第一，从根本政治前提和制度基础来看。党的十七大报告指出：“新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。”这就是说，改革开放这场新的伟大革命，同以同志为核心的党的第一代中央领导集体创立思想，带领全党全国各族人民建立新中国、取得社会主义革命和建设伟大成就以及艰辛探索社会主义建设规律取得宝贵经验之间，既有历史递进性，更有内在统一性；以同志为核心的党的第一代中央领导集体所领导的新民主主义革命、所创立的社会主义基本制度和艰辛探索社会主义建设规律所取得的宝贵经验，孕育了思想，实现了马克思列宁主义同中国实际相结合的第一次飞跃，为实现当代中国一切发展进步提供了根本政治前提和制度基础；以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体带领全党全国各族人民进行的改革开放新的伟大革命，正是在这样的根本政治前提和制度基础上进行的。这两次革命，前者是属于制度选择，后者是属于政策选择。弄清这个问题，对于指导我们正确总结改革开放的历史进程及其宝贵经验，是至关紧要的。
以同志为核心的党的第一代中央领导集体，领导全党全国各族人民，经过长期奋斗，夺取了新民主主义革命的胜利，进而建立起社会主义基本制度，把一百多年来备受侵略欺凌的半殖民地半封建的旧中国，变成了独立的人民当家作主的社会主义新中国。这场中国有史以来最伟大的革命，开辟了中国历史的新纪元。我们党领导人民，在完成了对社会主义这样一种“基本制度选择”之后，之所以还要进行改革开放这场新的伟大革命，用邓小平同志的话来说，就是要“在坚持四项基本原则的基础上选择好的政策，使社会生产力得到比较快的发展”。而所谓“好的政策选择”，最根本的就是对改革开放总方针总政策的选择，以及对与之相配套的政治的、经济的、社会的政策的选择。显然，我们党和国家在新时期的这样一种“好的政策选择”，坚持和深化了“基本制度选择”，并且使我们所坚持的马克思主义和社会主义在中国大地上焕发出强大的生命力、创造力、感召力。
正因为这样，改革开放这场新的伟大革命，决不是要改变我国社会主义制度的性质，而是社会主义制度的自我完善和发展，其目的，正如党的十七大报告所指出的：“就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义；就是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性，确保党始终走在时代前列。”
回顾改革开放29年来的伟大历程，我们党领导的这场新的伟大革命，之所以目的与效果是如此统一；之所以当一些国家的“改革”导致了社会主义制度的解体和共产党执政地位的丢失，而中国29年来的改革开放，却使“社会主义和马克思主义在中国大地上焕发出勃勃生机，给人民带来更多福祉，使中华民族大踏步赶上时代前进潮流、迎来伟大复兴的光明前景”，一个根本的原因就在于，我们党领导的改革开放，正是依据新的伟大革命同社会主义制度自我完善和发展相统一的原则来进行的。
【关键词】政治文化发展；政治制度创新；关系
【中图分类号】DO 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09—0042—05
社会学家帕森斯（Taleott Parsons）认为，任何一种政治体系都可以被划分为政治结构（政治行为模式）和政治文化（政治行为心理趋向）两部分。而政治结构是由政治制度组成和规制的，可以说，政治制度既是政治结构的构成元素，也是影响政治结构变迁的规约因素。从这个意义上讲。政治体系的变迁与完善就主要体现在政治制度和政治文化的变化以及两者之间的互动共进。政治文化与政治制度创新关系的演变就成为政治发展的重要推力。
一、政治文化与政治制度的特征及关系
（一）政治文化及秩序性特征
20世纪50年代中期以来，学界对政治文化（Political Culture）的研究持续升温，尤其是在多元发展国际环境下呈井喷趋势。首次提出“政治文化”概念的美国政治学家G.A.阿尔蒙德把政治文化界定为观念形态，认为“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。伊斯顿、派伊等增加了政治文化的行为规范性和导向性内涵。王浦劬认为“政治文化是政治关系的心理和精神的反映，它是人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合”，是人们对政治关系的认知。邵德门等认为，“所谓政治文化是一定社会政治经济形态下，特定社会生活和政治生活中形成的对现实政治体系及其各个组成部分的政治意识形态、政治心理和政治评价的总和，它对人们的政治行为方向、方式和方法起导向和制约作用”。王邦佐从狭义和广义两方面出发认为。“所谓政治文化在狭义上指的是界定政治行为发生的环境的经验信息、政治态度、表征符号和价值的系统。在广义上是指政治思想、政治意识、政治心理、政治情感的总和”。杰克·普拉诺在《政治学分析词典》中定义“政治文化是每一个社会内由学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集”。
学者们不仅提炼了政治文化关于政治心理、政治思想和政治价值观等观念性内涵，同时还揭示了政治文化具有规范性和导向性的秩序性特征，具体表现为：（1）统治阶级会通过制度、政策甚至不成文的口头指令等方式推行维护其统治地位的主流政治文化来规范社会成员的观念和行为。公民同样会根据自己的利益和意愿表达其政治诉求和期望建立倾向保护自己的政治秩序即政治文化氛围；（2）政治文化是属于心理和思想层面的范畴，而人的政治心理和思想一旦形成就不易改变。那么。这种秩序规范就会长期存在下去；（3）政治文化本身就包括政治心理、政治思想和政治价值观三方面内容。可以在三个层级协同规范社会成员的行为习惯，政治亚文化也会起到规范其所属社会成员行为的作用：（4）政治文化往往是多元共存的，先进的政治文化具有超前指导性，可以引导人们建立新的政治秩序。落后的政治文化则企图维护原来的政治秩序而会阻滞社会发展。
（二）政治制度及规导性特点
“政治制度是统治阶级借以实现政治统治和管理社会的原则和方式的总和”，“是国家用制度化的方式来确定社会政治关系。规范社会政治行为，从而建立和维护一定范围的社会‘公共秩序’的基本方式，其实质是阶级社会中统治阶级实现阶级统治的强制性工具”。就其体系结构来说，诺斯认为，制度包括正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制，那么，政治制度就包括由国体、政体和政治体制组成的正式政治制度、由风俗习惯、价值观念、、行为模式等组成的非正式政治制度以其各自的保障执行制度三个部分，具有规导性特征：（1）引导塑造性。政治制度界定了政治主体之间的社会关系，明确了社会政治目标，以及为达到目标所必须遵从的规则等，引导政治主体的政治关注点和价值取向，规避政治意识的游离，塑造政治行为习惯和政治人格。（2）强制约束性。要求（包括强制要求）政治主体必须服从一定的制度安排，接受相应的政治价值，并对违反规章制度的政治主体予以惩戒。（3）程序规范性。制度的酝酿、制定、、试点、全面实施、反馈、改进以及依赖路径的探索等均需要经过一定的程序和遵循相应的规范。并且在心理层面形成了一种程序规约意识。
（三）政治文化与政治制度的相互关系
1 结构关系。在结构形式上，一方面两者作为政治系统的重要组成部分，统一于一定的政治系统内，政治文化“是政治系统的深层结构，是深藏于政治显秩序下的隐秩序”。政治制度则是政治系统的显性规范，美国著名学者戴维·伊斯顿并认为，政治生活是一个系统，政治文化是这一系统的环境，政治文化相对于政治制度来讲就是“公众意向的长期稳定、公众意向背后的感情力量以及它所反映的一种行动待备状态的程度”；另一方面两者存在很大程度上的交叉。主要表现为政治文化作为政治制度的深层支撑存在，政治制度作为政治文化的实物载体出现。有学者认为政治文化是一种观念性文化，不包括政治制度，这是主流观点；而有的学者则认为政治文化包括政治制度。
在结构内容上，政治文化包括政治心理、政治思想和政治价值观，政治制度包括正式政治制度、非正式政治制度及其执行机制。而非正式政治制度即是规范化了的政治文化，可以说，在这一点上政治文化和政治制度是内容交叉的。当然，政治制度的设计以及运行必定需要政治思想的指导，这也就使政治制度不可避免地包含一定的政治文化。同时，政治文化本身含有规范性的制度价值取向。
2 功能关系。政治文化与政治制度之间的功能关系主要体现在：一方面，政治文化影响着政治制度目标的形成与转变、制度运作过程的组织与协调、制度结果的预测与控制；另一方面，政治制度创造了政治环境即外部的政治文化氛围，也塑造了制度精神即内在的政治文化追求。然而。其功能关系的发挥依赖于两者的适配程度。可以从三个方面考察：一是当政治制度与政治文化适配时，政治就会获得稳定的发展，但往往只是“量”的增加，很难出现“质”的飞跃。如中国传统政治文化与封建制度的适配。促使封建社会延续两千多年而无有质变；再如欧美的新教文化与资本主义制度的适配，使其战胜封建制度并持续稳定发展至今三百多年。二是当政治制度落后于政治文化的发展，人们就会产生改变现状的冲动，由政治文化引领的政治制度改革甚至革命的思潮和活动就会高涨起来，这时候迫切需要的就是进行政治制度创新。它不同于“制度移植”，而是在考量政治制度创新环境即现存政治文化的基础上的制度改造和发明，如维新变法“移植”日本制度和辛亥革命“移植”美国制度的失利，以及建设中国特色社会主义的成功。三是当政治文化落后于政治制度，即社会学家奥格本所说的“文化堕距”时，政府就需要通过各种社会化的渠道来引导和塑造适宜统治和管理的政治文化，一方面依附于政治制度这一载体，另一方面加强政治制度的牵引，并在制度实践的同时强化与政治文化的磨合以增加其契合度。
政治文化的秩序性特征和政治制度的规导性特点以及关系，隐含了两者的功能相长，在进行政治体制改革和制度创新中，必须做到两者互动共进。
二、政治制度创新的政治文化诉求
“形成某种政治制度离不开一定的政治文化在其中的作用，维持政治稳定、促进政治发展，同样需要建立相应的政治文化，并使之符合政治体系一体化的要求。”也就是说，政治制度产生、创新以及发展诉求配套的政治文化。主要表现在：政治制度创新需要存量的政治心理基础、先进的政治思想指导、科学的政治技术支撑、宽松的政治文化氛围。
（一）政治制度创新需要存量的政治心理基础
政治制度创新“其价值理念的实现不仅依赖于制度上的合理结构，而且，在更为深层意义上，依赖于政治文化的支持，依赖于人们对其制度和价值理念内心的认同和信仰”。换言之，政治制度创新必须要有一定的政治心理基础，一方面，创新者要有很强的政治心理准备和对相关制度心理上能够接受和把握，即创新者首先具有坚定的制度创新信念、不断探索的毅力、克服困难的勇气、驾驭创新的能力和利用现有政治心理的策略；另一方面。要有群众和社会团体的一定的程度上的接受和支持，在制度创新前和制度实践中，扩大原有接受群体并进一步坚定其接受和支持程度。争取立场中立的群体并逐步引导和培育其政治认同和政治支持心理，教育和缩小持反对意见的群体并利用软硬两种方式来获得其支持，至少不再反对。总之，政治制度创新是创新者和制度影响群体共同的事情。只有双方均有制度创新的政治心理需求，政治制度创新才可能发生：只有双方均具备制度创新的信念，政治制度创新才可能持久；也只有双方均具有坚持和维护制度创新的政治情感和政治信仰，政治制度创新才可能成功。
（二）政治制度创新需要先进的政治思想指导
政治思想是指社会成员对政治活动和政治现象进行系统思考所形成的观点、想法和见解的总称。作为静态的政治理论，先进的政治思想可以很好地塑造政治变革的合法性，促使人民群众和政治精英达成制度改革的一致态度，如邓小平理论凝聚了中国政治体制改革的共识；能够为人们提供认知政治的广泛渠道和政治分析方法，从而在增加人们认知和理解政治现实的基础上提高对政治制度创新的呼求以及对制度创新受挫甚至短暂失败的包容；其一旦被人们接受和采用，它可以起到支配个人政治情感、政治动机、政治态度等的作用。也就是说先进的政治思想可以巩固和扩大人们的要求制度创新的政治心理；当先进的政治思想掌握在基层群众和部分政治精英手里，他们就会通过各种方式迫使政府接受制度创新的现实。作为动态的政治思考或政治思维过程。先进的政治思想可以把握政治制度创新时局的变化，及时有效地提出应对策略，如十提出发展协商民主就是对片面强调选举民主的完善；可以引入、吸纳其他政治思想的有益成分为己所用，以保持自身的先进性：可以整合各方面的社会资源和政治心理，在指导基本制度创新的同时，允许多种公共性政治创新路径的探索。
（三）政治制度创新需要科学的政治技术支撑
