时间：2023-07-27 16:15:06
导语：在金融监管新格局的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、基层央行对农村信用社监管工作中存在的问题
(一)农村信用社自身存在的问题影响央行监管效能的提高
1．农村信用社的市场定位不够明晰，增加了农村信用社经营目标和基层央行监管目标实现的难度。合作制原则决定了农村信用社要服务于社区、服务于“三农”，客观上要求农村信用社不能以盈利为目的，但“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，又决定了农村信用社盈利目的的合理性和合法性，农村信用社也只有以盈利为目的，才能真正建立以上“五自”机制。必须服务于“三农”的“准政策性”职能和必须“以盈利为目的”的基本要求，二者相互矛盾、有时甚至相互抵触，严重制约着农村信用社的正常发展，加大了基层央行金融监管的难度。
2．法人治理结构不科学，加大了农村信用社的各项支出，增加了农村信用社信贷资金的“隐性”流失，削弱了农村信用社的盈利能力。也给基层央行的全方位监管留下了空白。目前县级农村信用联社仍实行的是基层法人社管理模式，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，形成了信贷资金“隐性”流失，尤其是对部分法人社盈利、但整体亏损的县联社，信贷资金的“隐性”流失更为明显。基层法人社管理模式也给基层央行增加了监管难度。由于基层央行监管人员有限，对基层社实施全方位监管存在一定的困难，所以改变基层法人社管理模式十分必要。
3．农村信用社资金实力弱、抗风险能力较小、经营效益欠佳等客观现实，决定了社会公众短期内难以对农村信用社树立足够的信心。
4．经营理念相对滞后，市场营销观念较差，业务品种单一。直接影响了农村信用社信贷资产质量和经营效益的提高，基层央行的监管作用难以充分发挥。
5．与国有商业银行相比，电子化程度低、服务手段落后、劳动强度大，工作效率低；使农村信用社在与国有商业银行的竞争中明显处于弱势。农村信用社的经营环境更为不理想。不良资产的核销等历史包袱只能靠自身消化。给农村信用社经营目标和基层央行监管目标的实现增加了极大难度。
(二)基层央行监管中的不足和困难影响了监管效能的提高
现代金融监管是防范化解金融风险、行使中央银行职能的重要方面，是一种全方位、多功能、综合性的执法行为，这就要求中央银行在金融监管工作中，要谙熟法规“会”监管、求真务实“敢”监管、超前监测“早”监管、多方并举“巧”监管。目前，基层央行在金融监管的实践中，还存在着监管理念、监管手段、监管方式相对落后，机构设置不尽科学，监管人员素质偏低，监管职责落实不够等问题，直接影响了监管效能的提高。
(三)人民银行上级行的管理不够科学，也影响着基层央行监管效能的提高
1．人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，县级农村信用联社的处境尴尬，给农村信用社的经营带来诸多不便。
2．人民银行对监管指标的考核不尽合理，时点内容多、时期内容少，重叠(或相似)内容多、创新(或结合实际)内容少，一定程度上误导了农村信用社的经营方向，也束缚了基层央行的监管思路。
3．人民银行对农村信用社支农再贷款的“钢性”约束多，“弹性”管理少，如期限较短，设置不符合农业生产周期、用途限制过多等，影响了支农再贷款的使用效力，也给基层央行的监管工作增加了难度。
二、对策及建议
(一)各级央行要增强服务意识，帮助农村信用社建立良好的外部环境，并促使农村信用社更新的监管理念，改善经营管理，尽快走出困境。
1．准确确立农村信用社的市场定位。要突出农村信用社是“盈亏自负、风险自担”、并以盈利为目的的企业法人的基本观念。服务“三农”的宗旨应主要作为服务范围或服务区域来对待，以减少政策性职能，确保信用社利益。
2．督促农村信用社尽快完成县级联社法人治理结构的改革，实行县联社一级法人的管理，充分集中运用信用联社的人力、物力和财力资源，增强抵御风险、支持地方经济发展的能力，并根据效益原则对机构进行合理布局，提高经营效益，逐步实现农村信用社由粗放经营向集约经营的转化。
3．帮助农村信用社建立良好的外部环境。一是要借目前普遍开展创建“金融安全区”活动之机，帮助农村信用社尽快启动并建立“农村信用工程”，形成政府主导、部门联动、社会配合、村组响应的良性互动格局，增强广大农户的信用观念，努力为农村信用社创造宽松的外部信用环境。二是要站在有利于培育农村信用社的发展后劲、有利于地方经济的长期发展的高度，积极寻求减免支农服务方面的有关税费、提高呆帐准备提取比例等，为农村信用社的发展创造良好的财税环境。三是尽快帮助农村信用社建立跨区域的资金汇划系统，努力为农村信用社创造与商业银行相当的结算环境。以提高信用社的市场竞争力。四是帮助农村信用社多渠道、多方位地筹集自有资金，增强社会公众对农村信用社的信心和增强农村信用社抵御风险的能力。
4．鉴于农村信用社历史包袱沉重的现实，帮助农村信用社转变经营机制，在无法实现剥离资产的情况下，实行新、老贷款分账经营、分别管理，甩下包袱，轻装上阵，努力创建支农服务与信用社自身增效的新格局。
(二)人民银行自身要适应时展要求，与时俱进，努力提高金融监管效能
1. 颁布新的金融监管法律
过去较长时期内，英国实施的是以金融机构自律监管为主，辅以“道义劝告”的监管方式。例如：英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发一封正式的信函，要求其规范业务活动。虽然信函本身不具有法律的约束力，但在实际执行过程中起到很好的作用。
2000年6月，英国女王签署了一部英国历史上议院对提案修改达2000余次、创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律――《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)。这部法取代了此前制订的一系列用于监管金融业的法律、法规。例如：
《1979年信用协会法》(the Credit Unions Act 1979)
《1982年保险公司法》(the Insurance Companies Act 1982)
《1986年金融服务法》(the Financial Services Act 1986)
《1986年建筑协会法》(the Building Societies Act 1986 )
《1987年银行法》(the Banking Act 1987)
《1992年友好协会法》(the Friendly Societies Act 1992)
……
这部法也成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力和义务，统一了监管标准。
2. 整合金融监管组织
根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构――金融服务监管局(Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。
1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构：
英格兰银行的审慎监管司(SSBE)
证券与投资管理局(SIB)
私人投资监管局(PIA)
投资监管局(IMRO)
证券与期货管理局(SFA)
房屋协会委员会(BSC)
财政部保险业董事会(IDT)
互助会委员会(FSC)
友好协会注册局(RFS)
这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。到了1990年代中期以后，分业监管的有效性开始降低，弊端也暴露无遗。
首先，成本增加，效率降低; 其次，监管者与被监管者之间容易产生争议; 再次，被监管者有可能钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金来转移风险，或以人为抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。这使英国朝野上下对改革金融监管模式逐渐有了较为统一的认识。
如今，FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为：
金融监管机构: 包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部；
授权与执行机构：包括授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。
FSA的目的和任务主要有: 保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；为消费者提供必要的保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助。
根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，但不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费直接来源于它所监管的金融机构。
虽然FSA要对拥有100多万员工的英国金融业进行全面监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅2100人，现任主席为戴维斯(Howard Davies)。
3. 制订新的金融监管规则
根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，FSA已经制订并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场监管机构的“监管11条”。其具体内容有：
(1) 被监管者一定要诚实地开展业务
(2) 被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；
(3) 被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；
(4) 被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；
(5) 被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；
(6) 被监管者必须公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；
(7) 被监管者必须对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能有误导;
(8) 当被监管者的利益与客户的利益发生冲突时，或不同客户之间的利益发生冲突时，被监管者必须公平处理发生的冲突；
（9）被监管者对给予客户的建议和非正式的决定负有责任；
（10）当被监管者对其客户的资产负有责任时，必须做出适当的安排，以保护客户的资产；
(11)被监管者必须以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA。
4. 确立新的金融监管哲学
