时间：2023-03-21 17:04:30
导语：在财政投融资论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
城市基础设施的基本概念
（一）城市基础设施的含义
城市是一个国家或地区社会、经济活动的中心，城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施项目是既为城市物质生产、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸。
（二）作为公共物品的基础设施与私人物品的区别
对于一种纯粹的私人物品来说，物品Gv的总量等于每一个使用者i所拥有的该物品数Gi的总和，即：
Gv=∑Gi
式中Gv表示私人物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2，……，n。这个等式说明，私人物品的供应量等于各个人消费量的总和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如说衣服等。
对于公共物品来说，则有：
Gp=G1=G2=……=Gn
式中Gp表示公共物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2……n；N表示社会成员的人数。
当一种公共物品再增加一个消费者时，其边际成本为零。公共物品具有非竞争性和非排他性。
城市基础设施建设融资的主要渠道及瓶颈分析
（一）财政投融资的资金来源及运作流程
1.财政投融资的资金来源。城市基础设施政府融资是指政府以财政手段，把资金从原所有者手中筹集起来，再分配给需要资金的城市基础设施部门。目前，财政投资的资金来源主要包括四部分：一是政府预算内支出，包括： 城市维护建设税、公用事业附加、中央财政专项拨款和地方财政拨款。二是政策性收费，包括过路过桥费、城市建设配套费和增容费及其他各种收费等。三是经营资源收入，包括土地出让转让、经营无形资产收入以及存量资产经营权转让收入。土地出让金一直是国家财政收入的一个重要来源，但土地是有限的。四是政府发行国债。近年来，银行贷款对城市基础设施的建设起了至关重要的作用，但随着经济的发展和投融资多样化的转变，又基础设施建设所需资金庞大，周期长，贷款比例过高会增大国家的金融风险，银行贷款所占的比例在逐步减小。虽然财政投资的比例在逐年降低，但依旧是我国城市基础设施建设的最主要资金来源。
2.财政投融资运作流程。政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动被称作财政投融资。具体的财政投融资运作流程如图1所示。
（二）城市基础设施融资瓶颈分析
1.融资渠道单一，融资范围狭窄。自从我国城市基础设施开始建设以来，政府一直是工程建设投资的主体，政府的财政投入是其主要的融资渠道，政府的资金主要来源就是税收和土地买卖等，政府对城市基础设施投资的预算是有限的，但基础设施建设需要资金量非常大，因此，仅靠政府的投资是远远不能满足资金的需求。
城市基础设施的建设和发展的资金需求量大，经营性项目的资金回收难，周期也较长，所以风险也很大，相当一部分还是非经营性项目。所以说目前城市基础设施建设融资以政府为主要投资主体的投资结构是我国国情和体制发展的结果。
2.投融资平台不够完善。城市基础设施某些大型项目一直饱受资金困扰，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需求之间的矛盾十分突出。虽然在我国投融资平台数目惊人，但投融资理念比较落后，尚未形成良好氛围，平台主体实力不强，投融资能力明显不足，市场化机制也不健全，投融资体制不够完善，难以形成投融资运营合力。同时，相比世界很多发达国家，我国的金融市场及其衍生工具发展还非常落后，这也是我国投融资平台不完善的根本性原因。
3.缺乏投融资监管和引导性政策。在城市基础设施建设中，政府一直扮演着主体投资者的身份，而缺乏出台相关的投融资引导性政策。引导性政策主要是指，对于那些投资基础设施建设的企业，政府要给予相当的税收优惠政策和奖励等，并形成完善的评价体系。引导性政策能够促使更多的金融企业或组织加大对城市基础设施建设的投资，从而达到积少成多的效果。政府对投融资的监管还很薄弱，缺乏高效率的调节机制，从而使得融资环境长期处于发展滞后的状态。
4.资金管理机制缺失。我国城市基础设施建设存在一个“悖论”困境：一方面，需要克服资金短缺、融资渠道单一，解决城市基础设施建设的融资瓶颈问题；另一方面，又普遍存在着城市基础设施建设资金利用效率低下问题，资金浪费现象严重。长期以来，政府一直是城市基础设施项目的投资主体，导致供热、供水、城市轨道交通等城市基础设施由政府部门建设和运营，这种很强的自然垄断性和市场失灵现象，造成城市基础设施建设资金管理的封闭性。在实际中往往导致城市基础设施项目建设的“三超”现象严重，即概算超可研、预算超概算、决算超预算，而“三超”现象导致的直接后果便是城市基础设施建设工程沦为问题工程，建设资金被大量浪费。
城市基础设施融资的策略
（一）转变政府职能
政府依然是城市基础设施建设的负责者、核心者和监督者。投资并不是政府的唯一角色，政府更重要的职能应该是为项目的建设起政策引导作用，提供更完善的平台和政策以保证城市基础设施项目资金顺利筹集，并能持续形成最优社会资源配置。
由于城市基础设施本身所具有的特殊性，比如说投资规模巨大、建设周期长、资金回收期长，以及其公益性、社会性决定了其建设资金来源主要为政府财政资金的投入和地方财政资金的筹措。对于经营性基础设施项目，政府可以通过特许经营权等方式引入民间资本投资，从而增加了资本的来源，又可以高效利用资金，拓宽了融资渠道，在加快城市基础设施建设的同时，政府也可以从中增加税收，可谓一举多得。
（二）BOT融资
BOT（Build-Operate-Transfer）直译为“建设-经营-转让”，它是一种债务和股权相混合的产权。当政府给予某些公司新项目建设的特许权时，这些公司同私人合伙人或者风险投资公司进行融资建设基础设施，并在一定时期内经营该设施来回收资金，赚取利润，到期后把此经营权移交给政府部门或者其它公共机构。一般情况下，BOT项目都必须经历项目确定和准备、招投标、特许权合同谈判、项目融资合同的签订、项目的建设、运营和移交等阶段。目前，西方发达国家采用BOT融资方式已经涉及到交通、电力、供水、市政建设等众多领域，它们的经济法律条件比较成熟，BOT项目运作规范，政策透明度高，因此， BOT融资成功项目也比较多。
我国BOT融资还是处于初级阶段。为了加快我国BOT融资的发展，应该从两方面着手：
首先，我国对城市基础设施项目BOT融资的管理可以选择以下两种模式：第一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式；第二种是针对每个BOT项目的具体情况建立单独具有法律效力的协议。例如，中国香港就采用了后者，中国香港政府与五家电力公司签订了管制协议书，经香港“立法局”批准生效。
其次，政府应该是强有力的支持者，需要完善相应的法律法规，提供税收优惠，提供担保和外汇担保，应该合理防范项目风险，例如外汇、利率、通货膨胀、市场等风险。
（三）发行市政建设债券
市政建设债券实质上是指由地方政府或其授权机构发行，以地方政府信用为保障，筹集资金用于满足城市基础设施的需要，并承诺在一定期限内还本付息的债务性金融融资工具。2011年10月我国财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，标志着我国真正意义的地方市政债券发行的开端。
美国是市政债券发行最早、规模最大的国家，其州政府和地方政府从1812年就开始发行债券为城市基础设施建设筹集资金，并且金融债券市场的发展和城镇化同步进行。美国市政债券品种多样，流动性非常强，发行主体广泛，投资群体相当分散，因此，各种风险也随之降低。与此同时，美国政府提供的税收优惠政策也大大促进了投资群体的积极性，政府和金融机构主导的信用风险管理体系也非常完善。
针对我国特殊国情下促进市政建设债券市场的发展，首先，政府应当尽快建立和完善相关法律制度，包括市政债券的发行定价、交易、偿还和监管各环节，市场准入的机制，信用评级体系，信息披露制度的构建等。其次，建立市政建设债券的风险预警机制，这就要求完善信息披露和信用评级机制。最后，建立合理的偿债机制是为了保证债券到期还本付息，为此可以建立专门的偿债基金和清晰明确的责任体系。
（四）资产证券化融资
资产证券化（ABS）是指以目标项目所拥有的资产为基础，同时以该项目未来收益作为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券和股票来筹集资金的一种融资方式。ABS通过其特有的提高信用等级功能，使原来信用等级低的项目可以进入国际高档证券市场进行融资。它的过程是发起人将要证券化的项目资产进行组合，出售给特定的交易机构，由交易机构对投资者进行证券融资。
自20世纪90年代开始，我国已经尝试了资产证券化融资。1996年珠海高速公路债券成功发行了2亿美元，成为我国项目融资中不用国家担保、不用银行担保的典范。虽然已经发展了十几年，ABS更多的时候是作为融资的辅助工具，在城市基础设施融资上没有发挥出其优势。尽管目前我国资产证券化水平比较低，但可以适当模仿发达国家的模式，再根据我国国情，从宏观整体出发推动制度变迁，完善市场机制，对资产证券化融资进行规范化，ABS必然会成为城市基础设施建设的主要融资方式。
结论
目前我国城市基础设施建设正在不断快速地发展，随着投融资平台的不断完善和城市基础设施融资渠道进一步规范，未来我国将通过资本运作的方式为主，吸引民间资本投入，为城市基础设施建设提供融资服务。
参考文献：
1.刑恩深.基础设施建设项目投融资操作实务[M].同济大学出版社，2005
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5.张强，洪科，李远航.湖南省基础设施投融资体制创新研究[J].经济地理，2010（8）
关键定：城市 基础设施 融资
绪论：目前是我国城市化进程中的加速发展期，城市地域和人口规模不断扩大，全国各主要城市在十二五规划中都制定了宏伟的城市开发建设计划。在城市开发建设过程中，基础设施项目对资金的需求是巨大的，因此，基础设施项目融资工作是城市开发建设过程中最关键的环节之一，本文试图论述目前城市基础设施项目融资工作中存在的问题，并探讨和突破城市基础设施项目融资困难的办法和措施，以促进城市开发建设的顺利进行和健康发展。
论文主体：
一、城市开发建设过程中基础设施项目融资工作存在的几个问题
纵观全国各地城市基础设施开发建设，除上海、天津、杭州、武汉、昆明等城市的投资融资体制、机制比较灵活，融资手段、渠道、品种比较多样化处，其他大部分省市的城市基础设施建设都存在融资难的问题，本人认为，新城区基础设施开发建设融资存在的问题主要表现在四个“单一”上，具体如下：
1、融资主体单一。
长期以来，城市基础设施项目的融资模式主要是以“平台公司借款，财政提供担保、财政负责还本付息”的方式开展，随着“国发19号文”的实施，现在这一模式已经被告打破了，但目前新的融资体系没有建立和完善，仍然以原平台公司为主要融资主体，辅以少量的政府BT融资方式利用社会资金，虽然2010年4月国务院颁发《关于鼓励和引导民间资金健康发展的意见》，鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，但由于各地尚未出台相应的实施细则，以及民间资本对政府“强势”的畏惧，除少数中央背景的企业敢于“闯阵”外，其他民间资本大多不敢轻易涉足。
2、融资项目形式单一。
过去，银行金融机构发放基础设施项目贷款均是以政府的信用为基础，只要财政或政府提供担保或出具还承诺函，不管平台公司的资信如何，不管融资项目性质经营性还是公益性，也不管融资项目是否有现金流和还款来源，都可以发放贷款，因此，平台公司向银行提出融资的基础设施项目基本上是公益性。作为城市基础设施项目主要表现在：一是项目立项缺乏统筹安排，管理简单。土地储备机构负责征地收储项目立项，城区政府负责拆迁安置相关项目立项，平台公司负责基础设施项目立项。项目立项缺乏统筹安排的结果就是各自为政，效率低下，浪费严重等；二是机械理解国家有关土地出让收专款专用和收支两条线政策，将基础设施投入与相关土地出让收入对立分割开来，造成了基础设施项目都是公益性、没有收益的项目假象，人为造成基础设施项目融资难的问题。其实完善基础设施项目，改善土地周边环境，提高土地出让收益，实现增值，就是一种效益。
