一、做好顶层设计，完善市场监管体系
随着人民生活水平的不断提高，人们对生存、生活质量也提出了越来越高的要求。虽然近年来我国的市场监管体系日趋成熟，成果显着，但是在食品药品、生态环境等领域还存在着诸多问题，并造成了很多严重的后果。如天津滨海新区的“812爆炸事件”，造成了100多人遇难；近日来深圳等地学校的“毒跑道事件”，使学生不能正常学习等。深入分析其原因，主要是政府职能部门的监管理念和监管方式没有跟上时代的发展和要求。 由于“五重五轻”，造成了监管着力错位、监管能力不足、监管效果欠佳等问题。因此，完善“监管者、市场主体、监管方式”三位一体的市场监管体系，已经成为提升市场监管能力的关键所在。
（一）监管者。监管者包括：（1）政府职能部门。当政府部门取消或下放审批权限后，监管手段方式也要随之跟上，保证市场的良序运行；（2）行业协会。赋予他们相应的地位和权限，使之形成政府与社会在市场监管中的合力；（3）社会公众。他们是各种市场行为的直接承受者，或是出于内心正义、或是出于外部利益，可能成为一股强大的监督力量，监督市场中的各种违规行为；（4）市场主体。他们靠法律、市场信用体系等形成自律，从根本上杜绝各类违法事件的出现。
（二）市场主体。泛指参与到市场运营中的各种组织，主要是企业、公民或事业单位等。市场主体做到“法无禁止即可为”，但同时要落实好市场主体的行为规范责任。
（三）监管方式。可实行部门联合监管、强制标准、责任追究、舆论监督、信用体系、行业自律等监管手段。
二、树立服务理念，确定监管者责任
（一）克服畏难情绪，主动做好工作。随着行政审批权限的取消下放，很多政府部门对审批事项的事中事后监管存有畏难情绪，因为权限下放了，责任并没有下放。“谁审批，谁监管，你取消本部门的审批，但由此引起的一切监管责任由本部门负责！”正因如此，很多人怕担责任，怕丢了乌纱帽，主观上并不愿意下放权力，但又不得不下放。要解决此问题，政府部门人员首先应从心理上克服畏难情绪，树立公仆意识，主动做好工作。
（二）认真学习法律，提高自身素质。监管者要认真学习相关法律法规，做到“法无授权不可为”，同时落实好各职能部门的监管责任。处理好经济发展与市场监管之间的关系，明确监管是市场外的裁判，而不是市场中的运动员。明确政府的职能是创造良好的发展环境，通过创造公平公正的市场环境，促使市场主体创造财富。
（三）机构独立运作，保证公平公正。市场经济条件下，只有保证监管机构的独立性和专业性，才能保证监管结果的权威性和被接受性。因此，监管机构，特别是行业协会应独立运作，才能保证监管的公平公正性。如果监管部门频繁受上级领导干预，甚至与之不分彼此，则很难保证公正独立地行使监管权。
（四）推行综合监管，提高监管效率。目前，我国的市场监管很多是分段和分部门监管，这固然可以使之相互制约，避免职权滥用，但客观上也造成由于各部门利益不同难以形成合力的现象，并由此出现监管上的重叠或空白。因此，应整合市场监管主体，推进跨部门、跨行业综合执法。可与大部门体制改革统筹考虑，相对集中执法权，组建综合性、强有力的市场监管机构，把相关部门的监管事项统一到一个平台上来，使监管者能够对各个环节的违法行为进行全过程的监管，实现监管效能新突破。
三、创新监管方式，激发市场活力
（一）监管对象由市场主体转向市场行为。改变以往监管对象主要是针对市场主体资质、资格的监管方式，转向重点监管市场主体的行为。降低门槛，充分调动市场主体干事创业的积极性，但同时强化生产经营者的主体责任，让企业为自己的行为负责，出现问题自己买单。通过这种转变，使市场监管机构把主要精力放在企业不正当行为的监管上，提高监管效率，促进社会良性发展。
（二）监管标准尽量运用强制性标准。采用强制性标准是最理想的监管方式，但也不能将其无限放大，可以将其作为监管的底线。在国务院的文件中设定了强制标准适用的三大范围：第一，保障人身健康和生命财产安全；第二，国家安全；第三，生态环境安全。主要监管市场主体的四类行为：一是垄断行为；二是不正当竞争行为；三是侵犯知识产权行为；四是假冒伪劣行为。市场主体严格执行标准，监管部门依据标准严格监管。
（三）监管基础实现统一数据平台。充分利用现代信息技术，深入探索互联网和“互联网+”下的政府监管方式。充分利用各级政府现有的数据，加强数据分析应用，实现数据共享，将事中事后监管平台合二为一，方便使用，如中国（上海）自由贸易试验区就采用了监管信息共享管理试行办法。如果一级政府的事中事后监管平台暂时难以统一的话，也可以采用统一的信用监管平台，如天津市市场主体信息公示系统，这样也能保证监管的高效和准确。
（四）监管手段采取多样化。随着科技的进步，网络、多媒体在不断地涌进和改变我们的生活和工作。因此，监管手段也应与时俱进，避免单一的监管方式。如可以采用微信、微博等手段，发动群众提供线索或匿名举报，既保护了举报者，也能扩大监管范围，使微信、微博的用户成为了潜在的监督员，助推了群众监督。但在使用该方法时应避免侵犯隐私、网络暴力等。
四、促进企业自律，引导行业发展
（一）加强企业自律，主动约束行为。由于目前市场普遍低迷，经济下行，企业之间的竞争也越发激烈，企业行为频繁碰触法律底线。固然我国有各种法律去规范企业行为，但企业不能只依靠被动的政府监管，自身自律其实更加重要，否则就会被无情的竞争洪流卷走。
（二）源头追溯倒逼，迫使企业规范。这种方法主要用于食品行业监管，借鉴我国古代和近代国外对产品质量管理的方法，每一件产品标有生产者的名签或编号，出现问题后严惩不贷。目前，我国已有部分省份试点食品的追溯，但由于前期投入和后期维护成本较高，还没有被顾客和企业广泛接受。随着技术手段的不断改进，成本的不断降低，这必将是食品市场监管的趋势。
一、美国监管制度的演化
在20世纪30年代以前，美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度，由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说，这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而，这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。
在1929年股灾后，罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系，他这样说：“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动，可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠，或其价值将可维持，或其所代表资产将能够赚取利润。然而，我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券，均向投资公众提供广泛且全面资料，不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”
这一建议是在“买者自负”的古老法则之上，增加了“卖方也要自己负责”，即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担，以促进市场诚实地进行证券交易，重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。
二、美国注册制监管机制
1933年通过的“证券真相法案”建立了注册制监管体系架构中的一个支柱，即制定披露信息的格式，指出发行人必须披露信息。而且这些披露项目须以规范的表格的形式出现，随着1970年代电子化信息披露系统（EDAGR）的采用，信息披露的要求更加规范化。
1933年证券法的另一个支柱，在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出：“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士，如发现下列的情况，即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出：
“注册报表中任何部分（在该部分已经生效后）载有关于某项重要事实的不确陈述，或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”
在实际执行时，这条法例的后半部（即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任）被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时，被告只能以“已做出应尽的努力(DueDiligence)”作为主要的免责抗辩理由；不过，这项理由却不适用于发行人。
