一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观和社会主义法治理念，全面落实科学发展观，贯彻落实国务院、省、市相关文件精神，按照__区人民政府《关于印发〈__区创建依法行政示范单位评选活动实施方案〉的通知》(德市旌府发〔20__〕14号)文件要求，忠实履行宪法和法律赋予的职责，以“规范决策行为、提高执法水平、增强服务意识”为目标，强化基础，整体推进，确保我镇依法行政工作顺利实施。
二、目标要求
通过创建依法行政示范单位活动，提高全体机关工作人员特别是领导干部依法行政的理念，在全镇上下形成知法、遵法、守法的良好局面。加大执法监督工作力度，基木形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，科学化、民主化、规范化的行政决策机制，高效便捷、成本低廉的防范化解社会矛盾的机制，确保政府的经济监管、市长调节、社会管理和公共服务职能基本到位。按照法定权限和程序制定规范性文件，全面正确实施法律法规，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，增强政府应对突发事件和风险的能力。规范行政执法，强化执法监督，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为基本实现建设法治政府目标奠定坚实基础。
三、主要任务及措施
从20__年5月起，到20__年11月，我镇创建依法行政示范单位工作要完成下列工作任务：
（一）切实转变政府职能，改革行政管理体制
1、监理健全科学民主决策机制，提高决策水平。修订完善《政府工作规则》，建立《政府重大行政决策规则》，规范行政决策程序，创新民主决策形式，明确决策权限、决策程序、决策责任。
2、坚持重大决策论证和合法性审查制度、重大决策集体讨论制度和决策依法公开制度。凡涉及全镇经济社会发展的重大决策事项、专业性强的决策事项，与人民群众利益密切相关、涉及面广的决策事项，与人民群众利益密切相关、涉及面广的决策事项，必须通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
3、建立健全行政决策责任追究制度。明确行政决策的监督主体、程序、方式，责任追究的程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一，使行政决策、监督权限明确，程序规范，责任落实。
4、完善并实施对以政府名义作出的行政行为、行政合同的法制机构事先审核制度，保证其行为的合法有效。
(二)加强规范性文件管理和备案工作
根据省、市、区关于规范性文件监督管理的相关文件规定完善规范性文件监督管理制度，紧密结合我镇改革、发展和稳定的实际需要，抓好规范性文件的起草、审查和制定，提高规范性文件质量。
1、严格政府规范性文件制定程序。制定和规范性文件，必须做到不与法律、法规、规章相抵触，不设定行政处罚、行政许可和行政事业性收费，对法律、法规、规章已规定的行政处罚、行政许可和行政事业性收费，不改变适用条件和范围。制定规范性文件按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审查、讨论决定、签发公布的程序进行。制定涉及公共利益、社会影响较大的政府规范性文件时，坚持通过公开征求意见、举行听证等方式广泛听取社会各界意见。
2、建立健全行政机关规范性文件的修改、废止及定期清理制度。每五年对规范性文件进行一次清理，并将废止或修订情况向社会公布。建立健全规范性文件实施情况评估制度和社会公众对规范性文件提出意见、建议受理制度。
3、加强规范性文件监督检查，完善备案审查制度。规范性文件备案审查做到有错必纠，报备率、报备规范率达到100%。
(三)规范行政执法行为，严格依法行使权力
1、认真推行行政执法责任制。落实《__区创建依法行政示范单位活动实施方案》，制定完善《双东镇依法行政工作考核办法》，加强行政执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，预防和减少行政机关及其工作人员乱作为、不作为，实现权利与责任挂钩。
2、建立和完善行政执法主体资格制度。对各级拥有行政执法权的机关进行审查，纠正过去执法主休不合法和授权托混乱的现象，统一明确行政执法的主体，并向社会告知，及时纠正没有合法依据而行使行政执法权的行为。积极探索镇政府行政执法思路，结合我镇工作实际，采取有效措施，逐步探索依法委托执法等手段。
(四)完善执法监督机制，加强执法内部管理
1、监督的重点内容和对象。要加大对群众反映热烈、社会普遍关注的重点领域的执法监督检查的力度，运用专项督查和重点调查等方式，以查处违法违纪案件为主要手段，积极主动开展监督工作和行政执法检查工作，推动各项法律、法规、规章的有效实施。
2、建立和完善各项监督制度，加强政府系统内部监督。耍进一步完善行政监督机制，在继续坚持和落实人大监督、司法监督、舆论监督和群众监督等行之有效的民主监督制度的同时，着重加
强政府系统内部监督，切实做到有权必有责，用权受监督、侵权须赔偿、违法耍迫究。耍按照“谁决策，谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究责任。强化对执法人员的管理和监督，坚决纠正在执法中等各种不正之风，对执法犯法，侵害群众利益的，耍严肃查处。耍依照有关法律的要求，结合本部门的特点，逐步建立和完善规范性文件备案审查制度，行政执法监督检查制度，行政执法证件管理制度，重大行政处罚决定和行政强制措施备案制度，行政执法投诉举报制度，重大行政违法案件督查制度等，推动行政执法监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。3、认真做好行政复议工作。加强《行政复议法》及其实施条例的宣传推广，加大政府法制机构工作人员的学习培训力度，促进行政复议工作的顺利开展。对于符合法定受理条件的，复议机构要积极受理，本着合法、公正、便民的原则及时结案，不断提高象征复议办案质量，充分发挥行政复议的行政监督作用，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初级阶段、化解在行政程序中。
（五）加强公务员队伍和干部队伍建设，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1、提高领导干部依法执政的能力和水平。领导干部要带头学习和掌握法律知识，树立宪法和法律意识，提高依法行政的能力和水平。继续深入推行领导干部学法制度，把法律知识培训纳入领导干部理论培训的总体计划，坚持每季度集中开展一次学法，每年举办一次法制讲座。
2、加强公务员队伍的管理和依法行政知识的培训工作，切实增强公务员依法行政的意识和能力。坚持学用一致原则，紧紧围绕通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，采取自学与集中培训相结合的方式，充分利用现代化信息手段，继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，创新培训方式，建立有效的公务员培训激励约束机制，把学习培训与公务员年度考核相结合，力争使全镇行政执法人员都得到年度业务轮训。
五、实施步骤
（一）启动部署阶段（20__年4月至20__年5月）
1、成立依法行政示范单位创建工作领导小组，制定我镇创建依法行政示范单位设施方案，安排部署全镇创建依法行政示范活动工作。同时广泛组织，深入开展对《纲要》、《依法行政示范单位工作实施方案》等文件的学习宣传和贯彻落实。
2、及时召开会议，认真学习《纲要》、《依法行政示范单位创建方案》等文件，完善依法行政各项制度，采取有效措施做好本年度创建工作。
3、加强依法行政工作的监督检查。各办公室、服务中心要认真贯彻落实市、区相关依法行政监督办法。根据当年依法行政工作工作任务、考核指标，结合具体工作实际，确定当年的监督重点。要加大对群众反映热烈、社会普遍关注领域的执法监督检查的力度，运用专项督察和重点调查等方式，积极主动开展监督工作。
4、健全学法制度，增强领导干部依法行政意识和能力。领导干部耍带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种问题和矛盾。要建立学法制度，结合政府与部门会议讨论的事项，有针对性地学习相关法律法规;镇政府各办公室、服务中心要结合工作实际，加强本系统法律法规学习培训力度，严格依法行政。 。
5、完善依法行政年度目标考核办法，切实强化考核。在区政府对乡镇依法行政年度目标任务与考核细则的基础上制定切实可行的《双东镇20__年度依法行政工作考核办法》，进一步加大依法行政工作力度，促进我镇法治政府建设进程，促使依法行政工作步入制度化、规范化，继续细化、量化考核指标，强化年度考核。
6、继续深化行政执法责任制。镇政府各工作部门要认真梳理执法依据，完善执法程序，统一执法文书，分解执法职权，将执法职权落实在具体的工作岗位上。通过政务公开栏等载体，及时向社会公示执法主体、执法权限、执法依据和执法程序等。推行行政执法听证、公示制度。严格行政执法监督检查，加强行政执法评议考核，落实行政执法责任追究制度制。
7、完善行政执法制度，规范行政执法行为。坚持管理与服务并重，教育比处罚先行，做到文明执法;严格执行罚缴分离制度，杜绝乱收费、乱罚款的行政违法行为发生，切实提高行政执法水平。设立行政违法举报制度，对受理的违法投诉，及时依法查处。接受行政相对人和社会备界的监督，促进行政机关规范行政执法行为。
8、严格规范性文件备案审查工作。坚持规范性文件"逢文必审"的原则，镇政府的规范性文件、合同，均须由政府法制机构进行合法性、必要性、可行性审查，签署审查意见，未经审查或者审查未通过的，不能实施，不得作为行政管理的依据。
9、进一步改进行政复议和行政应诉工作。坚持“以人为本，复议为民”的原则，切实加强行政复议能力建设，畅通行政复议渠道，解决行政争议，依法、公正、高效地处理好每一起案件，坚决维护公民、法人和其他组织的合法权益。创新复议方式，完善简易程序、实地调查、质证辩论与协调和解的工作制度，最大限度地减少负面效应。
10、深入基层调研依法行政工作，创新工作，总结经验，找出不足，提出指导意见。
11、营造浓厚舆论氛围，宣传、光电、信息办等部门要利用各类形式进行广泛深入地宣传创建依法行政示范活动的意义及目标任务，宣传依法行政的先进典型，坚持典型带动，示范引导，努力营造全社会支持参与创建活动的舆论氛围。
（二）创建实施阶段（20__年5月下旬至20__年8月下旬）
1、建立乡镇依法刑侦联系会议制度，加强对依法行政工作的指导，推进全镇依法行政工作整体水平的提高。
2、加大依法行政知识培训力度。分别对副科级以上领导干部、一般干部、执法人员进行统一集中法规知识培训，法制部门及时建立培训档案，作为目标考核依据。
3、认真落实规范性文件管理制度。全面清理全镇各类规范性文件，将清理结果报上级政府法制机构备案，并在规定时间向公众公布清理结果。切实做好规范性文件制定和备案审查的培训工作，以提高规范性文件制定和报备的质量。
4、深入推进行政执法责任制。加大对行政执法违法或不当行为的责任追究力度，增强执法责任意识。按照相关文件要求组织开展行政执法案
卷评查活动，不断规范行政执法行为。同时加大对重大行政处罚、行政许可报备和重大行政审批事项以及政务公开等工作的监督检查力度。5、加强行政复议工作。认真贯彻行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，规范行政复议办案程序，提高行政复议办案质量。同时，落实行政机关负责人出庭应诉制度。
6、进一步推进政务及政府信息公开工作。及时镇政府规范性文件，对全镇行政执法部门执法主体、法律依据、人员资料进行全面梳理后确定备案。继续深化、优化政府信息公开指南和公开目录的编制，主动或依申请公开政府信息。
