,对“两少一宽”政策在何地适用,对何种案件适用等问题也无规定。因此,公安、司法人员在办理民族刑事案件时,难免出现理解不一、适用不当等情形。
(二)该刑事政策在立法或司法解释层面体现不够
中共中央在提出“两少一宽”政策以后,再也没有出台过与之有关的其他文件,全国人大常委会或者“两高”也没有制定出有关“两少一宽”的立法或司法解释。因此,有些地区公安、司法人员在办理少数民族案件时经常忽略该政策。
(三)民族地区公安、司法人员理论水平较低,对“两少一宽”刑事政策的理解不够
民族地区的公安、司法人员由于各种原因,在知识结构、法律理解水平、相关政策的掌握程度等方面与内地同行相比,还有一定的差距。尤其是在新疆的相当一部分民族公安、司法人员是非法学专业毕业,或者虽然是法学专业毕业,但主要是通过民语来接受教育,因此在阅读汉文法学文献、法律和政策方面还是比较薄弱的。据笔者调查,新疆大多数民族公安、司法人员在办案时只使用民文的法律法规或司法解释,而且没看过有关“两少一宽”刑事政策的文件。
(四)有些公安、司法人员缺乏法治观念,重刑主义思想比较严重
众所周知,刑事司法活动以实现司法公正为终极目标。在法治社会,要实现司法公正,就必须使犯罪嫌疑人、被告人的权利得到充分保障。在司法实践中,保障犯罪嫌疑人、被告人的权利,必须以刑法和刑事诉讼法为准。同时,在以预防和改造犯罪为目的的刑事法律制度下,为了有效地预防犯罪,国家还必须制定各种刑事政策来指导刑事司法活动。然而,在实践中有些公安、司法人员法学理论水平较低、重刑主义思想比较严重,在办理少数民族刑事案件时不重视“两少一宽”刑事政策的贯彻实施。
(五)各地公安、司法机关适用“两少一宽”刑事政策标准不一
第一,有的公安、司法机关在办案时无原则地适用“两少一宽”。在实践中,少数民族刑事案件一般表现为两种:第一种是与民族习俗、习性有关的案件,包括重婚、强奸、暴力干涉婚姻自由等案件,因教派矛盾、迷信、嗜酒等原因发生的杀人伤害案件,因喜欢穿金戴银而实施的非法买卖金银案件,因习惯携带刀枪而实施的携带管制刀具进入公共场所案件等;第二种是与民族习俗无关的案件,包括一般的伤害、杀人、盗窃、抢夺、抢劫、暴力恐怖、涉毒等案件。在适用范围上由于“两少一宽”刑事政策没有明确的标准,因此,有的公安、司法机关在办理民族案件时,存在着无原则地适用该政策的现象。尤其是在内地的部分公安、司法机关在办理新疆籍人员的违法犯罪案件时,经常以“民族问题是敏感问题、影响民族关系”为由,对少数民族的犯罪行为不加区分,对其一律适用“两少一宽”政策。这在一定程度上导致了公安、司法机关对少数民族的违法犯罪活动打击不力,违法犯罪活动日益猖獗等后果。
第二,部分公安、司法机关在办案时不执行“两少一宽”刑事政策。与内地相反,在民族地区,有的公安司法机关在办理少数民族案件时,存在普遍不适用该政策的情况。以新疆为例,少数民族人口约占全疆总人口的60.68%,在新疆发生的各类刑事案件中一半以上是少数民族公民的案件。因此,作为党的一项重要民族政策,“两少一宽”当然适用于新疆。然而,情况并非如此。据笔者在乌鲁木齐、喀什、和田、塔城等地向公安、司法人员调查了解,对于“两少一宽”刑事政策,很多公安、司法人员和律师一无所知。
四、完善“两少一宽”刑事政策的建议
鉴于“两少一宽”刑事政策在实践中存在的问题,笔者认为,应当从以下方面进行完善:
(一)使民族刑事政策法律化,进一步明确其适用范围
从刑事政策和刑事法律的关系来看,刑事政策是刑事法律的灵魂和核心,是刑法制定的依据,而刑事法律是刑事政策的条文化、具体化和定型化。刑事政策作为刑事法律的灵魂,其对刑事立法起到导向作用。法律化是刑事政策过程的终结,是刑事政策合法化的一种重要形式,成熟的刑事政策应当被纳入刑事法律体系中。因此,最高立法机关应通过刑事立法的方式,将刑事政策的内容上升到刑事立法的高度,使之以法律的形式体现出来。
(二)加强对“两少一宽”刑事政策的宣传工作
