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在国有资产管理上,积极探索行政事业单位国有资产申报、采购、配置与预算挂购的监管机制,推进国有资本有进有退、合理流动。在政府采购管理上,按程序、规定由政府来采购,凡预算安排涉及政府采购的项目,资金直接划入采购专户,一律通过政府采购实施,结余资金纳入综合财政预算统筹安排。
在监督内容上要全面,注重事前审核、事中监控和事后检查,实现全过程监督;加强对财政运行安全性、规范性的监督和财政运行绩效监督,提高资金使用效益;在监督体系上要完善,财政系统要各司其职,通力配合,形成上下联动、整体推进的“大监督”格局;在监督成果运用上,着力从体制、机制和制度上研究解决发现问题的措施和办法,整章建制,强化内控,将财政监督检查结果与预算安排、预算执行等管理工作挂钩,着力规范财政资金的分配和使用。
加大力度投入“三农”。重点针对农村教育、饮水安全、沼气、道路建设、卫生健康、农民就业等问题进行整合财政支农资金,集中财力来改善农村生产、生活条件。同时发挥财政支农资金的带动引领作用,支持现代特色农业发展。严格按照区局制定的资金管理制度和资金发放程序,确保专款专用和足额发放,并坚持张榜公示制度,实行“阳光操作”。涉农资金实行“一折通”发放,重点突出家电下乡、汽车摩托车下乡、农村五保供养等惠民补贴资金,充分发挥财政支农资金的使用效益,让农民得到更多实惠,使农民的生产积极性更加提高,来推动农村生产和生活条件的改善,实现区乡同步发展。
加大力度保运转保民生保重点。在支出上纠正平时疏于管理、疏于调度,年底突击花钱的做法,做到支出进度每月都超过均衡进度,确保财政支出管理和资金使用效益有一个大的转变和提升。在民生改善上,加大资金筹措力度,来完善基本养老保险、失业保险和基本医疗保险制度、做好低收入群体的生活保障和农村特困群众的生活救助工作、推进下岗人员的再就业工程、高度关注和重视残疾人等社会弱势群体的生活就业状况,努力促进社会建设进程,切实解决人民群众最关心、最直接的民生问题,确保各级政府确定的各项惠民实事落到实处,不断提高财政支出的实效性和安全性。
一、现行财政监督机制存在的问题
(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。
(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。
(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。
(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
二、建立新型的财政监督机制
建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：
(一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。
二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。
论文关键词：健全,机制,全程,监管,提升
莒县财政局以强化财政专项资金精细化管理为抓手，不断完善财政监管手段和方法，构筑贯穿于事前、事中、事后的全程监管体系，切实规范和加强财政专项资金管理，提升了财政精细化管理水平，保证了财政专项资金安全、规范运行，提高了财政资金的经济社会效益，更好地服务了全县经济社会又好又快发展。
一、实施制度创新，建立完善财政专项资金精细化管理机制
财政专项资金是国家支持经济社会发展的重要政策手段，如何管好用好资金，确保真正发挥效益，是各级财政部门特别是县级财政部门的重要职责。2008年以来，我们从“完善制度、健全机制、强化监管、提高效益”四个方面入手，不断健全和完善财政专项资金管理制度，先后制订了《莒县财政专项资金管理暂行办法》、《莒县财政项目资金管理办法》、《莒县财政惠民补贴专项资金管理办法》、《莒县乡镇财政专项资金会计核算办法》等多项规章制度。通过制度建设，解决了目前财政专项资金管理中突出存在的问题，一是解决了部门协调问题。针对过去项目申报过程中出现的越权申报、多头申报、部门职责不清等问题，通过制度的制订完善，明确规范在项目申报、建设、监管过程中部门职责权限和程序，加强了部门之间的协调；二是解决了资金拨付程序问题。通过规范资金拨付程序，完善资金拨付方式，保证了项目资金按进度及时、快捷到位，民生补贴资金发放流程更加顺畅；三是解决了会计核算问题。通过建立财政专项资金会计核算制度，真实、全面反映了专项资金运行的全过程，进一步促进了专项资金管理的规范，提高了项目单位财务管理水平；四是解决了财政监管问题。通过制定完善监督检查办法，丰富了专项资金监管手段和方式，进一步强化了财政监督职能，保证了依法理财。
二、构筑全过程动态监管体系，提高财政专项资金使用效益
在财政专项资金管理过程中，以提高资金使用效益为目标，注重资金监管与项目建设的有机结合,财政监管始终贯穿于事前、事中、事后全过程。
（一）完善财政项目立项决策机制，确保财政专项资金投向科学合理。一是逐步完善财政项目库。为提高财政专项项目前期工作质量和效率，根据全县经济社会发展状况及发展规划，先后建立了包括经济发展项目、民生项目、教育危房改造项目、畜牧规模养殖场、支农合作组织项目、农业产业化龙头企业项目、农田水利基本建设项目等财政专项项目库。截止目前，全县各类财政专项项目入库985个。二是健全项目论证制度。在组织项目申报时，组织有关部门、专家对项目可行性、资金使用效益、项目承担单位申报意愿、单位资质进行实地考察、充分论证。如，在选择村村通集中供水工程建设地时，对各地供水需求、地质条件、项目所在地政府协调能力等因素进行了充分论证，从项目库中择优选择了11处建设地。由于前期论证有力，施工条件得到充分保证，群众非常支持，项目建设取得了成功，我县采取的山丘区集中供水建设模式在全省得到推广。
（二）强化财政专项资金运行监管，确保资金监管全方位、无缝隙。一是完善财政专项资金拨付方式。注重资金与项目结合，严格按程序、按进度及时核拨资金。实施国库集中支付、县级报账提款，项目资金直接支付建设单位。二是规范项目监管。督促项目建设实施“五制”管理，即招投标制、监理制、法人制、公示制和审计制。实行项目招投标制，对一些总投资规模较大，单项工程额较小的项目，实行集中采购，合并招标，如病险水库除险加固、村村通自来水工程。对投资规模大的重点项目，采取全国范围公开招标方式，邀请省内专家进行评标，如沭河拦河坝、大型水库除险加固工程。实行工程监理制，对项目建设实施工程监理，加强对项目实施的动态监管。实行项目法人制，完善质量问责机制。实行项目竣工决算审计制，核实项目支出内容，剔除不合理费用，节约财政资金。实行项目公示制，接受社会监督；三是规范民生资金管理。协调有关业务部门、乡镇政府及银行系统，完善补贴操作流程，加强部门协调，从基础数据采集、审核到数据库建立、导入发放系统、资金发放、发放信息反馈等步骤进行细化，每个环节都明确职责、时间进度等要求。目前，我县已将种粮直补、农资综合直补、水稻良种补贴、大中型库区移民后期扶持补贴等各项惠民补贴全部通过“涉农一卡通”系统发放，2009年通过“一卡通”系统发放各类民生补贴9871.46万元，涉及30余万农户。
（三）实施外部审计和内部控制结合，丰富财政监管手段。采取财政专项项目委托社会中介机构全程参与和财政内部监督控制相互结合的方式，实现监督关口前移和监督全过程的参与，丰富了财政监管手段，加大财政监管力度。重点工程、重点项目实施社会中介机构全程参与，保证项目建设和资金使用的真实性、公正性。在重点工程实施中，委托社会中介机构参与预算编制审查、项目建设审核、工程决算审核，根据审计意见拨付资金，实行边建设、边拨款、边审计、边监督；完善财政内部控制制度，保证资金拨付的规范性。将财政专项资金管理使用情况纳入局内部监督范围，重点监督拨款程序是否合规，拨款手续是否完善，资金拨付是否及时，资金使用是否合理，项目档案是否齐全。使财政内部监督关口前移，充分发挥财政监督的预警、监控职能。
政府审计监督作为财政监督的一种重要形式，是完善国家治理体系的重要一环。财政资金是政府审计监督的重要对象，本文利用北京市2008年至2012年审计数据，分析研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系，强调政府审计监督在维护国家财政公共资金安全方面的重要作用，指出当前政府审计监督存在多头领导、法制体系不健全、信息化建设滞后等问题，并提出完善审计部门绩效管理、加强审计管理制度创新、健全审计法律体系等相关治理建议。
【关键词】
政府审计监督；财政资金；国家治理
一、问题的提出