监管哲学即监管理念，是金融监管的指导思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。
改革后的英国FSA的基本原则是围绕风险管理，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。例如：
对银行业: 采用以风险控制为基础的监管原则，并根据《巴塞尔资本协议》的规则要求制定英国银行业的实施法规。此外，FSA给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例。
对证券业：吸收欧共体改革证券业监管的成果，将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA还打破伦敦证券交易所(London Stock Exchange)垄断证券市场信息的格局，推进证券市场信息披露制度的改革。
概括起来，新时期内FSA的监管理念是：
运用谨慎的规则来监管，而不是以“控制”为基础去实现监管；
大量运用在“外部”保持一定距离的监管，而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；
在监管中充分重视被监管机构的会计报告；
充分发挥专业技术人员的作用进行监管。
5、建立金融监管制衡机制
为确保FSA能够正确行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，同时能有效防止FSA在金融监管中可能发生的、渎职行为，成立了专门的金融监管制约机构――“金融服务和市场特别法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，于2001年12月1日与FSA同时开始运作。
该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间、经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式，以公开审理为主。
“金融服务和市场特别法庭”的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。
主要变化
1. 金融监管的权力集中
1998年6月1日之前：英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构:
英格兰银行的审慎监管司(SSBE)
证券与投资管理局(SIB)
私人投资监管局(PIA)
投资监管局(IMRO)
证券与期货管理局(SFA)
房屋协会委员会(BSC)
财政部保险业董事会(IDT)
互助会委员会(FSC)
友好协会注册局(RFS)
FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力。从此，英国对金融机构、金融市场和服务于该市场的机构和个人，对清算和支付系统以及有问题的金融机构进行谨慎监管的全部权力，都由“唯一”的金融监管机构――FSA来统一行使：从英国的中央银行――英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签定协议，将原来由财政部拥有的保险立法职能移交给FSA; 对上市公司的审核责任也从伦敦证券交易所转到FSA手中。
FSA除接手原有各金融监管机构的职能以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。
2. 金融监管职能从中央银行分离
英格兰银行的监管职能始于1940年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位。进入1990年代，由于英格兰银行对银行业及金融市场十分了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，因此其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性有所提高。
FSA成立后，英格兰银行对银行业的监管职能被移交，而制定和执行货币政策的职能却被强化。在新格局下，英格兰银行主要负责英国金融和货币体系的整体稳定，并对支付系统等基础设施发挥独特的支持作用。英格兰银行有权独立地设定基准利率，独立制定并实施货币政策。鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定，英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排，能保证FSA所负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。
3. 监管方式与内容发生重要变化
与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构所不同的是，FSA在监管别强调以下环节：
(1)最节约和有效地使用资源进行金融监管；(2)被监管金融机构管理层是否尽职尽责是相当重要的；（3）加强金融监管的同时，尽可能不压抑金融机构的创新活力；（4）鼓励被监管金融机构之间开展有序的金融竞争；（5）努力保持英国金融业的竞争力及其金融服务和金融市场的国际化特征;（6）在监管目标方面，FSA将通过积极关注金融发展动态，实现前瞻监管，以维持一个“高效、有序且清洁”的金融市场，帮助客户达成公平而合理的交易。
在监管手段与规则方面: FSA所拥有的监管手段都是以风险控制为核心的，尤其是业务风险与控制风险; FSA正在全面修订监管条例，预计条例总数将比原有金融监管条例减少30%;
在监管重点方面：FSA吸收了原监管者英格兰银行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是三大金融业务的“零售市场”实施“以控制风险为出发点”的监管。
为此，FSA制订了清晰的市场行为守则(Code of market conduct )，并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同时受到惩处。
改革的影响
1. 促进了金融监管效率的提高
FSA专司金融监管、英格兰银行则负责货币政策的金融制度安排，二者都能充分发挥专业化分工带来的效率优势。
一方面，英格兰银行不必在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，能更好地维护宏观货币金融的稳定；另一方面，FSA统一集中监管，消除了交叉监管现象，可使被监管对象负担的监管成本下降。
尽管FSA的业务范围比原有9个监管机构的业务范围宽泛，但FSA在1999～2000年度的预算比原来9个监管机构预算的总额低很多；更重要的是，FSA的各业务部门通过有效利用集中的监管设施，共享监管信息，便于监管人员全面了解金融市场动态，从而提高了FSA实施金融监管的效率和效果。
2. 适应了金融业发展的潮流
分业经营向混业经营的调整是国际金融发展大趋势。美国银行经营制度从“分业”到“混业”，经历了66年的漫漫长路；而英国的综合银行体系，也已存在较长时间。实际上，英国政府在金融服务发生巨大变化时所进行的以混业监管为目标的改革，为金融业提供了一个金融监管服务的“超市”，既是顺应金融经营模型改变后金融机构进行调整的理性选择，也是政府主导的一场金融体系全面整合的改革。这一改革，不仅方便了英国的金融机构和客户，也提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。
3. 创全球金融监管改革新范式
从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向，对各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家而言，具有深远的启示与借鉴意义:
第一，金融监管要“规则化”，要以程序性、可操作性的监督代替“行政命令式”监管；
第二，金融监管要“专业化”，既要监管分工明确、职能明晰，又要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；
第三，金融监管要“信息化”，要对监管对象建立可以共享的信息以提高监管效率；
第四，金融监管要“国际化”，要与国际金融监管规则接轨，实现国际金融监管一体化；
第五，金融监管要适应形势的变革，不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径。
资 料:近20年英银行业主要变革
住房贷款协会银行化
1986年和1997年两次对《住房贷款协会法》进行修改，先是允许其进入资本市场融资，并且可以改组为公众持股公司（PLC）；后又允许其在不违反该法的前提下经营任何银行业务，从而引发了大规模的住房贷款协会银行化的浪潮。
零售银行市场上竞争加剧
1.住房贷款协会。2.一些实力雄厚的工商集团。如经营范围涉及航空、广播、音像、饮料等行业的英国维京集团（Virgin）、Tesco、Marks&Spencer等大型超市集团。3.保险公司。目前明珠保险公司、普天寿、标准寿险等许多大型保险公司均已开设了存款及个人抵押贷款等业务。
金融风险是指资金融通过程中遭受损失的可能性，这种可能性与不确定性和不利后果相联系。英国金融学家洛伦兹?格利茨（Lawrence Galitz）认为金融风险是对暴露于风险中的任何金融实体在财务经营方面所造成的冲击[1][英]洛伦兹?格利茨：《金融工程学》（修订版）P313，经济科学出版社1998年10月第一版、2002年3月第三次印刷]。
P（AB）
笔者认为金融风险就是：P（B|A）= ；其中：P（A|B）
P（A）
其中：P（A|B）代表金融风险；P（AB）代表金融业务与风险同时发生的可能性；P（A）代表金融领域。
二、防范和化解金融风险的对策建议
1、加强金融风险意识。从思想和源头上加强风险防范意识上来，金融从业者要更多注重质量效益提升，要加强风险的预见和提前防范，减少事后处理的成本，降低风险发生的概率。
2、坚持资金的分类管理和分类使用。区别自有资金、信贷资金与财政资金的界限，提高自有资金的流通速度和使用效率，提升资金融通能力。合理使用信贷资金，做好贷前贷后的资金管理和效益评估，充分发挥财政资金的定向性和支持性功能，有效促进资金的效益最大化的同时，筑牢金融风险的大堤，做到防范措施的针对性和有效性。
3、完善和加强对金融机构的中央银行风险监管。（1）加强对银行资本充足率的监管。（2）全面推行商业银行资产风险管理。（3）建立银行的信用评级体系。（4）逐步建立存款保险制度。（5）加强金融监管的基础设施建设，完善金融监管体系。（6）建立有效的中央银行审计监督机制。（7）学习和借鉴国外先进的金融监管方式，做到为我所用。
4、完善金融监管体系。（1）完善法律支持体系，加强对金融犯罪的惩处和打击力度，让法律成为金融体系的有效保护衣。（2）完善监管预警体系，建立风险补偿、快速干预机制，提高风险处理能力和应对能力，防止突发性事件对整个金融体系的冲击。（3）严审资本金数量及其来源。（4）严格界定各类金融机构的业务范围，其中最重要的一条措施，就是建立存款保险制度。（5）完善监测体系，对资本充足率、资产流动性、资产质量进行有效监测；建立经营性金融风险的预测体系。（6）完善组织保障体系，做到内防和外防兼顾，提高从业者的素质和法律意识。