7、认真实施年度依法行政报告制度。要对每年依法行政工作进行总结，内容主要包括依法行政各项制度的执行情况、行政执法责任制的落实情况、规范性文件的备案审查情况以及领导干部和行政执法人员学法、守法情况，并依照有关规定报告工作。
8、全面开展依法行政示范单位、示范乡镇创建活动。进一步完善创建方案，确保20__年底“依法行政示范单位”创建达标。
(三)完善总结阶段(20__年8月至20__年11月)
全面总结依法行政示范单位创建活动情况，部署全镇依法行政工作长远规划。召开依法行政示范单位建设总结表彰和经验交流会，对现阶段工作出现的新情况、新问题进行研究，争取在今后的工作中有新的突破。
六、组织领导和保障措施
全镇要深刻认识依法行政的重大现实意义，统一思想，加强领导，采取有力措施，扎实开展工作，保证依法行政工作在近期内取得初步成效。
(一)加强组织领导，狠抓工作落实。镇政府成立依法行政示范单位创建工作领导小组，负责全镇依法行政示范单位创建活动的组织领导。依法行政工作在镇政府的领导下，由镇长负总责，分管领导具体负责措施的落实，成员由镇政府各办公室负责人员组成。领导小组办公室设在镇党政办，负责组织开展依法行政示范单位创建工作的调查研究，制定推进依法行政工作的年度实施意见，协调、督促、指导全镇落实依法行政示范单位创建的备项工作。
(二)坚持抓点带面，加强督促指导。在依法行政实施过程中，镇政府将经常性的对各办公室、场镇各单位的依法行政工作进行检查指导，及时了解工作进展情况，总结好的经验和做法，分析存在问题，提出解决办法。
银行业依法监管是一个重大而复杂的课题，它既是监管的本质要求，又是动态的发展过程。依法监管进程中，银行监管实现了从缺乏规则到具备规则，从具备规则到具备合法规则，再到架构基本符合现代有效银行监管的规则体系的历史演变；实现了规则制定权、现场检查权、行政许可权、行政处罚权等核心监管公权的法律控制；实现了对银行业金融机构、银行业从业人员和社会大众的自主经营、合法竞争和相关权益的制度保障；开展了旨在统一规则、提升质量和规范监管者法律行为的制度建树。诸此依法监管进程中的制度成就，无疑为银行业依法监管的进一步发展奠定了良好基础。
银行业依法监管的价值结构
依法监管的法理构造，既包括监管价值层面内容，又包括法制实践层面内容。二者关系相互依存与互为耦合，共同体现于有效监管与依法监管实践。对银行业依法监管予以认识和估价，必须还原于依法监管的法理构造的全面考察。
银行业依法监管在价值层面的结构要件，主要体现于如何正确处理以下三个方面的辩证关系：
放宽管制与有效监管相统一。银行监管思维是指导银行监管的整体看法和基本理想。由依照政策监管到依法监管，银行监管完成了由传统监管思维向现代监管思维的初步转换。现代依法监管思维是多元的，但最重要的思维莫过于如何处理放宽管制与有效监管的基本关系。一定程度而言，放宽管制与有效监管是一对矛盾。一方面，现代社会的发展进程表明，自上个世纪70年代以来，世界进入“行政国”（administrative state）以后，出于对政府权力膨胀的警惕和防范，世界各国均践履了行政控权的行政法治理论，放松政府管制和建设有限政府是当今世界的时代潮流，因而银行监管有放宽管制的政府理论基础；另一方面，纵观世界银行业务发展和监管模式变迁的历史可见，银行业经历了全面监管到放松管制，再到重新监管的演变过程，特别是1997年亚洲金融危机、1998年的俄罗斯金融危机、2001年的以阿根廷为代表的南美洲金融危机，使人们开始全面反思政府放松银行监管所产生的问题，因而世界各国认为建立相对严格的银行监管成为必要。妥善处理好放宽监管和加强监管的辩证关系，不但是我国银行业依法监管理论的重点研究范畴，更是我国银行业发展进程中的必然选择。而且，我国当代银行监管绝不应是20世纪30年代西方国家严格监管的简单重复，也不应是现代西方国家加强监管的翻版或复制，而必然是符合21世纪经济金融全球化、开放化要求，力争银行监管成本最小而对社会福利贡献最大的银行监管。这种银行监管的基本理念，就是既要避免政府的过度管制，又要实现对银行业金融运行的有效监管，是银行监管法治框架下的放宽管制和有效监管的有机统合。
监管独立性与责任制相融合。要实现当代银行监管的新思维，要实现放宽管制与有效监管的动态平衡，我们就要考察法定监管主体对银行监管的影响状态。美国货币监理署的经济学家丹尼尔・诺勒认为，在银行监管结构中，是一元监管还是多元监管，是否由中央银行承担监管职能，是否或如何划定银行监管的范围，这些因素均不足以影响银行的绩效，而惟一发挥重要甚至决定性作用的因素，则是银行监管者（主体）的独立性。无独有偶，2002年，国际货币基金组织了Marc Quintyn和Michael W.Taylor的《监管的独立性和金融稳定》研究报告，该文件不但首肯监管独立性的核心作用，而且确定了独立性的四维标准：管理独立性；监督独立性；机构独立性和预算独立性。
监管主体的独立性，保证了其抵制干预和化解风险的权能和力量，但也加大了其自身的监管责任。为了实现有效监管，监管主体必须用专业、严格且可靠的办法和措施来全面监管银行业。这些责任感是监管者独立性的对应产物，独立性意味着权能的不受干预，因而是强大的；责任感意味着权责相当的原则要求，因而也是具体而重大的。德意志联邦银行家梅斯特(Edger Meister)指出，“监管责任的确定是决定金融市场未来之路的最重要因素。”国际货币基金组织认为，负责和尽职应包括如下9条标准：（1）明确的目标和使命；（2）清晰的法律基础以界定监管机构的权力和职责；（3）与其他行政机构关系的明确界定；（4）对高级官员任职、免职条件和程序的清晰界定；（5）对于可以忽视监管独立性的特定环境和条件、程序的清晰界定；（6）对国会确保监管机构负责地使用其授予权力的程序的清晰界定；（7）明确的司法检查安排以保证监管机构行使权力的方式接受司法监督，明确的诉讼机制以确保监管决策的一致性和合理性；（8）在保护商业机密的前提下，最大限度地增加决策过程的透明度；（9）通过事前预算拨款程序或事后财务检查确保监管机构以负责的方式管理其财务。
监管规范性与内控化相一致。监管客体即是银行监管的对象或形式目标，它是一个与监管主体相对称的重要概念。作为银行监管关系中的被监管者，银行业金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业规则的规范之下，可以说，监管客体的生存价值在于规范，银行业金融机构及其从业人员均具有接受规范的法律属性。一般认为，监管客体的规范体系包括：银行业金融机构组织规则；银行业经营行为规则；银行业工具规则；银行业市场规则；银行业调控规则等。银行机构的内部控制是现代银行监管的基础，它是银行机构的一种自律行为，是银行机构内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。内控制度包括：健全的岗位责任制度和管理措施；合法的授权；有效的内部稽查制度；预警预报系统和应急应变措施等。在当今形势下，规范性主要是监管客体的外力要求，内控化是监管客体的内在驱动，而且内控和自律越来越居于银行监管的突出地位，监管客体日益呈现出内控自律严格化趋势。
银行业依法监管的实践结构
银行业依法监管在实践层面的结构要件如下：
银行监管规则的科学化与系统化。银行监管者首先应当拥有并行使一项权力，即银行监管规则的制定权。这项权力不但由专门法律授予，而且要求银行监管者正确行使。推进依法行政和依法监管，首要的是准确、科学地行使规则制定权，构建较为理想的银行监管规则体系。一方面，从规则体系的实质意义看，当今应重点解决的问题是：我们要构建一个合法的规则体系。一方面，就规则体系的表现形式而言，我们应力图构建层次分明的规则体系。由于银行监管法律法规的制定主体为国家最高权力机关和中央政府，专门监管者应着力提高监管规章和其他规范性文件的生存质量。
较长时期里，我国银行监管很多领域没有规则或者说缺少规则，银监会成立后，出台了《银行监管法》，修改了《人民银行法》、《商业银行法》，颁布了100余件规章和规范性文件，内容涉及银行业市场准入、业务运行和市场退出等方面。现在，我们把规则制定的价值取向设定为：一是要特别注重规则的合法性。如果一个规则本身就是坏规则，对银行监管肯定是害处无穷的。二是要特别注重规则的针对性与科学性。要有针对性地填补过去没有的规则空白，要加大规则制定的科学因子和技术含量。从没有规则到有规则，从有规则到有合法的规则，从有合法的规则到有科学的规则，再到有针对性规则、可操作性规则，直至有一个比较理想的规则体系，这是当前我们推进依法监管工作的首要目标。
银行业行政审批的法制化。2004年，监管机构将原有的70项审批事项整合成59项，报请国务院同意后施行，这些举措为目前银行业依法审批和依法许可打下了基础。
由审批到许可，不仅仅是名称变化，关键是涵义大不相同。审批注重行政性，许可注重法律性；审批的自由裁量大，许可的程序控制严；审批是政策治国的产物，许可是依法治国和法治的要求。行政许可法施行，对我国银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为，都产生了重大影响。当前我们推进依法监管工作，主要就是根据行政许可法立法精神，结合银行业监管现状和实践，做出具体的规则安排和工作部署。为切实落实许可法，银监会研究了银行业行政审批的实际情况，梳理整合了准入、高管资格等规则内容，针对银行业监管对象的不同特点，归纳各监管领域的审批经验，总结各种形式的许可规律，就中资商业银行、外资金融机构、非银行金融机构和合作金融监管等金融机构及其领域的审批和许可，制订了一整套行政许可制度化构建规则，并做出具体制度安排。当前新制定的许可规则包括：银监会行政许可实施程序规定；中资商业银行行政许可事项实施办法；外资金融机构行政许可事项实施办法；合作金融机构行政许可事项实施办法。这些许可规则，是新形势下银行业依法监管的必然产物。
现场检查的程式化与规范化。现场检查既是银行监管的一种手段，更是监管者的一项重要权力。推进银行业依法监管，就要正确估量这种重要的监管权力。现在，银行最基础的支付结算清算系统更加技术化，所以和过去以及其他检查相比，现在的银行检查更加技术化、更加复杂化。现场检查为银行监管提供了最新的知识、最新的经验；它是银行监管发现问题、处置问题银行机构、对银行体系进行评级预警的一个重要手段；它也是行使处罚权和其他权力的重要依据。因此，当代银行监管的重点是，认真对待现场检查权，正确行使现场检查权，使其当然地置于银行法治框架之下。
推进银行业依法监管，还要提升监管者行使现场检查权的基本能力。毫无疑问，现场检查是一种典型的行政强权，这种行政权力如使用不当，必定侵害被检查人的合法利益。现在的检查已不单纯是存贷款的管理，还面临许多新产品、新工具的使用，面对许多跨系统、交叉性的金融工具的使用。对那些高度细腻化、高度技术化的技术工具，以及在这个基础上衍生出来的很多业务，监管者不一定熟悉，更不一定有能力行使检查权。上述两个方面的情况说明，控制和化解银行业风险，行使自由裁量的检查权，监管者确实责任重大。所以，我们今天要推进依法监管工作，就是要提高监管人员行使检查权的能力和素质，就是要严格依法检查，依法办事。
行政处罚的合法化与合理性。银行业处罚是一个行政执法的过程。监管机关依照国家法律行使处罚权，就是行政执法。在形式上，银行业处罚权与司法制裁权不同，但是在实质内容上，却是与司法制裁权有着基本相似因素。对银行业行政处罚的评判和改进，是当今银行业依法监管的重要内容。目前理论界不少人认为，影响当代银行业依法监管的部分原因来自处罚权的滥用，他们提出，现今银行监管中，监管者大量使用监管处罚权，甚至主要靠处罚开展监管活动，因而要对此予以纠正。我们则不这样看。我们通过实践和研究发现，现实生活中，监管者很少使用或基本不用监管处罚权，严重影响了监管力度和监管效果，必须引起理论界和实务界的高度重视。