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。建立现代财政制度，发挥财政优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要功能，离不开科学合理的财政监督制度。财政监督制度是我国现代财政制度的重要组成部分，是完善国家治理体系和实现依法治国目标的关键一环。没有严格规范的财政监督制度，就很难落实财经法纪、规范财税秩序、强化财税干部队伍廉政建设，把权力关进制度的笼子里，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。审计监督被称为“达摩克里斯之剑”。相比其他财政监督方式，审计监督的重要地位不是自封的，而是来自于宪法和法律的规定。我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；我国《审计法》总则第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。自2003年审计风暴掀起以来，严格落实审计监督制度确保国家财政资金安全成为每届政府特别关心的财经大事。2009年，时任总理在十一届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，要确保监管到位，保证各种投资和项目的财政资金高效利用，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。2014年，总理在听取审计署工作汇报时，强调要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，提出到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。审计监督在我国又被形象比喻为国家的“免疫系统”，财政资金被称为国民经济运转的“血液”，深入研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系既具有重要的理论意义，又具有迫切的现实需求，使审计监督真正发挥国家财政资金安全的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑等重要作用。
二、文献综述
随着我国社会经济体制改革的深化，对财政资金规范使用的要求和标准不断提高，政府审计的外部监督作用越来越受到国家和社会的重视。国内学者关于政府审计监督和政府财政资金安全运行的研究有很多，文献论述也很丰富。从财政监督概念的角度看，有单一主体论和多元主体论之分。顾超滨、衡卫峰（1997）从单一主体论出发，认为财政监督的主体主要是政府的财政机关及其专职机构，而邓子基（2002）比较赞同多元主体论，认为财政监督的主体不仅仅局限于政府财政部门，应包括更广泛的社会主体，如立法机关、司法机关、社会组织和公众等。从政府审计监督和财政监督区别的角度看，康宇虹、陈双莲（2005）指出审计监督和财政监督都是我国经济监督不可或缺的重要组成部分，区别是审计监督是国家审计机关对政府财政预算收支执行情况的真实合法和效益进行的监督活动，侧重于微观经济行为层面，而财政监督是通过财政分配及其管理活动对国民经济实行的全面监督，侧重于宏观经济活动层面；宛中宝（2003）认为审计监督主要依据全国人大常委会制定的《审计法》，该法在我国整个法律法规体系中地位较高且适用范围较广，审计结论或决定具有较强的法律效力，而财政监督主要依据的是政府制定的财政监督条例和财政监督办法，法律约束力不及《审计法》。从政府审计监督的理论依据角度看，江龙（2002）研究认为财政监督的失效源自公共财政管理的信息不对称和公共产权的政府失效；陈工（2007）根据制度经济学和博弈论分析，认为具有约束和激励机制的财政监督制度是发挥财政监督效能的关键。从财政监督与国家治理的关系角度来看，尹平、戚振东（2010）认为审计监督作为一种政治制度安排，是国家治理的重要组成部分；刘家义（2010）认为国家治理的需求决定国家审计的产生，国家治理的目标决定国家审计的方向，国家治理的模式决定国家审计的制度形态。针对政府财政资金安全的研究，高时扬（2012）认为我国财政资金监督体制不完善，监管部门多，分工不明确，制约了监管工作的综合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年审计公告结果，认为审计的透明度和处罚力度越大，财政违规资金的整改效果越好；陈向明、周县来（2013）提出构建财政资金监管的“大监管”体系，包括账户资金运行管理系统、国库动态监控系统、财政资金监管系统和财政诚信管理系统。这些学者的研究为我们认识政府审计监督的作用和职能、了解和运用审计监督手段、促进解决我国财政资金管理和使用中存在的问题提供了有益的借鉴。但大部分学者对政府审计监督和财政资金安全关系的研究比较分散和宏观，侧重于从理论上论述审计监督对维护财政资金运行的重要性，而将政府审计监督与财政资金如何安全运行结合起来，从微观层面探讨它们之间关系的研究不是很多。本文将政府审计监督和财政资金安全规范使用放在一起进行研究，一方面试图弥补现有研究的不足，另一方面从完善政府审计监督制度角度出发，为维护我国财政资金安全提供科学合理的政策建议。
三、政府审计监督质量和财政资金安全影响因素分析
我国《审计法》第一章中第一条和第二条规定：审计机关负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围内财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。衡量审计监督质量的指标一般可具体分为可用货币计量的审计成果和不可用货币计量的成果，前者主要有审计查出问题金额、为国家增收节支金额、人均审计成果、促进资金拨付到位金额、核减投资（结算）额、审计投入产出比和挽回（避免）损失金额等，后者的指标有专项审计信息数量、审计专题报告数量、审计报告数量和专项审计调查报告、审计公告数量、向司法及纪检监察机关移送案件线索数量和人员培训次数等。在现实社会经济生活中，政府审计监督的质量既受自身内部因素影响，又受社会外部因素的影响。
影响政府审计监督质量的内因主要包括审计资源的保障程度、审计机关保持独立的程度和审计机关自身内控的执行程度等。首先，审计机关的物质保障主要来源于政府财政每年的预算拨款收入，其保障程度越高，越有利于开展审计工作，根据审计署2014年部门决算数据，审计署全年预算收入共14.06亿元，其中财政拨款收入为13.29亿元，占到94.5%以上。其次，保持独立性是开展审计工作的基本原则，审计机关只有独立开展审计工作，其审计报告才能保持客观和公正，经受得起社会的检验。最后，内部控制对保证单位经济活动合法合规、有效防范舞弊、预防腐败、提高公共服务的效率和效果具有重要作用，审计机关对自身内控只有做到高标准、高要求，才能实现审计过程严格依法依规，落实三级复核制，保证审计底稿的完整。
影响政府审计监督质量的外因主要有政府其他部门的干预和配合、法律体系的完善程度和社会对审计结果的重视程度等。政府其他部门对审计机关开展工作保持中立，不干预审计检查，积极配合审计部门工作，不转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、账簿、报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，有利于提高审计监督质量。如果审计部门采取干预阻挠等措施，影响审计工作的正常开展，则不利于审计监督作用的正常发挥。一个国家的审计监督及其配套的法律体系越完善，越有利于提升审计监督的质量和审计中发现问题的落实改正。一个社会越重视审计的作用，越有利于审计监督发挥威慑力。随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，人们越来越重视审计监督的作用，对审计监督质量的要求越来越高，这有利于倒逼审计机关的工作与时俱进，积极提升审计监督质量。财政资金是保证国民经济正常运转的“血液”，财政资金的安全关系到全体社会成员的利益，关系到国家经济健康稳定发展的全局。2015年，我国一般公共预算收入15.43万亿元，比上年增长7.3%，占国内生产总值67.67万亿元的22.8%以上，体量巨大。影响财政资金安全的因素有很多，如国家的财政体制、中央与地方财政分配机制、税收结构、国库管理水平及预算执行情况等。一个国家中央与地方事权和财权关系划分越规范，税收制度越完善，预算收支管理越透明公开，财政资金的取得和使用就越安全。站在政府审计监督的角度看，衡量一个国家财政资金安全的指标主要有审计发现问题金额、单位平均问题金额、移送案件和人员数量、发案率和单位平均发案人数、落实整改情况等。政府审计单位覆盖面越广，审计力度越大，发现的问题越少，说明国家财政资金运行越安全，管理使用制度越规范，反之，则说明国家财政管理体制存在很大漏洞，需要修复。
四、政府审计监督质量与财政资金安全的相关性分析
政府审计对财政资金的监督类似于医学手术上的“无影灯原理”，审计监督虽然不能完全消除政府财政资金使用存在的“黑洞”、浪费和违规等“阴影”，但是却可以减少“阴影”的黑暗程度和面积，提高财政资金安全系数。本文接下来将利用2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，从问题金额、移送案件和人员数量、被批示和采用的工作报告和信息篇数、被审计单位个数以及落实整改比率等方面来分析政府审计监督与财政资金安全之间的相关性。