1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会（SEC）。SEC负责审阅注册报表，但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露，SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见，坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后，SEC的角色基本上就只是在维持秩序，由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。
不过，SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力，它将大量审查信息披露文件作为日常工作，从中主动发现信息披露违法，为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC的听证和调查，可以推迟公司注册表生效的时间；只要有足够理由，SEC可以通过法庭程序，从法院申请禁止令，终止注册表的效力，公司因此将不得发行股票，当然，公司也有上诉的权利。在出现违规行为时，SEC可以没收充公违例者的收益，撤销有关交易；也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任，或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员；更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外，SEC拥有行政纠正权力，在某些情况下甚至可透过内部法院制度，自行委任行政法法官审理个案，其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令，以及撤销专业人士如会计师的专业资格。
由此可见，美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定，更具备有力的执行机制，以确保发行人切实遵守有关规定。
在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题（大部分发行人都比一般投资者财雄势大）又如何解决？这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利：一般公民可提出集体诉讼（ClassActions），以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例(ContingencyFees)[1]。
除了SEC和个人投资者外，美国市场披露为本的监管制度的顺利运作，还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场，发行人的披露稍有不足，即会受到投资分析员口诛笔伐（在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志），投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现，在美国市场，一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。
究竟美国的监管制度是否完全以披露为本？在联邦层面，大致是如此。但在州的层面，个别州仍保留本身的“蓝天”法例，以规范非上市证券的发行。与此同时，各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定，以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此，美国监管制度的基础可说是披露为本，但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。
三、美国式注册制监管制度的缺点
披露为本的监管制度也存在缺点。首先，它依赖诉讼行动，由于它的运作有赖于市场间接的行动（即要由个别人士采取行动而非由监管机构直接界入），因此，一些缺乏机制支持这些间接行动的市场，就未必能采用美国式的披露为本监管制度。其次，美国式的监管制度高度依中介机构的专业水平、健全的司法制度以及集体诉讼和胜诉收费的机制。发展中国家未必拥有这些条件。再次，披露为本的制度会产生繁多的信息披露，可能令一般投资者难以应付和理解。最后，披露为本的监管制度容易招来很多不必要的诉讼。
[1]诉讼费用一直是循司法途径追讨证券赔偿的一大障碍。例如，在英式制度下，原诉人事先须支付律师费，同时如果一旦败诉，更要承担与讼人的所有法律开支，这对原诉人是双重打击。相反，在美国的司法制度下，原诉人毋须事先付款，败诉时也不必承担与讼人的费用。原诉人提出的成本最多只是自己的时间心力，所有费用皆由其代表律师承担。而原诉人律师可在胜诉后，在所获赔偿中收回律师费。因此，要实行这种制度，很大程度上决定于律师行是否愿意投资于一些可能延宕多时、最后亦有机会无疾而终的个案。
一、市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（R•H•科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。
二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：
（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。
结论。
一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。
主要参考文献
1.蒂米奇•威塔斯，《金融监管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000；
2.裴光，《中国保险业竞争力研究》，中国金融出版社，2001；
3.小哈罗德•斯凯博，《国际风险与保险（上、下）》，机械工业出版社，1999；
一、建立科学清晰的职责管理体系，实施精细化管理
个体效能是整体效能的基础。只有系统内人人各司其职，各负其责，各尽其责，才能提高全系统的整体效能。为干部职工提供科学、固定的工作方法和具体明晰的履职标准，是提高全系统整体效能首先需要解决的问题。重点要做好三个方面的工作：
一是科学界定岗位职责。根据工商部门“三定”方案的规定，对工商管理职能进行梳理，明确每个部门的职责：在此基础上。对部门的职责进一步细化，把梳理出来的职能和责任分解落实到每个岗位，明确每个岗位的工作内容和责任，并以职位说明书的形式固定化、成体系。通过界定岗位职责，实现人人有岗、岗岗有责、职责明确，将干部岗位职责和责任由原来松散、不确定状态转化为标准明确、责任清晰的规范状态，真正让每一位同志的工作积极性和创造性得到更好发挥。
二是强化过程控制。通过制订科学合理的工作规范和工作程序，理清各层级之间、各部门之间和各个工作环节之间的衔接关系，把影响监管效能的每个工作环节纳入标准和细节控制，以过程可控。保证结果可期、问题可溯以及整个工作科学规划和精细化管理，实现经验型管理向科学管理转变。要推广使用两种管理工具：一是工作流程说明书，对每一项工商业务的程序、时间及要求作出明确规定，明确每一项工作必须“按怎样一个程序来完成”；二是作业指导书，明确每一项具体业务的工作内容、操作顺序(先做什么、后做什么)以及效果(具体做到什么结果)，使各项业务工作始终在规范有序、优质高效的状态中运行，避免因人而异、因时而异、因地而异。
三是完善绩效考评。建立工作交接制度，提高绩效考评的及时性：建立工作日志制度，提高考评的真实性。借助信息化手段，建立干部工作日志，使日常管理工作留下工作痕迹，为绩效考评提供依据；建立综合考核制度。提高考评的全面性。综合运用督办督查、效能监察、群众测评、执法监督以及社会监督等多种手段，对干部职工的工作实绩和社会效果进行全面的考核考评。
二、科学划分不同层级的监管事权，实施联动监管
提高整体效能，需要对市、县局及基层分局事权进一步科学划分和调整，通过全系统职能资源的合理配置，形成上下定位准确、功能互补、协调联动的监管体制。科学划分事权，首先要理清市、县局及基层分局不同的职能定位：基层分局在整个监管系统中处于基础监管地位，主要职责是通过全面的、常态的市场巡查，及时发现辖区内存在问题，能自我解决的要及时解决，不能解决的要立即上报上级机关，工作侧重于个案处理，解决个别问题：市、县局在管理系统处于组织指挥的地位，主要职责是分析研究、确定区域内一段时间的监管工作思路及重点，解决影响市场秩序的普遍性问题和突出问题，侧重于整体控制。提高整体效能，要进一步强化市、县市局机关的领导、指导和协调功能。要跳出执法办案等工作的具体要求，从市场秩序的发展形势选择工作的最佳切入点，从市场监管的全局来考虑监管工作的实现方式，从市场监管工作的重点来调度、组织执法资源，使机关的指导工作看似无形，但处处能起作用。
