【关键词】人大监督 法院 检察院 司法公正
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，该制度具有稳定性和根本性等特点，人大监督职权的有效发挥有利于更好地发扬社会主义民主，推进依法治国。按照宪法规定，我国构建了相关法律体系对人大监督权进行保障，人大对法院、检察院“两院”的监督成为我国司法监督的重要组成部分。
党的十报告提出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督。十报告将人大对“一府两院”的监督确定为国家监督体制机制的主要部分，为我国人大履行监督职权、促进国家法治建设提供了政策保障。在新时期我国着力推进司法体制机制改革，司法在经济社会发展中作用日益凸显的背景下，切实强化人大及其常委会的监督职能，是坚持和完善人民代表大会制度、发扬社会主义民主政治与促进司法公正的必然要求。
人大对法院检察院监督的政治法律依据
我国最具权威、最高层次的监督是人大及其常委会的监督，人大及其常委会对法院、检察院的司法监督具有相应的政治与法律层面的制度依据。
从政治层面来看，人民代表大会制度是我国实现人民民主政权的组织形式。在我国，国家的一切权力属于人民，国家权力机关由民主选举产生并对人民负责、受人民监督。全国人大及其常委会拥有立法权、决定权、任免权和监督权，地方各级人大及其常委会亦拥有对同级政府、法院和检察院的监督权。
从法律层面来看，《宪法》规定，全国人大是最高权力机关，是行使国家立法权的唯一机关，有监督宪法实施等职权。而全国人大常委会监督国务院、最高院和最高检的工作，可以撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议与命令。全国人大在其认为必要时，可以组织特定问题的调查委员会对特定事项进行调查。现行《宪法》同时规定，人民法院和人民检察院都由人代会产生，对人大及其常委会负责，受其监督制约。《人大监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律规定，行使监督职权。”此外，《地方人大组织法》对地方人大及其常委会的职权、职权的行使方式等作出了具体规定，从而使我国地方人大及其常委会拥有相应的立法权和更为广泛的监督权，夯实了人大对法院、检察院之间的监督与被监督的关系，进一步健全完善了人大及其常委会的监督机制。
人大对法院检察院监督的基本制度框架
除了拥有立法权之外，各级人大及其常委会还依法对“一府两院”进行监督，具体包括法律监督、执法检查监督等，依法对行政机关、审判机关、检察机关的工作报告进行审议并对其开展的工作进行监督，依法受理人民群众对相关机关工作的申诉、控告和检举，对特定问题可以组织调查，依法任命或罢免法院院长、副院长和检察院检察长、副检察长。
人大及其常委会的宪法监督是其履行监督职责的重要制度。按照我国宪法规定，人大及其常委会依据法定的程序，对人民法院、人民检察院所制定的司法解释是否符合宪法的规定可以进行审查，全国人大及其常委会可以对法律作出解释，全国人大法律解释的位阶高于“两高”的司法解释。同时，各级人大及其常委会对于法院、检察院执行法律的情况进行检查，各级人大还定期对法院、检察院的工作报告进行审议，对法院、检察院的工作提出意见建议。对其所提出的合理建议，人民法院、人民检察院必须负责任地听取和执行。
受理申诉、控告和检举，是人大及其常委会监督制度的重要组成部分。依据我国现行《宪法》的规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，都有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，县级以上的地方各级人大常委会依法受理人民群众对当地人民法院、人民检察院及其工作人员的申诉意见。很显然，人大及其常委会可以通过受理人民群众对法院、检察院及其工作人员的申诉、控告和检举，对法院、检察院的工作开展有效的监督。
除了上述人大及其常委会对法院、检察院的监督制度之外，人大及其常委会还可以向同级人民法院、人民检察院提出质询案，被质询的法院、检察院必须负责任地予以答复。同时，人大还可以组织特定问题的调查委员会，对特定问题开展调查。人大对法院、检察院的监督机制有较为健全完善的法律、组织机构与人员方面的保障，还制定了特定的运作模式。人大及其常委会对法院、检察院的监督权是集体的权力，人大及其常委会履行对法院、检察院的监督职权必须遵循民主集中制的原则，人大及其常委会对法院、检察院提出建议和意见，必须经过集体讨论才能转化为议案、决议和决定。所以，和我国现行体制下设计的其他监督一样，人大及其常委会对法院、检察院的监督具有明确的监督内容与方式。
当前人大对法院检察院的监督得到逐步加强
人大及其常委会对法院、检察院的监督是我国权力监督体系的重要组成部分。切实强化人大及其常委会对法院、检察院的监督，是司法权力运行规律的客观要求，因为权力天然具有扩张特性，在权力运作的过程中必须进行监督制约，否则必定导致权力的滥用，司法权也不例外，法官、检察官并不会天然地对腐败具有免疫力；切实强化人大及其常委会对法院、检察院的监督，是进一步促进法院、检察院执法规范化的现实需要，能够更好地实现司法廉洁，促进司法公正，提升司法效益；切实强化人大及其常委会对法院、检察院的监督，是对现有司法监督体制机制的缺陷进行弥补的现实需要，能够在较大程度上克服当前我国法院、检察院缺乏内外监督的弊端。
长期以来，我国各级人大高度重视对法院检察院的监督工作，着力加强法律监督、工作监督，切实完善工作方式方法。切实健全和完善监督工作，监督并支持最高院、最高检的工作，推动中央重大决策部署的贯彻落实，与此同时，地方各级人大逐步加强对同级法院、检察院的工作监督，促进审判权、检察权的正确行使。人大及其常委会对司法工作监督，促进法院检察院工作体制机制的健全完善，顺利推进司法体制机制的改革，有利于司法机关队伍建设的强化、司法行为的规范与司法水平的提升，切实维护了社会公平正义。人大及其常委会的监督工作取得新成效、新进展，人大的监督工作在国家政治生活中的地位和作用更加凸显。
全国人大常委会法律委员会主任委员胡康生认为，近年来，全国人大常委会对法院、检察院监督逐步得到切实有效的加强。全国人大常委会将立法工作和监督工作有机结合起来，全国人大常委会在依法开展相关监督工作的同时，注重对现行法律法规的不健全、不完善的方面进行分析，从而为下一步修改完善法律提供重要的参考依据，使我国近些年来法律的修改更具有针对性与可操作性。全国人大常委会还将执法检查报告和专门听取专项工作结合起来，在认真听取法院、检察院工作报告的同时开展执法检查，使两者产生互补作用，使全国人大常委会的监督工作在深度和广度方面都取得更加良好的效果。同时，全国人大常委会将初次监督和跟踪监督有机地结合起来，对其所开展的监督工作专门听取法院、检察院落实的情况报告，并切实开展跟踪监督，督促法院、检察院进行整改，力争取得实实在在的效果。①比如，全国人大常委会在制定行政强制法和修改国家赔偿法过程中，坚持正确处理权力与权利、权力与责任的关系问题，既赋予国家行政机关、审判机关、检察机关必要的权力，又对权力的行使进行规范、制约和监督，避免和防止权力滥用，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。②在上述立法过程中，全国人大实际上已广泛进行执法检查与监督，在认真总结行政机关、审判机关、检察机关行使权力过程中存在问题的基础上，制定《行政强制法》并对《国家赔偿法》进行修改，实际上是将监督工作和立法工作有机地结合起来。
我国各级地方人大及其常委会，依据宪法法律和全国人大、全国人大常委会的要求，切实加强了对地方同级法院、检察院的监督，有效地促进了司法公正。各级地方人大常委会不仅定期听取法院、检察院的工作报告，对法院、检察院工作提出意见建议，还通过直接提出议案的方式，加强了对法院、检察院的监督。同时，各级地方人大还不定期开展法院执行工作、民事审判工作、刑事审判工作、申诉再审工作、行政审判、立案工作的专项检查，不定期听取检察院民事审判监督、刑事审判监督、行政审判监督、审查等方面的专项检查，人大对检查工作中发现的问题提出整改意见建议，法院、检察院负责人进行整改并将整改结果向人大及其常委会报告，达到了良好的司法监督效果。
当前人大对法院检察院监督中的问题及对策
当前人大对法院检察院监督中存在的主要问题。在《宪法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的基础上，我国于2007年开始施行《各级人民代表大会常务委员会监督法》，在全面总结人大常委会对法院、检察院和行政机关监督实践的基础上，对人大司法监督原则、监督主体、监督范围和监督内容等进行了更为明确的规定，进一步增强了人大及其常委会对司法监督的实效性和针对性。总体来看，近些年来人大及其常委会对法院、检察院的监督工作向纵深发展，取得了显著成效。
但是，目前仍然存在诸多问题，严重制约了监督的效能，主要体现在：第一，法院、检察院的工作较为专业，从而导致人大对司法监督的过程中信息不对称，给人大的司法监督工作产生了极大制约作用，严重影响了人大司法监督的效能。比如，人大开展的执法检查和专门听取工作报告，是人大司法监督的重要路径，有利于人大工作人员全面了解司法机关的执法工作。然而，在目前人大开展的执法检查和专门工作的汇报中，主要是听取司法机关的介绍，司法机关提供给人大的报告、相关信息的真实性难以得到保障，并且司法机关可以按照其自身的需要提供信息，人大自身也缺乏必要的信息获取渠道，人大对司法工作的评价可能较为笼统化与表面化，难以真正深入了解司法工作，严重影响监督的实效；第二，人大对法官、检察官缺乏有力的监督。一切司法活动最后均须由法官、检察官具体落实，法官、检察官是司法活动的主体，人大对法院、检察院的监督实际上也必须落实到对法官、检察官的监督中。当前，人大及其常委会对法官、检察官的监督制约还未制度化、常态化，虽然人大对法官、检察官拥有任免权，但是由于人大代表对法官、检察官并不熟悉，对法官、检察官的法律素养、职业道德等方面的情况难以及时准确地掌握，所以难以发挥真正的监督作用，导致人大及其常委会对法官、检察官的监督制度的功效无从发挥；第三，人大及其常委会的质询、询问等监督方式被闲置。质询、询问、罢免、撤职和特定问题的调查等，是人大履行对法院、检察院监督职责的重要方式，这些监督方式具有较强的“刚性”，一旦这些监督方式得到良好的运用，人大及其常委会的监督功用就能够得到较好地发挥，但是目前由于我国现行监督制度缺乏必要的前置监督环节，导致人大监督中信息来源受限，在实践中较少启动上述各种监督制度。