（一）问题金额分析问题金额是指国家审计人员在履职过程中发现被审计单位存在违反国家法律法规或财经纪律及其他管理条例等需要上缴财政、或减少拨款、补贴、归返原渠道的资金，主要包括违规资金、管理不规范金额和损失浪费金额三种。问题金额查处的多少，可以直接反映政府审计机关的工作力度。政府审计机关发现被审计单位的问题金额越多，说明其工作力度越大，绩效水平越高，审计监督在维护财政资金安全上的效能也越大。下表1是根据历年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的问题金额情况，利用此表可以分析北京市审计机关对财政资金审计监督的工作力度。首先，分析发现，审计发现的问题金额中管理不规范金额占比最高，其次为违规金额和损失浪费金额，说明财政资金使用单位财务制度不健全、财政资金管理使用不规范是影响财政资金安全的重要因素；其次，我们将问题金额和同期财政收入相比较，看出审计发现的问题金额占财政收入比重波动较大，2008年仅为9%，而2010年高达80%，其余年份保持在30%上下，说明政府审计监督对维护财政资金的安全和规范使用非常关键，审计监督能减少国家资金损失浪费，维护国家财政资金安全；最后，我们看出北京市审计机关在2008—2012五年间，审计发现的违规金额总体呈上升趋势，一方面说明我国审计机关的工作不断取得进步，改善了财政资金的使用效率，为国家挽回了不小的损失；另一方面也说明我国财政资金在利用中仍然存在很多不规范的问题，部分单位在违规获取财政资金上仍然存在侥幸心理，需要审计机关加大工作力度，依法担负起监督财政资金安全的重任。
（二）移送案件和人员数量分析移送案件数量是指被审计单位的财务收支活动违反国家规定或有关法律，审计机关依法向纪检监察部门或司法机关移送处理的案件数量，主要包括移送司法机关、纪检监察部门和有关管理部门的案件数量。我国审计机关拥有的权利主要是行政监督权，在审计项目完结时，将发现的不属于审计机关法定职责范围和权限内处理的问题要移送有关部门进行处理。移送人员数量是指审计机关依法向纪检监察部门或司法机关等部门移送处理的案件所涉及的直接责任人，主要包括移送司法机关、移送纪检监察部门、有关管理部门人员数量。移送案件和移送人员数量两个指标同维护国家财政资金安全是密切联系在一起的。移送的案件和人员数量越多、级别越高，说明审计机关的政府审计监督效果越好、社会震慑作用越强，不仅能教育广大财政资金使用单位和人员，而且能减少违规使用财政资金案件的发生。表2是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市审计数据，汇总整理的移送案件和人员情况，利用此表可以分析北京市政府审计机关的财政资金监督效果。数据来源：历年《中国统计年鉴》，其中移送案件数量和移送人员数量为整理合计数，移送案件数量=移送司法机关案件数量+移送见监察部门案件数量+移送有关部门案件数量，移送人员数量=移送司法机关人员数量+移送纪检监察部门人员数量+移送有关部门人员数量从表2数据的变化趋势，我们可以看出，过去2008—2012年五年审计机关移送案件和人员数量呈平稳上升趋势，但是移送人员数量要比移送案件数量波动大，2009年移送人员数量为零，而移送人员数量最高为2011年的129人，相比之下，移送案件数量最多的年份为15件，最少的年份也有4件。移送案件数量和人员的缓慢增加，说明政府审计机关在实际工作中针对财政资金违规使用的新线索和新情况不断积累经验和方法，完善审计监督程序和方式，加强审计队伍人才培训和建设，学习曲线效应①慢慢显现。结合表1和表2数据，我们发现移送案件和人员数量与财政资金安全之间存在着密切的关系，移送案件和人员数量越多，政府的财政资金安全越能得到有效保障，我国公务员群体实行特殊的人才管理体制，如果公务员因违纪受到处分或被辞退，则很难在就业市场中重新找到一份合适的满意工作，政府审计监督加大了公务员违法的机会成本，内在要求公务员严格遵守财政资金使用相关规定。
（三）被批示和采用的工作报告和信息篇数分析被批示和采用的工作报告和信息是指政府审计机关在审计过程中或审计项目完成时撰写的专题报告，呈报上级机关和本级政府相关部门后，被有关领导、部门或单位批示、采用的信息数量，包括审计信息、审计工作报告、审计专题调查报告等。被批示和采用的工作报告和信息篇数越多，说明政府审计机关的工作越富有成效和权威性，审计监督越被各级政府部门和单位重视。表3是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的被批示和采用的工作报告和信息篇数情况，可以利用该表分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度。通过表3数据，可以看出北京市审计机关被批示和采用的工作报告和信息篇数总体呈波动上升趋势，平均每年被批示和采用的数量达到1380件。这一方面说明政府审计机关注重审计工作成果的总结，及时发现问题并上报，真正提高审计监督的时效性；另一方面也说明政府领导对审计监督的作用越来越重视，利用审计监督成果来完善政府治理，及时发现和处理财政资金违规使用行为，最大限度地减少财政资金损失，切实保障政府资金的安全和规范使用。
（四）落实整改比率分析落实整改比率是指已得到处理的、落实审计整改完毕的金额占政府审计实际发现问题金额的比率。政府审计发现的问题金额主要由需要上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额构成。已整改完毕的问题金额指相关单位或部门已落实审计处理结果中的要求上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额。落实整改比率充分反映了政府审计监督与财政资金安全之间的关系，是审计监督效能最重要的衡量指标。落实整改比率越高说明政府审计监督效果越好，审计发现的问题得到及时有效的解决，国家财政资金的安全就能得到有效保障。表4是根据2008—2012年《中国审计年鉴》北京市审计数据，汇总整理审计发现的问题金额和已得到处理的、落实审计整改完毕的金额情况，并计算出政府审计监督的落实整改比率，利用该表可以具体分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度及审计问题落实情况。
数据来源：根据历年《中国审计年鉴》整理计算，其中2012年已调账处理金额包括已缴纳其他金额由表4可知，相关单位或部门落实审计结果整改比率的情况还是令人满意的，大多数年份中，问题单位不仅纠正了财政资金使用存在的违规违纪行为，而且还超额完成相关整改任务，尤其是2012年落实整改比率超过10倍，体现出被审计单位对政府审计监督的重视，政府审计监督的权威性得到尊重和落实，国家财政资金的安全得到保障。看到成绩的同时，我们也不能忽略其中的一些问题，政府审计监督的落实整改率变动较大，说明我们的审计监督力度还不够大，缺乏持续性，政府审计部门要加强监督效果跟踪，不能止步于审计监督报告上报上级部门阶段，必要时须组织二次审计。
五、当前政府审计制度监督财政资金运行存在的问题
制度经济学理论认为，制度决定经济运行的效率。结合上述关于政府审计监督与财政资金安全的相关性统计分析发现，现有政府审计监督制度对维护财政资金的合法合规使用发挥了良好的外部作用，充当了维护财政资金安全的守护者、权力规范运行的“紧箍咒”以及反对腐败的利剑，但同时也要清醒地认识到，我国的财政审计监督制度开始执行时间较晚，目前制度体系的设计和运行并不是完美无缺的，对一些隐蔽的财政资金违法使用行为无法发挥应有的监督作用。我国现有的政府审计监督制度缺陷主要有以下几个方面。
第一，双重领导体制制约了审计监督的独立性和权威性。保持独立性和权威性是政府审计工作有效开展的基础，没有独立性，就没有政府审计结果的权威性和公正性，就不能取得社会公众的信任，不能有效履行代表委托人监督人的职责。我国政府审计机构实行“双重领导体制”，即各级审计机关开展工作既要对上级审计机关负责，又要对本级政府负责。在这种审计环境下，地方政府既作为本级审计机关的监督对象，又是本级政府审计部门的行政领导，为其提供必要的财力、物力、人员经费等保障，这就使得政府审计机关在开展审计监督工作时，尤其是对重要领导干部进行经济责任审计时，遇到很多的干扰因素，加大了审计机关的工作难度，制约了审计监督职能的充分发挥。这种管理体制对监督地方财政资金使用行为非常不利，地方政府部门可以很容易通过行政施压审计部门或更换相关审计领导，弱化审计监督的作用，如饱受社会诟病的审计“牛皮癣”问题的长期存在。
第二，政府审计监督法制建设滞后，审计监督缺乏权威性。完善的法律体系是国家实现依法治国的制度保障。我国《审计法》虽然早在1994年就制定通过，2006年通过修改和完善，但政府审计部门在审计过程中发现有些问题依然无法可依，同时相比其他司法监督、纪检监督等监督方式对被监督客体拥有的直接制裁权，政府审计监督机关不能直接处罚被监督对象，只能事后将有关审计结果报告反馈给相关部门和领导，不能实现全流程监督，这给审计工作带来很大的挑战。政府审计监督法制建设的滞后，为一些单位和部门人员利用漏洞违规骗取财政资金提供了机会。
第三，政府审计监督形式和手段相对落后，监督效率有待进一步提高。政府审计监督必需的现代化设备配套程度和审计经费的保障程度等关系到审计监督质量的高低和审计人员工作的积极性。先进的审计设备、完善的审计服务体系有利于发挥政府审计监督的效能。我国审计监督信息化建设落后于时代的需要，政府审计机关监督多依靠传统的监督手段和方法，审计时间长，需要的工作人员多，审计监督的效率低，覆盖范围小。随着互联网时代的深入发展，政府财政资金违规使用手段变得更加复杂和隐蔽，传统的审计监督手段和方法发现新型违规问题十分困难，政府审计监督需要借助互联网大数据等技术发力。
第四，政府审计机关自身由谁监督问题尚未明确界定。现实经济生活中，监督体系应该是一个封闭的循环系统，不能有单位或部门脱离监督系统。“审计机关是监督别人的，谁来监督审计机关”要求我们重视审计机关自身监督问题，审计机关及工作人员自身清正廉洁，才能依法开展审计工作，不接受被审计单位的贿赂，保证审计报告的客观公正。我国《审计法》只是要求审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公和保守秘密，尚未具体明确政府审计机关应被如何监督、怎样监督。俗话说“打铁还需自身硬”，政府审计机关自身的监督问题关系到审计的公信力和权威性，解决审计机关监督问题，防止审计部门和人员不作为和乱作为，保证审计工作健康开展。