围绕不同的职能定位，要以合理调整市、县局及工商所(分局)的事权与力量配置为切入点，协调系统上下，形成纵向的联动监管体系。一是落实基层分局(工商所)经济户口属地管理权限。根据基层分局(工商所)属地管理需要，我们按照强“5+X”的模式授予了基层分局(工商所)五种基本职权，并根据基层监管工作实际需要，又授予其他权力，支持其进行个案探索和尝试，在实际工作中产生了较好的效果。二是相对集中机关事权。对分散在市县局机关不同科(处)室的许可、执法事权可进行梳理，由注册部门和经检部门集中行使，机关其他科室跳出具体事务的圈子，专注于管理和监督控制。三是重点理顺市区登记监管关系。市区内工商管理机构较多，事权关系相对比较复杂，往往容易相互重叠，要予以重点解决。
三、建立以任务管理为导向的运行机制，实施综合监管
加强业务条线之间的横向沟通与协调。打破条线之间的壁垒，避免各自为政，需要加强对工作流程进行整合、改造。现阶段，一方面要加强经济户口管理平台建设，发挥好经济户口管理的综合性、基础性作用，使各项职能业务工作通过经济户口管理这个平台进行整合：以企业信用分类监管为主线，将市场主体、市场客体、市场行为监管集成一体，建立横向的综合监管体系：逐步扩大12315执法体系的功能，以数据分析为基础，以信息分流、督办为保障，提高市场预警能力，实现应急调度指挥。另一方面，要对跨职能管理任务的运行机制进行改革，逐步建立起任务管理为导向的运行机制，即把一项管理任务作为一个整体的工作流程，以流程为主干沿纵向细分为若干前后相连的环节。根据监管任务的需要，对不同的职能及岗位进行整合，使之形成首尾相接的完整过程，从而取代部门分割的职能模式，实现部门间的密切合作。这种模式有两个特点，一是面向监管任务要求，二是人员按监管任务重新组合，工作流程跨越职能部门的边界，摆脱了某个条线职能的限制全面负责一项监管任务，综合运用各种监管职能及监管手段，集中调配各种资源，实现综合监管。
今后，从提高监管效能、增强市场控制能力的需求出发，可以对各业务职能进行归纳，将监管任务分为受理、审核、巡查、调查、执行等若干基本工作环节，逐步形成以工作环节为主线的工作流程，实现工作流程再造，从而获得监管效能的有效改善。
四、建立信息共享机制，实施有效监管
市场经济从某种意义上说就是信息经济，工商部门必须建立与市场经济发展相适应的灵敏高效的市场监管信息系统，做到信息上快速反应，措施上及时跟进，才能实现职能到位。要建立信息共享平台，借助OA办公系统、工商文化网等平台，在全系统定期各类注册信息、监管信息、检测信息、案情信息等以及外部监管信息，为基层管理工作提供信息指导，消除管理中尤其是基层管理工作中信息不对称性。降低管理成本，实现工作协同。要畅通信息分流渠道。以12315综合执法体系为龙头，
建立起上下贯通、左右相连、内外衔接的信息分流机制。在横向上，建立起12315与相关处室的及时会商、协调制度，确保各类监管事项落实到位：在纵向上，建立信息垂直分流制度，实现上下联动：在外部协作上，建立与其他部门的信息交换制度，实现工商部门与其他部门的协同、联动。要扩大工商行政管理信息公开与披露。在法律允许范围内，全系统可进一步放开市场主体的“身份”信息、监管信息以及重要商品质量信息，通过在报纸、电视等新闻媒体建立“窗口”，予以公布。这既是宣传工商职能、展示工商形象的要求，也可借助社会监督力量、发挥市场机制的激励和惩戒功能，放大工商行政管理效能。
五、以先进的思想文化整合多元思想，形成共同的思想基础
当前，我国进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种思想文化相互激荡交织，人们思想的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，如果不注意整合、引导，就会引起干部职工思想不明。方向不清。因此，提高监管效能，既要加强对干部职工的业务技能培训，提高履职能力，又要强化思想教育和引导。要尊重差异。包容多样，坚持以先进的思想文化引领干部思想，在多元中确立主导，在多样中谋求共识。增进广泛认同和深入理解，进一步形成全系统共同的思想认识，打牢全体干部职工共同团结奋斗的思想基础，不断增强全系统的凝聚力、向心力。
关键词：股票市场；行政监管；自律监管；社会监管
一、市场监管现状
我国证券市场监管严重滞后，表现在虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等多个方面，而在监管职能行使中表现为头痛医头、方法单一、法规不完善、措施不到位、效果不理想等情况，可见该问题是全方位、多层次的，关键在于如何贯彻行政监管和自律监管。 中国论文联盟
1.行政监管中存在的问题。首先是法律制度不完善。我国目前证券市场的法规体系分为国家统一颁布的法律，包括《公司法》、《证券法》和各部门制定的各种规章制度两个层次。但至今《证券法》依然存在许多不完善的地方，某些法规缺乏具体的操作程序，可操作性差。其次是决策的政治因素不可避免。中国证券监管机构作为“国务院证券监督管理机构”，其法律地位是由国务院确定的直属事业单位，其更多是对政府而非投资者负责，不排除为了国家或政府的利益，损害市场投资者利益的可能性。政府出于维持股价，调控指数的需要，政策出台呈现非系统无连贯性，于是出现如“政策市”、“消息市”等现状。
2.自律监管中存在的问题。一是缺乏必要的独立性。在成熟的集中立法管制模式下，证券交易所和政府证券监管机构各自独立，不存在隶属关系。而我国证券交易所受政府证券监管机构干预较大，难以确保其自律监管。二是与行政监管分工不明确。现行法律法规并未清晰划分证监会与证券交易所对交易所会员、上市公司和证券交易的监管权。在对证券公司和经纪业务的监管、内部控制、财务控制，证券交易行为，信息披露等的监管权高度重叠，但却缺乏明确的操作规定。三是没有行使法律制裁的权力。深沪交易所成立至今，碍于稳定市场和投资者的需要。仅正式使用过几次通报批评和警告这两种轻微的处罚方式，更别说暂停业务或者取消会籍等较严厉的处罚了。实际上。除了席位管理，其他的监管手段基本上只停留在纸面上。
二、股票市场社会监督力量的崛起
真正完整的监管机制应包括专门的政府监管机构、自律性监管和社会监管三个层次。而社会监管在利益为根本前提下往往被忽视。
1.社会舆论监督。投资者是会计信息的最终需求者，以上市公司披露的信息作为决策的依据，因而对信息披露的监管是自发的。事实上，“银广夏案”、“蓝田案”等一些要案的水落石出，正是由社会监督、舆论监督引发的。新闻媒体天然的特性是聚集与传播信息，其有动力报道事实真相以获得市场的青睐，这正是股票市场有效监管的另外一种方式。安然事件真正把其送上断头台的，就是市场力量与媒体。
2.社会监督组织。我国社会监督组织包括信用评级机构，资产评估机构，会计师事务所，律师事务所等，其对构建社会监督环境具很大意义，出具的专业资料也更具权威性。另一种新兴的监督组织是私人调查机构，他们运用调查性新闻技术以及全球业余的与专业的股票侦探网络调查上市公司财务状况，鉴别可疑的公司，已成为有明确目标指引的长期的初步制度化行为。较能有效地遏制证券欺诈。
3.社会监督的缺陷
首先，中国中小投资者数量众多，加上信息不对称，信息获取成本高，专业知识不足等原因，大多问题都是在惨剧发生后才被暴露。其次，个人揭露上市公司不法行为的成本太高，除了时间与金钱，在对抗上市公司这样强大实体时还将面临其他风险。再次，机构投资者作为真正对会计信息披露监管的执行方，因其营利性质，注定为自身利益而舞弊的可能性。当独立性的要求和职业道德与利益发生矛盾时。靠行业规范和法律规范平衡道德风险的制衡机制可能失灵。
三、股票市场社会监管体制的可行性发展
1.非营利监管组织的建立。发达国家将社会经济结构分为三大部门：政府、企业和非营利组织(independent nonprofit organization，以下简称npo)。npo的初衷是民众在市场与政府失灵的情况下，自发通过此种形式来维护与增进福利。因其不以利润为最终目的。不会降低质量以求取组织的利益，信赖度较高。社会监管成员多来自一线的专家，信息不对称程度更小，专业化程度更高，具有更广泛的利益代表性，有助于降低监管规范的执行成本。监管规范制定过程中，各方集团既存在利益冲突也存在共同利益，因而都具有足够的行动激励，以充分沟通和博弈，不断细化和协调对监管规范的具体解释及认识的一致性，有利于其有效执行。
2.社会监管的法律地位与职能。法律地位是社会监管可行性和有效性的基础。法律机制是保护中小投资者的利益最有效的武器之一。本人在此提出几项建议，希望通过法律授予特定npo对证券市场监管的具体权限，将npo监管与政府监管、自律监管有机融合在一起。(1)确立npo法律上的独立地位，使其不受政府和其他组织的干涉与影响；(2)允许npo对上市公司及证券交易商、经纪人的相关财务资料有请求权与查阅权，对后者违背相关监管法律法规之处，可予以公开并呈交证监会和证券交易所处置；(3)npo可制定并公布示范性监管规定，协助修改与补充各项监管规定中存在的漏洞或冲突之处。(4)npo可定期报告，对证券市场运行状况进行评估。此外。通过法律与政策措施为此类npo创造优惠环境，补给其资金问题。