创新理论的创始人熊彼特（Joseph.A.Sehumpeter）认为，创新是一种新组合，既包括生产要素的重新配置和组合，也包括生产条件、生产环境的重新安排。政治制度创新可以说是一项工程，不仅需要理论的论证和指导，在具体实施中更需要科学的政治技术指导。一方面，在政治制度创新要素上。要有科学的技术理念和先进的科学技术进行合理配置。利用有限的资源发挥最大的功效；另一方面，在政治制度创新环境上，需要有科学的方法和技术理性分析制度创新所具备的条件和面临的困难，疏通政治制度创新渠道，创造制度创新所需的条件和机会，构建政治制度与政治环境之间的良性互动系统。具体表现在：政治制度创新需要利用公共决策理论来设计科学的制度方案，引入实验理论进行广泛典型的创新试点，利用目标管理理论科学地管理制度目标。采用行为主义管理理论开展有条不紊的科学组织。运用控制论和制度主义路线提高程序规范保障，选用复杂适应系统理论完善信息反馈机制，根据投入一产出比率量化进行专项配套的财务管理等。
（四）政治制度创新需要宽松的政治文化氛围
政治制度创新是在解放思想的基础上打破常规的制度探索，只有在宽松和包容的政治氛围中，才能激发出政治主体的创新意识，才能保障创新主体敢于实践其创新思想，才能促进制度创新的不断深化。为此，营造宽松的政治文化氛围可以从以下几方面着手：第一，建立制度创新的沟通渠道。让制度创新可以通过充分协商、达成谅解的途径而不是强制方式实现；第二，制度创新要给创新试点较大的自，让其可以在较少的外来干扰和自由度较大的空间中大胆探索；第三，对制度创新要有科学客观的评估，尤其是对失败的制度创新不能以失败一例而否定全局，也就是要有一定的耐心、容忍甚至退求其次的观念；第四，对政治制度创新也要有一定的制度保障和法律保护，确保在创新过程中有序进行。
三、政治文化发展与政治制度创新
政治文化发展与政治制度创新始终呈现一种互动共进的状态。洋务运动中的政治制度创新促进了“中体西用”政治体制和器物文化的发展。维新运动中的政治制度创新激发了制度改良的试验和妥协政治文化的产生，辛亥革命的政治制度的破立促使君主制度一去不复返和五族共和观念得到广泛认同并为新文化运动“民主”与“科学”思想的高涨奠定了基础，南京国民政府的政治制度改革塑造了“有民主制约的专制”文化或“被权威、专制所限制的民主”文化，建国后社会主义制度的确立形成了计划经济体制下的社会整体性的“运动式”政治文化，改革开放后中国特色社会主义政治制度催生了与社会主义同质性为主导的多元并存融合的新型政治文化，反之又促进了党内民主、人民民主、基层民主、协商民主等政治制度的发展。
（一）先进的政治文化促进政治制度持续创新
首先，进取的政治心理保障政治制度的持续创新。理性的政治认知，让创新主体客观地分析制度创新的现实条件、持续创新的突破口以及依赖路径，可以较为全面推进制度创新而不是在偏好诱导下的单面突进；中肯的政治态度，既可以防止创新主体因为过于悲观而丧失制度创新的积极性。又可以规避创新主体的过于乐观而出现的机会冒进，使其始终保持一种“稳中有新，稳中有进”的平衡发展状态；积极的价值观念，可以使创新主体围绕其价值取向进行创新，避免创新价值的偏颇与失轨，同时。也会把这种价值理念渗透到制度中，赋予制度持续创新的灵魂；进步的政治信仰，可以极大地凝聚政治制度创新的力量，减少制度创新的成本，使政治制度创新顺畅推进。
其次。先进的政治思想指导政治制度的持续创新。先进的政治思想为制度创新提供了科学的理论指导，如中国特色社会主义理论体系为中国特色社会主义制度的建立奠定了理论基础，中国特色社会主义民主政治思想指导了中国特色社会主义根本政治制度和基本政治制度建设以及具体制度的创新。同时，先进的政治思想还为解决政治发展中的问题开出合理的“政策处方”，在论证其可行性的基础上制定了保障实施的一系列方案和路径图谱。因此，它不仅可以把握政治制度创新的走向，而且指出了政治制度不断创新的“依赖路径”。此外，政治思维的逻辑性和多样性，也为解决在政治制度创新中遇到的困境提供了方法或方法源。
再次。科学的政治技术支撑政治制度的持续创新。科学的政治管理技术，可以保障政治制度创新的系统性。一方面，维护政治制度创新系统的有条不紊地高效运行：另一方面，为政治制度与其外部环境循环互动以及演进发展提供技术指导。科学的政治参与技术。既可以规范政治创新主体的政治行为以保障政治参与的有序性，也可以促使政治参与行为快速得到反馈以保证政治参与的有效性。科学的政治监督技术，可以很好地监督政治制度创新主体的行为，把握政治制度创新的方向，减小投人一产出比率，为调控政治制度创新的范围与进程提供参考。
最后，宽松的政治氛围活跃政治制度的持续创新。宽松的政治氛围可以激发创新主体不断尝试新事物，不断产生新思想，为政治制度的持续创新提供科学的思维方式和先进的价值理念；宽松的政治氛围提高了创新主体的自主性，使其可以根据自己的想法和方式去实践和探索，为政治制度的持续创新提供了勇气和机遇；宽松的政治氛围塑造了包容和宽容的政治人格，拓展了政治制度创新的多样化渠道，也容忍了政治制度创新的失利。也就是说，宽松的政治氛围活跃了政治制度持续创新的思想观念和行为勇气。
（二）政治制度创新塑造了新型的政治文化
政治制度创新激发了民主政治心理。政治制度创新更加注重民众的自主性和参与性，这就使得其在政治活动中的地位日益趋于独立、平等，权利、法治、民主意识日益增强。同时，随着受教育水平的提高和参政议政能力的增强，其政治认知能力逐步提升、政治态度趋于客观、政治价值判断中肯、民主情感深化、民主政治信仰坚定。这就从根本上强化了民众的民主政治心理。此外。政治参与范围和参与权利的扩大及其实质性的落实与反馈，促使民众政治效能感的提升，民主政治心理得到进一步扎根。
关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议
一、农民政治参与的成因及依据
自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。
另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：
（一）现实条件
1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。
2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的
表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。
（二）法理依据
1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。
2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。
二、农民政治参与的主要体现
中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：
（一）农民政治参与的目的方面
广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的，影响政策的制定和执行，改革开放以来，农民一直关注自身经济的发展，利用国家的各种开放政策发展农村的经济，致富奔小康。在反映的情况中，公共事务问题（如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等）占到首位，经济问题占到第二位，这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。
（二）农民政治参与的动机方面
农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。
（三）农民政治参与的形式方面
农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行，但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发，还是从公众的利益出发，关注整个社会和国家的利益，都是影响政府政策的实际结果的行为，个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”
（四）农民政治参与的其他方面
农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。
三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性
中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。
简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：
（一）农民制度性政治参与是实现法治、的基本途径
党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的，是动态的宪法，要实现，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、也就成为了空谈。
（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段
如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。
（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式
政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。
综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。
四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议
法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：
（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利
如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。
（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权
用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。
（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道
村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。
（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立
《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。
（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台
近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。
五、结束语
由于农民没有掌握政治资源、经济资源和文化资源，他们的弱势地位是不可避免的，问题是一个现代文明社会，笔者认为，应该为农民创造一个公平公正的法律环境，关键是要给农民以构建一个宪法、法律和法规保障下的制度性政治参与的制度体系，赋予农民一切平等的政治参与权利，并增进对农民的人道关怀，使农民能够积极主动地通过一系列“有序的、制度性”政治参与活动得到基本的生存保障和自由。这是中国农民走出几千年来“兴亡百姓苦”的历史性怪圈的必然选择。
注释：
[①][⑦]参见袁金辉著《村民自治与农民政治素质提高》。
[③]参见杜金韦主编《新编警察伦理学》，中国人民公安大学出版社2002年版，第101页。
[②][④][⑤][⑥]参见徐斯俭著《“有序参与”与中国农民权益保障》载《中国经济时报》，2004年3月4日。
[⑧]参见杨光著《“三农”问题再解析》。
[⑨]参见曾群、魏雁滨：《关于失业与社会排斥的分析框架和原理》，参见《失业与社会排斥：一个分析框架》载《社会学研究》2004年第3期。