3、融资渠道单一。
最近几年，作为城市基础设施融资的主要主体的财政和平台公司基本上是以国内银行贷款作为主要融资渠道，一是争取银行贷款工作不复杂；二是银行对贷款资金监管不严，有利统筹安排使用，降低资金成本；三是银行对基础设施项目贷款利率比较优惠。此外，融资渠道还包括一部分世界银行、外国银行。而作为资金期限及成本与基础设施比较匹配的资本市场、债券市场、信托计划、社会资金等融资渠道就较少采用，在一定程度限制了融资工作的渠道多样性。
4、融资产品单一。
受制于融资渠道单一以及原平台公司自身的实力和资产结构不合理（以公益性资产或现金流小的资产为主）的影响，基础设施项目融资的品种也比较少，以各类银行贷款为主。因自身条件、思想观念或能力等方面的影响，较少采用发行股票、债券、信托计划、保险基金（股权）计划、资产证券化、租赁等融资产品。当然后者条件要求和工作复杂程度相比银行贷款要高得多和困难得多。
二、产生上述问题的主客观原因
1、相关人员对城市基础设施项目融资工作认识不到位。
主要表现在以下几个方面：一是在城市开发建设过程中政府及有关部门更重视房地产开发建设招商引资工作，相对忽视了基础设施同步配套建设，特别是在新城区开发建设过程中，往往在新开发区还是一片荒芜之地时，大部分土地就已经被许诺“瓜分”完了，给新城区开发模式的选择带来了极大的不便；二是城市建设领域往往被认为是腐败的重灾区，权限上收，权力分散，具体办事的单位和企业的自在廉政监管面前就很容易退居次位，企业希望的优惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作为主要融资主体的平台公司只是政府主导城市开发建设过程中的其中一个环节，没有选择项目、项目融资和确定项目建设方式等相关工作的自，而只是基础设施项目的政府业主，赚取少量的代建管理费维持单位或企业基本的运转，无法实现做大做强；四是基础设施项目管理不科学，简单化，与市场要求相脱节。项目缺乏科学合理的划分（经营性、准经营性、公益性等），不进行项目经济效益的测算，更不开展片区开发经济效益的测算，缺乏具有可操作性的片区开发计划。政府以下达城建计划形式开展工作，项目均以纯公益性质出现，与融资工作要求不相符，开展融资工作渠道和方式很大的局限。
2、城建基础设施投资模式落后。
目前城市基础设施项目开发建设主要是采用政府主导筹资、投资、建设、监管等具体工作的建设模式，市场化程度不高，作为市场主体的原平台公司也只是代表政府履行项目业主管理的职责，其他工作，包括投融资全部都由政府相关部门来完成，基础设施开发建设相关风险全部由政府承担，其他市场主体，如民间资金、国外资金等社会组织很难进入到城市基础设施建设的领域中来。
3、落实上级政策文件不力。
国发19号文件颁发以来，除上海、昆明等少数几个城市出台了相应应对政策外，其他大部分城市感觉文件来得太快，政策变化太快，还处于探索研究阶段，对政策的认识和理解难以达成一致，还停留在处理债务和融资平台清理整顿的具体事务中，对国发19号文件等系列文件精神实质认识不清，理解不到位，没有对城市基础设施投融资体制做出相应的改革，提出必要的具有针对性的措施和办法。
4、工作缺乏创新。
首先是缺乏对城市基础设施投融资体制系统的研究，特别是相关的有权部门，如发改委等，只有遇到困难和问题时，才由研究室或科研部门开展专题研究，而这些研究室或科研部部门平时脱离一线工作，对相关问题理论认识多，了解实际情况少，往往其他研究成果可操作性不强。其次是对困难和问题研究缺乏系统，其实各有关部门、企业在日常工作中也开展了相关问题的考察和研究，但各自为政，从自己的角度和利益出发，盲人摸象，得出的结论往往有利于本部门，缺少站在大局角度思考问题而得出科学的结论。第三是正因为没有权威的政策文件指导，有关部门、企业缺乏大局观，导致各部门在具体事务处理过程中“唯上、唯法、唯规”，不敢创新，深怕“犯上、违法、违规”，因此，工作中缺乏灵活性和主观能动性。
三、解决办法及建议
1、正确理解“国发19号文”等系列调控文件精神，搞好城市建设投融资体制改革。
2010年出台包括“国发19号文”、“实施细则”、“2881号文”等系列调控文件的核心内容有三个方面，一是平台公司债务，特别是隐性的政府债务必须“透明化、公开化、预算化”，避免盲目投资，防止财政风险；二是政府市政基础设施投融资行为“市场化、规范化”，这里包括政府投资必须量力而行，政府投资必须列入财政预算，同时以市场化理念开展各项投资行为；三是理顺政府与平台公司、政府与各金融机构之间的关系，促进城市基础设施开发建设健康发展。因此，从以上认识我们知道，目前城市基础设施工作重点应该是进行政府对城市基础设施投融资体制的改革，而不能仅仅进行平台公司改革和简单的债务处理，这样才能制定切实可行的城市基础设施投融资体制改革方案和意见，为开展基础设施融资工作创造良好条件和环境。
2、转变思想观念，创建服务型政府，改善融资环境。
面对基础设施投资问题，政府总感觉力不从心。一是基础设施投资金额庞大，资金需求巨大，融资压力大；二是政府直接投资基础设施项目，很容易陷身于具体事务中，影响其他职能的履行；三是全部基础设施由政府直接投资，债务压力大，容易造成财政支付危机，甚至危及国家金融安全；等等。因此，在城市基础设施开发建设过程中，应将市场能做的事情交由市场来做，还事于民，实现政府由全能型政府向服务型政府过渡已是大势所趋，也是市场经济和社会发展到一定阶段的必然选择。这样，政府才能集中精力制定切实可行的政策，把城市基础设施开发建设过程中的服务工作做得更全面、更细致和更到位。
3、充分、灵活利用城市土地资源，提高基础设施项目融资能力。
相对于其他国有资产，土地是各地政府的最大资源，土地出让收入也是各地政府最大的财源。根据有关部门统计数据，2010年土地出让收入平均占到各地方政府财政收入的40%以上，有的甚至达到50%以上。而城市基础设施投资额中，土地出让收入一般占到总投资额的70%左右，其他收入只能是城市基础设施投资来源的补充，而一些国有资产的注入平台公司也只补充了平台公司的现金流，起到提高平台公司的信誉作用而已。基础设施的开发建设改善了周边土地的条件和环境，土地出让收入作为基础设施项目投资有主要来源是理所当然的。进而为基础设施项目开创稳定和充裕的现金流，实现项目投入产出平衡，提高基础设施项目融资能力。
4、创新融资项目管理模式，改变基础设施项目融资条件。
在开展融资工作中，除了借款主体本身的经济实力和良好信誉外，借款所投资的项目是否符合市场原则，具有稳定现金流和实现项目本身的收支平衡，也是开展融资工作的必要条件。目前城市基础设施项目融资工作的依据是政府下达的城建计划，由于受到土地出让制度和土地出让收入收支必须两条线的限制，政府下达的城市计划项目均以纯公益性质出现，这就极大限制了项目的融资渠道和方式，也不符合银行业金融机构和资本市场融资的要求。因此，必须改变将基础设施项目投资与相关土地出让收入有机结合起来，改善项目现金流和项目投入产出之间的平衡，也有利于实现土地经营，实现效益最大化，从而达到改善融资项目条件的目的。
5、充分发挥原融资平台公司基础作用，打造充满活力城建投资公司，提高融资效率。
国发19号文要求各方政府加强对平台公司的管理和整顿，并没有完全否定平台公司的作用，只是要求平台公司必须市场化、公司化、实体化运作，实施平台公司债务与财政债务之间的区隔，实现平台公司资金与财政资金之间的良性互动。我们认为，可以从以下三方面发挥平台公司的作用，一是发挥平台公司城市基础设施开发建设的主体作用，有利于全面贯彻落实政府的城市建设发展规划和战略意图；二是发挥平台公司作为政府城市基础设施开发建设招商载体作用，有利于加强政府在招商谈判中的地位；三是发挥平台公司管理和运作城市基础设施资产的作用，提高基础设施资产运作和管理效率和效益，实现国有资产保值增值。在政府与市场之间建立一条连接链，提高基础设施项目管理效率，降低成本。
结论：综上所述，新城区开发建设过程中基础设施项目融资工作要充分利用新区的以土地为主各种资源，制订切实可行的政策，充分发挥和调动原融资平台公司的开发主体作用和招商引资平台和媒介作用，多渠道多方式开发融资工作，以满足新城区基础设施项目开发建设的资金需要，促进新城区开发建设的顺利进行和发展。
参考文献：
关键词:沿海地区开发;基础设施建设;投融资途径;江苏
中图分类号:F294
文献标识码:A
《江苏沿海地区发展规划》于2009年上升为国家战略,不仅对江苏沿海三市的跨越式发展是一个积极的推动,更是为江苏全省带来了在更高水平上区域共同发展的契机。如何为江苏沿海地区发展提供及时有力的金融支持,实现跨越式发展,正在成为实务界和学术界共同关注的课题。
在江苏新一轮沿海开发中,将沿海地区定位在“面向国际的先进制造业集聚带、现代沿海城市带和生态旅游风光带”,其前提是港口开发、园区建设、交通基础设施的改善,并要求力争经过十年左右时间,把沿海地区建成新兴的基础产业基地、重要的海洋产业集聚区、良好的生态功能区和新的经济增长极。因此,在前期的沿海开发过程中,基础设施建设就显得十分关键。
一、基础设施投融资与江苏沿海地区开发
(一)江苏沿海地区基础设施现状
基础设施是区域投资环境中的硬件部分,主要包括港口、高速公路、铁路、航空等交通运输系统,以及邮电通讯设施、水电气公用设施等等。基础设施建设是加快区域融和,保证物流、人流、信息流以及资金流畅通的重要基础,是建设沿海地区的重要支撑,也为沿海开发向经济腹地扩散和推进创造条件。基础设施建设与区域经济发展之间存在着极强的正相关性,如果没有各项基础设施的有利保障,投资者的生产项目就失去了存在条件。应该说,经过近几年的大力发展,江苏沿海地区基础设施体系已经初步形成,融入全国沿海大通道的沿海高速公路已全线贯通,尤其是苏通大桥的即将开通,必将大大缩短与上海的时空距离,为其融入长三角将创造更为便利的条件。但是,同时也应该看到,受制于种种原因,江苏沿海地区的基础设施现状一直很大程度制约了经济的发展。目前江苏沿海地区交通基础设施通达性还较差:
首先,连接港口以及各个中心城市的交通体系尚不发达。虽然纵贯南北的沿海高速公路已经贯通,但整体上江苏沿海地区高等级公路所占比重还是较小、路网通达程度不高,并且沿海高速离主要沿海港口还有一段距离,尤其表现为东西横向连接港口和中心城市的公路建设较为滞后,港口集疏运体系不发达,各个中心城市与周边城镇之间也没有形成完善的交通体系。
其次,江苏沿海地区的铁路和航空建设尚且处于起步阶段。目前江苏沿海地区尚没有横贯南北的铁路干线穿过,筹划多年的连盐铁路也尚未新建,联结南北的综合交通大通道尚未形成。另外,虽然连盐通三市都有民用机场,但无论是在航班班次还是吞吐量上均已经不能满足居民出行和外来客商投资的需要。
最后,从整体上来看,江苏沿海地区的通信、供电、水利、污水处理等公共基础设施尚且存在盲点,不能适应全球化商务的需要。不但远未达到支撑工业化发展的要求,甚至还成了制约经济发展的“瓶颈”,因此必须放在“先行”发展的地位。
(二)江苏沿海地区融资能力不足的原因分析
江苏沿海地区长期以来发展之所以缓慢,一直存在着一个重要的制约因素就是资金投入的严重不足,其主要原因有:
1 地方财政力量薄弱,政府直接投资受限。江苏沿海地区由于地方政府财政收入有限,加之有缺乏国家投资,造成政府投资严重不足;
2 投资环境建设滞后,区域融资能力不强。沿海地区目前基础设施的配套能力不强,高等级公路所占比重小,铁路和航空尚处于建设起步阶段,同时通信、电力、水利等设施建设也需要进一步完善,因此基础设施建设的滞后一直是制约沿海地区发展的重要“瓶颈”。同时,沿海地区投资软环境状况也难以令人满意,如手续繁琐、收费多、办事效率低、企业信用程度不高等。因此投资环境不佳直接影响了沿海地区资金的大量引进;
3 商业投资机会较少,资金融通渠道不畅的问题。江苏沿海经济发展的整体水平低,经济总量小,人均国民生产总值低,人均收入水平低,整个地区的消费能力小,市场容量小,而且面积大,物流等相关成本高,投资的利润低。同时正是因为产业结构层次低,规模小,并且由于最终消费的需求小,导致产业消费需求量小,投资的规模效应弱。由于没有赚钱的机会,也就没有人愿意投资。
(三)多元化的投融资模式是江苏沿海地区基础设施投融资的必然选择