从1999年国务院通过《金融违法行为处罚办法》开始，到2003年国家修订《商业银行法》，调整有关银行业行政处罚条款并对有关处罚内容、标准做出新的规范。近几年来，银行监管者除了对大案要案施以处罚手段外，正常监管过程中很少进行处罚。很多情况下，处罚权的行使，往往出现在除非被逼到那份上，否则就不会实施。例如，《商业银行法》修改时，监管者要求设定若干经济处罚权并确定制定实施标准，但现在罚款的措施却很少用。又如，金融机构不按时提供会计报表、情况、信息，或者提供的信息有重大的疏漏、瞒报、错报问题时，监管者可以对其予以处罚，我们的统计资料表明，几乎没有监管者使用这个最普通的权力。人们将这种不正常的现象，戏称为中国特点的“严父慈母”型监管。这是一个非常严肃的问题，也是一个非常重大的问题。这类问题反映了我国银行业处罚纠偏的必要性。一方面，法律授予监管处罚权，监管者不能分割、让渡和不作为，否则就构成监管失职和渎职。另一方面，中国这么个泱泱大国，要把几十万亿的银行资产监管好，不严格实行依法处罚也很难想象，而且极有可能导致监管乏力或监管无效。因而，我们监管机构应特别重视高质依法地行使处罚权。当然，在法定条件下，我们也要警惕为处罚而处罚的。违法不处罚和制裁，没有违法行为处罚，这两方面都是依法行政、依法监管所不容许的。我们推进依法监管，就要对这些做出分析和纠偏，就要使监管机构正常、依法行使监管处罚权。
银行业依法监管的现实成就
从1986年国家银行监管的第一个行政法规起，我国银行监管已经历了前后二十年的发展历程，依法监管的要求愈益严格，依法监管的内涵也愈益深刻。以中国银监会设立为标志，我国银行业依法监管进入了新的发展时期。这一期间，监管者致力于推进银行业依法监管事业，取得了诸多来之不易的制度性成果。
以银行监管法为核心进行全方位立法，基本构建了我国现代银行监管规则体系。1986年1月，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业予以依法监管。90年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，国家于1995年出台了《人民银行法》和《商业银行法》。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章涉及银行监管诸多领域，从市场准入、从业资格、业务经营等方面对银行监管予以规范。可以认为，这期间制定的法律、法规和规章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。
2003年国家成立银监会，立法机关随即制定了《银行业监督管理法》，并对《人民银行法》和《商业银行法》进行了及时修订。《银行业监督管理法》是我国第一部政府银行监管的专门法律，它反映了我国银行监管的现实需求，借鉴了国际范围内银行监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行监管法律特征。可以认为，银监会的成立，以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行监管法律体系构建步入全新的发展阶段。此后，以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为基准，银行监管规则制定的进程大为加快，银行监管朝着规则体系化方向迈进。
经过二十年艰难的努力，我国已经初步地建立了以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以《金融违法行为处罚办法》和《外资金融机构管理条例》等行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代银行监管法律规则体系。这些银行监管规则体系涵盖市场准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；涵盖银行监管实体性规定、程序性规定和辅规定等层面；涵盖监管公权规制、相对法权益保护和监管主客体自身规范等维度。
制定并实施大批规章和规范性文件，重点满足了银行监管的现实需要和银行审慎经营的迫切需求。秉持银行审慎监管与有效监管理念，监管者以银行监管法律为基准，针对银行监管中的立法空白和亟需规范的领域，开展区分轻重、缓急和主次的监管规则制定工作。截至2006年12月月底，银监会制定并了170余件规章和规范性文件，重点涉及银行金融机构与业务的市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易和监管规范等诸多方面。几年来的监管实践表明，这些重点规则有效规范了监管者的公权行为，极大促进了银行金融机构的审慎经营和平等竞争，完善了现代有效银行监管法律与规则体系，从而为新时期的银行业依法监管奠定了良好基础。
例如，在资本充足率方面，监管者及时制定了《商业银行资本充足率管理办法》，弥补了以往没有具体计算标准和管理细则的空白，这一内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管规则，使我国银行监管确立了资本金监管方面的清偿性理念与战略；在风险监管、风险集中和关联交易方面，监管者制定并颁布了包括《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》、《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规则在内的50余件规章和规范性文件，从而建立了较为完整的风险监管规范体系，加强了银行风险监管的系统性和完整性，最终促进我银行业稳健运行和长足发展。
又如，在规范银行审慎经营的同时，监管者还颁布了《股份制商业银行非现场监管规程》、《银监会行政处罚办法》和《银监会行政复议办法》等10余件规章和规范性文件，这些监管规则适应了国家推行依法行政的政策要求，有利于监管者规范自身行为，有利于建设新型监管主体，有利于保护银行业金融机构及其从业人员的合法权益，最终有利于促进银行业依法监管。
实行放松规制与有效监管相结合，为银行业进一步发展开拓制度空间。为了适应银行业务创新，给予银行业更为广阔的发展空间，监管者采取了如下显著的放宽管制的法律调节措施：（1）部分降低银行业务和高管人员准入要求。通过制定银行监管规则，取消了中外资商业银行业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；取消了各银行分支机构开办其法人机构和部分新业务的限制；取消了高管人员平调任职资格和部分金融机构高管人员任职资格的限制；取消了外资银行增设分行的时间间隔要求等。（2）进一步放松商业银行服务价格的管理，给予商业银行更大的自主空间。银监会与发改委联合规则，将原国家定价改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多定价的自。（3）规定境外金融机构可以向中资金融机构投资入股。通过实行《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争力。
本着宽其所宽和严其所严原则，监管者适应银行监管发展要求，完善监管法律与规则系统，试图进行卓有成效的银行监管。银监会成立后，提出“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新思维，在制定并实施的300余件监管规则中，有超出半数的监管规则旨在规制有效银行监管，是必须监管的领域。
坚持银行机构规范化与内控化相结合，为建设适应现代企业要求的银行业市场主体夯实基础。在我国银行监管中，作为银行监管关系中的监管相对方，银行金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业监管规则的规制之下。可以说，银行机构的生存发展过程均被有效规范，银行金融机构及其从业人员均具有接受规制的法律属性。
从上世纪90年代中期开始，监管者和各银行机构都逐步认识到加强和完善内部控制体系的重要意义。在监管者重视与引导下，各银行机构初步建立了内部控制体系框架。2002年，监管者颁布了《商业银行内部控制指引》，要求商业银行建立内部控制体系。银监会成立后，结合国家构建国有银行产权监护人制度要求，引导商业银行正式建立了严格的内部激励约束机制。监管者指导银行机构，在充分发挥自身管理作用的同时，将监管者的风险监管要求转化成银行机构自身的风险管理需求。采取的内控措施具体包括：（1）建立合理的内控组织机构，实行严格的岗位分工，制定明确的工作职责，使各部门既有相对独立性，又能相互配合；（2）健全授权授信审批机制，强化对权力的监督和制约，严防权力错位和失控；（3）不断修订和完善各项内控规章制度，增强内控制度的系统性和可操作性；（4）改革审计稽核管理体制，实行审计督查考核制度，确保审计稽查部门充分发挥监督职能。
加强监管者的独立性与责任制建设，为监管者行为规范和监管正确定位进行了可贵的制度探索。我国银监法规定，银监会拥有制定监管标准和规则的权力；拥有独立监督的措施和危机管理、强制性制裁的权能；拥有独立于政府执法的法律地位和专业人士决策的组织优势；拥有适当的预算规模和必须的制度话语权。同时，银监法也明确了银监会的责任与尽职制度，例如，接受全国人大的权力监督；接受专门审计、监察机关的监督；按严格的程序要求执法，一定程度的监督对象和其他公众的监管参与等。
与银监法要求相适应，银监会进而颁布了《银监会监管职责分工和工作程序的暂行规定》等规章和规范性文件，以加强监管者自身的责任制建设。这种监管主体的独立性与责任制相结合的法律规制，是新时期银行业依法监管的一项显著特征。
建立国际化监管资源与信息共享机制，强化了国际范围内各银行监管当局的协调与合作。银监会成立后，遵循改革与开放并举、开放与监管并行的原则，积极扩大银行业对外开放。监管者十分重视营造有利于银行业开放的法律环境，修订并颁布了《外资金融机构管理条例实施细则》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》等监管规章，有力促进了外资银行业务发展、风险监管和安全环境，吸引并鼓励了外国战略投资者投身国内银行市场。
适应银行业开放要求，监管者加强了与世界各监管当局的交流与合作。短短几年内，通过与美国、加拿大、韩国、澳门、香港等国家和地区签订《监管合作备忘录》或《双边监管信息交换协议》，有效地建立了监管当局之间的协调与合作机制。这些机制具体包括：定期磋商机制、定期交流信息机制、对对方在本辖区进行现场检查的互助机制等。通过这些合作机制，监管当局之间可以对有关监管信息进行沟通和核实，可以及时了解互设在对方辖内的银行机构的经营状况，可以及时发现银行经营中存在的问题或不良态势并向银行机构提出警示，可以及时对银行机构不审慎经营行为或违规违法行为进行规制或惩戒。通过监管合作与信息共享，母国监管机构大大减少了跨境现场检查，有效地节约了监管资源，降低了监管成本；监管当局之间对其银行的跨境业务进行了有效检测，进行了持续有效的并表监管活动。此外，通过监管合作，我国监管者还组织了世界一流的咨询委员，为我国银行业长足发展赢得了国际化智识支持；还与国际上各主要国家和地区的监管当局签署了备忘录，加强了包括监管法律规则体系建设在内的各项合作。
进行新型制度探索与创设，建立了旨在规范银行监管机构内部行为的法律工作机制。我国银行监管中，一直面临着四个值得高度重视的问题：一是监管者内部存在分散制定规则的权力和基本事实，这虽保证了监管规则数量和规则需求，但因缺少规则整体性价值，最终与依法监管要求相违背；二是由于监管规则制定主体不统一，形成监管规则不一致或相冲突，最终引发了监管实践中的法制窘况；三是由于监管规则制定主体多元化，导致监管规则效力减弱或无法切实执行，影响了银行监管的权威与效果；四是制定监管规则时，为实现规则科学性、系统性与完整性，需要对监管规则中相同、共性与一般性因素予以综合考虑。