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陪审制度在我国自解放区就有人民陪审制度。解放后，国家就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。中央人民政府委员会在1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》中明确规定实行人民陪审制，同年颁布的《中华人民共和国法院组织法》明确规定了适用人民陪审的案件范围，即人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。1954年我国第一部《宪法》把人民陪审制度制定为宪法原则。（第七十五条：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。）1956年7月10日的《关于人民陪审员名额、任期、产生办法的指示》。1978年《宪法》在第四十一条同样对陪审制度作出规定：人民法院审判，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度。对重大反革命案和刑事案件，要发动群众讨论和提出处理意见。1979年《人民法院组织法》重申了1951年《人民法院组织法》有关陪审制度的规定。1979年《刑事诉讼法》规定：凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。由于这一规定僵化缺乏灵活性，导致陪审制度在司法实践中流于形式。于是1982年《宪法》便不再把人民陪审制度制定为宪法基本原则。同样在1983年修正的《人民法院组织法》中将原来的内容改为“人民法院审判第一审案件由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，也不再把人民陪审制度规定为审判原则。1989年颁布的《行政诉讼法》、1991年颁布的《民事诉讼法》和1996年颁布的《刑事诉讼法》都没有规定第一审案件必须实行陪审制度，从而人民陪审制度成了一项法院根据具体情况灵活适用的一项审判组织形式。2004年8月28日全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），定于2005年5月1日起正式施行。决定规定人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。赋予了当事人要求陪审员参加审判的选择权，这是一个重大的进步。为此，最高人民法院、司法部于2004年12月也通过了一个《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称实施意见），这个意见与人大的决定内容是一致的，那么，以上两个文件是否体现了作为政治文明标志的陪审制度的所应当体现的基本政治伦理呢？我在此作一个简要的分析。
一、陪审制度与民主
托克维尔曾经对美国的陪审制度给予高度评价。他认为，这种制度教导所有人尊重判决的事实，养成权利观念。它教导人们要做事公道，每个人在陪审邻人的时候，总会想到也会轮到邻人陪审自己。它教导每个人要对自己的行为负责，因为每个人都可能决定别人的命运，而别人也可能决定自己的命运。“这是男子汉大丈夫的气魄，没有这种气魄，任何政治道德都无从谈起。”“陪审制度以迫使人们去做与己无关的其他事情的办法去克服个人的自私自利，而这种自私自利则是社会的积垢。”“经常同上层阶级最有教养和最有知识的人士接触，学习运用法律的技术，并依靠律师的帮助、法官的指点、甚至两造的责问，而使自己精通了法律。我认为，美国人的政治常识和实践知识，主要是在长期运用民事陪审制度当中获得的。”（托克维尔《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1996年版，第316-317页。）陪审制度作为民主的产物，首先是为了反抗政府的暴政，在美国的宪法中明确规定“陪审团有权防止被告免受政府的压迫”（UnitedStatesvDatcher，830F.Supp.411（M.D.Tenn.1993））因而强调任何人都有可能成为陪审员，除非他因为年龄、精神状态不能对事物有辨别和认识能力，或者有犯罪记录等特殊情况，否则社区的所有的人都应当有其代表。陪审团是社区的缩影和镜子，它应当包括不同年龄（成年人）、性别、职业、文化程度、种族的人。“你代表社区，可以根据你的感觉确定被告人有罪或者无罪，即使政府已经证明了事实的存在。”“任何人有权从他的同伴的激情和智慧中获益”（Statev.Ragland，SuprenmeCourtofNewjesey，1986.105N.J189，519A.2d1361）陪审员不是精英的代表，而是民意的代表，它反映立法所不能及时反应和不可能反映的社区道德观念。否则就不要陪审了，而直接由通过严格选拔产生的专业法官进行审理了。
我国最高法院也说“我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践”三个代表“要思想和”立党为公，执政为民“要求的重要方面”。（《最高院答问《关于完善人民陪审员制度的决定》》http：///chinese/law/649985.htm转最高人民法院网站2004年09月01日）。
但是我们看到《决定》和《实施意见》一方面规定“确定人民陪审员人选，应当注意吸收社会各阶层人员，以体现人民陪审员来源的广泛性。”但是又人为的排除了一些特定阶层的人作为陪审员。根据《决定》第四条第二款的规定，公民担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。对于执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。在农村和城市，最广大的工人和农民并没有人作他们的代表。应当说广大农民基本上没有人达到大专，工人只有极少数有大专以上文化程度，我们现在的规定，实际上与陪审制度的本意相去甚远，变成了精英群体的审判。也就是说，占人口绝大多数的群体并没有人在审判中代表。这样的陪审制度不仅达不到规定陪审制度的初衷，而且与专业法官要求代表全体人民的要求相反，变成了社会少数阶层的审判。
最高人民法院的《实施意见》第六条、第七条还说，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得本人同意后，以书面形式向当地基层人民法院推荐，也可以由本人向户籍所在地或者经常居住地的基层人民法院提出书面申请。对于被推荐和本人申请担任人民陪审员的公民，由基层人民法院依照《决定》第四条、第五条、第六条的规定进行审查，初步确定人民陪审员人选后，将人选名单及相关材料送同级人民政府司法行政机关征求意见。必要时，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关到公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织进行调查。这种规定往往会使陪审员的选任在排除了没有学历的人以外，又排除了政治上和道德上与主流意识不相符合的人，是一次特殊的“政审”。这种作法与陪审制民主的本意已经是背道而驰了。
从要经过事实上的政审和“年龄较大、群众威望”的规定来看，现在的做法不仅不能体现民主，而且有可能为借助审判的政治压迫和不民主的审判提供表面上的群众基础。
另外，陪审制度也是防止司法腐败的一种方式，控辩或原被告双方都难以在此作弊。一个地方的法官、行政官员、有权势者毕竟是少数，目标集中，容易成为贿赂或拉拢的对象。特别是社会上有权势的人，或者是因为家庭的联姻和亲戚关系，或者是因为平时交往和互相利用的机会更多些，不可避免地会有形无形地相互护卫。但随机抽签所依据的公民名单则是成千上万，这样分散的目标的确不好贿赂。要事先贿赂，就要贿赂整个地区的公民，完全不可能。在挑选陪审员时，与当事人有利害关系的都要回避，而成为陪审员以后便几乎与世隔绝。如果有人想对陪审员施加影响，或者进行威胁（这种情况不是不可能发生），那的确很难，因为许多判决都要求全体一致，要想同时贿赂12个人或绝大多数人谈何容易。只要其中有一个人将真相捅出来，行贿或施压者就要受到法律的严惩。有时候，普通公民还会有一种逆反心态，你越是用权势来压我，我越是不买帐。所以，陪审团这种制度设计使得司法作弊很难奏效。但是，实施意见第八条规定：“基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选，并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。”这一规定事实上又使陪审员变成了另一个形式的固定的审判员，同样是当地的名人，是社会注意的对象，容易成为腐败的主体，难以体现其防止腐败的作用。
可见新陪审制度没有能够摆脱威权政治和形式主义的影响，难以体现民主政治和平民司法的理念。一不小心，会使我国法官素质在不断提高、遂渐走向正轨的法官职业化趋势变成了既不能体现司法民主，又不能体现法官职业化的不伦不类的审判制度。正确的做法是，只要有选举权和没有犯罪记录，都有成为陪审员的权利。而且应当在基数广泛的不同社会结构的人群里随机抽取陪审员名单。
二、陪审制度与公正
陪审的公正性来源于两个方面，一方面是非职业法官对生活中自己身边发生的案件具有事实经验，比整天呆在法院的人更容易根据法庭展示的证据推断出案件事实，而不是为了说服当事人而形成所谓司法权威，如果说是为了这个目的，只能是不合理的裁判具有表面上的更加公正，反而使不公正的裁判具有了合法的外衣。二是陪审员的数量要比较大，在美国，陪审团的数理为6—12人。少于6人被认为是违背了宪法第6修正案的。多数人的裁判综合了大多数人的感觉和经验，不容易出错。但是在这两个问题上新的陪审制度都没有能够体现。《实施规定》要求“人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。”这一规定没有能够体现陪审制在审判中的公正意义。
首先是陪审员在合议庭中的数量没有法律限制，在审判中，由于陪审员的数量较少，事实上最终可以由专业法官控制局面。陪审员还是可能是陪衬。
二是我们现在的陪审制度是建立在现行的合议庭人数较少，并进行简单多数裁决的基础之上。当一个案件的合议庭是3、5、7人时，只要过半数就可以进行裁判。意味着一个案件只要有三分子二、五分子三、七分子四的人同意就可以作出裁判。那么假设投反对票的人是百分之百的否定案件事实的成立，则意味着在只有67%、60%或者57%的可能性的情况下就可以作出有罪甚至于处以死刑的判决，这连我们刑事诉讼法中要求的事实清楚、证据确实充分也达不到，也达不到“排除合理怀疑”的程度。事实是，当陪审员的人数不影响法定多数的数量时，专业审判员可以对少数陪审员的意见置之不理。因此，应当对刑事审判引入美国的一致裁决制度。
第三，陪审员要公正的另一个重要标志是陪审员不能参与适用法律而只能进行事实裁判。实施意见第十条至十二条规定，陪审员任命以后、依法参加人民法院的审判活动前必须经过培训。基层人民法院根据本院审判工作的实际情况，制定人民陪审员的培训计划，征求同级人民政府司法行政机关意见后，由人民法院法官培训机构具体承办。对人民陪审员进行培训，应当符合人民陪审员参加审判活动的实际需要。培训内容包括法律基础知识、审判工作基本规则、审判职业道德和审判纪律等。陪审制度的本意是让“外行人”参加审判，以避免专业法官因为长期的专业习惯形成的成见，如果这种培训必要的话，那么还不如直接由法官进行审判，何况复杂的法律知识和审判规则（诉讼程序），连法律院校毕业的学生都要经过长期的实习和锻炼才能掌握，这种培训又有什么意义。
所以，公正的陪审制审判应当由数量较多的审判人员（包括未经培训的陪审员）对案件进行裁判，而且只能进行事实问题的裁判。
三、陪审制度与自由
托克维尔在肯定陪审制度的民主作用的同时，并不想夸大陪审制度的影响，因为这种影响和作用并没有遏止“多数人的暴政”。（托克维尔《论美国的民主》上卷董果所作的序言，董果良译，商务印书馆1996年版，第1页。）陪审容易导致民意审判和多数人的暴政，这一直是各国和我国学者反对陪审团制度的理由。我国新陪审制度没有限制陪审员在合议庭中的数量。也就是说，可能出现我上面提到的陪审员在合议庭中中的比例较少相反的情况，在3个、5个、7个审判人员中，极端的情况是陪审员中了2人、4人、6人，这时，专业审判员的作用就变得可有可无了。有人曾经举例说，在陪审制情况下，四川泸州的包二奶案中，审判的结果一定是通过审判剥夺二奶所生的子女的继承权，而这与我国的法律规定非婚生子女与婚生子女权利相同的规定是不一致的。（因为“其实，这份遗产不是给我的，是给孩子的。如果老黄当时把财产送给孩子，也许不会是今天这样。”《二奶持遗嘱要分遗产引用道德断案的界限在哪里？》，《中国青年报》2002年1月18日）
对这个问题，历史上陪审制度的设计者不是没有考虑。能保障自由的陪审制度除了通过对抗制审判使当事人双方的意见都能够被听取这一无论在有无陪审员的情况下，都能充分展现各种人的主张和看法的方法保障个人自由之外，另外，主要从三个方面来考虑防止这一情况发生。
一是陪审团不能进行事实裁判，不能就法律上合法与否以及如何适用刑罚作出裁判，这是专业法官的事情。但这一点在参审制的情况下无法做到。因为陪审员与专业法官具有同等的权力。这是参审制固有的缺陷。
二是所谓一致裁判，一致裁判能够防止多数人对少数人的暴政。在多数票表决制的情况下，会出现两种不合理的情况，一方面真理可能掌握在少数人的手里，多数人的意见可能恰恰是错误的决定。另一方面是多数票表决制意味着一部分人强迫另一部分人接受了自己并不愿意接受的决定。而一致裁决能够克服这两方面的缺陷。也许有人会说，在审判中事实上很难达成一致裁决，因为只要有一定的人数就会有不同的意见，一致裁决岂不是使案件无法解决？但在美国要求一致裁决的情况下，达不成一致裁决而形成所谓悬案（hangingcase）而要求重新组成陪审团的只是占了所有案件的2%左右。那这又是为什么呢？原因在于人都是理性的，当一致裁决成为对审判人员的一种要求时，在评议的时候，陪审员会将彼此的意见进行妥协与折衷，各自放弃一部分己见，而形成一个中间的结果。如的是重罪，而当有一个人坚持认为重罪不能成立时，为了判此人有罪，所有的人可能能够接受一个较轻的罪，而这个坚持的人未必认为有轻罪，但是因为那么多人坚持，他有可能在无罪的意见上发生动摇，于是大家在彼此的说服与妥协中形成一个中间决定。当然，也不排除无法彼此说服而无法达成一致意见的情况，这时就只能通过重新组成审判组织进行审判。这一做法事实上能够防止所谓二奶案中可能出现的多数人暴政的情况，因为我们知道，即使是在这一案件中，也不是所有的人都持剥夺继承权的看法的，一人的坚持能够改变案件的命运。另外，在案件评议过程中，持少数意见者如果站在二奶的立场进行说服，大多数人可能改变原来的看法。
