【摘要】公共事业管理学科是随着社会发展需要而产生、发展的，研究公共管理理论对推进公共事业管理专业建设，使其朝着社会需要的方向科学发展具有现实意义。本文通过总结国外公共管理理论及公共事业管理专业教育的有益经验，对我国高校公共事业管理专业的建设的现状及问题进行分析，提出若干对促进我国公共事业管理专业的建设与发展的意见。
【关键词】国外公共管理理论公共事业管理专业建设
1公共管理理论概述
19世纪末期，马克斯•韦伯创建了传统公共行政学的核心理论——官僚制。官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化的组织机构，其特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念。
传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府广泛采用。20世纪60、70年代，以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为传统公共行政学只重视效率，将公民当作实现政府目标的工具。他们提出的改革主张是建立政府与公民对话、沟通、互动的机制，使政府能对公民的需求积极地做出响应，从而实现公共行政的社会性效率。
20世纪70年代全球石油危机以后，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，于是在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，出现了以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门转移为特征的“新公共管理运动”。新公共管理运动对传统的行政管理进行了反思，强调调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府管理自身和社会事务的手段、过程和模式。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。［2］经济合作与发展组织(OECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境；强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要做出反应。
2西方公共事业管理学科的产生与发展
科学意义上的公共事业管理起源于20世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯•韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，1887年伍德罗•威尔逊发表了《行政学之研究》的论文，是美国公共管理教育开始的标志。1911年，纽约市政研究局创办“公共服务培训学校”，美国公共管理教育正式启动。1924年，“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学，并与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并，面向公共管理领域创办了综合性的教育与培训课程。大学开设公共管理教育的目的是为公民社会的管理培养专职的优秀管理和研究人才，以便他们能够智慧地与公众打交道和在现代公共组织中有效工作—不论是在地方、州、还是中央政府。自20世纪80年代以来，西方国家普遍掀起了对公共事务研究的热潮，公共事业管理专业已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。这可以从国外许多知名高校设置公共事务专业得到证明，如哈佛大学的公共事务专业；纽约大学的公共、非营利事业管理专业；康奈尔大学的公共事务专业等等。
公共管理的一个重要理念是对公共精神和社会责任的推崇。美国的许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践，或到政府挂职，或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论，还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。美国公共管理教育的培养目标通常是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非赢利组织培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才。在培养过程中，注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中所面临的实际问题。目前，美国开设公共事业管理课程的学校有220多所，在读学员达3万多人。到目前为止，根据彼德森大学指南，美国有312个公共管理院系，其中244个重公共管理方向，81个有公共政策方向。美国公共管理的学科原则和传统有三大重要理念：培养专业化管理人才(Professionalism)，注重公共服务精神(publicservice)，强调实践和操作(practice)。例如，作为美国最早的公共管理专业化教育课程体系，美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公民与公共事务学院的公共管理课程，注意培养学员的四方面技能：量化统计方面的技能、经济分析方面的技能、预算和公共财政方面的技能以及公共管理知识技能。为此，该学院为学员开设了五类核心课程，分别是公共行政与民主类、统计分析类、经济分析类、预算和公共财政类、公共管理类。美国哈佛大学的肯尼迪政府学院的办学目标是培养高层次的公共管理人才和从事高质量的公共政策分析人员。在其研究生教育中，要求学生掌握三方面的基本知识：即政策和制度分析、公共组织的战略管理、政治主张和领导艺术。
3我国公共事业管理专业学科建设基本情况
1996年，东北大学娄成武教授和云南大学崔运武教授，到国外考察公共事业管理发展情况后开始酝酿在我国高校建设公共事业管理专业。1997年东北大学、云南大学分别向教育部报告，申请将公共事业管理专业列入本科专业目录。1998年原国家教委(现为教育部)在新的普通高等学校专业目录中，设立了公共事业管理本科专业。1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来，该专业发展迅速。到2000年，全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。对这个专业的招生，教育部原本是想由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设，取得经验后再在全国推广，但由于各高校自主办学，特别是教育部对各省属高校难以控制。如此增长速度，可称得上中国教育史上的一大“奇观”。
虽然在公共事业管理专业建设的过程中已经取得了较大成就，但公共事业管理在我国仅有十年的发展过程，作为一个有发展前途的新兴专业，公共事业管理专业本应具有极强的生命力和发展空间，可现实的遭遇和形势却使该专业陷入了尴尬的局面。主要表现有：专业的社会认可度差、专业方向不明确、人才培养目标模糊、学生就业难等不少问题。其原因是各高校对公共事业管理专业认识不足，造成专业课程设置散乱甚至混乱；教学内容死板，教学方式单一，实践教学环节薄弱；专业教材建设滞后、师资力量相对缺乏等。该专业目前的办学规模和发展速度已超出了我国公共事业发展的速度和公共管理体制、公共事业单位改革的步伐；专业缺乏明显特色，就业方向不明确，所培养的学生缺乏不可替代性，社会对该专业的认识和了解也比较少。因此，作为一个新兴专业，如何构建更科学合理的课程体系，推进专业建设，进而提升公共事业管理专业的竞争力，成为当前公共事业管理专业建设面临的棘手问题。