“两少一宽”刑事政策在实践中未得到广泛适用的原因之一,就在于部分公安、司法人员对该政策缺乏了解。为此,一方面,要在各级司法机关中加强对民族刑事政策的内容、适用范围、适用条件和适用原则的宣传工作;另一方面,也要通过各种渠道和方法组织公安、司法人员学习民族政策和民族理论,让他们懂得少数民族的宗教信仰、风俗习俗和生活方式,以便他们在办案时正确适用“两少一宽”刑事政策。
(三)加强对刑事政策理论的研究,推进民族刑事政策领域的创新
“两少一宽”是1984年在全国范围内开展严厉打击严重刑事犯罪斗争期间提出的刑事政策,也是“惩办与宽大相结合”这一基本刑事政策的具体化。但是,目前我国的基本刑事政策有了新的变化,即“宽严相济”刑事政策取代了“惩办与宽大相结合”。因此,对于在“宽严相济”刑事政策背景下,是否应继续适用以及如何适用“两少一宽”刑事政策,理论界和实务界存在较大争议。笔者认为,“两少一宽”刑事政策作为“惩办与宽大相结合”政策下的一项具体刑事政策,虽然具有很深的时代烙印,但它作为党的一项重要民族政策,应当长期坚持贯彻并落实下去。但是,在新的形势之下,必须加强对“民族刑事政策的理论研究工作,并从理论上加以完善和创新。
(四)增强少数民族公安、司法人员的理论水平和综合素质
由于我国新疆等少数民族地区地处边远,交通、信息不畅、加之有些少数民族公安、司法人员并没有在政法院校和大学法律院系接受过正规的法律教育,因此,他们在阅读汉文的法学文献、法律政策方面还是比较薄弱的。但在司法实践中,一名合格的法律工作者不仅要熟知法律条文,而且要领会法律的精神。因此,为了贯彻执行“两少一宽”刑事政策,有关部门要着重加强民族公安、司法人员的理论水平和业务素质,大力提高综合素质。笔者认为,对于民族公安、司法人员而言,要提高其理论素质,首先必须过好汉语关。因此,可以通过与法学高等学校合作培养的方式,对民族公安、司法人员进行汉语培训和法学理论教育,以提高他们的汉语水平和理论素质。
注释:
谢望原,卢建平,等.中国刑事政策研究.中国人民大学出版社.2007年版.第10页.
马克昌主编.中国刑事政策学.武汉大学出版社.1992年版.第420页,第427页.
肖扬主编.中国刑事政策和策略问题.法律出版社.1996年版.第263页,第265、266、267页.
参考文献:
[1]吕峥.“两少一宽”刑事政策的研究.法制与社会.2009(36).
关键词：民族优惠政策；民族平等；公平正义；民族区域自治
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）03-0054-03
我国是由广大的各族人民群众共同努力奋斗缔造的统一的多民族社会主义国家，民族平等是马克思主义理论处理民族问题的基本原则，也是我国民族政策的核心。由于我国各民族的历史发展进程不尽相同，导致在政治、经济、文化等诸多方面上都存在着很大的差异。这种差异性在各民族之间、民族内部中普遍存在。新中国建立后，我国废除了民族歧视的相关政策，为了各少数民族更好地发展，基于民族地区经济、社会发展相对滞后的现状，进而制定了符合各民族地区特色的民族优惠政策。从中国共产党开始实施民族政策以来，民族地区发生了翻天覆地的变化。在民族平等、团结、经济社会发展等方面发挥了巨大作用，各民族基本实现了平等互助、共同繁荣的局面。但随着社会主义市场经济体制的确立，西方所谓的普世价值流入我国，部分人民甚至学术界一些学者开始了针对民族优惠政策的质疑，主张取消民族优惠政策，实现各民族在一切事物上平等，这种声音渐渐得到社会上许多人支持，干扰了我国民族政策的实施，甚至给少数民族人民的心理上带来了一定不良影响，不利于民族团结、社会的和谐发展。因此，我们必须要从法理上对我国的民族优惠政策进行系统的剖析，分析其正当性和合理性，保证民族优惠政策可以有效发挥。
一、马克思主义民族理论