第三是确实出现了大家一致作出违背法律的裁决怎么办？这就是所谓陪审团废法（nullification）。这一做法在美国是被默许的，尽管美国国会在2002年否决了一个直接授权被告争议立法缺陷的宪法修正案建议（JoshuaDressler，Caseandmaterialsoncriminallaw，ThirdEdition，Thomsonwest，2003，p19），它是指所有陪审员都认为案件事实是成立的，但基于不同意法律的规定，一致认为这是恶法，而故意作出事实不成立的裁判。对于这种情况，尽管因为被认为违背了法制的统一而在美国的有些州规定为不合法。印第安那州和马里兰州的法律就规定，法官在陪审员进密室进行评议时会告诉他们“女士们，先生们，你们是本案陪审团，现在我花几分钟告诉你们的义务和责任，你们的责任是根据证据证据决定事实，你们是事实的法官，你们将听审证据，得出事实结论，作出裁决，适用我交给你们的法律，无论你是否同意这些法律。”但是问题是，不同意法律而作出事实不成立的陪审员们不会说他们是因为不同意法律而作出这一裁决的，只能是彼此心照不宣，但是制度给了他们这种权力，谁也无法追究其责任或者认为他们程序违法、超出了自己的权力而不接受这一决定。但我对这一情况是持赞成意见的，陪审员“也许想念被告人不应当是犯罪，也许认为警方虐待了被告人而判其无罪，也许苦于基于对被告人的同情”（JoshuaDressler，Caseandmaterialsoncriminallaw，ThirdEdition，Thomsonwest，2003，p19）它的价值在于通过这一做法能够避免政府借助恶法镇压人民，以克服立法的缺陷。“因为国会将是制定压迫人民立法的永远实体”（UnitedStatesvDatcher，830F.Supp.411（M.D.Tenn.1993））
因此，我认为应当改变现在我国简单多数进行裁决的做法，在立法中引入一致裁决制度以保障少数人的自由。
四、陪审制度与人道
所谓人道，也就是人之道，是人所当行之道，是人的一切规范总和。（王海明：《公正、平等、人道：社会治理的道德原则体系》，北京大学出版社，2000版，第123页。）人道主义是视人本身为最高价值的思想体系，主张将一切人都当作人来善待。把人当人看、使人成为人即善待人的价值、实现人的价值是政治人道的原则。政治生活中除了正义和公平，强调权利和责任，还需要宽容和良心——政治中的“善”即人道，不人道、非人道则是无视人本身为最高价值而虐待人的行为，是残忍待人的行为，是把人不当人看的行为。就拿对待俘虏来说，如果首先把俘虏当作人来善待，其次当作俘虏对待，从而供其衣食、不予虐待，便叫做人道；反之，若将俘虏只当作俘虏不当作人，从而残忍地加以虐待，便叫做不人道、非人道，那么，如何实现政治人道呢？“给人自由”和“消除异化”是实行人道的两大原则。（王海明：《公正、平等、人道：社会治理的道德原则体系》，北京大学出版社，2000年版，第134页）简单地说，人道是人作为人因为宽容与良心产生的对待人的态度和方式。
陪审制度的人道价值主要体现在死刑的适用上。从死刑存废之争看，正反两方的观点都从死刑作为刑罚的一种的基本价值即是否具有效益、正义与人道这三方面来论证。
死刑的效益即其有用性产生于死刑的功能之上，死刑作为刑罚的一种方法，其功能也表现在一般预防功能与特殊预防功能。一般预防是指通过对犯罪人使用一定的刑罚，对社会上的其他人产生的阻止其犯罪的作用。而一般预又可具体分化为对被害人的功能和对社会的功能。具体而言，对被害人产生的是一种安抚功能，即满足被害人要求惩罚犯罪的强烈愿望，抚慰其受到的精神创伤，并使其尽快从犯罪所造成的痛苦中解脱出来。对于死刑的安抚功能，我们无须做太多的论证，让杀人者偿命比什么都可以更好的安抚受害者家属的心灵创伤，很多人一辈子为了使犯罪者受到应当有的惩罚而四处奔波，如果沉冤未雪，被害人或者其家属不仅心灵难以安宁，生理上也会因此而短命，我想这一点任何人都能体会。对社会的功能即一种社会预防，也就是说以刑罚的严厉后果警告社会上的其他人，告诫他们不要去犯同样的罪，否则将受到刑罚的惩罚，从而产生防卫社会的功效。防卫社会，需要的是一种威慑效果。死刑的威慑效果是十分明显的，“杀头不要紧”这只是一部人为了特殊的理想而可以做到的，对大多数人而言，死刑的社会预防功能也是显而易见的。特殊预防功能，亦称个别预防，是指通过对犯罪人适用一定刑罚，使其永远或一段时间内丧失再犯能力。当人的生命被剥夺后，自然也不可能再去犯罪了。死刑的利益就是作为收益的死刑所实际保护的权益扣除作为成本的死刑所实际剥夺的权益后的剩余值。死刑适用于哪些罪才算是相当的，这也许在具体罪名上有争论，但一个人的生命与另类一个人的生命等值，因而“杀人偿命”始终是符合罪刑相当原则的。
刑罚的正义性是死刑对于犯罪是否具有该当性，从历史角度看，死刑存在的正当性很少受到质疑，哪怕是死刑废除论学者，也很少在论述其废除观点时对死刑存在的正当性进行发难，因此，死刑的正当性几乎成为一个不容置疑的命题了。死刑是最原始的刑罚方法，是基于原始的“以命偿命”式的同态复仇的思想下产生的，其本身就是原始社会公正要求的产物。犯罪被认为是一种恶因，而死刑作为恶果表现形式之一，从而产生一种派生与被派生的关系，是一种先验的、天然的正当。因此死刑存在的正当性是应当得到承认的。
认为“死刑不人道”者认为，正是由于生命作为人存在的唯一标准，以剥夺人生命的死刑必定不能达到刑罚的人道性要求，从而得出死刑不人道的结论。其理由便是死刑剥夺了人最基本的权益——生命。刑罚人道性的本质内涵也要求，即使刑罚剥夺人的重要权益，但是同时也要把被剥夺权益人当人看。死刑在剥夺生命的同时意味着不再把人当人看待，而当成物。（胡云腾《存与废——死刑基本理论研究》，法律出版社2000年版，第192页）即使在我国首倡全面废除死刑的邱兴隆教授在论证死刑不人道时其唯一的理由是“只要承认罪犯是人，罪犯便拥有国家和法律都不得剥夺的生命权，因此应当全面废止死刑。”（《司法部建议增加设立长期刑以减少死刑适用》网易新闻中心）“由生命的价值的至高无上性中必然地得出了应该对人的生命予以普遍而绝对的尊重的结论，对生命的认识是判断死刑是否符合人道性要求的决定因素。”（邱兴隆：《从信仰到人权——死刑废止论的起源》，引自中国死刑观察）我也相信，随着国际人权观念的普及和民权运动的发展，人道性越来越为人们所认可，社会的等价观念也随着这种人道性的增强而在刑罚的公正性价值有所改变。可以设想，在人道性越来越重视的背后，死刑的公正性基础将受到前所未有的挑战，死刑在将来的某天由于失去了人道价值而逐渐走向被所有的国家废除。死刑是一种具有效益性、公正性但不人道的刑罚。
但是问题是当这两类矛盾的价值发生冲突的时候，哪一种应当优先考虑呢？这就无法说明和论证。特别是公正和人道都来自于人们内心的一种感受，而感受的强烈程度是永远无法用逻辑和理性来衡量的。举例来说，一个人故意杀害了他人，被害人和社会民众有些认为不处死刑不能满足其要求正义的感觉，所以不值得同情；而在同样情况下，另一个案件中，被害人和社会民众却认为处死刑太残忍、不人道，因没关系不要求对被告人处以死刑。人道和正义感是天生的本能的一种感受，英国刑法教授、《英格兰刑法史》的作者史蒂芬认为正义感就象人为什么会有一样不需要论证，但是人的人道之心及其程度也象一样不需要论证，它们的大小是不能通过理性比较得出结论的（这一点我曾在邱兴隆教授演讲时曾与他当面作过探讨，但谁也说服不了谁）。也就是说，因为发“杀人偿命”这一正义标准而保留死刑还是要因为人道标准而废除死刑，这是谁也说服不了谁的。所以在国家还没有废除死刑时，不能说这个国家的死刑不正当，而对某一犯罪人是否应当适用死刑，也即是以宽容为怀还是要“杀人偿命”（或者其他情况下处以死刑），也只能通过民意对具体案件进行判断。这也是为什么文明程度相差不大的国家，对死刑的态度相去甚远的原因，欧洲国家都废除了死刑，而文明程度并不低于欧洲国家的美国则保留了死刑。这主要原因还是在于民族心理对于正义感与人道发生冲突时的取舍不同。
在美国的陪审制度中，虽然一般情况下陪审团只进行事实裁决，但是对于只否可以处死刑的问题上，必须由陪审团进行一致裁决。死刑被认为是“社会对被告人野蛮地侵害人类的报复”。（Harrisv.Alabama，513U.S.504，518（1995）（Stevens，J.，Dissenting））2002年以前，有两个州即阿拉巴马州和佛罗里达州，对死刑案件的判决适用的是所谓的“凌驾陪审团”（JURYOVERRIDE）的制度，即最终对被告处以终身监禁或死刑是由法官决定而不是陪审团。在定罪后，陪审团只有建议判处终身监禁或死刑的权力，而法官有最终的权力去凌驾于陪审团建议之上。2002年6月，美国最高法院在瑞恩诉亚利桑那州案中裁定：一个审判法官不能妨害第六修正案赋予被告人的接受陪审团审理的权利而单独决定关于判处死刑的加重或减轻事实的取舍。最高法院还裁定，陪审团必须做出加重被告人判决所需的事实裁决。在法官能单独做出判决的亚利桑那州，瑞恩规则了州死刑判决法律。（536U.S.584，607（2002）。）至此，美国所有的州都将具体案件中被告人是否应当处以死刑的问题交给民众去判断，这个判断的过程实际是就是民众在正义感和同情心（人道）之间作出平衡。我想如果有陪审团，我们就不会作出三位仅仅只有一次贩毒的花季少女（在18-20岁之间）在同一案件中都处以死刑这样明显残忍的判决了。（《三位花季少女因贩毒而被判死刑》）
［摘要］村民自治制度作为国家促进农村社会经济发展，实现国家现代化的重要举措，在经历的20多年中的确对农村社会的发展发挥了重要的作用，但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。文章试图从村民自治的历史发展的背景，从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化进程中国家政权在农村基层的作用来分析冲突的表现以及冲突的原因从而找出解决的办法。
［关键词］行政权;村民自治;村民自治权;司法救济
中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。
一、行政权与村民自治权冲突的表现形式
对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。
实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。
考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？
这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？
二、行政权与村民自治权冲突的原因分析
目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。
（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。
（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。
（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。
由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。
三、行政权与村民自治权冲突的解决
（一）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。
第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。
第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。
（二）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。
这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。
（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。
［参考文献］
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［7］费孝通.乡土中国［M］.上海:上海世纪出版集团,2005:60.