目前,江苏沿海地区的建设基本上还处于先期的基础设施建设投入阶段,因此必然存在着基础设施建设先行的问题,港口、产业园区、高速公路、河道、铁路、沿海海堤等大型项目建设需要有大量的建设资金投入,以便通过完善的基础设施条件来吸纳大规模的临港产业入驻,并由此产生巨大的经济拉动作用。而由于基础设施建设具有投资巨大、回收期长、回报率低等特性,并且目前江苏沿海地区金融业欠发达,银行负债率也比较高,甚至还属于所谓的“金融高风险”地区,因此江苏沿海地区基础设施建设单纯希望大规模的银行融资是不现实的;此外,江苏高层对沿海地区建设的支持仍将以政策和体制支持为主,“向外要资源”是未来沿海发展的指导思想,政府的作用也由原先的支配转为引导,因此单纯依靠省里的财政资金支持也是不现实的。我们通过先期调查也发现,在前期的基础设施建设中的确存在着较为严重的资金瓶颈约束,绝大多数地方干部还只习惯用常规的办法组织经济工作,不懂得使用已经被先进发达地区成功使用且非常先进的金融工具和融资渠道来解决资金瓶颈问题,这些实际存在的问题都客观上要求我们在沿海地区的基础设施建设中坚持走多元化融资的道路。因此,如何来寻求江苏沿海地区建设中基础设施投融资的可行路径与对策建议,并以此增强对各类生产要素的吸纳、集聚能力,在江苏沿海地区的实际开发建设中将变得异常重要和十分关键。
二、江苏沿海地区基础设施投融资的主要可行措施
(一)引领全省银行业更好地服务于基础设施投融资
全省银行业要在更好地服务于沿海大开发的同时实现自身的跨越式发展:第一,大力支持银行在沿海地区设立分支机构。包括支持大型银行在沿海县域的覆盖;支持盐城、南通和连云港加快引进股份制银行;继续引进苏南农商行在沿海设立分支机构;引进更多的外资银行进驻沿海三市,尽早设立名古屋银行南通分行;积极支持设立村镇银行等新型农村金融机构等。第二,支持地方金融机构做大做强。支持沿海地区农商行的设立。支持符合条件的农村商业银行逐步实现跨县域兼并、重组,投资人股农村中小金融机构或
者设立异地分支机构,努力实现跨区域经营,提高农村中小金融机构的竞争能力。支持沿海有实力的企业集团设立汽车金融公司、信托投资公司、金融租赁公司、财务公司等非银行金融机构。第三,吸引更多资金支持沿海开发。每年召集股份制商业银行、城商行、外资银行参加融资项目洽谈会,吸引外地资金支持沿海基础设施项目建设。鼓励银行参加沿海地区召开的招商引资、金融博览会等活动。积极探索在沿海地区设立新的区域性银行。第四,突出创新支持沿海开发。鼓励商业银行因地制宜开发新的融资品种,做好集体土地流转的金融支持工作,提高海域、滩涂、沿海防风林、海岸线等资产使用权的抵押融资能力。鼓励商业银行在适当的时候,设立专营机构支持沿海开发。鼓励和支持各类型银行,包括外地银行参加银团贷款,更好地为沿海开发重点项目、重大基础设施建设提供金融服务。
(二)加快全省资本市场更好地服务于基础设施投融资
加快沿海资本市场的发展,做好以下几项工作至关重要:
第一,制定好规划至关重要。
各市还需要结合当地基础设施建设实际,制定好本地资本市场发展规划。规划重点是健全五个保障体系:
1 组织保障体系,明确对全市资本市场工作组织协调机构。
2 财力保障体系,解决资本市场发展的瓶颈和重大历史遗留问题。
3 政策保障体系,给予拟上市企业和上市企业必要的政策支持和帮助,提供优质高效的公共服务。
4 风险防范体系,防止非法证券活动影响当地资本市场发展生态环境。
5 人才支持体系,大力培养和引进资本市场专业人才。
第二,巩固好基础至关重要。
这个基础包括三个方面:
1 经济方面的基础,积极实施沿海大开发战略,保持经济发展速度,催生更多的企业,为资本市场储备更多的资源。
2 资本活力的基础,结合投融资体制改革的要求,积极鼓励社会大众和民营资本投资资本市场,加快形成政府引导、社会参与、市场运作的多元投资格局,增强资本活力。
3 存量上市公司的基础,采取积极措施,不断提高上市公司质量;注重利用上市公司,通过重组平台,做大企业集团,做强支柱产业,促进经济结构调整。
第三,培育好资源至关重要。
对符合上市基本条件的后备企业,加快进行股份制改造;重点培育符合国家产业发展方向、符合新经济发展方向的企业;尤其是要抓住创业板开通的机遇,培育新能源、新材料、新医药和绿色环保的新经济模式和高新技术企业;要完善上市后备资源库,对重点培育的企业,实行分类指导和全程服务,提高企业上市效率,为沿海开发走创新型经济拓宽资本渠道。
第四,利用好中介至关重要。
各地在推进资本市场时要注重发挥中介机构的作用,充分发挥他们的价值发现功能及专业优势,服务于企业改制上市。
(三)推动全省保险业更好地服务于基础设施投融资
为了推动保险业更好服务基础设施投融资,重点抓好以下工作:一是充分发挥保险的资金融通功能,在风险可控的前提下,稳步推进保险资金投资一些既是江苏沿海地区经济社会发展迫切需求的,同时又跟保险资金性质相匹配的重大民生工程和重大基础设施项目,支持产业结构调整和优化升级。二是加快发展信贷支持型保险产品,积极参与构建多层次信贷担保机制。大力拓展责任险领域,保护消费者权益。加快发展出口信用保险,降低出口企业风险,为江苏沿海地区出口稳定增长保驾护航。三是鼓励和支持保险机构发挥商业保险的机制优势、技术优势、服务优势和成本效率优势,主动争取政府支持,积极稳妥参与基础设施建设。
(四)其他
建立多样化的投融资渠道是提升和完善基础设施投融资水平的一项重要内容。为此,建议重点推进如下三方面工作:
一是实施海洋的资产化管理。建议制定《江苏省海域使用权抵押融资实施办法》,探索海域使用权抵押权的合理应用办法,拓展沿海开发过程中的基础设施投融资渠道。单位和个人要使用海域,必须通过申请并经有批准权的地方政府批准取得,或者通过招标、拍卖的方式取得。基础实施贷款的偿还基础是海域使用权出让中的收益,逐步建立起以海域出让净收益偿还贷款的长效资金管理制度。促进滩涂围垦,增加农业与工业用地。
二是设立江苏沿海产业投资基金。建议这一基金应达到200亿元人民币的规模,存续期为15年左右;主要投资于基础设施项目,通过对投资项目进行资本运营使基金资产增值;基金投向江苏沿海港口与临海产业不低于50%,投资南通、盐城、连云港三市不低于80%,投资江苏省内其他地区与省外企业不超过20%;基金委托江苏沿海产业投资基金管理公司运作管理,基金资产由江苏沿海开发银行托管;基金主要对企业进行股权类投资,将通过上市方式实现退出;投资主要面向主导和优势产业,发展新兴战略性产业。
三是扩大债券发行。及时利用有利的市场行情,建立市场化筹资机制,形成长期稳定的资金来源。开发性金融以国家信用为基础,通过发行金融债券,建立市场化筹资机制以及承销团发债机制,并且不断创新债券品种和发行方式,努力降低发行成本。运用以资产证券化业务为代表的多种市场化融资方式,通过发行金融债券,促进银行间债券市场的规模以及长期信贷融资与资本市场的连接。
三、结语
要改变目前江苏沿海地区基础设施建设的现实融资状况,沿海地区的基础设施建设大量投融资必须立足于自身产业结构的提升和企业竞争力的增强、以及投资环境的改善上来。随着沿海开发过程中市场化运作手段的不断引入,必将打破政府配置资源的传统格局,建立以企业为主体的经营性城市基础设施投融资体制,如建立沿海开发投资公司,用企业经营的理念逐渐占据开发理念的主导地位,从而实现开发主体的非政府化与开发手段的市场化相结合,最终实现土地收入、政策投入、信贷市场和资本市场运作四个轮子一起转的多元化融资策略,为江苏沿海地区的基础设施建设提供雄厚的资金保障。
参考文献:
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论文关键词：民间投资；投融资体制改革；发展战略
论文摘要：温州市场经济起步较早,民间投资较为活跃,投资领域较为宽泛，但民间投资涉足城市基础设施领域的较少。本文围绕温州城市基础设施如何向社会投资主体开放，通过调研分析，探索扩大利用民资的方法、途径，并提出相应对策措施，为温州丰厚的民间资金拓展出一条有效的投资途径。
一、温州市基础设施投融资体制改革是形势发展的需要
温州当地充沛的财富积累和民间融资手段的灵活性与多样性，不仅使温州经济始终保有旺盛的活力，也使温州人的投资理念和投资行为，在市场上总是领先一步。今后几年，温州将进入一个新的大规模建设时期。在这个时期，原有的基础设施投融资体制已经不能适应要求，迫切需要加快城市基础设施投融资体制改革步伐。温州市面临的形势主要有以下3个方面：
1.基础设施建设资金不足的矛盾日渐突出当前，温州市正在努力实施“百项千亿工程”，5年内拟建设重大项目103项，涉及总投资2040亿元，其中基础设施1100亿元；计划2003～2007年内完成1370亿元，其中基础设施计划完成投资600亿元，如果考虑到城市发展空间转移以及城镇化进程加快带来郊区和农村的基础设施建设，面临的资金压力还要大。如此庞大的资金需求，单靠政府财政性资金投资以及以国有机构为背景的银行借贷投资，是远远不够的。据测算，“百项千亿工程”的资金缺口在40％左右，基础设施建设资金不足的矛盾将越来越突出。
2.充裕的民间资本正在积极寻找投资出路根据温州银监局2004年的一份调查报告显示，截至2003年年末，温州辖区内民间资本存量约2770亿元，这其中货币资本接近1000亿元，实物固定资本1155亿元，实物流动资本637亿元。
温州民间投资涵盖较广，几乎涉及所有行业，但主要集中在传统的制造业和收益率较高、准入门槛较低的房地产业。2002年在全市限额以上房地产业和制造业的投资中，民间投资分别为全行业投资的84.4％和70.3％，占绝对主导地位。一些民企更是投入巨额资金开拓新的产业，例如2003年温州9家民营企业出资2．788亿元参加了温州商业银行的增资扩股。中瑞、中驰财团等强强联合的投资主体正在涌现。在2003年温州市完成的448．60亿元的固定资产投资额中，非国有投资完成额达302.18亿元，占67.36％，已超过2/3。随着改革开放的不断深化和市场经济体制的不断完善，温州民营经济迅速发展，民间资本的力量不断壮大，正在积极寻找出路，他们越来越青睐于有固定市场、回报稳定的基础设施项目，已经具备了投资基础设施的条件。近年来，温州“购房团”现象、外地政府频繁来温招商现象、温州人大规模异地投资现象，从一个侧面说明了温州民间资金在本地难以找到更多的投资机会。一旦克服市场准入制度上的缺陷和相关政策方面的障碍，温州基础设施投资领域中社会资本的比重将会迅速提高，基础设施建设和运营市场化的进程将明显加快，基础设施建设项目资金短缺的矛盾将会大大缓解。
3.与先进省市相比温州市的改革步伐已经滞后全国各地特别是一些先进城市正在努力转换工作思路，积极探索基础设施投融资体制改革的有效举措，一些省市在基础设施市场化改革方面已经取得了突破性进展。如深圳市对水务、能源、燃气、食品、公交五大集团的股权出让进行了国际招标，并取得成功。上海市提出投融资重点将从以挖掘土地级差效益等城市自然性资源为主，转向挖掘大规模投资形成的存量资产，盘活国有资产存量，实施国有资产的战略性调整;投融资方式从以政府注资和建立举债机制为主，转向建立项目法人制、市场化融资为主；投融资管理从投资为主转向投资与管理并重，建立从资金到资本、从资本到资产、从资产到资金再投入的良性流动机制，扩大资金滚动放大效应。北京市结合奥运会场馆建设、地铁项目建设，全面开放基础设施市场，建立投资北京服务平台，推行项目法人招标，目前已有很多国际知名公司、民营企业、股份制公司在投资北京基础设施建设。
二、基础设施投融资体制存在问题
1.合理的定价机制与盈利模式尚未普遍形成基础设施产品价格的制定往往具有较大的行政规定性，考虑了社会稳定、弱势群体的承受能力等很多非经济因素。许多管制价格低于边际成本，如城市污水处理费仅0.5元／吨，低于实际运转成本。污水处理厂等基础设施理想的盈利模式还未建立，垃圾处理费征收办法尚未出台，民营投资主体相关费用被拖欠现象时有发生，既不符合社会资源配置的要求，也不利于吸引社会资金的投入。
2.行政性垄断局面有待打破当前体制下基础设施领域虽然有一定程度的民间资本进入，但行政性垄断仍未从根本上打破。一些行业和部门自行立项、自行设计、自行发包、自行施工、自行收费、自行管理，既当“裁判员”，又当“运动员”，项目、资金在体制内封闭运行，民间资本欲投无门。在行政垄断下，社会资本难以大量进入，政府的部分资源得不到有效利用，基础设施建设和运营成本缺乏竞争平抑；在行政垄断下，政府投资职能与投资管理职能不分，政府投资与企业投资不分，政府缺位与越位现象并存。