4公共管理理论视角下公共事业管理专业学科建设的改革途径
4.1变革专业意识，塑造服务意识。新公共管理理论和善治理论指出，公共事业管理的主体除了政府这一核心之外，还应包括非政府组织。公共管理的职能除了政治统治、社会管理之外，还需强调社会服务。公共事业管理专业人才服务除了面向于政府和事业单位，还应包括企业和相关社会团体。因此，公共事业管理专业要强调公共事业管理主体的非政府性和职能的服务性。
4.2以社会需求为导向确定应用型人才培养目标。公共事业管理是社会组织为了满足社会全体或部分成员的共同需要和协调发展，采取各种形式，对社会的公共事务进行生产、调节和控制的过程。针对当前公共事业管理专业人才培养目标多样化和模糊化的问题，在培养过程中注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中面临的实际问题。培养目标要强调注重公共服务精神，强调实践和操作，使之与当前经济社会的需求紧密结合起来，从而也保障了本专业学生更好的就业前景。以需求为导向，结合自身的教育资源优势，灵活制定培养计划。进一步加强对社会人才需求的调研，结合自身的教育资源优势，灵活的确定培养方案。另外，人才培养方案是动态变化的，在实施专业人才培养方案的过程中，要进行全程就业信息管理工作。要依据就业市场、用人单位对人才的评价结果，检验专业方向人才培养方案，对不符合社会需求的人才培养方案及时修改完善。
4.3以市场需求为导向，培养学生各项技能。公共事业管理人才必须具有广博的知识面，具备较高的办事效能、实际策划、运用理论及操作能力，必须具有良好的思维创新能力、自我学习能力和研究能力，必须具有动手操作能力和实际应用能力。主要包括以下几项技能培养：一是社会调查技能。公共事业管理作为实践性应用性学科，其理论来源于社会实践，其理论也必须适合于并应用于社会实践。能熟练应用社会调查的方法步骤，使学生了解社会、熟悉公共管理的实际，市场运作技能熟练。二是社会适应技能。社会是不断发展变化的，这就要求公共管理专业人才能够应付各种社会变化，具有应对各种困难和挫折的心理素质。三是熟练的表达技能。包括语言讲述能力和应用写作能力，这也是公共事业管理专业人才必须具备的能力。公共管理专业人才作为社会管理的决策人员和主要参与者，其设想、方案等要通过语言和文字准确、顺畅表达出来，否则就会限制能力的发挥，无法履行管理职责。公共管理工作是对人的工作，只有通过有效地表达才能与人沟通，否则不会得到他人的配合，工作也将无法开展。
4.4强化实践教育环节。由于公共事业管理专业具有明显的跨学科特征，因此综合的知识结构和管理素质是从事公共事业管理工作的先决条件。公共事业管理面对的问题涉及社会发展、公共利益、个人利益等不同的层次，涵盖领域广泛。这就要求公共事业管理人才具有全面的综合素质，具有较强的创新能力和实践能力。因此，学校要为本专业的学生创造各种时间平台。除建立相关的实习基地为学生提供锻炼机会外，还可以开设电子政务、案例分析等课程，邀请公共事业管理单位相关人员为学生提供讲座和培训；不仅要充分利用现有的实验室、实习基地等开展好相关社会实践，学校与当地政府部门和有关公共事业管理部门合作，建立专业见习、实习基地，并在学生见习、实习期间组织教师不定期进行指导、检查、考核，保证专业见习、实习有场所，有人指导，有人监督，不走过程，不搞形式；在学生中大力提倡各种形式的社会实践和学术研究活动，鼓励学生利用假期、周末参与进行社会调查和实践。通过参与社会调查、科研能力培养和论文撰写，使学生社会调查与理论知识相结合，进一步扩大他们的知识面，培养他们分析和解决实际问题的能力。
这个专业初始是很单一的，但是经过二战后的资本主义经济迅速发展，社会上各行各业都得到了飞速发展，并产生了一些新兴的公共行业，比如，由于工业等行业的发展，对环境造成了巨大的影响，环境的恶化促使环境保护机构的建立等。此后的公共事业管理专业又派生出了很多需要负责的机构，包括文教、体育，卫生，社会保险，当然还有环境保护等方向的公共事业管理专业。当然，社会上这些行业的兴起与人民的生活都息息相关，因此国家政府也赋予的极高的重视，这极高的重视程度就表现在公共事业管理方面的工作人员都要有一定的专业知识以及专业技能，要经过一定的培训具有专业精神才可以上岗，至此，公共事业管理专业在西方发达国家建成了一个完整的体系，同时，社会上所有的公共事业得到了专业的指导和保障。
2公共事业管理专业人才培养新模式的必要性
现今的21世纪，我国经济发展逐渐成熟，也已建立起较成熟的市场经济体制，社会上的各个行业都要求有专业人员的贡献，公共事业管理方面更是如此。我们迫切需要这个方面的专业人才，拥有专业知识技能，有着敬业专业精神，且有协调组织决策等方面的基本能力，能够适应这个社会的工作模式，熟悉不仅国内，还有国外相关的法律政策，方针目标，愿意为这个社会，为我们的国家而努力。但是随着经济全球化的发展，20世纪的公共事业管理专业人员培养方案已经无法适应21世纪的要求，如今国内的各大高校大多开设了公共事业管理这个专业，大家都在努力探索新的人才培养模式来适应现在的社会，这已是时展的潮流，势在必行。
3加快推进高校公共事业管理人才培养新模式
3.1确定多元化的人才培养新目标经过多年的实践总结，可以发现公共事业管理专业的人才培养新目标应该是培养更多的“从事基层管理工作的应用型专门人才”。这主要具有以下几个特点：首先要突出对政府政治及政策和社会管理与文化方面的职业素质和专业视野的培养工作，促使学生德智体美实现全面发展；其次就是要让学生掌握服务领域和组织运转机制等方面的专业知识，使得学生牢固掌握基础的管理知识和理论；再者就是要培养学生的统一管理能力和应用技能，将在工作中常要利用到的电子政务及文字表达等素质教会给学生，使得学生更加适应社会的发展。
3.2设置合理的学科体系公共事业管理专业的学生需要坚持马克思、列宁主义，思想，邓小平理论的指导思想。公共事业管理所涉及到的新的课程体系主要包括普通教育的课程、专业课程、综合课程和实践性教学四个模块。教师在教学的过程中要合理设置学科体系，让学生在掌握普通教育课程和专业课程的基础上进行综合课程的教学，不断引导学生参与思想教育、学术科技和文化体育活动，锻炼学生的能力。
1、改革理论教学内容，增加课堂实践环节根据应用型人才的培养目标，社会需求以及学生的特点，对理论课程的教学内容进行适度的改革，推陈出新，将陈旧的内容删减，增加前沿的理论内容，并且紧跟时展的步伐，紧密结合实际，吸收新近公共管理理论与实践成果、以及信息技术的成果，重组知识单元。例如：《管理学》针对课程的不同知识单元，分别采取学生自主学习课堂汇报、制作市场策划方案和案例式教学小组讨论等方式；《行政管理学》指导学生分组学习课堂模拟教学、选取时下公共管理热点事件举行听证会、新闻会，培养学生理论联系实际的能力；另外增加了上机操作等实践环节；《社会调查方法》组织学生分组进行调查实践，将理论知识传授与实际操作相结合，每讲授一个环节，指导学生进行相应的操作，从课题选题、方案设计、组织实施到统计分析，并补充大量社会研究方法、定量分析、统计软件SPSS应用等知识于其中，拓展课程内容，提高学生综合应用能力。
2、课外实践与课堂教学相结合，培育创新创业人才与课程教学相结合，通过组建课外兴趣团队，组织学生参加各类学科竞赛等方式，培养学生创业创新的能力，例如《管理学》教学中，指导学生进行市场策划和创业策划比赛，并将策划方法付诸实施，孵化一系列创业项目；组织学生深入社会，例如指导学生与杭州市翠苑社区合作，共同开展了一系列以“垃圾分类”为主题的宣传活动。