六、完善我国政府审计财政监督制度的思考
审计被称为正义的捍卫者，腐败的终结者。实现国家提出的全面依法治国目标，需要完善我国政府审计监督制度。面对我国政府审计监督存在的众多复杂问题，政府审计部门要高度重视，从各个方面加强自身审计治理，建立与时代要求相适应的审计队伍，为维护我国财政资金安全提供有力保障。
第一，推进政府审计机关管理创新，改革和完善审计监督绩效管理制度，解决好“谁来监督审计部门”的问题。推行政府审计机关绩效管理制度是当前推进政府职能转变、提高政府执行力和公信力的重要举措，是转变作风、加强审计机关勤政廉政建设的重要措施。审计署从2010年开始每年绩效报告，从法定职责履行、审计经费投入、审计工作成果、接受外部检查等方面，全面客观评价审计工作的绩效情况。这种做法审计署要坚持完善，更加详细的披露审计工作成果和问题，还应该在审计系统大力推广，要求地方各级审计机关学习借鉴这种做法，告诉社会公众花了多少钱，怎么花的，取得了哪些审计效果，钱花得值不值，保障公民的知情权和监督权。
第二，完善政府审计监督的法律法规，保障审计工作的独立性和权威性。审计监督作为众多监督方式的一种，应该明确自身的监督边界，不能将发现和解决所有财政资金出现的问题都寄托在审计监督上。完善的政府审计监督法律制度可以保护审计工作人员的合法权益，提高审计人员的工作积极性。政府审计部门要在修改的《审计法》基础上，制定详细的审计工作条例，依法明确审计部门的权限、应承担的后果和法律风险。审计部门同时要加强和其他部门的信息沟通与合作，使审计过程中发现的问题得到快速解决，最大限度地减少国家经济损失。
【关键词】财政监督;审计监督;职责交叉
中图分类号：F8文献标识码：A 文章编号：
一财政监督是寓于财政管理中的监督,而审计监督是一种独立的经济监督
财政监督的作用不应该仅仅局限于发现问题的存在,而应该预防并阻止问题的产生,要从完善制度入手来提高财政监督的效率。并认为,财政监督是公共财政的内在要求,是财政管理体系的重要组成部分审计监督是一种具有独立性的经济监督活动,需要由专门机构和专职人员独立地进行。我国国家审计机关独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保持独立性,审计机关和审计人员不行使被审计单位的管理职能,不从事被审计单位的任何业务。明确独立性从本质上说是十分重要的,首先,它表明审计监督的不可替代性;其次,审计监督也不可能代替其他经济监督。
二 财政监督主要是对国家财政资金和财务资金的内部监督,审计监督是一种外部监督
如果把国家财政资金、财务资金和政府公共资金作为一个系统的话,财政监督是系统内部的自律行为,审计监督是系统外部的他律活动。虽然财政监督和审计监督在监督对象上具有相同性,但它们的监督主体却有内外之分,从不同的角度保证被监督对象的健康运行,使监督更加完整,更为有效。内部监督为自己的目标服务,使财政资金的管理效率更高,效果更好,同时遵循财政法规、财政政策,为外部监督提供良好的条件。但仅有内部监督是不够的,外部的监督更为客观,更能满足有关各方的需要,具有更高的权威性和公正性,外部的监督也更能促进内部监督的加强。财政内部监督和审计外部监督形成了监督的层次性,提高了监督的有效性。
三 财政监督具有建设性,审计监督具有惩罚性
财政监督和审计监督虽然都属于经济监督活动,但它们的目标和侧重点是不同的,财政监督侧重于从正面加以改善,审计监督侧重于从反面予以处罚。财政监督处于财政资金运行的内部,容易了解情况,发现问题,富有建设性。通过监督,把各单位经济活动和经营管理中存在的问题揭示出来,在进行处理的同时,更注重提出改进的意见,把有关情况及时反馈给政府及有关部门,为有关单位制订和调整国家宏观经济政策服务。这对于加强财政资金的管理,发现财政管理中存在的问题,避免损失和浪费有很大的意义。特别是在我国目前构建新的公共财政框架过程中,出现了大量的新情况、新问题,急需要加强管理和监督,把运行中出现的问题反馈回来,供政府制定和调整财政等有关政策服务,财政监督在这一方面是大有可为的。国家审计监督的目的主要是对被检查单位的违法违纪行为进行处罚和提出行政处罚建议,通过对经济活动和经营管理中不法行为的制裁,保障国家财政资金、财务资金以及政府的有关社会公共资金的安全、完整、不被破坏和侵蚀。
四 财政监督具有对有关社会事务的管理监督权,审计监督仅对国家(政府)财政资金、国有财务资金和有关公共资金具有监督权
由于会计活动与国家财政有密切的关系,即会计核算的有关信息是形成财政收入的基础,又由于我国长期以来会计对财政的从属性,因此,我国的财政部门一直对会计事务拥有管理监督权。这是一种管理监督社会事务的权力,它不仅针对国有单位,而是针对整个社会。在社会主义市场经济条件下,这一权力不仅不应被削弱,而且应进一步得到加强。国家审计部门只对国家财政资金、国有企事业单位的财务资金、国有金融机构和有关社会公共资金有监督权,而没有管理权。审计部门在对国有资金进行监督时,可能也会涉及到各单位的会计资料和有关会计事务,但它的监督重点是这些资料和有关事务反映出来的经济活动和问题,而不是会计事务本身。财政部门除了对各单位拥有直接的会计事务的管理监督权,还对会计师事务所拥有会计事务的管理监督权。会计师事务所是市场经济的主体,是从事社会审计的单位,不是国有企事业部门,因此不应受国家审计部门的管辖。我国改革开放初期,由于历史的原因,国家审计承担了管理审计师事务所(后来与会计师事务所合并)的责任,随着我国经济关系的理顺,国家审计就不应再涉足社会审计事务。国家审计和由会计师事务所承担的社会审计是两个不同领域的审计活动,它们之间没有必然的联系。
五、解决财政监督和审计监督职责交叉的思路
按照以上的理论分析来考察现实中的问题,我们认为,解决财政监督和审计监督的职责交叉主要有以下三种思路。
(一)对财政资金运行过程监督的交叉可以继续保留
这种交叉是正常的交叉,是不同层次的交叉,是不可避免的交叉。财政部门和审计部门从不同的角度,不同的立场和不同的目标共同对财政资金进行监督,财政监督是一种自律的行为,审计监督是一种他律的活动,他们相互配合会使财政资金运行得更为有效和安全。
但是,目前财政监督和审计监督还未真正发挥好其应有的作用,财政监督应侧重于对整个国民经济活动中财政资金的筹集、分配行为的全面监督,涵盖财政收支活动的全过程,[5]应该对财政运行全过程进行预警、监测、分析、矫正,在管理中进行监督,在监督中加强管理,真正肩负起财政监督本身应承担的重任。审计监督重点应做好财政资金的事后监督,实现对财政监督的再监督,真正发挥好独立监督和外部监督的作用,大力查处违反国家财经法纪的行为,堵塞漏洞,惩治腐败,保证财政资金运行的安全,保护国家的财产不受损失。这样,财政监督和审计监督密切配合,一个在系统内,一个在系统外,构成监督的不同层次和不同角度,发挥各自独特的作用。
(二)通过工作协调解决对国有企事业单位监督的交叉问题
目前,对财政监督和审计监督中国有企事业单位监督的交叉问题只能通过工作协调加以解决。国有企事业单位财务资金的初始投入是国家的财政资金,作为国家财政资金、财务资金的主管部门,财政部门拥有管理权,作为国家财政资金、财务资金的监督部门,国家审计部门拥有监督权,但对国有企事业单位来说,这两种权力均来自外部,构成重叠和交叉。这一问题从目前来看只能通过财政部门和审计部门的工作协调来解决。从长远来看,随着国有经济比重的下降,国有资金逐渐从竞争性领域中退出或减少,财政监督和审计监督的范围会缩小,重复检查的矛盾会下降。对国有资金完全退出和参股的企业,财政部门主要通过行使会计事务的管理权进行监督,[6]而国家审计部门则不应再行使监督权。对国有独资和控股的企业,也应同其它市场经济主体一样,首先由会计师事务所进行社会审计,然后,再由财政部门和审计部门进行监督。
(三)通过职责调整解决对会计事务和会计师事务所管理和监督的交叉问题
对会计事务及对会计师事务所的管理和监督应完全划归财政部门,国家审计部门应从这一领域中退出。原因有以下几个方面:
1.无论是从本质上看还是从法律规范上看,财政部门都具有会计事务的管理监督权。这一权力使其有依据管理和监督会计事务以及会计师事务所。审计部门拥有的仅仅是对财政、财务、社会公共资金的监督权,而没有对社会事务的管理权。
2.财政部门有能力行使好这一权力。从会计管理的历史来看,我国的会计事务管理权历来由财政部门行使,财政部门熟悉这一领域,具有多年的经验,有一批监督的力量。对会计师事务所来说,财政监督是一种外部监督,是代表国家和政府行使行政管理权力,具有很高的权威性。
关键词:证券投资基金;托管人制度;委托
abstract:fund trustee assumes responsibility for the custody of the funds, investment and operation in portfolio fund of our country.compared with developed countries,fund trustee acts as passive role,so we can innovate fund trustee system by referring directory and outside director system.