为了解决法规冲突和规则失谐问题，监管者进行了艰难的制度探索与创新。2005年12月，银监会颁行了《银监会法律工作规定》，建立了旨在规范内部行为的包括统一规则制定的法律工作机制。这些机制和制度具体包括：（1）立法规划制度。这一制度要求，监管机构以国家经济、金融政策为指导，根据国家银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。（2）起草论证制度。这一制度要求，监管机构对规章与其它规则制定做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草的规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。（3）规则审查制度。这一制度要求，在规章起草完毕之后，银监会法律部门将依据规定的审查程序和标准对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。（4）咨询解释制度。这一制度要求，监管机构要对规则尤其是规章咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式，统一做出制度规范。通过着力构建一个科学有序的法律工作流程，全面规范监管机构的规则形式和规则内容，促进我国银行业依法监管和有效监管。
通过改进相关制度和机制，加强了银行监管规则操作性、实践性和最为重要的执行力建设。银行业依法监管与有效监管，具体取决于监管法律、法规和其他规则的执行力，反映于银行监管执法的实践评估。为此，银行监管者必须构建新型的检查评价制度，凭籍这一制度，对银行业法律、行政法规、规章的立法质量和其他规则制定质量进行检查和估量，对法律和其他规则的执行效果予以判断和评估，从而最大限度地提升监管规则的操作性、实践性和执行力。
基于上述考虑，银监会通过颁布《法律工作规定》，建立了银行监管规则的检查评价制度。这一制度的主要内容确定为：（1）检查评价的标准。具体包括：监管规范应当符合上位法规定的合法性标准；规范之间应当相互衔接一致的协调性标准；规范应可以得到有效执行的操作性标准；规范应当促进银行业规范发展的实效性标准；规范的内容措施应当明确完整的完备性标准；规范应当易于理解和能够被普遍认知的推广度标准；规范应获得严格执行和全面遵守的守法率标准。（2）检查评价的形式。具体包括：监管机构以年度为基准时限作出的年度检查评价；监管机构对规章和重要规范性文件进行特殊检查的专项检查评价；监管机构在实施现场检查时附带做出的其他检查评价。（3）检查评价报告。这一重要的文件应当包括以下内容：依据检查评价标准进行具体分析；银行业法律、行政法规、规章和规范性文件实施中存在的问题及其原因分析；制定、修改或废止相关法律、行政法规、规章和规范性文件的建议；改进监管执法工作和责任追究的建议等。通过监管规则的检查评价制度，评估了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件的实施效果，检验了银行业监管立法水平，检查了银行监管机构的执法水平，发现了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件制定和执行过程中存在的问题，从而有利于富有针对性地、有的放矢地加以解决。
为贯彻落实党中央依法治国的基本方略，在我市质监系统全面推进依法行政，努力建设法治政府，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《浙江省质量技术监督局贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的工作方案》、《台州市全面推进依法行政工作五年规划（—）》，结合本系统实际，制定本规划。
一、全面推进依法行政的指导思想、目标和基本要求
（一）指导思想：
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，全面贯彻落实依法治国基本方略和《纲要》重要精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进质量技术监督行政管理向依法决策、依法管理、依法运行转变，促进我市社会经济环境协调发展。
（二）经过五年的努力，基本实现以下目标：
1、制定质量技术监督规范性文件等制度建设，符合宪法和法律法规规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会、经济的可持续发展提供制度保障。
2、科学化、民主化、规范化的决策机制和制度基本形成。产品质量信息公布全面、准确、及时，社会公众能够有效参与决策。质量技术监督行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
3、质量技术监督法律、法规、规章和标准得到全面实施，公民、法人和其他组织合法的权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁。
4、质量技术监督行政执法程序得到遵守，行政执法行为得到规范。质监部门履行法定职责，不仅遵守实体法规定，还严格遵守行政执法的程序法规定，特别是现场检查程序、行政许可程序、收费程序、处罚程序、复议程序以及行政应诉程序、行政赔偿程序、强制执行等程序，并使用国家规范的质量技术监督行政执法文书。
5、质监部门所拥有的行政权力与所承担的责任紧密挂钩，与质监部门自身的利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，层级监督明显加强，行政监督效能显著提高。
6、质监系统工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段进行行政管理。
（三）基本要求：
全面推进依法行政，必须坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把尊重和保障人民群众的利益作为依法行政的根本出发点和落脚点；做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变行政管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、全面推进依法行政的主要任务、工作措施和要求
(一)改进行政规范性文件制定工作，提高制度建设质量
1、加强质量技术监督规范性文件制定工作。围绕全面建设小康社会的要求，根据我市经济、社会发展的实际需要，科学合理地制定质量技术监督行政规范性文件制定计划，逐步建立适应社会主义市场经济体制、符合可持续发展战略的制度体系。在制定质量技术监督规范性文件等制度建设方面，要坚持为质量技术监督行政管理服务的方向，坚持质量技术监督法规体系的完整性与实施的可行性相统一的原则，注重规范性文件的可行性，切实提高质量技术监督制度建设的质量和实施效果。
2、改进制度建设的工作方法，增强各项管理制度的可操作性。建立健全五项制度：一是质量技术监督规范性文件制定成本效益分析制度。提出质量技术监督规范性文件制定项目，要实行规范性文件制定项目的经济技术可行性论证；提出重大管理制度和政策方案，要深入分析成本和效益。二是专家咨询论证制度。提出规范性文件制定项目，要按照实现决策科学化和民主化的要求，实行制度制定工作者、实际工作者和专家学者三结合，从制度上保证听取法律专家和第一线质量技术监督管理人员的意见。三是公众参与制度。起草涉及人民群众利益的草案，应采取听证会、论证会等形式听取公众意见，必要时在政务网站和有关报刊上公布草案，广泛征求社会各界的意见，增强质量技术监督规范性文件制定项目、制定过程的公开性和透明度。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度，使质量技术监督规范性文件更加充分体现最大多数人民群众的根本利益。四是质量技术监督规范性文件定期评估和定期清理制度。规范性文件及其确立的重大质量技术监督管理制度实施之后，要实行实施效果的定期评估和规范性文件的定期清理，对不能适应新形势的要求，与有关法律法规规定不一致或相抵触的，要及时按规定程序修改或者废止。五是规范性文件的备案审查制度。各县（市、区）质监部门制定的规范性文件要报送市级质监部门备案，市级质监部门要依法审查、纠正其中的违法或者不当 问题，确保政令畅通。
（二）改革质量技术监督行政管理方式，促进行政管理透明高效
1、严格执行《行政许可法》，规范质量技术监督行政许可行为。要依法全面清理质量技术监督行政许可事项，取消不符合法律、法规规定的许可事项，并公布清理结果，杜绝违法设定和实施许可的行为。要规范行政许可工作程序，建立行政许可听证制度，按照《台州市行政许可听证规定》的听证范围和有关程序、规范的听证法律文书格式，组织开展质量技术监督行政许可听证工作，保障公民、法人和其他组织的知情权、陈述权和申辩权。要优化质量技术监督行政许可工作程序，健全行政许可公示制度，积极推行电子政务建设，在政务网站公布行政许可事项、办事依据、程序、期限和文书表格等，方便申请人采取数据电文方式提出许可申请，逐步与相关政府部门实行信息互通、资源共享，提高行政许可的公开性、透明度和办事效率。要建立相对固定的服务场所，实行一个窗口对外，方便群众办事。要建立健全质量技术监督行政许可监督检查制度，认真履行对许可对象实施有效监督的责任。
2、进一步推进质量技术监督政务公开。在领导体制上坚持党组（党委）统一领导，综合业务部门主抓，纪检监察部门组织协调。要扩大政务公开的内容。实行办事公开制度，公布办事内容、条件、程序和投诉渠道，告知当事人实施行政行为的依据、权限和程序，以及当事人的法定权利和应当履行的义务，要突出抓好收费、行政许可、行政处罚等特殊环节的公开。实行政务信息申请公开制度，对与公民、法人和其他组织利益密切相关，或者人民群众关注的热点、难点问题，及其它质量技术监督行政管理政务信息，除依法不宜公开之外，均应向申请公开的单位或个人公开。公开的内容要做到合法、完整、规范、具体、统一和有效。在公开形式上，要建立部门新闻发言人制度，加强和规范政务信息工作；采取建立政务公开网页、在办公场所建立政务公开栏，有条件的可设置电子屏幕、手触电脑终端、报刊专版等形式，推进政务公开制度化。在工作方法上，始终同反腐倡廉、行风建设相结合。在监督保障上，建立群众与社会参与的监督机制，确保公开内容真实有效。
3、建立产品质量纠纷排查调处机制。要加大信访工作力度，实施重点信访件挂牌督办和领导包案制度、重点信访件处理集体讨论和信息通报制度、信访工作责任追究制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要充分发挥调解的作用，对依法应当由质监部门调处的产品质量纠纷，要按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理，经调解达成协议的，应当制作调解书；调解不能达成协议的，应当及时告知当事人救济权利和渠道。要积极探索解决产品质量纠纷的新机制。
(三)建立健全行政决策机制，提高行政决策水平
1、建立健全科学民主的质量技术监督行政决策机制。要牢固树立依法决策意识，不断增强领导干部的法制观念和法律意识，提高依法决策的领导能力和执政水平，推进决策科学化、民主化、法制化。要严格按照法律、法规和规章界定的权限范围行使行政决策权，不得越权决策。要按照《纲要》的要求，建立健全公众参与、专家论证和质监部门依法决定相结合的行政决策机制，并按照修改后的《国务院工作规则》的规定，修订本单位的工作规则，完善内部行政决策规则和决策程序，提高决策水平。除依法应当保密的外，行政决策的事项、依据和结果要通过媒体对外公开，便于公众查阅。涉及全局性或者公众利益的重大质量技术监督决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。涉及公民、法人和其他组织利益的行政许可事项，可以通过适当形式向社会公布，通过举行听证会等形式广泛听取意见。