3、积极探索更为灵活的考查学生应用能力和综合素质的课程考核方式社会对应用型人才的考量更多的是其综合素质方面，独立学院对学生成绩的考察方式也应该有多重选择，应具备遵循培养学生综合素质，全面考察学生的能力，灵活设置考试内容、形式和方法等特点。第一、科学设置考试内容，考试的内容和标准应当成为学生综合素质和能力的反映，设置考试内容时应更多地注重知识点的应用和创新。尽量减少只有一种解题思路、一种标准答案的题目。例如考查学生对概念的理解时，可以改为给出一种相应社会现象的描述或者举例，并解释所表示出的概念或原理。教师评分时重在分析学生的观点、答题思路，标准答案把握大致的方向即可，提倡综合应用能力和创新意识的培养。第二，灵活的选择考试方式，将设计作业、模拟表现，总结汇报等方式运用于课程考核中，科学合理的评估学生的成绩，使成绩作为学生理论知识掌握和综合应用能力和素质的反应。例如，《社会学》和《社会调查方法》指导学生进行社会调查实践，针对选题、调查方案设计、设计问卷、实施调查、运用SPSS等软件统计分析等环节进行指导，课程结束时提交调查报告并且汇报，并将学生综合表现作为期末考核的一部分。
二、教学改革的总结与反思
关键词：资源成熟目前工商企业军事
一、引言
公共事业是市场经济发展的要素资源，也是构成国民经济宏观体系的重要组成部分，社会经济发展在一定程度上与公共事业发展呈正相关关系。随着我国经济的持续、快速、健康发展，资源优化配置的要求越来越高，公共事业管理的市场化、社会化运作成为一种必然趋势。目前，我国公共事业的发展与社会主义市场经济发展的要求不适应，限制了社会经济发展的速度与质量。我国公共事业发展缓慢的主要原因在于管理模式的落后和管理体制的约束。项目管理经过40多年的发展，其理论日臻完善和成熟。在欧美许多发达国家，项目管理的理论与方法逐渐被应用于军事、工商企业、政府以及其他许多领域，并取得了显著成效。在中国公共管理环境发生巨大变化和传统的政府公共事业管理模式受到质疑的情况下，政府公共事业管理模式引入项目管理能够有效克服现有的种种弊端，能提高公共事业管理绩效，改善公共服务质量。政府通过公共事业项目这个桥梁介入公共事业领域，构建基于项目管理的政府公共事业项目管理模式，可以更好地为社会发展和人民生活提供公共产品和公共服务。
二、公共事业的管理模式
公共事业是指介于政府组织与企业之间的为人民群众提供社会保障的各种福利及福利设施体系。公共事业项目是指对包括供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁等在内的社会公共设施的投资建设、维护和经营。公共事业管理是部分行政组织和社会公共组织，依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供、公共秩序的维护等所进行的规划决策、组织协调和规划控制的过程。公共事业项目的管理是公共事业管理的核心部分。
我国的公共事业管理过去一直沿袭计划经济时代的垄断式管理模式，由于缺少竞争力，政府不会主动采用新技术、新方法加强管理，而是凭借其垄断优势，限制竞争。虽然这种状况在目前有所改观，但政府依然是公共事业提供的垄断者。
以英美为首的西方发达国家的公共事业管理采用服务式管理模式，对公共事业的管理不是以行政手段为主而是以市场手段为主；公共事业的提供者，除了政府外，还可由私人企业参与提供和管理，私人企业较强的服务能力和较高的经营效率，起到了很好地联结政府与社会、政府与市场的作用，从而使公共事业更好地服务于公众。
本文将项目管理理念引入公共事业管理领域，目的是为公共事业从垄断式管理向服务式管理转变提供一个可借鉴的方法，使公共事业管理从以政府管理为主转向以政府和企业的共同管理为主。
三、项目管理：政府公共事业管理的新工具
项目是要在一定的时间里，在预算规定的范围内，必须达到约定质量水平的一项一次性任务。在各种不同的项目中，项目本身有其共同的特点，这些特点可以概括如下：(1)项目由多个部分组成，跨越多个组织，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是为了追求一种新产物才组织项目；(3)可利用资源预先要有明确的预算；(4)有严格的时间界限，并公之于众。公共事业具有一次性和独特性的共同特征，可以视为一个项目。
项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目特定目标的管理方法体系。作为一种管理项目的理论与方法，项目管理已日趋成熟和完善，表现出强大的生命力，并开始被世界各国广泛应用于建筑、军事、银行、电信、矿山、机械、石油开发等行业。
但是，人们往往把它理解为工程建设项目管理，这在很大程度上限制了项目管理的适用范围。工程建设项目管理只是项目管理在工程建设项目中的具体应用。公共事业可以视为一个项目，当然也可以用项目管理的方法来管理。因此，在公共事业管理中引入项目管理方式有助于政府对公共事业实行有效管理。
四、政府公共事业项目管理过程分析
政府公共事业项目管理过程可以看成是一个由不同阶段组成的系统流程。政府公共事业管理按项目的生命周期分成几个阶段：项目立项与启动阶段、项目前评估与计划阶段、项目实施与控制阶段、项目绩效评价与收尾阶段、项目维护和项目经营阶段。每个阶段均有其特定的内容和需要解决的问题。
项目立项与启动阶段：
随着一个国家或地区社会经济发展以及物质文化水平的提高，对公共事业项目的需求也会日益迫切。公共事业也就会出现在政府部门构想和规划中。将这种构想和规划项目化后，就产生了公共事业项目。政府部门决策者通常会构思公共事业项目的主要内容和初步计划，报上级部门立项。这个阶段就是项目立项阶段。这个阶段的工作是为顺利地开展公共事业管理打下基础。项目正式立项后，进入启动阶段。公共事业项目的启动阶段的主要工作是建立项目管理组织以开展项目的管理工作，解决的是项目管理组织的构建问题。这也是工作的重点和难点。
在公共事业项目管理过程中，因为人们的处事准则差异很大，会存在着种种相互冲突、相互矛盾的观点，如果没有组建专业化的管理组织机构，将会出现混乱的局面，会使得公共事业管理达不到预期效果。因此，建立公共事业项目管理组织是非常必要的。
公共事业项目管理组织采用弹性方式，与传统的管理模式不同，项目的管理不是通过等级命令体系来实施，而是通过所谓“扁平化”的结构，来自不同职能部门的专家因为某一个项目而组成团队，这个团队成员具有技术知识，而且对金融、预算、客户关系与合同以及后勤都有深入的了解。任务完成后他们又回到各自的部门。为了使公共事业管理工作保持明确的方向和连续性，这个组织需要配备足够的人员，并明确每个成员的权利与职责。公共事业项目管理组织结构可以设计成三个不同层次：一个项目领导小组、一个项目管理小组和各种类型的工作小组。
第一层次是领导小组，由政府职能部门的领导组成。领导小组的建立要解决三个方面的问题。首先是制定启动战略，确定下属管理小组和各个工作小组的职责和任务，制定衡量公共事业项目的业绩标准，以评估项目是否成功。其次是对政府公共事业管理工作提供战略和政策方面的指导。领导小组成员并不是把全部时间都用于项目管理工作，而是通过定期开会来批准计划和检查公共事业项目进展情况。从宏观上对项目进行控制。第三是在项目管理中起协调作用。部门领导的职位和地位对公共事业项目管理成功起非常关键的作用。通过部门领导之间的协调，项目管理工作中的个人或部门之间的沟通障碍或冲突比较容易克服，矛盾容易被化解。