key words:portfolio fund;trustee system; procuration
一、基金托管人的法律地位与职责
证券投资基金是证券市场发展的必然产物,它以专家理财、组合投资、分散风险、风险—收益比小等特色,倍受各国投资者的青睐。从本质上讲,基金是一种“众人拾柴火焰高”的集合投资制度,它的成功之处在于有效引入了信托机制。当具体执行资金信托关系时,会形成一系列人力资本(知识、技能、健康状况等)与非人力资本(物质资本)订立的契约组合。基金的运作过程实际上既是契约的执行过程,也是能力和财力的合作过程,正是依靠基金契约和托管协议,基金将管理人、托管人、投资者(基金持有人)联结起来。[1]依据信托法原理,信托一旦成立,委托人即丧失对基金财产的所有权,而由受托人享有基金财产的名义所有权,同时对基金财产进行投资运作和管理。这种信托制度的安排导致了所有权与经营权相分离的产权结构,必然会造成基金的信息不对称,从而引发经济学界热衷讨论的委托关系问题。
因此,为了保护投资者的利益,防止基金资产被管理人任意使用滥用权力,基金监管体制一般要求基金资产存放于独立的托管人处,由托管人专门负责保管基金资产并对管理人的活动进行监督,以实现基金所有权、经营权和保管监督权的三权分离、相互制约。正如国际证监会组织(iosco)在《集合投资计划监管原则》中规定的,监管体制必须寻求保全其基金资产物理上和法律上的完整,将基金资产与管理人的资产、其他基金资产及托管人的资产分离。[2]
由于基金托管人在基金资产安全运作中的特殊作用,各国(地区)的基金监管法规都对基金托管人的资格有严格要求,基金托管人通常由具备一定条件的商业银行、信托公司等专业性金融机构担任。公司型基金通常都要委托一个专门的机构负责保管基金资产,如美国《1940年投资公司法》规定,每家已注册的基金管理公司需将其证券和类似投资存放于保管银行(资产不少于50万美元)、证券交易所会员经纪商或投资公司。
信托型基金通常采用管理人和受托人分立的双重管理架构,受托人负责对管理人进行监控并保管基金资产,当然受托人也可以将保管基金资产的职能委托给其他专门的保管机关行使。如根据英国1991年《金融服务受托计划法》,单位信托中的受托人负责监督管理人以保证其按照法律和基金契约的规定管理运作基金资产,同时负责保管基金资产及其所有权文件。受托人也可以委托专门的基金托管机构负责保管基金资产,两者间通常为关系。我国香港地区《单位信托及共同基金守则》规定,单位信托必须委托受托人,受托人选聘管理人,对管理人的投资运作监督并保管基金资产。由此可见,无论是公司型基金还是信托型基金均无一例外的设有基金托管人,托管人最主要的职能有两项,即保管基金资产和对管理人的监督。
在没有继受信托法的国家(地区),虽然在投资基金架构的设计上亦模拟信托结构,由于民法没有引进信托的概念,在用语上并未使用受托人的概念,如日本的基金托管人,台湾的投资信托基金保管机构,德国的托管银行等。根据德国《投资公司法》,基金资产必须由托管银行来保管,托管银行承担核定基金单位净资产值的职责。另外,托管银行通过行使一系列法定的控制权和参与权,强化对基金制度性安全的保障。在特定的情况下,托管银行还可以代表基金持有人的利益主张权利,或者对执行基金资产的不当行为提起诉讼。[3]
新兴市场国家对托管人通常制定比较严格的资格要求,大都为符合一定资本条件的银行等金融机构,并由监管机构审核批准。例如泰国要求托管人必须是资产在2亿美元以上的商业银行或财务公司,资本在3 000万美元以上的证券公司而且连续盈利要达5年以上。我国对基金托管业务实行审批制,根据2005年1月1日起开始实施的《证券投资基金托管资格管理办法》,基金托管人必须是经中国证监会和中国银监会批准的满足一定条件的商业银行,与其他国家(地区)的规定相比较,我国托管人的选择范围十分狭窄,准入门槛过高,不利于托管业务的发展。
二、我国现行基金托管人制度存在的问题
从2004年6月1日起施行的《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称《基金法》)的有关条文可以看出,我国的基金采取类似于英国单位信托基金的治理模式。托管人保管基金资产并监督管理人投资运作,托管人与管理人相互分离,各自为独立的法人,两者之间没有任何关联或隶属关系,同时强调托管人对管理人的监督和制衡。[4]但与资本市场发达国家相比,我国的基金托管人扮演着消极被动的角色,这不仅与其监控信息、能力、动力等各国共存的问题有关,而且也受制于我国相关法律法规的疏漏与滞后。
(一)基金托管人缺乏独立性
托管人的职责是保护资产的安全,各国(地区)法律一般强调基金资产的独立保管,特别是与管理人的资产处于分离状态。iosco《集合投资计划监管原则》第二原则第3条对独立性提出了要求,托管人业务上应当独立于基金管理人,并且按照投资人的最大利益行事。在契约型基金下,托管人处于特殊地位,代表投资者与管理人签订信托契约、保管基金资产并负责监督经理人对基金资产的运作。我国的管理人通常是基金的发起人,有权决定托管人的选聘,并且经中国证监会和中国银监会批准后有权撤换托管人,从而使托管人处于一种相对从属的弱势地位。这就产生了一个悖论,一方面托管人的职责是保管基金资产和监督管理人对基金的投资运作;另一方面托管人的职责却又是管理人赋予的。其结果必定会导致托管人为了获取稳定的托管收入而忽视基金持有人的利益,这距离投资基金制度赋予托管人的有效监控职能相距甚远。更何况基金托管已成为商业银行一项重要的中间业务和利润增长点,市场竞争日趋激烈,在利益的驱动下,托管人有可能纵容、迁就管理人的违法违规行为,无法有效地履行监督职能。[5]
(二)基金托管人的监督职责不清
基金托管人的监督职责究竟是一项监督权利还是监督义务,我国现行法律法规缺乏明确规定。《基金法》第30条规定,基金托管人发现基金管理人的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定,或者违反基金合同约定的,应当拒绝执行,立即通知基金管理人,并及时向中国证监会报告。对于托管人依据该条之规定所负的职责究竟是一项监督权利还是监督义务,在理论与实践中容易引起歧义。实践中多数基金契约将其作为托管人的一项权利,同时又作为一项义务来进行处理。但这样处理并未解决一个问题,即托管人的权利义务来源于何处。如果托管人未履行此项职责,应承担什么责任;如果其因失职行为造成基金持有人的损失,是否应承担损害赔偿责任?这些从现行法律法规中以及基金契约中都不得而知。
(三)基金托管人监督职责的范围太窄
依据《基金法》第30条的规定,托管人的监督范围仅限于管理人的投资运作存在违法违规及违反基金契约等行为,对于管理人违反信赖义务的情形则未作规定。此外在操作层面上,托管人只是被要求对管理人的投资行为进行监督,但是在现行的制度框架下,托管人根本无法履行这一职责。由于管理人买卖有价证券的指令无需通过托管人审单监督后下单,而是通过其租用的交易席位直接进入交易所主机撮合成交,托管人只有在对闭市后所传送的基金当日已经发生的交易数据进行分析后才能够得知基金当日投资行为是否违规。由于交易所的交割是无条件的,即使托管人发现管理人的投资行为违法违规或违反基金契约,但是已经交割,根本无法执行。因此,《基金法》规定的托管人对管理人的监督只能是事后监督,托管人至多是扮演“保管人”、“核对员”的角色,根本不能起到基本的监督作用。
(四)缺乏监控利益冲突交易机制
在证券投资基金领域,利益冲突是广泛存在的。由于我国现行法规对托管人的法律地位缺乏明确的规定,对托管人处理利益冲突交易缺乏总的原则性规定,一旦出现了管理人从事一些现行法规没有明文规定的利益冲突交易,托管人是否应进行监督,在监督时应遵循何种原则进行处理,均不得而知,这使得基金持有人的利益面临很大风险。
三、关于我国基金托管人制度创新的若干建议
我国基金业处于发展初期,证券市场尚未成熟,托管人的行为直接关系到投资者的切身利益。针对我国基金托管人制度存在的问题,建议参考公司型基金的董事会和独立董事制度,并借鉴其他国家改革基金治理结构的经验,对托管人制度进行改革。改革的重心应该是围绕强化托管人对管理人的制衡,加强对基金持有人利益的保护来进行制度设计。
第一,为改变现阶段托管人在监督管理人投资运作过程中的弱势地位,可在基金管理公司设立受托人委员会,代替原来的托管人。[6]我国的契约型基金最大的缺陷是基金管理公司自律缺乏基础,托管人监管又不到位。加强监管的动力来自于投资者,最好的办法是在基金管理公司内部有一个代表基金投资者利益的常设机构以监督管理公司的运作。可以借鉴印度经验,在基金管理公司设置受托人委员会,受托人委员会由基金的资产托管机构、作为独立受托人的基金持有人以及独立董事组成。该委员会独立于基金管理公司的董事会,委员会中独立的非关联人士应占大多数。考虑到基金实际运作的特点,受托人委员会不应过多地参与基金的日常决策,而应以控制和监督为主,以解决利益冲突问题和考察管理人是否履行其信赖义务为基本目标,同时要明确受托人委员会成员的信赖义务。受托人委员会作为基金持有人利益的代表,负责对管理人进行监督。当受托人委员会成员未能履行其监督职责,对持有人的利益造成损害时,就应与管理人一起承担连带损害赔偿责任。