“以民为本”和“以人为本”在制度设计上的区别
――结合新交通法的争论说明“以人为本”怎样落实在制度建设中
中央提出以人为本之后，引起了人们强烈的关注。这是一种历史进步。但在理论界和社会上也存在着这样或那样一些需郑重申明为本文原创网站要澄清的认识。有人认为，现在我国经济发展水准还不是很高，提出以人为本有点为时过早；有人指出，以人为本具有人本主义的嫌疑；有人强调，以人为本就是以民为本的同义语，最好用以民为本代替以人为本。
一、什么是“以民为本”。
“以民为本”或者说“民本”思想，在不同历史时代是有不同含义的。在封建社会中，“以民为本”即“民本”，这里的“民”是与“君”相对的，有时“民”则是与“官”相对的。封建社会开明人士所说的“以民为本”，没有超出维护君权统治的范围。在现代社会中，使用“以民为本”的理念，或者用“民本位”提法，是有其特定含义的。我们目前的社会主义中所说的“民”一般也是与“官”相对的。所谓“民”就是人民群众，而“以民为本”或者“民本位”这样的表述是要说明，在我国社会中干部要以人民群众的利益为根本，以这样的原则来正确处理干部与群众的关系。这里说是“民”，并不是指全体社会成员，而是指社会成员中的“人民”这一部分人。在目前我国社会中，并不是任何人都可以称之为“人民”的。一个人能不能称之为“人民”的一分子，这在政治上和法律上都是有一定限制的。因此，就是在目前我国社会中，“以民为本”与“以人为本”这两个提法也是有明显区别的。
二、什么是“以人为本”。
“以人为本”中的“人”应包括：类存在意义上的人、社会群体意义上的人、具有独立人格和个性的个人以及一切中国特色社会主义事业的建设者和劳动者。以人为本中的“本”，主要有三层含义：第一，相对于人对人的依赖、人对物的依赖而言，它把人当作主体。在今天我国的现实生活中，存在着人的依赖和物的依赖现象。所谓人的依赖，就是人对狭隘的“人情关系”和权力意志的依赖，人丧失其独立人格，成为依附性的人。物的依赖，就是人对金钱、物质财富和交换关系的依赖，人成为物的奴隶，成为只为物而存在的人，见物不见人。这两种人的存在方式阻碍人的健康发展，也对社会发展产生着消极影响。社会发展的必然性要求我们必须进一步突出人的主体地位，强调人郑重申明-本文来自的主体性。当然，这里的主体，既是权利的主体，又是责任的主体。第二，相对于人被边缘化而言，它把人看作一切事物的前提、最终的本质和根据。在我国现实生活中，存在着人被边缘化的倾向，许多人分析、思考和解决问题，缺乏人的意识、人的观念和人的维度。其实，人是一切活动的主体和承担者，又是一切事物的最终根据和本质。社会的发展，内在地要求明确把人理解为一切事物的根本和本质。第三，相对于把人作为手段而言，它把人作为目的。过去我们往往较多地关注人以外的世界，而对人本身的世界关注不够，认为人总是为人之外的某种东西而存在，而不是为自己而存在。社会发展进一步要求关注人的生活世界，关注人本身的生存和发展的命运。
所谓“以人为本”的本来意义就是以人为根本，就是以人为中心，因为人是整个社会、整个国家的根本，而“人的根本就是人本身”，“人就是人的世界，就是国家、社会”（马克思语）。今天强调“以人为本”的理念，就是要求人们更加充分认识到，在社会主义社会中，保护人的生命，保障人的幸福，促进人的发展，无论是对于国家还是对于政党来说，都是第一位的任务。“以人为本”，从其近代形成以来，本身一直包含着这样一个实质性内容，即不能把人仅仅看作是工具，更重要的是必须把人本身看作目的。尊重人的人格尊严，在任何场合中，都要把人作为人来对待。坚持“以人为本”的理念，从“尊重人”这个最基本的要求做起，对于提高我国社会的文明水平具有深远意义。
三、“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别。
（一）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是反映的主体的内涵不同。“人”和“民”这两个概念，“民”是人相对的、特殊的概念。作为一种社会主体，它是特指的，或者说“民”是整个社会中的一大部分人。而“人”是个普遍性的概念，它是指任何一个现实的、有自然生命的、从事着实际活动的个人。这就是说，“以人为本”中的“人”没有社会身份、不分社会等级，没有“官”“民”区别，所以，“以人为本”理念中“人”这个主体，是指任何一个人而言的，是所有的人，它比“以民为本”更具包容性，外延更宽。
（二）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是理论基础不同。“以人为本”是以人人平等的唯物史观为基础，它是唯物史观的一种价值取向。“以民为本”是以“君权神授”思想为其理论基础。现在提出并坚持“以人为本”从根本上摆脱了历史局限性，对于反对特权意识、建设社会主义民主政治，是极为重要的。
（三）“以人为本”与“以民为本”在制度设计上的区别是出发点不同。“以人为本”包含着对个人价值的尊重，它意味着对任何个人的合法权利都应给予合理的尊重；也意味着对人的活动所面临的对象，都应注入人性化的理念。“以民为本”维持严格的封建等级秩序，发展“民”的群体性，限制“民”的个性的道路，并以此为“民”建立生活原则和行为规范。
下面结合结合新交通法的争论说明“以人为本”怎样落实在制度建设中。
今年5月1日起，首部《中华人民共和国道路交通安全法》正式实施。连日来，全国许多城市都举办了丰富多彩的宣传活动。这部法律充分体现了以人为本、与民方便的原则，与每一个行人、驾驶员和家庭都有着密切的关系。它给中国老百姓带来了对人的生命的尊重、对守法公民的尊重以及对交通执法人的惩戒。
《道路交通安全法》明确规定，“机动车行经人行横道，应当减速行驶。遇行人通过人行横道，应当停车让行；机动车行经没有交通信号的道路上，遇行人横过道路，应当避让。”这些规定否定了“撞了白撞”，体现了对行人的充分尊重，与国际上通行的规定一致，是一个重大的进步。同时，为了敦促行人和非机动车驾驶人更好地遵守交通法规，《道路交通安全法》大幅提高了相关处罚标准。
为体现对生命的尊重，《道路交通安全法》规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，并设立道路交通事故社会救助基金。基金将用于抢救车祸中的伤者。如果机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故，由机动车一方承担责任。有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。这些条文都充分体现了对行人和非机动车驾驶人这一交通弱势群体合法权益的保护。
为了保障机动车驾驶人和乘客的生命安全，《道路交通安全法》规定，高速公路行驶的汽车驾乘人必须系安全带，否则罚款二百。守法的驾驶人将受到奖励。一年内没有违章，无累计积分的司机，可以延长机动车驾驶证，也就是驾照的审验期。
这部法律对违章驾驶员的处理，也体现出了“以人为本”，驾驶员在现场的，按规定处罚，不得拖车。拖车不得向当事人收取费用。如果拖车不当造成损坏，还要依法赔偿。
北京青年报在评论新交通法行人通行为先这一原则时是这样写的：“《安全法》第四十七条规定：‘机动车行经人行横道时，应当减速行驶；遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。机动车行经没有交通信号的道路时，遇有行人横过道路，应当避让。’这是以人为本思想的重要立法体现。对行人在人行横道以及没有交通信号的情况下赋予优先通行权，主要是考虑行人是道路交通的重要参与者，在我国人口众多，城市人口高度密集，目前大多城市还是以混合交通为主的交通现状下，行人作为弱势群体相对于机动车来讲，没有相应的保护设备和防护措施，一旦发生事故，行人的生命和健康安全将受到巨大威胁。从立法本意的角度来讲，相对于机动车的通行权，人的生命权、健康权则是更为重要的。”其实，更重要的是对生命和人格的尊重。
北京市在制定新交通法实施细则时召开了首次立法听证会，其意义深远，它标志着北京在健全民主制度、丰富民主形式、扩大政治参与、保证立法更好地体现人民的意志方面，又上了一个新台阶。
对新交通法中大多数的规定是应该得到大家的肯定的。至于最敏感的是第76条，即有关机动车和非机动车、行人方面的规定，还是引起了很大的争议。既然这次立法坚持“以人为本”的立法宗旨，为何还有如此之大的争议？我想，以人为本的理念是积极的，是应该提倡的，但新交通法在这方面的处罚和责任判定，令车主们牢骚满腹。我们不应该以此来全面否定新交通法。但是，严格约束机动车不应该等于放任行人和非机动车，否则，交通法就真的成为机动车法了。从这个意义上讲，新交通法的实施还应有相应的宣传、教育相辅。
一是加强学习、教育，不断提高各类人员的交通意识和综合素质，特别是提高行人和非机动车人员的交通意识，加强遵守交通规则的自觉性。目前，在我国只有司机学习交通规则，而行人、非机动车均不用学习，以至于他们成为交通法盲，经常违反交规。
二是建立真正的第三者责任强制保险。目前，保险公司实行“商业三者险”，即机动车有过错才赔偿，导致保险赔偿矛盾重重。
张星久，武汉大学政治与公共管理学院副院长、教授，博士生导师。现任湖北省政府参事室参事，中国政治学会理事，湖北政治学会副会长，武汉大学湖北发展问题中心教授，广州大学廉政中心研究员，《中国大百科全书》之《中国政治制度史》分卷主编。曾任日本同志社大学客座研究员（1994—1995），日本创价大学客座研究员（2005—2006）。因教学成果显著而获评武汉大学十大师德标兵之一。并参加《中国大百科全书》编撰工作，获中共中央宣传部颁发荣誉证书。除了圆满完成科研教学工作之外，每年应邀省内外高校、科研机构、部队、党政机关以及其他社会团体举办学术讲座、时事报告，并多次应邀到省内外各种名家讲坛、教育基金会等为广大市民、乡村小学教师举办公益讲座，弘扬优秀文化。并在2011年应邀在凤凰卫视《世纪大讲堂》举行讲座。
二、研究领域与代表作
主要从事政治制度、政治文化研究以及中西政治治理理念、地方政府管理的研究。出版主要著作《台湾政治风云》、《中国近现代政治思想述论》、《新编中国政治制度史》、《政治主体论》、《中国政治思想史》（近现代部分）、《中国大百科全书》之《中国政治制度史》分卷主编（2009版）。
当代中国政治制度与发展问题研究。代表作《对“发展问题”再思考》（企业家，1996年第16期）；《亨廷顿的政治发与政治稳定思想述评》（江汉论坛，1997年第4期）；《当代中国反腐败的理论原点与反腐败的对策思路》（香港珠海书院亚洲研究中心《亚洲研究》，1997年）；《从入世谈我国政府职能模式重塑》（《论WTO与政府管理》，湖北人民出版社，2001年）。
