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【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展
【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善
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【正文】
我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。
二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。
三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案
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财政分权与治理问题的文献综述
治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。
新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（north and weingast，1989）。manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（ostrom et al，1989）。而bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等问题（bard-han et al 1999），此外，remy prud‘homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（remy prud’homme，1995）。
在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年humplick和estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（humplick，estache，1995）。hhther和shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（huther，shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家luiz de mello和matias barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（luizde mello and ma-tias barenstein，2001）。
近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（omar azf ar et al，2001）。
治理目标与治理绩效衡量
自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（system outcomes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（system results）和发展影响（development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。
财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。
1999年kaufmann，kraay和zoido——lobaton运用数量方法，研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据，并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查，对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析，建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统，包括；公民呼声与政府责任（voice and accountability）；政治稳定／无暴力冲突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的质量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐败（control of corruption）。通过对150个国家的实证研究，他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果，世界银行提出“治理是重要的（governance matters）”这一公理性论断。
kaufiaaann，kraay和zoido——lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而jeff huther和anwar shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度，对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析，得出两者之间相关显著的结论。
在kaufirmnn和huther等人研究的基础上，2001年5月国际货币基金组织的经济学家luized meuo和mafias barenstein运用来自78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，反映财政分权的指标是：地方政府支出的份额、地方税收自、非税收入自等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要，而且赋予地方征税、融资的自对于提高地方治理绩效也非常重要，同样，来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有利于财政分权治理绩效的改善。
在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路，既有理论价值，更富有实践指导意义。然而，对于西方学者的研究结果，我们只能有选择地借鉴，不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤，国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如，按照jeff huther和anwar shah设计的评价指标，中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后，之所以产生这种不客观的评价结果，原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而，从另一个角度，我们也应正视我国自实行财政分权改革以来，在以经济建设为中心指导方针下，地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资，以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究，我国财政分权以来，国家财政对公共卫生事业的投资重视不够，全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱，财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1／3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究，在我国现行分级财政体制下，各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校，高中初中和小学的管理责任主要在县以下，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.
1998年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患，2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明，我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标，用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。
自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构
诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@e.威廉森在（治理机制）一书中，系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论（威廉森，2001）。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束，制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来，我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展，然而，在宏观视角上，我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面，也就是在“如何分钱”上做文章，而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。
事实上，自70年代末我国实行财政分权以来，政府一直处在疲于应对各种问题的治理状态中，如对乱收费、乱摊派、预算外、制度外资金的治理；对收入流失、支出失控的治理等。从实行税收财务大检查、收支两条线、国库单一账户，到编制部门预算等几乎都是具体的治理手段。显然，我们以往的财政治理在很大程度上是停留在“问题治理”的层次上，多属于针对什么问题采取什么措施“头疼医头、脚疼医脚”式的对策研究，对于如何主动地以一种治理的姿态，通过整体制度设计，优化制度供给来达到治理目标，无论是在理论研究还是经验积累方面都比较欠缺。这也表明提出分级财政治理绩效理论，强调从“问题治理”模式转向“制度治理”模式的必要性和紧迫性。
企业型政府，并不是要把政府作为企业来运作，毕竟私人部门和公共部门有较大差异，而是指用企业中广泛运用的科学管理方法，以及企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，推进政府管理方式的改革和创新，使政府更有效率和活力。它是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客http://至上、成本意识、创新动力理念的政府。其核心特征和价值取向上具有六个方面特征：建构服务型政府必须形成企业家‘顾客至上’的理念；重视成本收益分析；激发创新精神，放松规制；要侧重于掌舵而不是划桨；引进竞争机制，打破垄断；减少层级数量，贴近民众。
作为一个理论体系，企业型政府论这把“思想利器”远未被充分发掘利用，与运用到实践收到的卓越成效相比，学界对其争议却从未停止。财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础，目前我国财政状况相当严峻，地方财政风险状况凸显。笔者对该理论争议部分不作探究，旨在利用企业型政府论的精神要领和方法来从机制上理清思路，来探究解决地方财政风险问题。