第二个层次是管理小组，由政府职能部门和项目承包商中抽出的专职人员组成。小组建立的目的是编制项目计划，制定衡量工作业绩的标准，以评估项目进展过程是否成功。控制项目工作按既定的日程进行，并提供日常指导和决策。领导小组要指派一名来自项目承包商的小组成员作为项目经理，对项目的进展负总责。之所以要求来自项目承包商，是因为其熟悉专业知识，由于一般情况下，项目经理是责大于权的，所以要授予其指导全部项目活动的权力。同时，来自政府职能部门的成员要对其进行监督。为弥补项目经理能力和知识的不足，可以外聘专家、学者或经理人等作为项目经理助理。管理小组对领导小组负责，在领导小组的领导下，管理小
组协调和处理下属各工作小组提出的方案。
第三个层次是工作小组。由项目承包商企业人员组成。工作小组可能不止一个，各个小组负责资源、技术等方面的问题，如财务，采购小组，他们执行管理小组的指令，解决项目过程中一些需要解决的具体问题，提出解决方案供管理小组决策，对管理小组负责。
项目计划与实施控制阶段：计划阶段的工作是根据政府公共事业管理项目的具体目标和要求，制定一个完整、系统的项目进度计划。以保证公共事业项目按期完成。
进度计划常用网络图或横道图表示。进度计划必须确定各项重要工作的轻重缓急，恰当地分配资源，并对项目进行所涉及的预测、计划、调度、资源分配及控制手段详细说明。计划阶段还需要重新考察公共事业项目的风险，如果发现新的风险，需要在评估报告中进行说明，并制定应急计划和对策，以控制这些风险。此外，不论是即时的还是长期的资源需求，都应当予以量化，
但是事先制定出的计划往往很难反映出实际项目进度，许多项目计划随着进度的深入，需要对原计划进行频繁的、重大的调整是常见的事情。计划虽然制定了，而完成时间却一再推迟。造成这种情况的原因是进度计划由于缺乏足够的数据难以准确的编排、进度计划难以协调各部门、各工作环节的进度、常用网络图或横道图表示的计划不科学等。
针对这种情况，本文认为，可以利用关键链项目管理(CCPM)方法。CCPM步骤是形成项目网络图，因为某些资源的量是有限的，关键路径上的工序的工期可能因为资源的有限而延长，所以项目的工期一般都要长于通过CPM法或PERT法得到的关键路径。在此时形成的项目网络图中，就可以识别该项目的瓶颈，它是网络图中最长的那一条工序链，该链的长度就是整个项目的完成时间。这条链成为关键链，关键链上所需要的资源就是关键资源。对其进行优化产生新的计划。这种计划往往比用传统方法编制的计划要容易执行得多。
实施控制阶段的工作是追踪公共事业管理项目的进展，根据项目计划的要求提出具体的改进对策，工作特点是诊断、分析和调整。项目管理小组要经常将实际进展与计划进度相比较，监控项目工作的日程和预算执行情况，以便发现进度的偏差及时采取应对措施。协调一些复杂而又相互影响的工作。当某项工作进展显示出可能延期时，要找出公共事业项目实施的关键路线，采取积极的应变措施，保证关键活动按时完成。进展情况报告是一项重要的制度，应当实行严格的执行，各个工作小组的组长要及时提交他们的最新报告。这些报告应有预先确定的格式，详细叙述本组当前的工作情况。项目管理小组应使领导小组及时了解项目的进度。
项目收尾阶段：收尾阶段的内容是项目管理组织向相应的项目业主(政府职能部门)交接项目。收尾阶段的工作包括项目竣工验收，评估工作质量，分析项目成功或失败的原因，以确定在今后的公共事业管理的内容；形成项目验收或终止报告，及时结算资金。
公共事业项目实施评价，是对公共事业实施项目管理后的工作成绩及效益效果进行评议和考核。评价的目的是通过考核、检查实施项目管理后的成效以改进工作。公共事业项目实施业绩评价是在项目各个阶段完成的基础上进行的，对项目的目的、效益、影响和执行等情况进行全面而系统的分析与评价，有助于提高宏观决策和管理的水平。
公共事业项目实施评价属于公共事业项目管理后评估，它以项目竣工验收和项目效益后评估为基础，结合其他相关资料，项目整个生命周期中各阶段管理工作进行评估。项目管理后评估包括项目的过程后评估、项目综合管理评估及项目管理者评估。重点要对项目的组织机构、管理机制、管理方式的合理性、运行效率进行评价。
政府要通过对项目各阶段管理工作的实际情况进行分析研究，了解目前项目管理的水平。吸取经验和教训，提高自身项目管理水平，以保证更好地完成以后项目管理工作，促使项目预期目标更好地完成。
本文认为，可以从宏观上把公共事业项目绩效评价指标按平衡计分卡的结构分为业绩、成本和内部管理三个功能模块。在具体设置每个功能模块及其具体的指标内容时，按照政府公共事业管理职能和具体的工作部门来设计。首先界定地方政府公共事业管理的基本职能和工作目标，然后运用项目管理工作结构分析方式层层分解关键成功要素，在此基础上设计各模块的具体指标。在确定了指标体系后，应当立即收集数据，着手对指标进行权重确定和消除指标间差异的量化工作，然后代入相应的数学评价模型中进行计算，并取得计算结果。用这个计算结果同原有系统的相应计算结果进行比较，就可以得出系统改进的具体量化值。
项目经营和维护阶段：项目维护和经营的内容是项目业主(政府职能部门)委托项目管理组织(公司或组织)维护和经营项目。这是一个长期的过程。要作的工作包括制定运营模式，设计运营方案、评估运营风险、讨论运营中的会计问题。在经营或维护项目的过程中，公司要建立相对固定的管理队伍。必要时政府要进行跟踪检查或参加管理队伍。
公共事业项目也可以考虑国际上现在通行用BOT(建设—经营—转让)方式，即政府向社会招标产生项目投资业主，再由业主组建项目管理公司，项目管理公司负责项目融资建设、经营和维护，项目业主偿还建设项目所需贷款本息。政府授予项目业主一定期限的特许专营权，在一定的经营期内政府给予固定的投资回报，经营期满后，业主将项目设施无偿转让给政府。
项目经营一段时间后，应该进行公共事业项目后评估。后评估将项目前期所确定的目标和各方面指标与项目实际结果进行对比，即以实际情况为基础，对项目建设、运营现实存在的情况、产生的数据进行评价。项目后评价涉及到项目生命周期的各阶段。政府作为评价的主体，对公共项目后评估主要注意在新的投资体制下项目评价的内容。按照国务院2004年关于投资体制改革的决定，政府对项目投资报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。因此，政府也要重点从这几个方向来对项目进行后评估。
项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目是否可以继续其既定目标，实现程度，是否可以持续地生存和发展下去，项目是否可在未来以同样的方式建设同类项目。
由于世界银行和亚洲开发银行等组织高度重视持续性评价，把项目的可持续性视为项目成败的关键之一，作为政府公共项目也应该进行单独的持续性分析和评估。
因此，有必要建立一套完整的公共项目绩效评价指标体系。即能体现新投资体系下政府对项目核准的要求，又要反映公共项目持续性。
政府在项目后评价时必须保证公正、客观，实事求是地做出评价。政府项目后评价的结果作为政府决策部门进行新项目的立项和评估的基础以及调整投资计划和制定政策的依据。同时，建立后评价结果和政府项目业主考核绩效之间的联系，能够使项目业主投资决策更加理性。亚洲开发银行建立了后评价部门，通过出版物和建立项目后评价信息系统，将项目周期各阶段的信息进行交流和反馈，系统地为后评价提供资料和向决策机构提供反馈信息。这是值得我们借鉴的。
论文关键词 公共事业管理学 案例 案例设计
案例教学法起源于美国哈佛大学，因其独特的作用而受到教育实践界的广泛青睐，被广泛运用于各学科的教育教学中。反思案例教学法能在哈佛取得巨大成功，原因是多方面的，比如哈佛有一流的教师，一流的学生，一流的案例中心，良好的支持系统等。但案例教学法有效实施的关键在于：良好的案例设计。正如亨利.艾伯斯指出的：“案例讨论可以弥补理论与现实的脱节”，案例教学法可以利用案例这样一个工具，连接起老师和学生相互作用，连接起理论与现实。因此，教学中选择的案例是否恰当会直接影响课堂教学的效果。