地方政府与基层治理。代表作《象征性治理：一种基层政府行为的信号理论分析》（武汉大学学报，2010年第5期。作者：刘天旭 张星久）；《农村宗族问题与村级治理的初步研究—以湖北农村为例》（湖北行政学院学报，2004年第5期）；《对传统社会宗族、乡绅历史地位的再认识》（湖北行政学院学报，2002年第4期）。
儒家思想的内在困境及其现代价值。代表作《儒家思想与中国君主专制制度的内在冲突》（武汉大学学报，1996年第5期；新华文摘论点摘编介绍）；《从人的观念看中西政治法律传统的差异》（法商研究，1999年第1期）；《儒家“无为”思想的政治内涵—兼论“儒家自由主义”》（政治学研究，2000年第2期）；《民主政治的“深层结构”看儒家文化的现代境遇》（学习与实践，2006年第4期）；《文化传统差异看中西政治治理模式的不同选择》（《楚天名家讲坛》，武汉出版社，2007年）。
中国传统政治制度研究。代表作《中国古代官僚制的自主性分析》（政治学研究，1997年第4期）；《试析中国封建君主专制制度的内在基本矛盾—对中国君主专制制度研究基本命题的一个尝试性解答》（政治学研究，1998年第4期）；《关于中国君主专制政体的起始时间—兼论中国君主专制政体形成的社会条件》（武汉大学学报，2000年第1期；人大报刊复印资料《政治学》卷2000年3期转载）；《从价值预设看帝制中国廉政监察制度的历史困境与现代意义》（广州大学学报，2009年第3期；《新华文摘》2009年14期论点摘编）。
关于政治合法性研究。代表作《论合法性研究的现状、意义及其存在的不足》（法学评论，2000年第3期）；《天命观与帝制中国的君权合法性信仰—以儒家为中心》（武汉大学《人文论丛》2005年卷）；《论帝制时期中国政治正当性的基本层次》（政治学研究，2006年第4期）；《象征与合法性—帝制中国的合法化途径与策略》（学海，2011年第2期）。
三、主要学术观点和贡献
所主编的《台湾政治风云》是大陆较早系统全面介绍台湾政治发展的著作；《新编中国政治制度史》尝试着突破以往历史、官制史的视野，注意增加政治学的知识和分析方法，在体例和理论性、学科性方面都有新颖可观之处。《中国近现代政治思想述论》等则运用政治学的知识和眼光对中国近代以来的主要政治思潮，对上一代中国人在政治智慧方面的得失、在对政治问题思考方面的经验教训加以认真清理和总结。
在当代中国政治与发展问题方面，早在上世纪九十年代中期就提出，克服片面经济发展的模式，注重经济与社会、政治等全面协调发展；也较早提出，要重构反腐败理论的“人学”基础，着眼于现实的人性的复杂、自私等消极方面，构建解释腐败问题的理论体系，提出切实可行的对策。
【关键词】学术自立 思维方式 政治学话语体系 导向功能
【中图分类号】D092 【文献标识码】A
中国政治学研究中的问题与成因分析
中国政治学自20世纪80年代恢复以来，无疑取得了很大成绩，但目前的研究现状与政治学的学科地位极不相称，与中国政治实践和政治发展的需要和期待相距甚远。就目前中国政治学的发展现状来看，政治学作为一个独立的学科理论体系还未建立起来，它所具有的超前于政治现实的政治导向功能也未得到有效发挥。中国政治学界在学科体系和理论研究上，正处于马克思主义政治学理论主导和西方政治学理论引介的阶段，还谈不上对外参与理论对话与理论建构，也没有形成独立而成熟的政治学基础理论与学科体系。马克思主义政治学理论对于国家政权建设和社会阶级阶层分析提供了一定的解释力，但其主导作用并未反映出来，这与马克思主义政治学理论的意识形态化有关。意识形态作为一种价值体系与观念固然有助于社会政治与文化的整合，但意识形态所具有的信仰与理想特征削弱了其学理。政治学作为一门社会科学不是以其信仰而是以其批判与反思、分析与建构的理性力量而获得生命力，并赢得其学科地位的。
政治学是一门最具有现实感的、实践性很强的学科，它所存在的价值在于超前于现实、并引导现实，通过对现实的分析与透视、反思与批判而后发现问题，并从道义与智力上指引并激励现实的政治变革。但政治学界的这种激励变革之声较为微弱，中国政治学并未以其大量而成熟的理论成果发挥广泛的社会影响，也没有以其征服人心的理性力量吸引众多官员与公众。相反，大量的研究滞后于现实，成为正式政治文件的宣传与注解以及对正在实施的政治与社会政策的事后论证与说明。整体而言，中国政治学界的知识生产能力有限，呈现出整体研究空洞化和微观研究碎片化的特点。在知识生产方式和学术风气上出现了某种不良倾向：机械地查找与引用西方政治学著作中的片言只语而勉强地说明中国的问题已成为一种写作套路，看似既有理论又有现实分析，实则既没有抓住深厚的理论本意也缺乏真实的现实关怀；表面充满专业术语和各种定义，读来空洞无物。
中国政治学研究中出现的上述问题，是由多种原因引起的：其一，政治学的研究领域广而研究队伍小。政治学不仅要研究政治主体、政治关系、政治制度、政治过程与政治行为等基本政治问题，因国家政权兼具社会管理功能，它还得研究国家与社会、政府与市场、政治稳定与社会进步等问题，政治学实际上“是一门以国家政权为核心，涵盖全部社会生活的综合性大学科”。①但在高校与研究机构中，政治学不过是一门小学科，研究队伍规模的限制直接影响了政治学研究的纵深发展。而在政治学的研究队伍中，还存在不少中国特有的“大政治学”研究人员，受过专业政治学训练的研究人员并不太多，这样一种复杂的研究队伍难免影响政治学研究的学术性与学理性。
其二，政治学因其特殊的研究对象而受到一定的限制，政治学的现实依附性限制了它的自由研究空间。就其性质来说，政治学与现实政治必定存在一定的紧张，现实政治力图将政治学纳入自身之中而使之成为自身合法论证的工具，而政治学存在的全部理由却在于反思并变革政治现实。两者的紧张很正常，这种紧张为政治学的存在提供了意义。但当民主程度不高而现实政治能力强大时，政治学必将受到抑制而难以发挥其实践导向功能。政府的强力规划和市场所激发的功利之心，使大量学者再难支撑需要经过长期训练和积累的纯正学术研究了。从某种程度上来讲，所有社会科学都或多或少受到这种风气的影响，只是政治学尤甚。
缺乏学术自主性是中国政治学发展最致命的问题。那么，中国政治学如何走出尴尬处境，尽快建立完善的学科体系和成熟的政治学理论，形成独立参与国际学术对话的能力？笔者认为，为了提升研究的学术性和学理性，在思维方式上，应打破知识的地域界限，搁置西化与本土化的虚假争议，在开放与交流中积累与训练，以提高中国政治学的理论水平；研究内容回归政治体制研究，通过独立于现实的自主研究而发挥政治改革的理论导向功能。
打破地域界限，搁置西化与本土化的虚假争论
最近，中国政治学界有一种强烈的呼声：政治学理论研究要谨防西化，推动政治学研究的本土化，建构中国政治学话语体系。其理由主要有：
第一，中国政府成功地避开了金融危机，经济高速发展，社会稳定，中国崛起速度加快，这些成就“得到了国际层面广泛承认”，以至国际舆论中出现了“中国”。而中国政治学对如此强大的国家建设能力的阐释“还跟不上”。②由此，我们需要“坚持自己的价值和概念基础上建构政治学话语体系……”。③第二，政治学是一门研究治国理政的学问。中国是世界上的政治文明古国、政治思想大国、政治文化强国。④ 第三，一些学者把西方政治学的新理论新名词拿来套用于中国的政治问题。他们更热衷的是介绍和宣传，对于问题的分析却往往不能切中症结。⑤ 第四，“在过去被视为民主典范的、以代议制民主和多元民主为主要制度的西方民主模式正在全球范围内遭遇挑战”，西方国家的理论大师也在“反思修正传统民主理论”，“社会发展形式与民主形式”应该是多样性。
简单地归纳一下，以上论证无非是说，中国的政治、经济与社会生活等各个方面发展强大，西方的民主形式面临挑战，政治学理论上的拿来主义不能切中中国问题，我们理应基于自己的现实，构建属于自己的政治学理论与话语体系。
以上论证似是而非。关于第一点，中国经济实力增长，国力增强并受到世界关注甚至引起他国的担忧，这是不可否认的事实，但经济实力和国家建设能力的强大并不等于政治学理论实力的强大，也不能直接地转化为理论实力。政治学理论的建构离不开对人类已有知识的积累和对现实问题的独立研究，任何想要形成知识生产能力并参与人类知识创造的个人或国家，唯一的出路就是拆除人际界线和地域界线，哪里有最具有洞察力和解释力的理论和研究方法，就向哪里学习。
关于第二点，谁都会承认中国曾经是世界上的政治文明古国和政治文化强国。但政治文明与政治文化的强大并不等于政治学研究与学科建设的强大。政治文明与政治文化反映的只是一种政治现实中统治方式与统治能力上的成就，而且这种传统的政治实践成就并不等于现代的民主的政治文明。
关于第三点，只是指出了中国政治学研究的不良风气：简单套用或堆积西方政治学的某些新名词和新说法以便使发表的文字显得有点学术含量，但这种生搬硬套的引用并不能说明被引用的理论本身是错误的、是没有值得学习与借鉴价值的。
第四点指出了一个普遍的事实：西方代议制民主存在问题。但政治学理论存在的意义正在于反思那些包括最受推崇的制度与政策所存在的问题，西方民主理论家对西方代议制民主所存在的问题已经进行了批判与反思。西方政治理论发现西方民主制度有待改进的地方，并不构成我们远离西方政治理论，以免被西化的理由。
长期以来，我们似乎迷茫于西化与本土化之间。其实，在政治学理论（也包括其它理论）研究上发生的西化与本土化之争不过是一场虚假的争议，它源于对理论与知识的深深误解。政治学作为一种理论和知识必定具有最低限度的普遍性，对独一无二的个别政治现象或者某一特定政治事实的陈述并不是知识，只是一种信息。难以想象，一个政治学家提出的国家理论只适用于某一个国家，而对于其它任何国家的解释毫无作用。我们学习政治学理论只因该理论所具有的科学性或合理性，为何要如此介意提出该理论的人来自于中国还是西方？在知识的学习、交流与生产上，人为地设置地域界限只能有损于知识的增长与进步。那种认为只能学习并接受西方政治学而无需独创，或者远离西方政治学而从头做起的观念，都是荒唐的。
当然，也有人认为：“政治学是门国家属性、价值属性很强的学科”，中国政治学者要在“坚持自己的价值和概念基础上建构政治学话语体系”。⑥这一观念本身就歪曲了政治学研究的意义，违背了政治学的学科性质。首先，国家并非是不可再分的原子，正是国家内部不同阶级阶层结构和权力分配制度决定了国家的类型与性质，政治学恰恰要对此作出评判与选择，政治学家还得追问国家背后的政权属性、制度属性、民主属性等等。其次，政治生活不过是为了解决权利与资源分配的问题，每个人获得共同体保障的机会和资源，与根据他们的宗教与道德观念选择自己的生活方式并不矛盾。政治共识并不剥夺个人的价值。相反，正是为保障个人的价值追求提供政治平台和政治保障。何种政治共识与政治价值最有利于共同体成员个人价值的实现，是完全可以相互交流和借鉴的。追求政治现代化正是近现代政治哲学的最大成就。