2、按照“谁决策、谁负责”的原则，建立决策责任追究制度。要加强对质量技术监督行政决策活动的监督，完善监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当进行质量技术监督行政决策活动的，要依法追究责任人的法律责任。
（四）完善行政执法体制和程序，规范行政执法行为
1、完善质量技术监督行政执法体制。要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的质量技术监督行政执法体制，进一步明确质量技术监督行政执法权限，落实行政执法责任。要实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度，没有取得执法资格的人员不得从事质量技术监督行政执法工作。
2、严格规范质量技术监督行政执法工作程序。要认真贯彻《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》，按照国家质检总局对质量技术监督行政执法基本程序的统一规范，建立健全质量技术监督稽查、行政许可、行政处罚、行政复议、行政应诉、行政赔偿及行政强制等主要行政执法行为的程序性制度，规范行政执法文书。要按照法定权限和法定程序实施行政行为。履行法定职责，不仅要遵守实体法规定，还要严格遵守行政执法的程序法规定，切实保障行政相对人和利害关系人依法享有的知情权、陈述权、申辩权和救济请求权，减少质量技术监督行政执法的程序性错误。
（五）完善行政执法监督体系，加强行政执法监督
1、加强执法主体内部自我监督。要在执法工作中贯穿行政执法责任制“一条主线”，实现既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率“两个目标”，抓住立好法、学好法、用好法“三个环节”，做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四个合法”，确保执法的依据、责任、权限、手段和要求“五个明确”，全面推进行政执法责任制。要进一步健全对行政许可、行政处罚等直接影响行政相对人权益的行政执法环节的内部监督制度和制约机制，按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，实行违法行为调查与实施处罚分开、罚款决定与罚款收缴分离、收费“收支两条线”。要研究完善行政执法效果评估的指标体系，探索行之有效的质量技术监督行政执法评议考核制度，对行政执法作出客观、科学的评价。要建立和完善行政执法过错责任追究制度，明确领导干部和工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的责任，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序，及时纠正错案，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要积极探索执法激励机制，逐步建立行政执法绩效评估和奖惩办法。
2、完善执法外部监督机制。各县级质监部门要实施人大、政协议（提）案落实情况的跟踪检查和报告制度，自觉接受同级人大及其常委会的监督和政协的民主监督。要实施案件移送制度、行政诉讼案件应诉制度、国家赔偿制度，接受人民法院的司法监督。要实施规范性文件和重大行政处罚案件备案制度、行政执法情况统计报告制度、行政复议制度，加强系统内部的层级监督。尤其要强化行政复议制度。市级质监部门要全面、正确地履行复议法规定的职责，严格依法受理、办理行政复议案件，坚决纠正下级质监部门违法、明显不当的行政行为，保护行政相对人的合法权益。要实施政务公开制度、重大行政执法行为公示和听证制度、信访制度，接受人民群众的监督。要实施重大产品质量情况通报制度、产品质量公报制度，接受社会舆论监督。
（六）深入广泛开展法制宣传教育，提高质量技术监督工作人员依法行政的观念和能力
1、加强内部普法教育力度。要建立健全领导干部学法制度。制定严格科学的领导干部学法计划，通过理论中心组学习、法制讲座、法律培训、自学等多种形式，促使质监部门各级领导干部能够熟悉法学基础理论知识，掌握宪法、其他基本法律以及质量技术监督法律法规和规章，增强法律意识，提高法律素养，提高依法决策和依法管理的能力和水平，做到敢于执法、善于执法。实行领导干部学法考试考核制度，把领导干部学习、掌握法律知识的情况和依法决策、依法办事的实绩作为干部年终考核和提拔任用的一项重要内容，并作为一项重要制度，长期坚持下去。要加强公务员尤其是行政执法人员法律知识的学习和培训。建立健全公务员法律知识培训和年度考核制度，采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，组织公务员学习通用法律知识和质量技术监督法律知识，学法时间每年不得少于40小时，并把学法培训情况与公务员的录用、年度考核、职务晋升、提拔任用等结合起来。深化行政执法人员的法律培训，行政执法人员必须参加公共法律知识和专业法律知识的学习培训，经考试合格，才能申领国家质检总局制发的行政执法证件，持证上岗执法。每年要分期分批对行政执法人员进行脱产培训，更新执法人员的法律知识，提高执法技能和执法水平，脱产时间每年不少于一周。法制工作机构和执法机构要加强对依法行政进程中出现的新情况、新问题的研究，并把理论研究的成果及时应用到依法行政工作中，为依法行政的长远发展提供智力支持，不断提高依法行政工作水平。
2、广泛开展法制宣传教育。要运用多元化、人性化、互动化的方式深入宣传质量技术监督法律法规和政策措施。要推进面向市县党政领导的质量技术监督普法教育工作，与市、县级党校合作开设质量技术监督行政管理课程，对市、县党政领导干部进行系统的质量技术监督法制教育。要结合产品质量日常监管进行普法宣传，特别要结合各项专项执法活动开展有声势的集中宣传，用以案说法，用事实教育行政相对人，并加强对企业经营管理人员质量技术监督政策法律知识培训，提高行政相对人的守法意识。继续推进对青少年学生的质量技术监督法制教育。加强对广大城镇居民、农村村民的质量技术监督法制宣传教育，引导社会公众自觉守法、依法维护自身的权益。要完善法制宣传平台，加强与新闻媒体的沟通与联系，充分运用报刊、杂志、电视、电台、网络等大众传播方式面向社会普及质量技术监督政策法律知识，进一步拓宽质量技术监督新闻传播渠道，构建立体的宣传网络；利用“3·15”、质量月和“12·4”全国法制宣传日，集中组织大型、公众参与性强的法制宣传活动，扩大社会覆盖面和影响力，增强宣传效果。为推进依法行政营造良好的社会氛围。
三、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导
（一）实行行政首长负责制
要强化依法行政工作的组织领导。行政首长是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政列入重要议事日程、摆上日常工作的重要位置，加强规划和督导，对执法工作和执法监督中的重大问题亲自抓、负总责。要定期不定期对全面推进质量技术监督依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。实行部门内设机构、直属单位第一责任人负责制，形成一级抓一级，逐级抓落实的工作机制。推进依法行政工作的组织、宣传、调研等项经费应列入财政预算，保证质量技术监督依法行政工作的顺利开展。
（二）切实加强质量技术监督法制机构和队伍建设
全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，法制工作的专业性、技术性很强，需要一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，协助质监部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。县级质监部门要高度重视和加强法制机构和队伍建设，要设置机构配备人员专门负责法制工作，并为他们开展工作提供支持和保障。要充分发挥法制机构在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用，为行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策。法制机构的工作人员要努力提高自身素质，提高工作水平和质量，以适应全面推进依法行政的需要。
一、指导思想
2012年依法行政工作要密切服务全区工作大局，深入贯彻落实科学发展观，按照《国务院关于加强法制政府建设的意见》和省政府《关于推进市县政府依法行政的决定》的要求，以推进政府依法行政为重心，进一步健全和落实制度，创新机制，着力推进依法科学民主决策，规范执法行为，强化行政监督，加快法制政府建设进程。
二、主要任务
（一）推进镇办政府依法行政。深化依法行政试点工作，并向各镇办延伸。落实责任，加强领导，及时总结经验，组织学习推广。进一步规范城市管理综合行政执法，完善行政执法财政保障体系，严格财政预算管理，保证行政机关执法经费上网足额拨付。
（二）坚持依法科学民主决策。严格落实重大行政决策程序规定，完善公众参与行政决策机制，加强合法性审查、风险评估和责任追究，保障决策合法科学，最大限度减少失误。发挥法律顾问的参谋作用，积极探索法律顾问参与重大行政决策的有效途径和方式。
（三）做好规范性文件的监督管理工作。进一步规范规范性文件的制定程序，未经征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得施行，未经公布的不得作为行政管理的依据。坚持规范性文件逢文必审，确保规范性文件的合法性，维护法制统一。严格规范性文件备案审查，对违反法定程序和权限制定的规范性文件、没有落实规范性文件有效期制度的，坚决予以纠正。继续做好规范性文件统计和定期检查通报工作，提高规范性文件报备率。继续执行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度。
（四）进一步规范行政执法。启动新一轮《省行政执法证》换发工作，组织法律考试，严格资格审查。探索开展从重处罚、适用听证程序案件备案试点。认真贯彻实施行政强制法，做好学习宣传培训，严格依法实施行政强制措施。继续抓好群众工作大院的管理和服务工作，加快建立行政审批电子监察系统。
（五）推进文明执法。区级各执法部门要按照《区行政执法人员执法行为规范》，结合实际制定本系统行政执法人员执法行为规范，确保行政执法严格规范，公正文明。改进行政执法方式，坚持管理与服务并重，处置与疏导结合，积极运用行政指导、行政合同、行政奖励等方式，实现法律效果与社会效果的统一。
（六）加强行政复议和行政调解。推进行政复议规范化建设，不断增强行政复议案件审理透明度，改进审理方式，注重实际调查、公开听证、专家学者讨论，强化调解和解手段，提高行政复议质量，提升行政复议制度的影响力。加强行政调解工作，研究建立行政调解联系会议制度，加快建立政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。
（七）推进政务公开，办事公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，加快实现部门预算公开。对行政相对人申请公开的政府信息，严格依法进行公开，属于不予公开范围的，必须告知申请人并说明理由。依法规范和监督医院、学校、公用等公共企事业单位做好服务信息的公开，为社会提供优质、高效、便利的服务。