加强人大对法院检察院监督促进司法公正的对策建议。当前，我国司法腐败现象在一定程度上存在。比如，最高人民法院原副院长因贪污、受贿被判处无期徒刑；河南省商丘中院原院长郑全成应受贿被判处有期徒刑5年；宁夏高院原副院长应受贿被判处有期徒刑13年；新疆检察院原副检察长尼加提·卡德尔因受贿被判处有期徒刑14年6个月等。司法腐败案件给司法公信力造成了极大损伤，每一起司法腐败案件的背后均隐藏司法不公行为，极大地败坏了司法机关在人民群众心目中的形象，给司法权威带来了严重的挑战。为了更好地实现司法公正，提升司法公信力，国家权力机关必须加强对法院、检察院的监督。强化人大及其常委会对法院、检察院的监督，必须对各种法定的监督方式进行综合应用，切实开展监督工作的创新，增加人大及其常委会的信息获取渠道，切实加强日常监督，将监督的关口前移，从而使人大及其常委会的各种监督方式有机地衔接起来，从而实现监督的常态化、制度化和民主化，提升监督的效能，有效促进司法公正。
加强人大对法院、检察院监督促进司法公正的对策建议为：第一，建立常态化的沟通协调机制，解决人大及其常委会、司法机关之间信息不对称的问题。比如，建立专门的联络工作机构，定期对法院、检察院开展工作的情况进行调查、研究与了解，法院、检察院要经常性地向人大及其常委会报告动态信息，便于人大及其常委会全面了解法院工作；第二，围绕热点问题，人大及其常委会不定期听取法院、检察院的专项工作报告。对于相关专项工作，人大及其常委会可以要求法院、检察院提前做好调查研究，组织人员听取他们的工作汇报。比如，专门听取法院的行政审判工作汇报，可以及时发现法院行政审判过程中存在的困难和问题，有利于促进行政审判工作的有效开展；第三，切实加强对司法机关的执法检查。司法机关是我国十分重要的执法机关，司法机关的执法活动事关国家经济社会建设全局，人大对司法机关的执法检查必须突出重点，围绕中心和大局，从有利于维护改革、发展、稳定的大局出发，从有利于解决群众关心的热点问题、难点问题深入实际地开展好执法检查活动，确保执法检查活动不走过场，取得实效；第四，健全完善人大及其常委会对法官、检察官的监督制约机制，建立人大及其常委会和司法机关的信息沟通交流机制，全面掌握法官、检察官的法律专业素质、道德品质等履职必须的基本素质。人大及其常委会除了正常的法官、检察官任免之外，还可以适时介入对法官的晋职考核、特定事件调查等。
（作者为新疆大学博士研究生；本文系塔里木大学哲学社会科学基金资助项目，项目编号：TDSKSS1309）
【注释】
①胡康生：“全国人大常委会的监督工作—十二届全国人大常委会组成人员履职学习第四讲”，中国人大网，2013年6月25日。
立而不查自侦案件监督
[摘要]在司法实践中，由于立法过于原则、缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，至使刑事立案监督工作存在一些难以解决的问题。本文结合红河州检察机关在立案监督实务工作中反映出较突出并带有普遍性的问题，如通知立案的标准、对通知立案案件立而不查、检察机关直接受理案件的立案监督等问题，在剖析研究的基础上，提出笔者的观点。
修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》，赋予了人民检察院对刑事诉讼实施监督的职能，并把其作为我国刑事诉讼的一项基本原则写入法典。刑事立案作为刑事诉讼程序的初始阶段，是刑事诉讼监督的重要内容。人民检察院依法对公安机关的刑事立案进行监督，强化了人民检察院的刑事诉讼法律监督职能；有利于打击和惩罚刑事犯罪、防止罪犯逃避刑事惩罚，保护国家、社会和人民的利益，维护国家法制的统一。但是，由于立法过于原则，缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，实践中碰到一些辣手问题。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会于1998年1月19日联合颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，也只就立案监督中公安机关说明不立案理由的时限、接到《立案通知书》后的立案时限和有关材料移送问题作了规定。在此情况下，最高人民检察院出台了自己的《刑事诉讼规则》，但对一些具体问题仍未作明确规定，解决不了刑事立案监督实际工作中的一些具体问题（如监督立案的条件标准、公安机关被通知立案立而不查等问题），使检察机关的立案监督工作难以发挥其应有作用和效果。本文拟根据红河州检察机关开展刑事立案监督工作以来碰到的，带有普遍性的问题①，进行探讨，并提出一管之见。
一、刑事立案监督中，通知立案的条件问题
刑事案件的立案，是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查，认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。立案条件是确定刑事案件成立所必须具备的条件，《刑事诉讼法》第83条和86条作了明确规定，即有犯罪事实并依法需要追究刑事责任的应予立案。由于立案处于刑事诉讼程序的初始阶段，决定了立案必须具备的条件在各个刑事诉讼程序中要求。
①笔者对XX市检察机关开展立案监督工作以来的案件作了全面的分析（受理案件178件，其中要求说明不立案理由的90件，发出《通知立案书》15件36人），对监督工作中存在和反映出的问题，采取调卷和与承办部门探讨的方式进行调研。
最低有犯罪事实，是指危害社会的行为已经存在，即危害社会的行为已经发生；危害行为已达到犯罪程度；犯罪事实有一定的证据予以证实。但此时的证据并不要求达到充分的程度，也不要求一定要查获犯罪人或犯罪事实确凿无误是嫌疑人所为，更不要求查明全部案件的事实和情节。依法需要追究刑事责任指根据刑法规定，对行为人需要追究刑事责任。即追究的行为在法律上已构成犯罪；追究行为人的刑事责任确有必要。据此，立案的条件可以理解为，根据现有证据证实有犯罪嫌疑存在，不具有无罪或不追究刑事责任的法律依据，但要进行审查批捕、审查、交付审判等刑事诉讼尚需通过侦查手段进一步查证属实的，就具备立案条件应该立案。据此不难看出，按《刑事诉讼法》第87条的规定，检察机关在立案监督工作中，通知立案的条件也即公安机关应该立案的条件。但高检院要求：为了确保立案监督的质量，人民检察院通知公安机关立案的案件应从严把握，一般应是能够逮捕、、判刑的案件。②这种给立案监督的调查提出过高过严标准，将诉讼活动中批捕、、判决等环节对证据要求的不同标准，等同于立案监督标准的做法有悖于《刑事诉讼法》关于立案监督的立法原意。由于高检的这一要求，使得各地检察机关所制定的"立案监督暂行规定"，对通知公安机关立案的条件都不同程度有所提高。究其原因，一是检察机关没有正确熟悉监督立案后的撤销案件问题，认为自己通知公安机关立案的案件，一定要能够批捕、并被判决有罪才是监督成功的，而监督立案后通过侦查查明没有犯罪事实或达不到逮捕条件的，就是没有把握好监督立案的条件；二是司法实践中确实存在有的公安机关对检察机关立案监督工作不理解，在行动上不支持、不配合的情况。检察机关通过初步调查认为嫌疑人有犯罪嫌疑，需要立案侦查进一步查清全案，要求公安机关说明不立案理由，如认为理由不能成立而发出《通知立案书》，公安机关被通知立案后带有情绪，不认真进行侦查工作，采取立而不侦，将犯罪嫌疑人直接报捕，如通知立案时的条件低于批准逮捕的条件，这种立案后不加以侦查而直接报捕的情况，就只能作出不批准逮捕决定。因检察机关在审查批捕环节不再享有退回补充侦查或另行侦查职权③。必然造成自己通知立案的案件作出不批准逮捕决定的尴尬局面。如某县院监督公安机关立案的张某涉嫌盗窃案，犯罪嫌疑人乘被害人醉酒之机，将其装在裤包内的人民币4000余元窃走（有目击证人的证实，但证人不能证实钱的数额），检察院发出《说明不立案理由通知书》后，认为公安机关以被盗人民币数额只有被害人报案时的陈述，而且没有明显的作案现场的理由不能成立，通知立案后，公安机关虽作了立案处理，但不作必要的侦查就将犯罪嫌疑人报检察院批准逮捕，导致该案监督立案后又作出了不批准逮捕决定。正是基于上述原因，检察机关在确定通知立案的条件上，有从严把握提高立案条件标准的做法。笔者认为：检察机关监督立案的条件即是《刑事诉讼法》中规定公安机关应该立案的标准，否则，必然导致《刑事诉讼法》规定检察机关应监督立案的案件，与实际监督之间相互衔接不上，出现空白，因此，不应随意提高通知立案的条件。这需要解决一个观念问题，转变监督立案的案件一定要能够批准逮捕、甚至要求都应做到有罪判决的要求。从刑事诉讼程序来看，立案的结果并不是唯一确定的，立案后引起的诉讼程序是进一步查明犯罪事实，达到逮捕条件的报请审查批捕、审查、交付审判等；而对于查明犯罪情节显著稍微或没有犯罪事实存在的，依法撤销案件④，这是法律明文规定的，不能认为是监督立案的质量有问题，工作不慎重。当然对于检察机关经审查认为撤销案件不当的，应当依法纠正。只有解决好熟悉问题，才能在立案监督实务工作中正确执行法律，正确把握好"应该立案"的条件，做到不偏不倚。
二、公安机关接到《通知立案书》后拒不立案或立而不查的监督问题
由于《刑事诉讼法》对立案监督缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，司法实践中，检察机关立案监督工作难以开展。
有这样一个案件，犯罪嫌疑人王某因与妻子的矛盾被其岳父指责而脑羞成怒，扬言要用手榴弹炸死岳父，并身背装有手榴弹的垮包进行威协闹事。公安机关接报案后赶到现场，经多次喊话未果后强行从窗子进入屋内，从王某身背的垮包中缴获6枚军用手榴弹（王某未反抗）。事发后因其家庭矛盾已缓解和一些其他原因而未作立案，检察机关把握情况后，要求公安机关说明不立案理由，公安机关答复已经立案（事实上未立），检察机关多次进行监督都被对方以已经立案正在侦查而搪塞，该案自1997年发案至今未进入刑事诉讼程序。公安机关对于刑事犯罪案件拒不立案的做法检察机关如何监督？还有的公安机关对刑事犯罪案件线索采取"立而不查"的做法。如我州红河县检察院通知公安机关立案的一件涉嫌故意伤害案，公安机关被通知立案后，由于有抵触情绪，采取消极态度立而不查，仅批准逮捕后的执行逮捕就拖了11个月近一年的时间，在检察机关多次监督的情况下才予执行。对这类形式上作了立案决定，而实质上不进行侦查，中止刑事诉讼程序的做法，检察机关又如何监督？