3.市场准入制度需要建立完善改革基础设施投融资体制，放开基础设施建设和经营市场，必须先立规矩，有章可循。同时，基础设施的特点决定了它与社会稳定和公共利益密切相关，必须建立市场准入制度，哪些行业可以放开，放到什么程度，哪些企业可以进入，进入的条件是什么，都需要提出明确的要求，以方便投资者操作。
4.监管体系和监管机制急需确立和改进基础设施行业涉及到公共利益，而且具有自然垄断性，消费者的选择程度比较低，必须加强政府对其的监督管理。目前，温州市基础设施建设和经营的具体管理办法和基础设施投融资体制改革的具体实施办法尚未出台。过去政府对公共行业的监管机制具有浓厚的行政色彩，政府具有“监督者”和“所有者”的双重身份，容易发生角色错位，需要进行改变。同时，明确的监管体系，也是吸引国内外投资者的基本条件。因此，无论从政府角度还是从投资者角度，都需要我们建立一套科学、公正、透明的监管体系和监管机制。
5.基础设施专项规划工作严重滞后制订专项规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对综合性、网络化项目认识不足。基础设施各专项规划之间协调性差，部门协调不够，缺乏综合平衡。规划的公开性也不够，往往由部门关起门来搞规划，未及时向社会公布征询意见，社会各界参与度低，投资者获取相关规划信息的渠道不畅，一定程度上也影响了投资信心。
三、深化基础设施投融资体制改革的措施
1.积极吸引社会投资，推进新建基础设施项目的市场化抓紧制订并贯彻实行《温州市城市基础设施特许经营办法》，完善配套相关的市场准入政策和措施，积极吸引社会投资，参与基础设施建设和经营。对于自来水、燃气、热力、污水和垃圾处理、收费公路等新建经营性基础设施项目，逐步减少政府投资，及时以政府新闻的方式向全社会基础设施项目投资信息，采取BOT等方式面向社会投资者招标。对于经营性社会发展基础设施项目，在界定政府与社会投资一定比例的前提下，采取PPP模式吸引社会投资者合作建设。对于政府行政办公设施、城市道路、公共绿地等非经营性基础设施项目，以政府投资为主，逐步实行代建制；有条件的也可按照BT方式吸引社会建设资金，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。
2.盘括基础设施存量资产，实施国有基础设施企业股份制改造按照“未禁即入、有需则让”的原则，除国家法律法规另有规定外，经营性基础设施存量资产要逐步面向社会投资者开放。要根据基础设施领域不同行业的特点，在保持一定比例国有股份的前提下，采取多种有效形式，对盈利性国有企业进行股份制改造，有条件的争取整体推向市场；对不能整体改制的企业，采取剥离不良资产、实行管网分离等办法，逐步实行股份制改造或进行资产、经营权转让。实施基础设施企业股份制改造，引入战略投资者，既要引入资金，又要引入技术和先进的管理，实现引资、引智和引制相结合。要转换国有企业经营机制，改善国企治理结构，解决预算软约束问题。盘活部分存量资产，存量变增量，来投入新的基础设施建设。如对股权进行评估，通过股份转让、增资扩股等方式，吸引民间资本入驻，回笼增值后的财政性资金，滚动发展，形成资金-资本-资产-资金的良性循环。
3.加强基础设施企业债务管理，提高直接融资比重政府有关部门要在中介机构配合下，认真研究改善基础设施国有企业融资结构，提高直接融资比重，降低政府财政风险。严格基础设施企业债务管理，引导银行贷款投向；积极向上级有关部门争取发行企业债券，降低企业融资成本。
选择预期建成后有稳定收益的新建基础设施项目，组建规范的股份有限公司，结合落实CEPA措施，与香港联交所联系推进温州市的企业上市。香港联交所现在对基础设施企业有规定，不要求3年存续期，可以用新组建的项目公司上市，只要项目有比较好的预期现金流，有长期的稳定收益，推荐这样的企业直接上市融资，也是一个直接融资的途径。以国有投资主体为组织者，积极推行项目融资，利用资金信托计划、资产证券化等多种方式面向民间资本、民营企业，筹措建设资金。选择信用好的项目进行发行信托产品的试点工作。
4.改革政府投资管理方式，发挥政府投资的“乘数效应”制定政府投资计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。改变重投资、轻融资，重事前审批、轻事后监管，只注重对具体项目拨款、进行直接投资的单一方式，根据项目性质和调控需要，分别采取资本金注入、投资补助、贷款贴息、担保、建立补偿基金等多种手段，增强政府投资的引导和放大作用，充分发挥政府投资的“乘数效应”。
借用京、沪、深等地高层次的策划顾问公司、财务顾问公司(银行)、法律顾问公司(律师事务所)、招标机构力量，依托专家咨询委员会，加强重大基础设施项目的可行性研究、融资方案的制定等前期工作，便于立项和决策，并为实现投资与项目的顺利对接创造良好的条件。做好项目的包装和推介工作。
5.理顺基础设施产品和服务的价格体系对拟推向市场的基础设施项目，组织专家进行成本和产品服务价格论证，并在综合考虑价格总水平和居民承受能力的基础上，适当调整其产品和服务定价，在价格无法短期到位的情况下，制定相应的投资补偿政策，为进行市场化运作创造必要条件。
组织有关行业和政府部门，选择处于行业平均水平的企业进行产品和服务价格的论证，并在考虑各类企业成本和盈利水平、物价总水平和居民收入水平等综合因素的基础上，逐步制定相关基础设施产品和服务价格的总体定价、调价办法和分行业实施细则，推动市场形成价格机制的建立和完善。
论文摘要：本文分析了地方融资平台的含义、。现状、类型和特点，进一步阐释商业银行应如何认识地方融资平一台贷款的风险与机遇，并提出商业银行在后危机时期更好地拓展地方融资平台业务的信贷策略建议。
2009年以来，地方政府融资平台迅速发展，但其遭致的非议也颇多，笔者认为，尽管地方融资平台存在各种问题，但事实上为当地经济稳步快速发展、促进城市基础设施建设起到了积极的引导作用。特别是在国际金融危机爆发后，为防止经济下行，国家启动了4万亿元投资计划，通过各级地方政府融资平台快速加大了对重点基础设施的投入，并成功扭转了经济下滑的态势，实现了GDP“保八”的重任。作为地方政府融资平台贷款投放主体的商业银行，如何理性看待和应对这一问题，无疑显得十分迫切和必要。
一、地方政府融资平台概述
关于地方政府投融资平台的含义表述很多，比较有代表性的有：国务院发展研究中心巴曙松把它定义为“各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司；政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个在资产和现金流上可以达到融资标准的公司，必要时辅之以政府财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目”。中国银行董事长肖钢则认为是“以地方政府为主导组建的、主要负责运用财政资金以及对外融资用于城市基础设施建设的法人，投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等”。
地方政府融资平台由来已久。20世纪9O年代，为了给市政建设融资，一些地方政府建立了专业性投资管理公司等平台，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金和民间资金投入重大基础设施建设。如重庆组建“渝富公司+投资集团”组合成地方投融资体系，承担重庆75％的基础设施建设，截至2009年上半年，其资产总额从成立之初的200亿元扩张到2900亿元。据中金公司研究报告预计，2009年末地方政府融资平台贷款余额(不含票据为7．2万亿元，其中2009年新增贷款约3万亿元。
目前，地方融资平台可分为如下类型：从平台的法律性质看，有市政公用设施单位法人、政府设立的投融资公司法人、其他公共企业。从平台企业类型看，主要有城市投资建设公司、交通运输类政府投融资平台、各类开发区、园区政府投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、财政部门设立的税费中心以及其他类型政府投融资平台。从平台隶属关系看，上至国家部委级、省级、下至地市级和县级、乡镇均有，但以地市级、县级平台居多。地方融资平台贷款从平台功能看，分为融资性平台贷款和投融资平台贷款。从贷款方式看，分为抵质押贷款、保证贷款、信用贷款和混合类贷款。其中，抵质押贷款又分为抵押贷款(如土地抵押贷款)和质押贷款(应收账款质押贷款)；保证贷款又分为投融资平台互保贷款、国有企业(不含投融资平台)担保贷款、财政收入担保贷款。从贷款品种看，主要有项目贷款和流动资金贷款，项目贷款期限主要为5年以上，最长达30年之久。从贷款投向看，主要投向交通运输、公共设施管理、水利、环境、租赁和商务服务业、公共管理和社会组织、电力燃气及水的生产和供应业等。从运作方式看，地方融资平台贷款种类繁多，尤其以土地质押、土地增值预期向银行融资，并通过对储备土地的整治、出让偿还银行贷款这一模式最为典型。从资产质量看，由于贷款以期限长的项目贷款居多，目前还未进入还本高峰期，因而不良贷款率处于较低水平。
二、地方政府融资平台给商业银行带来的商机
(一)地方融资平台扩大基础设施建设，对银行信贷产生迫切需求，有利于商业银行开辟信贷市场和调整信贷结构。
全球金融危机爆发后，中央出台4万亿元投资计划，各地也纷纷响应并贯彻落实，仅广东省就公布了2．3万亿元投资计划。为缓解乒=大的资金压力，地方政府通过划转、授权和专项资金注人等方式纷纷组建投融资平台，利用政府掌握的行政资源和项目资源引风筑巢，以吸引大量信贷资金和民间资金投入基础设施建设，为商业银行开辟了巨大的信贷市场空间。
地方融资平台的数量和融资规模急剧膨胀，其融资途径主要靠银行贷款。在2009年全国9．59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％，总量近3．8万亿元。据央行在2009年第四季度披露的数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿兀，地方政府的负债已达5万亿元。
(二)地方融资平台多数项目有较强的现金流支撑或还款保障，能带来可观的收入，有利于商业银行培育新的利润增长点。
地方融资平台一般分为三大类：一是投资的项目有稳定的经营性收入，可以自负盈亏，如投资于公路、桥梁、铁路、机场等领域的交通运输类平台；二是投资的项目有一定的经营性收人，但不可以自负盈亏，政府承诺财政预算给予补贴，如各类开发区、园区政府投融资平台；三是专门投资完全没有经营性收入的建设项目，如城市广场、道路、城市环境整治等，其还贷的资金来源主要是财政资金，贷前有政府还款承诺。在当前激烈的市场竞争条件下，地方融资平台贷款以财政担保为还款承诺，并带来可观的利息收人，具有较强的吸引力。据中金公司研究报告预计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7．2万亿元，约有3000亿元利息收入。
(三)地方融资平台以政府拥有的较强资源配置权为支撑，通过加强银政合作，有利于商业银行拓展其他政府类业务。
在现有的体制下，地方政府不仅掌控行政资源，而且拥有大量的经济资源，具有很强的资源配置权。对于商业银行而言，与地方政府的关系如何，直接决定其在当地业务发展的前景。在这背景下，银行纷纷与地方政府联姻，在风险可控的前提下，主动参与地方融资平台贷款，并以此为契机，进一步深化与地方政府在机构存款、结算、财务顾问、资产管理等方面的合作，从而全方位拓展政府类银行业务。
三、地方政府融资平台蕴含金融隐患
(一)从外部环境看，存在政策性风险、法律风险、政府信用风险。
1、政策性风险。地方融资平台一般是由地方政府直接或间接设立的公司制法人，依靠政府信用为其提供担保来获得贷款，其贷款行为受政策和政府影响较大。在2008年以前，除某国有银行将之作为“开发性金融”模式推广外，其他银行介入不多。2009年初，为应对全球金融危机的影响，国家实行积极财政政策和宽松货币政策，人民银行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳快速发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为政策鼓励信号，纷纷成立融资平台，向商业银行申请贷款；商业银行在业务发展和经营效益考核的驱使下，更是以此政策作为“尚方宝剑”，大举进入该领域。在地方和银行的积极联姻下，地方融资平台迅速发展到8000多家，负债总计从2008年的1万多亿元上升到2009年中的5万亿元以上。但进入2010年，随着国际经济金融形势的好转，尤其是我国经济GDP“保八”目标的实现，中央政府对地方融资平台的态度发生了转变。1月19日，国务院总理在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。接着，中央政府相关部门纷纷采取治理地方融资平台的行动。短短一年不到的时间，形势就发生了逆转。