一、将企业型政府论运用到我国地方财政风险分析中的可行性
运用企业型政府论来管理中国财政风险，具有客观的先进性和合理性。企业型政府论是近二三十年来全球公共管理变革运动的重大成果，在全球化进程下成为各国政府的共同诉求，是全球范围内的大势所趋。
企业型政府论较为成熟，有各种理论支撑，它们跨学科相互有机联系，能够更为系统全面的理清解决中国财政风险问题的思路。行政理论的新发展为其提供了坚实的理论依据;交易成本理论适用于公共部门来探讨管制制度、官僚体系、公共服务、公司部门与政府企业化等公营部门制度的选择；委托理论以有效的激励和责任制设置，对政府完整机制的建构有着重要影响。
西方各国企业型政府改革所取得的巨大成效为我国提供了重要借鉴。以美国为例，美国1992年开始，克林顿政府推行“国家绩效评估”，并于1993年成立以副总统戈尔负责的改革工作小组。经过五年的努力，政府运作效率大大提高，美国政府支出缩减超过8.5%，达到国民生产总值的32%。到1999年，按照估算财政年度节省了1120亿美元，获得好评如潮。
尤其值得一提的是，严重的财政赤字是世界各国大规模地推进行政改革的主要理由，甚至有学者直截了当地称其为“财政驱动”的改革。可以说企业型政府论是研究解决财政问题的“良方”，我们更应该去把它灵活运用到解决各种财政问题中去，必将收到卓越的成效。
二、企业型政府论视角下我国地方财政风险的现状分析
(一)宏观层面上，分税制财政管理体制缺陷有待继续改革
1、财权事权相背离，严重影响地方财政职能的发挥
企业型政府论主张围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府“行程”，明确职权，实行有效的绩效管理。而我国在实行分税制后却存在着严重的过渡性缺陷，其问题突出体现在各级政府事权和财权的不统一，且中央财权过分集中，地方财政可支配财力相对减少。事权财权相背离，严重影响了财政职能的充分发挥。2009年6月24日的《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，2007年，18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19．3％。从支出方面看，县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54．8％，却承担了73％的财政供养人口和80％以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。
2、产权模糊，省级以下制度随意性大
清晰产权，使公共行政制度化，构筑控权体系，以保证行政效率和公平，既是企业型政府论的基本要求也是构建企业型政府的必要保障。我国在财政体制上变动随意性大，省以下的财政管理体制是自治模式，在这种模式下，省级以下的财政管理模式由省级自己定。自治模式下，在省以内，虽然大的变动不多，但一些具体收支上的上划、下划较为频繁，基层政府对体制调整心中无数。这种状况不仅影响了县乡财政合理安排收支，而且对县乡主动发展经济也不利，比如县乡千方百计发展壮大起来的税源，上级政府可以随时拿走。严重挫伤地方政府发展积极性，造成地方财政增收乏力。
(二)中观层面上，地方财政预算及管理存在缺陷，造成财政收支监管不严效率低下
1、灵活性差，制度滞后加剧地方财政风险隐患
企业政府论要求发挥任务性，变制度导向为使命导向，不要一成不变地做事情，要有制度的弹性和工作的灵活性，能够接受和完成随时指派的工作任务。我国在财政预算制度上，按照《预算法规定》，地方各级预算按照“量入为出，收支平衡”的原则编制，不能列赤字。然而近几年受各种因素影响，地方各种应支未支、已支未支、单位垫支、财政挂账等急剧扩大，截止到2010年3月份，中央财经领导小组办公室课题组资料显示：我国地方债务总余额相当于占我国gdp的16．5％、我国财政收入的80．2％、我国地方财政收入的174．6％；直接债务相当于我国gdp的12．9％、我国财政收入的62．7％、地方财政收入的136．4％。隐患赤字到底有多少，很难得到准确统计。
2、监管机制薄弱，成为诱发财政风险的温床
政府预算管理制度缺陷以及管理约束弱化是各级政府财政过程中普遍存在的现象。当全国人大对预算进行审核时，预算已经执行了三个月，人大只能举举手表决通过。其次人大代表来自于社会的各行各业，其构成人群多缺乏财政专业知识，即使拿到政府预算也很难看的懂，查得出。在这种情况下，人大对政府的预算监督权变成了走过场，几乎没有发挥应有的监督审核作用。
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(三)微观层面上，地方财政内部控制混乱，理念滞后，行政管理需改进
1、组织文化待重塑，错误的政绩观导致财政支出效率低下
以顾客为导向是企业型政府的基本理念之一，即要充分发挥客户导向性。政府的顾客，自然是人民。一些政府部门政绩观混乱，仅把目光局限于争预算、争资金、上项目，既缺乏对项目严格审核和把关，又缺乏对财政效益的评估考核，导致财政支出效率低下，造成严重的财政资源浪费。
2、评价考核机制不健全，机制漏洞加剧财政风险
企业型政府论重成效，讲效率，实行绩效管理。而我国财政管理人员的评价考核机制不健全，且超编严重，行政成本居高不下，财政管理人员素质良莠不齐，利益关系复杂。成为机制漏洞，易发生权力寻租，给地方财政带来巨大的安全风险。
三、企业型政府论视角下我国地方财政风险问题的化解对策
(一)宏观层面上，明晰政府定位，理清财权关系，进行制度创新，弥补缺陷
围绕各级政府不同目标和角色定位重新设计政府“行程”，明确划分政府职能，以事权定财权。要明确划分哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。对中央政府和地方政府之间事权交叉的领域，中央和地方政府应按收益和付费相对应的原则，积极配合，主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设置、江河治理等。
在省以下，把自治模式的财政管理体制改为“命令模式”。命令模式是指省以下政府间的财政关系由中央颁布命令直接规定。在自治模式下推行“省管县”，只是减少了财政资金的流通环节，但并未减轻财权集中于上的情况。恰恰相反，它强化了省级政府财权，增强了省政府对基层政府的干预。省政府因干预基层政府决策可能导致决策失误，对当地经济造成无法挽回的损失。我们运用企业型政府理论很重要的一条就是使公共行政制度化，明确职能和职责范围，产权清晰，界定清楚。将自治模式改为命令模式，这就保障了基层政府的利益，使省以内的财政划分制度化，防止省级政府随意变动财政收支划分而攫取地方政府的财政资源的情况,为地方政府发展经济，培育税源，为各地方财政增长提供了一个稳定的环境。
(二)中观层面上，清除过时规制，加强财政监管，建立效益评价指标
政府应放松管制，清理废除过时的规制和法律，要对《预算法》进行必要的修订，给地方政府适当的发债权。理论上，财政赤字如果能够被控制在一定范围、一定期限内，对缓解地方财政支出压力，促进地方经济发展具有积极意义。
在财政预算上，应当吸取企业预算管理制度上的优秀经验，制定出一年的财政目标，再逐步细化；同时制定绩效测量措施，设立种种可以量化的“标杆”，对一年预算的执行情况进行评价，把职责量化以提高财政效率。
(三)微观层面上，重塑组织文化，建立健全绩效考核机制，提高管理科学性
《意见》中明确的工作重点是“首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”。现阶段实行财政“省管县”改革，实际上是为了促进农业的发展，以便更好地解决“三农”问题。
政府层级越多，协调政府间财政分配关系就越困难。财政“省管县”体制改革的本质是减少财政层级，增强基层政府提供公共服务的能力。2009年中央一号文件也已经明确表示，“推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。由此可见，财政“省管县”改革只是一个起点，最终目标是实现行政体制的“省管县”，促进政府层级的扁平化改革。
在这样的背景下，国内的经济学者从财政“省管县”体制改革的理论、观点以及实际案例等方面，对财政“省管县”体制改革进行了比较深入的研究。
一、基本理论与观点
1.概念与理论
周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念。他指出，“省管县（市）”可作广义与狭义两种界定。广义的“省管县（市）”是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县（市）体制及与之相关的管理活动的总和，包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面；狭义的“省管县（市）”即“行政体制省管县（市）”，这意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均由省直接管理到县（市），是省管县的终极目标。财政“省管县（市）”是指在财政体制上实行由省直接管理县（市）的体制及与之相关的管理活动。“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县（市）的改革。而“扩权强县”则是将市的部分管理权下放给所有的县（市）。
国内很多学者从我国现今政府层次的角度对“省管县”问题进行了研究。由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层级。另外，黄中文（2005）认为“我国目前的财政体制已经呈现出明显的财政分权特征”；但他同时也指出了在我国当前财政分权体制中，除了政府层次不合理，还存在着财权和事权划分不对称，县乡财政陷入困境，行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自等一系列问题。
2.赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
为了解决上述问题，一些学者论证了全面推行“省管县”体制改革的必要性，并提出了各自的改革设想。
（1）改革的必要性
赵福军、王逸辉（2007）用实证分析法论证了县乡财政困难与政府管制及财政体制变迁的逻辑关系，他们的结论是：应该加强地方政府、基层政府在财政体制变迁中讨价还价的权利，深化“省管县”财政体制改革。
李明强、庞明礼（2007）从制度经济学角度出发，认为“市管县”体制并没有像预先设想的那样实现城乡协同发展、提高地方政府行政效率。而这些缺陷的存在正是制度创新的动力，改变“市管县”体制的需求呼之欲出。
（2）改革的设想
甘行琼（2005）从政治经济学的角度分析了西方财政分权理论与公共行政管理学带给我国财政体制改革的启示。她认为“省管县”替代“市管县”后，原省级政府的管理幅度增加问题可以通过划小省区来解决，“省管县”可以带来政府管理方面的规模经济效益。她还提出，中国的“市管县”改革应该采取制度内的民主增量改革与制度外的强制性制度变迁相结合的方式。
于凌云、田发（2005）论证了五级政府架构与分级财政体制之间存在着严重的冲突，政府与财政层级一一对应的结构可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好地发挥激励约束作用。贾康、白景明（2007）认为，目前的财政体制改革要从减少政府层级和财政层级入手，应该把地市和乡作为派出机构层级，形成以“中央―省―县”为主要框架的三级加两个半级结构。
3.不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
与此同时，另一些学者认为，“市管县”体制仍有存在的必要，“省管县”体制的全面推行并不利于国民经济的良性发展。
（1）应该在原有模式基础上进行财政管理体制创新