对于刑事犯罪案件拒不立案，或采取形式上作立案决定，而实质上不积极开展侦查，久拖不决的做法如何监督，《刑事诉讼法》未作明确规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对属于国家机关工作人员利用职权实施的公安机关管辖的重大犯罪案件，作了明确规定，即报请省级检察院批准直接立案侦查，但对不是国家机关工作人员的案件未规定，按高检院的解答⑤，人民检察院应发出纠正违法通知书予以纠正。仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理或报同级人大常委会。这一解答实质上是一种妥协的做法，以检察机关刑事诉讼监督应有的地位极不相当。我们认为：人民检察院通知公安机关立案，公安机关拒不立案的，人民检察院应当报请省级检察院批准直接立案侦查。《刑事诉讼法》明确规定人民检察院通知公安机关立案的，公安机关应当立案。公安机关拒不立案是违反《刑事诉讼法》的，此时人民检察院直接对案件立案侦查是符合法律规定精神的，亦是与人民检察院的法律监督职能相适应的。人民检察院对监督公安机关无果的直接立案侦查，与《刑事诉讼法》第18条关于公、检管辖案件范围的分工并不矛盾，前者是属于刑事诉讼监督的范畴，后者属刑事案件管辖问题，人民检察院监督公安机关立案正是根据《刑事诉讼法》第18条的规定，案件属于公安机关管辖，人民检察院通过法定监督程序将公安拒不立案的案件直接立案侦查，这在性质上已不属于案件管辖问题，而是属于履行法律赋予的立案监督职能，应明确规定这一职能。对立而不查的问题，理论上看通过加强对侦查活动的监督是能够避免的，但在刑事诉讼程序中，立案后，报捕前的侦查活动，检察机关很难实施有效监督，因为这一诉讼阶段的侦查工作开展情况检察机关不可能很清楚，对立案后侦查活动监督的滞后性，弱化了检察机关对刑事立案的监督职能。要从根本上解决上述问题，保证刑事诉讼法的统一贯彻实施，一是必须由全国人大常委会对《刑事诉讼法》作出明确、具体的立法解释，对公、检、法等各部门制定的执行《刑事诉讼法》的《解释》、《规则》、《规定》进行统一，尤其是各部门需要相互衔接而又熟悉不一致，各持己见的地方必须统一。只有这样才能避免部门各自解释，各持己见，互不相让的情况，保障法律的统一和尊严。二是检察机关应建立完善、具体的立案监督制约机制，切实加强对通知立案案件的跟踪监督。对监督立案的重大案件和影响大的案件，应提前介入，了解把握立案后的查办情况，符合逮捕条件的，建议公安机关提请逮捕。对已批准逮捕的监督立案案件，审查批准部门要介入侦查活动、督促办理。
三、检察机关直接受理案件的立案监督问题。
人民检察院直接受理案件的立案监督，《刑事诉讼法》未作规定，《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定了审查批捕部门和审查部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案。与针对公安机关的立案监督相比有所区别，主要是：
1、从监督对象上看，针对的是自侦部门不报请决定立案的行为。人民检察院对公安机关的立案监督，针对的是公安机关应当立案而不立案的行为，而人民检察院内部各部门，都是在检察长统一领导下开展工作的，对案件是否立案，也都是由侦查部门报请检察长决定的。但是，对于一些重要线索，本应报请检察长决定立案，假如侦查部门初查后不予报请，检察长就无法决定。所以，侦查部门是否报请立案，对人民检察院是否决定立案侦查起着非常重要的作用，是检察机关有案不立内部监督的一个要害环节。因此，人民检察院内部的立案监督，针对的主要还不是本院侦查部门应该立案侦查而不立案侦查的行为，而是本院侦查部门对应当立案侦查而不报请决定立案侦查行为的监督。
2、从监督措施上看，不是通知立案，而是报请检察长决定。人民检察院对公安机关的立案监督措施是通知其立案，公安机关接到通知后应当立案。而人民检察院的侦查部门并没决定立案的权力，且人民检察院内部的立案监督针对的只是侦查部门不报请决定立案的行为。所以，检察机关审查批捕或者审查部门假如认为本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请决定立案侦查的，不是向侦查部门直接发出通知，而是写出《建议立案侦查书》报主管检察长审批后转侦查部门。如建议不被采纳，也不能通知立案，而是报检察长决定。
3、从监督的线索来源看，只规定了审查批捕部门和审查部门审查案件中发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的。与对公安机关的立案监督相比，对应于被害人认为公安机关应当立案侦查的案件向人民检察院提出的，人民检察院应当进行监督的内容，没有规定。即对人民群众举报、控告的属于人民检察院直接受理侦查的犯罪线索，最先受理的控告申诉检察部门对应当立案而未报请立案的监督未作规定。
2014年11月，上海市徐汇区人民检察院正在开展干警岗位选择的摸底调查，在办案部门执法办案，还是到司法行政部门从事司法行政工作，检察辅助人员的职业发展又会如何，干警们都在为自己的岗位意向细细斟酌。作为首批上海检察改革试点单位，每一位徐检人都为见证这一重大改革而感到荣耀与欣喜，同时也深感试点工作的责任与压力。徐汇检察院按照市委政法委、市院的总体部署，紧抓重点、先行先试，有序推进改革试点工作，努力形成可复制、可推广的经验。 健全主任检察官办案责任制，让检察官成为执法办案主体
本次司法改革突出了检察官的主体地位，将执法办案的权力下放给检察官，让检察官成为执法办案的主体，也就是检察官责任制。由于目前实行检察官责任制的时机还不是很成熟，因此现阶段徐汇检察院试行主任检察官制度。自从2014年3月试行主任检察官制度以来，徐汇区检察院办案决定机制得到了精简，原本有些需要“三级审批”的案件现在主任检察官就可以决定，这就大大提高了办案效率，节约了司法成本。自该项制度试行以来，截至2014年11月，徐汇检察院审查逮捕案件中主任检察官决定的案件比例为78.45%，提起公诉案件中主任检察官决定的案件比例为93.1%，大量案件由主任检察官决定，真正做到了让检察官成为办案主体。同时，主任检察官制度还有效提高了办案效率。例如，在该项制度的运行下，该院公诉部门在案件数量同比增长近20%的情况下，通过减少审批流程、轻案快办等措施，平均办案天数同比下降2～3天。 加强内外监督，合力保障执法办案质量
在赋予检察官权力的同时，徐汇检察院采用内外合力的方法加强对检察官权力的监督制约，内部构建了强化办案主体责任，监控办案实体、办案流程、办案风险、办案终结和办案督查的“‘1+5’办案质量保障体系”，外部接受人大代表、政协委员、廉政监督员、人民群众等的监督，内外合力保障执法办案的质量。
“‘1+5’办案质量保障体系”是一个对进入检察环节的刑事案件处理过程进行全方位、立体化的动态监控体系。首先，该体系强调了案件承办检察官是案件质量的第一责任人，要求每一位检察官强化自己的责任意识，不断提高业务能力、增强工作责任心，同时纪检监察部门也要加强对人的监督;其次，该体系通过检察机关内部各部门行使各自的职能，从办案实体、办案流程、办案风险、办案终结和办案督查等五个方面对案件处理过程进行监控。例如，徐震辉检察官对周雷雨盗窃案的审查均在网上进行，有专人对该案的办理进程、赃物处理等通过网络进行全程监控，办案过程中他要做好对本案审查逮捕阶段的监督工作，以及案件是否会引起涉检上访、等情况的评估工作，若存在风险就要上报该院控申部门并共同做好应对措施，案件办结后还要在规定时间内将案件卷宗归档至该院档案部门，档案部门会对材料是否完整、赃证物品是否依法处理等情况进行检查，检查合格后才能归档报结。同时，还有专人对案件质量进行检查，如果发现与法院、公安不一致的决定或处理，会分析原因并进行责任认定……
值得一提的是，徐汇检察院在办案实体监控方面，还采用重点评查、随机评查、专项评查的方式，成立案件质量评审小组，对各业务部门审结归档的案件进行评查。评查其一是为了强化对执法办案活动的管理监督，落实办案责任制、规范执法办案行为;其二是为了进一步促进办案质量和效率的提高。案件评查过程中，该院配备专人对案件的事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、办案效果等进行评查。一方面案件质量评查情况会记入干警执法档案，作为执法考评的重要依据;另一方面对评查过程中发现的问题提出意见和建议，形成评查报告，发挥案件评查“纠错、问责、引导”的作用。
徐汇检察院不仅设置了内部的监督制约机制，还采取了有效的外部监督来进一步制约监督检察官权力、提升执法办案质量，比如设置人大代表与政协委员监督制度、廉政监督员制度等，接受他们的监督、定期向他们通报检察工作并听取意见建议。同时，该院还通过监督举报电话、官方网站、官方微博、检察长信箱等方式接受案件当事人和社会大众对检察工作、检察干警相关问题的反映与举报。 深化检务公开，让检察权在阳光下运行
“理性、和谐的社会环境需要社会公众共同营造，每一个人在放松享受生活的同时，也要照顾别人的情绪，希望你能珍惜检察机关对你宽宥处理的机会，学习自律和自控，理智平和地解决问题，做一名遵纪守法的好公民。”这是徐汇检察院主任检察官袁莉在该院专设的“检察庭”上对一起故意伤害当事人朱某进行的训诫教育。徐汇检察院受理此案后，认为本案犯罪嫌疑人朱某犯罪情节轻微，又系自首，可以免除处罚，并且双方当事人已经达成和解协议，根据法律规定符合相对不的条件，便决定对此案召开不听证宣告。在徐汇检察院，除了涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件，未成年人犯罪案件以及其他不宜进行公开听证的案件外，其他拟作出不决定的案件都会在特设的“检察庭”内进行公开听证与宣告。在本次听证宣告召开前三日，徐汇检察院向社会公布了案由、听证宣告的时间和地点，书面通知本案侦查机关、当事人、法定人、辩护人等，并邀请了多名群众、人大代表等参与听证。听证宣告召开时，媒体经许可后可到场观摩并进行公开报道……
我国人民代表大会制度的国体决定了我国检察机关有较高的宪法地位和法律监督的职权,对我国的法制建设有着重大的作用。
实现司法公正,是依法治国追求的目标,也是建设和谐社会的要求。在十届人大三次会议上,党中央、国务院提出了建设和谐社会的构想。“和谐社会”的两大基本特征就是:民主法治、公平正义。公平正义是人类社会发展的一种价值取向,也是社会文明进步的表现。我国社会主义的公平正义不仅指经济公平,而且涉及社会生活的各个方面。这是人民大众的普遍期望。为了实现这一目标,就要做到民主法治,从法律制度构建和立法、司法等多方面进行改善。其中的关键是要建立合理的检察监督制度。