第二,实行基金监督职能和保管职能分离,受托人委员会专门履行基金监督的职能。我国《基金法》第29条规定了托管人的11项职责,但侧重于对有关资产保管、基金清算等事项的规定,对于托管人监督职责则的规定比较原则,更没有明确规定托管人在监督过程中的权利义务和责任。事实上,在基金治理结构中,受托人的核心职能应该是对管理人进行监督以保障持有人的利益,对基金资产的保管则应是一个相对次要的职能。因此,在基金“三角关系”中引入受托人委员会后,将托管人的保管职能与监督职能分开,明确规定基金须将其资产委托给专门的商业银行保管,受托人委员会专门履行对基金的监督职能,对持有人负责,代表持有人监督管理人和托管人的经营运作行为,保障基金资产的安全和高效运用。[7]这种安排既能克服原来基金治理结构中持有人利益主体缺位现象,又可以改变当前托管人重保管功能,轻监督职能的不良倾向。
第三,强化管理人与受托人间的信息沟通,规定基金管理人在重大交易前对基金受托人的报告义务。为保证受托人能够对管理人的投资运作有关事项进行恰当的评价,管理人除了依法进行信息披露外,在其执行一定数额的重大交易之前还应向受托人报告,以克服管理人与受托人之间信息不对称的缺陷。如果受托人在规定的时间内未提出异议,管理人即可以执行交易;同时,受托人也有义务向管理人提供其进行判断所必需的信息。如果受托人有合理的理由对管理人的行为产生怀疑时,有权聘请会计师、律师等一些专业机构和人员进行调查。
第四,如果囿于条件还不能在基金管理公司设立受托人委员会来代替托管人,可以通过以下措施来加强托管人的监督职能。(1)改革托管人的资格条件,科学设计托管人资格指标。根据《证券投资基金托管资格管理办法》,有资格担任托管人的都是符合一定条件的经中国证监会和中国银监会批准的中资商业银行,这无形中造成了托管人市场的垄断。可考虑对于基金托管业务实行注册制,托管人的资格条件主要由市场竞争机制决定,将可充当托管人的范围扩大到证券交易所、证券公司、期货公司以及投资公司等非银行金融机构。(2)改变现阶段托管人由管理人选聘的做法。可以考虑在基金发行初期由监管部门指定一个临时的托管人,在基金发行完毕后召开基金持有人大会,由持有人选择确定托管人,这样可实现托管人与基金的利益“脱钩”,更有利于托管人发挥监督职责。(3)在法律上强化对托管人的监督职责,特别是要明确托管人作为基金财产名义所有者代为行使基金财产损害的索偿权及其程序。
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论文摘要：我国的农业保险保费过少，保险公司经营亏损等内外因素使农业保险二十多年来步履维艰。具体分析我国农业保险现状及面临的困境，根据我国的实情把保险资产证券化，实行合作共济制和再保险政策化的融合等措施有利于我国保险资产转移风险、增加保值能力、提高盈利水平，加快我国农业保险 发展 。
2008年初春，
三、我国农业保险模式选择的再思考
(一)保险资产证券化和引入利益诱导监督机制
保险资金应该多渠道、多方式的筹集，要以政府为主，体现保险的政策性、公益性，并且形成风险基金，让有经验的基金管理公司在 金融 市场上运作，可以在国际市场上购买风险低、收益高的各类金融衍生产品，进行套期保值。在操作方面，农户缴纳的保险金以 法律 形式规定可以取得一定的分红，使他们手中的钱变成生息资产，以此来提高农户的参保积极性。
保险资产证券化存在着如何监督操作的问题。林毅夫教授在国际学术界首次将监督理论引入农业合作社理论研究中。在集体生产中，生产队成员的劳动积极性同劳动监督的准确程度和监督的难易程度密切相关，监督越准确、越容易，则生产队成员劳动的积极性就越高。农业作业天然具有地域空间上的分散性和时间上的季节性，劳动监督非常困难。农业保险是建立在家庭联产承包责任制基础上的，我们把这种模式引入到农业保险中来，把农户、保险公司和政府的利益纳入一个体系：政府和农户成立监督委员会监督保险公司的运作和管理；保险公司可以监督农户以减少道德风险损失；农户又可以监督政府保险政策落实和资金投入情况，让其互相监督和制衡以达到各自利益最大化，最终为农业保险提供有力保障。这种保险模式更适合于新疆兵团，因为户均拥有的土地规模较大，机械化程度较高，科技含量高，兵团农业引入滴灌技术亩均总成本达三四百元之多，一旦损失后果就很严重，必然引起农户的重视。另外，新疆兵团在全国免除农业税的情况下，其农户的农产品仍要统一上交，由国家统一定收购价格。遇到天灾人祸就会“倒挂账”(亩产出小于政府规定的产量)，如果没有保险，农户好几年都要背着负债的压力，极大地挫伤了农户生产的积极性。
关键词：财政支农资金；责任；行为规范；建
一、导言
进入新世纪以来，我国经济社会发展进入工业化中期，工业反哺农业，城市支持农村，工农协调，城乡统筹发展已成为必然趋势。为确保障国家粮食安全，逐步增加农民收入、缩小城乡差距，推进社会主义新农村建设，中央政府逐年加大了对“三农”资金的预算投入。据统计，2006到2013年8年间，中央预算安排财政支农资金累计达到6.63万亿元。为了加强财政支农资金的管理各级政府采取了一系列措施，取得了一定的效果。但是由于支农资金涉及面广、管理难度大，目前仍然存在许多问题。据中国纪检监察报2015 年3月29日披露，2014年中央巡视组第一轮巡视反应，2014年全国查处各种涉农补贴案件6000 多起，涉及资金 20多亿元，涉农资金已成为的高发领域。中国财政杂志2014第13期刊登题为新时期财政支持“三农”发展的对策建议的文章，反应财政支农投入过于分散，使用效率不高。该文同时还指出财政支农资金缺少有效的绩效考评机制（罗曼、修竣强，2014）。当然，缺乏有效的绩效评价就不会有好的效益和效果。作者从“中国知网”等数据库查阅这方面的文献发现，专家、学者和实际工作者的研究、讨论主要集中在建立财政支农资金绩效评价和监督的重要性、财政支农资金绩效评价指标的设置等方面。对如何实施财政支农资金绩效评价行动研究不多，特别是对财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任和行为规范没有厘清。至此，读者可能会提出疑问，如此简单的常识问题，还值得研究和探讨？作者十多年来在县一级担任财政部门负责人，真实环境或者说实际工作中的情况是，财政支农资金评价主体、被评价的责任主体甚至监督主体常常交织在一起，已成为影响财政支农资金管理效率不高的重要因素。因此，作者基于对当前财政支农资金存在问题分析的基础上，提出明确责任，规范行为，改进财政支农资金管理、评价和监督方式的意见和建议，以供决策者和实际工作者参考。为便于简洁地表述分析过程和结果，本文定义的财政支农资金绩效评价责任主体，是指在财政支农资金管理过程中行使管理权限的单位和个人，即通常所说的支农资金绩效评价的客体；绩效评价的实施主体是指财政支农资金绩效评价的组织者，特指政府财政、涉农部门；监督主体是指政府审计、监察部门、党的纪律检查机关以及检察机关等司法机关。
二、财政支农资金管理存在主要问题的表象
（一）财政支农资金管理部门多，资金使用效率低下
当前财政支农资金管理部门多，呈现“九龙治水”的景象。从国务院部委来看，就有发改委、农业、林业、水利、气象、粮食、国土资源、扶贫、科技、教育、文化、卫生、民政、财政等十几个部门。 支农资金在这些部门内部又归属于不同的司局管理。而这些资金经过中央一级分配后，再下到地方，又要经过3到4级，其管理机构之多，各种资金管理办法、项目编报指南政出多门不言而喻。周荣青（2010）认为中央、地方各级政府与财政部门、涉农管理部门在支农资金管理中，存在多重复杂关系，并运用迪克西特的观点分析得出财政支农资金效率低下有其必然性。范存惠（2007）分析了我国基层涉农部门在支农资金管理过程中的行为选择，认为基层个体决策者的理性选择，导致集体选择的非理性，财政支农资金投入分散，支持效果受到了很大的约束。而Glaser和Strauss（1967）提倡，基于数据研究中发现“理论”，而不是从已有的理论中演绎可验证的假设（Kathy C. Charmaz，2006），并强调只有保持与实证数据的紧密联系，才能构建出经得起检验有意义而且有效的理论（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周荣青和范存会等学者的分析具有一定的合理性，但是仍然没有完全抓住问题的关键所在。
（二）财政支农资金审批分配制度不规范存在随意性