王春霞（2000）、李金龙（2003）等学者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律，需要用各种途径创新机制，进一步完善“市管县”体制。
彭真怀（2009）认为，财政省管、行政市管的格局，会导致人权、财权与事权管理上的不一致，“省管县”改革并不具备全国普遍推开的条件，在应对危机的背景下，更为务实的做法是完善现有“市管县”体制。刘尚希（2009）从“市管县”体制的角度论证，当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系，而应该是一种互补的关系，或者说是对“市管县”体制的一种修正和完善，不应该彻底否定原有体制。
（2）应该因地制宜地进行财政管理体制改革
杨之刚、张斌（2006）在肯定“省管县”财政体制改革思路的基础上指出：减少财政级次的改革应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力，为地方公共品供给主体的多元化保留一个尝试的空间。郑风田（2009）指出发展县域经济还是应该因地制宜，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化、一刀切的搞“省管县”模式。他认为我国大部分的县域规模很小，难以形成区域增长中心，而地级市比较有条件形成中等城市辐射区，如果一刀切地搞“省管县”，将抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。
刘尚希，李成威（2010）认为，“省管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生不利影响。为了避免推进“省管县”改革可能产生的公共风险，“省管县”改革要针对不同的地区采取不同的改革方式，条件成熟的地方可以考虑县改区，同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。
（3）对财政管理体制改革的反思
一些学者从不同的角度对“省管县”财政管理体制改革进行了反思。王健、鲍静等（2004）等学者认为，原有的财政管理体制之所以难以适应城乡统筹的发展要求，关键不在于应该“市管县”还是“省管县”，而在于背后的政府职能转变的滞后性问题。汤伶俐（2009）也认为仅凭“省管县”财政体制调整难以使县级财政脱困，并且从划分政府财权与事权、完善转移支付制度的角度提出根除地方财政困难的政策建议。
熊文钊、曹旭东（2009）认为：一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡；另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。
二、财政“省管县”体制改革案例分析
在中国所有省份中，海南省与其他各个省份的情况都有所不同，从1988年海南建省成为经济特区起，由于土地面积小、人口数量少，实行市县分治，市只管理城市本身，县由省直接管理，取消地区一级政府，由省政府直接领导18个县（市）和洋浦开发区。从2008年10月起，作为地方政府降低行政成本、增强县域经济活力的重要尝试，海南省又一次性向所辖市县下放197项行政权力，在财政体制改革的同时开始了行政体制的改革。
地处东南沿海的浙江省是最先实行“省管县”体制改革的经济发达省份。2002年，浙江省下发“40号文件”，文件用四个字表述了扩权的总体原则――“能放都放”。在经济方面，把地区一级的经济管理权限直接下放给省内20个县（市、区），涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。此后，这种直接管理还拓展到社会管理职能方面，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县级财政直接对省负责。2006年，浙江省又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。另外，我国首部推进扩权强县的省级政府规章――《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》从2009年8月1日起正式施行。这标志着浙江第五次向县一级人民政府下放经济社会管理权限，443项审批权限一次性下放，被专家们称为“浙江最大一次权力下放”。
王丽娅（2010）对“省管县”体制的海南模式与浙江模式进行了分析与比较。她认为，海南模式解决了以往省里管得过严过细而同时权利被上收的问题，带动了县级政府的积极性，但是县级政府权力监督的难度大，并且在中国大部分地区很难实施。“省管县”改革的浙江模式极大地推动了浙江省县域经济的发展，但仍存在一些不足，包括“政府的财权与事权划分不清”，“市场分割与县域恶性竞争”等缺点。
作为实行“省管县”财政管理体制改革试点的西部省份，甘肃省“省管县”财政管理体制改革试点工作从2007年开始，当时有16个县市列入首批改革试点。2009年，甘肃省再次将25个县纳入“省管县”财政管理体制改革试点。2011年，“省管县”试点县又增加了26个，试点范围已经覆盖了67个县。
刘书明（2010）在对榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县实地调查的基础上，全面分析了甘肃省实行“省管县”财政管理体制改革试点的政策效应。他认为，省管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度，提高了县级财政保障能力与县级政府调控自，促进了甘肃省县域经济的发展。但是仍然存在一些问题，包括与省管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施尚不完善，县级财政支出能力难以完成县里基础设施和社会事业的建设任务。
河北省是我国县级单位最多的省之一，县域经济发展水平差异较大，情况比较复杂。截至2010年底，河北省总面积为187693平方公里，辖11个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县，数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。按照现行行政区划，如果全国全面实行“省管县”，平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个，而名列前茅的河北将达到147个。
宋凤轩（2010）以河北省为例，对“省管县”财政体制改革中的成效与问题进行了探讨。在进行“省管县”财政体制改革之后，河北省县域经济快速发展壮大，县级财政困难局面明显好转，调动了县级政府发展经济的积极性，特色县域经济不断涌现。而改革后，省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大，致使省级财政感觉应对困难，而设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现，市域内的跨区域公共产品的提供也出现了矛盾。
三、对财政“省管县”体制改革的建议
“省管县”改革应该综合考虑当地经济社会发展情况，因地制宜，不能搞一刀切。在“省管县”体制改革问题上，应适当下放改革的权力，让地方来决策。以一刀切的方式来推行各种改革，这本身就是一种高度集权，与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的。
作为发展中大国，我国的区域差异明显，各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、人文历史等等，都无法相比。这种巨大的差异性造成了改革中的复杂性，任何一项改革都不能一刀切。我国省级以下的行政体制和财政体制，都应当允许多样化。
1.在改革条件不成熟的地方继续实行“市管县”体制
在一些地方暂缓或者不推行“省管县”改革，继续实行“市管县”也是今后推进我国城市化的必然要求。推进城市化是我国经济、社会发展所必需的，也是经济社会发展的必然结果。而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头，城市化进程处于中期。在这种情况下，如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。如果矫枉过正，城市化受到挤压，将会给我国的工业化造成障碍，也不利于国土空间的优化和节约。按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策将不是权宜之计，从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看，“市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。尤其是经过多年的发展，中心城市的实力已经大大增强，与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语，统筹城乡发展，中心城市是个不可或缺的重要载体。
2.针对不同的地区采取不同的改革方式
对于已经初步形成区域经济一体化，城市群落正在加速形成的发达地区，不应推行省管县，可考虑撤县建区，将近郊的一些县改为市辖区，逐步实现郊县功能的转化，促进城市群落的形成。人口密度相对大的东部省份，可以将距离中心城市不足30公里、100万人以下的县改为区。原有辖区内的县依然保持“市管县”体制，以带动这些县的发展。
对于欠发达地区，应该根据当地具体情况循序渐进地进行改革。对于人口规模、面积较大，且又有发展潜力的县，可以考虑实行省直管，以促其更快发展成为新兴城市，待条件成熟再升格为地级市，调整相应的行政区划。对于粮食生产基地，区域分工定位为非工业化、非城市化的地区，可以实行“省管县“，一方面可以通过省的转移支付增强当地的基本公共服务能力；另一方面，也有利于减轻中心城市的负担，以促进中心城市更好更快地发展。
3.加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调
在实行“省管县”后，市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调。在“省管县”对城乡统筹产生负面影响，不利于城市化进程推进的时候，需要切实加强省级政府对城乡规划的重视，协调好市和县的关系，促进生产要素的合理配置和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免市县之间的关系出现新的分割。省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导，以达到加快市县经济和社会可持续协调发展，最终实现城乡一体化的目的。
参考文献：
[1]周湘智.关于“省直管县”体制研究与实践中几个问题的辨正[C].“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集,2010
[2]孙开.财政体制改革问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004
关键词:财政级次;省直管县财政体制;乡财县管财政体制
中图分类号:F12文献标识码:A
目前,我国现有五级政府层级,分别是中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡(镇)级政府,根据一级政府,一级财政的要求,我国也就有五级财政级次。近年来,以浙江省为代表的部分省份推行了省直管县的财政体制改革,2009年的中央“一号文件”明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革。2009年7月,财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,省直管县财政体制改革将在2012年底前在我国大部分地区推行。在乡镇财政层面,以安徽省为代表推行了乡财县管改革,这项改革已经在全国全面推行。可以说,这些改革举措都直接涉及到政府财政级次的改革乃至政府行政级次的改革问题,本文拟对此问题进行简要的分析。