在第九届全国人大会议上,我国就明确提出了依法治国、建设法治国家的目标。为了实现这一目标,必须有科学的、适合我国国情的法律体系。我国宪法和检察院组织法规定检察机关是我国的专门法律监督机关,依法对法律实施进行监督。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,这一制度设计要求必须由检察机关进行专门的法律监督。因为我国的人民代表大会作为国家的权力机关,有广泛的权力,这也决定了其对由它产生对它负责的其他国家机关的监督只能是宏观的监督,就影响重大的事项的监督,而不可能是一种经常性的、对遵守和执行法律的监督。然而由于权力动作的一般规律,缺乏监督的权力必然导致权力的滥用。为了防止其他国家机关滥用权力,就必须设置一个检察机关这样的专门的法律监督机关,来承担常规性的监督职责。同时,这样设计也是分权制衡原理在人民代表大会制下的具体运用,是根据最高权力机关的授权对行政权、审判权的制衡。
随着我国经济的快速发展,腐败问题越来越严重,这方面的犯罪也越来越易发、高发。腐败问题不仅影响了经济的建设,而且严重影响了法律的实施和国家工作人员的形象。对此人民深恶痛绝,党和国家也高度重视。对这就要求检察机关加大对职务犯罪的打击力度,一方面要加强对直接受理的案件的立案和侦查;另一方面要加强对国家工作人员的制约和监督,及时发现犯罪,特别是对行政机关以罚代刑的情况要给予严厉查处。
刑事诉讼法规定我国检察机关对诉讼中的立案、侦查、审判、执行监督,对其中发现的司法工作人员违犯法定程序执法,贪污受贿、刑训等违法犯罪行为,按情节、性质分别做出建议、发出纠正违法通知和提出抗诉、追究刑事责任等决定。这一法定权力和程序设计,对纠正司法人员违法,打击犯罪,起了很大的作用。同时,对司法工作人员在执法过程中侵犯当事人诉讼权益、人身权利等合法权益的行为及时纠正和启动追究责任的程序。这对保障当事人合法权益起着重要作用。而实践中,由于执法观念不强、检察监督不到位,或法律不健全等原因,对许多侵犯当事人合法权益的行为没有及时发现,不少违法人员没有得到应有的追究。所以加强检察监督势在必行。
我国检察机关的整个法定权限与世界上一些发达国家比较而言,已经算较宽的了。许多西方国家的检察机关没有独立出来,例如德国的检察机关设于法院之中,美国的检察机关设于政府中,司法部长兼任联邦总检察长,其权力也没有我国检察院这么多。但仅就检察监督方面与部分发达国家还有一定的差距,例如德国检察机关既可指挥侦查,又可自行侦查;在日本,检察机关一般只对侦查进行指挥和监督,但也拥有单独侦查犯罪的权力;在俄罗斯,检察长有权提起刑事案件并依照法定程序委托调查人员或者侦查人员侦查案件,也可以亲自受理案件。正是因为我国法定的检察监督权力设置不够全面、科学,法律监督的效果一直不理想。同时,由于世界腐败问题的严重性,各国都在加强对职务犯罪的监督和处罚。
我国现行的检察制度实行上级检察机关和同级权力机关的双重领导体制。这种领导体制使检察机关在组织与体系上处于半司法、半行政的尴尬状态。当地方利益、地方主义抬头时,必然影响到检察权的正确实施,也会影响中央政策的贯彻和执行。这种责、权、利分离的双重领导原则导致的结果是:要么使检察权屈从于地方主义的需要,要么使检察权的无从实现。检察制度的这种构建极不合理。
人民群众对法律监督的认识不够。我国几千年来,一直是一个权力本位的国家,这使人们极易把权力看着法律的本源,把法律视为当权者手中的工具。这也就导致了人们对权力的期望值较高,而对法律的期望值较低。这种重人治、轻法治的思想,对现今的人们仍有很大影响。检察机关本身对法律监督的主体地位认识也不够。实践操作中,检察工作人员“重实体、轻程序,重、轻监督”思想很普遍,这极大地影响了法律监督的实施。
最近最高人民检察院在最近出台了一系列措施,加强检察机关的内部监督。比如:要求对检察机关直接受理侦查的案件的犯罪嫌疑人的讯问采取同步录音、录相的制度,这加强了对检察机关侦查行为的监督,收到了很好的效果。最高检还规定了实行查办职务犯罪工作报备、报批制度。规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件立案、逮捕必须报上一级人民检察院备案审查,撤案、不必须报上一级人民检察院批准,进一步强化了上级检察院对下级检察院办案工作的领导和监督,完善了查办职务犯罪的监督制约机制。这也加强了检察机关的内部监督。
改革现有司法体制,强化上级检察院对下级检察院人事任免的领导和管理职能;建立下级检察院向上级检察院报告工作的制度,加强上级检察机关对下级检察机关的业务指导。
实践证明,这种方式很难保证上级检察院对下级的工作领导。为此,建议下级法院的报告制度,具体报告方式可以是专门的书面报告,也可以是当面的述职报告。由于检察机关的领导体制不顺等原因,一些地方的检察机关对于某些涉及地方利益的违法犯罪行为,不依法追究或消极执法。针对这些现象,建议明确规定上级检察院可以撤销变更下级检察院的决定,上级检察院可以将下级检察院办理的案件移送其他检察院办理等。
[关键词]人民监督员；检察权；监督
[作者简介]邱房贵，梧州学院法律与公共管理系主任，副教授；梁保年，梧州市人民检察院高级检察官；韦冰，梧州学院法律与公共管理系教师，广西 梧州 543000
[中图分类号]D926.34
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2009)06―0083―04
综观国外主要的刑事诉讼制度，社会公众参与行使检察权，目前尚无完全相同的做法可借鉴。近年来，我国检察机关开展了人民监督员制度试点工作，将职务犯罪案件交由人民监督员实施监督。然而在我国，作为行使检察权的人民检察院，同时肩负法律监督与刑事追诉两种相互对立的权力。因而不少学者对检察机关对案件的判断是否正确，立案、侦查和公诉决定是否正确提出质疑。因此，确保社会公众参与到检察权的行使过程中，是寻求保证检察权公正行使的重要方式。
一、社会公众参与行使检察权存在的主要缺陷
对检察权的制约，重要的方式是民众的制约。社会公众参与行使检察权，可以进一步推进检察决策的民主化、科学化，更好地接受民主监督，促进司法公正。实行人民监督员制度，是我国检察机关在现行法律框架内、解决“法律监督机关由谁监督”问题的一项创新，也是近年来社会公众参与行使检察权的重要改革，其作用和意义已在近年来的检察实践中得到验证。但是，社会公众参与行使检察权仍然存在一些缺陷，主要是：
(一)由人民监督员实施监督的案件范围较为狭窄。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，人民监督员实施监督的案件范围分为三个层次：一是对检察机关直接受理侦查案件拟作撤案、不和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的(简称“三类案件”)，这是监督的重点；二是发现人民检察院查办职务犯罪案件中，应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查扣押冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员、贪赃枉法的，有权提出纠正意见(简称“五种情形”)；三是对人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动中的违法情况，可以提出建议和意见。可见，人民监督员可以对检察权行使实施监督的，仅限于职务犯罪侦查案件。由公安侦查机关移送审查的刑事犯罪案件，人民监督员无法实施监督。
(二)刑事诉讼程序中，行使检察权作出具体决定的重要环节，缺少公众参与机制
1.在立案、侦查阶段，公众参与存在“盲区”。对管辖的职务犯罪案件进行立案、侦查，是检察机关对公民个人的带有强制性和隐蔽性的诉讼活动。出于办案保密和突破案件的需要，检察机关对案情往往讳莫如深。我国修改后的刑事诉讼法大大加强了对犯罪嫌疑人和所有诉讼的权利的保护，对诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人的权利作出了较为完备的规定。检察机关对此也给予了极大的关注和努力。但是，在保障犯罪嫌疑人及其近亲属或所在单位的知情权，保护举报人、报案人、控告人的合法权利方面仍然存在不少“盲区”。特别是立案环节的告知制度，不管是立案还是不立案，对控告人、举报人提供了案件线索的，处理情况和办理结果，检察机关按规定应及时答复。但实践中，检察机关除对使用真实姓名或者单位名称的举报，予以简单告知外，一般对通信地址不详的，或者匿名举报的，往往不了了之。
2.在作公诉决定阶段，缺少公众参与机制。现代检察制度是以公诉制度的确立为前提的，无论是从世界法制的历史、现状还是发展趋势看，公诉制度都是检察制度最基本的构成内容。公诉是侦查和审判的桥梁。行使公诉权涉及了审查、提起公诉、出庭支持公诉、不以及抗诉等一系列诉讼活动。与否直接决定着是否开启审判之门，影响各方当事人的合法权益。而目前，即使是人民监督员可以对检察权行使实施监督的职务犯罪案件，公诉环节拟不处理的，才由人民监督员实施监督。对决定公诉、抗诉等关键环节，人民监督员仍然没有发言权。虽然，最高人民检察院公诉厅近年来试行不案件公开审查制度，对防止滥用不权起到了积极的作用。但这只是公诉审查方式的小小改进，有一定的局限性。决定公诉仍缺少公众参与机制，公诉决定“基本上是通过秘密和单方面的方式作出的”，人民群众对公诉信息的知悉渠道非常有限，对防止滥用公诉权无法起到积极的作用。而由于人民检察院的法律监督地位，特别是作出对被告方有利的公诉决定时，很可能与被害方出现不同的诉讼主张。如果缺少与被害人进行利益立场协调的机制，即使审判结果并没有出现预期的不正义，但显然就没有体现对被害人诉讼权利的特殊保护。