5、依法加强银行融资，重建和社会信用恢复的社会意识。（1）加大宣传力度，加强银行信贷和全社会的金融概念的法律意识；（2）建立个人信用档案，并在全国联网实施，对借钱无诚信者予以公布，并实施信贷制裁，即：任何银行金融机构不得发放贷款，不允许提供包括账户，结算，申请信用卡和其他银行的金融服务；（3）建立信用担保基金，解决中小企业贷款难的问题；（4）要加强信贷管理。
6、确定当地党委和政府为了维护金融稳定的重要作用和主体责任。（1）优化信用环境，防范金融风险，携手合作构建政府，银行和企业三大合力的新格局。（2）政府支持银行依法收贷，在确保银行贷款选择收息，创造良好的金融环境，堵塞企业逃废银行债务的债务和漏洞。
7、积极推进金融改革，加强金融实力和风险特征的金融市场的稳定（1）将已被确定为积极推进“费改税”作为新一轮金融改革的重点，加强财务管理，提高工作效率，财政部的当期所得税征税充分及时收集应范围内；（2）“国有资本经营预算”的设立，加强国有资本运营的监控，以确保国企改制企业，在中国崛起资产价值的过程中，当现金国有资产涉及特别为了确保政府收入；节约的原则，财政的公共投资方向的调整，转向公共投资的重点，非营利性项目等等。促进和改善财务机制和财政资源，使其金融风险防范和坚强后盾的分辨率。
8、健全金融立法，强化金融执法。金融经营活动应在严格明确的法律法规制度界定下进行，为此，应当针对我国已开始运行的证券、期货、信托业加快相关法律的立法进度；对于已有法律法规，在健全监管体系的同时，强化执法力度，严厉打击金融犯罪行为，确保健康的金融秩序
三、结束语
关键词:金融危机;金融监管;法律规则
中图分类号:DF962
文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.06
一、法律之于金融监管的制度价值与功能
(一)法律立于金融监管的制度价值
金融是现代经济的核心,但同时也是高风险的公共性行业。金融体系具有天然的脆弱性,金融属于高风险行业,金融风险的积累很容易引发金融危机,进而导致经济危机乃至社会危机。金融是否稳定与安全是直接关系到一国政治、经济和社会生活能否安定有序的大事。这是我们应予以高度关注的重大战略问题,因此,在当前国际金融危机逐步加深的背景下,从法律的制度层面加强金融监管,对金融秩序的稳定安全与经济社会的良性发展皆有裨益。笔者认为,确保金融稳定的关键在于以法治促进金融体制和金融运行机制的改革与完善。
金融风险,即金融的不确定性危险及由此带来的损失,包括由市场的不确定性带来的风险(市场性风险)和由国家政局、管理制度和人为因素带来的风险(体制性、机制性、管理性风险)。具体而言,一方面,金融混业(如金融控股公司、银行系基金管理公司的设立)、股权分置改革、国有商业银行改制、利率市场化、外汇汇率机制改革、民间融资公司设立、资产证券化等金融创新或市场化取向的改革带来的市场性风险日益加大;另一方面,我国传统上金融的高度国家垄断、行政管制和干预、金融法治的欠缺等造成的金融体系结构脆弱、金融资产质量普遍不高、金融资源错配、金融效率低下等体制、机制性风险依然存在,使得我国的金融风险带有新兴与转轨阶段的综合性风险的特征。“链索原理”告诉我们,“一条链索的力量取决于它最弱的一环的力量”;“木桶理论”也表明:木桶的盛水量取决于它最短的木板的长度。同理我国金融业的稳定与安全也必然取决于它最薄弱的环节和最短的金融“短板”。但在前述两大类风险中,笔者认为,目前中国两方面的风险虽然都存在,但相比之下,制度、体制、机制的不完善所导致的风险比新生的市场性风险更加值得我们关注,是我们更加需要迫切解决的金融薄弱环节和金融“短板”。简言之,目前我国金融业面临的风险主要还是体制机制性风险。建立一个稳定的、合理的、良性运作的金融体系,尤其是金融监管制度体系则显得至关重要。
金融监管是伴随着金融危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全、有效及可持续发展的制度安排。它是在金融市场失灵(如脆弱性、外部性、不对称性信息及垄断等)的情况下由政府或社会提供的纠正市场失灵的金融管理制度。 就整体而言,根据帕累托改进性质,金融监管本身可以产生金融效率,增进社会福利;但是,帕累托改进的发生是有条件的,即取决于监管当局的信息能力和监管水平,其中信息能力关系到硬件的配置和使用情况,进而取决于一个国家的经济发展状况,而更需要监管当局予以重视的是如何提高监管水平,形成活跃的、有弹性的、全面的监管体系,此目的的达成根本保障则在于金融法治建设的完善。
(二)法律对金融监管制度的功能
法律与金融之间的关系是复杂的,法律和金融是相互影响的,法律推动或阻碍金融发展,金融发展反过来也会推动法律变革。金融和法律两方面研究的结合是社会科学发展的新趋势,这是由金融市场的存在与发展的制度化要求所决定的。通过法律的明确授权,为金融监管提供有效的法律保证,杜绝监管过程中的随意性,保证金融监管的客观性、程序性和公正性,使金融监管工作法制化和规范化。理应彻底摒弃那种将监管游离于法律制度之外的做法,相反而应将监管纳入法治化的轨道。一旦法律缺位,从微观的角度看,金融准入退出行为、金融业务活动、金融调控监管行为、金融司法活动等很难有安定性、可预测性、规范性、规律性可循,整个金融难于规范、高效、有序的进行;从宏观的角度看,将不能适时有效地监督金融市场的运作,进而沉积的金融风险爆发,其代价巨大,后果极其严重,甚至会因金融风险导致一国或数个相关国家的巨大金融动荡及至危及国家安全。这种情况下,为了解决法律缺位的状况,必须引入监管法律制度。通过法律监管适时防范金融风险,防止金融危机的爆发。
国际经验表明,国外进行重大金融改革,或开展新的金融业务从来都需要立法先行,要对整个改革进行整体法律框架及程序的设计,以保障改革的规范、有序和实现。在这次国际金融危机处置中,美国区别对待“两房”、雷曼兄弟、AIG的背后,事实上已经体现出了现代金融监管的基本理念,即只对市场的系统性风险负责,个体的主体风险按市场规律办事,而不论机构的名气有多大。而贯彻这一理念的根本措施,就是坚持法制化的决策程序。2007年由美国财政部牵头的市场救援计划中很重要的税收豁免计划是以《抵押贷款债务减免的税收豁免法案》形式通过的。历经波折的《住房和经济恢复法案》最终获得美国国会通过。近来接管“两房”、AIG和7000亿美元金融救援计划,由于最终将是由纳税人分担费用,因此美国财政部也遵循了严格的法律程序。金融监管作为现代政府的重要职能之一,依法监管是其应有的题中之义。目前,各国政府及国际组织均对如何应对这场金融危机十分重视。如美国制定了《2008年紧急经济稳定法》,俄罗斯制定了《支持俄罗斯金融体系额外措施》法案,修改了《俄罗斯联邦中心银行法》和《俄罗斯联邦自然人存款保险法》等[1]。可以说,加强金融监管法律制度建设,已然成为当前各国政府应对金融危机的一个重要举措。
二、我国金融监管法律制度尚存在的缺陷
(一)金融法律规则的供给机制呈现混乱状态
从学理上考察,法律规则的供给应具有连贯性、一致性、条理性、稳定性及前瞻性;同时,也必须顺应规则之间的逻辑性,如恪守上位法优于下位法、后法优于前法及同位法之间相协调之原理。若严格依据目前的法学理论来探讨中国目前的金融法律规则供给制度,我们不难发现目前我国的金融法则实质上有许多是与法理学中的法则供给哲学背道而驰的,而表现为一种鱼龙混杂之无严格体系状态。
自1990年代始,我国已陆续出台了许多调整金融关系的法律文件,如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》及《银行业监督管理法》等。可以说,该时段内的金融法律“大爆炸”确在一定程度上解决了我国金融业发展中所出现的“无法可依”之尴尬,在金融法治中起到了一定的指引、评价、预测之功能,但是若系统地来梳理这些金融基本法,我们不难发现这些基本法的立法技术与手段是比较低的,规则的包容性太强而导致空洞的法律应对不了现实的金融问题[2]。由此而衍生的第二代层出不穷的部门规章不仅滋生了架空法律的风险,而且也引发了法律规则之间的矛盾丛生。
(二)金融监管法律规则供给理念上的滞后性
现行的金融法则并没有实质上体现国际金融立法发展的新理念。如就银行监管法而言,目前国际银行监管法在理念上已有了实质性的突破。如巴塞尔银行监管委员会早在1983年就提出了“监管必须是充分的,且任何银行都不能逃避监管的理念。这一思想便在随后的《有效银行监管核心原则》等文件中得到再现,其认为跨国银行监管应至少遵循以下4项原则:双重许可原则、适度监管原则、并表监原则及审慎监管原则。新《巴塞尔资本协议》更是确立了以“最低资本要求、外部监督与检查及市场纪律”为核心的对商业银行进行系统性监管的新思维,从而实质性地将公司内部治理的思想纳入了银行监管法律体系之中。然而,这些新思维并没有实质性地在我国银行监管法整合中得到实质性的关注。如《商业银行信息披露暂行办法》便没有将巴塞尔银行监管体系中的定性与定量披露的要求进行吸纳,我国的《商业银行资本充足率管理办法》亦是以过时的1988年《巴塞尔资本文件为蓝本》[3]。再者,我国金融监管法律在立法取向上过于强调金融市场整体的安全和秩序,尤其是维护国有财产的安全,疏忽了金融机构的自身价值目标――自主、效益最大化和公平竞争的环境。如金融法律试图将内资银行与外资银行、外国银行区别对待。事实上,我国有一系列专门适用于外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行的法规和规章。尽管这些法规和规章并不一定都旨在于内外有别,但至少表明:我国在立法精神上试图做到区别对待。
(三)金融监管法律规则制定主体的多元化与规则质量差、效率不高
从金融法律规则的制定主体来看,有国务院、中国人民银行、中国银证会、中国证监会、中国保监会、财部政、国家外汇管理局、最高人民法院及国家税务总局等,因此,我国金融法规则供给的主体具有多元性;此外,我国金融法是由“部门规章为主、法律规则为辅”组合而成的一个庞大规则群,但是考究这些法则,我们不难得出这样一个结论:规则的质量差、效率不高。“应急式”、“一事一法”性的规则供给模式会使人质疑规则供给的严肃性与权威性。
(四)现有金融法律规则在构筑有力的监管主体、有效的监管机制及灵活多样的监管手段方面还有不少的缺陷
目前的监管措施与国际上通行的做法还相差甚远。首先在监管主体的塑造方面,现有法制对监管当局的职责规定过于宽泛和原则,不利于监管机构依法行使职权。如《人民银行法》虽为“金融监督管理”设了专章,但其条文仅有7条,而且,每个条文的规定均为原则性的内容。其次,法制对监管机构职权的维护不够。如《人民银行法》在稽核检查监督权的行使上,仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的”,“拒绝人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽,造成商业银行公布的数字与人民银行的统计数字经常不一致,同时也未给银行内部直接责任人员予以相应的处罚规定。此外,金融法制在构建、运用监管手段和方式方法上也有缺漏。现有法制比较突出市场准入、稽核检查、调查统计、谨慎性要求等监管手段,但是对于市场退出、同业自律、内部控制机制等手段的运用则有不够之嫌。
(五)有些亟需的法律法规尚未出台造成无法可依的立法空白