公共事业管理专业是一门理论性与应用性均较强的学科，因此要把公共事业管理专业的学生培养成适应性较强的复合型人才，我们必须要借鉴哈佛大学的案例教学法的成功经验。另外，由于我国公共事业管理是一门新兴学科，在我国的办学历史不长。如果从1999年正式开始招生算起，到现在不过13年的办学历史。进入21世纪以来，我国公共事业组织生存的环境已经发生了很大的变化，不仅确立了市场经济体制，而且政治体制改革和行政管理体制改革也在逐步推进中，最为重要的是我国已经进入了社会管理体制改革的阶段。这也就意味着，我国公共事业管理领域相关的社会实践正在不断地发生改变。因此，作为公共事业管理专业基础的《公共事业管理学》课程在采用案例教学法时，案例的选择与设计也就尤为关键。
一、《公共事业管理学》课程案例选择与设计的原则
《公共事业管理学》课程案例选择与设计应具备以下原则：
（一）针对性原则
案例教学的目的在于创造一个模拟的真实环境，让学生利用所学的理论知识来分析问题、解决问题。因此，在进行案例设计时应针对教学目的、教学内容选择合适的案例，并进行精心编写。选择的案例一定要符合教学内容，同时也要符合我国的国情。
（二）时效性原则
《公共事业管理学》是一门实践性极强的课程，加之我国社会管理体制改革正如火如荼地展开，书本中的理论和实践中的一些做法可能产生一些不一致的地方。因此，在开展案例教学时既要求教师掌握公共事业管理的基础理论知识，又要了解社会改革的实践，做到理论与实践相结合。因此，教师在选择案例时，一定要紧密结合我国改革的方向，选择相关的热点话题，帮助学生更改地了解我们的社会，提高学生的分析问题以及解决问题能力。
（三）鲜活性原则
教师在案例的选择与设计时应采用多种方式来展示案例，比如文字、图片、视频等多种方式共同使用。这样才能更好地把案例相关的背景和情况解释清楚，让学生更好地理解案例，激发学生深入探讨和分析案例的兴趣。
（四）启发性原则
案例的选择与设计必须要能够引起学生的兴趣，最好是学生比较熟悉的或者和学生直接相关的，这样让学生在看过案例之后能够有所感悟。然后再在这个基础上通过问题的设置，启发学生思考一些社会问题。
（五）难易适中原则
教师在选择和设计案例时，应该注意案例应该难易适中，既要考虑学生的理论基础，也要考虑学生对社会的认识程度。保证绝大多数学生在进行案例讨论时都能够有话可说，调动学生参与案例讨论的积极性。
二、《公共事业管理学》课程案例选择与设计存在的主要问题
目前，我国《公共事业管理学》课程的教学过程中普遍都采用了案例教学法。教学中所采用的案例主要来自于三个方面：一是国外公共事业管理的先进案例；二是国内学者编写的案例教材；三是任课教师自己根据时事编写的课程案例。任课教师基于这三个渠道所选择与设计的案例，仍存在诸多的问题。
（一）国外引进
由于我国公共事业管理专业办学历史短，加之公共事业管理本来就是一个舶来品。因此国内公共事业管理教材基本上是介绍国外原理，并且关于公共事业管理的案例教材也非常少，主要是引进国外公共事业管理案例。这必然就导致一些问题：西方国家的国情和我国国情不一致，这些案例在应用时必然会遭遇“水土不服”的问题。学生在进行案例讨论时，因无法了解国外的国情，而导致不感兴趣，案例讨论无法进行。
（二）国内学者自己编写的教材
目前，我国一些知名高校，比如清华大学、北京师范大学都有专门的npo研究所，致力于我国公共事业管理领域的研究工作。一些学者在开展研究工作过程中也编写出版了一些关于公共事业管理案例的教材。但是，传统的教材编写到最后出版成册，需要花费比较长的周期。而我国现在正处于社会管理体制改革阶段，公共事业组织生存的环境在不断发生变化，实践中总会有许多新的动向、新的问题出现。因此，公共事业管理专业教师必须有敏锐的嗅觉，能够在课堂上提供热点性比较强的案例给学生进行分析，帮助学生更好地了解社会实践。显然，传统的纸质媒介——教材，无法满足信息化时代对教学案例的时效性要求。
（三）实例改写
实例改写，即从新闻报道、报纸、杂志摘录改写的实例。这种方法具有比较强的时效性及鲜活性。教师可以把新闻媒体报道的相关案例进行综合整理，能够体现近期焦点和热点。另外，教师在教学中可以通过文字、图片、视频全方位展示案例，可以让学生更好地了解案例并激发学生学习讨论的兴趣。但是，目前绝大多数教师在采用这种案例设计方法时，基本上是单枪匹马，往往需要花费比较多的时间和精力来进行案例的选择与设计，而且可能最后制作的案例质量并不高。
三、构建“多元主体共同参与”的案例选择与设计模式
目前，我国案例来源主要有国外引进、国内学者编写、实例改写，任课教师基于这三种案例，并不能实现最理想的教学效果。因此，我们需要调动各方的积极性，鼓励教师、学生共同参与案例选择与设计，构建“多元主体共同参与”的案例选择与设计模式。
（一）以教研室为依托，形成以教学团队为主的案例选择与设计队伍
我国《公共事业管理学》课程的特点决定了，教学案例的选择与设计必须具有很强的时效性。而传统的依靠任课教师自己选择与编写案例显然力量过于单薄，效果有限。我们可以以公共事业管理教研室为依托，形成以教研室任课老师共同参与的格局，发挥集体的力量，多渠道多途径，有针对性地开展案例的收集整理与设计工作。这样保证编写的案例既有针对性、时效性，又具有比较高的质量。
（二）鼓励学生参与案例选择与设计工作，扩大案例来源渠道
过去我们的案例选择与设计基本以教师为主体完成，这样教学中采用的一些案例可能并不能引起学生的兴趣。现在，我们可以充分发挥学生的积极性和智慧，鼓励学生积极提供一些他们感兴趣的案例给任课教师。比如，我们公共事业管理专业有许多学生假期都会到各个社区实习或进社区开展服务工作。他们在参加社会实践过程中碰到的感兴趣的问题，无法解决的问题，都可以提供给任课教师进行课堂的案例讨论。这样可以让学生主动去思考，也能调动学生参与案例讨论的积极性。
一、公共事业管理的内涵
社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。
二、公共事业管理主体的界定
从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:
1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。
2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。
3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、收入等筹措的资金。
4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征,这里不一一解说。
三、公共事业管理的学科属性和社会背景
1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科,因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢?目前,在教育部的学科分类中,将公共管理列为管理学的二级学科;在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中,则将公共管理归属为政治学,属于政治学其他学科。讨论其学科性质,是讨论公共事业管理的基本概念,特别是公共管理主体与客体的理论基础。