2、法律风险。地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格。2006年国家财政部等五部委联合发文明确规定，各级地方政府和政府部门在《担保法》规定之外的任何担保行为均属于严重违规行为，其担保责任无效。这表明，地方政府或相关部门对融资平台贷款出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。
3、政府信用风险。这分两种情况：一种是地方政府受经济环境变化的影响，财税或土地转让收益大幅下滑或支出大增，在客观上导致财政收入不稳定，财力入不敷出，无力按原来的“承诺书”偿还地方融资平台到期债务。另一种是由于贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期。地方政府因换届而导致无意愿归还贷款，特别是对议价能力差的地方商业银行的贷款，能拖则拖，“新官不理旧账”的情况屡见不鲜。
(二)从地方融资平台本身看，存在资本金不实、项目现金流不足、公司治理结构不健全等风险。
1、资本金来源不实风险。地方融资平台的项目资本金一般由股东出资，但出资形式五花八门。少数地方融资平台存在注册资本不实或不乏“垫资”现象。如有通过与银行、信托合作，推出“银信政”信托理财产品，认购投资于地方融资平台的股权，所筹资金多数被用作项目资本金，然后向银行融资，再赎买理财产品；也有以流动资金搭桥贷款充当项目资本金；还有通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，等等，致使资产负债实际比例过高。据2009年银监会的调查显示，地方融资平台资产负债率普遍高达80％以上，且在不断扩大、项目现金流不足风险。地方融资平台经营的项目一般有两种：一种如城市广场、道路、环境整治等市政基础设施，属于公共产品性质，是私人资金不愿意进入的领域，商业化运作程度不高，项目本身不产生收入或收入仅能维持自身的日常运作，无力还贷，靠地方财政兜底，而财政收入具有不稳定性。另一种如路桥、地铁、污水处理等，具有稳定的现金流，但项目投资金额大、建设周期长，收益偏低，一旦外部环境发生变化，也导致其还款来源具有不确定性。
3、公司治理结构不健全风险。地方融资平台政企不分现象比较普遍。公司法定代表人和主要人员往往是政府有关部门人员兼职或政府有关部门指派，责任主体十分模糊，贷款是平台公司，资金使用者是项目建设单位，项目的受益者是政府，还款来源主要依赖于项目附属的土地使用权出让收入或地方财政补贴收入，地方融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性。一旦实施破产，银行难以追索，贷款将面临巨大风险。
(三)从商业银行看，存在思想认识偏差、资金监管不到位、操作不规范等问题。
1、思想认识出现偏差。一方面，受传统思维影响，商业银行将贷款贷给国有企业，个人可以规避道德风险的嫌疑。加上地方融资平台项目金额大、期限长，短期出现风险的可能性很低，从而使一些银行对政府背景的企业和项目情有独钟，热情有加。另一方面，在外部竞争激烈和内部考核严厉的双重压力下，许多银行竞相争夺地方融资平台贷款份额。地方融资平台贷款项目一时成了“香饽饽”。
2、资金监管不到位。一方面，地方融资平台贷款由地方政府“统借统还”的模式，使银行无法掌控资金的来源、运用，资金一旦进入财政预算的“资金池”，难以将对应项目一一区分开来，让银行贷后管理十分被动。另一方面，银行只掌握地方融资平台的负债规模，却不了解政府兜底的负债，即政府资产负债表不公开、不透明。在一些地方已暴露出地方政府可支配财力与债务匹配度不一致的现象，使地方融资平台贷款存在一定程度的总量聚集风险。
3、银行操作不规范。在应对全球金融危机和国内经济复杂多变的大环境下，一些银行在项目资本金未核实、项目未完成立项审批或多个项目打包的情况下就放出贷款，为贷后管理埋下隐患。
四、后危机时期商业银行信贷策略选择
尽管地方融资平台业务存在一定的风险隐患，但由于我国正处于工业化、城镇化加速发展时期，并进入金融危机后的过渡期，在中央经济工作会议仍确定2010年继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的背景下，以地方融资平台为代表的政府融资渠道还将扮演重要角色。据中金公司研究报告预计，地方融资平台2010年和2011年后续贷款约为2—3万亿元，2011年底总余额将达到约1O万亿元。因此，在新时期如何拓展该业务市场、考量其风险管理成为商业银行的重要任务。
(一)做好制度安排，把好行业信贷政策和区域准入政策关。
针对地方融资平台涉及范围广、融资需求大、风险暴露缓慢的特点，商业银行应恪守“三性”原则，对其贷款制定行业信贷政策和区域准入政策。
1、在行业准人上。首先，明确支持行业不良贷款率较低、项目现金流有保证的交通运输领域，交通运输主要包括公路、铁路、机场、城市公交、桥梁等领域。其次，谨慎支持政府主导、政府信用担保、项目本身具有一定现金流的城市基础设施建设领域，主要包括供水及污水处理领域、市政公共设施建设领域、轨道交通领域、开发区(含产业转移工业园)、水利工程建设领域。
2、在区域选择上。只支持经济较为发达的地区，并制定人均GDP、市级财政收入和近三年增长率等指标门槛，规定符合条件的才予以准人。禁止欠发达地区和县级地方融资平台的进入。
(二)分类指导，把好项目、客户、授信、产品审查关。
在项目选择上，重点选择对行业和地区经济发展有重要影响的项目、中央和省级预算内投资额较大或比例较高的项目。如省级重点水利项目，珠三角区域的城际轨道交通项目、污水管网项目、地铁项目、网络化交通基础设施项目等。
在客户选择上，重点支持资产实力强、政府重视程度高、法人治理结构相对健全、项目运作规范、业务主管部门专门设立的融资平台企业。对一个城市在同一城建领域有多个投融资企业的，仅可优选其中实力最强的融资企业建立信贷关系。
在授信管理上，控制好授信总量。要加强与当地政府及建设规划部门、土地管理部门等的有效沟通，全面了解当地2009年及未来几年的城建投资计划，摸清当地有关部门城建项目运作思路和城建领域投融资模式，包括合理负债规模、项目运营模式、投融资平台、资本金来源、还款机制等，对当地政府和财政近年的财政收人质量、收入状况、土地运作情况以及财政存量债务状况进行全面分析、合理授信，并核定政府授信上限，防止其过度举债，避免过度授信。
在融资品种上，积极进行创新。要提供从贷款到债券和票据、从单纯资金投入到全面财务顾问的金融服务，包括探索多元化的结构融资方案、资产证券化、商业银行直投业务等方式，在风险可控的前提下，有节制地满足地方融资平台资金缺口的需求。
关键词：PPP模式;轨道交通;融资方式
一、温州市域轨道交通项目建设规划情况
温州市作为我国14个沿海开放城市和海峡西岸经济区五个中心城市之一，是浙江省东南部第一大城市，也是浙江省常住人口最多的城市。①市域铁路项目是解决温州市人口出行，拉开城市框架，推进新型城镇化建设的浙南关键交通项目。根据《温州市域轨道交通网规划》远期温州将实施市域轨道交通S1、S2、S3、S4及M1、M2等六条线，线路总长约360公里，总投资预计超千亿元。近期国家发改委批复的线路规划为S1、S2、S3线一期工程，线路总长140.7公里，总投资432.3亿元。按照城市轨道交通最低资本金比例25%的要求，政府将承担约108亿元的项目资本金。2013年温州市财政一般预算收入为565.6亿元，公共财政预算收入324亿元，公共财政预算支出438亿元。因此，财政难以承受巨大的投资压力，必须寻求投融资机制的改革与创新。
二、温州市域轨道交通投融资现状及问题
1.项目建设情况。温州市目前已开工建设市域铁路S1线一期工程。该项目总投资186.07亿元，其中目资本金占50%，线路全长53.507km，其中地面线3.029km、高架线39.112km、越岭双线隧道2座1.323km，地下线10.043km，桥隧比94.34%。项目为东西走向的都市快线，贯穿瓯海中心区、中心城区、龙湾中心与永强机场和灵昆半岛，并服务高铁站、温州机场。S1线于2013年3月开工建设，目前开累率26.5%，计划2017年建成运营。
2.投融资现状。面对巨额的投资，为缓解财政压力，温州市政府广开思路，改革创新，借温州“金改”②之东风，丰裕民间资本之优势，顺势向社会推出增资扩股方案，拟通过社会资本解决一半的项目资本金，另一半项目资本金由市、区两级政府承担。项目债务性资金主要通过商业贷款、融资租赁、保险资金、债券等方式筹集。项目债务偿还及运营补亏则借鉴港铁“地铁+物业”的成功经验，在轨道交通站点周边划出相应的平衡及配套用地，通过土地综合开发和出让收益来平衡。
3.投融资中存在的问题。跟全国各地轨道交通项目投融资模式一样，温州市探求了多种融资模式，并大胆创新把丰裕的民资引入轨道交通建设。但是目前这种民资引入模式，还缺乏顶层设计和政策的明确支持，仅限于温州市金改之下的地方品种，不易做大，借鉴意义不强，难以复制，而且存在一定的不稳定性。而其后S2线、S3线的开工建设，投资需求巨大，对温州市资本市场容量考验巨大。而其他债务资金对项目资本金到位比例有严格的要求。因此，探求轨道交通投融资机制改革创新，尤其是股权融资方式的创新十分迫切。PPP融资模式为温州市域轨道交通投融资机制改革提供了很大的想象空间。
三、国内外轨道交通PPP模式经验借鉴
轨道交通作为准公益项目，具有投资额大，回报周期长，盈利能力不足的特点。鉴于此，国内外大多数城市轨道交通建设运营都由政府承担，通过政府出资、商业贷款、政策性贷款、发债、发股等方式解决项目建设资金。部分城市对轨道交通投融资体制进行了改革，探索BT③、BOT④、PPP等融资模式，通过政府付费、使用者付费、财政补助、特许经营等方式吸引社会资本的参与。
1.国外实践。国外比较典型的是英国伦敦地铁PPP模式，项目资金通过政府出资、地方公共团体投资、银行贷款、债券等方式筹措，建成后由公营部门负责运营管理，民营基础设施公司负责轨道交通设施的维护升级，政府授予私人投资者一定年限的特许经营权，特许经营期内给予税收优惠和财政补贴，以保证投资者的投资收益，特许经营期结束后无偿转移给政府。新加坡地铁公司是世界上为数不多的几家盈利的地铁公司，它采取政府拨款建设，地铁公司纯市场化运营的模式，为确保这一模式正常运行，新加坡政府制定了完善的管理制度，通过法规政策监督管理轨道交通的运营，并培养专业的运营人员提高地铁公司的运营能力。
2.国内实践。国内很多城市借鉴国外PPP模式和港铁TOD模式建设轨道交通。比较典型的如北京地铁4号线，引入香港地铁，通过PPP模式解决车辆、信号等轨道建设，建成后授以三十年的特许经营权，利用港铁公司的资金、人才和运营优势推进4号线的建设和运营。深圳地铁4号线二期采取BOT模式，通过招标方式引入港铁公司，利用“地铁+物业”的经营模式和特许经营的方式完成项目建设和运营。此外，杭州、重庆、苏州、徐州、武汉等城市也在积极推广PPP的建设模式。
3.经验启示。国内外轨道交通建设的实践为温州市域轨道交通建设提供了很好的经验借鉴：一是坚持政府主导，多元化融资。轨道交通半公益、半商业的性质决定了其发展必须由政府主导，通过统筹安排、整体规划、指导定价、监督管理等方式推进城市轨道交通。轨道交通项目投资金额大、回报周期长对资金的成本和期限有严格的要求，必须多渠道、多方式融资。二是坚持政策支持，市场化运作。企业化运营是国内外轨道交通一次成功的实践，把竞争机制引入轨道交通发展中能很好地把森严的等级制度转化为市场契约制度，实现政企分开，以解决政府集权管理带来的低效，通过合理的补贴机制和现代化企业管理，提高运营效率。三是坚持TOD理念，新型城镇化建设。轨道交通有着明显的正外部效益，其沿线尤其是站点周边的土地、物业等均有较大升值预期，如何将外部效益内部化是轨道交通建设一直探寻的问题。香港地铁TOD模式的成功实践，为人们提供了很好的借鉴。将轨道交通与沿线站点周边土地捆绑起来，同步规划，一体化建设，使轨道交通项目盈利成为可能。