一、多级财政级次的理论基础
多级财政级次,实质上就是财政分权。有些财政职能由中央政府来集中执行,有些财政职能由地方各级政府分散执行。多级财政级次存在的经济学解释是什么呢?西方经济学理论对此进行了深入的研究,形成了成熟的财政分权理论。代表性的观点有:
1、George・Stigle(1957)的最优分权模式理论。George・Stigle对于为什么需要地方财政这一基本问题做了公理性解释。他认为,地方政府存在的必要性可从两条基本原则加以阐明:一是与中央政府相比,地方政府更接近于自己的民众,更加了解它所管辖的选民的效用与需求;二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决,就是说,不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量。
2、Oates(1972)的财政分权理论。他认为,基于不同地区人们的偏好不同,中央政府等量分配公共品,是不可能达到帕累托最优的,其在资源配置效率方面是不如地方政府的。地方政府可以根据本地区居民的偏好,有效率地提供公共品。因此,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效率得多。
3、Tresch(1981)的偏好误识理论。他认为,在完全信息的假定条件下,由中央政府对社会公众提供公共产品,还是由地方政府来提供公共产品,都是无差异的。但实际上,经济活动并不是信息完全和完全具有确定性的。在这一前提下,地方政府更了解本地居民的偏好,不易发生“偏好误识”。与此相反,中央政府对全体居民的偏好的认识容易发生偏差,因而在提供公共产品时不是提供过多,就是供给不足。在此情况下,厌恶风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。
此外,新一代的财政分权理论在继承传统的基础上,融合了当代政治学、经济学,尤其是管理科学的最新理论,对多级财政理论进行了更加深入的研究,提出了新的理论观点。例如,R.Mackinnon等提出的鼓励政府间竞争理论。实行多级政府结构及财政分权下,居民和资本的自由流动构成对地方政府管理的无形约束,能够强化政府本身,尤其是地方政府间的激励机制,可以鼓励它们之间的竞争。
二、我国财政级次改革动因分析
我国财政级次改革起源于基层财政困难的出现,而基层财政困难又与政府级次过多有着密切的关系。因此,要想解决基层财政困难问题,必须对财政级次进行改革。
1、基层财政困难的出现。这里所说的基层财政,主要是指县乡财政。县乡财政作为国家财政体系中的重要组成部分,担负着基层政府筹集资金、分配财力,保证基层政权运转的重要职能,县乡两级政府担负着为占全国大多数的农村居民提供基本公共产品和公共服务的职责,包括一般行政管理、农村义务教育、社会福利、公共安全、支持农业发展、基础设施建设等。我国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府,约向全国70%的人口提供公共服务,其中农村人口占了60%以上。有研究表明,目前我国县和乡(镇)两级政府共同承担了大部分重要的公共服务,包括70%的教育预算支出和55%～60%的医疗卫生支出。“由此可见,基层财政是非常重要的。但是,自从分税制改革以后,中央与省的财政体制逐步完善,财力分配的矛盾和焦点逐步转移到省以下地方各级财政,尤其是县乡财政运行困难和财力困境。基层财政困难问题是个普遍现象,据有关资料显示,在我国3,000多个县市中,财政长期呈现赤字的县市已超过50%,全国1,080个县发不出工资来,约有50%～60%的乡(镇)入不敷出。据观“郡县治、天下安”,基层财政困难必然影响基层政府职能作用的发挥,甚至影响到地方的社会稳定和政府的权威。
2、政府财政级次过多与基层财政困难。我国基层财政困难的形成与我国政府财政级次过多有直接关系。在分税制财政体制下,政府间财政收入的分配主要是依据税种来划分的。而政府层级过多,则大大降低了省以下按分税制实施收入划分的可行性,很难保证每一级政府都有自己的主体税种。目前来看,省以下财政体制与分税制的要求相差还很大,五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间存在不相容性质,近年地方财政困难的加剧,在一定程度上正是由于这种不相容日渐明朗所致。因此,有学者指出,解决县乡财政困境,减少政府财政级次是可行性的办法。
三、对省直管县财政体制改革和乡财县管改革的思考
理论分析认为,多级财政级次有其存在的充分合理性,但究竟存在几级财政级次是最好的,这很难给出准确的判断。从实践上看,世界各国有两级财政级次的,有三级财政级次的,还有四级以上财政级次的,政府财政级次因各国的情况不同而异。目前,我国主流的政府财政级次改革理论,是将我国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较,主张把政府级次缩减为三级加两个半级,即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构,市与县财政同级;在简化政府级次的前提下按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”构造完整的多级财政。目前进行的省直管县财政体制改革和乡财县管财政体制改革,都体现了简化政府财政级次的意图,这两项改革将为构建中央、省(直辖市)、市县三级政府体制奠定基础。
1、省直管县财政体制改革。省直管县财政体制改革,是在现有五级政府的框架下,省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架,在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作,取消了县级财政和市级财政之间日常的资金往来,明确了市级财政和县级财政之间平等的财政主体地位,其本质在于减少财政资金的分配级次。
由省管县财政体制代替原来的市管县财政体制,积极作用表现在:一是有助于提高县级财政保障能力,缓解县级财政困难。财政各项往来资金由省财政直接拨付到县,减少了资金转拨程序,缩短了资金在途时间,较好地缓解了资金调度“中梗阻”问题,有效地避免了市级集中县级财力的“市刮县”问题,县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难;二是有助于发展县域经济。2009年中央“一号文件”提出要增强县域经济发展活力。实践证明,一个省的经济发展如何,关键是看县域经济的发展。在市管县财政体制下,管理层次多,办事效率低,县一级财政享有自太少,这成为制约县域经济发展的最大障碍。另外,市比较多地只顾自己的发展,把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上,甚至从下面“抽血”,从而无力扶持县域经济发展。省管县财政体制使县一级财政拥有一定经济管理权限,增强了县级政府发展经济的积极性。此外,实行省直管县的财政体制还有助于提高财政资金的使用效率和财政部门的工作效率。
但是,省直管县财政体制并不是没有弊端的,随着该体制即将在全国大部分地区推行,存在的这些弊端更应该引起我们的重视和思考。一是加大了省级财政的管理难度。我国目前的省级区划里面,很多省级区划里的县级单位有100多个,如四川省有县级单位159个,河北省有136个,河南省有109个。一个省面对这么多的县,管理过程中肯定会有不少问题。如果坚持省管县改革,这就需要把省级区划单位缩小,或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来,这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题;二是行政体制与财政体制的摩擦。省直管县财政体制实行后,县在财政上实行省直接管理,市、县财政平行对省级财政,但其他权限仍实行省管市、市管县体制,致使人权、财权、事权配置不一致,这难免会对省直管县财政体制的顺利推行产生不利影响。因此,在省直管县财政体制改革的同时,着手进行行政体制改革应提上议事日程;三是对中心城市的发展形成制约。在原来市管县的财政体制下,在城市的发展过程中,周边的县逐步演变为城市的所辖区,中心城市有着广阔的发展空间。中心城市的快速发展,将发挥自身的辐射和带动作用,促进周边地区的发展。而实行省直管县财政体制势必对中心城市的发展和扩张产生不利影响。因此,如何在推行省直管县财政体制改革的同时,为中心城市的发展提供空间也是需要关注和考虑的一个问题。
2、乡财县管财政体制改革。乡镇财政可以划分为制度内财政和制度外财政。随着农村经济的不断发展以及财政体制的不断改革,乡镇政府以自筹资金为特征的制度外财政急剧膨胀,增长速度超过了以预算内财政为主体的制度内财政。税外收入是乡镇财政的重要收入来源,甚至是主要收入来源。税费改革前,乡镇就存在着财政收支缺口,还可以通过制度外收入和各方面的借债来勉强维持。农村税费改革取消了诸如乡统筹、村提留等制度外收入,使得乡镇政府财力减少,乡村两级资金缺口加大,乡村巨额负债的偿还失去来源,使一些地方本已存在的财政困难更加恶化。农村税费改革大大削减了乡镇财政收入,对乡镇财政的运行产生了很大影响,加重了县乡财政困难。特别是农业税取消以后,乡镇财政运行困难更是雪上加霜。农村税费改革和农业税的取消,使得维持原有乡镇财政体制运行的环境已经发生重大的变化。正是在这样的背景下,出现了针对乡镇尤其是以农业为主的乡镇的乡财县管财政体制改革。
乡财县管财政体制改革是在坚持乡镇预算管理权限不变、乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的的基础上,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,做到资金所有权、使用权和管理权、监督权相分离,由县财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时,调整乡财县管财政体制、乡镇财政所管理体制和职能,实行县财政局对乡镇财政所的垂直管理。乡财县管财政体制改革对于提高乡镇财政管理水平,缓解乡级财政困难,巩固农村税费改革的成果,促进乡镇政府职能转变,推进统筹城乡发展和农村社会变革进程都将起到极大的推动作用。
乡财县管财政体制作为一种全新的基层财政管理模式,实际上使乡镇独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。乡财县管财政体制改革作为一种制度创新,是基层财政制度变化、完善和发展过程中的一个环节,更准确地说是针对县乡两级基层财政困难进行的阶段性政策调整。那么,未来解决乡镇财政问题是不是继续坚持这种方向呢?部分学者赞成这种观点。综合他们的看法,认为设立乡镇财政是一个并不成功的制度,虚化乡镇财政,直至取消乡镇财政可能是解决乡镇财政问题的根本办法。一部分学者不赞成上述观点,他们指出应该从中国的国情出发,不能完全照搬国外的三级政府制度。笔者认为,乡镇财政作为最基层的一级独立财政核算单位,直接面向农村、农业、农民,对于发展农村经济、保持稳定、提供农村公共品方面发挥着重要职能,对于“三农”问题的解决也将起着重要作用。乡镇财政体制未来的改革方向是什么,乡镇财政是不是就是简单的取消,有待于更加深入的研究。
(作者单位:中南财经政法大学)
主要参考文献:
[1](美)哈维・罗森.财政学[M].中国人民大学出版社,2003.