财政支农资金从中央切块到部门后主要是按照项目审批来分配的，但是，项目立项评估、申报以及程序漏洞很多。即：项目审批公开透明度不够，也没有严格的制度约束，加之为争取资金，体现“政绩”，下级政府和部门向上跑项目热情高；不少企业钻资金管理部门多等空子，同一项目多部门、多渠道、重复申报；当然也不排除上级领导签批随意的现象。同时，很多项目论证不充分，缺乏科学性。有些地方为尽快争取资金，随意或仓促编报项目的情况比比皆是。难以谈得上尊重农民群众意愿。特别是部分产业扶持项目，没有经过气候调查、实地考察等科学认证，这些产业往往风险很大，失败的概率很高，农户利益受损也在必然之中。财政支农项目资金申报、审批和分配的盲目性和随意性导致支农资金效益难以发挥（胡克训、杨清海、吴文杰，2014）。
（三）基层支农项目管理不规范存在资金被截留挪用等现象
大量的财政支农资金经过层层审批分配下达到基层后，由于项目众多，且县级及其以下项目管理的专业人员不足，而且往往是，项目批准后，匆匆搭个班子。对项目目标分解、细化、落实责任等基础工作往往做不到位。支农资金支出缺乏专业、科学、合理认定，浪费严重。另外，在贫困地区，地方财政对农业事业投入不足，财政支农资金管理部门虚列财政支农项目成本套取资金，甚至挤占、挪用、套用项目资金等现象比较严重。（贺夏蓉，2015）指出，当前涉及支农资金分配的各环节层层贪腐。某地一笔支农资金（扶贫款）从市到县被侵吞 40%，从县到乡又被克扣 40%。广东省 2014 年就查处涉农领域违纪违法案件 6539 件。
三、问题主要成因分析
众所周知，每年中央一号文件都要强调“三农”问题，为了加强逐年增多的政府财政支农资金管理，中央和省以及各级政府都制定了一系列规章制度来进行管理和监督，各级纪检监察部门和司法机关也都按照法律制度的规定查处涉农案件，但是为什么涉农违法违纪现象屡禁不止，而且范围如此之广。作者认为不是中央不重视支农资金的管理工作，也不是纪检监察机关查处不力。如前文所述，支农资金管理中存在的截留挪用以及效益低下问题的重要原因则是我们的管理制度存在漏洞，这个漏洞主要是我们的是评价体系存在许多模糊之处，其根源就是在财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任不清晰，行为不规范。
（一）支农资金评价体系的责任主体不明确
近几年政府财政部门和相关涉农部门相继制定了支农资金评价办法，这些办法最大问题是没有完全厘清责任主体。反应在现实工作中，比如农民补贴被挪用仅仅只是处分村干部、基层涉农部门经办人员，一般至多处分乡镇分管领导了事。财政支农建设资金特别是项目资金这是财政支农资金的大头，其使用和建设效益低下，如何追究责任，追究谁的责任，至今仍然模糊不清，这方面被问责的案件少之又少。其主要原因当然应归于责任主体不明确，加之，为提高支农资金的规模效益，近些年从中央到地方大力推进的支农资金的整合运动，不同部门资金整合到一起捆绑使用，其责任主体则更加模糊。因而“查证难、评价难、披露难、处理难”（金丽萍，2005）等问题长期难以解决。对支农资金违法违规问题，造成资金损失浪费等问题的惩处长期停留在表面，并未能全面追溯到管理混乱的关键点之上的所有人和事。
（二）财政支农资金评价实施主体、监督主体责任不明确
从当前财政资金预算管理要求来看，对区域财政支农资金面上的评价由当地财政部门负责，而涉农部门则负责归属于其本部门管理的财政支农资金的评价。从实际操作来看，两者都有问题。自从实施专项资金的县级报账制以来，县级财政部门农业财政业务股室在日常工作中疲于应付项目报账和资金拨付，仅仅履行了像单位出纳会计一样的职责，根本无法实施财政监督，更谈不上认真做好支农资金的绩效评价工作。同样，涉农部门也忙于项目建设而疏于本属于其实施的监督评价工作。从理论和实践上看，管理存在模糊的边界问题，管理主体往往可跨越其管理边界行动，其目的是为了避免出现管理的真空地带。但是，支农项目在招标、验收过程中出现的涉农部门、乡镇、村、财政、审计、纪检监察部门甚至检察机关一起上，共同签字，责任严重不清的乱象，而这种状况又常常被误解宣传为对此项工作高度重视、工作积极主动的“关口前移”，其实这往往是一种热情过度的“越位”和疲于奔命的“缺位”并存的管理病态。
（三）会计核算体系转换不到位也是责任不清重要因素
从2000年开始实行的财政集中会计核算体系，逐步显露出其弊端，近几年通过国库集中支付制度改革力图进行纠正。但是实施财政会计集中核算十年来，绝大多数部门的会计机构和会计人员被撤销和解散。实行国库集中支付后，短时间内恢复机构和人员并达到一定的核算水平并不现实，加之精简机构一直是国家机构改革的“大政方针”，因而，对于恢复县级涉农部门会计机构和人员缺乏强制性的规定，很多地方采取了财政集中核算和国库集中支付双轨制运行，不少部门的会计核算仍然由财政部门。与此同时，实行专项资金的县级报账制，即使涉农部门独立进行会计核算，但是在其核算对象上也往往缺少专项资金这一大块。支农资金责任主体无形中被剥夺了资金核算权利和义务。表面上看涉农部门和乡镇、村不具有资金拨付的最终决定权力，不经手资金支付，可避免截留挪用资金现象的发生，但是，实质上这些管理主体及有关人员虚列项目成本挪用专项资金，虚报冒领骗取补贴资金却屡禁不止。由于责任不清晰，甚至出现了为达到其利益涉农资金管理主体即部门和乡镇、村与资金使用主体共谋违法违规的现象，支农资金的管理负效应有增无减。
四、结论和建议
明确财政支农资金评价主体、责任主体、监督主体的责任，才能建立、完善和实施科学的评价体系，才能规范约束各级各部门的行为，财政支农资金管理和使用中存在的问题才可望有效解决。为此，建议从以下几个方面入手做好工作。
（一）正确划分资金性质实行科学的分类管理和核算
明确将财政支农建设的项目资金和农民的补贴补助资金划分开来，并实行分类管理。对于农民补贴补助资金在明确部门和乡镇村责任的基础上可继续实行县级报账管理，这对于避免截留挪用资金仍然会起着良好的作用。对于财政支农建设资金在保留国库集中支付的形式下，取消现行的县级报账制办法，由部门进行资金审核把关并决定资金何时支付，支付多少。对于整合的财政支农资金，县级政府应成立项目管理部门并集项目管理、资金管理、会计核算和项目绩效评价为一体。明确管理的主体并实现责任主体、会计核算和项目绩效评价主体相一致才能真正达到谁主管、谁负责，责权清晰，奖惩明确。
（二）加强财政、审计监督和司法机关依法查处力度
财政、审计等监督部门从支农资金日常管理中脱离出来，为的是有更超脱的地位、更多的时间和精力做好监督工作。财政部门特别是县级财政部门应改变什么都管，而什么都管不精的状况，切实做好对涉农部门财政支农资金的绩效评价工作，加强财政和会计监督。审计部门、纪检监察和检察等司法机关同样要摆脱盲目参与支农项目的具体检查验收以及貌似”关口前移”的责任不清的事项。审计部门应集中精力审计和查实财政支农资金在使用过程的违规、违纪事项。纪检监察和检察等司法机关应积极关注重大项目、关注设计农民群众切身利益的事项，并及时依法查处财政支农资金违法违纪案件，以真正起到震慑作用。
（三）研究并赋予支农资金规划、项目论证、申报、审批各环节的责任权重
财政支农资金从预算到执行，一般要经过从上级政府到基层项目实施主体的层层分配。基层要拿到项目资金，必须先规划论证、形成项目、然后申报项目、获得上级部门审批这样一些程序，项目建成后本级政府要组织验收，上级涉农部门最后也要进行验收。在这些程序中每个环节管理主体都有管理权利，按照责权对等的原则，理所当然应该负有相应的责任。国家应考虑研究这些责任主体应付有量化的可操作的责任权重，使这些责任主体则明确其归责的量的大小，慎用其权力，监督部门在查处中也好追根溯源，进行“量刑”，以形成上下负责、全方位归责、归责清晰的评价体系。只有这样，才能增强多层级管理、多部门管理、多重、涉及广大人民群众利益的财政支农资金在使用过程中的严肃性，促使各级、各部门科学地安排资金、合理地使用资金，达到提高资金使用效益的目的。
鉴于文章篇幅有限，也为了尽量简明扼要地廓清当前支农资金管理、评价、监督存在的问题，因此，本研究有关评价、监督主体没有涉及群众、社会舆论以及人大机关等。（作者单位：浙江越秀外国语学院国际商学院）
参考文献：
[1]贺夏蓉.涉农资金不是“唐僧肉”――查处民生领域违纪违法问题系列报道之二[N].中国纪检监察报，2015-3-29（003版）.
[2]罗曼、修竣强.新时期财政支持“三农”发展的对策建议[J].中国财政，2014（13）：59.
[3]周荣青.财政支农支出中的多重委托失灵与治理[J].地方财政研究，2010（12）：19.
[4]范存会.财政支农资金整合的经济学博弈分析[J].农村财政与财务，2008（8），16.
[5]Glaser，Strauss. The Discovery of Grounded Theory.转引自凯西・卡麦兹.建构扎根理论：质性研究实践指南[M].重庆：重庆大学出版社（边国英译，陈向明校），2009，5.
[6]Kathleen M. Eisenhardt. 由案例构建理论[J].转引自案例研究方法：理论与范例――凯瑟琳・艾森哈特论文集[M]（李平，曹仰锋主编）.北京：北京大学出版社，2012，1.