至于说追求建构中国“自己的政治学话语体系”，这是一个可喜的雄心。但一种有效的科学话语体系至少要符合两个条件：其一，新的政治学概念与理论必须独立于现实政治自我宣传和自我维护的话语，并具有解释和反思现实的能力，否则就不是政治学话语，而是政治话语。其二，自己建构的政治学话语不能仅仅是“自己的”，它必须与世界政治学相开放，创造的概念与理论必须具有可对话性，并尽可能寻求共享的研究范式和理论体系。
从以上的简短分析可知，中国政治学的发展，无论在政治科学、政治哲学还是政治学话语体系的建构上，如果力图把中国与西方对抗起来，不仅不能成功，反而会掉得更远。
研究内容回归政治体制，发挥政治改革导向功能
政治学要研究的是政治权力的归属与分配（民主问题），政治权力的设置及其内部关系（分权问题），政治权力的运行规范（法治问题），以及公共政策的制定、执行与监督等等，而这一切都归于政治体制的问题，要变革政治权力的分配和政治权力运用方式，只能改革政治体制。因此，政治体制及其改革是中国政治学研究不可回避的经典主题，偏离该主题大大减损了政治学研究的实践价值。但是近两年来，中国政治学研究出现了一种变化：政治体制及其改革的研究悄然降温，而关于国家能力和政府有效性的作品火爆起来。综合分析，这种变化与以下因素相关：
政府能力与体制成就。改革开放使中国取得了堪称“中国奇迹”的经济与社会成就，积累了足以与发达国家相抗衡的强大国力，尤其是中国成功地抵御了1997年亚洲金融危机和2008年爆发的国际金融危机，彰显了中国的体制优势和政治优势。
政治导向。政治学为了实现自身的实践价值力图发挥变革现实的导向功能，而现实为了自我维护总是要规划学术、引导学术。通过增强体制能力而实现体制稳定，通过加强治理而实现其对体制的维护，是近年来政治对学术的导向。
西方实证主义研究方法的影响。近年来，西方政治学家倾向于对政府行为与决策过程的微观式实证研究，在这种研究方法的影响下，中国更多的政治学学者离开政治体制的主题转而对体制的有效性进行测量，对决策能力进行评估。
由此看来，政治体制改革的研究减少合情合理，既有现实的政治导向，也有西方的学术影响，更有中国体制彰显的强大成就和能力支撑。笔者认为，对政治体制内部结构及其权力分配变革的研究不能放松，体制效能研究也不必过于偏重。美国政治学者亨廷顿就曾说过：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”。⑦这里所说的政府有效程度主要就是指政府实现预定目标或对社会控制的能力。究竟是政府形式重要还是政府能力重要？不能抽象判断，要看思考的角度与立场。对于外国政府来说，最关心的是他国的实力与能力，而不是其内部形式。只有一国的实力与能力才能对他国产生压力和影响。但对于国内民众来说，政府形式意义更大，没有受到民众控制的政府形式，可能政府越是强大，民众的利益越难以得到保障。体制的能力是整体性的，而政府的形式关系到权力与利益的划分，体制能力不能取代体制的形式及其变革。
我们固然要学习西方的实证主义研究方法，但同时也要注意到其成熟的政治哲学研究，尤其是其在对制度缺陷和权利与资源分配的关系方面的反思。对于西方而言，其体制更加稳定和成熟，主要问题不是体制变革，而是体制框架下的政策实施和体制能力发挥，因此，实证主义的技术研究具有更大的需求空间。而中国正处于社会转型和体制变革时期，因此对体制变革的去向和规范需要更多的理论关注和理论研究。这并不是说实证研究与体制结构研究及展示相冲突。只是说实证不能仅局限于具体的政策及其效能研究，更不能对“政治体制改革”绕道而行。“体制有效性”研究不能避开对体制类型与体制性质的分析，也不可逃避体制改革的要求。
“制度建设”亦不应仅限于政府对经济利益调整和对生产生活安全监管等方面的制度建设（如食品监管制度、药品监管制度、安全生产监管制度），还应包括政治权力本身的制度建设，如廉政制度建设、财产申报与公示制度建设等这类涉及到对公共权力的约束与监督的制度及其有效实施。
总之，中国政治学界已作出了一些努力，但离人们的期待较远。中国政治学发展的关键在于坚守学术自主性，要想建立完整的政治学理论体系，首先必须解决研究的学理性和学术性问题，为此，需要打破知识的地域界限。一种政治学理论或方法，无论来自于中国还是西方，只要是成熟而规范的，都应学习与借鉴，从而通过理论训诫提高对话能力。其次，中国政治学实践价值的实现，取决于研究的自主性，唯有独立于现实并反思现实，而不是跟随现实，才能发挥它对于中国政治发展的理论导向功能。
【注释】
①朱光磊：“中国政治学发展中的两大尴尬与两大转变”，《中华读书报》，2004年8月11日。
②⑤樊鹏：“2013年中国政治学研究趋势与热点盘点”，《中国图书评论》，2014年第1期。
③④⑥苏长和：“中国政治学正走出百年西制崇拜意识”，《中国社会科学报》，2014年3月31日，第A05版评论。
一
在传统儒学的思维框架里，伦理与政治没有分离，道德理想与政治理想并无严格的区别，二者可以合称为道德政治理想。考察儒家的道德政治理想，首先碰到的一个问题是，它与政治现实之间的关系问题。从马克斯·韦伯的观点来看，由于儒学把人对于世界的紧张感减轻到绝对的最低限度，在儒家的伦理中完全没有伦理要求与人类缺陷之间的紧张关系，因而儒家的道德政治理想与政治现实之间也缺乏明显的紧张性。①韦伯的观点已经受到多方面的挑战。在政治文化研究方面，徐氏可以说是挑战者之一。
徐氏检讨儒家道德政治理想的一个重要方面，即是将它与中国政治历史相对照，以展示历史上儒家道德政治理想与中国专制政治现实紧张、背离的格局。他确信儒家的道德政治理想是“天下为公”，所谓“藏天下于天下”。但中国几千年的实际政治却是“藏天下于筐箧”的私有天下的专制政治。儒家“希望的是德治，而实行是暴政昏政”。②于是，儒家道德政治理想与中国专制政治现实之间，存在着长期的紧张关系，形成了困扰中国政治的一个基本矛盾:儒家“政治的理念，民才是主体;而政治的现实，则君又是主体。这种二重的主体性，便是无可调和对立。”③徐氏在此以二重主体性的矛盾凸现了历史上儒家的道德政治理想——天下为公与中国的现实政治———专制政治之间紧张、背离的关系。用传统文化的概念术语来表述的话，这是道(理)与势的紧张关系，是真儒的道德政治理想及其理想人格与帝王权势之间的紧张关系。这种紧张关系源远流长，构成了儒家文化传统的一个重要方面:从孔子主张“士志于道”(《论语·里仁》)到孟子确立“道尊于势”(《孟子·尽心上》)，就已奠定了“道”与“势”紧张关系的基调;这种紧张关系一直延伸到宋代新儒学，并从那里获得了道德形而上学的意义:天理与人欲的较量、善与恶的冲突。然而这种紧张关系却“是一个被马克斯·韦伯错误理解的特征，而且常常被注重‘和谐’主题的学者们所忽略。”④这种忽略不仅影响了对整个儒家传统的准确把握，而且很大程度上妨碍了对儒家政治文化、尤其是它的道德理想主义的全面评价。徐复观以二重主体性的矛盾，来揭示儒家的道德政治理想与专制政治的紧张关系，肯定“中华民族的信念，是理而不是势”。⑤这不仅是对上述韦伯观点的一种纠偏，更重要的是它从正面展示了传统文化中确有抗击专制政治的文化资源。肯定历史传统中有这种文化资源，并把“道尊于势”作为民族的精神信念，无疑是向民主政治转进的不可或缺的文化条件;没有这种传统文化资源的支持，中国现代政治文化的重建将更加步履艰难。从这一角度来看，徐氏对儒家道德政治理想与专制政治现实紧张关系的揭示，确有不可低估的重要意义。不过，就儒家政治文化传统整体而言，它还有另外一个非常重要的方面，这就是自汉代儒学经学化以来，儒学以经学的形式与现实政治相同构的一面。现代学者的研究表明，经不是一般的古典文献，而是传统政治合法性的依据;作为政治文化的经学，它以“西汉今文学”、“东汉古文学”及“宋学”三种不同的理论形态，从不同的角度、层次论证了传统政治统治的合法性。⑥经学与传统政治相同构的一面，与上述徐氏揭示的紧张关系一面，实际上构成了儒家政治文化传统的两个互相对照的侧面。徐氏对经学史有相当的研究，但对经学与传统政治相同构的一面显然缺乏分析。在我们看来，正是同构这一面软化了儒家道德政治理想与专制政治的紧张关系;儒家道德政治理想的落空，与这一同构性有着内在的关联。徐氏重视紧张，忽略同构，影响了他对儒家道德政治理想与传统政治复杂关系的全面把握。
二
徐复观认为，儒家面对上述因其道德政治理想与专制政治紧张关系而产生的二重性主体的困境，并非消极无为，“总是想解消人君在政治中的主体性，以凸显出天下的主体性，因而解消上述对立。”⑦最早孔孟是企图通过改造君心提升君德来解除这一矛盾，“即是要人君从道德上转化自己，将自己的才智与好恶舍掉，以服从人民的才智好恶。”⑧但是，仅靠统治者道德的自觉，根本约束不了历史上的暴君，这才逼出了董仲舒的“天”:“可以说，近代对统治者权力的限制，求之于宪法;而董氏则只有求之于天。”⑨以天的权威来限制人君的意志，最终仍然归于无效。由此而产生的问题是，儒家消解二重性主体对立的努力为什么始终没有成效?儒家的道德政治理想为什么总是落空?徐氏从历史和思想两个方面寻找原因。从历史的角度来看，中国两千年来现实政治中的专制势力早已构成了一部庞大的专制机器，随时可以扼杀一切消解它的因素和力量。对此，徐氏给予了深刻的揭露，他写道:“两千年来的历史，政治家，思想家，只是在专制这副大机器之下，作补偏救弊之图。补救到要突破此一专制机器时，便立即会被此一机器轧死。一切人民，只能环绕着这副机器，作互相纠缠的活动;纠缠到与此一机器直接冲突时，便立刻被这副机器轧死。……一切文化、经济，只能活动于此一机器之内，而不能轶出于此一机器之外，否则只有被毁灭。”⑩就思想方面而言，徐氏认为儒家政治思想也负有不可推卸的责任。“总是居于统治者的地位以求解决政治问题，而很少以被统治者的地位，去规定统治者的政治行动，很少站在被统治者的地位来谋求解决政治问题。这便与近代民主政治由下而向上去争的发生发展的情形，成一极显明的对照。” 于是，政治问题总是在君相手中打转，总不出君道、臣道、士大夫出处之道;人民始终处于一种消极被动的地位，民作为真正的政治主体没有建立起来。
在徐氏看来，儒家消解二重性主体的努力之所以失败，与儒家采用的手段、方法也有相当的关联。传统儒家为了把人君在政治中的主体性打掉，以保障民在政治上的主体性，主要采取的是“格君心之非”的办法，即是“要以天下之‘恶欲’，改造其人君，使人君自己无欲恶，以同于天下的欲恶。” 面对历史上的暴君昏君，这种“格君心之非”的道德改造办法就完全无用。这样，一面是现实政治中强大、凶恶的专制机器，一面是传统儒家软弱、无力的道德手段、道德政治理想，极不相称的对峙格局，造成了整个中国政治上儒家道德政治理想完全落空的悲剧。徐氏痛感这是中国历史的悲剧，中国文化的悲剧!如何结束这长夜悲剧，步出这历史困境?徐氏认为，答案十分明确，这就是向民主政治转进。这就要求首先在观念上，要真正确立民为政治的主体，吸纳民主、自由、人权等民主政治的基本理念。其次，在手段、方法上，要建立民主政治的制度，“把权力的根源，从君的手上移到民的手上，以‘民意’代替了‘君心’。” 同时，要把“虚己、改过、纳谏等等的君德，客观化为议会政治，结社言论自由等的客观制度。” 这样，一个政治领袖人物，尽可以不是圣人，但不能不做圣人之事，不能不服从选举的结果，不能不受议会的约束。总之，徐氏确信，对于中国历史上二重性主体的矛盾，传统儒家从“君心”方面、从道德方面去解除它，是解除不了的;“而近代的民主政治，则是从制度上，从法制上解除了此一矛盾。”“所以中国历史中的政治矛盾，及由此矛盾所形成的历史悲剧，只有落在民主政治上才能得到自然而然的解决。” 这是历史的必然要求，也是徐氏出自内心的希望。