(三)“检务公开”的程度不高，社会公众知情渠道不畅。全国检察机关实行“检务公开”，成为促进检察干警提高政治、业务素质和执法水平的有力举措，一定程度上保障了人民群众实现宪法赋予的知情权、参与权、监督权等民利，也取得了较显著成绩。但是也要看到，“检务公开”在一些地方检察机关还存在不足：思想上重视不够，经常化、制度化不够；内容未及时更新、补充、完善；公开方式和手段单一；工作机制和监督保障机制不健全等。这些问题一定程度上影响了“检务公开”工作的落实和有效开展。随着社会主义民主政治的不断发展和依法治国的全面推进，客观上对“检务公开”提出了更高的要求。但即使是人民监督员，与检察机关内部各部门之间的通报和沟通程度还不高，人民监督员参加执法检查不多，与检察机关各部门的衔接也存在着不少脱节的现象，不能满足现阶段社会公众对检察工作的新期待、新要求。公开程序难以令人满意，社会监督就形同虚设，“暗箱操作”之说就在所难免。
二、社会公众参与行使检察权存在缺陷的成因分析
我国社会公众参与行使检察权仍然存在不少缺陷，既有历史层面的原因，也有来自思想、制度以及技术的影响。
(一)历史因素。由于各国历史的不平衡性和多样性，各国的检察制度走过了不尽相同的历程，并表现出各具特色的样态。在资本主义国家，形成了以英美为代表的英美法系和以法国为代表的大陆法系的检察制度；与此相对应，随着20世纪社会主义制度的建立和发展，以前苏联为代表的社会主义国家的检察制度也应运而生。中国也仿照前苏联的模式并结合本国的实际，建立了中国社会主义检察制度。但随着20世纪末东欧剧变和苏联的瓦解，以苏联为代表的社会主义国家，由于国家的动荡和变幻，检察制度也已发生质的变化。而在错综复杂的国际形势和各种社会思潮的冲击下，
中国社会主义制度的大旗屹立不倒，成为世界社会主义阵营的主要存在力量，并结合本国实际进行艰难的探索，在实践中不断创新，逐渐形成具有中国特色的社会主义检察制度。实行人民监督员制度，正是我国检察机关在现行法律框架内、解决“法律监督机关由谁监督”问题的一项制度创新。但由于实践的时间总的来说还不长，工作之中肯定会存在这样或那样的缺陷，这有待进一步发现、总结和完善。
(二)观念因素。我国宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关。《刑事诉讼法》第一百三十六条规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”明确规定了人民检察院是决定公诉的唯一合法机关。可见，我国检察机关具有鲜明的中国特色，是中国体制下法律监督机关和公诉机关的适度融合。但显然，由于宪法和刑事诉讼法的位阶不同，简单地将法律监督机关等同于公诉机关，并不妥当。因此，在公诉机关(部门)行使公诉权时，作为法律监督机关，理应加强公诉监督。但在刑事诉讼活动中，人民检察院对侦查机关的侦查监督、对人民法院的审判监督等，都有专门机构对应负责，唯独对公诉机关(部门)的公诉监督无对应机构负责。正如学者所说，“社会为了实现实体正义，程序就容易被视为一种障碍，一种绞绊，跨越程序或放弃程序就成为一种必然性的选择”。简单地将法律监督机关等同于公诉机关，从而造成了法律监督机关与公诉机关职能上的混乱，导致直接放弃了公诉监督。在我国检察机关建立以来，一直都实行这种办案模式，侦查机关、人民法院和社会公众都已习以为常。
(三)制度因素
《刑事诉讼法》第一百三十九条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。”也就是说，凡需要提起公诉的案件，检察官都有讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托人的意见的权利和义务。“该规定反映出立法者有将检察官设计成为审查的裁判者的意图，并希望通过当事人的积极参与来制约公诉审查权。””-其目的是确保程序正义，防止轻率开启审判之门。虽然我国刑事诉讼法对公诉监督没有专门章节的具体规定，但人民检察院自身也并没能引起足够重视。在人民检察院刑事诉讼规则中，没有设置独立的审查监督程序，对公诉决定实行“过滤”，无形中为轻率开启审判之门提供了便利。2001年，最高人民检察院公诉厅开始试行不案件公开审查制度，对防止滥用不权起到了积极的作用。但这只是公诉审查方式的改进，由于人民检察院没有设置专门的公诉监督机构，对公诉检察官的公诉决定仍然缺乏合理科学的评估和把关，由公诉部门或公诉办案人本身组织的“听证”往往流于形式。
(四)技术因素。进一步提高“检务公开”程度、加强民意沟通，是促进司法廉洁、增强队伍素质和提高检察公信力的有效途径。通过“检务公开”，保障人民群众实现宪法赋予的知情权、参与权、监督权等民利，可以动员社会力量加强对检察权的监督，有助于促进检察队伍建设，提高检察办案水平和改进纪律作风，树立司法公正、高效、为民、廉洁的良好形象，推动检察工作科学发展。但是，由于现实条件的限制，检察机关的办公自动化硬件、软件建设，多年来一直处于低层次水平，对办公自动化应用管理工作也不完全到位，部分干警的观念还没有完全从旧模式转变，造成办公自动化应用不够理想，一定程度上影响到“检务公开”。近年来，随着检察机关不断加大经费投入，以及计算机技术尤其是网络通讯、数据库、虚拟现实等技术的飞速发展和应用，以及办公软件的完善和检察人员使用计算机能力的提高，检察机关应用现代化手段办公呈现出新的景象，为搭建“检务公开”的新平台和加强民意沟通提供了现实可能。而办公自动化应用一般包括会议管理、公共信息管理、事务处理、日程管理、文档资料管理等，这为提高“检务公开”程度提供很大的开拓空间。
三、社会公众参与行使检察权的路径重构
(一)拓宽人民监督员实施监督的案件范围。法律监督制度，是国家政治制度和法治的要求，是国家为使法律监督合法化、权威化、效能化而设置的准则、规范和规程。民主推荐的人民监督员，具有广泛代表性和社会群众基础。人民监督员的监督意见，集中反映社会民众的意愿。检察机关接受人民监督员的监督，可以说，是检察机关接受社会公众民主监督制度化的集中表现。因此，全面落实社会公众参与检察权，首先必须进一步完善人民监督员的监督制度。其中拓宽人民监督员实施监督的案件范围，是完善该制度的中心环节，决定着人民监督员监督工作的直接成效。拓宽人民监督员实施监督的案件范围，即拓宽了社会公众参与行使检察权的路径。人民监督员实施监督的范围越广，影响就越深远，社会反响就越大，能更充分地体现人民监督员制度的存在价值，同时为检察机关正确行使检察权提供更有效的保证。可以考虑，把、抗诉的职务犯罪案件，以及由公安侦查机关移送审查的刑事犯罪案件，列入人民监督员实施监督的案件范围。具体来说，下列情况应列入人民监督员实施监督的案件范围：(1)公诉机关拟作决定、社会影响重大的刑事案件；(2)公诉机关(部门)与侦查机关(部门)移送意见不一致的刑事案件；(3)公诉机关拟作不决定的刑事案件；(4)公诉机关拟作抗诉决定的刑事案件；(5)人民检察院审查认为应当由人民监督员监督的其他刑事案件。
(二)重点改进和完善立案环节的告知制度。立案环节的告知制度，包括立案告知和不立案告知两个方面。对立案告知，目前检察机关一般在第一次讯问犯罪嫌疑人时，要求办案人员书面告知有权要求人民监督员进行监督，并告知行使权利的方式和途径，使犯罪嫌疑人的合法权益得到有效保障。同时，在力所能及的范围，将处理情况和办理结果及时答复举报人。但对不立案告知，应不断改进和完善参与方式，拓宽社会公众参与行使检察权的路径。笔者认为，应重点从以下方面改进和完善：一是注意规范告知方式，实行不立案说理通知书制度。实行不立案说理通知书制度，就是在不立案告知时，送达不立案说理通知书，阐明适法理由，并告知其如不服不立案决定的有权向人民监督员申请监督，其目的在于防止暗箱操作，鼓励配合、支持和监督检察工作。因此，实行不立案说理通知书制度的作用和意义是显而易见的，是更具人性化关怀的一项执法措施，符合构建和谐社会的要求。二是创新工作方式，试行网络进行答复的工作机制。特别是对网上举报，可以研究通过网络进行答复。对使用真实姓名或者单位名称的举报，可以通过网络进行答复。对通信地址不详的，或者匿名举报的，可以研究利用网络及时答复举报人。但是，应严格管理和审批制度，网站服务器的用户名和密码，应适时更换。通过网络联系、答复举报人时，应当核对密码，答复举报人时不得涉及举报的具体内容。
(三)探索建立人民检察院公开听证制度。当
事人缺乏与国家公诉的利益协调机制，是检察权行使中存在的一大问题。建立人民检察院公开听证制度，当事人增加了维权渠道，可以选择与检察机关进行利益协调。特别是被害人，可以为其提供对检察机关决定当面质疑的机会，当事人得到了受尊重的心理满足，有利于更好地保护被害人的合法权益。因此，建立人民检察院公开听证制度，可以增加监督程序，拓宽社会公众参与行使检察权的路径。因此，除涉及国家秘密、个人隐私以及未成年人犯罪的案件外，人民检察院可以探索建立对一些案件实行公开听证。公开听证时，应允许公民旁听，可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员参加；也可以根据案件需要或者当事人的请求，邀请有关专家及与案件有关的人参加。经人民检察院许可，新闻记者可以旁听和采访。对涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件，人民检察院可以通知有关单位派代表参加。通过参加公开听证，社会各界对检察机关的执法活动有了更多了解，从而认可和支持检察工作。当然，检察官也可以充分利用这个平台，析法说理，以理服人，并达到消除不稳定因素、化解矛盾和维护稳定的目的。当然，人民监督员应该出席公开听证，并在听证结束之际，实施评议监督。人民监督员评议意见与办案机关不一致的，应按规定程序报检察委员会讨论决定。这一方面，充分体现了人民监督员的监督权利，有利于调动人民监督员实施监督的积极性和提高监督水平；另一方面，可以实现人民监督员以及检察委员会等各项工作制度的无缝对接，确保人民检察院独立行使检察权，实现程序正义和结果正义。
(四)积极搭建网络平台，促进“检务公开”。保障公众知情权，最重要的是把人民检察院的工作信息及时公之于众，为他们监督检察权行使激活保障平台。笔者认为，各级检察机关应合理利用现代计算机技术，积极搭建网络平台，设置专门机构和专人负责，适当公开办案信息，加强“检务公开”的工作。具体应注意抓好机关网站建设，丰富网上信息、网上民意调查等栏目，方便群众发表意见和建议。应重点将检察机关的通信地址、邮政编码、举报电话、专门邮箱、举报线索处理程序、查询举报线索处理情况及结果的方式，向社会进行公布。在不涉及案件具体内容的情况下，公诉案件的相关信息等，尽量在第一时间向社会进行公布。探索设立检察院开放日，邀请公众参观检察院，旁听公开听证，积极加强民意交流、沟通和互动，广泛听取公众意见。对于了解的民意，应认真重视，并可通过在线解答、个别沟通的方式，努力增加检察工作透明度，让公众感受到人民检察院对民意的尊重，从而鼓励更多的公众关注、监督和支持检察工作，促进检察权的依法行使和社会和谐、协调地发展。