马克思主义的各民族一律平等的价值理念，是处理民族问题的观念与价值观的总和。主要内容为：各民族拥有同等的地位，反对任何形式的民族压迫和歧视；民族平等不但以宪法和法律的形式确认下来，还体现在各种社会实践中；私有制是导致民族不平等的社会根源；努力使法律上的平等真正在现实中实现。马克思主义民族理论突破了以往的资产阶级理论桎梏，不但要求各民族在法律上规定平等，在社会实践中更要通过调控，达到各民族之间真正的平等。资产阶级平等理论规定每个人具有相同的权利与义务，但在社会发展中，每个人的环境、资源各不相同，这并不能保证每个人自由而全面的发展，很可能产生消极平等，不利于社会的和谐共处。粗暴地把每个人的权利划为等同，势必会导致社会结果的不平等，造成各民族间发展差距增大，割裂社会关系，引发新的社会问题与民族矛盾。因此，在民族问题上不能仅仅采用相同的标准。为了实现民族间实际上的平等，促进各民族共同繁荣，就必须制定民族优惠政策，对不发达的民族进行帮助，使其融入现代会社会发展中。物质基础决定了上层建筑，法律上规定的诸多权利，部分较为落后的民族却受到限制，并不能与主体民族实际地同样享有。只有通过各族人民的共同努力，各民族经济、文化等各方面均达到地位平等之后，才能实现的真正的平等。中国共产党将实践与时代性结合起来，坚持马克思主义民族平等理论，提出了民族区域自治制度。民族区域自治法是我国三大基本政治制度之一，是党和国家给予少数民族摆脱歧视、实现与其他民族平等、团结的法政承诺，由《宪法》《民族区域自治法》和其他一系列法律法规确定下来。《民族区域自治法》在政治、经济、文化、社会等方面给予较为落后民族一系列民族优惠政策，帮助落后民族和民族地方实现跨越式发展，消除享受权利的“可行能力”的不平等，进而实现民族间事实上的平等。目前，我国的民族优惠政策已经从救助式转向为帮助其具备发展的能力，力图激发民族地方自我发展的潜力，使少数民族踏入绿色的良性发展轨道，同时也防止民族优惠政策变异，蜕变成少数人为了自身权利，凌驾于他人正当权益之上的特权，而成为一种“反向歧视”。
二、公平正义理论
在社会实践中，一个正义的社会应当保证两种正义原则的并存，即平等自由原则、机会的公正平等和差别原则。理论上，虽然每个人都有平等权利并且拥有相同量度基本自由，都可以获得追求自己幸福自由所需要的资源。然而，受制于出生环境、教育程度等诸多方面，每个人并不能都可以实现自身权利的机会，使得平等、自由的价值追求演变为一种现实中的不平等。因此，政府就要通过各种相关政策以合理调整收入分配关系，突破功利主义满足大部分人的最大利益的桎梏，资源配置上向最少受惠者倾斜，促使他们可以跟随自身发展规律，最大程度地满足自身利益。公平的机会平等与差别对待是相辅相成的，如此既可以一切有追求幸福的人都有追求的平等权利，又可以通过一些差别性措施，在社会利益的再分配中，从人道主义关怀视阀出发，探寻社会深层价值理念，进行适度、合理的调节，促进最弱势者也能享有其权利，以平衡社会成员之间的利益格局，消除社会隔阂，在真正意义上做到全社会实现公平、平等和正义。如果不在社会实践中从实际环境出发，刻板遵守平等原t，忽略了差别原则，就会造成部分人在实际地位上的不平等，失去了公平正义的应有意蕴。当然，差别原则必须放入合理的框架，否则则是对大多数人的不平等，最终实现的结果反而是非正义的。因此，公平正义中平等的内涵是相对的，是在人文关怀的目标下，实现形式平等与实质平等的平衡统一。一个真正公平正义的社会，要受益最少者最有利。平等的实施，不能是预设的，必须探清历史背景、社会现状，因地制宜。平等是对差异包容性的平等，需要适应和满足不同时期、不同群体的平等、合理诉求。虽然国家和党一直对民族地区进行帮扶，从我国现阶段发展进程来看，少数民族与汉族文化习俗差异仍然并且未来很长时间内仍然会存在下去，在经济发展、政治地位中的差距也较为明显。因此，各民族必然有对差别对待的政治诉求，并且由于各少数民族相互之间发展情况不一，其诉求也呈现多元化发展趋势。总体上，各少数民族、民族地区其经济、文化等方面发展尚不完善，国家和党对少数民族和民族地区差别对待，给予民族优惠政策，目的是为了促进少数民族和民族地区最大程度上摆脱环境限制，追求自身发展的最大利益。从根本上来说是，这是符合我国构建社会主义和谐社会，实现公平、正义的价值理念的。
三、民族平等的法理学分析