完善的金融监管法律制度是一个由市场准入监管、市场运营监管及市场退出监管所形成的一个立体性的法律工程。就我国目前的金融监管法的构建而言,准入阶段与运营方面监管的法律制度在文本上相对来说还比较完善,然而市场退出机制则还比较欠缺,这不仅体现在法律构建上的不足、学理上探讨的不够,而且也体现在实践中的效果较差。如存款保险制度仍是空白:我国的金融机构一旦出现经营困难或破产清算,监管当局一般都是由一家信誉较好的金融机构收购或兼并其债权债务,或者是中央银行和政府拿钱救助,并未实现风险的消除,而只是实现风险从一家机构向另一家机构的横向转移,风险被暂时掩盖起来;缺乏金融机构经营困难、面临破产清算后的补偿机制。
三、金融法律监管的国际经验与教训
传统法理学将法律体系大致分成大陆法系(成文法系)、英美法系(不成文法系)和社会主义法系。在有关金融法和金融监管立法中,这三大法律体系有明显趋同的趋势。纵观英美等金融发达国家的监管模式、欧盟等区域性合作组织的成功实践,以及巴塞尔银行监管委员会所倡导的金融监管理念,对我国金融监管法律制度的完善将有所裨益。
(一)美国“双重多头”金融监管体制
美国是世界上金融交易最为发达的国家,已经制定了如《商品交易法》、《期货交易惯例法》、《商品期货现代化法案》、《证券法》、《证券交易法》等较为完备的法律监管体系。美国金融市场的运作和监管机制一直被视为全球的典范。但历史告诉我们,金融创新和金融监管是一对孪生兄弟。随着金融创新的推进,金融监管从来就不能说完美无缺。回顾美国自1929年“金融大崩溃”以来的金融监管演变可见,伴随着经济的起伏,先后经历了由自由放任――加强管制――金融创新――加强监管――放松监管等多次转折。此次金融危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力;多头是指有多个部门负有监管职责,如美联储(FRB)、财政部(OCC)、储蓄管理局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等近10个机构。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神,正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的:“几个监管者比一个好”。不可否认,上述监管体制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基,然而,随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“真空”,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”[4]。
首先,最为突出的真空就是各部门、各产品的监管标准不统一。美国监管体系机构太多,权限互有重叠。而另一方面,监管盲点也不鲜见,例如,像CDO(债务担保证券)、CDS(信用违约掉期)这样的金融衍生产品,到底该由美联储、储蓄管理局,还是证券交易委员会来管没有明确,以至于没有谁去管。其次,由于各种监管规则制定得越来越细,在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率,对市场变化的反应速度越来越慢。最后,多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。
当前,针对金融监管体制存在的弊端,美国正酝酿对金融监管体系进行结构性改革,主要内容立足三大重点:一是扩大美联储的权力。美联储被赋予监管整个金融系统的权力,并在必要时采取相关行动,以确保整体金融市场的稳定,这将是联邦政府的监管部门首次对非银行金融机构实行监管。二是对一些监管机构的整合。如将美国证券交易委员会和商品期货交易委员会合并为一个机构,美国储蓄管理局并入美国财政部金融局。三是建立新的联邦监管机构。在财政部成立一个全国性保险业监管办公室,改变目前保险业由各州自行监管的局面[5]。这些均与弥补上述监管“缝隙”相吻合。
(二)英国“综合监管”模式
综合监管体制即设立全面负责所有金融部门监管的单一机构,或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门(银行+保险、银行+证券、证券和保险)的权限。已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制。尽管该体制早在1980年代就已在北欧国家出现, 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局(Financial Services Authority, FSA)的建立,将英国原有的几个监管机构合并成一体。英国采取综合监管的主要理由有三:(1)更好的监管朝向全面混业发展的金融体系。即金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限,也在模糊金融业务和产品的界限,传统的金融业务疆界正在消失,分业监管不再现实。(2)最大化规模和范围经济(economies of scale and scope),降低监管成本。新监管机构的运营成本低于之前各监管机构运营成本之和,且有助于提高效率。(3)解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。综合监管机构内部各部门之间的沟通,会比多重监管机构之间的沟通更为良好。
(三)欧盟等区域性合作组织经验
欧盟层面的主要措施,是对濒临破产的银行实行国有化,并对银行间的借贷提供政府担保。具体地说,一方面政府以购买优先股的方式向金融机构直接注资,另一方面由各国政府为金融机构新发行的中期债务提供担保。
此外,各国同意尽快成立欧盟应对金融危机机构,这是一个非正式预警机制,由欧盟委员会主席、欧洲中央银行行长、欧元集团主席组成,旨在促进成员国之间的信息交流,并在必要时对成员国的行动进行协调。同时强调,有必要加强对欧盟金融领域的监管,特别是跨国银行,以便建立欧盟层面的监管协调体系。
(四)巴塞尔银行监管委员所倡导的金融监管理念
伴随着金融业的国际化和电子化发展趋势,金融运行规则也出现了惊人变化,无论交易规则还是监管规则都开始突破国界和有形市场的限制。将一笔资金从欧洲调到美国只需轻点一下鼠标。在这种金融一体化的环境下,法律的趋同化将不可回避。世界上有成百上千种语言,但全球金融业却拥有共通的交流方式,那就是制度规则。1998年7月,巴塞尔委员会通过《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》(简称“巴塞尔协议”)开始对银行进行资本充足性的监控。如今巴塞尔银行监管委员会加强了与其他国际金融监管组织的合作,其关注的重点从银行业的监管向金融集团的监管转移、从强调法定型监管步向自律与它律相结合及更加强调东道国监管与并表监管的联合。这诸种变化也是我国在金融监管立法整合过程中所必须关注的。
从目前来看,我国金融体系受到的影响相对较小,一方面得益于监管部门的有效监管,另一方面是因为我国金融机构创新能力不足,无法更加深入地参与国际金融市场的竞争,从而侥幸躲过一劫。各国的经济文化背景、立法背景的不同,导致各国金融监管法律的表现各异,监管方法也有所区别,但对我国来说有多处值得借鉴。首先,金融监管须更多强化功能监管,监管体系有必要从过去强调针对机构进行的多重监管的模式向综合统一的监管模式过渡,即对各类金融机构的同类型的业务进行统一监管和统一标准的监管,以减少监管的真空和盲区。其次,金融监管应更贴近市场第一线,从金融机构业务末梢上出现的小问题抓起,以防从个别向普遍演变,形成大范围的经营隐患,使监管更具前瞻性和有效性[6]。此外,在金融市场全球化、金融创新和衍生产品日益复杂的今天,传统金融市场之间的界限日趋模糊,跨国的监管协调和监管合作显得日趋重要。
四、完善我国金融监管法律制度的对策
我国金融监管应将着力点放在完善法律法规、维护市场运行秩序、纠正违法违规行为、加强金融机构内控、完善金融市场准入与退出制度、以及构筑国际监管协调机制,以增强监管的有效性上。具体而言,可从以下三个大的方面有所作为:
(一)金融监管法律的创制
1秉持事前监管理念,及时出台政府法令
此次国际金融危机中,一些国家尽管已经有了金融法律,也有监管当局,但是这些传统的手段对于此次金融危机没有表现出应有的预警功能和防范作用。此次危机体现出的事后监管到事前监管的理念变化,对我国来说值得借鉴。具体来说,金融监管应更贴近市场第一线,从金融机构业务末梢上出现的小问题抓起,以防从个别向普遍演变,形成大范围的经营隐患,使监管更具前瞻性和有效性。
在市场失灵、集体失去理性时,政府必须及时出手积极干预。如此次国际金融危机,美国证交会(SEC)采取临时紧急措施,暂时禁止卖空799家金融股,以保护证券市场品质、强化投资者信心;英国金融监管部门采取了暂时禁止建立新的空头做空29家金融公司股票的干预措施,要求持股超过0.25%的空头每日进行披露;俄罗斯政府为遏制金融市场暴跌暴涨、防范银行倒闭,数次下令市场暂停甚至停止交易[7]。这种政府出台禁令,避免市场环境急剧恶化的举措,对我们应对极端情形下的市场危机,不无借鉴意义。
2梳理当前金融法律,建立“法律规则为主、部门规章为辅”的立法格局
以往 “一事一法”、“成熟一部,制定一部”的应急型理念固然有资用之处,但这毕竟是一种对法律规则进行短期的消费行为,它是以“导致整个法律体系中不同法律部门之间在效力等问题上的混乱与模糊状态”为代价的。在规则供给模式上,我国应调整目前的“以部门规章为主、法律规则为辅”的规则构成格局,从而走向“法律规则为主、部门规章为辅”的新格局。同时,为了使我国金融法律体系实现系统性与逻辑性,我国有必要对目前已有的金融法则进行全面的汇编,因为汇编不仅可以使我们对自己的金融法家底有个全面客观的认识,同时也可以使我们发现漏洞,感知矛盾与不足。可以说,金融法律的汇编是我国金融法治化的有效手段。
3弥补立法空白,并加强金融监管立法的后评估
从上文的分析,我们可以感知我国的金融监管法律体系是不完善的。这一点在银行法域表现得更为突出,在该法域我国还没有比较完善的破产法律制度,在内资与外资金融机构法律适用问题上实行的还是一套分流的模式。同时,政策性金融被彻底地游离于金融法治之外。这些空白的区域都有待我们审慎地进行立法。如可借鉴美国《银行法》、《联邦存款保险公司法》、加拿大《联邦存款保险公司法》、日本《存款保险法》等立法经验,并结合金融业混业经营的发展趋势,以《中华人民共和国公司法》相关条款、《中华人民共和国企业破产法》第134条及其他内容为基础,制定我国的《金融机构重组与破产法》,以规范金融机构重组、兼并、清算等行为,同时为金融监管机构实施监管,采取重组、兼并、清算等应急措施提供制度保障。此外,理应加强金融监管和立法的后评估。我们以往的监管措施是否有效、科学,应该进行评估。同时对监管部门也应该监管,有所评估。
(二)在具体处置措施上构筑起可操作性的金融监管法律制度
1建立统一的金融监管机构,对金融业进行统一监管
针对国际上银行、证券、保险混业经营的新趋势,应本着“监管先行”的原则,以立法形式确立我国统一的金融监管机构的法律地位,以实现对银行、证券、保险、信托等金融业进行统一监管,消除金融监管中的盲区。为此,亟需制定统一的“金融业监督治理法”,就金融监管的基本原则、宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职权与责任、金融监管的主要内容作出明确规定。