从世界范围来看，无论是集中立法型导向国家如美国。还是自律型导向国家如英国，以及混合型监管导向国家如德国，社会监管都应成为政府机构实施监管的重要辅助。我国应注重独立的社会监管机构的作用，使之成为在政府授权与指导下辅助监管的重要力量，这也是一个世界共同的趋势。
参考文献：
[1]韩螈，我国证券市场监管的加强与完善[a]，中央财经大学学报，2008，(9)
80年代初，我国开始引入招标投标制度。伴随着改革开放、招投标制度对提高社会经济效益、推进体制改革、培育市场体系等方面发挥了重要作用。2001年至2005年，全国招标额年平均增长40%，通过招投标节约的工程建设投资达15%，部分行业的节资率逾20%。招投标事业在安徽同样取得了长足发展，基本建设、政府采购、产权交易和土地出让等交易活动推行了分行业的招标投标制度，积累了一定的招投标管理和操作经验，对全省经济社会的发展起到了积极作用。
但随着市场经济体制的逐步完善，招标投标监督管理体制已明显不能适应形势发展的需要，呈现政出多门、部门分割、行业垄断、地区封锁、管理混乱等畸形发展态势，成为社会主义市场经济健康发展的严重隐患，构成了建设社会主义和谐社会的制约瓶颈。突出表现有以下四个方面。
首先是招投标监督管理职责分散，全省缺乏统一的招标投标监督管理机构。现在，省、市、县三级有关招投标行政主管部门都设有招投标监管机构，负责监管招投标活动。从形式上看，政府部门对招投标市场都管起来了，但实际上，这样多头管理、各自为政的监管体制，不仅在执法资源的配置上增加了成本，而且形成了相互制掣、扯皮，降低了行政效能，影响了效能政府建设。从实践的情况看，没有哪一个政府部门把统一开放的招投标市场管起来了。如招投标市场公共服务体系建设、招标机构的评价体系建设、招投标行业统一发展规划、统一的招投标管理规范等方面的重要工作无人负责。由于有关行政主管部门以本行业标准出台监管规章，自成体系，招投标市场管理难以统一，市场主体难以适从，行政监管缺位、错位、不到位成为客观事实。这种行政监管体制的形成，究其原因，既有制度设计上先天不足，用计划经济的管理手段来管理市场经济的市场，违背了市场经济的基本规则；又有部门利益驱动及所属企业利益的牵制，导致行政主管部门分割招投标市场，垄断招标项目资源。这就从根本上偏离了招投标市场“统一市场、统一规范、充分竞争、公平正义”的建设目标。
其次是招标机构准入、退出市场制度不健全、门坎低，机构素质低下。在准入、退出市场的条件、标准和规则的制定上，各部门自行其是，带有很大的局限性，与招标市场需求的资质条件和标准差距很大，进入容易退出难。各部门由于人员编制的限制，直接从事招投标监管人员配置少，工作量大，在资质审批的过程中，只是在形式上对有关材料进行象征性的审核。机构进入市场后，行政监管部门既没有及时的跟踪监督，又缺乏清理退出的硬性规则，致使相当一部分没有经营场地，没有专业人才队伍，没有编制招标文件组织评标能力，没有评标专家库，没有招标市场需求资质标准的企业成了机构，进入了招投标市场。他们缺乏法律法规和操作规程的相关知识，素质低下，凭借社会关系和不正当竞争手段，承揽招标业务，冲击招标市场。由于没有建立起严格的招投标市场准入、退出制度和有效的跟踪监管，形成了“招标公司”林立、市场竞争无序、违法违纪的现象时有发生，严重扰乱了市场秩序。
三是市场主体法律意识淡薄，招投标市场混乱。有关行政主管部门隶属的招标机构，依附行政主体，在无竞争的情况下，自己设置交易平台，分割招标市场，垄断招标资源，外地、外单位的招标机构很难进入其行业的市场，既是运动员，又是裁判员，其经营行为缺乏有效的行政监督、社会监督。大量的民营企业、中外合资、独资企业、中资机构、垄断行业企业，自己独立操办招标业务，自行决定招标方式，该备案的项目不备案，不在国家指定的报刊、信息网络和其他公共媒体招标公告。在招投标过程中，公正权威的评标专家及评标委员会不按国家法律法规抽取和组织，而是为我所用，随意抽定。在项目资金来源不落实的情况下，没有条件招投标即进入招标程序等违法违规现象十分普遍。更为严重的是招标人虚假招标，规避招标，操纵招标机构愚弄投标人，明招暗定；招标人与投标人串通招标，投标人串通投标、围标，损害国家利益和潜在投标人的合法权益等现象时有发生；从招投标开始到工程结算各环节运作不透明、灰色交易多，已成不争事实。
四是招标投标公共服务体系建设严重滞后，服务资源分散、不完善。由于公共服务体系建设缺乏统一规则，没有统一的招投标信息平台。有关部门自建平台、自成体系，客观上形成了以各部为壑，部门之间信息资源不能共享，导致了招投标活动信息不对称的问题突出。评标专家库分部门设置，专家库容量小，尚未达到资源共享，专家管理难度大，专家不专的问题、专家不公正的问题反映强烈；信用评价体系不完善，缺乏有力监督，导致招标人、投标人、招标机构等方面在招投标活动中失信行为严重，公开、公平、公正的目标难以实现，
上述问题产生的原因，归结起来，是政府部门对招投标市场管理体制不科学，使得违法违规者有机可乘，管理体制问题不解决，招投标市场要做到统一规范、公开透明和竞争有序就无法实现。
规范招投标市场的对策
按照党的十七大对行政体制改革的部署，行政管理体制改革要把建立政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务、强化社会管理和公共服务以及加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预作为重点，并明确提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调的配合机制，着力解决机构重置，职能交叉，政出多门等问题。十七大政治报告中的上述分析，既是对过去改革经验的总结，也是为今后的改革指明了方向。
招标投标是规范建设市场交易行为的核心制度之一，在我国社会主义市场经济不断完善的过程中，要解决招标投标领域存在的问题，只有坚定不移的深化招标投标监管体制改革。
就其改革重点来看，我们认为要从解决以下三个方面的问题着力。
第一，首先要解决机构、职能交叉、政出多门的问题，建立起有权威的领导组织和综合监管机构。在目前的法律框架下，组建由各有关部门参加的招投标工作管理委员会和在管理委员会领导下的综合监管机构。从客观上加强政府对招标投标工作中重大问题的协调处理；从综合上加强对招投标市场的监督管理和行政执法。从组织体系上打破部门分割、行业垄断、地区封锁；这样的组织体系在我省安庆、合肥、巢湖、六安、宣城、池州、淮北等八市已率先开始运行，均成立了由政府主要负责同志或分管负责同志出任主任，相关职能部门为成员的招投标工作管理委员会，并整合行政资源，成立直属市政府的招投标监督管理局或办公室。结合本地招标投标工作实际，按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运行、运行统一监管”的思路，以建立统一开放、统一规范、统一监管、竞争有序的招投标市场为目标，对招投标市场监管体制和运行机制进行重大改革，取得了显著成效。
第二，推进监管体系建设，强化政府对招投标市场的统一监管。招投标市场主体的多元化、经济秩序的复杂化和经营模式的多样化，要求政府在监管体系上从行业、部门的同体监管向整体综合协管转变。一是要对部门之间管理责任不清、整体运作不够协调和事权划分存在模糊等问题，建立专职招投标监管机构统一监管；二是要对已有的规章制度进行清理整合，并进一步修订完善，做到制度统一、章法清楚、有章可循、违章必究；三是要充分发挥督察督办和效能监察的作用，严肃交易过程中违法违纪行为，加大投诉、举报、查处力度，切实维护招投标市场秩序。
2001年12月2日，财富500强排名第七位的美国能源业巨头企业安然公司（Enron）突然依法提出破产保护。安然神话破灭，动摇了美国证券市场诚信度，使投资者对上市公司信息披露真实性、财务报表可靠性、证券分析师推荐有效性以及评级机构结论可信度产生了置疑。国会12个委员会、美国证券交易委员会（SEC）、司法部、劳工部的养老金与福利署为此先后成立专门调查工作组。对安然事件责任的追究，更为重要的是要审视其揭示的证券市场运行中存在的漏洞以便提出改革措施。因此，尽管参与处理安然事件各方利益不尽相同，但就通过改革完善证券市场的监管体制和信用制度却是基本共识。目前美国监管体制的改革虽然尚在展开，但重建证券市场信用体制的思路及有关设想对新兴市场国家具有一定的借鉴意义。
一、安然事件的处理机制及美国资本市场的监管体系
证券市场的稳定发展，不仅与上市公司现有业绩相关，更与投资者对市场发展的未来预期以及由此确立的投资信心相关。为确保这一信心的稳定，通过强化监管保证证券市场诚信力至关重要。投资者权益能够得到有效保护，证券市场能够促进资本形成和有效配置以及整个国民经济的稳定增长，是证券市场稳定发展的心理支撑。夯实这两个信心基柱是各国证券市场监管共同追求的目标。尤其是，中小投资者作为证券市场的主体，其合法权益能否得到有效保护，决定着证券市场能否有效健康、可持续性地发展，因此保护投资者合法权益是确立信心的基本动力。