【关键词】政府投资 资金监管 博弈分析
有理论表明投资、消费、出口是促进经济增长的三大支柱。而我国经济之所以能够快速增长，投资的确是一个重要的支柱因素。其中最为突出的因素则是我们政府的财政投资，因此对政府投资项目的资金监管理论研究很有必要。
一、财务管理相关理论
现代西方的财务管理理论主要有有效市场理论、证券投资组合理论、资本资产定价模型、套利定价理论、期权定价理论、资本结构理论和股利理论。这些理论构成了整个西方财务管理的理论体系。
上80年代以来，这些理论有了新的进展，一类是逐渐把心理学的有关内容利用到财务研究之中，特别是基于理性预期假设认为由于认知偏差的存在，在经济社会中总是有一些人不能够完全理性的行事。另一类是针对资本资产定价模型，认为这个模型不完全，股票的账面价值与市场价值比可以很好地说明股票报酬率的变化。
但是政府财政资金确实由政府的强制征税获得的，在一定程度上可以说是没有成本代价的，因此政府的财政资金管理一般不存在资本成本的探讨，而更多的是追求收入与支出的对等。
二、政府预算管理理论
政府部门的财务管理主要是指预算管理。政府预算（Government Budget） 是指以财政收支表为主的政府财政资金的基本收支计划。它是一个特定的概念， 包括预算编制的指导思想， 预算编制的原则、方法以及在其指导下形成的各项财政资金收支指标表格。按程序， 经立法批准后， 即成为行政机关必须执行的文件。
我国目前的预算管理已经逐步建立起了绩效评价体系，基本思路是：根据公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念与方法引入我国的财政支出管理之中，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分布实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范的预算绩效评价体系。
三、政府审计的博弈分析理论
政府审计制度是国家的基本政治制度之一，是国家政权组织形式的重要组成部分。博弈论 （GameTheory）研究的问题大多是博弈方之间进行对抗，或者针对同一种情况时不同的选择，选择的过程中分析每种选择可能的结果和意义。博弈论首先要基于西方经济学中的“经济人”假设。西方经济学认为，人都是理性的，以个体利益的最大化为追求的目标。博弈的双方都从自己出发，追求自身经济利益的最大化。博弈论的第二个理论基础是市场信息不对称。由于博弈双方对信息的掌握程度和理解的能力不同，导致了双方在博弈过程中的决策的不同，从而产生了各自的收益。
从博弈论均衡的角度来看，政府审计制度既是一种利益相关者利益冲突与协调的机制，也是利益冲突与协调的结果。其利益冲突与协调内容主要表现在三个方面：第一是个人与个人之间的利益冲突与协调。单个利益相关者为满足其自身的需求，都会在资源稀缺的条件下追求其财富的增长。第二是个人与统治集团之间的利益冲突与协调。个人与统治集团之间的利益冲突与协调源于政府存在的自身矛盾性。人们为了统治阶级履行其公共职能而提供税赋等资源的征纳以及使用情况的确认、计量、披露以及对这些财务数据的复核、监督都需要一定的规则，而统治阶级为了维持其统治，审计制度就会得到加强和完善。第三是统治集团内部各利益派别之间的利益冲突与协调。一方面，统治集团不管是为了维持其统治，还是提供必要的公共服务，都必然涉及到对公共资源的征纳、分配、使用和处理，以及公共事务的决策和执行问题。另一方面，统治集团内部又不是利益高度一致的，内部各利益小集团之间仍然存在种种利益冲突。
四、委托理论
委托产生的根源来自于现代企业的两权分离，由于两权分离产生了两大问题：一是信息不对称问题，主要包括掌握的有关信息的不对称和行为的不对称。二是合约的不完全，因为委托本身是一个合约关系，不可能面面俱到，解决所有的问题。合约本身具有交易成本，成本也就是为合约付出的代价，即在签订合约时肯定有一些方面是不完全的。
五、政府规制理论
所谓政府规制（government regulation or regulatory constraint）是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制的内在问题为目的，政府采取行为干涉经济主体活动的行为。政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。
在早期的政府规制理论中，政府规制的本意是为纠正市场失灵，但由于政府规制也是由人来实行，由于信息不对称为个人追逐自身利益提供了空间，规制成本也在不断上升，由此造成了政府规制的失灵。于是有人提出政府规制不能太严格，覆盖整个经济领域。但不可能取消全部规制，所以激励性规制应运而生。就其历史发展来看，激励性规制理论可以分为三个流派：主张在社会主义经济中将激励直接引入到计划经济里，但现在计划经济已几乎不再实行。主要是偏好激励，通过了解个人偏好而推广至整个社会偏好，从而针对偏好采取激励措施。论述了只在市场失灵的范围内，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制的流派。
公共财政也是政府规制的一个重要方面，其内涵一般认为体现在以下几个方面：一是弥补市场失效，市场经济中在某些领域，市场机制无法有效配置资源，这些市场失效的领域，必须由政府及公共财政介入。二是公共性特征，公共财政必须一视同仁的对待所有的经济主体。三是非营利性，因为政府拥有的公告权利具有垄断性，如果直接进入市场追逐利润，就会破坏市场经济的公平原则，因此只能以社会利益为目的，不能盈利。政府投资项目的资金监管就应属于对公共财政的直接规制范畴，在监管的过程中要注重人的需求特点，通过激励的手段保证政府公共财政资金的有效利用。
参考文献：
关键词：财政税务 制度变革 企业财政管理
在我国，财政税务制度作为能够宏观调控市场经济体制的重要方式，可以为社会的不断发展提供物质保证。国家有关的政府部门通过对财政税务政策的相关调整，可以改进目前经济的发展形势，促进国家经济的可持续发展。我国现阶段的经济状况还处在转型期，对企业的管理工作带来了相应的影响以及冲击，财政管理是企业对于财政税务制度最为敏锐的部分，所以，怎样改进企业的财政管理方法就显得尤为重要。
一、概述
财政税务制度是市场经济形势之下，国家对经济进行宏观调控的物质保证以及重要方法。国家财政税务制度的变动幅度以及频率都与经济现状有着密不可分的联系，通常情况下，为了促进国民经济的快速发展，保持其发展的相对稳定，政府部门都会确保财政税务制度的相对稳定。而现阶段我国的经济体制正处在一个转型期。在我国，财政税务体制的改革过程中，首先冲击与影响的就是企业的财政管理活动，尤其是国有企业，因为国有企业的资本特殊性以及在国民经济中的独特地位，使其与政府部门的联系更加紧密。通过以上分析可以表明，国家财政税务体制的改变对于企业财政的管理有着非常大的影响，加强企业的财政管理，积极应对财政税务体制的变革。
二、在企业财政管理问题中由财政税务制度变革引起的问题
（一）更新制度的压力比较大
通常情况下企业的运行管理工作永远都离不开政府部门的相关管理政策。政府部门改变一些经济政策常常会影响到企业的正常生产工作，特别是国有企业。假如政府部门的政策与企业的发展模式有一定冲突，甚至是相反的发展方向，那么就有可能影响企业的根本，不利于企业的可持续发展。所以，财政税务制度的改革必然会导致企业也要做出相应的变革。例如目前推行的利税制度，就给部分企业带来了风险与挑战。