（八）完善行政监督机制。各执法机关要自觉接受人大及其常委会的法律监督和工作监督、政协的民主监督以及人民法院依据行政诉讼法实施的监督。严格执行行政检查法、公务员法、公务员处分条例和党政领导干部问责暂行规定，加强责任追究，做到有错必纠，有责必问。建立健全投诉举报制度，对群众和媒体反映的问题进行认真调查核实，及时依法处理，并将结果向社会公布。
（九）加强法律学习宣传和理论研究。落实领导干部法律学习制度，区级各部门、各镇办必须组织领导干部集体学法活动3次以上。落实六五普法规划，深入开展法制宣传教育，大力弘扬社会主义法治理念，形成良好法制氛围。开展新形势下依法行政重大问题的讨论和研究，以依法行政理论的创新，推动法治政府建设实现新突破。
三、工作要求
（一）各镇办、各部门要充分认识新形势下推进依法行政工作的重要性和紧迫性，强化行政首长第一责任人的责任，把推进依法行政摆重要位置，与改革发展、维护稳定等工作一起部署、一起落实、一起考核。把依法行政工作作为重要任务纳入年度目标责任考核并明确具体分值。落实依法行政报告制度。
一、充实完善领导机构，加强对行政执法监察工作的领导
我局把行政执法监察工作作为事关社会稳定、经济发展的一把手工程来抓。针对我局人员变动的实际情况，及时调整充实了行政执法监察工作领导小组，完善了普法组织机构，具体日常事务落实了专人负责。根据阿克苏市依法治理工作要点，按照阿克苏市政府的要求，制定了年市建设局的行政执法监察工作方案，明确了年我局行政执法监察工作目标和任务。领导小组定时不定时地专题研究全局行政执法监察工作，督促检查到位，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，干部职工配合抓的齐抓共管的工作格局，确保我局依法行政工作有组织、有计划、有步骤地推进。我局结合“五五”普法教育“法治六进”和创学习型机关活动，在局系统开展岗位学法活动，充分利用政治学习时间进行建设领域和相关公共法律法规的学习，通过岗位学法，有效地提高了干部职工的依法行政意识和行政执法水平。
二、梳理执法依据，规范文件管理
一是认真梳理执法依据。按照我市的统一部署，遵循“法律规定的内容不能减，法律规定的程序不能少”的原则，根据我局的工作职能，对行政执法内容、行政执法依据进行了全面清理。二是加强规范性文件管理。我局依据法律、法规和上级机关文件的规定及建设管理工作的需要，在行政管理职权范围内制定的、涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力、可反复适用的文件与审查。规范性文件都按要求报自治区建设厅、地区建设局和市法制办备案。同时我们认真收集社会各界对下发的规范性文件的意见，并及时予以答复，
三、强化管理，完善面向社会、统一规范的工作机制
我局进一步健全和完善了《行政执法公示制度》、《行政执法错案追究制度》、《行政赔偿追偿制度》、《执法程序制度》、《内部监督制度》、《群众监督制度》，《培训考核制度》、《执法奖罚制度》和《党风廉政建设公约》，按照有错必纠和惩处与教育相结合的原则，进一步明确不作为追究，错案追究和免于追究的责任范围。落实了行政执法责任制，推行目标管理，年初建设局与各执法部门签订了行政执法目标责任书，实行领导负责，责任到人，将行政执法责任制与干部职工岗位考核评议结合起来。并制定了贯彻《行政许可法》的操作规程，对我局行政执法职权和范围，行政执法依据，行政执法目标、任务，行政执法监督的措施和办法，行政执法责任和奖惩办法，违法行政行为责任追究等措施作了具体的规定。做到依法办事，严格执法，保障了建设法律法规的贯彻执行。
我局按照执法职能与系统内执法部门下发了执法《委托书》，并要求将执法程序公开上墙，规定执法人员必须严格依法行政，责任到人。同时，执法部门加强了执法档案建设，配备了专职执法文书人员，负责收集、整理、汇编执法档案，使执法档案健全。
四、加强法制学习，强化执法队伍建设
我局根据建设系统行政执法队伍现状，制定了详细地行政执法人员法制培训和岗位培训计划，定期对建设系统执法人员进行法制培训及考试。进一步加强了对干部职工的法律、法规和政治理论学习，把学法、用法与依法行政，廉政勤政、精神文明建设有机结合起来，组织干部职工深入学习宣传民主法制理论和建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市客运管理条例》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《新疆维吾尔自治区行政执法监督办法》等法律法规知识。建立健全学法用法制度，把法制学习教育与思想道德教育结合起来，着重提高执法人员和领导干部的法律理论水平和思想道德水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力。
五、抓好法律宣传教育，增强学法用法的自觉性
搞好法制宣传教育是行政执法的一项重要内容，在此项工作中，我局一是通过组织专题学习，发放学习资料等形式增强广大干部职工的法律意识，提高行政执法水平和能力；二是充分利用单位的宣传阵地，采取各种会议、墙报、板报、专栏等多种形式进行广泛宣传法律知识，使法律宣传与依法行政工作相结合，使法制、社会治安综合治理观念更加深入人心；三是充分利用建设系统各类宣传活动广泛开展法制宣传教育。多次组织开展了《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市客运管理条例》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等宣传活动，在这些活动中，除宣传法律法规外，还对群众关心的热点难点等城市建设方面的问题进行了全方位的咨询和答疑，发放宣传资料5000余份，悬挂宣传横幅15条，并在阿克苏市电视台城市之光栏目进行了专题宣传。通过一年的努力，我局系统干职工依法行政的意识明显增强，执法水平也有明显提高。今年在行政许可审批和执法过程中，没有发生一起行政诉讼案件，在社会上也没有不良反映。
六、严格执法，努力规范行政行为
一是努力规范机关的行政审批行为和办事程序。一方面实行政务公开和挂牌上岗制。在机关醒目位置建立了政务公开栏、实行“八公开”，即有关政法规、收费项目、标准、办事内容、办事程序、办事结果、办事责任、监督电话公开。工作人员挂牌上岗，标明了工作人员的姓名、职务、编号、工作单位等，使办事群众一目了然，自觉接受群众监督，全年没有发生一起群众投诉事件和违规收费、乱收费行为。另一方面，实行了全程。按照“一站式办公，一个窗口对外”的模式，将机关所有行政审批事项全部集中到办事大厅，由大厅根据办理事项的内容交由各职科室在规定的时间内办理，切实简化了程序，提高了办事效率，杜绝了暗箱操作，方便了办事业务主和群众。
六、监督检查，认真做好行政执法工作
依法治市是依法治国的重要组成部分。法律从群众中来到群众中去，最终为人民服务，这才符合依法治国，建设社会主义法治国家的本质要求。依法治市是实践依法治国基本方略的必然要求，是推进依法治国方略实施的有效途径。伴随着中国城市化进程的加快，依法治市在依法治国中的作用越来越大，全面推进城市的民主法制建设，严格依法来管理城市的政治、经济、文化事务和社会生活等各项公共事务，最终实现社会活动的法治化，它必将对规范行政行为、提高行政效能、维持社会有机体的和谐生存与良性发展，从而推进社会法治文明建设都具有重大的意义。
东莞处于改革开放的前沿，依托毗邻港澳台地缘优势，凭借廉价的土地资源和劳动力，迅速由一个香飘四季的农业县崛起成为全国综合实力排名第十二、生活质量排名第二的城市，国际制造业名城。经济社会发展迅速，但依法治市方面跟不上形势发展的需要，较滞后于经济城市发展步伐，需要下大力气地推进法治化进程，才能更好地建设富强和谐新东莞。具体来讲，要在五方面下功夫：
一、要在理论探索上下功夫
理论成熟是政治成熟的重要标志。有了理论上的坚定，才可能有政治上的清醒和坚定，也才可能有依法治市实践活动中的清醒和坚定。东莞处于改革开放的前沿，大量丰富的经济社会实践为依法治市理论研究探索提供了肥沃的土壤，应在依法治市理论研究探索上多出成果，也能更好地指导依法治市的实践活动。因此，要广泛发挥各社科团体、市委党校、理工学院等积极作用，围绕东莞在依法治市的热点、难点问题，组成若干理论研究团队，开展专题调研，为东莞推进法治化探索理论成果，指导东莞依法治市的实践。同时，也要学会“借脑”和充分调动社会民间的力量，主动邀请国内著名专家把脉、建言献策，通过积极开展征文活动，城市论坛、法治论坛等形式挖掘民智开展理论的探索和创新。
二、要在普法宣传上下功夫
两千多年来的封建专制传统，使人们已经习惯于依靠长老和领导来解决纠纷和冲突，法律意识淡薄。当人类社会已进入一个充满希望与生机的21世纪，国民综合素质将影响甚至决定着国家与社会的进步与发展，而法律素质是国是整体素质的重要内涵之一。形势和任务决定了极大地增强广大干部和市民的法律素质是实施依法治市的重要条件和基础。法律素质的内容是多方面的，核心是具有法律意识，法制观念。普法目的就是把法律宣传教育到广大干部和市民群众之中，这对于提高市民的法律意识，强化法制观念、民主观念、权益观念，培养积极健康的心理素质等具有不可替代的作用。否则，有法不知法，知法不守法，法律素质低下，依法治市就会成为坐而论道的空谈，就会因为缺乏思想基础和群众而流入形式。
因此，全社会要通过各种途径开展普法宣传教育，普及法律知识、培养法律意识，逐步形成良好的法制环境，依法治市才能真正实施得好。一是要坚持和完善领导干部法制讲座制度，理论学法制度，法律培训制度，重大决策前的法律咨询审核制度及任前法律知识考核考试制度。二是坚持司法、行政执法人员学历教育制度，大力推行法人代表和企业经营管理人员法制教育培训制度。三是要结合我国宪法实施日即12月4日，作为城市统一的法制宣传日。四是要进一步加强青少年的法制宣传教育，从小抓起，让法律意识在市民头脑中生根，从而内化为一种自觉的依法行为。通过全面推进法制宣传教育工作的制度化、规范化和科学化，努力实现由提高公民法律意识向提高公民法律素质的转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，为整体推进依法治市工作奠定坚实的基础。
三、要在加强立法上下功夫
我国宪法已在广泛的范围内原则性地规定了我国公民的基本权利和义务，但要将这些原则性的规定变为详细的、明确的、可以操作的具体法规，尚需完善和充实各个层次的立法。诚然，超前立法的难度很大，立法者不可能高明得可以预见到若干年后甚至几十年后将会产生的问题。这就需要立法者不断针对新情况和新问题，根据宪法精神的原则，或修正或完善或充实已有的法律，使城市在建设和管理的诸多方面走上法制的轨道。特别是当出现纠纷、矛盾和利益冲突时，使市民有法可依，有法可行，而不是无法可依，各说其理，各行其是。
加强立法，不仅需要科学的立法程序和决策制度，也需要打破传统权威、单位权威，与时俱进地健全法制建设，使立法能真正及时地反映人民的意志和利益，并形成适应地方使用、具有一定地方特色，一个地域内人民能共同遵守的行为准则。要做到这一点，关键是需要建立一套能让市民充分参政议政的制度。市民不仅是依法治市的客体，也是依法治市的主体，任何一个市民都有依法治市的权利和义务。在我国，城市社区的规划和管理通常是工程技术人员提方案，有关市政领导决策，社区居民基本上无法参与，结果导致有关居民与市政机关和施工单位的纠纷大量出现。由于城市社区的规划或某项拟建的重大工程可能会涉及到多方面的利益，这就有必要建立一套相应的法律制度，如听证会制度，让有关各方派代表陈述各自的立场和理由，通过辩论，比较和分析，寻找最佳方案。没有经过诸如听证会形式的公开陈述和辩论的过程，城市规划方案充其量只不过是几个人头脑的产物而已。建立听证会制度，既是目前国际上在城市规划和管理方面的惯例，也是鼓励和保证市民依法参政、议政的重要手段和途径之一，不仅有助于提高城市社区规划和拟建工程项目的科学性和合理性，更有助于推进城市政治生活的民主化进程。此外，征求群众意见制度，人大、政协制度也是让市民参政议政的好形式。