2改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足,将监管行为涵盖金融机构市场准入、金融机构日常经营、金融机构市场退出等各方面;强化信息披露制度,使市场约束与政府监管有效地结合起来;着重监管表外业务,使金融监管机构在获取金融机构信息、金融机构向公众披露信息方面更具操作性;强化金融机构的审核制度,防止因内控制度不健全而导致的金融风险;规范国有资金的重大金融投资行为。
3为保证金融机构的自身价值目标――自主、效益最大化和公平竞争的环境,对内资银行与外资银行在法律规则的适用上应尽量做到同一的法律标准。
4金融机构的监管是一个立体性的工程,这不仅包括救援性措施,也包括最终的以存款保险制度为基础的市场退出机制。借鉴其他国家的立法经验,建立我国的存款保险制度,以发挥存款保险制度在金融风险发生之时的应急功能及保护存款人利益的功能,明确存款人的优先受偿权及优先受偿数额,以增强存款人、投资者对信用体系的信心。同时,在对问题金融机构的处置理念上,我国应确立“以救助为主,市场退出为辅”的监管新思维。
5加大对违反金融秩序及金融治理行为的处罚力度,细化《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》中的相关规定,在保证公民、法人合法权利的前提下,可考虑加强刑法中对危险犯的处罚,把危险犯的重点限定在严重危害金融监管、严重导致金融秩序混乱的行为方面。
(三)金融监管立法的国际化
金融的全球化与自由化带来金融规则的趋同化,这就要求金融法治必须考虑到整个国际金融立法的走势及新的理念[8]。金融危机之所以快速蔓延,充分暴露出部分国家在金融监管理念、体制及国际合作等多方面的问题:过于迷信市场的力量;产品能够在全世界跨境交易,但监管却没有全球统一的标准。一些国际组织在监管全球资本流动上的作用有限,对于危机并没有早期预警机制,也没有很好的危机处理机制,这需要改革,也需要各国监管机构建立合作机制。除上文提及的《巴塞尔协议》,如为了消除场外金融衍生市场由于合约的个性化差异所带来的法律风险,同时降低交易成本,减少信用风险,许多西方国家及国际组织均就具体的衍生品交易制定了统一的协议文本。包括欧洲银行联合会与欧洲储蓄银行小组、欧洲合作银行协会联合的《欧洲金融交易主协议》和《衍生品交易附件》;纽约外汇委员会与英国银行家协会、加拿大外汇委员会、东京外汇市场管理委员会联合的《国际货币期权主协议》和《国际外汇主协议》;纽约外汇委员会与英国银行家协会、加拿大外汇委员会、日本银行家协会联合的《国际外汇与货币期权主协议》等。
针对金融立法国际化的趋向,一方面,我们要明确确立金融监管的原则。金融监管权的行使是一国的反映,在我国金融监管法律制度的调整过程中,应针对金融活动国际化的趋势,明确金融监管的原则,以维护我国的国家利益、公共秩序及公共利益。另一方面,应积极主动地参与国际金融监管合作与协调机制的建立,以双边、多边条约等方式建立金融机构母国、东道国协调监管机制,在制度设立上既要包括对外国金融机构在我国金融活动中的监管,也要涵盖我国金融机构在外国从事金融活动的监管。如金融机构的退出机制上,借鉴联合国国际贸易法委员会《跨国破产示范法》、《欧盟破产程序规则》、美国《破产滥用预防及消费者保护法》等法律文件,在我国处置金融机构危机方面建立起既符合国际合作,又符合“属地原则”的法律规范,做到未雨绸缪、法律法规透明,增加国际投资者的信心,促进国际金融监管合作。JS
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China’s Legal Response to Financial Supervision
under the Impact of International Financial Crisis HU Jian, HUANG Xinyu
(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)Abstract:
互联网已经将新闻媒体与出版行业彻底改造，对整个行业产生了革命性影响，下一个产生革命性影响的行业将是金融业。
互联网与金融的结合并不是最近才有的新鲜事，早在1996年，美国电子股票信息公司开始利用互联网为客户提供股票交易服务，越来越多的银行开通了网上银行业务，互联网金融业开始走入百姓家庭。最近随着物联网、大数据、移动互联网等信息技术创新发展，互联网正在改变着传统金融存贷、支付等核心业务，开创了互联网与金融融合发展的新格局，互联网金融产业链正在形成。
互联网金融在我国发展时间不长，但其发展迅猛。在支付领域，2013第三季度中国第三方互联网支付市场交易规模达14205.8亿元。“余额宝”在短短的几个月内就突破了1000亿元的规模，成为国内最大的货币基金。在借贷领域，互联网金融更是以年均300%的速度增长。
互联网金融快速发展让各路投资者蠢蠢欲动。互联网企业涉足金融业已呈“全面开花”之势。中国人民银行资料显示，截至今年7月，已有250家企业获得第三方支付牌照，其中包括阿里巴巴、腾讯、网易、百度、新浪等互联网巨头。各大商业银行的网上银行、手机银行、网上基金、手机钱包、电子商务金融平台等金融创新产品齐上阵。
互联网金融的发展也惹得各大通信运营商眼红，中国移动、中国电信、中国联通等各大通信运营商也纷纷加入互联网金融行业。阿里巴巴、平安与腾讯3家联手成立众安在线财产保险公司更是将互联网金融发展推向了。
四大问题存风险
互联网金融的发展让人眼花缭乱，但实际上我国互联网金融产业还处于初期发展阶段，存在四大主要问题：
一是互联网金融风险比传统金融行业大。金融行业和互联网行业本身就是高风险行业。互联网金融属于互联网与传统金融的融合与创新，其风险远比互联网和传统金融本身要大。此外，互联网金融中普遍存在的跨业经营，非传统金融行业进入到金融领域，对金融风险和管控存在认识不足和能力不够的问题。当下“余额宝”发展如日中天，但其实存在的风险与我国资本市场是一致的，任何企业无法保证投资者能持续不断的获得高于银行存款的回报。一旦达不到所承诺的预期收益或出现基金困损，所带来的风险将是巨大的。
二是互联网金融创新太快，而监管模式和手段还比较落后。由于互联网金融发展迅速，互联网公司、通信运营商等非金融类企业纷纷进入金融领域搅局，传统金融产品加快了创新步伐，互联网金融领域的新产品、新业态与新模式不断涌现，而我国对互联网金融的监管还相当滞后。传统金融监管缺乏对互联网环境下的金融监管，跨部门的监管协调机制尚未形成，部门间职能不清等导致互联网金融行业还存在很多不规范的地方。
三是整个社会信用环境缺失，产业发展环境还不完善。社会诚信体系是互联网金融的心脏。而当前我国尚未建立完善的社会诚信体系。有的公司利用互联网非法吸收存款或非法集资，损害投资者利益；以个人信息牟利现象比较严重，个人信息安全得不到保护；社会民众对互联网金融知识还比较缺乏，影响了新型互联网金融业务规模进一步拓展；政府对促进互联网金融发展的相关优惠政策和有关公共服务未能及时配套。
四是金融市场环境还不完善。当前，我国金融行业发展不充分，金融业开放度不够。金融牌照严格管制、行业垄断明显、利率市场化进程缓慢、存款保险制度缺失、多层次金融监管体系尚未建立等。金融市场环境不完善给互联网金融带来了诸多不确定性。
如何规避互联网金融风险
四大问题不仅制约着互联网金融发展，同时也给互联网金融产业链中的企业与投资者带来了极大风险。如何规避风险，促进互联网金融健康快速发展，需要政府、行业和投资者三方共同努力。
对政府而言：需要尽快改变传统的金融监管模式，建立金融监管部门与互联网监管部门联合的跨部门监管机制。将互联网金融企业由审批制逐渐过渡到备案制，列出负面清单。尽快建立存款保险制度，探索保护投资者利益的机制。加快利率市场化和民间资本进入金融业的进程，倒逼传统金融机构改革。加强个人信息保护，严厉打击非法买卖个人信息行为。
对行业而言：加强行业自律，对损害投资和利益、导致行业恶性竞争的市场主体形成行业惩罚机制。充分发挥金融行业协会、互联网行业协会的作用，倡议互联网金融行业维护行业竞争秩序，自觉接受社会监督，自觉防范管控风险和维护公共利益，共同维护行业利益。同时，要倡导建立互联网金融行业协会，探索互联网金融行业发展规范。
关键词： 网络金融；特征一、网络金融概述
一）网络金融内涵所谓网络金融，又称电子金融(e-finance)，从狭义上讲是指在国际互联网(Internet)上开展的金融业务，包括网络银行、网络证券、网络保险等金融服务及相关内容；从广义上讲，网络金融就是以网络技术为支撑，在全球范围内的所有金融活动的总称，它不仅包括狭义的内容，还包括网络金融安全、网络金融监管等诸多方面。它不同于传统的以物理形态存在的金融活动，是存在于电子空间中的金融活动，其存在形态是虚拟化的、运行方式是网络化的。它是信息技术特别是互联网技术飞速发展的产物，是适应电子商务(e-commerce)发展需要而产生的网络时代的金融运行模式。
二）网络金融的特征1、业务创新。网络金融以客户为中心的性质决定了它的创新性特征。为了满足客户的需求，扩大市场份额和增强竞争实力，网络金融必须进行业务创新。2、管理创新。管理创新包括两个方面：一方面，金融机构放弃过去那种以单个机构的实力去拓展业务的战略管理思想，充分重视与其他金融机构、信息技术服务商、资讯服务提供商、电子商务网站等的业务合作，达到在市场竞争中实现双赢的局面。另一方面，网络金融机构的内部管理也趋于网络化，传统商业模式下的垂直官僚式管理模式将被一种网络化的扁平的组织结构所取代。3、市场创新。由于网络技术的迅猛发展，金融市场本身也开始出现创新。一方面，为了满足客户全球交易的需求和网络世界的竞争新格局，金融市场开始走向国际联合。另一方面，迫于竞争压力一些证券交易所都在制定向上市公司转变的战略。4、监管创新。由于信息技术的发展，使网络金融监管呈现自由化和国际合作两方面的特点：一方面过去分业经营和防止垄断传统金融监管政策被市场开放、业务融合和机构集团化的新模式所取代。另一方面，随着在网络上进行的跨国界金融交易量越发巨大，一国的金融监管部门已经不能完全控制本国的金融市场活动了。
二、网络金融的风险从某种意义上来说，网络金融的兴起使得金融业变得更加脆弱，网络金融所带来的风险大致可分为两类：基于网络信息技术导致的技术风险和基于网络金融业务特征导致的经济风险。首先，从技术风险来看，网络金融的发展使得金融业的安全程度越来越受制于信息技术和相应的安全技术的发展状况。第一，信息技术的发展如果难以适应金融业网络化需求的迅速膨胀，网络金融的运行无法达到预想的高效率，发生运转困难、数据丢失甚至非法获取等，就会给金融业带来安全隐患。第二，技术解决方案的选择在客观上造成了技术选择失误风险，该风险表现在两个方面：一是所选择的技术系统与客户终端软件不兼容，这将会降低信息传输效率；二是所选择的技术方案很快被技术革新所淘汰，技术落后将带来巨大的经济损失。其次，从经济风险来说，网络金融在两个层面加剧了金融业的潜在风险：其一，网络金融的出现推动了混业经营、金融创新和全球金融一体化的发展，在金融运行效率提高，金融行业融合程度加强的同时，实际上也加大了金融体系的脆弱性；其二，由于网络金融具有高效性、一体化的特点，因而一旦出现危机，即使只是极小的问题都很容易通过网络迅速在整个金融体系中引发连锁反应，并迅速扩散。