（二）更新企业管理理念的难度比较大
运行市场经济体制为我国企业的快速发展提供了一个良好的机遇，作为一种新型的经济体制，具有其特殊的发展规律。众所周知，人们的行为举止均是受思想意识的支配，这指的就是理念的功能。企业财政管理也会受到企业领导管理理念的影响。我国大部分的企业都是继承原有经济体制的国有企业，传承的涉及面非常的广泛，这就会导致在进行更新管理理念时会遇到非常大的阻力。并且，现代的企业管理理念均需要大力的投入资金、物力以及人力等。所以，也就增加了企业财政管理的工作成本。
（三）培养企业财政管理人才的任务非常艰巨
企业财政管理是一项要求技术性与专业性的工作。假如国家财政税务的政策发生改变，最早冲击的就是企业的财税部门。而财税制度的变革，就会直接干扰企业的管理理念、工作方法以及工作工程中采取的相应措施。这些问题均需要相关的工作人员可以及时的了解与认知，掌握最新的管理方法。
三、企业财政管理的可持续发展
（一）深入研究企业财政管理的机制与发展规律
社会的发展一直都处在变化之中，但是在这样的变化之中又存在着一些规律。从经济事务方面而言，尽管存在着许多的不确定因素，但是也有着一定的经济规律。目前，我国处在经济发展的转型期，一些经济政策的本身就存在着一定的不确定因素。此外，因为全球经济一体化的加快发展、欧债危机的持续以及经济危机的发生，导致世界经济的发展给我国经济的现状增加了许多的不确定因素。所以，企业的财政管理一定会遇到许多的挑战与问题。在目前的经济环境中，研究出一套适合我国企业财政管理的运行机制。在科学技术的指导之下，一定可以使企业财政管理运行的更加顺畅。
（二）加强培养企业财政管理的人才
在某种程度上而言，现代企业的竞争就是人才的竞争，对于我国经济体制在转型期的发展过程中遇到的难点与挑战，企业应当重视培养有关的管理人才。在培养企业财政管理人才的时候，一定要选用多元化的鼓励方法，落实相关的培养机制，加强提升企业管理人才的专业水平以及综合素质，与此同时。提高企业业管理人才适应财政制度变化的能力，加强其适应性。在培养企业财政管理人才的过程中，一定要注意尽可能用比较低的成本取得比较高的效益，坚持培养方法的多样性，一定摆脱枯燥、单一的培养方法，按照每个人的个性特点，选用相应的对策开展培训活动。与此同时，企业还需要好好利用自身教育资源，充分发挥无形资产对培养人才的影响效果。
（三）优化管理结构，建立现代化的管理理念
面临市场经济体制的挑战，企业一定要优化管理结构，建立现代化的管理理念，进而成功的解决管理过程中遇到的所有问题，才可以确保企业一直处在不败之地。现代化的科学技术以及相应的管理理念层出不穷，为研究适合各企业自身发展的管理方式奠定了基础。
四、结束语
综上所述，优良的财政管理制度可以为企业发展过程中遇到的问题提供有效的措施，将难题转变为机会，在遵守国家财政税务制度的基础上，充分发挥国家财政税务制度的作用，利用先进的管理理念以及科学技术开展相应的改革活动，进而加强企业的可持续发展战略。
参考文献：
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为贯彻党中央、国务院“依法治国”的方针，适应我国加入世贸组织的新形势，近年来，，全国公务员公同的天地我市在预算管理改革方面取得了很大的进展，市级行政事业单位全面推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购等制度，这对于缓解财政收支矛盾，优化资源配置，提高资金使用效益，增强财政宏观调控能力具有重大的意义。
一、×市教科文部门支出预算改革的进展情况
按照财政支出预算改革的总体思路，结合教科文部门的行业特点，×市财政部门在教科文部门支出预算改革方面进行了一些有益的探索和尝试，主要措施是：
（一）积极实施部门预算，提高预算管理水平
各部门按照市财政局的统一规定和标准报表、编制反映部门所有收支情况的预算，个人部分按实际，公用部分按定额，专项经费经科学论证后进入财政项目库，编制滚动预算，由财政部门视财力按轻重缓急排序安排。
实践证明，实行部门预算，硬化了预算的约束力，强化了部门和单位和预算观念，提高了使用财政经费的责任心，促使部门提高管理水平，集中精力抓好本部门的主要工作，自下而上编报、汇总使产生的部门预算更符合基层实际。突出表现为以下特点：
首先，制定和完善了分部门、分行业的支出预算定额，科学和文体广播部门采用定员定额方法，高等院校和中专技校实行生均综合定额，按照各院校学科设置特点、发展规模和水平，实行七大类十四种定额标准。
二是加强项目科学论证，明确资金投入方向。市财政、市教委共同成立了由财政、教育等有关专家参与的“教育财政咨询委员会”，就×市教育财政性资金投入的重点方向和具体项目提出指导性意见，为编制部门预算提供参考依据。结合专家和市教委高教处、科研处、基教处等业务处的意见，就××××年教育专项资金预算再次进行修订，加大对重点前沿学科的扶持力度，提高我市高校重点学科的知名度，加强学校基础办学条件建设，落实扩招政策。
三是进一步提高年初预算到位率，使部门能够集中精力抓好本部门的大事。市科委将科学事业费与科技三项费用统筹使用，年初全部按领域安排到项目，并按照部门预算的改革思路，转变政府职能，由以往科技经费预算划块式管理转变为领域式管理，由过去的单纯抓科研项目，转变为抓项目的同时抓好平台的环境设施建设，理财思路更另清晰，资源配置更加合理。
（二）加强财政专项资金管理，规范支出行为，提高资金使用效益
一是加强专项经费论证工作。鉴于×市财政局教科文处事业发展专项资金比重较大的特点，选出旅游咨询服务中心、锅炉改造等大额的修缮类资金，送财政投资评审中心审定，由评审中心按照“科学、客观、公正、高效”的原则进行审核，待评审结果出来后下达预算，从而提高了资金使用效益，节约资金左右。
二是为用好大额文物专项资金。与市文物局共同研究，制定了《市级以上文物保护单位文物建筑抢险修缮专项补助经费使用管理办法》，由市财政局与市审计局、市文物局的领导和职能部门共同成立专项资金管理小组，对文物抢险经费的管理形成了一个完事的工作程序。专项经费的审计工作由市审计局负责，对文物专项经费实事前、事中、事后的审计检查。同时，还建立了上报制度，使市政府能够及时了解文物抢修工程的进展和资金使用情况。
三是加强科技专项资金管理，建立科技专项经费管理制度体系。年，市财政会同市科委制定了《×市科技课题预算编制规定》，年又在充分调研的基础上草拟了《×市科技经费财务管理办法》，使科技经费从预算、执行、会计核算到监督各个环节都有章可循，有制可依。目前，我市已经出台了《×市自然科学基金资助项目经费管理办法》、《×市科普活动专项经费管理办法》、《×市科技新星计划经费管理办法》和《×市创新创业资金管理办法》等一系列专业性经费管理制度，建立了一套科学、规范的科技预算经费管理制度。
二、管理中存在的主要问题
尽管我们在教科文部门支出预算管理方面取得了一定的成绩，但与国外先进水平相比，还有很大的差距，需认真加以研究。
一是支出预算定额需要进一步细化。尽管学校实行了文史类、理工类、农林师范类、医类、综合类、艺术类、高职类七大类十四种定额标准，但即便对农林、师范这样的学校，内部也要算细帐，剥离非师、非农林专业，不搞大而同的拨款。