四、要在规范执法上下功夫
依法行政、严格执法、公正司法，是依法治市工作的关键和重点。“法令行则国治，法令驰则国乱”，这是一条历史规律。尽管我市在完善民主法制，规范执法行为上下了很多功夫，但现实中，办案不力，，滥用权力，欺压群众等问题仍时有发生；执法部门之间职责不清、重复交叉、互相扯皮等问题仍时有表现，群众对少数执法人员司法不公、执法犯法的腐败现象反映强烈。这直接影响着党和政府的形象、社会的稳定与法律的尊严，损害了依法治市。为此，要着力规范执法行为，重点是抓好制度建设和队伍建设。
一是抓好制度建设。要把公正执法作为出发点和落脚点，科学、严密地制定执法工作规范，把每一项执法行为都纳入制度规范的轨道；要突出重点，着重规范执法程序制度、监督制约制度、责任追究制度；要坚持创新，及时制定适应新形势的新制度。每出台一项新的法律法规，每健全一项新的规范制度，都要及时组织培训考核，使培训考核成为增强广大干警法制意识、提高业务素质、掌握规章制度的有效途径。
二是抓好队伍建设。实践依法治市，必须要在一支忠于人民、忠于法律、廉洁奉公、有良好职业道德和职业纪律的执法与司法队伍。首先，要突出抓好执法和司法队伍中各级各部门领导班子建设，发挥其模范带头作用。其次，要加强教育培训。引导执法与司法队伍牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉过好名誉关、权力关、金钱关和人情关，不断提高其文明素养。要通过多形式、多渠道、多层面地培训，加强执法队伍的岗位培训，促进执法水平提高。再次，要落实目标管理机制、选贤用人机制、竞争激励制约机制，有效约束执法人员行为，并最大限度地调动一切积极因素。
五、要在完善监督上下功夫
对权力加强监督是严格执法，实施依法治市的重要保证。现实中，我市已形成了各种监督的基本框架，如有党组织的纪律检查监督，人大权力机关的监督，检察机关的法律监督，政协和人民团体的民主监督，新闻舆论监督等，这些监督都在推进依法治市中发挥了重要作用。但是，监督难、监督不力，仍然是依法治市亟待加强的薄弱环节，也是吏制和司法腐败现象屡禁不绝的一个重要原因。因此，加强监督，形成强有力的监督体系，是形势和任务的需要，是市民群众的热切企盼，是党和国家的决策与要求。
一是要健全监督制度。要学习借鉴新加坡、香港等法治先进地区的经验和做法，结合地方实际，有针对性地不断完善依法治市监督制度；要细化监督执行制度，改变监督制度过于原则、笼统，缺乏应有操作性的弊病，避免监督走过场、图形式；要及时根据情况变化加以充实完善相关监督制度，力戒监督不到位、钻监督空子现象发生。
摘要效能监察是企业改进和加强管理的一项重要举措，它是“管理的再管理”“监督的再监督”和“高层次的管理”，担负着“查找漏洞”的责任，而这些“漏洞”往往与违纪违规行为相联系。在企业管理中，效能监察引起了各级领导的高度重视，对企业生产经验具有重要意义。
关键词效能 监察 问题
效能监察是企业改进和加强管理的一项重要举措，它是“管理的再管理”、“监督的再监督”和“高层次的管理”。在企业管理中，效能监察引起了各级领导的高度重视。
为充分发挥效能监察在企业管理中的作用，引导和促进效能监察工作，笔者根据以往参加效能监察工作的实践，就如何组织和开展好效能监察提出以下几方面的建议和思考。
1.学习文件规定，掌握监察的依据。效能监察是对某个领域的经济管理和行政管理的监察，不论哪个领域的管理都有其相应的规范标准和制度规定，告诉人们应该怎么做，不应该怎么做，这正是我们效能监察判断某种管理行为是否规范的依据。开展某个领域或某个内容的监察，首先要收集与该监察领域或监察内容有关的法律法规和制度规定，并需要进行认真的学习。通过学习，一方面要对所监察领域工作运行的一般情况有所了解；另一方面，筛选效能监察应检查的环节及检查的重点。效能监察每年进行，纪检监察干部不可能门门业务都熟悉，但是通过学习有关文件规定，可以尽快地对所监察领域的业务有所了解，掌握监察的执法依据，进而对监察对象执行政策、履行职责情况做出客观的评价。
2.选配专业人员，成立能够完成监察任务的监察组。效能监察的领域十分广泛，每一领域的监察都离不开专业人员参加，或审计人员、或财务人员、或概预算人员，有时甚至需要计划、经营、劳资及生产管理人员参加。因此，效能监察是一项综合性工作，这也正是它区别于一般监督检查的方面。政治觉悟高、思想素质好、业务能力强的专业人员参加效能监察，对于保证效能监察任务的完成是相当必要的。要重视监察项目组长的选配，效能监察投入人员多、持续时间长、涉及面广，可以说是一个大的战役，在进行过程中既要考虑如何实现自己的目标，又要注意不能影响监察对象的日常工作，必须进行合理的组织和运筹。
3.明确监察目的，理清工作思路。根据学习与监察内容有关的文件和制度，监察组成员要共同研究，酝酿出监察的目的任务和实施方法，以提高工作的主动性，使整个小组朝着同一个目标开展工作。监察开展初期，监察组中各专业人员共同讨论，使每个成员，知道要弄清项目的哪些情况，怎样去做；监察哪些环节，从哪些环节首先切入。知道先监察什么，后监察什么；哪些是一般了解的，哪些是要重点调查的，等等，对确保监察任务的完成，具有重要意义。效能监察工作目标和实施方案的确定，对于整个项目监察的进展过程，起着很重要的导向作用。效能监察在组织实施中，要力求做到客观公正，实事求是。对所涉及的监察对象要一视同仁，公平对待。不得事先确定避免和挽回损失的目标，不得事先圈定何人有违纪违规问题，而应以监察后的结论为依据，监察组应对监察所做结论的准确性承担责任。
4.事事有依据，证据要充分。与案件检查相似，效能监察也有录取证据的问题，所不同的是，案件检查录取的证据直接或间接地用作对人的处理依据；效能监察的证据主要是为了确保监察任务的完成。实践中，效能监察涉及的证据范围很宽，在监察中发现某人违纪违规，所录取的陈述材料、笔录属于证据；与监察项目有关的计划、投资、合同和项目的实施情况以及领导和群众的评价等等也属于证据的范围。监察组人员对项目某方面业务所做的结论，一定要以文字形式出现，并签上自己的名字，以增强责任意识。监察对象就某项业务所做的陈述，要具备时间、地点、事情经过、事由、结果和个人在其中所起的作用等要素。
食品安全抽样检验管理办法第一章 总 则
第一条 为规范食品安全抽样检验工作，加强食品安全监督管理，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规，制定本办法。
第二条 食品药品监督管理部门组织实施食品安全监督抽检和风险监测的抽样检验工作，适用本办法。
第三条 国家食品药品监督管理总局负责组织开展全国性食品安全抽样检验工作，指导地方食品药品监督管理部门组织实施食品安全抽样检验工作。
县级以上地方食品药品监督管理部门负责组织本级食品安全抽样检验工作，并按照规定实施上级食品药品监督管理部门组织的食品安全抽样检验工作。
第四条 食品生产经营者应当承担食品安全第一责任人的义务，依法配合食品药品监督管理部门组织实施的食品安全抽样检验工作。
第五条 国家食品药品监督管理总局建立食品安全抽样检验数据库，定期研究分析食品安全抽样检验数据，完善并督促落实相关监督管理制度。
县级以上地方食品药品监督管理部门应当加强信息技术建设，按照相关要求及时报送食品安全抽样检验数据。
第六条 食品药品监督管理部门应当按照公开、公平、公正的原则，以发现和查处食品安全问题为导向，依法组织开展食品安全抽样检验工作。
第七条 食品药品监督管理部门应当与承担食品安全抽样检验任务的技术机构(以下简称承检机构)签订委托协议，明确双方权利和义务。
第八条 食品药品监督管理部门可以对承检机构进行监督评价，发现存在检验能力缺陷或者有重大检验质量问题的，应当及时采取有关措施进行处理。
第九条 国家食品药品监督管理总局负责组织制定食品安全抽样检验指导规范。
食品检验机构应当依照食品安全抽样检验指导规范开展食品安全抽样检验工作。
第二章 计 划
第十条 食品药品监督管理部门应当按照科学性、代表性的要求，制定覆盖食品生产经营活动全过程的食品安全抽样检验计划，实现监督抽检与风险监测的有效衔接。
第十一条 国家食品药品监督管理总局根据食品安全监管工作的需要，制定全国性食品安全抽样检验年度计划。
县级以上地方食品药品监督管理部门应当根据上级食品药品监督管理部门制定的抽样检验年度工作计划并结合实际情况，制定本行政区域的食品安全年度抽样检验工作方案，报上一级食品药品监督管理部门备案。
食品药品监督管理部门在日常监督管理工作中可以根据工作需要不定期开展食品安全抽样检验工作。
第十二条 食品安全抽样检验工作计划应当包括下列内容：
(一)抽样检验的食品品种;
(二)抽样环节、抽样方法、抽样数量等抽样工作要求;
(三)检验项目、检验方法、判定依据等检验工作要求;
(四)检验结果的汇总分析及报送方式和时限;
(五)法律、法规、规章规定的其他要求。
第十三条 下列食品应当作为食品安全抽样检验工作计划的重点：
(一)风险程度高以及污染水平呈上升趋势的食品;
(二)流通范围广、消费量大、消费者投诉举报多的食品;
(三)风险监测、监督检查、专项整治、案件稽查、事故调查、应急处置等工作表明存在较大隐患的食品;
(四)专供婴幼儿、孕妇、老年人等特定人群食用的主辅食品;
(五)学校和托幼机构食堂以及旅游景区餐饮服务单位、中央厨房、集体用餐配送单位经营的食品;
(六)有关部门公布的可能违法添加非食用物质的食品;
(七)已在境外造成健康危害并有证据表明可能在国内产生危害的食品;
(八)其他应当作为抽样检验工作重点的食品。
第三章 抽 样
第十四条 食品药品监督管理部门可以自行抽样或者委托具有法定资质的食品检验机构承担食品安全抽样工作。
第十五条 食品检验机构应当建立食品抽样管理制度，明确岗位职责、抽样流程和工作纪律，加强对抽样人员的培训和指导，保证抽样工作质量。
食品安全抽样人员应当熟悉食品安全法律、法规、规章和标准等的相关规定。
第十六条 食品安全监督抽检和风险监测抽取样品应当支付费用。
第十七条 食品安全监督抽检的抽样人员在执行抽样任务时应当出示监督抽检通知书、委托书等文件及有效身份证明文件，并不得少于2人。
案件稽查、事故调查中的食品安全抽样活动，应当由食品安全行政执法人员进行或者陪同。
承担食品安全监督抽检抽样任务的机构和人员不得提前通知被抽样的食品生产经营者。
第十八条 食品安全监督抽检的抽样人员应当核对被抽样食品生产经营者的营业执照、许可证等资质证明文件。
食品安全监督抽检的抽样人员可以从食品生产者的成品库待销产品中或者从食品经营者仓库和用于经营的食品中随机抽取样品，不得由食品生产经营者自行提供样品。
食品安全监督抽检的抽样数量原则上应当满足检验和复检的要求。
第十九条 风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置中的抽样，不受抽样数量、抽样地点、被抽样单位是否具备合法资质等限制。
第二十条 食品安全监督抽检中的样品分为检验样品和复检备份样品。
食品安全监督抽检中的样品应当现场封样。复检备份样品应当单独封样，交由承检机构保存。抽样人员应当采取有效的防拆封措施，并由抽样人员、被抽样食品生产经营者签字或者盖章确认。
食品安全监督抽检的抽样人员可以通过拍照、录像、留存购物票据等方式保存证据。
第二十一条 食品安全监督抽检的抽样人员应当使用规范的抽样文书，详细记录抽样信息。记录保存期限不得少于2年。
食品安全监督抽检的抽样人员应当书面告知被抽样食品生产经营者依法享有的权利和应当承担的义务。
被抽样食品生产经营者应当在食品安全抽样文书上签字或者盖章，不得拒绝或者阻挠食品安全抽样工作。
第二十二条 食品安全监督抽检的样品、抽样文书及相关资料应当由抽样人员携带或者寄送至承检机构，不得由被抽样食品生产经营者自行送样和寄送文书。
对有特殊贮存和运输要求的样品，抽样人员应当采取相应措施，保证样品贮存、运输过程符合国家相关规定和包装标示的要求，不发生影响检验结论的变化。