2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出,研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景,因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到,目前,学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择:一是中国现阶段公共事业管理的实际状况,二是中国公共事业管理改革(主要是指“政事分开”)的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择都有一定的内在合理性:前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性,体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质,也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性;后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性,体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样,从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择也都有一定的局限性:仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景,会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向;仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景,会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此,公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。
四、公共事业管理主体的本土化分析
从公共事业管理的学科性质与社会背景出发,可以得出对公共事业管理主体的认识:公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。
1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体,是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性,必须建立与使用公共权力。所以,公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理,需要不同等级的公共权力,但就全社会而言,只有政府才具有管理社会的公共权力。因此,政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体,这不仅是为了履行政府职能的需要,也是公共事业管理的必然要求,更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。
2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织,按照学术界的一般划分,它不包含在公共管理主体之内,自然也就不包含在公共事业管理主体之内,只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党,掌握着管理国家与社会的基本权力,这是由我国的政党制度决定的,按照我国的国情实际,公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知,我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制,中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说,中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织,应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是,中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此,中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由,我国的各民主党派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。
关键词:公共事业;管理;课程设置
公共事业管理专业作为一个新专业在我国的兴起,与社会主义市场经济的快速发展、政府治理模式、政府组织建设进一步完善以及“公权与私权理论、政府职能理论、政府有限理论和服务型政府理论”等理论的深入探讨密切相关。公共事业管理专业于1998年进入普通高等学校专业目录后,一批高等院校根据各自的实际情况,纷纷设立公共事业管理专业或专业方向。近十年来,公共事业管理专业虽然获得了快速发展,取得了长足进步,但还很不完善。就其课程设置看,既没有统一的课程设置要求,也没有形成公认的比较完善的课程设置体系,一定程度上影响了其培养人才的竞争力。本文立足于医学院校实际,探讨公共事业管理专业课程设置,既能使专业办学方向更加明确,也有助于提高其培养人才的竞争力。
我国公共事业管理专业发展特征及其课程设置概况 公共事业管理专业发展特征:我国的公共事业管理专业从设立迄今,虽然经过了10余年的发展历程,但仍然属于发展中的新兴专业。从其发展的背景与进程来看,具有以下几个明显的特征:
1.起步较晚。早在20世纪60、70年代西方就已经掀起了研究社会公共事务的又一个高潮,而随着理论研究的深入,西方国家也进行了大量的社会公共事务管理实践,如撒切尔夫人的英国公共事务部门改革等。在理论先导与实践验证的基础上,西方国家的公共事业专业已经发展成为一个成熟的专业。
2.增长的速度之快,增加的院校数量之多,在我国的高等教育各专业发展的过程中实属少见。
3.专业方向较多。教育部在进行公共事业管理专业设置时,根据学科性质与社会发展需要规定了文教、卫生、体育、环保、社会保险等5个专业方向。各个开设该专业的院校在这些专业方向的基础上, 结合自身的条件与区域发展需要还进行了其他专业方向的招生与培养。
4.所授学位差异性大。根据湖南师范大学学者所做的抽样调查,目前我国的公共事业管理专业毕业学生主要的学位包括有二类[3]:一类为管理学学士;一类为专业学位(如教育学、医学、农学、文学、法学、经济学等)。
困境一：学术理论超前与社会实际落后之困境
公共事业管理专业属西方舶来品，理论源于新公共管理思想，其主要观点是倡导公共服务市场化、社会化。受制于历史因素，我国公共服务的市场化和社会化水平较低，但被认为发展空间巨大。在此背景下，一些学者（以娄成武和崔运武为代表）看到了公共事业的广阔前景，遂向教育部申报公共事业管理本科专业。
但世纪之交的中国政治实况并不等同于西方发达国家的政治生态，中国的社会结构与经济结构也远非发达国家的水准。孙孝科认为，作为中国公共事业管理专业（学科）的倡导者与先行者们更多的是囫囵吞枣式地照单全收，由此引发的专业水土不服便自然不可避免[1]。
公共服务的市场化和社会化是未来政府治理转型的一个方向，但中国的社会状况、政治制度与市场规则都与西方发达国家有较大出入，公共服务市场化、社会化改革虽已起步但发展不充分，市场化阻滞因素依然存在，潜规则较多。在市场化过程中，承接公共服务的机构跟政府依然有着千丝万缕的关系，很多可以市场化运作的公共服务牢牢把握在政府手中，不愿放手。公共服务的垄断经营还很普遍，特别是从行政转制的事业单位，依然有较强垄断部门的色彩，其中包括对就业机会的垄断[2]。事业单位的职位有限、资源稀缺，人员流动小，招聘干扰因素大，不利于公共事业专业人才的进入。