徐氏的上述思想，充满了对中国历史上专制政治的强烈批判精神、对儒家政治文化的深刻反省意识以及对民主政治的强烈向往。这是难能可贵的。难怪有论者认为，“由于他能以批判精神面对中国传统的许多现象，所以就找寻如何使传统的精华与未来的理想接榫之处而言，他留给我们的资源比较多。” 这里值得特别指出的是，徐氏提出要用制度的方式、法制的办法来代替传统儒家用“格君心之非”的道德改造手段，以约束统治者的思想。在此，我们不妨引用一位当代著名政治理论家的一段话，与徐氏的观点相对照，以展示徐氏政治运思理路的的现代走向:“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀;而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。换句话说，我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。” 根据这种观点，要实现对统治者有效的约束、控制，制度的设计、安排远远重要于对统治者道德人品的要求;因而，建立一整套监督和控制统治者的合理体制，是民主政治顺利运作的根本保证。以此观照徐氏的观点，不难发现其思想的深刻性。
三
既然儒家的道德政治理想只有在民主政治制度中才能得到真正落实，那么，二者的关系如何呢?徐复观主张二者相互充实。这就是说，一方面，儒家的道德政治理想及其精神可以使民主政治制度获得道德的基础和人性的依据;另一方面，民主政治制度可使儒家的道德政治理想落实在政治上而切实有所成就。
“相互充实”论涉及的理论问题较多。限于篇幅，这里仅作简要论析。
第一，从政治思维的方式来看，“相互充实”论仍然是在传统儒学“内圣外王”的框架下运思的产物。
徐氏认为，儒家之基本用心，可概略为二。一为由性善的道德内在说，把人和一般动物区分开来，把人建立为圆满无缺的圣人，以对世界负责;二为将内在的道德客观化于人伦日用之间。前者即是修己、内圣，后者即是治人、外王。“内圣与外王，是一事的表里。所以儒家思想，从某一角度看，主要的是伦理思想;而从另一角度看，则亦是政治思想。伦理与政治不分，正是儒家思想的特色。” 正是基于传统儒学这一运思框架，徐氏坚持伦理(内圣)是政治(外王)的基础，政治(外王)是伦理(内圣)的扩展，确信儒家伦理精神是民主政治的最后根据，民主政治则是儒家道德政治理想的客观落实。显然，徐复观所固守的仍然是传统儒学内圣外王的思维框架、泛道德主义的思想立场，不同的是民主政治构成了新外王的内容。我们想指出的是，“内圣”与“外王”分属于不同的领域，处理的是不同的问题，不能混淆。“内圣者，伦理学也，属‘仁的系统’，面对价值世界，处理价值判断;外王者，政治学也，属‘智的系统’，面对事实世界，处理事实判断。前者建立的是应然界，回答这个世界应该如何;后者建立实然界，回答这个世界事实如何。” 徐氏囿于内圣外王的思维框架，仍然把伦理与政治、价值与事实、应然与必然的二元并立归结为一元统领的关系，这不仅在学理上继续混淆伦理学与政治学的边际界限，陷于用道德伦理语言讨论政治问题的话语混乱。更重要的是，徐复观继续传统儒学以“仁”说“智”、以“德”化“政”、以“内圣”开“外王”的逻辑言路，把政治仍然从属于伦理，视为伦理的延长和扩展，这不但达不到儒家伦理精神与民主政治制度相互充实的目的，反而会给民主制度的构建带来理论上的障碍。因为，从近代西方民主政治发展的经验来看，政治从道德伦理中分离、独立出来，逐渐发育出近代政治工具理性和功能理性———马克斯·韦伯称之为形式合理性，这是民主政治制度构建的理论前提。离开这一前提来谈中国民主制度的构建，可能无助于问题的解决。余英时的告诫是中肯的:“伦理与政治在现代生活中都各自有相对独立的领域，彼此相关而不相掩。所以分析到最后，中国人要建立民主制度，首先必须把政治从人伦秩序中划分出来。这是一种‘离则双美，合则双伤’的局面。” 第二，从政治秩序的根源来看，“相互充实”论是把道德、心性、良心作为民主政治制度的根源。
不同于其他现代新儒，徐氏特别强调以传统儒学为代表的中国文化是“心”的文化，“心”即是仁心、善心、道德良心，它是自本自根的价值之源，具有无限的涵融性、扩充性、伸展性:“可以透过一个人的性，一个人的心，以看出人类的命运，掌握人类的命运，解决人类的命运。” 这里“心”已经被赋予宇宙之本体、人体秩序之根据的地位。这也就是传统儒学“内在超越”的宇宙秩序论:“价值之源内在于人心，然后向外投射，由近及远，这是人伦秩序的基本依据。” 徐氏的“相互充实”论，正是以此为理论基础。所以，从形式上看，“相互充实”是双向对称的:儒家伦理精神是民主制度的根据;民主制度是儒家伦理精神的落实。但在实质上，它是一维推演:从道德、人性、人心中直接扩充、外化出民主政治。用徐氏的话来说，“民主政治，是‘人心之所同然’，是人类良心在政治方面必然地归宿。” 问题是，内在超越的宇宙秩序论能否提供民主政治的思想资源?
我们的回答是否定的。这不仅是因为在内在超越的文化中，国家被看成人伦关系的一个环节，皇帝是人伦秩序的中心点，义务是第一次序的概念，人的权利意识则始终被压缩在义务观念之下，因而难以产生以权利为基础的现代民主政治。更重要的是，内在超越的宇宙秩序论实质上是哈耶克(H A Hayek)所说的“构造论理性主义”。构造论理性主义相信世界的社会、政治乃至道德秩序都是由人设计创造的，社会的政治法律制度也是由人创造的，因而人可以根据理性的设计来对这些制度进行构造、落实。按照哈耶克的分析，构造论理性主义与真正的民主自由无缘，反而意味着集权主义。 根据这一概念框架来看徐氏的上述观点，我们会发现一个他本人意想不到的逻辑结局:即圣人、圣人之心决定民主政治的制度、秩序。如上所说，徐氏实质上是把人心、良心作为民主政治的根源。但人心、良心说到底是圣人之心。因而民主政治制度的建构、乃至客观世界的落实都被归结为圣人尽心、践形的过程。这样，民主政治秩序的形成也就成了圣人道德之心客观外化、兑现落实的过程。逻辑上这意味着民主政治秩序由圣人所支配、决定，圣人之心相对于民主政治秩序而言是逻辑在先。毫无疑问，这与民主政治的精神实质是相背离的。
第三，从政治设计的人性论根据来看，“相互充实”论是把性善论作为民主政治的人性论依据。
如上所述，“相互充实”论就民主政治方面而言，是指儒家的伦理精神、人文精神可使它在人性上有本源的自觉。这也就是说，儒家的性善论可以为民主政治提供人性论的根据。徐氏的理由十分简单:一切极权政治都来自对人的不信任，性恶论导致对人的不信任，因而构成了专制政治、极权政治的人性论的基础;民主政治来自对人的信任，性善论导致对人的信任，所以成了民主政治的依据。于是，在徐氏看来，荀子主张性恶论，其思想中即含有走向独裁政治的因素;孟子提出性善论，并且证实了人性之善、人格之尊严，建立了人与人的相互信赖的根据，表现在政治思想方面则体现了最高的民主政治的精神。据此，徐氏明确断定:“中国传统文化中的‘性善说’，奠定了人类尊严，人类平等，人类互信合作的基础，由此可以与西方的民主体制相结合，开出中国的民主政治，并进而充实世界民主的理据与内容。”
徐氏对中国人性论有相当的研究，对儒家的性善说极为推崇，视之为中国人性论的正统，儒家人文精神的核心和基础。尤其是对孟子的性善说评价甚高，认为“孟子性善之说，是人对于自身惊天动地的伟大发现。” 但是，就对人性的审视而言，徐氏并未走出传统儒学的理论误区:“有见于正面心性，而无见于负面心性。” 用韦政通的话说，儒家自发现人性善后“就顺着性善说这一条鞭讲下来”，以致完全忽略、抹杀了人性中负面的、非理性的因素。 这样在考虑民主政治的人性论根据的时候，徐氏只能选择性善说，把政治设计继续建立在对人性天真信任的基础之上，重复传统儒学以善扬善、以善制权的政治思路。然而，我们从近代民主政治发展的经验知道，比较成功的民主宪政制度恰恰是以“人之初，性本恶”而不是“人之初，性本善”为人性论的发生基础。正是以“性恶论”为基础，承认并警惕人的负面人性、不完善性，才能认识到“绝对的权力导致绝对的腐败”(阿克顿)，才能承认“政府乃必要之恶，只能防范，不能轻信”(潘恩)，才能设计出“以恶制恶，以权力制衡权力”的政治制度(孟德斯鸠)。显然，无视近代民主政治发展的事实与经验，固执地用传统儒学性善说直接去充实民主政治、作为民主政治的人性论基础，只能是一厢情愿的美好愿望。也许一种更为恰当的努力是，把根源于传统儒学性善说的“仁义”观念、道德理想(天下为公)作为民主政治的道德意义上的“范导原理”，而不是“构成原理”，可能会有利于民主政治的发展。转贴于
总的来说，徐复观的“相互充实”论致力于儒家精神与民主政治制度的双向对接，其理论动机之美好，努力精神之可贵，不能不给予充分的肯定。但对照近代民主政治发展的事实与经验来看，由于徐氏囿于传统儒学“内圣外王”的伦理政治思维方式、“内在超越”论的运思框架以及对负面人性的忽略、抹杀，“相互充实”论与民主政治制度所要求的理论条件，如伦理与政治的分离、外在超越、正视负面人性等，确实相去甚远，这就决定了徐复观文化上的努力难以取得切实的成效。
注释：
①④参见墨子刻:《摆脱困境———新儒学与中国政治文化的演进》，江苏人民出版社，第2、104页。②③⑦⑧⑨⑩⑩⑾⑿⒀⒁⒂⒅⒇《徐复观集》，黄克剑、林少敏编，群言出版社，1993年，第178、123、124、118、127、470、465、121、129、130、550、551、281、587、281页。
⑤徐复观:《学术与政治之间》(甲集)，台湾中央书局，1956年，第115页。
⑥参见陈少明:《作为政治文化的经学》，《中州学刊》，1994年第5期。
⒃林毓生:《中国传统的创造性转化》，三联书店，1988年，第388页。
⒄卡尔·波普尔:《猜想与反驳———科学知识的增长》，上海译文出版社，1986年，第491页。
⒆朱学勤:《风声·雨声·读书声》，三联书店，1994年，第263页。
⒇[22]余英时:《内在超越之路———余英时新儒学论著辑要》，中国广播电视出版社，1992年，第39—40页。
[24]参见霍伊:《自由主义政治哲学》，三联书店，1992年，第6—7页。
[25]徐复观:《徐复观最后杂文集》，台北时报文化出版事业有限公司，1984年，第140页。
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