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这次市委召开人大工作会议，充分体现了市委对人大工作的高度重视。检察事业是党的事业的重要组成部分，人大及其常委会对检察机关及其工作人员履行监督职能，是对检察工作的最好关心和支持。我们检察机关一定认真学习贯彻***书记等几位领导同志的重要讲话精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，为建设富强和谐新寿光做出积极努力。
根据会议安排，现在，我就市检察院近年来接受人大监督，履行法律监督职责情况以及学习贯彻这次会议精神作一发言。
一、深化认识，健全机制，积极主动地接受人大监督
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持党的领导、自觉接受人大监督，是检察机关必须始终遵循的政治原则和宪法义务。（来自）近年来，市检察院以“三个代表”重要思想为指导，不断强化对国家权力机关和人大代表负责的观念，牢固树立“监督就是关心，监督就是帮助，监督就是支持”的思想，把积极争取和自觉接受人大监督，作为提高法律监督能力、做好检察工作的重要保障，不断规范接受监督的形式，拓宽接受监督的渠道，确保了检察工作深入健康发展。
（一）健全工作报告制度，自觉主动地向人大及其常委会报告工作。牢固树立“法律监督机关更要接受监督”的观念，在坚持每年向人代会作工作报告这一法定形式的基础上，进一步健全完善了全面工作定期汇报、主要工作专题汇报、重大案件及时报告、交办案件优先查报等一系列工作报告制度，使报告工作、接受监督逐步走上了经常化、制度化和规范化的轨道。去年以来，我们向市人大及其常委会先后报告了查办职务犯罪工作、检察派出机构建设、侦查监督工作以及高检院和省、市院重要会议、重大部署等情况，市人大及其常委会高度重视，认真审议研究，提出了重要意见，为我们进一步抓好工作指明了方向。
（二）创新联络工作机制，加强与人大代表的联络工作。市检察院制定并落实了《进一步加强与人大代表、政协委员会联络工作的意见》等制度规范，配备专职人员具体负责，积极主动地开展与人大代表的联络工作。检察长和部门负责人，每人与10名人大代表建立了直接联系，聘请了名人大代表为执法监督员，及时听取批评、意见和建议。在今年开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动中，我们向驻寿全国人大代表和省、市人大代表发放征求意见函封，召开座谈会次，登门走访人次，征求意见建议余条，对于我们切实找准队伍和执法中存在的问题，有针对性地进行整改，起到了重要作用。
（三）健全反馈和备案制度，认真办理人大及其常委会交办的事项。制定了《关于办理交办案件的暂行规定》，实行专人登记、呈报、移送、协调、催办、督办和反馈。凡人大交办、转办案件，都严格执行市人大常委会关于对交办案件的期限要求，确保案件在规定的期限内查结，不能按期查结的及时上报进展情况及原因。去年以来，市检察院共办理人大及其常委会交办、转办案件件，已办结件，都及时作了反馈。
二、紧紧依靠人大及其常委会的监督和支持，认真做好各项检察工作
人大及其常委会的监督支持，直接体现了国家权力机关对检察事业的关心与厚爱；人大代表的意见建议，反映了人民群众对检察工作的要求和期望。近年来，我们坚持把争取人大及其常委会的监督支持，作为检察事业与时俱进、创新发展的动力，在党委的正确领导下，认真履行法律监督职责，大力加强自身建设，为维护社会和谐稳定，促进经济更快更好地发展作出了积极努力。
（一）以维护社会和谐稳定和公平正义为目标，充分履行检察职责。一是不断增强服务大局的意识。市检察院紧跟市委关于抓住新机遇，实现新发展、建设“平安菜乡”、构建“和谐**”等重大决策部署，认真落实《关于充分发挥检察职能，为干事创业、加快发展创造良好法治环境的意见》，围绕我市实际情况，制定了《**市人民检察院服务经济建设40条》，并用心用力抓好落实，取得了良好成效。二是加大办案力度。积极投入“平安菜乡”建设，依法严厉打击严重刑事犯罪，集中开展处理涉法上访工作，妥善解决了一批久诉不息的上访问题；突出查办了一批严重破坏党群关系、阻碍发展、影响稳定的职务犯罪案件，促进了反腐败斗争的深入开展；切实强化诉讼监督，依法监督办理了一批群众反映强烈和社会影响大的案件，在维护公平正义、促进司法公正中发挥了积极作用。三是努力增强执法办案的效果。注意从群众反映强烈的问题入手，组织开展了破坏市场经济秩序犯罪立案监督，严肃查办国家机关工作人员侵犯人权犯罪和破环市场经济秩序渎职犯罪等专项行动，收到了很好的社会效果。立案监督的马成抢劫案被评为全省检察机关“十大精品”立案监督案件。
（二）以提高素质能力为核心，加强检察队伍建设。深入开展“强化法律监督，维护公平正义，服务加快发展”主题教育、保持共产党员先进性教育和“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，进一步树立了“立检为公，执法为民”的执法观念，大局意识和公正意识有了明显增强。强化教育培训，通过积极开展教育培训、大搞岗位练兵、加强实战锻炼等，努力提升队伍的整体执法素质，领导班子的战斗力和队伍素质明显提高。坚持从严治检，严格执行省院制定的四个绝不允许、六条禁令、执法作风投诉处理办法等纪律规定，实行检察长廉洁从检公开承诺，干警没有出现违法违纪问题。
（三）积极推进人民监督员制度试点工作。2004年4月以来，我们按照上级院部署，全面推行人民监督员制度试点工作。市委、市人大常委会对此高度重视，及时吸取汇报，研究解决工作中的困难和问题，在人民监督员的推荐、选任和经费保障等方面，给予了有力监督支持。共选任5名人大代表和有关方面人士担任人民监督员，对检察机关立查的职务犯罪案件拟作撤案、不处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，以及干警的执法作风、执法行为等实施监督，增强了对办案活动的刚性约束。
回顾这些年的实践，我们深刻地认识到，做好新时期检察工作，必须始终坚持党对检察工作的领导，自觉接受人大及其常委会的监督，这是任何时候、任何情况下都必须遵循的根本性、方向性的原则，在今后的工作中，必须坚定不移、以一贯之地贯彻落实。
三、认真贯彻落实本次会议精神，进一步强化自觉接受人大监督的意识
市委召开这次会议，对检察机关接受人大监督提出了新的更高要求。我们回去后一定传达贯彻好这次会议精神，进一步增强接受党委领导和人大监督的自觉性和主动性，按照这次会议的部署，切实履行检察职能，强化法律监督，维护公平正义，为我市的政治稳定、经济发展及社会和谐进步服务。
（一）强化服务大局意识，进一步增强接受人大监督的自觉性。自觉接受人大及其常委会的监督，既是检察机关应尽的法律责任，也是推进社会主义民主法制建设的客观需要。市检察院一定会毫不动摇地坚持党的对检察工作的绝对领导，把自觉接受人大监督和依法独立行使检察权有机结合起来，在人大及其常委会的监督支持下，认真履行法律监督职能，加强和改进检察工作，坚持打击与服务、打击与保护的有机统一，努力实现法律效果和政治效果、社会效果的一致性，更好地为全市加快发展、建设“平安菜乡”、构建“和谐寿光”服务。
（二）以人大的监督和支持为动力，进一步提高检察工作水平。一要坚持工作报告制度，经常主动地向人大及其常委会报告检察工作情况、检察工作的重大部署、重要事项和重大案件，以便人大及其常委会全面了解检察工作。紧紧依靠人大的监督和支持，进一步做好“严打”维护稳定、查办和预防职务犯罪、诉讼监督等各项检察业务工作，更好地服从服务于全市工作大局。二要努力提高办理人大代表建议和人大交办案件的效率和质量。自觉完成人大及其常委会交办的事项，以高度负责的态度，以人大和人大代表的满意为出发点和落脚点，确保各类交办事项落到实处。三要切实加强同人大代表的经常性联系。要进一步拓展与人大代表联络的渠道和方式，为人大代表了解检察工作情况创造条件，诚心诚意地听取意见、建议和批评，不断加强和改进检察工作。
（三）以人大的监督和支持为动力，进一步加强检察队伍建设。紧紧依靠党委的领导和人大的监督，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质检察队伍。经常性地向人大及其常委会报告检察队伍建设的情况，听取人大代表对检察队伍建设提出的意见和建议，对检察队伍中存在的问题要高度重视，认真处理，绝不护短。把院领导班子建设作为接受人大监督的重点，坚决纠正执法办案中存在的突出问题，从严治检，长抓不懈。
从情感上亲近人大代表。人大代表是依据法定程序由选民选举产生的人民群众中的优秀分子,是代表人民群众行使权力的杰出者。该院把与人大代表的联系不仅仅看做是出于工作的需要,而且必须是出于全院干警内心的真情实感。只有用真心诚意对待代表人民群众的人大代表,与人大代表进行思想上的深入沟通、心灵的摆渡、情感的投入,才能最终赢得人大代表的信任,听到他们的真话,了解他们的心声。
在工作上加强与人大代表的联系,形成多角度、多层面、全方位的联系格局。该院班子认为,要在工作上有主动与人大代表联系的意愿,要端正联系的动机,更要廓清检察院与人大代表联系的目的。“主动联系当然是我们的故意,倾听民意自然是我们的动机,解除民怨才是我们的目的。”与人大代表联系必须“以心换心,只有精诚所至,才能金石为开”。绝不能沽名钓誉,更不应以联系人大代表作“政治秀”。柳河县人民检察院检察长柴国立说。通过办案、下乡、调研等多角度,领导、中层干部、普通干警多层面、全方位开展联系工作,养成习惯,形成格局,坚持经常。
坚持多种形式结合,形成彼此良性互动。报告工作与沟通情感相结合。按照宪法和人民检察院组织法的规定,每年检察机关都要向人民代表大会报告工作,人民代表大会闭会期间,还要就某项工作向人大常委会报告。该院班子不仅严格遵守和执行这一规定,而且还把向人大报告工作看成是一项严肃的政治任务和法定职责,认真准备报告材料,事先多层面地征求人大代表的意见和建议,客观如实地报告工作。同时,该院把报告工作的过程当成与人大机关、人大代表联络感情、沟通思想、增进了解、提升友谊的良好时机。几年来,由于该院重视情感沟通和报告工作,了解代表民声,明白代表意向,融合代表情感,每年的人大报告和向人大常委会的专项工作报告,都得到了人大常委会的充分肯定和人大代表的高票通过。除常规的报告工作外,该院坚持每年向人大代表发慰问信、贺年卡、征求意见函及登门走访,使检察机关与人大机关、检察干警与人大代表不仅仅是被监督与监督的关系,而且提升为联谊单位和挚爱朋友的关系,为检察工作的科学发展奠定了法律和情感基础。