我国的民族优惠政策，始终坚持以马克思主义民族观为指导，把追求各民族实现从形式上的平等跨越为事实上的平等作为最终目标与理想信念。因此，我们必须以法理学的视阀，充分理解、认识其内涵。法律上的平等应该是深入社会生活的。根据马克思主义哲学观，平等的观念是运动的历史范畴，是在一定历史条件下的产物，具有其历史局限性。相反，只有差异是普遍的并且会永远存在下去的。马克思主义平等观是建立在对平等的历史性考察上总结出的。差异的绝对性决定了同一的相对性，从而也就决定了平等的相对性。差异的先天性决定了广大人民群众不可能有绝对一致的发展起点，遗传、社会关系、教育程度等方面差异的先在性决定了不可能存在起点平等。同样，差是具有普遍性的。广大的人民群众个人生活发展过程不一，环境的差异也必然造成发展过程的差别。差异的普遍性决定了过程平等的相对性。差异的绝对性决定了结果平等的相对性。起点差异和过程差异最终产生了结果的不同。从目前我国发展现状上来看，民族地区社会经济结构还较为落后。社会分工水平极低，产业结构尚不优化，缺乏特色优势产业和支柱产业。自身内在动力和活力不足，经济基础落后、社会意识基础淡薄、人民教育素质水平不高，都限制了民族地区经济的跨越式发展。民族地区经济文化与发达地区相比，还有很大的差距。其历史上发展落后的现实状况，决定了少数民族与汉族在发展起点上处于一种非平等状态。如果完全依靠我国市场经济机制，大部分的资金、人才、技术等资源都会流入发达地区，进一步使民族地区的发展趋于滞后，少数民族无法和汉族共享国家的发展成果，实现自身的理想追求。因此，在这种境遇下，国家必须采取对部分人实现区别对待的政策，消除他们享用正当权利道路上的障碍，否则就会造成实际上的社会不公正。一个公平正义的社会应该对不平等的社会条件采取措施以保证最广大人民群众的平等。因此，一个正义的社会应当具备如此的内涵：首先，保证机会均等，除宪法和相关法律规定以外，在实际生活中，使社会中处于不利位置的人，可以获得其想追求的利益的渠道。而一个社会价值目标“正义”的实现，不能仅仅依靠道德的推动，必须通过一定的实际措施，使其制度化、常态化，给予法律上的保证，从而加速实现社会的公平正义，即给予少数民族特殊的优惠政策。通过对少数民族政策上的倾斜，着力于改善民生，使其实现跨越式发展，使他们接近甚至超过汉族地区的经济发展水平，最终完成从形式上的平等到实质上平等的巨大变革。优惠政策与平等原则相行不悖，优惠政策是民族平等的内在需求与必要外延，具有其自身的合理性。但优惠政策必须受到平等的牵制，不能无方向性的发展。不利于广大人民群众发展的差异应当逐渐消除，有利的差异则需要进一步发展。人类社会是逐步走向平等的社会。我国对民族地区实施优惠政策，其目的就是要逐渐消除各民族之间经济发展水平差异，遏制恶性差异，引导合理差异，避免各民族之间形成多极分化，而不利于共同繁荣的实现，通过实施补贴政策，加大对民族地区的财政转移支付，弥补社会发展差距，最终避免因各民族间发展差距过大而引起的民族矛盾，导致社会动荡，阻碍国家良性发展。随着我国社会发展的不断进步，平等的设计应该更趋于合理化，以尊重个人自由和正当权利为基础，不是试图消除社会差异，扰乱资源配置，破坏生产力发展，实现“平均主义”。我国的民族平等政策始终以反对特权和歧视为基本价值取向，主要目的是缩小各民族之间差距，使其机会均等，最终都能共享国家的发展成果。因此，优惠政策只是一个临时政策，在达到民族之间本质上的平等之前暂时实施，其过渡时期不会太长。
总之，实现各民族实际上的平等是不能一蹴而就的。首先，我们要同妨碍社会主义平等实现的阻碍作斗争，消除社会分配不公的现象。其次，大力发展生产力，物质的大生产能够为实现真正意义上的平等提供基础，这是平等关键。第三，进一步深化平等观念，并通过法律的形式建立对广大人民群众平等的竞争机制。在落后地区，为个人提供更多的促使其追求幸福的机会。这对我国实现两个一百年的奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴，具有重要的现实意义。
――――――――――
参考文献：
〔1〕张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2011.
〔2〕张凤阳.政治哲学关键词[M].江苏：江苏人民出版社，2006.26-19.
购物车(0)