支撑这两个基柱的关键是信息披露问题，即披露的信息必须确保证券价格及时、准确、全面地反映每个上市公司经营的基本面情况和整个证券市场的风险状况。只有在此基础上，投资者才能对未来进行合理预期，进而作出符合自身风险容忍度的投资选择、购买自己偏好的企业的证券；企业进而从投资者手中得到相应的资源配置，这样，企业的融资成本与其风险和经营业绩的前景相符合，达到了证券市场有效配置资源的目的。也是在此基础上，监管机构和政府得以及时地发现问题，有效地保护投资者权益，并能防范市场系统风险。所以说证券市场实际上是信息市场，信息披露是否及时、准确，信息披露的全面性是建立公众对证券市场的信心基础。在监管体制建设中，保证证券市场信息披露及时、准确和全面性是一项长期、复杂的系统工程，它不仅包括证券监管机构信息披露监管制度的是否完善，更有赖于公司治理结构改进是否强化利益相关者的监督，会计师和律师等中介机构是否能保持中立和诚信地履行职责，投资银行或券商是否尽职尽责，以及证券市场监管立法是否完备，能够保证公正有效行使司法监督，媒体和社会舆论监督是否有效及时，政府和企业关系是否清晰化等一系列制度安排。安然事件之后的美国改革正是围绕这一中心任务展开的。
目前处理安然事件并推动改革的部门有关国联邦直接负责金融监管机构的关联储、财政部、商品期货交易委员会和证券交易委员会，以及由这4部门的首脑组成的、直属总统办公室的金融市场工作小组。基于1987年股市崩溃教训而设立的金融市场工作小组，其目的就是要加强金融交易监管机构的信息沟通和协同监管，防范整个金融系统危机发生。小组当前任务就是应总统要求对安然破产涉及的政策缺陷进行研究并提出改革思路。目前，白宫、证券交易委员会和国会形成了三个改革思路。
第一，白宫的改革思路。
白宫改革思路集中反映在总统“十点改革”方案中①，方案着眼点就是要通过公司治理结构的改善，向投资者提供更准确更及时的信息披露，促使公司执行人员对自身行为承担更密切的责任以及加强审计体系的独立性。总统建议的大部分内容都是由证券交易委员会主席哈维-皮特（HARVEY L PITY）先前已经提出并由SEC大力推动的。计划明显强化SEC的权力，特别是对审计人员的监管力度。此外，SEC还力图通过引导证券执法人员没收公司虚报利润时所获得的公司分红和股票收入强化对违规企业的惩处力度。从运作程序看，除第五点外，其他措施并不需经过国会立法程序，SEC就可依照现有法律框架进行实施。虽然“十点计划”并不具法律约束力，但大体表明了美国证券交易委员会和国会改革的基本趋向。本来，证券交易委员会现任主席哈维-皮特是作为布什放松政府管制的得力人选入主SEC，从去年夏季布什就期望皮特放松证券市场的监管。但是安然事件爆发后的政治压力，使布什和皮特已经成为这10年里最强调政府监管的政府官员，并主持这10年来最庞大的强化证券市场监管的系统工程。
第二，证券交易委员会的改革设想。
证券交易委员会是美国政府机构里专业精神最强、决策受政治因素干扰最少的机构。通常情况下，白宫对证券交易委员会运行没有直接影响力。但这一次两者之间达成默契，总统10点建议已成为证券交易委员会改革遵循的基本原则，作为证券市场直接监管部门，对推动这次改革负有重要责任。值得注意的是，这些思路强调对现有的公司信息披露进行制度性改革，但没有把重点放在加强稽查和司法惩处力度和效率，在短时间内严惩违反现有公司信息披露制度上，人们认为证券交易委员会目前的稽查工作和司法力度已运用得相当充分，所以仅限于要求国会增加经费以便雇佣人员强化稽查力度。SEC主席皮特在参议院3月21日听证会上提出了三项改革措施的基本思路。
关于上市公司信息披露制度的改革
改革目标主要是致力于改善上市企业财务信息披露的质重和及时性。在及时性方面，要求上市公司年报的提交时间从90天缩短到60天，季报由45天缩短为30天。在提高质量方面，上市公司信息披露规定中有关“公司管理层的内部讨论和分析”部分是这次改革的关键部分。规定要求上市公司详细揭示那些能对本公司的财务状况产生重大影响的重大事项，如表外财务安排，上市公司要对历史业绩和发展前景提供重要线索，以使投资者和其他信息使用者能够更全面评价公司财务的真实状况和经营业绩以及发展前景。这一改革措施就是要使投资者能以“管理层的视角”来观察其投资的公司并识别公司收益和现金流面临的风险。同时，证券交易委员会准备提出4个提案。
其一，公司提供的财务报表应简明扼要，以便投资者发掘出所需要的细节信息。安然公司2000年年报就是利用文字游戏把重要交易信息放在一个不起眼的脚注中以把财务状况健康程度等重要信息掩埋起来分散投资者注意力，即使细心的投资者看到也难以读懂全部内容并了解交易的背景。
其二，通过强化总裁（CEO）个人责任追究来改善信息披露的质量。现行规定虽然要求CEO要在该公司所有在证券交易委员会备案的信息披露材料上签字，并对注册申请书中的虚假陈述和漏遗负有个人责任。但CEO通常可以诉诸“克职尽责”来为个人责任进行辩护，并以他不相信或者没有充分理由可以让他相信这些具有法律效力的文件中有实质性的虚假陈述或遗漏来推脱责任。
其三，要求增加一项及时公告上市公司管理层各项交易，包括管理层与公司关联交易的义务。管理层的问责和管理层个人交易的透明化十分重要。从安然事件中可以看到，据指责，一些高级管理人员利用交易方只要是本公司就可推迟13个月披露股票交易信息的规定，一方面以虚假信息诱导公司员工和其他投资者继续购入公司股票，另一方面他们则可将自己持有的价值11亿美元的股票借机抛售而转嫁损失。此规定导致公私利益冲突和内部人交易的问题。
其四，要求上市公司在季报和年报之间增加应披露事项和范围。新规定要求公司必须于一个重大行为发生后第5日或15日内公告披露信息，其中包括职工福利计划、企业核心官员离职、违约及其它能引起直接负债或造成负债快速增加的事件、某些企业道德准则和管理层、董事会成员的行为规范的放弃。所谓道德和行为规范的放弃含义，就是董事会消极履行监督职责，对一些涉及个人利益与公司集体利益冲突的问题采取不积极阻止的做法。根据新规定，由此引发的问题董事会也要负相应的责任。
关于公司治理结构的改革措施
新的公司治理准则核心手段是增进公司管理层个人的责任和诚信，就是要通过管理层个人责任约束促使公司信息披露质量。皮特指出，由于企业公司治理结构中的各个方面不能积极或监督不力，或者有意规避规定而造成美国公司治理结构存在严重问题。从安然事件就可看到，据指责，公司董事会允许Andrew S.Fastow（安然公司的CFO）成为LJM2 Co-Investment和LJM Cayman等合伙企业的普通合伙人，使得这些企业可以与安然公司进行大量关联交易，随后董事会又未能对这些交易行为给予认真关注，从而使Fastow从中赚取了3000万的收益，这些交易行为最终使得安然公司在2001年11月对其财务报表进行重大调整。同时，安然的审计和协调委员会以及财务委员会，尽管其负有对安然公司财务报告最终监督职责，以及对Fastow的LJM交易的定期检查的责任，但在实际工作中并没有按照规定进行任何实质性的深入调查，因为这些部门片面听信安达信的审计和监督报告。按照有关规定，审计委员会委员应该独立于被其监管的公司以保持其中立性，但安然审计委员会委员中有些人或在安然赞助的机构工作，或直接担任安然公司一个部门的咨询人员，这种业务联系使得审计委员难以保持其独立性。
为了保证公司治理结构改革的有效推进，2002年2月，证券交易委员会要求纽约证券交易所（NYSE）和纳斯达克（Nasdaq）配合其改革措施，即要求上市公司必须在上市前达到其所规定的公司治理结构标准。其中涉及到公司独立审计委员会的有关政策，公司的董事会和管理层成员的持股情况，股东的选举权安排，以及其他一些能影响到股东持股利益的事项。证券交易委员会现要求NYSE和Nasdaq重新审视他们对公司上市标准中的重要事项的规定，其中涉及到公司的董事会和管理层成员的任职资格问题，以及上市公司的行为规范。
关于公司会计制度改革措施
SEC认为会计制度改革是当前的主要任务。会计制度是改善公司财务数据信息披露准确和全面性的基础。其改革措施主要涉及两个方面，一是审计上市公司财务报表的会计师行业，二是制定会计标准的程序。