第二十三条 抽样人员发现食品生产经营者存在违法行为、生产经营的食品及原料没有合法来源或者无正当理由拒绝接受食品安全抽样的，应当报告有管辖权的食品药品监督管理部门进行处理。
第四章 检 验
第二十四条 食品安全监督抽检应当采用食品安全标准等规定的检验项目和检验方法。
风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置等工作中可以采用非食品安全标准等规定的检验项目和检验方法，分析查找食品安全问题的原因。采用非食品安全标准检验方法，应当遵循技术手段先进的原则，并取得国家或者省级食品药品监督管理部门同意。
第二十五条 承检机构接收食品安全监督抽检的样品时，应当查验、记录样品的外观、状态、封条有无破损以及其他可能对检验结论产生影响的情况，并确认样品与抽样文书的记录相符，对检验样品和复检备份样品分别加贴相应标识后，按照相关要求入库存放。
对抽样不规范的样品，承检机构应当拒绝接收并书面说明理由，及时向组织或者实施食品安全监督抽检的食品药品监督管理部门报告。
第二十六条 承检机构应当对检验工作负责，按照食品检验技术要求开展检验工作，如实、准确、完整、及时地填写检验原始记录，保证检验工作的科学、独立、客观和规范。
承检机构应当自收到样品之日起20个工作日内出具检验报告。食品药品监督管理部门与承检机构另有约定的，从其约定。
未经组织监督抽检和风险监测的食品药品监督管理部门同意，承检机构不得分包或者转包检验任务。
第二十七条 食品安全监督抽检的检验结论合格的，承检机构应当自检验结论作出之日起3个月内妥善保存复检备份样品。复检备份样品剩余保质期不足3个月的，应当保存至保质期结束。
检验结论不合格的，承检机构应当自检验结论作出之日起6个月内妥善保存复检备份样品。复检备份样品剩余保质期不足6个月的，应当保存至保质期结束。
第二十八条 食品安全监督抽检的检验结论合格的，承检机构应当在检验结论作出后10个工作日内将检验结论报送组织或者委托实施监督抽检的食品药品监督管理部门。
食品安全监督抽检的检验结论不合格的，承检机构应当在检验结论作出后2个工作日内报告组织或者委托实施监督抽检的食品药品监督管理部门。
第二十九条 国家食品药品监督管理总局组织的食品安全监督抽检的检验结论不合格的，承检机构除按照相关要求报告外，还应当及时通报抽检地省级食品药品监督管理部门以及标称的食品生产者住所地的省级食品药品监督管理部门。
第三十条 地方食品药品监督管理部门对本辖区食品生产经营者组织或者实施监督抽检的，应当在收到不合格检验报告后及时通知被抽检的食品生产经营者。
县、市食品药品监督管理部门在经营环节组织监督抽检的，标称的食品生产者不在县、市食品药品监督管理部门管辖区域的，但在同一省级食品药品监督管理部门管辖区域的，按照抽检地省级食品药品监督管理部门规定的程序和时限通报。
县、市食品药品监督管理部门在经营环节组织监督抽检的，标称的食品生产者在其他省级食品药品监督管理部门管辖区域的，应当按照抽检地省级食品药品监督管理部门规定的程序和时限报告抽检地省级食品药品监督管理部门。
第三十一条 地方食品药品监督管理部门组织或者实施监督抽检的检验结论不合格的，抽检地与标称的食品生产者住所地不在同一省级行政区域的，抽检地的省级食品药品监督管理部门应当在收到不合格检验结论后及时通报标称的食品生产者住所地省级食品药品监督管理部门。
第三十二条 抽检地省级食品药品监督管理部门和标称的食品生产者住所地省级食品药品监督管理部门收到不合格检验结论后，应当按照规定及时通知相关食品生产经营者。
第三十三条 食品安全监督抽检的抽样检验结论表明不合格食品可能对身体健康和生命安全造成严重危害的，食品药品监督管理部门和承检机构应当按照规定立即报告或者通报。
县级以上地方食品药品监督管理部门组织的监督抽检，检验结论表明不合格食品含有违法添加的非食用物质，或者存在致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属以及其他危害人体健康的物质严重超出标准限量等情形的，应当逐级报告至国家食品药品监督管理总局。
案件稽查、事故调查、应急处置中的检验结论的通报和报告，不受本办法规定时限的限制。
第三十四条 被抽检的食品生产经营者和标称的食品生产者可以自收到食品安全监督抽检不合格检验结论之日起5个工作日内，依照法律规定提出书面复检申请，并说明理由。
复检机构与复检申请人存在日常检验业务委托等利害关系的，不得接受复检申请。
第三十五条 复检机构应当在同意复检申请之日起3个工作日内按照样品保存条件从初检机构调取样品。
复检机构应当在收到备份样品之日起10个工作日内作出复检结论。食品药品监督管理部门与复检机构另有约定的，从其约定。
复检申请人应当在复检机构同意复检申请之日起3个工作日内向组织开展监督抽检的食品药品监督管理部门和初检机构提交复检机构名称、资质证明文件、联系人及联系方式、复检申请书、复检机构同意复检申请决定书等材料。
第三十六条 复检申请人原则上应当自提出复检申请之日起20个工作日内向组织或者委托实施监督抽检的食品药品监督管理部门提交复检报告。逾期不提交的，视为认可初检结论。食品药品监督管理部门与复检申请人、复检机构另有约定的，从其约定。
第三十七条 有下列情形之一的，复检机构不得予以复检：
(一)检验结论显示微生物指标超标的;
(二)复检备份样品超过保质期的;
(三)逾期提出复检申请的;
(四)其他原因导致备份样品无法实现复检目的的。
第三十八条 标称的食品生产者对抽样产品真实性有异议的，应当自收到不合格检验结论通知之日起5个工作日内，向组织或者实施食品安全监督抽检的食品药品监督管理部门提出书面异议审核申请，并提交相关证明材料。逾期未提出异议的或者未提供有效证明材料的，视为认可抽样产品的真实性。
食品生产者对证明材料的真实性负责，不得提供虚假的证明材料。
第五章 处 理
第三十九条 食品生产经营者收到监督抽检不合格检验结论后，应当立即采取封存库存问题食品，暂停生产、销售和使用问题食品，召回问题食品等措施控制食品安全风险，排查问题发生的原因并进行整改，及时向住所地食品药品监督管理部门报告相关处理情况。
食品生产经营者不按规定及时履行前款规定义务的，食品药品监督管理部门应当责令其履行。
食品生产经营者在申请复检期间和真实性异议审核期间，不得停止上述义务的履行。
第四十条 地方食品药品监督管理部门收到监督抽检不合格检验结论后，应当及时对不合格食品及其生产经营者进行调查处理，督促食品生产经营者履行法定义务，并将相关情况记入食品生产经营者食品安全信用档案。必要时, 上级食品药品监督管理部门可以直接组织调查处理。
第四十一条 国家和省级食品药品监督管理部门应当汇总分析食品安全监督抽检结果，并定期或者不定期组织对外公布。
对可能产生重大影响的食品安全监督抽检信息，县、市食品药品监督管理部门信息前应当向省级食品药品监督管理部门报告。
任何单位和个人不得擅自食品药品监督管理部门组织的食品安全监督抽检信息。
第四十二条 食品药品监督管理部门公布食品安全监督抽检不合格信息，包括被抽检食品名称、规格、生产日期或批号、不合格项目，被抽检食品标称的生产者名称、商标、地址，经营者名称、地址等内容。
第四十三条 食品安全风险监测结果发现食品可能存在安全隐患的，国家和省级食品药品监督管理部门可以组织相关领域专家进行分析评价。分析评价结论表明相关食品存在安全隐患的，食品药品监督管理部门可以根据工作需要告知相关食品生产经营者采取控制措施。
食品生产经营者接到食品安全风险隐患告知书后，应当立即采取封存库存问题食品，暂停生产、销售和使用问题食品，召回问题食品等措施控制食品安全风险，排查问题发生的原因并进行整改，及时向住所地食品药品监督管理部门报告相关处理情况。
食品生产经营者不按规定及时履行前款规定的义务的，食品药品监督管理部门应当责令其履行。
第四十四条 食品安全风险监测结果公布依照有关法律法规的规定执行。
第六章 法律责任
第四十五条 食品生产经营者违反本办法第二十一条的规定，拒绝在食品安全监督抽检抽样文书上签字或者盖章的，由食品药品监督管理部门根据情节依法单处或者并处警告、3万元以下罚款。
第四十六条 食品生产经营者违反本办法第三十八条的规定，提供虚假证明材料的，由食品药品监督管理部门根据情节依法单处或者并处警告、3万元以下罚款。
第四十七条 食品生产经营者违反本办法第三十九条和第四十三条的规定，食品药品监督管理部门责令采取的封存库存问题食品，暂停生产、销售和使用问题食品，召回问题食品等措施，食品生产经营者拒绝履行或者拖延履行的，由食品药品监督管理部门根据情节依法单处或者并处警告、3万元以下罚款。
第四十八条 检验机构有下列情形之一的，食品药品监督管理部门可以向社会公布，并在五年内不得委托其承担抽样检验任务：
(一)非法更换样品、伪造检验数据或者出具虚假检验报告的;
(二)利用抽样检验工作之便牟取不正当利益的;
(三)违反规定事先通知被抽检食品生产经营者的;
(四)擅自食品安全抽样检验信息的;
(五)未按照规定的时限和程序报告不合格检验结论的;
(六)有其他违法行为的。
复检机构有本条第一款第一项、第二项、第四项所列情形之一的，食品药品监督管理部门可以商请有关部门将其从复检机构名录中删除。
食品检验机构及检验人员非法更换样品、伪造检验数据或者出具虚假检验报告的，检验结论无效。
第四十九条 县级以上地方食品药品监督管理部门未按照规定报告或通报不合格检验结论，造成不良后果的，依照《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。
第七章 附 则
第五十条 食用农产品进入食品生产经营环节的抽样检验以及保质期短的食品、节令性食品的抽样检验，参照本办法执行。
第五十一条 本办法所称食品安全监督抽检是指食品药品监督管理部门在日常监督检查、专项整治、案件稽查、事故调查、应急处置等工作中依法对食品(含食品添加剂、保健食品)组织的抽样、检验、复检、处理等活动。
本办法所称食品安全风险监测是指食品药品监督管理部门系统和持续地收集食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行分析处理的活动。
关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税
务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
5 不断深化政务公开,实行阳光执法。阳光是最好的防腐剂,公开是最好的监督。要认真落实国家有关部门关于政务公开的部署和要求,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,严格执行公开办税制度,对各部门的权力进行汇总统计,审核认定,编制目录,明确公开的要求、时限、范围,实现权力、责任、流程、制度、风险“五个公开”,使权力在阳光下透明、规范地运行,不断提高权力运行的透明度和公信力,拓展监督渠道,促进内部管理制度在运行过程中不断调整完善。
6 加强与外部控制的联系和有效衔接,促进内控机制的不断完善。内部控制与外部控制是各自独立存在的,分别运用不同的方式,从不同的侧面对税务机关“两权”运行进行监督,这两种不同的监督控制机制又可以相互联系,相互补充,共同发挥作用。在税务系统内控机制建设过程中,要注意做好与外部控制的沟通、联系和衔接,更好地发挥两种控制机制的合力作用。税收内控机制是一个系统工程,各级税务机关主要负责人作为内控机制建设的第一责任人,在内控机制建设和运行过程中要注意与公、检、法、纪检监察机关等外部控制部门的沟通、联系,及时发现内控工作中存在的问题,督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位,发挥内控的作用。积极学习、借鉴外部控制的一些好的经验和做法为我
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