关键词: 政府预算;利益相关者;协同治理
在现实的管理世界中,政府预算作为一个集体选择问题,不论是政府预算的总体规模,还是预算资金的具体分配,都不同程度地体现了一种利益交换的倾向。循着这种利益交换的分析范式,政府预算组织体系中的各相关利益主体,作为追求自身利益的“经济人”,都将在相对理想的前提下,展开彼此间复杂的博弈过程。为此,我们将利益相关者理论纳入到政府预算治理中,以提高政府预算资金配置效率。
一 政府预算的利益相关者
从公共产品的实体形态出发,往往以政府部门作为公共产品的供给方,而以居民和企业为代表的私人经济部门作为公共产品的需求方[ 1 ] 。从政府预算资金运动的角度出发,将政府预算部门作为预算资金的供给方,而将运用资金的各利益集团作为资金需求方。由此,政府预算管理利益相关者之间的基本组织结构主要包含以下几个方面。
(一) 预算资金使用者分析——从资金需求方的考察。
政府预算管理的资金需求方由各政府部门、财政拨款的事业单位和部门享受政府垄断管制或财政补贴的企业等组成。作为追求预算规模最大化的利益集团,这些资金使用者在向广大居民与企业提供公共产品与服务的同时,作为相应的交换,将从政府预算部门获得预算资金。虽然在市场经济的通常情况下,预算资金总体上是有限的,各利益集团之间存在着此消彼长的竞争关系;但如果没有强供给约束,资金使用者不断追求预算规模最大化的内在冲动,是极有可能转换为现实的。由于预算资金供求上的信息不对称性,预算资金使用者掌握着相对优势的信息资源,也往往能够实现预算规模的持续扩展,其方式自然是加大私人经济部门的税收负担。
(二) 政府预算部分分析——从资金供给方的考察。
政府预算部门作为联系利益相关方的核心角色,是各相关利益主体关注的焦点。由于政府预算部门处于承接预算资金使用者与立法监督机构的“桥梁”地位,因而具有比较典型的双重委托- 关系。就政府预算部门与资金使用者而言,政府预算部门是委托方,资金使用是方;就政府预算部门与公共选择机制形成的立法监督机构而言,立法监督机构是委托
方,政府预算部门是方。在信息传导上,方总是处于优势信息地位,因此,就信息优势的传递而言,依次为资金使用者- 政府预算部门- 立法监督机构。同时,政府预算部门所掌握的资金与其设租寻租受益之间,也存在较强的正相关关系。鉴于预算部门为了实现自身效用函数的最大化,也会设法与资金使用者合谋,用设租寻租行为,扩大政府预算的总体规模。按照通常的理论,归属于公共部门配置的资源,如果超过必要的限度,其运用效率往往会低于私人部门。因此,纳入政府预算的资金规模过大,将会影响社会资源整体的配置效率。
(三)公共选择分析——从监督制衡机制的考察。
立法监督机构代表了群众的根本利益,是政府公共治理结构中“消费者”的集中体现。监督制衡机制作为一种公共选择或集体选择的结果,其完善程度是建立在私人经济部门支付集体选择交易成本基础之上的。通过公共选择机制的约束与监督,可以在一定程度上抑制预算资金使用者与政府预算部门追求预算规模最大化的内在冲动。适当的公共选择机制设计,也可以改变其他利益关系方的效用函数,将预算规模控制在有限且有效的范围之内,以实现社会资源配置的进一步优化,从而获得相应的资源配置节约收益。然而,公共选择机制的设计与运行,作为追求“一致同意”的过程,同样面临着个人效用加大为集体效用的困难,也是存在相当大的交易成本的。随着公共选择机制完备程度的提高,其交易成本将呈现加速递增态势,因而现实的监督制衡机制应在约束预算规模的节约收益与机制设计运行的交易成本之间寻求某种均衡。
二 政府预算利益相关者行为分析
在政府预算的利益相关者中,预算资金需求方总体上是一些具有自身利益取向的利益集团,所提供公共产品成本与收益衡量具有模糊性。然而,在现实的预算活动中,资金需求方往往不需要直接表露其追求集团利益最大化的实际动机,而是以社会正义和公众利益作为其获取预算资金的合法性基础。预算资金供给方同样具有自身的部门利益。在预算规模既定的条件下,供给方往往倾向于获取预算资金在各使用者和各级政府之间结构型配给的自由裁量权,从而不仅在预算总量上体现部门的重要性,更从预算结构上对资金使用者施加影响,并为预算部门的灵活调剂提供更多的权力空间,也就提供了设租与寻租空间[ 2 ] 。资金使用者为了寻租,相互竞争将导致“囚徒困境”,导致社会资源浪费。
监督制衡方代表了广大人民利益要求,这也是立法监督机构在行为上与其他政府预算利益相关者(资金需求方和供给方)最主要的区别之一。只有在作为国家权力机关的立法监督机构与作为执行机关的政府部门之间建立起相互约束、相互制衡的协同治理模式,政府预算制度才可能有效地运转。然而,由于监督制衡方的代表来自社会各行各业,分别代表了不同的利益取向,他们对预算政策的偏好也往往存在着一定的差异,将这些不同的利益与偏好加以整合,有可能需要投入大量的组织成本和谈判交易成本。此外,立法监督机构成员精力有限,在其决策过程中,还会受相应的利益团体影响。因此,审计部门、社会公众与新闻媒体作为政府预算的利益相关者,其作用在当代政府预算中不容忽视。
三 政府预算利益相关者协同治理框架
所谓政府预算利益相关者的协同治理,就是要将政府预算资金使用者、政府预算部门、立法监督机构、审计部门及社会公众与新闻媒体这些利益相关主体之间的互动影响与相互制约关系,整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、激励兼容的框架之下,以期从机制设计上减少政府预算管理中的资源浪费现象,提升有限预算资源的使用效率。概括起来,将政府预算利益相关者协同治理的框架划分为两个相互影响的部分,左侧为政府预算决策部分,包括确定预算总规模、各资金使用者的预算规模,以及资金使用者内部资金分配结构安排三个层面的内容。右侧为利益相关者部分,包括政府预算管理涉及的各利益相关者,即民众及其代表组成的立法监督机构、政府预算部门、资金使用者、审计部门、社会公众与新闻媒体等。各利益相关主体在预算管理中的相互影响与协同治理,是通过其在预算决策与执行系统中具有的不同职责划分与权能分布实现的,其基本影响结构如下:
(一) 预算总额的确定。预算总额是由民众及其代表组成的立法监督机构,根据一定时期国民经济发展态势和社会公共需要变化趋势确定的,该总额一经确定,除经立法监督机构全体会议通过,执行中不得变更、突破。
(二) 各资金使用者结构性预算规模的确定与执行。各资金使用者在既定预算总额中所占份额的确定以及预算的执行,经过三个步骤:首先,在政府预算部门和不同资金使用者之间通过初步交易谈判,提出总额控制下各资金使用者的预算规模预案;其次,立法监督机构对各资金使用者的结构性预算规模进行分部门表决;最后,政府预算部门监督资金使用者遵守各自预算规模的情况,并及时向立法监督机构报告。
(三) 资金使用者内部预算资源配置结构的确定与执行。各资金使用者行政首长,在其预算规模范围内,拥有确定各自预算资源结构配置的最终决策权,但其执行结果与绩效评价要接受审计部门的监督,并由审计结构向立法监督机构报告,以此作为考核下期预算规模和行政首长职务升迁的依据。
(四) 社会监督体系对利益相关主体的控制与评价。社会公众与新闻媒体肩负着监督与考核立法监督机构及其他利益相关方的职能。对于立法监督机构调整预算总额,以及各资金使用者浪费预算资金的现象,予以披露和曝光。
以上分析可见,在政府预算利益相关者协同治理框架下,不同利益相关者的权能分布与职责划分是不同的。立法监督机构的权能主要包括预算总规模和各资金使用者结构性预算规模的确定、根据审计结果对资金使用者进行相应奖惩。政府预算部门的权能包括同资金使用者谈判并提出资金结构性分配的初步建议、监督资金使用者遵守预算规模的情况。资金使用者的权能包括确定其内部预算资金的具体分配方案。审计部门的权能包括监督资金使用者结构性预算安排的效率与效果。社会公众和新闻媒体则负责披露预算过程中的各种非效率行为、监督立法监督机构及其他利益相关方的行动。因此,在政府预算利益相关者协同治理模式中,各利益相关方都被赋予了一定的预算管理权能,这些权能之间相互制约、相互激励,形成了一个相对完整有效的社会协同治理模式。
四 结 语
政府治理所面临的复杂性、动态性与多元性的现实环境,使得政府的治理过程绝非政府单方面行使职权的过程,而是一个政治与整个社会的互动过程。本文将公司治理的利益相关者理论纳入政府预算治理中,通过政府预算利益相关者分析,最后构建了政府预算利益相关者协同治理框架。政府、社会、公民的协同治理已成为实现政府“善治”的客观要求[ 3 ] 。因此,该框架模式体现了当代政府公共治理领域变革的发展潮流,它对于当代政府治理模式的选型将具有重要的参考价值。
参考文献:
[ 1 ] 马国贤:《中国公共支出与预算政策》,上海财经大学出版社, 2001年版.
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