三、网络金融发展存在的问题务规模有限，收入水平不高，基本上处于亏损状况。第二，网上金融业务具有明显的初级特征。我国的网络金融产品和服务大多是将传统业务简单地“搬”上网，更多地把网络看成是一种销售方式或渠道，忽视了网络金融产品及服务的创新潜力。在主观方面，主要存在两点问题：第一，未能进行有效的统一规划。我国网络金融的发展因缺乏宏观统筹，各融机构在发展模式选择、电子设备投入、网络建设诸方面不仅各行其道，甚至还相互保密、相互设防，造成信息、技术、资金的浪费和内部结构的畸形，不仅不利于形成网络金融的发展，还有可能埋下金融业不稳定的因素。第二，立法滞后。一方面与市场经济发达国家相比，我国网络金融立法滞后。我国此类法律极为有限，只有《网上证券委托暂行管理办法》、《证券公司网上委托业务核准程序》等几部法规，并且涉及的仅是网上证券业务的一小部分。另一方面与传统金融业务健全的法律体系相比，网络金融立法同样滞后。面对网络金融的发展和电子货币时代的到来，需要进一步研究对现行金融立法框架进行修改和完善，适当调整金融业现有的监管和调控方式，以发挥其规范和保障作用，促进网络金融积极稳妥地发展。
四、建议应采取的对策针对上述风险和问题，提出以下几点对策。（1）确立传统金融与网络金融并行发展的战略。（2）建立专门的指导和管理机构。（3）加快网络金融立法。（4）造就复合型金融人才。（5）改革分业管理体制。（6）加快电子商务和网络银行的立法进程。（7）银监会应提高对网络银行的监管水平。（8）大力发展先进的、具有自主知识产权的信息技术，建立网络安全防护体系。（9）建立大型共享型网络银行数据库。（10）建立网络金融统一的技术标准。
【参考文献】
关键词：上海自贸区;金融投资;借鉴;政策建议
一、我国建立上海自贸区的必要性
（一）严峻的国际形势所迫
（1）发达国家贸易合作不断，限制我国国际贸易市场。目前，新一代代表国际贸易与服务业规则的TPP跨太平洋伙伴关系、TTIP跨大西洋贸易与投资伙伴关系和PSA多边服务业协议相继面世，以用来取代WTO。其旨在“合理化”限制以中国为主的发展中国家的竞争优势，减缓我国的发展速度。
（2）人民币国际趋势明显但含金量不高。我国作为世界最大的生产国以及未来世界最大的消费国，RMB国际趋势明显，但仍处于被动的地位。据BIS国际清算银行的数据显示：RMB的日交易量已达到1200亿美元，位于全球外汇市场交易币种的第九位。也就是说，我们需要建立深、广、大的金融市场来容纳并流转资金。
（二）国内改革开放进程的新要求
目前我国粗放式经济发展模式弊端明显。在国际方面，低廉的“Made In China”商品促进了我国资本的积累，提高了我国国际竞争的优势。在国内方面，制造业在国内市场迅速发展、产能飙升。但从长远方面看，劳动力、原材料等作为不可再生“产品”，在国内外经济贸易中最终会丧失优势。
二、国内外自贸区的发展经验
目前国内外已经有1200个自由贸易区，发展水平参差不齐。上海自贸区发展至今，在金融投资领域的创新和实践取得了不少傲人的成绩，但在优化私募股权投资、发展离岸金融业务以及加强独立的金融监管等方面还可以有所改进。
（一）吸取滨海新区教训，进行PE建设路径初探
（1）私募股权市场发展的天津样本。2006年，天津滨海新区获批成为全国综合配套改革试验区，其建立的重要目标之一就是促进私募股权基金发展。过程中政府不断出台相应的政策进行扶持，有效地刺激了私募股权市场的发展。但是，在各种因素的影响下，最终收效甚微，甚至发生了欺骗投资者的事件，在一定程度上打击了投资者对于私募股权市场的信任程度。滨海新区最终失败的原因是复杂多样的。首先，政府对于滨海新区私募股权市场的管理欠缺经验。据资料显示，当时天津有2400多家注册的私募公司，但是在天津发改委备案的私募公司只有数十家。这让市场中缺乏秩序精神的投机者看到了制度监管的漏洞，在公司注册资本金等方面大做文章，并最终嬗变成为非法集资。其次，国内优质的投资项目缺乏，募集的资金往往不能进行有效配置。为了给予投资者相应的回报，募集的资金往往会在具有较大不确定性的市场投资，使得投机的意味过强。并且，国内IPO制度不健全。私募股权基金进行投资之后，最重要的一个退出渠道就是IPO。而国内IPO制度一直处于完善过程当中，不可避免会经历政策阵痛期，使得滨海新区在进行私募股权基金运作时，缺乏后续的保障。
（2）上海自贸区催生PE发展新机遇。据新华网报道，2014年3月，招商银行协助弘毅投资通过上海自贸区跨境投资平台，已成功向外投资了1.86亿元和苏宁电器共同收购了PPTV，顺利完成上海自贸试验区私募股权投资基金出海第一单。这或许会成为我国私募股权市场建设与健全的新的催化剂。上海自贸区对私募股权基金的发展起到了极大的促进作用。总体方案支持在自贸区内开展多种形式的境外投资，支持投资者设立境外股权投资基金。上海自贸区一方面减少事前审批，放松对境内资本输出的限制;另一方面加强对境外投资的事中、事后监管，使得区内私募股权投资取得了不少令人欣慰的成绩。
（3）吸取滨海新区教训，进行PE初探。滨海新区为后来的地区发展私募股权市场提供了一个“天津样本”，使得以后地区在发展私募股权市场的过程中可以少走一些弯路。具体到上海自贸区，在发展私募股权市场的过程中可以有以下经验教训可供参考：1）建立规范的市场规则，为PE运作提供制度保障。上海自贸区明确了私募股权基金运作的规则，除此之外，“法无禁止即自由”，以便最大限度地发挥私募股权基金在经济运行与金融投资方面的主观能动性。同时，在行业内部也要实行自律，规范行业内资金运作方式，充分提升资金的使用效率。2）给予私募股权基金运作的资金自由度。在发展的初期，政府可以有一定程度的资金使用指向性以及资金使用额度的大致规范。但随着这一行业的逐步完善，政府就要退出行业管制，使得其可以充分自由地使用自筹资金。同时，在中国私募股权投资基金收购国外私募股权投资基金时，在不损害国家利益的情况下，可以让其自由竞争、自由收购。例如，前几年中司参股著名私募股权投资公司黑石基金时，并不对其进行过多限制。3）建立完善的退出机制。目前国内的IPO正逐步从注册制改为备案制，使得私募股权投资在退出方面更加灵活，让企业有参与可以实现较高利润的项目的愿望。这也可以为我国目前表现较差的二级市场注入新的活力，培育优秀企业，实现私募股权基金与证券市场的双赢。
（二）借鉴香港经验，促进上海建成离岸金融中心
（1）香港建成离岸中心的有利因素。1）地理条件优越。我国香港位于珠江南部入海口，毗邻大陆珠江三角洲地区，河运海运发达，是亚太地区交通运输的中心。2）成熟的金融市场体系。香港金融市场（特别是银行业）十分注重自身产品的与时俱进并且坚持创新。对于离岸业务，区别于一般的存款业务，香港银行代表办事处是没有限制性规定的，极大促进了离岸金融业务的发展。3）国际贸易发达。香港作为亚太地区贸易的中转与中心。因其地理、发展程度的优良，在亚太地区的贸易竞争中优势明显。
（2）借鉴香港经验，建立人民币离岸中心。1）制定更符合中国国情的监管制度。上海自贸区应借鉴香港自贸区廉洁效率的金融环境、低廉的金融机构经营成本等经验，将上海自贸区金融管理当局建设成为为公正廉洁、高效纪律、执法严正的机构。在市场监管方面主要注意以下两方面：第一，确定市场准入门槛。首先，香港分级制度可效仿，不同等级所涉及的服务区域和经营范围不同。其次，央行必须对申请经营离岸金融业务的金融机构严格评级（主要可以从资本实力、经营机制、信誉等级和管理水平等方面进行考核），并且颁发不同级别的经营牌照。第二，严格监管离岸金融机构的经营活动。新的离岸金融业务开展前，相关银行必须对业务实施办法以及业务市场环境进行说明，并确立该业务的风险管理系统。2）放宽离岸金融机构准入自贸区的标准。首先，引驻国内外已开展离岸金融业务的金融机构。参考香港建设离岸金融市场的经验，上海自贸区入驻的开展离岸金融机构的银行类金融机构应该在50家以上。此外，随着上海自贸区发展阶段的不同、成熟程度的不同、离岸金融市场成长情况的不同，管理当局可以采取有效措施引驻非银行金融机构，并逐渐提高其参与程度。
（三）借鉴迪拜自由港的经验，采取独立的金融监管政策
（1）迪拜自由港建立背景。1）经济发展资源少，与周边国家相比，迪拜石油资源较少，在区位与自然资源上并不占优势。2）落后的中东法律制约着迪拜的经济发展，（下转第页）（上接第页）驱使迪拜通过建立自由贸易区实现经济的进步。
（2）迪拜自由港实施制度。1）免税政策。根据迪拜自由港的规定，在迪拜投资设立公司，无需缴纳企业所得税、企业增值税以及个人所得税，简而言之，任何企业和个人的税种在迪拜自由港都是不收取的。2）独立的监管与法律。第一，在行政权力方面，在迪拜自贸区，政府以其信誉作为保证，通过企业化的运作模式，建立了可以提供一站式服务的金融监管机构，帮助客户处理资本注册以及事项批准的相关事务。第二，在法律方面，迪拜自贸区设立了独立的法律框架与法律机构，以此解决在自贸区内存在的各类争议问题与仲裁问题。第三，在风险监管方面，迪拜自贸区里成立了独立的风险监管机构――迪拜金融服务局（DFSA），通过对自贸区内机构授牌以及各类金融服务活动进行监管，控制迪拜自贸区的经营风险。3）开放的银行制度。迪拜的银行业务并不局限于揽储这项基础业务。相反，类似于项目融资、信用证融资等新兴的金融活动则是银行活跃度较高的业务，也正因如（下转第页）（上接第页）此，大多数企业更加乐意直接投资。
（3）借鉴迪拜经验，加强独立的金融监管。1）与区位相比，软实力更加重要。迪拜以其稳定的经济政策与经济环境吸引了全世界的投资者，全天的监控系统，高效的安全体系为迪拜的投资商营造了安全稳定的社会环境。2）目前上海自贸区的各项金融投资政策细则还在试验中，金融建设应分阶段稳步推进，可以学习迪拜经验，先实行分离型模式，在区域内设立独立的金融监管机构，将自贸区金融市场和区域外市场分离开来，再全面提升软实力，分阶段稳步推进其金融领域的创新。
三、总结
国内外自贸区建设的经验以及金融投资领域的实践案例向我们提供了建设上海自贸区的重要的参考依据。我国在上海自贸区内开展金融试点，放宽投资准入的过程中，应特别注意加强横向监管，提高金融机构管理风险的能力。自贸区的设立为上海建设成为国际金融中心创造了有利条件，我们有理由相信，上海自贸区在金融及投资领域的创新和实践，将为我国再度开启新一轮的改革开放注入强大动力。
基金项目：本文系上海金融学院创新创业基金项目
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关键词：消费者金融保护法；消费者保护；金融产品或服务
中图分类号：F837.12 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2011)12－0055－04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.15