由于西方发达国家诸多社会公共事务主要由社会组织进行自我管理或合作治理，因此，西方公共管理人才的就业去向主要是非营利组织[3]。但经过这些年的改革，我国政府的职能与体制改革依然滞后，行政事业一体化的基本格局未变，对公共事业管理人才需求依然有限。专业发展超前社会现实，事业单位行政化、社会团体官方化最终导致人才吸纳机制的固化与垄断化，甚至部分呈现腐败化态势，人才进入的“透明墙”壁垒依然存在，限制大量公共事业专业人才的进入与发展。公共事业服务人才还未形成市场化、规模化需求，但高校公共事业管理专业却蓬勃发展，十几年时间已有超过四百所高校开设此专业，自然形成学术理论超前与社会实际落后之间的矛盾。
困境二：社会认知混乱与专业认知混沌绞织之困境
按照郑代良等人的总结，社会大众对公共事业管理专业的认知可分三个层次：一是认识模糊，即不知道本专业是干什么的；二是认识狭隘，即认为是培养公务员的；三是认识单纯，即认为此专业在欧美发达国家特别吃香，在中国乃朝阳专业，前景一片光明[4]。
总体来讲，公共事业管理专业存在认知度低、认可度低、影响力低的困局。某些企事业单位招聘部门并不了解公共事业管理专业，对专业的学科性质、培养目标模糊，招聘时往往遗漏该专业。从公共事业单位管理人才产生路径看，受制于“路径依赖”的影响，管理人才更多的是在各职能部门及专业人员中产生，单位很少直接招聘专业的管理人才，导致公共事业管理人才缺乏进入机会。以高校系统为例，学校的管理精英多来源两种途径：一是各行政职能部门，如各处室；二是专任教师。其中行政职能部门的人才通过两种方式产生：一是直接招聘的专业人才，如计财处主要招收财会类专业、人事处主要招聘人力资源管理专业；二是从各学院抽调，比如从辅导员、团支书、党支部书记这类群体调入相关部门。从理论上讲，学校的校办、党办是公共事业管理专业的对口就业部门，但这些部门的人才多数是内部调任，很少直接招聘。这种现象一则说明“路径依赖”依然存在，二则显示即使像高校这种场域也对公共事业管理人才缺乏认知与重视。
专业师生对本专业的认知混沌不清，存在“变异论”（席恒，2003）、“准公务员论”、（董克用，2003）、“泛管理人才论”（彭国甫，2004）、“超前论”（赵立波，2005）等诸多定位。笔者曾参与过一次公共事业管理专业定位的讨论。事实上，老师对本专业的定位也不清晰。历届全国高校公共事业管理学科建设研讨会讨论最多的依然是本专业的学科定位、课程建设及就业等现实问题，但讨论并未达成共识。虽然同属于公共管理下的二级学科，但某些高校公共事业管理课程的开设与培养目标及行政管理无明显区分度。
专业人士认知混沌不清，学生的认知既迷糊又困顿，不知道出去能做什么是他们心中最大的疑虑。孙孝科的调查显示，只有16.63%的学生对公共事业管理专业比较了解[5]。一些公共事业管理专业的学生对本专业的感性认知是“公管=管理+政治+法律+经济+社会”。
教育部专业目录规定的公共事业管理专业有文教、环保、体育、卫生、社保等八个专业方向，但目前尚无一所院校?_齐上述八个专业方向[6]。各学校授予的学位庞杂无章，涉及管理学、教育学、法学、医学、农学等不同学科[7]，学生就业无所适从。从调研的情况看，公共事业管理专业的学生普遍不知道自己的就业出路，不清楚自己学的东西有什么用处，也不清楚自己未来能做什么，迷茫和对未来的不确定性是他们表达最多的词汇。
困境三：专业能力培养与社会需求脱节之困境
根据1998年教育部颁布的普通高等学校本科专业目录的规定，公共事业管理专业的培养目标是在文教、环保、卫生、体育、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。2012年教育部最新修改的公共事业管理培养目标为“能在文化、卫生、体育、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事业务管理和综合管理工作的复合型人才”[8]。
教育部提出的人才培养目标过于宏大，复合型人才可能走得更远，但前提是有一技之长。目前公共事业管理主要做到的是“博”而缺乏“专”，致使“人才”没有进入发挥场域即被淘汰。专业能力培养之“博”与社会需求之“专”的矛盾不利于毕业生就业。
根据对全国公立高校本专业的已就业学生统计数据分析，公共事业管理专业的本科生主要是到企业就业，平均比例占总毕业生数约40%；攻读研究生，约占30%；到事业单位就业，约占25%；最后，到政府机关就业，约占5%。企业化就业成了主流[5]。
在公务员及事业单位的招考中，指明招收公共事业管理的职位数量非常有限。笔者统计了2015年国家公务员考试，结果显示，招收公共事业管理专业的职位共4个。2015年下半年重庆市公务员考试职位表中直接注明招考公共事业管理专业的职位数为0，招公共管理类的职位共6个。以此观之，政府并未给予公共事业管理任何政策上的扶持。学生就业选择空间小，机会有限，造成专业能力培养与社会需求脱节的困境。
按照目前的专业培养目标，公共事业管理似乎更适合在职人员进修，且核心是公共事业管理精英的进修。因为高级管理阶段对管理者的要求不是专业技能，而是宏观视野，需明大势，定战略，决方向，涉猎广域知识，特别是人文社科，多学科的交叉学习正是公共事业管理的优势。
困境四：精英的专业定位与非精英化教育之困境
研究公共管理或社会学等领域，有两方面积累为佳。一方面在于经济基础，以便解经济困顿之忧。原因在于公共领域的实务工作或研究皆非一日之功，短期内断无创造直接财富的良机。若非有一定经济基础，则将有生存之危。另一方面在于立公共精神。公共事业多为非营利机构，多数并不直接产生经济价值或不以追求经济利益为本。学此专业需有一定公共精神，方能在事业中有所精进。简言之，公共事业管理更适宜具有一定财富积累之家又不失公共精神之精英为业，而对尚需解经济困恶之士显然不宜。
从十八大后，公共机关及事业单位严格财经纪律，规范公务开支，机关事业单位福利待遇多数被削弱，某些人因此无心工作，给不少进入这些单位的年轻人带来职业发展的困扰。但与此反差的是，近些年，公共事业管理专业招生规模扩张迅猛。1997年，东北大学和云南分别向教育部提交报告，申请将公共事业管理纳入本科招生，1998年教育部批准了将公共事业管理专业列入本科专业目录，专业代码110302。1999年两所院校开始正式招生，2000年，已有57所院校招收公共事业管理专业，2001年发展到132所，2003年则有220多所高校招收该专业本科生。截止到2015年8月，查询搜狐大学信息库，共有406所高校开设了此专业。但一些人的调查显示，2009年年底，全国已有472所高校开设了公共事业管理专业[9]。
大规模的扩招会产生两方面的遗瘤，一则源于师资队伍。与多数文史哲专业类似，公共管理类的师资不可能通过短期培养与培训而成，招生规模的扩大将面临师资短缺和水平不高的问题。笔者的调查印证了此问题，公共事业管理专业的老师成分多元，包括社会学、经济学、行政管理、政治学、教育学等，一些专科学校还涉及医学卫生、农学、体育等方面的专业。由于2003年才有了首届本科毕业生，学科建设层次依然较低。目前，全国还没有公共事业管理硕士和博士点，高学历教师缺乏，多数二本院校无力吸引公共管理类的高学历人才，教学水准和学术水平难有保障。二则来源于生源状况。从搜狐大学信息库查询系统发现，公共事业管理专业的平均录取分与校内其他专业相比，录取线多处于偏低位置。大规模扩招后引致生源质量的下降，大众化生源与精英化定位矛盾。