四、温州市域轨道交通项目PPP模式设想
1.资产拆分。把轨道交通项目工程进行合理的拆分，拆分为纯公益性部分和盈利性部分，对于引入社会资本更具有吸引力。这种拆分可采用两种方式拆分，一种是项目建设前拆分，即前拆法，另一种是项目竣工结算后拆分，即后拆法。在国内外轨道交通PPP模式中一般采用前拆法，即在项目建设时，把项目分为“A+B”两部分，A部分包括土建、洞体、轨道等（约占总投资70%），B部分包括信号、车辆等（约占总投资30%）。政府负责A部分建设，PPP公司负责B部分建设，项目建成后，政府以象征性的价格把A部分资产租给PPP公司特许经营。前拆法有利于引入专业的运营公司，可以部分缓解政府项目建设压力和运营压力。但是在建设阶段政府依然承压较大。对此，可以采用后拆法进行运作。首先引入专业的轨道交通建设合作者作为控股方设立PPP公司，负责整个项目建设，项目竣工决算时，根据各部分投资比例，将项目公司股权拆分为“A+B”两部分，A部分股权对应于土建、洞体、轨道等投资数，B部分股权对应于车辆、信号等投资数。为了保证战略投资者资金的及时回流，约定政府逐期赎回A部分股权，并要求其持有B部分股权共担项目运营风险，同时鼓励其转让给另一家专业的轨道交通运营公司。
2.土地包装。《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（[2014]37号）鼓励通过铁路与轨道交通沿线物业开发和站点综合上盖，以自负盈亏，以地养铁，减轻政府压力。香港地铁进行了成功的实践。温州市域轨道交通也在积极借鉴港铁模式，将沿线站点周边土地与项目捆绑开发建设，力求实现轨道交通与城镇化建设同步推进。采用PPP模式的轨道交通项目可以选择在轨道沿线配以专项平衡土地，以增加项目收益。但是考虑到沿线土地征拆、开发、报批等投入较大，且存在一定的政治风险，可以交由政府负责，作为回购股权的重要资金保障，不纳入PPP公司，以减轻轨道交通建设类社会资本的压力。当然也可以将土地资产拆分为一级开发部分（C1）和二级综合开发部分（C2），再分别引入专业的社会资本联合开发合作。
3.补偿机制。构建合理的补偿机制，形成有效地激励约束，是轨道交通能否成功建设运营的关键。借鉴国内外轨道交通实践经验，建立起集经营补偿、资源补偿、政策补偿、资本补偿等补偿机制。通过授以特许经营权，轨道沿线周边资源优先开发权，税收减免，直接资本补贴等方式，保障社会资本的收益，提高社会资本的积极性，实现共赢。
PPP模式很好地处理了政府与私人在公益或准公益性项目上的分工，将成为政府性项目主要的融资模式之一。温州要通过项目试点和经验积累，不断优化结构设计，加大对社会资本的吸引力，推进轨道交通发展。
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【关键词】城司;发展战略;建设项目
1引言
城市建设投资公司（以下简称“城司”），是我国投融资体制改革的产物，自国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》后，全国开始逐步试点推广，从上海于1992年成立全国第一家城司起，在近20年内，国内共成立了大约4000家城司（投融资平台）。这些城司为各地的城市建设做出了不可磨灭的贡献，尤其2008年后，通过加强基础设施建设，在应对国际金融危机中发挥了积极作用。由于其从成立初始就带有浓重的政府性质，运营资金主要由政府财政拨款及政府担保的银行贷款提供，行政化严重，缺乏市场竞争力。在国家4万亿元政府投资计划出台后，城司大量进行银行贷款，负债规模急速增加，而且主要的建设项目为非赢利性、公益性基础设施项目，投资回收难度大，后国家又在宏观层面控制固定资产投资，城司今后的发展举步为艰。但在国务院规定地方政府不能直接融资进行城市基础设施的开发及建设，需将这类建设活动公司化的背景下，城司无疑还是基础设施项目最为合适的开发者。由于城司并非纯粹的市场化企业，过去的发展方式又难以为继，必须在发展战略上进行改革。济南市自2005年起先后成立了5家市级投融资平台公司，2011年9月5日，济南市投融资平台改革领导小组制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原5大平台公司整合组建为4大城投集团公司。济南市几家城司的成立及发展，和其他地方性城司别无二致，目前所进行的改革试点，是在国务院19号文件关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关若干意见和通知的背景下进行的。对国内的城司来说，其参考价值也较大。
2我国城市建设投资公司发展历程
各地成立城司的出发点，是根据国务院关于政府投融资体制改革的要求，彻底改变计划经济条件下，政府作为城市建设的决策者、投资者、经营者、管理者多位一体的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。国内城司大体经历了4个发展阶段。
2.1起步探索阶段
自1992年上海市成立全国第一家城司起，重庆、广东、天津等地先后成立城司。此阶段的城司自身无资产，资本金由政府财政拨款，不足部分依靠财政担保进行银行贷款。
2.2模式创新阶段
在1995年国家《担保法》出台后，城司不能再依靠财政担保进行贷款，又没有自身资产，导致债务上升，各地的城司发展缓慢，不得不在运营模式方面进行积极创新，以寻求突破发展瓶颈。
2.3繁荣发展阶段
城司的繁荣发展始于2008年的4万亿元政府投资计划，各商业银行纷纷放开对国家重点项目和基础设施建设的贷款，城司得到大量资金支付，迎来黄金发展期。但必须看到，其黄金发展期源于政府资金的注入，而非其寻求到了良好的运营模式。
2.4规范蜕变阶段
在城司的黄金发展期，问题也频现：举债融资规模膨胀，地方政府违规或变相提供担保，部分银行业金融机构对城司信贷管理缺失。2010年6月，国务院下发19号文件，规范城司管理问题，防范财政金融风险。随后，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，贷款态度谨慎，很多城司陷入资金危机。针对这一紧缩的金融环境，各地区城司积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展。
3济南市城市建设投资公司所存在的问题
在规范蜕变阶段，城司的资金危机凸显，城司大范围进入公众视野。基于此前的高负债，城司已不能仅局限于基础设施的建设，必须拓展新的发展方式，转变发展战略，追求盈利，弥补资金缺口。为此，济南市整合市级城司，壮大公司实力，其发展战略也针对性地进行了修订。目前，济南市共有4家城司（济南市城市建设投资集团有限公司、济南西城投资开发集团有限公司、济南旧城开发投资集团有限公司和济南滨河新区建设投资集团有限公司），济南城投成立最早（1996年），在参照上海城投制度模式的基础之上成立，济南市其他3家城司在参考国内其他城司经验的基础上相继成立。4家公司在发展过程中，经历了后3个阶段，出现的问题也具有一定的代表性。
3.1企业定位不清
市场经济体制下，国有企业应该遵从“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度进行改制。但目前济南，包括大部分地区的城司，政企不分的现象依然严重，例如济南各城司中层以上管理人员，依然有行政编制。这便导致公司领导层在做出相关决定时，更多地考虑政府意志及个人在政府行政系统的发展，注重短期效应，而不是站在公司角度，以盈利为目标制定公司长远发展战略。再次，基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理涉及到政府的不同部门，城司参与其中，却不能独立运行管理项目，造成了资金、人力和管理的分散，和政府部门职能交叉的现象时有发生。名义上是国有独资企业，实质上是介于企业、行政间的混合体。
3.2管理模式滞后
城司成立初期，带有明显的计划经济影子，所建项目大部分都是在政府直接授意管理下进行，表面看是公司参与的经济行为，实际仍是政府主导的建设行为，重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象普遍存在。济南城投成立初期所建的顺河高架路、泉城广场、泉城路、经十路、经一路、舜耕路、解放路等项目，便带有浓重的政府主导性：对具体项目制定建设规划，缺少对项目及周边建设的长期细致性规划，不注重日后经营管理，只是在项目建设期间，政府设立项目指挥部，针对建设阶段进行管理。在财政上统收统支，资金高度集中，支出大包大揽，项目不论大小，都必须按计划执行，如若实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面建设项目过分依赖财政投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。公司日常经营活动及资金管理都存在不可忽视的问题，管理模式仍带有只重效果不重效益的计划经济烙印。
3.3对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力
自济南成立首家城司以来，通过近20年的投资建设，形成了大量国有固定资产。在前期建设时，政府部门既是投资者，又是经营者，造成这部分国有资产缺乏明确的业主，后期所需的城建维护费用无人愿意承担。现今，此类项目大部分陆续被转移给城司，由其行使国有资产出资人权力，进行资产运营管理。而城司在项目运营管理方面经验不足，如何通过运作国有资产，弥补建成项目的维护费用，甚至实现投资回收方面还处在摸索阶段。济南市为举办第十一届全国运动会，投资30亿元兴建奥体中心项目。在前期规划阶段虽然考虑了赛后空间的功能转换问题，规划设计了中心区平台，北侧沿平台东西形成的连续商业界面，将奥体中心建设为满足竞技体育、群众健身、休闲娱乐、餐饮、商业购物等要求的综合建筑群，但由于缺少此类项目的运营经验，除少数店面出租、举办演唱会等活动外几乎无其他经营性收入，难以满足奥体中心每年近百万元的维护费用，投资更是难以收回。
3.4融资渠道单一，负债率逐年增高
国内的城司大多缺乏对国有固定资产的运营能力，无法依靠现有资产对外融资，资金来源主要为政府财政拨款及银行的长短期商业贷款。由于基础设施项目投资资金量大、无收益或收益周期长，回收缓慢，简单快捷的银行贷款成为了城司主要的融资渠道，目前城司普遍存在着对银行贷款的过度依赖。其实，地方政府成立城司的最初目的，就是为了规避国家严禁政府作为项目法人获取银行贷款这一政策。成立城司可以借助其公司外壳获取政府需要的银行贷款，当达到这一目的后，地方政府对城司并没有拓展融资渠道的紧迫要求，一定程度上造成城司不思进取安于现状，缺乏拓宽融资渠道的动力。另一方面，在长期积累的高额负债逼迫下，部分城司陷入借新还旧的恶性循环中。部分银行基于地方政府以部分政府规费作保障的诱惑，对城司依旧敞开贷款供应，又进一步恶化了城司债务负担。尤其是4万亿元政府投资计划的刺激，大量城司疯狂贷款，最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下。
4济南市城司的发展战略分析
济南市现有的4家城司，在2000年之后，发展迅速，经历了城司急速扩展的阵痛。伴随着国务院关于规范城司管理问题的决议，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特点的发展战略，面对以上存在的问题，进行针对性的整改，以维持自身的发展。
4.1明确企业地位
城司今后的发展方向应是去行政化，企业化，按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。一套人马，两种身份的情况必须改变，作为国有企业，其中高层管理人员进入政府行政系统符合国家的用人制度，但这些人员在被提拔进入行政系统前不应在政府行政机构拥有相应职位及编制。其次，基础设施项目的建设应由城司主导，项目的集资、投资、建设、管理、经营等都由城司运作，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分、职能混淆问题。
4.2创新管理模式