2010年7月，美国参议院通过了金融监管改革法案：《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform And Consumer Protection Act，以下简称《法案》）。《法案》针对次贷危机以来暴露出来的金融立法及监管上的弊端，要求设立金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC）以及在美联储之下设立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB），并规定了包括调整金融监管权力、限制商业银行自营交易、加强消费者金融保护以及强化金融衍生品交易管理等在内的一系列新措施。《法案》共十六篇，其中第十篇为《2010年消费者金融保护法》①（Consumer Financial Protection Act of 2010，CFPA），共八章100款，集中围绕金融产品消费者保护做了全面的规定。本文在介绍CFPA的实施背景、主要内容以及在消费者金融保护方面新举措的基础上，阐述CFPA对我国的影响及启示。
一、CFPA的实施背景
美国自20世纪60年代以来一直重视对金融产品和服务消费者的立法保护。一方面，美国出台《消费者信用保护法》、《家庭平等贷款消费者保护法》等专门法案集中规定消费者金融保护条款。另一方面，在大量的金融立法中规定了包括保护个人隐私、信息披露以及禁止交易歧视等反映消费者保护原则的条款。例如，美国联邦贸易委员会1971年通过的《公平信用报告法》就于1996年、2002年和2003年分别作重大修改，强化了保护个人隐私、维护消费者权益的原则。此外，涉及保护消费者内容的金融立法还包括：《诚实借贷法》、《未经申请信用卡法》、《公平信用结账法》、《住宅抵押披露法》、《消费者租赁法》、《平等信用机会法》以及《选择性抵押借款对等法》等。在新法出台前，根据联邦监管机构设置和权责分配，拥有涉及消费者金融保护职能的机构包括：联邦储备委员会（FRB）、联邦贸易委员会（FTC）、证券交易委员会（SEC）、联邦存款保险公司（FDIC）、全国信用合作社管理局（NCUA）、货币监理署（OCC）、节俭监督办公室（OTS）以及住房和城市发展部（DHUD）等。
2007年以来的金融危机充分暴露出美国既有消费者金融保护制度的不足，集中体现在：金融机构的规模和控制力不断增加，金融创新（尤其是金融衍生品方面）使得金融产品和服务的专业性、技术性愈加突出，消费者金融在金融市场交易中的信息弱势地位也更加明显。加上有效监管不足，消费者处境十分不利。此次危机，进一步加深了各界对金融领域的公平、安全和效率之间辩证关系的认识和理解，使之深刻意识到保护消费者对于金融安全的重大意义。在此背景下，《2010年消费者金融保护法》应运而出，由此也形成了美国保护消费者金融立法与监管体系的新格局。
二、《2010年消费者金融保护法》的主要内容
CFPA除了定义性规定外，从A到H共有8个分篇，分别是：（1）消费者金融保护局；（2）保护局的一般权力；（3）保护局的特有权力；（4）州法律的保留；（5）执行权；（6）职责转移、人员及过渡性条款；（7）管理改进；（8）修正性条款等。CFPA主要内容以消费者保护为主旨，围绕消费者金融保护局的职权运作展开。
CFPA全面列举以往联邦层面的消费者金融法律，并统括性授权消费者金融保护局实施其中消费者保护条款，以管理消费者金融产品和服务的提供行为。在介绍CFPA主要内容之前，首先明确“消费者”和“消费者金融产品和服务”两个基本概念。根据立法，“消费者”仅指个人或者服务于个人的人、受托人或代表，金融企业的机构客户不属于消费者范畴。“消费者金融产品和服务”则包括提供贷款、接受存款、接受基金、提供房地产中介或评估、提供电子资金支付工具、提供支票兑换、提供金融数据处理服务、个人金融顾问服务、消费者金融信息服务以及归集与消费者金融产品或服务有关债务等。如果保护局认为某种金融产品或服务采用欺诈方式达成或者意图逃避联邦消费者金融法律，或依法允许银行或金融控股公司提供对消费者有重大影响的服务，则其在一定的限制条件下，可以制定规则将其补充界定为消费者金融产品或服务。同时，立法明确将保险服务和电子渠道服务（包括电子信息传送、中间或临时储存等服务）排除出金融产品或服务范围之外。
（一）保护局的权力、目的和职能
CFPA规定，保护局的权力包括一般权力、特定权力和执行权。一般权力是指保护局在履行职责过程中进行规则制定、对金融机构分类监管的一般性权力。特定权力则指针对一些特定事项或特定问题，如金融机构不公正、易引起误解或欺诈性的行为、金融机构向消费者披露信息、消费者知情权的实现、对消费者投诉和咨询的处理等，保护局所拥有的权力。而执行权是保护局为履行职责所拥有的包括调查、听证、签发终止命令（终止金融机构违法行为）、等在内的针对违法行为或涉嫌违法行为的执行性权力。三种权力从三个维度立体性阐释了保护局的职能。
根据CFPA关于消费者金融产品或服务，保护局须着力实现以下目标：一是向消费者提供及时、易懂的信息，以便其决策；二是保护消费者，避免不公正、易误解、欺诈以及歧视行为侵害其利益；三是定期识别和清理过时、不必要、过于繁重的规则；四是确保统一执行消费者金融法律以促进公平竞争；五是使消费者金融产品和服务市场透明、高效运作，便利于市场进入和创新。
为实现上述目标，CFPA主要赋予保护局以下具体职能：一是执行金融教育计划；二是归集、调查和处理消费者投诉；三是归集、研究、监督和出版与发挥消费者金融产品和服务市场职能有关的信息，识别消费者面临的风险；四是监督有关金融机构遵守消费者金融法律的情况，采取执行措施，处理违法行为；五是出台规章、命令和指令以贯彻执行联邦消费者金融法律。保护局及其职能机构的权力运作均围绕这些职能展开。
（二）在保护局之下设立职能机构
CFPA要求在保护局内设立若干职能部门、特殊事务办公室和消费者顾问委员会，以实施保护局职能。职能部门包括研究部门、信息及技术支持部门、投诉处理部门。研究部门负责对市场、消费者接受金融产品或服务的方式、知情权以及消费者行为等进行研究分析，信息及技术支持部门负责向消费者提供信息、指导和技术支持，而投诉处理部门通过设立专用电话、网站和数据库以征集、检查和处理有关的消费者投诉。
保护局内部还设有4个特殊事务办公室，即：（1）公平放贷和平等机会办公室，负责落实旨在确保为消费者提供公正、合理之授信服务的法律等；（2）金融教育办公室，负责开发和执行有效措施，以教育消费者并提升消费者做出更好金融决策的能力；（3）服务家庭成员事务办公室，负责制定并执行服务于成员及其家庭的措施；（4）老年人金融保护办公室，负责为62岁以上（含）的老年人就金融决定提供相关知识，以保护其免受不公正、易误解或者欺诈侵害。视其紧迫程度，CFPA要求老年人金融保护办公室须在有关权力转移至保护局后180天内设立，而其余办公室可放宽于一年内设立。
此外，CFPA还要求在保护局内设立消费者顾问委员会，以便在保护局履行消费者金融法律相关职责时，由该委员会提供有关建议，并由其提供有关消费者金融产品或服务行业的信息，包括区域走势、关注重点以及其他信息。该委员会的成员由保护局局长在消费者保护、金融服务、社区发展、公正借贷以及民权等方面的专家中选聘，并有金融机构和消费者的代表。CFPA对该委员会成员的报酬、差旅费等给予充分保障。
（三）保护局的一般权力与限制
1．规则制定权。根据CFPA，除特殊情况可与其他部门联合出台规则外，针对联邦消费者金融法律出台细则的权力专属保护局。保护局为贯彻联邦消费者金融法律而制定规章、命令和指令（统称“规则”）时，须考虑该项规则可能给金融机构和消费者带来的利益和产生的成本，包括对消费者消费能力的影响，并须特别顾及对农村地区消费者的影响。此外，为避免因过分强调金融公平而妨害到金融安全，CFPA明确规定，如果FSOC的成员机构①认为保护局制定的规则可能对美国银行系统的安全或金融系统稳定带来威胁，其可申请FSOC取消相应规则或条款。
2．对金融机构的监管权。CFPA将提供消费者金融产品或服务的金融机构划分为三大类，有针对性地制定监管规则，分别是：非存款金融机构；超大型银行、储蓄机构或信用合作社；非超大型银行、储蓄机构或信用合作社。其中，前者以业务类型为依据，对于向消费者提供非存款类业务的金融机构，专门制定监管规则；后两者则以总资产是否超过100亿美元为区分标准，主体限于已向FDIC投保的相关机构。
3．对保护局一般权力的限制。在上述分业务、规模对保护局监管金融机构的权力作出规定的同时，CFPA明确禁止、限制或界定了保护局监管特定主体或行为的权力。原则上，保护局无权针对以下主体或行为制定规则、实施监管、执行和其他权力：（1）商人、零售商和其他非金融产品服务的销售者；（2）房地产经纪行为；（3）手工房屋（manufactured home）和模型房屋（modular home）（均属简易式房屋类型）零售商；（4）会计和税务人员；（5）律师依据执业所在州法律进行的活动；（6）州保险监管机构的监管对象；（7）员工利益、补偿计划（由财政部、劳动部或国税局安排，不被视为提供消费者金融产品或服务）等安排；（8）州证券监管委员会监管对象；（9）联邦储备委员会监管对象；（10）期货商品交易委员会监管对象；（11）农场信用管理委员会管理对象；（12）慈善捐款活动；（13）保险；（14）汽车交易商。但这些主体或行为也都受到严格限制，并且在一些情况下保护局仍然保留一定程度的监管权。
（四）保护局的特定权力
对金融机构实施监管、制定规则是金融监管机构拥有的一般性权力，但围绕消费者保护，针对不公正、易误解和欺骗、向消费者披露相关金融产品或服务信息、消费者知情权以及对消费者投诉和咨询的处理等特定事项的监管权，专属于保护局。该类权力简要介绍如下：
1．禁止不公正、易误解和欺诈。根据CFPA，保护局有权通过制定规则将金融机构不公正、易误解或欺诈性地提供消费者金融产品或服务的行为或相关交易界定为不合法，并且可以利用执行权，及时制止金融机构实施或参与上述行为。其中，不公正是指该行为导致或可能导致消费者受到不能合理避免的实质害，并且该侵害超过了对消费者或竞争的补偿利益。
2．向消费者披露相关金融产品或服务信息。CFPA要求保护局制定规则，以确保金融产品或服务的特征得以全面、准确及有效地向消费者披露，使其理解该产品或服务的成本、收益和风险。同时，保护局将在所制定的规则中附带一个标准格式，以备金融机构选择用于进行信息披露。为确保消费者真正理解金融产品，CFPA规定，用于信息披露的标准格式须经过消费者测试得以证实。据此，保护局可根据情况允许金融机构执行一项限定时间和范围的测试程序，在该程序进行期间，金融机构的信息披露义务视为得以履行。
3．消费者知情权。为保护消费者知情权，CFPA授权保护局制定规则，要求金融机构就其所掌握的与消费者购买产品或服务有关的信息，包括与交易以及与成本、费用、所使用数据有关的资料，向消费者提供获取上的便利。前述向消费者披露相关金融产品或服务信息的义务，着重于披露的信息本身，而此处消费者知情权的规定则着重于对该类信息基础资料的提供。依据CFPA，应当同时以便于消费者使用的电子形式提供该类信息获取便利。此外，对于商业秘密、为侦查非法行为（如洗钱）目的所收集信息、其他保密信息以及金融机构不能通过一般商业渠道获得的信息，不属消费者知情权覆盖范围。
4．对消费者投诉和咨询的处理。为及时妥善处理消费者投诉和咨询，CFPA要求保护局与相关监管机构协商规定程序，以便在消费者向保护局投诉或咨询情形，及时予以回复，回复内容包括已采取的措施、已经收到的金融机构采取的措施以及拟采用的后续行动。上述要求细化了保护局回应消费者投诉和咨询的流程及内容，强化了金融机构义务，加大了消费者保护力度。
5．设立私立教育贷款调查员。美国私立教育事业中的借款涉及主体众多，借款人权益保障问题较为突出，因此CFPA授权财政部长商同保护局局长指定一名私立教育贷款调查员（下称“调查员”），以便向相关借款人提供及时的协助。