其一，推动成立公共责任委员会对会计行业进行业外监督。SEC建议成立新的民间会计管理组织公共责任委员会（the Public Accountability Board简称PAB），其职责是从业外定期审查会计企业的会计和审计工作的质量以及处罚那些不称职和违反职业道德的行业组织和个人。目前，美国会计行业自律组织是公共监管委员会（the Public Oversee Board简称POB），其主要职责是监管全关注册会计师协会（AICPA）自律活动。其中包括同业互相审查制度，通过由专家组成的委员会来评估成员企业对自己的审计失败行为所做解释的合理性，并根据发现的问题制定相应措施改善会计审计质量控制体系。目前，提出成立PAB的原因是公众认为POB的监管活动直接受制于它所要监管的行业，POB成员都得听命于AICPA而难以保持独立地位。另外，皮特认为，POB经费来源于监管对象而使组织的独立性大打折扣。由此，皮特设想，新的行业管理组织绝大多数成员要由非会计行业成员组成，并且为了保证组织的独立性，其活动经费应来自于接受财务审计的公司客户。上述措施能否有效解决会计行业业已存在的问题，目前仍有一定争论。沃伦-巴菲特认为，问题不在会计审计方面，而在公司董事会中负责公司内部审计的审计委员会。审计委员会的职责就是发现不称职的审计师，一般情况下，审计师非常清楚其客户的情况。问题是如何使那些审计师在应该说“不”时必须说“不”，巴菲特认为仅此目前的审计委员会足以胜任。SEC前任主席阿瑟。莱维特（Arthur Levitt）则提议，公司的会计师事务所应每5-7年更换一次，不是仅在同一个会计师事务所内更换合伙人来保证审计师的恪尽职守。
其二，提高审计人员的独立性能力。1990年代以来，荚众多会计事务所为增加收入和咨询服务丰厚报酬的驱使，在向客户公司提供审计服务同时开展管理咨询服务，鉴于两者兼顾造成目前审计工作独立性受到影响的弊端，SEC力图提出新的改革措施，不过，究竟是对咨询服务进行一定的限制，还是把两者完全分开，现在仍然是一个争议的问题。
三，改进会计标准的设定。当前SEC将实施有效措施确保会计标准能以更有利于市场和投资者方式予以执行。SEC虽然拥有为上市公司制定会计标准的法定权力，但SEC一般倾向推动由代表投资者、工商人士和会计人员组成监察实体的财务会计标准理事会（FASB）中介组织来制定，并由其推荐标准报经SEC评估认可。FASB标准确立了能被用于财务报表编制工作的会计确认、会计计量及信息披露等原则。鉴于安然事件，SEC拟议中的措施有以下几个方面：
一是在支持中介组织进行标准设定同时，SEC要运用现有权力加强标准制定过程的监督，以确保FASB按照投资者最大利益行使其职能，具体措施包括：（1）拓宽资金来源，（2）富有建设性地参与FASB成员的选择和FASB办事处的设立工作；（3）对已采纳的标准行使复查权力；（4）确保FASB颁布以原则为基础，而非以规则为基础的新的会计标准。
二是强调会计标准要以会计原则为基础，而非以规则为基础。安然事件表明，以规则为基础的标准为安然财务人员和高层管理人员提供了钻制度空子的机会。2001年11月安然公告中相当篇幅把有关1997年度发生的5100万美元的审计调整一事视为不符合重要性原则而不予披露。如果这些调整入账，会使得1997年度的报告收益由10500万美元缩减至5400万美元。这些调整将使得收益下降将近50％，但是审计机构的安达信认为这些对信息披露真实性并不重要而予以删除。安达信的首席执行官Joseph Berardino在国会的证词中说，作为不符合重要性原则来处理是因为安达信将净收入视为“会计人员所谓的‘正常性收入’”。这是一个扭曲规则的明显案例。
三是SEC现在呼吁美国财务会计标准委员会（FASB）加快会计标准的修订、以适应近20年来金融衍生工具、金融交易和实体的发展需要。
目前，SEC已经采取了一些措施以贯彻皮特提出的改革方案。首先，SEC提供了正确使用和限制使用模拟公司财务数据的指导意见。并在此后SEC进一步的警告性建议，第一次表述了对上市公司披露主要会计准则的义务的要求和指导意见，并宣布2002年其工作人员将监督所有《财富》公布的500强公司提交的年报。这一措施将加强SEC对公共公司的财务和非财务披露的复查程序以便进行更为有效的监管。2002年初，SEC初次宣布要建立全新的民间监管实体对会计行业进行业外监督的理念。随后，SEC圈定了2001财政年度有关表外财务安排的年终报告中需要经理人员内部讨论和分析的问题。根据这一要求，证券行业及其自律机构在SEC的指导下，宣布了推荐规则来增加分析师（投资）推荐的透明度。随之SEC宣布其计划公布在公司披露方面亟待提高的各个方面问题。同时，SEC要求纽约证交所和Nasdaq关注公司治理结构方面的问题。由于对安达信的司法指控，SEC进一步了旨在保证面向投资者和美国资本市场的连续有序的信息流的命令和临时规则，并着手对资本市场评级机构的活动和影响进行正式的准司法调查。2002年3月，SEC对上市公司IGI Inc的前首席执行官提起法律诉讼，旨在追回其因为虚报的财务业绩而获得的分红、期权和薪资。这是委员会里程碑式的工作。4月11号，SEC投票批准了提出的关于加速上市公司信息披露周期和增加披露内容的两个相关议案。
第三，国会的改革设想。
就改革措施国会已提出35个议案，总的来看，主要措施包括有以下几个方面：
关于401（k）离退休计划
所谓401（k）离退休计划，是让雇员为自身离退休生活进行储蓄和投资的离退休投资工具。这种计划作为事先约定的离退休金贡献由雇主发起设立。雇员将资金投入该计划，雇主以相等的份额进行配套。一方面因为税收方面的原因，另一方面因为公司股票投入401（k）计划可以确保股票持于友方之手，从而防止公司被其他竞争对手恶意接管的好处。再一方面，这一计划使本公司雇员手中股票必须长期持有不得在股价管制期予以抛售的规定。这一计划在许多公司得以实施。
目前，401（k）计划主要问题在于许多公司的离退休账户中全都是本公司的股票。从安然事件看，这种投资结构对雇员存在极大的风险。安然垮台使得安然股价从2000年8月每股90美元下降至现在的不足1美元，仅此就造成15000名雇员401（k）离退休账户损失达13亿之多。现在，参与401（k）离退休计划有4200万人，资产总额2万亿美元。这不仅仅是一个简单的统计数据，而是涉及数百万美国人离退休生活保障的大问题，甚至是带有一定政治因素的问题。更为严重的是，401（k）计划规定了雇员在股价大幅跳水管制期间不得出售参与计划的股票，例如安然公司规定参与该计划的股票，雇员在50岁前不得出售，由此，给公司高层管理人员滥用权力把损失转嫁给本公司的雇员和其他中小投资者大开方便之门，而把雇员利益置于任人宰割的境地。
一、农资市场监管的信用现状
(一)从市场主体的信用来看，农资市场主体失信行为严重。
主要表现为制假售假、无照经营、虚假宣传、不正当竞争、垄断等经济违法违章行为。具体而言就是经营主体资格不合法，产品标签不规范，产品夸大虚假宣传，售后服务不到位，农药、化肥有效成分含量不足等违法行为。如有些农民购买农资以自用为主，兼带向亲友、邻居销售，逐渐发展成无证无照经营；有的经营户平时经营日杂店，只有在旺季销售农资，碍于路远、农忙、收费高、手续繁琐等原因对办证办照置之不理。这些行为违反了诚实守信的市场规则，对消费者、其他经营者和国家正常的市场经营秩序造成了一定的破坏和影响。
(二)从经营单位的信用来看，农资市场经营单位信用参差不齐
主要表现为经营主体多，经营规模小，经营布局散，经营行为乱，经营人员文化水平低等现象，短期内难以改变。经营单位进货渠道乱，索证索票、进销货台账制度不完善，价格乱、品种乱、竞争乱、管理乱，监管难度大。而且，市场上农资经营以个体户居多，大多缺乏专业知识，文化程度不高，且由于农资经营单位和消费者掌握的信息不对称，致使消费者在购买使用农资产品时，对使用农资产品尤其是农药、化肥等需要注意的事项不甚了解，而经营者往往不会主动告知，容易导致农资经营者失信，从而使农民得不到正确指导无法合理使用农资产品造成农业经济损失。
(三)从监管主体的信用来看，监管程序尚需进一步完善
工商部门承担着市场主体进入市场的资格审查，对农资市场监管发挥着至关重要的作用。一旦农资经营者获得了合法市场主体的“入门券”，就意味着这一市场主体在农资市场经营领域能独立承担一定的市场风险，具有相应的信用能力，并以此能力赢得市场利润，开展市场竞争。从目前执法监管环节来看，监管主体存在着交叉现象，监管部门之间分工合作的联动机制并不健全，容易导致在监管过程中出现差异或者疏漏之处，进而导致监管主体公信力下降。此外，监管执法人员少、执法经费不足、地域广泛、监管难以深入到乡镇，监管力度不够与确保农业生产安全的矛盾也较为突出，从而对监管主体的信用造成一定的影响。
二、农资市场信用缺失的主要因素
农资市场经济秩序不规范，信用缺失，既有市场经济条件下经济利益的影响，也有社会诚信体系不健全的因素，还有法律法规的约束力不足等多种因素。分析目前农资市场失信现象产生的原因主要有：
(一)经济利益驱动，是农资市场信用缺失的直接动因。
“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。”利益作为人类一切经济活动的直接目的和最终目的，任何人类社会活动(特别是经济活动)中利益都在发挥作用。农资市场作为社会经济活动的一部分，也离不开利益的影响。透视农资市场乱象的背后，都有着远远高于诚实劳动、合法经营的经济利益。而部分农资经营主体为了追求经济利益的最大化，在以不正当手段获得巨大利益、惩罚机制相对软弱的情况下，甘冒风险作出丧失信用的行为。