二是专项资金管理需进一步规范。首先是资金使用不规范，有些专项资金，特别是基金预算、项目预算比较相，且习惯于“先确定资金，后论证项目”，影响使用效益；再者是一些管理办法还是前几年制定的，有些条款已不适应部门预算的要求，如：目前教育费附加管理执行的政策是年修订的《国务院征收教育费附加的暂行规定》。
三是事业支出结构不合理，使用效益不高。人员经费所占比例过大，教育中的人员经费约占学校事业费总支出的，并且这种状况还在是上升趋势，特别是一些财力比较薄弱的区县人员开支已达左右，事业发展的经费了了无几。这种状况如不改变，财政再怎么增加投入也很难保证教科文事业的发展。
三、进一步深化教科文部门支出预算改革的几点设想
为了推进×市教科文部门支出预算改革的发展，今后一段时期要着重做好以下几方面的工作：
（一）加强基础工作，进一步完善教科部门支出预算定额，提高部门预算的科学性
这是一项政策性强，涉及面广，技术要求程度高的工作，在制定过程中必须兼顾需要与可能，预算内外资金相结合，节俭高效，简便易行的原则。
完善教育综合定额要与落实国家支持各类教育发展的有关政策一致。由于教育综合定额是从财政生均拨款逐渐演化而来的，本身存在着较明显的基数概念，而且一经确定多年不变，与各类教育今后的合理发展及中央各类教育发展的不同政策存在一定差异。依据国家各类教育发展定位，以高等教育综合定额为重点，进一步研究如何发挥财政资金导向作用，调整各类教育综合定额，促进各类教育协调发展。
（二）强制度创新，规范支出行为，提高财政资金使用效益
教科文部门预算中除保证正常经费外，还有一部分是用于事业发展的专项资金，专项资金的管理是教科文部预算管理的重中之重，是提高财政资金使用效益的关键。
一是要做好专项资金论证工作，引入科学的决策机制进行科学的评估、评审、建立科学高效的财务管理机制和预算管理制度。科技经费要继续完善专家咨询和政府决策相结合的立项审批制度，保证科技项目选择的科学性和民主性，并体现两个统一，即：专家管理与政府决策相结合，自由探索与国家目标相结合。教育经费要充分发挥教育咨询委员会作用，由教育咨询委员会议确立各类教育的发展方向及资金安排的比重意向，然后联合市教委高教处、科研处、基教处及财务处具体组织各类教育项目的专家论证工作，并逐步引入招标方式将项目落实到具体使用单位，市教委部门预算的科学编制做好基础工作。
二是对核实资金后下达预算的专项经费，签订专项经费合同书，以合同管理的模式，规范支出行为，牢固地树立起依法行政、依法理财的观念。
选择高中优质资源扩招等专项资金实行项目合同管理试点，在下达专项的同进与区县签订合同书，明确项目的具体目标、责任、进度、区县配套资金落实情况及项目效益考评等。三是加强制度建设，规范资金的分配与管理。随着国家对教科文事业投入力度的加大，各项规章制度必须及时跟上，否则，投入再大，也难以发挥应有的效益。特别是专项资金，要做到有专款就要有制度。建议首先制定出教育费附加具体实施办法、市级教育专项资金管理办法、区县教育专项资金管理办法、旅游发展专项资金管理办法和科研课题核算制管理办法，提高我市教科文部门的专项资金管理水平。
四是加强财政监督管理，建立起财政资金的追踪问效和反馈机制，对专项资金从论证、资金拨付使用到效益评估实行全过程的监督。运用定量分析的方法，制定出×市的“财政专项资金项目绩效考评办法”，先选择一些条件比较成熟的部门和单位试行，在是结经验的基础上逐步推开。
（三）紧紧围绕教科文事业改革，优化支出结构
一是按照“共建、调整、合作、合并”等多种方式，加快教育体制改革步伐，对现有的高校、中专、技校进行优化重组，通过提高高职生财政补助标准、解决中职与高中在收费方面的倒挂问题等财政政策，大力发展职业教育，培养较高层次的专门人才。
二是落实×市基础教育工作会任务，优化基础教育经费支出结构，合理配置教育资源。要向关心教育投入一样，重视提高教育经费的使用效益，通过调整中小学市局达到合理配置教育资源提高教育质量和办学效益的目的。
优化教育资源配置，盘活教育资源，避免重复建设和资产和低效运转。结合基础教育规划合理调整中小学布局，通过资产置换、学校撤并及城市改造等多种形式，逐步形成规模适度、办学规范的良性资源配置。
研究探索我市中小学教职工编制标准，对教师队伍要合理定编，减少冗员，建立合理的师生比和员工比。安排专款重点解决超编教师分流转岗和再就业前的培训，并对这项工作完成得比较好的区县给予奖励。
三是支持和促进科研院所管理体制改革。社会公益型院所的改革已全面启动，要认真研究有关配套政策，配合有关部门做好各项工作，对应该推向市场的坚决向企业化转制，与财政拨款脱钩，对确需政府支持的按非营利机构管理和运行的，加大财政支持力度，要进行资源优化配置，并会同有关部门严格核定编制，建立新的运行机制，提高财政资金的使用效益。
【关键词】分权；集权；卫生体系改革
中央和地方的关系是一个国家最基本的关系之一，涉及政治、经济等各个方面，一直以来，中央和地方政府间的财政关系都是经济学界关注的重要问题。
财政分权和集权的关系问题由来己久并广泛存在，关于分权方面的理论也有很多，但是在财政分权研究中仍然存在一些概念上的混淆，因此，需要将财政分权的基本概念加以澄清。
财政分权是现代财政体制的一个重要特征，世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政分权化趋势越来越明显。财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制；几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，中央政府通过权力的分配使得区域经济协调发展。财政分权实践的发展推动了财政分权理论的研究，财政分权理论起源于20世纪50年代，1956年，美国经济学家Tiebout发表了《地方公共支出的纯理论》（The pure theory of public expenditure）一文，标志着财政分权理论的兴起，经过半个多世纪的发展，主要行程了第一代传统财政分权理论和第二代财政分权理论。第一代分权理论是由Musgrave和Oates提出的传统联邦主义理论，主张给予地方政府一定的财政收入和支配权，但也反对给予地方多度的自，因为过多的分权可能导致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。第二代财政分权理论代表DewatriPoint和 Maskin（1995）提出了基于新软预算约束理论基础上的分权理论，把财政分权同政府激励、经济改革以及经济增长联系起来。我国在1994年进行分税制改革，逐渐地将部分权力从中央下放到地方政府。欧洲国家自二战以来，中央也一直在下放关键性的决策权，但是现在，中央和地方政府彼此之间对卫生部门决策的控制关系正发生着一个重大的变化。中央财政集权可以有效保障全国性的公共物品的供应，在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用，主导公共财政的分配，并有利于提高税收征管的效率。
一、财政分权是欧洲卫生体系的战略基石