不同的项目要进行有针对性的规划设计，尤其是与项目周边开发相结合的整体性规划设计。合理的整体规划不仅能有效控制项目成本（建设成本及运营成本），还可以带动项目周边发展产生区域经济效益，城司更可以此为契机开发经营性项目，增加投资回收途径。公益性基础设施项目，可主要依靠政府投资，不足部分由城司筹集；对收益性项目，通过吸引多元投资或直接委托其他投资方的方式筹措资金，例如济南市通过香港国泰集团融资的4大水厂项目、某旧城区拆迁项目委托开发公司操作，便是很好的尝试。在一些项目上也可采取BOT、TOT、BT等经营模式，或者进行特许经营权转让，例如对某些项目具有商业经营价值的配套设施特许经营权转让。这样，一方面解决了配套设施投入资金来源问题，另一方面特许经营权可引入其他投资，不仅节省政府管理成本，还为民间资本提供新的投资渠道。通过不同的资金筹集方式，可以减小对政府投资的依赖程度，资金计划的变更更加灵活，由于多渠道融资，非政府投资方会更重视投资效益，直接加强了资金监管力度，促进了城司的市场化发展。
4.3创新资产运营机制
城司在政府授权下，作为部分基础建设项目的实际运营主体，可以以出资人身份参与项目的经营管理，利用改组、转让、租赁等方式，对国有资产价值形态转化，通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将固定资产转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值，提高国有资产运营效率。可有偿转让部分市政项目的经营权或将不直接与最终消费者发生交易关系的基础设施经营权乃至产权转让,实现社会化服务、市场化运行、企业化经营。
4.4多渠道融资，建立稳定的偿债机制
随着城司的发展，其业务领域将不再局限于基础设施项目建设，必然会涉及经营性及准经营性项目，根据项目的不同性质，采取不同的筹资方式。经营性项目具有盈利空间，资源配置可通过市场进行，融资、建设、管理及运营等由投资方自行决定，项目权益也归投资方所有。例如，济南西城投资开发集团有限公司与恒大集团在济南西客站片区共同开发的某房地产项目，由恒大集团出资建设一部分安置房来抵销土地出让金。此种合作方式不仅解决了政府安置房建设问题，还能通过大型房地产公司对项目的开发，带动周边的发展。准经营性项目有一定的现金流和收费机制，但又有公益性性质，可采取间接或直接融资的方式，例如,济南建邦黄河大桥采用BOT模式。非经营性项目，几乎没有投资回收效益，这类项目，还是应主要依靠政府财政解决资金。但政府又往往不能一次性提供全额资金，城司就必须通过发行城投债、银行贷款等方式筹措资金。对这类项目，要建立债务预警机制，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。
5结语
解决城司的发展问题，应根据其存在的突出问题制定相应的防范及应对措施。尤其是近几年凸显的负债率过高问题，已经严重影响了城司的未来发展，必须要进行相应的改革，重新定位和制定符合公司特点的发展战略。济南市几家城司存在的问题有一定的共性，所进行的转型调整尝试，对同类公司也有借鉴意义，但各地城司在战略调整中还需考虑自身实际，逐步探索，防止冒进。
作者:殷鹏 单位:山东航空股份有限公司
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论文摘要：农业产业化需要多层次、多渠道的资金投入，而金融投入是农业产业化的投入主体，因此，构建农业产业化金融支持体系十分必要。当前，应积极发展农村各类金融组织，建立多样化的农村金融机构，优化投融资环境，完善农业产业化金融服务，创新金融产品和服务，确保农业投融资持久、高效运行。
金融是现代经济的核心，农业产业化的发展离不开金融的支持。农业产业化打破了原有农业发展的产业边界，涵盖了农产品的生产、加工、销售，联结了农民、企业与市场，实际上贯穿了传统的一、二、三产业。在资金配置方式上，由于产业化过程中在产前、产中、产后的生产方式会出现变化，对金融服务的需求也相应地会出现变化。一是龙头企业的发展需要大量的资金支持，二是农户的生产离不开资金的支持。三是农业科技创新需要大量的资金投入。此外，农业产业化所需的标准化建设、信息化建设也需要大量的资金支持。然而从我国的现实情况来看，由于各级政府的财力有限，龙头企业的整体实力不强，农户的资金实力较弱以及社会资金流入产业化的渠道不畅，导致我国农业产业化发展所需资金严重缺乏，农村金融的发展就显得十分必要了。
一、现有农村金融信贷产品和服务不能满足农业产业化需要
农业产业化需要多层次、多渠道的资金投入，而金融投入是投入主体。目前农业投入主要来自财政、银行、农户(家庭开发经营支出)。据《中国统计年鉴》资料计算，近十年在财政、银行、农户的农业总投入中，财政平均占17％，银行平均占61％，农户占22％，三者总投入平均增长20，6％，其中财政占7％，农户占17％，银行占76％。但是，相对于农业产业化巨大的金融需求，现有农村金融信贷产品和服务仍难以有效满足客户需要。
(一)从金融层面分析
1、政策性银行支持范围狭窄。农发行调整职能，将业务范围由原来重点支持国有粮食购销企业向农产品转化企业拓展，在拓展新业务上做出了有益的探索。但是从其支持的范围来看，支持对象仍局限于粮油购销企业和粮油深加工企业，对畜禽养殖业、竹制品加工业、丝绸加工业等产业较少介入，支持“大农业”目标未得到充分体现。而农业产业化是以“大农业”为前提的。
2、国有商业银行信贷资金外流。从县域商业银行近年情况来看，存差逐年扩大。由于上存资金元风险，收益性高，县辖国有商业银行均将吸收的存款通过二级准备金形式上存到市级分行，然后再以同样形式上存。县域资金向上级金融机构集中，减少了支持县域经济的资金来源。
3、农村信用社重负难当。随着农业银行在乡镇网点的减少，农发行业务缩小为粮棉油收购贷款及农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。但由于当前农村信用社正值改革攻坚阶段，资本充足率较低，抗风险能力弱，面对新农村建设中农业产业化蓬勃发展而产生的资金需求，显得力不从心。
4、担保基金品种单一，规模较小。虽然地方县市设立了农业产业化担保基金，但专门针对农业结构调整、推进农业产业化经营的担保基金数量有限，且担保基金的规模不大。这对于农业产业化经营资金需求而言只是杯水车薪。远远不能满足农业产业化企业扩大生产的资金需求。
5、信贷资金对中小企业的支持不足。我国产业化发展时间不长，大量的企业还未达到规模。由于原有贷款制度的制约，信贷资金往往向大公司大企业集中。由此产生的“马太效应”，压挤了一些成长型农业产业化企业的信贷资金来源空间，制约了这些企业的快速发展。
6、农村金融市场不完善。一是供需不能由市场信息反映调整，利率机制不完善。小型农村金融机构的优势在于其小范围内的信息资源，能降低监督成本，减少信息不对称性。但目前的集中贷款决策权无法解决信息不对称问题，无法对农村金融的需求变化作出灵敏的反应。信贷等金融服务不能满足农民的需求。二是大宗农产品期货市场、保险市场、担保市场等还未完善。
(二)从农业产业化层面分析
1、市场竞争力不强。目前大多数农业产业化企业规模不大，产业链条短，科技含量较低，以生产初级产品为主，品牌意识不浓，抵抗市场风险能力较弱，在市场竞争中处于受支配的地位。竞争力不强制约了其融资需求。
2、财务管理不规范。大多数农业产业化企业还处于起步阶段，自身运作不规范，生产经营多为家族式管理模式，且缺乏规范的财务管理，甚至提供虚假报表，因而难以取得金融支持。
3、有效抵押不足。大多数农业产业化企业起步较晚，规模小，家底薄，有效资产存量少，而要取得扩大再生产贷款必须有可行的担保单位和抵押物，但由于其自身抵质押不足，信用评级低，寻求担保单位较难，其生产经营所需资金往往因此得不到满足。
4、保障体系不健全。农业是弱势产业，整体效益比较低，受自然环境(如台风、禽流感等)的影响大，而目前农业保险体系、农业风险补偿体系、农业担保体系尚未完全建立，使农业及其产业化经营的弱质性显得尤为突出。同时，农业发展对信贷资金的依赖程度又较高，特别是一些成长型农业产业化企业更是需要大量信贷资金投入，在保障体系不健全的情况下，金融机构可能为防范风险而谨慎投入信贷资金，从而使企业丧失发展良机。
二、构建农业产业化的金融支持体系
(一)积极发展农村各类金融组织，建立多样化的农村金融机构
应当建立以非国有银行为主体的、基于市场机制的、受法律制约的、规范的金融组织。
农业发展银行作为农业政策性银行，是实施“三农”资金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和信贷资金有效结合的支农方式。农业发展银行通过对符合国家发展意图的农业政策扶持项目的直接或间接投入，可以诱导更多的商业性、社会性资金投入，形成乘数效应，以达到带动农村经济增长的目的。
农业银行要调整发展的思路。鉴于农业发展银行功能仍然缺位、农村信用社实力有待增强、民间金融尚需规范等历史和现实因素，农业银行应是有限度而不是完全的商业化。要积极支持乡镇优质企业二次创业，作好与农村信用社的市场交叉定位。由于农业银行继续部分政策性支农业务，国家应在税收等方面给予适当优惠和补贴，人民银行也应给予其更多的优惠再贷款，解决支农资金不足和成本过高的问题。
要加快农村信用社改革，积极发挥其农村金融主力军的作用。要明确农村信用社的产权，完善其治理结构。农村信用社应按合作制原则进行改革，恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。建立产权明晰、法人治理结构完善、管理科学民主的产权制度。在政策上给予农村信用社更大的支持，在利率的确定方面应有相对于商业银行更大的浮动空间。
邮政储蓄要大力推进小额贷款的试点，为加人产业化环节的农户提供更及时的资金帮助。要建立规范化的中央银行对农村正规金融机构的再贷款支持制度，借此促进邮政储蓄存款回流农村。
国家要扶持农村各类金融合作组织的发展。目前，广大的中小民营企业发展农产品深加工业的资金，基本上是依靠自身的积累和农村中的私人间借贷发展起来的。农村中私人间借贷每年可以达到几千亿元，这个事实说明，各类金融合作组织具有相当大的发展空间。村镇银行的试点在这方面是个有益的尝试。
(二)优化投融资环境，确保农业投融资持久、高效运行
健全的农业投融资机制和良好的投融资环境有利于吸引资金投入农业，稳定农业企业的资金来源和有效运用农业资金。应探索建立多层次的农业保险机构，积极开展农业保险业务。应逐步把农业保险业务从商业保险中分离出来，成立专门的政策性农业保险公司。要加大国家对农业保险的支持力度，财政应对农民、农村企业所交纳的保费以及农业保险公司的经营亏损提供适当补贴。通过政府补贴或委托的方式，鼓励商业性保险公司进入农业保险市场为农业原保险提供再保险支持。建立农业保险、大宗农产品期货和信用登记系统，降低农村金融机构的贷款风险。
建立风险补偿机制，通过建立诸如农业风险基金等专项基金和开展农业保险工作，对因遭受洪灾、虫灾等自然灾害及其他意外事故而造成的损失给予适当补偿，解除农业投资者的后顾之忧，增强他们对农业投资的信心和决心。要优化农业投资环境，使农业资金持久投入、高效运行。
(三)完善农业产业化金融服务
金融机构要着手制定当地产业化龙头企业、加工企业贷款业务发展规划，明确近期及中长期发展目标、发展重点及发展措施。
农发行要突出支持产业化龙头企业、特色加工企业，营造农发行信贷业务的品牌优势。应在充分调查研究的基础上，制定产业化龙头企业、加工企业贷款业务发展规划，有目标、分步骤地实施营销和发展战略。要积极巩固现有客户，着力培养一批优质客户，适当集中审批权限，抓好制度建设，探索积累经验，可适当下放审批权限，扩大省分行审批权限，并赋予二级分行一定限额内的贷款审批权限，提高办贷效率，壮大优质客户和黄金客户群。金融机构要在促进粮油产业化和加工业可持续发展中，发挥主导作用。
农信社和农业银行要积极支持农业产业化发展，及时满足农户与企业的资金需求。坚持因企因户制宜的原则，把握企业和农户的风险承受能力。通过掌握企业和农户的资产负债、经营效益、市场占有率、发展潜力、关联企业的经营情况和债权债务关系等情况，分析其现实的风险承受能力，注重从第一还款来源判断和把握企业风险承受能力，改变单纯依赖抵押担保或保证担保来把握企业的风险承受能力的方法。灵活选择贷款方式及信贷支持方式，降低客户交易成本，适当简化贷款手续。对客户实行分级管理，实施不同的营销策略，提供有区别的信贷服务，采取相应的贷款管理方式。将农发行的资金、营销资源和管理投入，按照客户的层级优化配置，从而不断优化贷款结构，提高贷款质量，有效防范和化解贷款风险，促进信贷业务的可持续发展。
论文关键词：高等教育大众化；投资；融资；改进