(二)社会诚信体系不健全，是农资市场信用缺失的根本内因
诚实守信是中华民族的美德，是我国传统文化的主流，也是儒家传统经营理念的基础之一，但随着经济的商品化、市场化，道德教育落后、软弱，这些美德被侵蚀，致使真正的市场经济信用意识和信用道德观念极为淡薄。加之我国信用管理体系不完善，相关的法律法规和失信惩罚机制不健全，许多企业对于信用与企业的生存和发展的重要关系认识不足，致使农资经营者个人的行为受到社会环境的影响，特别是受经济利益驱动，偏离了诚实守信的轨道，各种违法乱纪等不守信用的行为滋生。因此，在社会上没有树立起守信为荣、失信为耻的信用道德评价和约束机制，信用的失衡也就成为一种普遍现象。
(三)法律约束力软弱，是农资市场信用缺失的制度因素
在市场经济发展比较成熟的国家，一般都有较为健全的国家信用管理体系，包括立法和执法，政府对信用行业的监管、对全社会信用教育的研究开发等。与市场经济浪潮的迅猛发展相比，我国立法、执法明显滞后，涵盖面较窄，我国《民法通则》、《合同法》、《反不正当竞争法》和《刑法》中虽都有诚实守信的法律原则，但这些仍不足以对社会的各种失信行为形成强有力的法律规范和约束。正是因为法律对农资市场主体惩罚力度不大，缺乏威慑力，从客观上纵容了违法行为，使得农资市场信用缺失有逐步扩大的趋势。在对农资市场进行监管执法时，也会遇到法律适用不恰当的问题，特别是规范市场秩序的法律、约束市场主体行为的法律缺乏实施细则，加之部分监管执法人员的素质低，专业化程度欠缺，助长了某些人的违规失信行为。此外，政策的连续性与政府信用密切相关，也关系到农资市场信用缺失问题。
三、构建农资市场信用监管长效机制的应对措施
健全农资经营户信用制度，构建农资市场监管长效机制，建立农资经营主体的“经济户口”，根据农资经营者的综合情况，实行信用分类监管，督导诚信经营。
(一)从信用审查入手，把好农资经营主体市场准入关
1.严格农资经营主体准入退出制度。严格按照《行政许可法》和《农业法》等法律法规的要求，审查农资经营主体的各种资质条件，坚决杜绝不具备农资生产经营资格的单位和个人从事农资经营活动。同时，联合有关部门，加大对无证无照经营、超范围经营、转让经营资格等违法违规行为治理整顿的力度，将不合法市场主体堵在门外。
2.健全农资经营备案制度，实现可追溯监管。建立健全重要农资商品入市备案制度，重点对化肥、种子、农药商品生产许可证、检验合格证、产品标签证等相关手续及其经营的主要产品实行备案管理。指导农资经营者建立健全购销台账、索证索票制度。督促、引导经营者审验供货商的经营资格，验明有关质量合格证明，实现农资商品可追溯监管。
(二)从信用监管入手，搭建农资监管“过滤网”
1.全面推行“两账两票、一书一卡”制度。一是建立农资购销台账制度。建立进货、销货台账，完善进货、销货发票，明晰农资商品的进销渠道，便于商品质量追根溯源。二是建立农资质量承诺制度。要求各农
资经营户自觉推行农资商品准人制度，把好农资质量关，做好农业技术指导服务。同时，在农资销售过程中，主动向农户出具农资商品信誉卡，落实商品质量责任。
2.根据农资经营主体资质实行信用分类监管。制订农资经营者信用管理办法，以企业登记和各类监管信息为基础，建立健全农资经营者信用档案，对不同信用等级的经营者实行分类管理：对诚信者实行免检等激励措施；将失信者列为重点监管对象；对严重失信者公开违法行为，对其经营行为进行限制并加强监管。广泛组织农资经营者参与诚信创建活动，营造诚信经营的浓厚氛围。
3.推广农资连锁配送经营模式，实现源头监管。工商部门积极引导信誉好、规模大的农资企业采取多种形式推行农资连锁经营，实行统一品牌、统一采购、统一配送和统一售后服务，实行层级连锁、品牌经营和专卖，方便农民购买农资。如宁波市鄞州区和丰农资连锁有限公司在鄞州区多家农资经营单位推行的连锁经营模式。工商部门应协助农资连锁企业选址办照，健全管理制度，培育经营品牌，促进农资流通现代化。工商部门通过对连锁企业的监管，从源头上把住了农资商品质量关，收到事半功倍的效果。
4.强化农资商品质量抽检。加大对农资连锁龙头企业的配送中心及小农资店中非当地配送中心配送的农资商品的抽检力度，对群众反映强烈和上一年度出现农资质量问题的单位进行重点抽检。结合辖区农资质量状况，坚持定期抽查与专项抽查相结合，日常检查与留样检测相结合，查处案件与教育规范相结合的原则，提高农资抽检的时效性和针对性，依法及时公布抽检结果，搭建牢固的农资监管“过滤网”。
(三)从农资监管联动机制入手，守好农资市场追诉维权关
我国证券市场是新兴市场，证券市场监管严重滞后。我国证券市场在发展过程中表现出来的虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等方面的问题已经危害到证券市场自身的发展，损害了投资者的利益。我国证券市场监管在行使职能过程中表现出来的头痛医头。方法单一、法规不完善、措施不到位、效果不理想等问题充分说明其存在的问题是全方位和多层次的。深入分析，其根本原因就在于证券市场监管的基础建设方面存在严重缺陷。因此，研究并借鉴西方发达国家证券市场监管体制，加强和完善我国证券市场监管的基础建设是摆在我们面前的一项刻不容缓的任务。
证券市场监管基础建设包括：法律法规建设、监管体制重塑、市场规律运用、证券监管的国际合作等方面的内容。本文将通过中外证券市场监管的比较分析，来研究探讨如何加强和完善我国证券市场监管的基础建设。
一、法律法规与制度建设
现代证券市场监管起始于20世纪30年代的大危机。1929年的股票市场大崩溃根源于第一次世界大战后美国的经济增长，经济增长带来了大量的证券发行，同时也带来了整个20年代的经济过热和银行信用的滥用。金融危机和股灾导致了全球性的经济危机，也导致了现代证券市场监管的产生。
大危机后，美国加强证券市场监管是从立法开始的。现在，证券业是美国最严厉的立法领域，证券市场监管的法律规范形成了一个覆盖广泛、巨细无遗的完整体系。可分为两个历史阶段：一是30年代关于银行和证券业的立法，以《1933年银行法》、《19333年证券法》、《1934年证券交易法》为代表，精髓是银行和证券业的分业经营与管理，将证券市场置于政府的监管之下，强调信息公开。30年代美国最高法院大法官路易斯·布兰代的名言：“公开是治疗社会病和产业病的最佳药方，阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察”。证券市场立法和信息公开成了证券市场监管的两大法宝。二是1999年颁布的《金融服务现代化法案》，顺应金融发展的要求，从法律上确认了银行、证券、保险混业经营的原则，结束了30年代《银行法》以来分业经营、分业监管的格局，实行功能监管。
我国目前规范证券市场的法规体系可分为两个层次：一是由国家统一颁布的法律，包括公司法。证券法；二是由各部门制定的各种规章制度。
1.我国证券市场法律体系分析
我国目前规范证券市场的法律有两个：《公司法》和《证券法》。但是都存在一定的问题，从形式上看是滞后与不完备，从内容上讲则是不能适应证券市场发展的需要，在很多方面存在内容过时或者无法可依的现象，在实际运用中则存在缺少程序性规定、有法不依和有法难行的问题，甚至存在较多的法律法规互不配套、相互矛盾的问题。其原因可归纳为：首先，我国证券市场起步晚，发展时间短，在制度设计和运行机制等很多方面还存在问题，证券市场的实践还不能为立法概括抽象提供应有的深度和广度。其次，我国证券市场立法存在着法理研究和立法经验不足的问题，一些法律条款有明显的法律漏洞，缺乏必要的法理支撑。第三，我国证券市场是在改革中设立与发展的，将在深化改革中发展与完善，我国证券市场的立法不完善有其客观上的原因。
例如，《公司法》是1996年颁布的，1999年底曾作过一次修订，是我国第一部关于市场经济主体的法律，在明确企业组织形式、规范企业行为、推进市场经济主体的改革与发展等方面曾经起到了重要作用。但其存在的问题也是显而易见的。第一，法律规范不完整，存在条款粗疏。内容空缺、缺少必要的程序性规定等问题，在公司行为、公司治理结构等方面都存在无法可依的现象。公司法关于股份有限公司监事会的规定为五条，完全没有涉及监事会议事方式、表决方式等程序性的内容，目前我国公司实践中出现的监事会普遍不能发挥应有作用的状况，应当说与公司法的不足有直接的关系。第二，对有关权利的实现缺乏必要的救济方式。公司在运作过程中涉及众多相关主体的利益，这就决定了《公司法》在调整相关主体间利益关系时，要制定具体有效的法律规范。其中重要的内容就是设置必要的权利救济措施。我国公司法在此方面存在着明显的不足，在公司章程违法侵害相关主体权利时，少数股东提议召开临时股东大会的请求不被董事会接受，董事会、董事长不履行职责，股东大会决议出现瑕疵，法律缺少相应的救济措施，实践中出现这类情况时，权利人往往投诉无门，从而使公司法规定的权利形同虚设。