西欧国家有过两次重叠式的“浪潮”，它们促进了西欧国家医疗卫生体系结构的变化，其中第一次浪潮就是符合孔德拉基耶夫的商业周期框架的分权战略。第二次浪潮是从20世纪80年代晚期开始就已经和分权同时运行的企业市场化理论。然而，这第二个浪潮已经在卫生政策界产生了良好的议论，分权的理念也被很多国家欣然接受。从而，在20世纪下半叶，扩大区、市和非政府组织控制权力的下放已经变成了人们普遍认为的卫生政策中应该包括的内容。
在欧洲大陆社会医疗保险型的国家例如德国和荷兰，大部分管理经营权以及很多财政决策权早已被分派给不以营利为目的的私人机构，如疾病基金和医院，并在明确国家法律职责的基础上以一种“强制自律”的形式进行。很多欧洲中部的国家由于对之前高度集中的谢马什科模型反应很强烈，便将医院的所有权从中央下放到地方政府（如爱沙尼亚、波兰）。甚至，捷克共和国把他们这种将医院所有权下放到市级政府的方式称为“私有化”。 同样，有些国家在共产主义时期建立起来的高度集中的基金结构也被下放到地区社会医疗保险基金中，例如波兰、捷克共和国和斯洛伐克。
在北欧国家以税收为基金来源的卫生体系中，大部分的管理经营权以及实质性的政治和财政决策权已经被下放到公共部门；在南欧以税收作为基金来源的国家卫生体系中，大部分管理经营责任以及政治责任（不包括主要的财政职责）也从国家下放到地区政府，例如西班牙从1981年到2003年把权力下放到17个自治区社区，意大利从20世纪80年代晚期开始下放到22个地区级政府。
二、欧洲国家财政集权的再崛起
然而，在2001年，财政集权化这种传统的智慧又周而复始。国家中央政府在卫生部门中的角色不再继续衰退，反而已经开始适度地在增强。欧洲国家机构已经改弦易辙，不再扩大权力的下放，而是逐渐地掌握在欧洲卫生保护制度中实质性的政治和财政决策权。目前看来，在未来短期内只有管理经营权会继续下放给更低层级的政府或者非政府组织。
在2006年1月，丹麦中央政府对卫生部门进行了一次重大的结构重组。在新的结构中，一些地区政府的数量由14个减到了5个，同时他们的权力也很大程度地被减少了。财政和大部分政治权力重新集中到中央政府，一些特定的预防和长期护理问题被重新分配给市级政府，这些市级政府也统一由271个减到了98个，地区机构只保留了少许的对医院的管理经营权。瑞典和芬兰也在进行类似的区域盘整格局，国家政府的角色不断加强。在瑞典，皇家委员会将建议把区域级政府的数量由当前的21个减到6个到8个之间，这些地区级政府对医院和初级保健有着一定的责任。在芬兰，国家政府预期提出中央医院的数量由目前的22个减到18个，地区级政府的数量会从450个减少到大约250个，这些机构对初级保健、养老院和家庭护理服务负责任。类似的再集权现象在英国也有，如英格兰的地区卫生权威机构从直接管理转变成只是发挥支持功能，以及目前计划将初级保健信托所的数量由300个减少到150个。德国的联邦政府在2009年计划负责筹集所有的社会医疗保险供款，然后经过风险调整和按人头计算，将这笔供款分配到疾病基金中去。
三、欧洲卫生体系财政再集权的原因
欧洲国家卫生体系由分权到重新集权的变化，从结构上来看，主要原因表现为以下几个方面，一是人口老龄化的加剧（老年人口数量逐渐增加）；二是临床新技术的快速发展；三是由于欧洲区域化和市场全球化对卫生部门资金形成的经济约束。
从行政上来看，在芬兰、挪威和丹麦等国家，由于地方政府对卫生部门决策的控制，已经造成弱势全体收入已无法支付地方政府所提供的公共卫生服务，简而言之，分权化的形式已经加剧了公平问题。
从经济上来看，地方财政基础已不足以支付未来昂贵的保健需求而且地方行政管理低效重复。政治对于北欧以税收为主要基金来源的国家是一个重要的影响因素，政治家们认为如果卫生制度无法满足市民的期望他们将受到市民的指责，同时国家的政策制定者也需要用一定的组织杠杆去解决这些问题。
从技术层面来说，引进电子病历和其他电脑化操作的报告系统，已经降低了交易的信息成本，同时也使得国家对卫生体系从中央层面进行更密切的监察成为可能。
四、欧洲卫生体系财政制度的发展趋势
从总体上看，欧洲很多国家的卫生体系将会继续加强国家政府的控制，尤其是对财政和与医疗卫生水平相关的问题。
欧洲国家对于这种国家和地方政府的冲突，中央层面的民主控制将会加强，主要是加强对政治和财政决策的控制权，同时地区和市级层面的民主控制就会削弱，逐渐地只是集中于管理经营权。此外，鉴于很多欧洲国家的卫生体系中公共部门与私营部门界限的模糊化，这种国家政府角色的强化可能会和日益增多的公共部门和私营部门企业相结合起来。虽然要在强化国家政府的控制和提高企业的自主性之间实现特定的平衡在不同国家之间是不一样的，但是随着国家对卫生部门关键性决策的控制加强，分权和再集权两次浪潮实现了交融，这很可能决定了很多欧洲国家的卫生体系在短期未来间的政策制定框架。
五、我国卫生服务体系改革及未来发展趋势
相比之下，我国卫生服务体系的改革与欧洲国家具有相似之处。目前，我国的医疗保障制度同样也实行地方分级管理，多数是以地级市甚至县为统筹单位。与欧洲国家一样，地级的市、县人民政府掌握了社会医疗保险的管理经营权，并承担主要的财政补贴责任。为保证财政补助资金的落实，我国应借鉴国外的经验，将财政医疗保障支出责任划定在中央与省、市级范围内，以中央和省级财政为主，县以下基层财政免于负担。同样，我国的卫生体系也同样要面对人口老龄化加速、卫生服务地区间的不公平以及地方财政对医疗卫生的支持力度不够等问题。
另一方面，我国目前这种由分权到再集权的趋势并不是很明显，在经济上继续实行分权，与欧洲国家相比，在政治上中央政府一直实行高度的集权，但是地方政府仍拥有相对自主的经济决策权。在我国这种分权式管理下，政治集权模式对地方所带来的激励机制导致地方政府为了追求政绩，降低公共物品提供以及社会保障方面的职能。例如地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视了科教文卫支出；重视生产性投资而忽视社会福利支出；重视行政管理支出而轻视民生投资。我国从1994年实行分税制改革以来，分税的比例使得财权不断地向中央集中，造成地方政府财政的拮据。同时事权的下方导致中央在减少科教文卫事业支出的同时，也将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，使得地方政府财政支出进一步紧张。而地方政府为了追求政绩，便将手头的资金用于建设和投资，也就出现地方政府拖欠的现象。
因而，在我国现有政治集权和财政分权的框架下，应该主要解决如何构建地方政府在社会保障卫生体系中的有效激励机制以及治理问题，必须改变我国地方政府所面临的的激励，在地方官员的晋升机制中转变GDP的考核方式，将公共服务水平和质量的提高纳入考核标准。其次中央和政府权力的分配应该重新进行一些调整使其合理化，由中央收回部分事权，尤其是公共服务方面，减少地方政府的压力。同时也要借鉴欧洲国家积极实行上级干预，扩大中央的财政权，由中央政府来承担提供公共医疗服务的主要责任，地方政府以及非营利政府组织来承担管理经营权，从而更为有效的提供公共医疗服务，在我国未来的卫生体系中，中央加强财政权也会成为一种趋势。
在我国卫生服务体系的改革过程中，应根据我国基本国情与发展阶段进行不同的财政制度安排，不断加强财政分权的制度化建设，从宪法层次上制定分权整体框架来约束中央和地方政府的行为，明确中央和地方政府的职能，从而加快其他领域的配套改革。
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