自从1999年高校大幅度扩大招生规模以来，我国高等教育得到了跨越式发展。截至2004年，全国共有各类高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人数已达2000万人，已经成为全球规模最大的高等教育，并将继续扩大；高等教育毛入学率为19％，比1999年提高了8．5个百分点。标志着我国高等教育已经进入大众化阶段，正向着高等教育普及化阶段逐步推进。
一、我国高等教育大众化进程的不断推进。对原有高等教育的经费投入制度提出了严峻挑战
1．源于我国的巨大人口压力，我们必须清醒地看到两个无奈的事实：一是由于中国特色社会主义伟大事业的要求，我们必须建立世界上规模最大的教育体系；二是我国的经济实力实在难以理想地支撑这个庞大的体系。作为一个发展中的大国，在未来相当长的时期内，都将面临发展资金不足的问题。其实，并不是我国的经济实力不能支撑这一规模，核心的问题源于计划经济的教育经费筹措体制与市场化背景下的教育发展的矛盾冲突，也即我国目前还没有建立起基于市场经济背景下的高等教育投融资制度。
2．我国高等教育成为全球最大规模，是在原有经费筹措体制下实现的，其支撑的投资体系仍然是仅能维持“精英教育”阶段需求的基本体制，没有经过重大调整和变化，缺乏制度改进和新制度的建立，是一种体制内饱和扩张，原有体制的效用已经最大化。一些在“精英教育”阶段困扰我们的投入顽症和制度性缺陷，还将继续在我国保持并在不断增加的高等教育规模中存在，在推进高等教育“普及化”的进程中存在。“穷国办大教育”描述的是我国的现实情况，但事实上，“穷国办大教育的出路在于制度安排的改进”。这就要求我们必须在社会主义市场经济的宏观背景下，探索构建能够支撑我国高等教育进一步发展的新的投融资体系。这些制度包括公共教育财政制度、高等教育融资制度、高等教育产权制度。
3．我国教育经费的来源主要以财政拨款为主、辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金(简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”)等多渠道。对高等教育而言，主体来源是“财政”、“学费”和“贷款”三部分。
二、我国高等教育大众化进程的不断推进，必然要求高等教育投融资制度的改进和创新
现实情况表明，目前构成高等教育经费主体的财政投入不足已经成为“习惯性不足”；收费制度尽管距培养成本尚有较大差距，但总体水平已经不低，接近目前社会收人承担极限；融资制度尚未建立，融资手段比较单一，但融资风险已开始积聚。从公共教育财政制度对高等教育的投入来看，我们认为存在七个方面的制度性问题需要进行改进：
1．财政投入不足是制度性不足。我国高等教育办学体制是以政府办学为主，并且这种情况还将长期存在。这一基本的办学体制决定了我国高等教育主要依靠公共教育财政支撑。事实上，无论现在还是以后，我国的公共教育财政都没有能够完全负担，目前，不少“2ll工程”大学的财政投入仅占学校经费的20％。我国高等教育的投入不足是两个方面的。首先是我国公共教育经费总量一直处于严重短缺之中；其次是高等教育经费本身一直处于一个较低水平。高等教育经费的财政投入长期处于“减额投入”、“低水平投入”的状况，经过长期博弈，从财政投入不足，已经上升为制度性的“习惯性不足”；从“少量不足”上升为“严重不足”；从短期不足成为长期不足；从部分不足成为全面不足e这正是我国高等教育乱收费长期存在的根本原因。必须从制度设计上予以解决，彻底改变公共教育财政的“弱势地位”。
2．保证财政投入需要二项制度的改进。财政投入不足不仅仅是认识问题，而是一个缺乏制度保障的制度缺陷问题。缺陷的核心在于财政教育预算和支出制度的改进，以及建立事权和财权相统一制度。因此，长期存在的财政投入不足。不是不可以彻底解决，解决的切人点在于这二项制度的改进。
3．分级财政体制与高等教育分级办学体制的冲突，要求中央财政在高等教育上承担更大责任。我国目前实行分级财政体制。在高等教育的中央投入上，通过强制性下放高校的管理体制改革，表现为中央财政“逃避责任”。截至2004年。全国共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所属的“2l1工程”高校仅有73所，加上中央部委所属高校共120所。也就是说，在分级财政体制中。中央财政以全国2／3的总财力。承担了1／20的高校财政投入，而地方财政以1／3的财力，支撑了全国高校的95％的高校投入。全国这种财力与责任的不恰当划分，是促使有限地方财政投入陷入“无钱化”、“低水平化”，并成为“习惯”的又一体制性根本原因。
高等教育这种具有“外溢性”的准公共产品生产本身。表明高等教育不是地方性准公共产品和服务，它要求中央财政承担更大的责任，改变目前作为高等教育财政投入的一个基本制度转移支付的制度性空白状况。因此。建立高等教育财政转移支付制度是一种制度改进的必然选择。也是一种较“中央财政上收部分高校”改革相对成本最小化的选择。
4．义务教育和高等教育的财政经费的比例调整，是一个渐进的投入替代过程。在教育内部财政经费的划分上，一直存在高等教育比例过大的意见，并逐步成为热点．有其合理性。但必须清楚看到。在目前我国高等教育公办一体化格局下，在高等学校产权制度和格局没有重大改变的条件下，任何削减高等教育经费的行为都将对高等教育形成长期损失。义务教育、高等教育财政投入合理比例的调整是一个渐进过程，必须首先理顺和解决教育财政投入总量问题和高等教育产权问题。其调整改革的初始条件是产权改革形成的投入替代，而不是无替代的直接减少。
另一方面，必须看到，目前高等教育成本分担、贷款及融资等正在成为财政减少投入、拖欠投入的“借口”和“依据”。这一状况的出现，对高等教育的负面影响也将是长期的。高等教育贷款融资等其他筹措经费形式，不能成为财政性逃避责任，调减投入的借口。
5．财政资金投入方向的公平问题。从中央到地方，财政性高等教育投入主体不应是优质的重点高校建设、2l1高校建设，而应作力于高教“公平性”的体现上。即高教资源总量扩大，整体水平提高，一般高校、社区性学院的建设上。优质高等教育应是“选择性”的，不应成为财政投入的重点方向。
6．发行“教育券”。作为一种政府债券。是政府运用财政手段。在财政投入不足情况下的一种负责任的选择，也是一种现实选择。
7．民办高校财政补贴制度空白。要实现公办高校和民办高校共同发展，共同支撑我国高等教育的格局。作为重大制度空白。财政性高等教育补贴制度缺少民办高校部分。
从高等教育的融资制度建立方面讲。我们认为。需要从六个方面进行改进和创新：
1．维持全球最大规模的高等教育。必须依托财政投入和融资“双重支撑”。高等教育融资是高等教育在市场化背景下出现的新事物。也是提供准公共产品和服务的公共生产企业的可行选择。事实上，在我国近年来高等教育完成从“精英教育”阶段向“大众化教育”阶段的历史性转变中，融资，从一开始就扮演了一个相当重要的角色。并且这一角色在社会主义市场经济背景下。还将继续扮演下去。有必要强调的是，2003年底。中国人均CDP突破1000美元，但在发展中国家中仍处于中下水平。作为发展中的人口大国。要维持世界上最大规模的高等教育的发展和提高。仅仅依靠公共教育财政体系是难以支撑的。必须是“双重支撑”，金融体系的支撑作用必须加快建立和充分发挥。
目前。全国高等学校的贷款总量已近千亿。风险也正在累积，但对高等教育融资的相关研究和政策指导并不多见；对发挥金融体系在高等教育发展中的作用缺乏理论的系统讨论和相关体系的健全；由于高等学校作为我国的事业单位的理论限制。对高等教育利用金融体系的边界、途径、方式以及高等教育本身的相应改革、体制建立和完善。还缺乏理论考察和指导。而与此同时，其他诸如新闻、出版等事业单位的改革已经取得成效。
2．融资结构与融资方式多样化选择。正是因为高等教育以政府为主的办学体制，导致了我国高等教育融资的主要方式以信贷资金为主，其中政府担保贷款是主要形式，并且主要是商业银行贷款。但事实上。高等教育可以选择的融资手段是多样化的，并不仅仅限于此。其他融资方式，包括设立政策性银行融资、资本市场融资、股权融资、金融租赁、收费权质押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融资制度既是当前的紧迫任务和必然选择，也将伴随高等教育从大众化到普及化的整个过程。
3．建立健全融资体系和相应中间载体。探索市场经济条件下，金融体系与高等教育体系的“银校结合，相促发展”关系，我们发现，现行的高等教育在体系上有很多重大缺环，包括如组建教育投资机构、金融租赁机构、相应担保机构等诸多金融中间载体。探索急需建立并予以完善。
4．理顺高校资产管理体制和相应“委托一”关系。探讨高等教育的融资体系建立，一个不可回避和必须理顺的问题是高等学校产权的管理体制，即高等学校产权所有者存在“缺位”现象。各级教育行政部门既是高等学校产权事实上的所有者，又是高等学校运行的管理者。实际上，在高等学校的产权管理问题上，同样存在“双重委托一”关系，而且第一重“委托一”关系中，所有者“缺位”。教育行政部门是第一重“委托一”关系的代表，高等学校的资产由国有资产管理部门(举办者)委托教育行政部门，第二重“委托一”关系中，高等学校具体运行由教育行政部门委托高等学校办学者，而教育行政部门仅仅作为管理者存在。而现实情况是教育行政部门既是所有者也是管理者，行使双重职能，其所有者(国资委或相应基金会)“缺位”，导致高等学校产权管理不顺，相应改革难以启动，融资存在体制性缺失的障碍。
5．加快银行体系制度创新。严格地说，高等学校作为提供准公共产品和服务的公共企业，不能以营利为目的，其公益性大于营利性。因此，在处理高等教育与金融体系的关系时，商业银行经营目标的利润最大化，有损于高等教育双重目标的实行，故尽快建立独立体系的政策性教育发展银行的重要性和必要性，就显得尤为突出。我国现实情况是，金融体制改革目前已经进入攻坚阶段，整个银行体系的改革时间紧迫、压力巨大、困难重重，在这种情况下，政策性的教育银行的建立时间只能靠后，必须等待新的银行体系建立并顺利运行后，才能有所动作。
6．积极探索产权融资方式。产权融资是企业融资的基本方式，也是公共企业融资的一种成熟的主要方式，而在我国现行的高等教育的融资方式中，基本没有引入和采用。我们认为，在市场化背景下，作为提供准公共产品和服务的公共企业，有必要从现阶段开始，进一步放宽管制，加快股份制等产权融资形式的探索步伐。
从高等教育产权改革和多元化办学方面讲，我们认为，需要从四个方面进行改革探索：
1。 宏观经济体制环境要求和呼唤高等教育产权进行相应改革。减少政府财政压力、吸引社会资金参与办学的一个重要途径是大力发展民办教育。
目前，我国高等教育多元化办学的基本格局已经形成，各种形式的民办高校已经成为我国高等教育的一个不可缺少的组成部分，但和国外相比还有较大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人数分别占全部高等教育相应比例的72％和73％。我国目前非国有经济对GDP的贡献率已达63％．对工业增加值的贡献已达74％，民营经济已渗透到国民经济几乎全部领域。但我国高等教育多元化办学的实际状况与现实可能之间仍然存在较大差距。我国高等教育的发展已经进入了一个新的历史阶段，我们必须对高等教育的办学格局进行重大调整，从建立公办与民办共同支撑我国高等教育的新格局的高度，重新审视和认识民办高等教育的地位和作用，进而进行政策调整。
另一方面，在公共财政普遍支出膨胀和发展中国家总体财政必然短缺的双重压力下，解决问题的唯一出路是依赖产权问题上的制度创新改革。可以说，中国高等教育投入的根本改善进程就是中国高等教育产权的改革进程，两者是密切相关的因果关系。
2．多元化办学需要制度性保障。尽管在促进民办高等教育的发展上、从中央到地方已经出台了一系列优惠的法律法规、政策措施，但必须有制度性的保障，包括探索建立实行对民办高校一系列财政补贴的制度；放宽高等教育管制，放开高等教育产业，允许部分公办高等学校进行改制试点，形成一批公办高校通过改制成为混合体制或民办高校。准公共产品和服务的提供，可以是公共企业提供，也可以是私人企业提供，还可以混合提供。无论是公立高等学校，还是私立高等学校，只要是为社会提供准公共产品和服务的，财政都有责任予以投入和补贴，不同的是额度的差异。
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