自觉接受与主动争取相结合。人大对检察机关的监督包括检查、视察,是依据宪法而行的,是人大的法定职权。几年来,在接受监督上,该院把自觉接受和主动争取结合起来,对于人大计划内的和临时安排的检查、视察等监督活动,他们都能够自觉地接受,积极认真地准备,如实坦诚地汇报。近几年县人大对该院民行检察工作、监所检察工作、反贪污贿赂工作、服务重点企业工作等先后进行了检查、视察和听取了专题汇报。由于该院态度认真、行为自觉,得到了县人大领导的肯定和赞赏,有些工作通过县人大反映到县委,受到县委的表扬。对人大没有纳入对该院的检查监督内容的工作,院班子认为有必要向人大汇报并接受其监督的,也能积极主动争取,不等不拖。前两年柳河看守所超期羁押现象严重,该院主动向县人大汇报,争取列入县人大年度工作要点。县人大采纳了县检察院的意见,专门听取了汇报,并安排检察院与人大一同检查看守所,随后这一问题得到了彻底解决。2009年该院又主动争取县人大常委会听取该院的反渎职侵权工作的汇报,县人大已将此列入计划。为了让人大随时了解全院工作情况,该院及时将《检察动态》报送人大审阅。对此柴国立检察长说:“自觉接受与主动争取结合,有利于人大的监督和改进我们的工作。”
层级联络与分组联系相结合。在柳河境内的人大代表有省人大代表、市人大代表和县本级人大代表。联络人大代表的工作不是检察长的一人职责,而是检察机关全员应尽的职责。为使联络工作有序有效,实行层级联络与分组联系相结合的办法,使联络工作普遍且重点突出。一是检察长负责联络区域内的3名省人大代表。每年检察长都利用适当的机会走访、看望3位省人大代表,征求他们对检察工作的意见和建议。二是院班子其他成员负责联络区域内的通化市人大代表,共27名。通过走访、召开座谈会等形式征求意见和建议。三是全体中层干部负责联络县本级人大代表。鉴于县本级代表有200多名,我们将代表按乡镇划分成若干小组,由本院各部门对应负责联络,通过分组对应联络,使该院各部门普遍增强了人大意识和接受监督的意识。各部门负责人既可以专程联络代表,也可以利用下乡办案的机会联络,保证了联络的及时性和普遍性。这种分层级和分组联络形成全方位的联络网,使联络工作和接受监督都落到了实处。
联络沟通与解决问题相结合。与人大机关和人大代表进行沟通联络仅仅是方式、程序,而真正的目的是通过联络了解代表的心声、呼声和意见、建议,解决检察工作中的问题和人大代表及人民群众的实际问题。去年,该院班子成员在走访省人大代表时,了解到一省人大代表被敲诈勒索的情况,随后该院及时向政法委汇报了情况,并建议组成专案组立案侦查,得到了政法委领导的重视,随即立案查办了这一敲诈勒索案,犯罪嫌疑人被依法判处有期徒刑,依法维护和保护了人大代表的合法权益。今年初,在走访县人大代表柳河砬门敬老院院长时,得知该敬老院老人100多名,比较困难。3月8日,该院组织女干警带着全院干警捐赠的衣物和购买的米、面、油等,由检察长带队到敬老院慰问老人,同时向县有关部门呼吁为其解决经费的困难。
主题词：刑事诉讼立案监督完善
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决、裁定监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系①。目前，刑事立案监督在制度设计和实际操作中还存在诸多问题，监督的力度与效果难以体现制度应有的价值。本文拟对刑事立案监督的基本理论进行一些探讨，并就完善该项制度提出几点建议。
一、刑事立案监督的概念和特征
目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”
关于刑事立案监督的概念，目前主要有以下三种观点：第一种观点认为，立案监督是指人民检察院依法对公安机关②的立案活动是否合法进行的监督③。第二种观点认为，对立案的监督，简称立案监督，是指对立案程序是否合法所实行的监督。……立案监督有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督；广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督④。第三种观点认为，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督⑤。
不同的观点反映出个人对事物概念的不同认识，反映了人们对事物本质及其属性认识的差别。笔者认为,第一种观点有失于全,刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体，刑事诉讼法第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”也就是说，人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权⑥，都是刑事立案活动的主体，也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就受不到刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛，错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关，独立行使检察权，刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容，刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权，他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外，这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的，从理论法学角度上来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、全面。
刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。刑事立案主体依法享有刑事立案权，但这种权力是附有条件的，必须在司法公正的前提下运作，当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，检察机关将依法提供司法救济；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。二、刑事立案监督的范围和一般程序
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
人民检察院在刑事立案监督工作中，应当准确把握刑事立案监督的范围和内容，注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。当然，要防止刑事立案主体以“没立案”假象掩盖“不立案”事实的行为。
关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理——要求刑事立案主体说明不立案的理由——认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查——对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查——报上级检察机关备案与审查。
具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：第一种情况是积极的，即人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查，审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当⑦要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况是消极的，即公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由人民检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝。人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。（对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，检察机关可以参照对公安机关的刑事立案监督执行；对其他刑事立案活动的法律监督亦然⑧。）
人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：（1）发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；（2）向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；（3）对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；（4）对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，立案查处；（5）向同级人民代表大会或其常务委员会汇报，建议予以纠正。（6）向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分。（对人民检察院自身的刑事立案活动可实行检察机关内部监督）三、刑事立案监督制度中存在的主要问题
1、刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关。未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行刑事立案监督的法律条文。导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图出现缺口。
人民检察院是刑事立案监督的实施机关，人民检察院对自身的立案监督具体表现为其负责立案监督的部门对有直接立案侦查权的部门的立案行为实施监督，这是检察机关内部监督的一种形式。人民检察院监督公安机关、人民法院立案行为的措施和程序适用于检察机关内部，立案监督部门向各自侦部门发出的说明不立案或立案理由通知、决定立案或撤消立案通知、纠正违法通知等法律文书，与人民检察院向公安机关、人民法院发出的上述法律文书具有同等的效力。