（五）保护局的执行权
任何实质性的消费者保护职权的行使都必须落实到执行层面，CFPA为此详细规定了保护局的执行权，包括调查权、听证与裁决权、民事诉讼权以及在其他相关行政程序、司法程序等方面的执行性权力。此外，考虑到金融机构的雇员可能因配合保护局履行职责而被其雇主报复，CFPA特别规定了有关雇员保护条款。
三、CFPA在消费者金融保护方面的创新
CFPA是对美国金融产品和服务消费者保护制度所进行的一场里程碑式的变革。主要创新表现在：一是设立消费者金融保护机构，专司消费者金融保护职能，通过统一职能机构，实现了该项工作的机构保障。二是全面梳理现有与消费者金融保护有关的立法，将涉及保护金融产品和服务消费者的职权全面转移至保护局，大大提高消费者保护工作效率。三是通过规定一般权力、特定权力和执行权，搭建了系统的保护局的权力结构，使得消费者能够获得多维度、有保障的、全面的金融保护。四是在消费者保护语境下首次界定了金融产品或服务的范围，将尽可能多的消费者纳入CFPA保护范围。五是根据消费的产品或服务类型或消费者自身情况，对消费者进行一定程度区别性保护及专门保护，例如公平放贷和平等机会办公室、服务家庭成员事务办公室以及老年人金融保护办公室等均对特定领域或类型消费者的保护工作。六是除保护局这一专设行政机构外，广泛调动社会力量参与消费者保护工作，例如CFPA要求保护局设立消费者顾问委员会，聘请在消费者保护、金融服务、社区发展、公正借贷和民权等方面的专家，作为顾问委员会成员，提供专业信息及建议。七是广泛规定了金融机构在消费者保护方面的义务和责任，例如为配合保护局履行职责，金融机构可能需要提交报告（临时报告和定期报告）、接受调查、提交信息、信息披露、制作、提供及保留记录、派人出席听证、应诉等。八是围绕消费者知情权、消费者个人信息保护、消费者投诉等问题，加大了程序保障的力度，并且要求设立消费者保护基金、消费者金融民事损害基金（受害者补偿基金），使消费者得到更有力的保护。
四、CFPA对中国的影响和启示
目前，国内商业银行针对美国商业银行的并购活动已经出现，并且从长期看其在美国的分支机构也将涉足零售业务领域。因此，在美国业务涉及的消费者金融保护工作势必逐步进入视野，涉及消费者保护的有关案件也将出现。作为对策，我国商业银行将来可以考虑在美国机构内部确定专门负责消费者保护工作的部门，并整合与此相关的职能，根据CFPA要求制定工作计划并开展工作。同时，应预先加强研究CFPA相关规定，储备并提高对与美国消费者保护有关纠纷案件的法律审查能力。
CFPA规定的一些重要制度对完善国内立法及改善国内商业银行客户投诉管理也有一定的启发意义。我国银行业务领域消费者纠纷处理机制明显落后，大量的消费纠纷中的消费者试图通过媒体、政治、等途径维权[1]。制定专门立法，将消费者保护职权赋予监管机构，以专门行政部门高效率解决消费者纠纷是趋势所在。考虑到美国金融立法的影响力，有学者提到，“统一的金融消费者保护署模式可能将成为全球主流模式”[2]。此外，在目前银行业客户投诉中，有相当部分是因为客户缺乏基本金融常识或对相关金融产品了解不够，片面认为是银行一方原因造成其服务受限或权益受损[3]。针对这一问题，CFPA对我国的启示有：
一方面，该问题可部分归因于政府、社会层面对消费者金融教育的缺失或不足，与CFPA对该项工作的高度重视有很大落差；另一方面，我国消费者对金融产品或服务相关信息的解读能力整体较弱，而不同金融机构披露信息的内容、格式五花八门，且监管层有关披露要求也不够明确，这与CFPA规定的制定标准披露格式、进行消费者测试的先进做法也有差距。因此，金融监管机构、行业协会组织应加大对消费者金融教育的工作力度，同时在向消费者信息披露方面做更多的规范化工作，在不明显增加金融机构成本的前提下，最大限度减少消费者与金融机构之间的信息不对称，加深其对相关产品和服务的理解。如此一来，国内商业银行的投诉纠纷管理重心有望从偏重事后被动管理转向预防与治理并重，加强内控管理的同时营造良好的外部环境，从而大幅度减少投诉纠纷。
参考文献：
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[关键词] 广州 建设 区域金融中心 相应条件
广州建设区域金融中心，是国内外经济社会发展新格局的必然选择。国家实施全方位对外开放政策，使广州原有的政策优势与各地基本拉平，需要创造新优势珠三角成功起飞，完成了由传统农业社会向现代工业社会的转变，城市总数已达400多个，构成我国经济最发达、最繁荣的城市带，急切呼唤“龙头城市”的出现，广州面临挑战，也面临良机。而世界经济的发展也日益国际化、区域一体化，任何国家和地区都不可能脱离世界经济发展的大环境而孤立发展未来21世纪的亚太地区有可能成为世界经济增长最快的地区之一。国内外经济发展新格局对广州的发展提出严峻挑战，广州选择区域金融中心之路，既顺应格局转换的浪潮，又反映经济社会全面拓展的客观要求，是进一步深化改革、扩大开放的需要，是广州历史和现实发展的需要。对广州在经济竞争中赢取主动权，有效参与国际分工合作，使广州走向世界、世界走向广州的双向开放格局对广州再创新优势，实现超常规发展，在珠三角乃至全国经济发展中起“龙头”作用，都具有极其深远的战略意义。
一、广州建设现代化区域金融中心的现实基础
1.广州近年来经济实力排名全国第三，发展速度达到两位数，未来十几年的规划发展速度也大致相当，因此，建设区域金融中心具有重要的现实背景。
2.广州已是华南地区的商业、金融、交通运输、邮电通讯、科技文化等中心。每千人拥有商业、饮食、服务网点数量及商业服务人员总数为全国十大城市之冠全市金融机构有2千多个，形成了齐全的金融体系，成为华南地区融资能力最强的中心城市初步形成覆盖面广、衔接境内外的综合交通网络。实现了市话程控化和市辖区、市电话联网，科技投入不断增加，现有科研机构400多个，科研专业人员30多万人。
3.广州毗邻港澳，占尽天时地利。当今世界和平与发展两大主流，又为亚太地区创造了稳定、经济高速增长的外部环境。随着港澳回归，CEPA的签署，广州在亚太地区的辐射作用将会越来大，必将促进广州建设区域金融中心的进程。
4.发展第三产业的优势。广州的三产在2000年就已达到增加值比重的54.1%，就业比重超过41%以上，对经济增长的贡献度达55.9%以上。证券、信息、咨询等各种中介服务业迅速兴起，金融改革、创新意识普遍高涨，不仅率先实行金融电子化，而且率先建立区域票据清算中心，日均处理票据15万张以上，金额80多亿元。改革开放以来，广州金融业持续快速发展，成为国内影响重大的金融大市，初步奠定了作为区域性金融中心的基础。
5.参与国际分工的能力日增。广州外贸系数在2000年就已达61.5%以上，贸易伙伴增加到200来个国家和地区，形成以港澳为基础市场，美、日、欧为主导市场，独联体、东欧、东南亚、中东、拉美为边际市场的出口体系。参与国际市场的广度和深度不断加大。
6.资本国际化的程度逐渐加深。广州实际利用外资的增速名列全国大城市前茅，融资渠道在不断拓宽。引进的外资当中，中长期资本占绝大部分。外资来源也逐步扩大到台湾省、日本、新加坡、德国、英国、美国等40多个国家和地区，且日益多元化。特别是FDI增长中，港资虽然增长较快，但跨国公司等大企业纷纷涉足广州各个领域。世界500强企业当中目前已有100多家在广州投资了多个项目。
7.对外经济技术合作初步呈现多元化、多层次格局。近年来，对外大量承包工程和援建大型项目，带动了广州劳务、物资和机电产品的出口。
8.中心市场功能日益充实与完善。随着产业结构的优化和城市基础设施的建设，广州的中心城市综合功能不断得以充实和加强，作为华南经济中心的地位得到提升，三产发展也向强化广州国际综合服务中心的方向努力，为区域金融中心建设和融入全球经济体系提供了有力支撑。
二、建设现代区域金融中心城市的重要意义
1.有利于聚集和整合经济发展资源，带动区域内产业分工和结构调整。
2.有利于增强城市极化效应，加速区域内的技术创新和知识经济的发展。现代区域金融中心城市是技术、人才、资本、信息的聚集地，是技术创新和产业革命的策源地。如果广州能够抓住这次打造区域金融中心的机遇，势必增强城市极化效应，将广州的经济地位和社会影响推向更高的台阶。
3.有利于发挥现代金融的功能。现代金融功能已超越“信用中介”而扩展到证券、保险等领域。金融安全、金融创新、金融监管、金融市场等，都与金融功能的发挥密切相关。因此在新的金融功能中，金融与经济相互渗透，互为因果。区域金融中心的建立，为现代金融功能的发挥无疑会提供广阔的用武之地。
4.有利于形成市场机制为主的高效金融资源配置方式。利用市场机制配置资源的关键在于构建高效的金融支持体系。而建立和完善高效的金融支持体系，是形成产业结构调整与经济持续发展的必要条件。这一金融支持体系的进一步建立健全，从广州的具体情况来分析，以打造区域金融中心为突破口最为可取。
5.有利于培育新的经济增长点。打造区域金融中心，可以重点引进与发展广州的现代金融服务行业，将之培育成广州新的经济增长点。在CEPA背景下，借助香港，推进广州金融业国际化进程，提升广州现有金融服务业内在素质，加快向国际金融服务水准靠拢的步伐。还可借助香港金融市场，引进发达国家金融跨国公司进入广州，推动广州素质优良、具有经营特色的金融机构进入国际市场。
三、穗、深、港金融相对优势分析
广州建立区域性金融中心，可吸引香港金融服务贸易业大举北上，提升广州金融服务业水平。CEPA出台前，香港的一些服务业进入广州的规模不大，一些对广州经济社会影响大的服务业则基本没有进入。CEPA启动后，香港金融业、物流业、会展业等现代服务业可全方位进入广州，是广州服务业进一步打破垄断，提升行业水平的一个重大历史机遇。
与广州相比，深圳金融的优势在于它是全国性证券交易中心，具有丰富的证券发行、交易、监管经验，证券业人才素质较高，机制灵活。但暂停新股发行之后，交易量日渐萎缩，即便重开二板后也不能和上海抗衡。CEPA框架中，支持符合条件的内地保险和包括民营在内的其它企业到港上市，香港具有更成熟的证券发行、交易、监管经验，特别是在二板方面。
与深圳相比，广州金融在银行业方面占有相对优势。深圳虽然港资银行和日本银行的数目超过广州，但北美、欧洲的银行在广州设立分行的数目则超过深圳。此外广州经济金融总量大于深圳，是大、泛珠三角的中心城市，在商业、金融、科教、文化、旅游、交通和信息中心等功能方面有无可争议的优势。况且广州拥有周边城市没有的大型钢铁、石化、造船、汽车制造、重型机械等制造业，是大珠三角的基础工业和机械装备制造业中心。这些方面深圳无法相比。
CEPA框架中，穗深主要在银行、保险资源上竞争，但香港的银行资源在粤已基本饱和，同时香港的保险业资源的规模并不大。穗深互相争夺有限的金融资源，极有可能两败俱伤，影响经济发展。而如果各自发挥比较优势，都可在CEPA框架中谋求发展，有效整合区域金融资源，共同打造穗深港金融走廊，促进区域内经济发展，产业调整的顺利进行。
资本市场方面，深圳可发挥自己的优势，引进优秀证券业人才，利用其全国证券交易中心的地位，做好证券交易的“卖方”，为广东乃至全国的中小企业上市、交易做出贡献。广州则可以大力提高证券公司、基金公司的实力和素质，做好交易的“买方”。
在银行业方面，深圳可与广州合作，巩固现有银行力量，为本市和联系紧密的小腹地的产业承接提供充足的金融支持。广州则既应和深圳合作帮助其周边小腹地做好产业的转移，又可利用深圳现有的银行资源打开一条间接的外汇交易通道。