再如《证券法》，从提议制定到颁布实施，经历了一个一拖再拖，反复修订的过程，终于出台了，其存在的问题也暴露了，一些条款内容过时，一些条款与其他政策规定又相冲突。在银行、证券、保险、信托的分业管理，在资金在不同市场间的投资运动等具体规定中，存在明显的相互不配套不协调的问题。
在我国规范证券市场的法律体系中，还有一个明显的问题就是在证券市场的很多领域，法律规范还是空白。如证券投资基金法、投资公司法。证券投资者保护法。投资顾问法等等都暂付阙如。此外，证券市场的法律规范有一个不断修订，不断完善的过程，证券市场在发展变化，新的问题、新的矛盾不断出现，规范证券市场的法律也必须适应市场发展的需要作出修订。国外的证券市场立法已经经过这样的历史过程，我国现在则正处在对证券法、公司法作出修订最为迫切的时机。
2.证券市场的规章制度分析
我国证券市场的规章制度与行业自律规则由中国证监会、证券行业协会、证券交易所及证券商分别制定。中国证监会是我国的证券监管机构，有关证券市场监管的各种规章制度由其制定；证券行业协会是自律机构，制定有关自律的各种规章制度；证券交易所不仅仅是一个证券交易市场，也是证券监管机构，制定有关证券发行上市及证券交易的各项制度；证券商则制定内部风险管理的制度。它们构成了一个完整的体系，对证券市场机构、证券市场行为进行着全方位的规范。
例如，2001年为中国证券监管年，中国证监会有19个制度办法先后出台。内容涉及对证券公司经营行为的规范与合规监管；基金管理公司的发起和设立，投资基金的投资运作；上市公司的治理结构。信息披露、风险揭示：新股发行。证券交易；亏损公司的暂停上市与终止上市等。这些规定、办法和指导意见，涵盖了证券市场的方方面面，在规范市场。防范风险等方面起到了重要的作用。
从上面的分析可知。法律法规和制度办法应该是一个完整的体系。所有的证券行为都可以用法律法规来规范。我国的现实则是，在规范证券市场的法律法规体系中，各种法律是最高层次的。最重要的，却既不健全又缺乏可操作性，而各种规章、制度、办法则相对要全面完整一些。
3.健全和完善我国证券市场法律法规制度的措施
（1）加紧《证券投资基金法》，《证券投资者保护渤》《投资顾问或咨询法》等法律的制定，填补我国证券市场法律的空缺，健全我国证券市场的法律体系。
{2）根据证券市场发展的需要，对已有的《证券法》《公司法》进行修订，以增强其适用性和可操作性。
（3）进一步明确中国证监会、证券行业协会。证券交易所、证券商的权限职责，对所有证券市场的规章制度办法等进行清理、修订、完善，以确保其与法律规范的配套，以及实践中的可运用性和权威性。
（4）加强对法律法规的学习宣传工作，使各类证券从业人员、投资者懂法、守法。
二、监管体制的重塑
我国证券市场实行的是政府监管体制，监管框架由三个层次构成：一是设立专门的政府监管机构——中国证监会进行监管；二是自律性监管；三是社会监管。图1可以说明我国证券市场监管框架：
从监管体制方面来分析，我国的证券监管体制存在的问题表现在：（1）证券监管在金融监管中的地位与其他金融监管机构之间的分工协作不够明确协调；（2）在证券监管体制、监管机构设置、职责划分等方面不完整明确：（3）在政府机构监管与自律监管方面，更多地依赖政府机构监管，且存在监管缺乏权威性、独立性，监管不规范运动式的监管多于持之以恒前后一贯的常规监管等缺陷；（4）在自律监管方面，缺乏合适的制度安排使之有约束力、行之有效；
（5）未能充分发挥社会监管的作用。
如何健全我国的证券监管体制，可从以下方面着手：
1.改变分业监管模式，建立混业监管体制。在重新确立我国的证券监管体制方面，我们要综合考虑以下方面的因素：借鉴国外的经验教训，从整个金融业发展的大趋势及金融监管的高度及证券监管的目标来考虑证券监管的体制，从保障证券监管的效率。促进市场的发展来考虑证券监管的机构设置及职权划分。
金融业的发展趋势是混业经营，这是不容置疑的，与之相应的监管体制应是混业监管，这是摆在世界各国金融监管者面前的共同课题。我国现在实行的是明确的分业监管模式。今年设立了银监会，银监会根据授权统一管理银行。金融资产管理公司。信托投资公司和其他存款类金融机构；为保证中央银行在货币政策制定与执行方面的超然地位，将货币政策制定、执行职能与银行监管职能分开，这是必要的。但从金融监管方面来讲，银监会、保监会、证监会构成了真正的三架马车体制，这与金融业混业经营的发展趋势不符。我们需要选择的是：成立金融监管局，把银监会、保监会、证监会作为监管局的下属机构；或者仍保留现在的三足鼎立的体制。不同的监管机构在监管目标上会有差异，多重监管机构分别监管业务交叉的不同金融机构，必然导致一定的混乱。建立统一的金融监管体制，有利于我们确定统一的监管目标，进行统一的权责划分，提高监管的效率。
2.从机构、业务两个方面来划分不同监管者的监管对象与范围，明确监管者的职责与权利。对中国证监会要明确其监管的市场机构与市场业务活动，确定哪些方面是该管、可以管好的，哪些方面是不该管。也管不好的，这样一方面可以提高监管的效率，另一方面可以保持市场的活力，促进市场的创新与发展。这对我国一个新兴的证券市场尤其重要。
3.在证券监管方面更多地发挥自律机构的作用。制定统一的行业规范，提供制度方面的保证，为自律监管发挥作用提供一个良好环境。
4.充分发挥社会监管的作用。对证券市场的社会监管包括社会媒体、投资者，信用评级机构、资产评估机构、会计师事务所。律师事务所的监督等多方面。财经媒体是为广大读者、包括投资者服务的，而监督从来都是其最重要的基本职能。市场参与者对证券市场的监督也非常重要，成熟的市场上总有相互对立的利益主体，相辅相成，相克相生，各种利益主体、各方的分析师和媒体一起形成强大的市场合力，推动了市场透明度的提高。在我国证券市场监管中，社会监管曾经发挥过很好的作用，如蓝田集团的问题因为社会监督而被揭露。但也存在很多问题，如会计师事务所等证券市场服务机构为了自身的利益而包庇造假者；如市场参与者相互勾结，形成“买卖一家”的垄断局面等。因此，发挥社会监管的作用，首先要规范其行为，其次要保证其发挥监督作用的渠道畅通。
5.加强对监管者的监管。对监管者实施监管，是规范证券市场监管行为、保证监管措施行为的合规合法、提高监管效率的重要手段。
三、市场规律运用
证券市场是一种市场机制，证券市场监管是为了解决市场失灵，从而促进并保障市场机制更好地发挥作用，而不是替代市场机制。
根据有效市场理论，证券的价格是其价值的反映，证券价格不可能长期偏离其价值，当证券价值被高估的时候，卖出证券的行为能使其价值回归；当证券价值被低估时，买入证券能使其价格上升。市场运行。市场发展能纠正市场的无效性，证券市场有自我稳定机制。我国证券市场是一个新兴市场，有实证研究得出结论，我国的证券市场是一个弱效市场，虽然如此，我们不能否认证券市场运行中市场规律的作用。过去我国的证券市场的每一步发展都是行政力量促成的，今后证券市场则应更多地顺应市场规律来发展。对于各类证券市场机构，要在合法合规的前提下，鼓励竞争和强化信息披露，以完善市场机制。
发达国家加强证券市场监管是要强化政府的作用，增强行政的力量。我国则不同，加强证券市场监管是要更多地运用市场机制、市场规律，是要实现监管方式手段的市场化。这是由我国证券市场发展特点决定的。
四、证券市场监管的国际合作
各国证券市场在运行中表现出来的问题具有共同性，加强证券市场监管是世界性的课题，证券市场的国际化发展和市场风险在国家间的传递，使得证券监管的国际合作更为必要。国际证监会组织于1983年成立，现在共有来自81个国家的134个会员机构。
国际证监会组织于1998年5月制定了证券监管目的和原则，包括有三项目标：保护投资者原则（基本原则），确保市场公平和有效透明（核心原则），减少系统风险。证券监管国际合作的主要内容包括：（1）建立信息共享机制，制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为。（2）协调资本充足度要求，加强对跨国金融联合企业的监管合作，降低市场系统性风险。（3）建立证券跨国发行和上市的统一的信息披露及会计标准，降低发行与上市的运行成本和管制成本，促进资本在全球范围内的有效配置。（4）协调解决信息技术和电脑网络发展对国际证券监管带来的新挑战，以维护全球证券市场的稳定和秩序。（5）降低国际清算风险，保证国际证券市场运行的安全性、流动性，维护全球市场一体化和市场的运行效率。
对于我国来说，加强证券监管的国际合作，有两方面的作用，一是可以提高我国证券监管的效率，控制风险，特别是控制风险在国际间的传递；二是可以促进我国证券监管的规范化、国际化、现代化，这一点更为重要。
证券市场监管的基础建设是做好证券监管的前提条件，它决定证券监管的目标取向，规范证券监管的方式方法。完整协调的法律法规体系，健全高效的监管体制，有效的市场机制和证券监管的国际合作，必能提高我国证券监管的效率，为我国证券市场的稳定和发展提供保证。
参考文献
[1]黄运成，申屹，刘希普。证券市场监管：理论、实践与创新[M].北京：中国金融出版社，2001.
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