对人民法院的刑事立案监督因人民法院直接受理的刑事案件具有特殊性而有所不同。由于是引起人民法院立案行为的先决条件，所以，监督的时间是在之后，而不是在之前；而且，由于人民法院没有侦查职能，对刑事案件立案后直接转入审判监督的结果不会引起侦查的开始或终结，只能引起审判的开始或终结。另外，自诉程序中的反诉如果涉及自诉人的刑事责任问题，人民法院是否立案受理仍然要受到人民检察院的监督，因为对反诉的立案寓于自诉程序中，是一种特殊的刑事立案行为。
2、刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
有人认为，对积极立案活动中的违法行为，可以在立案后的侦查、过程中，通过作出不批捕、不等方式予以纠正，实行侦查监督。笔者认为，这一观点不可取。首先，除公安机关、检察机关外，人民法院也是刑事立案主体，而人民法院直接受理的刑事案件是在后立案的，不经侦查直接进入审判程序，与立案的顺序与公安机关、检察机关受理的刑事案件刚好相反。对积极立案活动中的违法行为实施侦查监督对人民法院的立案行为无意义，实际上等于将这部分立案行为置于监督范围之外。其次，立案监督与侦查监督是不同诉讼阶段上两种不同的法律监督，是检察机关的两种不同职能，其性质、对象有很大区别。不批捕、不不等于对立案活动中的违法行为的否定和纠正，以不批捕、不等方法纠正积极立案活动中的违法行为，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并以侦查监督取代立案监督。此外，这种观点也不利于及时纠正立案活动中的违法行为。既然违法行为在立案阶段就已经发生，却不立刻纠正，而是等诉讼进行到另一个阶段才采取纠正措施，无异于对该违法行为的放任。并且，这一情况下的侦查活动，完全是可以避免的人力、物力上的浪费。
3、没有专门的刑事立案监督机构。科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二、三百七十三条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。4、刑事立案监督的措施不力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院审查逮捕部门再履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。
四、完善刑事立案监督制度的几点建议
我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
1、完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
2、从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；®刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
3、制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善，在司法实践上，人民检察院还可以结合工作实际，做好以下几方面工作：
1、设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。
2、要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。
一、刑事审判监督存在的难点
（一）法律规定不完善，造成审判监督缺乏可操作性
1.现行法律对刑事审判监督规定过于原则性，可操作性不强。《刑事诉讼法》第169条虽然明确规定了人民检察院对刑事审判进行法律监督，但对检察机关刑事审判监督权法律规定过于笼统，特别是对刑事审判法律监督的内容、范围、程序、要求规定不够具体，在其监督方式、监督时间及监督的效力上不明确，在司法实践中缺乏操作性。
2.现行法律中关于刑事审判监督的规定不完备，监督范围出现“死角”。首先，造成对一些案件的监督空白。对于刑事自诉案件和简易程序案件，检察机关一般不介入或不派员出席法庭，造成检察机关都难于对上述案件做到切实有效地监督，使诉讼程序的公正性、合法性受到了损害，甚至出现无罪判有罪、有罪判无罪等情况。其次，对庭前准备工作监督缺乏操作性，监督不力。在现有的《刑事诉讼法》中，只规定审判机关在开庭前需要做的准备工作，对于这些工作审判机关有没有做，是怎么做的。如是否告知被告人委托辩护人、有没听取被告人的意见等，公诉机关也可能不得而知。
3.法律规定刑事审判监督方式的滞后性，影响了刑事审判监督的开展。现行法律没有赋予出庭检察人员应有的临场应急处置权，当公诉人在庭审过程中上发现审判人员有违反程序的行为时，并不能及时提出纠正意见，只能休庭后向本院检察长报告，以检察机关的名义提出，如此则造成违法的既定事实，情节严重的势必重新开庭，浪费司法资源。
（二）监督执行力度不强，没有强制力保障监督效果
刑事诉讼法对于检察机关发现审判机关诉讼违法行为的途径方式、纠正手段、纠正效力、拒绝纠正的法律责任等内容没有做出具体规定，刚性不足、弹性有余，导致刑事审判诉讼监督工作很被动。如现行法律并没有规定检察机关向法院发出检察建议和纠正违法通知书后法院拒不纠正会有什么样的法律后果，结果常遭审判机关置若罔闻；这使得其有监督之名，而无监督之实，这种立法空白导致的监督手段的非强制性，严重弱化了法律监督的效力，成为强化检察机关刑事审判诉讼监督职能的瓶颈。
（三）法院自限过大，检察机关在实践中难以开展监督
1.法院对二审上诉案件决定是否开庭审理，随意性较大。司法实践中，二审上诉案件，是否开庭审理，取决于二审法官的主观判断，二审上诉案件开庭审理率极低，这不仅使检察机关对二审上诉案件的庭审活动无法监督，出现监督盲点，而且也不利于对被害人及其法定人诉讼权利的保护。
2.法官较大的自由裁量权导致监督不力。由于我国刑法存在许多原则性规定、空白性规定、概括性规定和法律上没有规定而学理上存在争议的地方，这些的具体操作就需依赖于法官，因而赋予了法官较大的自由裁量权，如何界定完全在于法官的判断。对于法官由此而有意或无意造成的审判错误，检察机关往往由于抗诉条件的限制而无法提出抗诉，使监督无法发挥其效力。
二、强化刑事审判监督的路径
（一）完善刑事诉讼立法，健全审判监督工作制度
1.通过完善立法增强刑事诉讼审判监督的可操作性。立法上要制定刑事审判监督的详细实施细则，明确规定检察机关对刑事诉讼案件行使审判监督权的内容、方式、标准、途径、对象等，使检察人员在行使审判监督权时具有实体法和程序法上的可操作性，从而规范刑事诉讼法律监督的行为。
2.从立法上扩大刑事审判监督的范围。法律应增加检察机关对刑事自诉案件、简易程序案件以及二审不开庭审理案件的刑事审判监督，同时立法还应规定人民法院应将开庭时间、地点告知检察机关，将法律文书、判决或裁定结果送达检察机关，并完善检察机关对上述案件的监督程序、方式等，使检察机关对刑事审判活动真正实现全方位的监督，发挥其应有的监督效力。
3.从立法上明确对审判机关庭前准备、庭中诉讼活动的监督。立法上应明确对审判机关庭前准备的监督权力及其相关程序，如送达出庭通知书时，应将其庭前准备的内容，包括合议庭组成人员、相关人员的合法权益保护等告知检察机关，以便审查监督。同时，规定在庭审中，发现审判程序等诉讼活动中存在违法情形时，可由出庭支持公诉的检察人员灵活、及时地进行监督。对于一般违法行为，可先提出口头纠正意见，如果法庭能当庭接受并予以纠正，则无需庭后再提出。对比较严重的违法行为，公诉人可要求休庭，并立即向检察长报告，由检察长决定是否提出书面的纠正违法通知书。
4.立法上应明确通过国家强制力保障检察机关的刑事审判监督效力。建议刑事诉讼法增设检察机关对刑事审判活动监督的处分权。当人民法院不接受人民检察院的检察建议、不纠正违法行为时，检察院有权发出督促通知，并予以相应的惩戒。国家立法就法院上述行为规定应承担相应的法律后果，并保障检察机关对此的处分权，使刑事审判监督权落到实处。
（二）限制审判机关自由裁量的权力，减少刑事审判监督的阻力
1.通过量刑建议制约法定幅度内量刑不均的判决出现。检察机关应制定一系列有关实施量刑建议较统一的标准、提出方式、内容、程序等，确认量刑建议的法律效力，避免审判人员在量刑时的随意性，充分发挥量刑建议权的作用，在一定程度上制约法院的自由裁量权，从而监督法院正确适用刑罚。
2.通过法律形式增加法院在宣判时的释法说理。法院在对案件判决或裁定时，审判人员要相应地制作判决或裁定的释法说理书，并附在判决或裁定书后，充分说明裁判的理由。如果检察机关的公诉人认为法院的释法说理存在不合法、不充分的情形，可报请检察长决定，向法院发出检察建议、书面纠正违法通知书或抗诉等，切实维护司法公正。
（三）强化审判监督意识，忠实履行刑事审判监督职能
1.转变观念，增强刑事审判监督意识。要切实转变观念，深刻领会检察工作主题的精神实质，紧紧围绕这个主题开展刑事审判监督工作。检察人员应树立正确的监督理念，要敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，对该提起抗诉的要坚决抗诉，对该提出违法纠正意见的要及时提出，只有这样才能促进刑事审判监督工作全面发展。
2.全面增强检察人员的诉讼监督能力。刑事审判监督的形势及其特点决定了检察人员的监督能力应当是高起点、多层次，这就要求监督者必须具有更高的法律水平、更专业的业务能力。检察人员要不断加强业务知识学习，增强诉讼监督内力；要重视检察实务，提高办案能力；要讲究监督方法，切实提高处理和协调各种矛盾的能力。检察机关要建立和实施科学培训、人才培养计划，全面提高检察人员的审判监督的能力和水平。
（四）探索新的审判监督机制，强化刑事审判监督效力
1.完善考评机制，引导和强化刑事审判监督工作的开展。虽然审判监督中对法院抗诉或发纠正违法通知书在现今检察机关考评中纳入考评范围，但案件判决或裁定的结论作为考评案件质量标准的好坏一直在考评中占决定性的作用。对此，考评中应根据刑事审判监督的特性，以监督为主、法院的裁判为辅，设置合理的案件考评标准，不断优化考评办法，以激励检察人员积极行使刑事审判监督职能。
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