师资队伍的缺陷，加之学生志向与素养的问题相互胶着，将危及专业的生存之基。按照目前的招生模式与招考规则，学校无力从除分数以外的其他方面筛选生源。在现有教育投入与分配规则下，学校首先必须保证招生规模之稳定。对公共事业管理这个冷门专业而言，生源问题更严峻。笔者调查的一所院校显示，在计划招录的45人中，差额13人，需要调剂。其中文理科录取线恰是学校最低调档线，文理科录取的最高分与最低分皆差5分，生源数量和质量难有保证。
公共管理学的前身是形成于19世纪末20世纪初的公共行政学。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，涉及到公共管理的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支等多方面，出现了大量的新的理论成就。公共管理学的基本内涵是什么呢？也就是说，公共管理学的研究对象是什么？目前，该领域的学者有三种不同的看法：一是将公共管理学坚定地等同于传统的公共行政学，而公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。二是把公共管理学看作是公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织机构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。而目前国内外更多的学者则持第三种看法，即把公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。厦门大学陈振明教授认为，公共管理学研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何5应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
2公共管理学与图书馆学的关系
当今社会随着信息技术和经济的发展，市场竞争日益激烈，各种信息机构迅速崛起，互联网的便捷性和丰富性为社会公众提供了很多获取信息的渠道，图书馆已经不再是唯一的提供信息的场所。现代公共图书馆的发展正面临着社会的变革，充满了机遇与挑战，既然公共图书馆属于公共事务，而公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的公共事务，那么，可以这么说，公共图书馆有条件并且有必要与公共管理学相结合。将公共管理学的某些理论运用于图书馆事业的发展中，不仅能产生巨大的社会效益，并且能增加图书馆的社会影响力，提高图书馆的社会形象。
3公共管理学对图书馆理论的影响
近十年来，国内已经有一些学者和图书馆实践者自觉学习和运用公共管理学理论，取得了一些初步的研究成果。比如，杨小玲，肖希明以国家社科基金项目为依托，研究了“新公共管理与图书馆管理”的基本问题，提出新公共管理对转变图书馆管理理念、定位图书馆管理职能、调整图书馆管理方法和提升图书馆管理效能方面具有重要的借鉴意义。介绍了新公共管理理论在图书馆管理中应注意的问题，比如：在图书馆管理中，必须合理处理分权与控制之间的关系，优化组织结构、保障图书馆控制、协调部门间的沟通，避免产生新公共管理理论在政府改革中出现的机制裂化问题。比如：公共图书馆作为公益性组织，首先推崇的是图书馆的公益性，所以应该对新公共管理中对经济价值的过分强调，忽视公平和正义这一缺陷进行批判的借鉴。刘海新运用公共治理理论探讨了“图书馆治理研究”的基本问题，认为在当前的社会转型期，“我国图书馆界将完成从单一主体管理模式向多主体共同治理模式的转变”。宋晓蓉也运用新公共管理理论探讨了图书馆管理的新理论与新方法，提出适当分权，改善图书馆的管理模式，变“纵向管理为横向型、矩阵式管理”，引入企业管理理念和市场经济观念，并重视人才的培养。笔者以为，公共管理理论可以影响到图书馆事业管理，而且完全可以影响到图书馆事业顶层制度设计（包括图书馆立法）、图书馆组织行为、服务规范和服务标准的制定、图书馆事业发展与政府等各种社会关系的调整、图书馆绩效考评、图书馆人力资源管理等各个方面。不仅可以影响到这些图书馆专门领域的实践，而且也应该可以影响到图书馆专门领域的理论研究。比如，在全国政协第十二届二次会议上某专家对记者提出“图书馆、博物馆无条件开放是条歧路”。下文即以此为例进行简要分析。首先，某专家通过记者公开传播的这个观点，是一个不科学、不正确的说法，文化部、财政部在2012年《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的原文是“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”，是“基本服务健全并免费服务”，而非“无条件开放”。其次，国家相关行政部门正是在履行自身处理公共事务的职责，结合中国目前综合国力、公民阅读需求对美术馆、公共图书馆和文化馆（站）行为进行治理，制定符合现代社会公平理念和图书馆本质理念的免费开放政策，调整随之而来的各种社会关系，符合中国国情，符合中国公共文化服务体系建设的基本要求。第三，“三馆一站”免费开放，从公共政策层面确定了公共图书馆的公共物品属性（目前条件下还属于准公共物品状态），公共物品具有非排他性和非竞争性，从这一点来看，公共图书馆免费向社会开放是正确的，旨在保障所有公民都公平使用公共图书馆资源的基本文化权利，满足公共图书馆的公共物品属性。这也就很好地解释了杭州图书馆允许拾荒者入馆阅读（实际上国内大部分公共图书馆都是这样做的）的行为和理念。再比如近年来的热点话题之一是高校图书馆是否应该免费向社会开放，在这一问题上无非有三种观点：第一种观点是应该免费开放，支持这种观点的人将高校图书馆当作了公共物品，认为应该具有非排他性和非竞争性的特征，所以必须向社会公众免费开放；第二种观点是不应该免费开放，持这种观点的人普遍认为高校图书馆的主要职责是服务本校教师及学生，主要任务是支持本校科研与教学工作，不应该和公共图书馆一样，免费开放；第三观点是持中立态度，认为高校图书馆可以向社会公众免费开放，但是需要建立一种严格的准入制度，以此既能区别于公共图书馆，又能更好地服务周边群众。这里面，同样有着公共管理学的理论做支撑，比如公共物品理论，比如公共财政理论,所以说上述问题究其根本原因也是公共管理学问题，主要是政府投入不足，导致社会资源分配不均，所以才有人提出高校图书馆免费开放的问题。
4公共管理学对图书馆学专业人才培养的影响与拓展
这个问题，实际上是与上一个问题紧密相关的。图书馆学专业教育，本身就是应该结合图书馆实践需求培养适用人才。尽管在国家现行普通高校本科和硕士专业目录中公共管理和图书情报与档案管理属于两个平行的一级学科，但既然公共管理学已经影响到了图书馆事业的实践与理论研究两个层面，那么，公共管理学同样可以影响到图书馆学专业人才培养层面，拓展图书馆学专门人才的培养目标、课程体系设计、课程教学内容等诸多方面。
4.1人才培养目标层面
无论是本科阶段还是研究生阶段的人才培养目标，基本上都是从知识学习、专业技能掌握及适于工作领域等几个方面去设计。过去，由于专业研究思路过窄，以上几个内容基本都仅仅从图书馆（顶多扩大到信息服务机构）角度进行设计。既然我们已经很大程度上接受了公共管理学的影响，我们的专业人才培养目标也就要适当扩大，比如必须掌握的专业知识方面就需要增加公共管理学的内容，专业技能方面也需要增加社会工作的能力要求，而在适于工作的领域，也可以适当增加公共文化服务体系其他部门。除了上面所说的几个方面，在学生的专业人才职业素养方面，应该更多注重培养学生的职业精神和责任感。
4.2课程体系层面
除了中国大陆特有的公共课程以外，在学院平台课程、学科平台课程、专业方向课程、专业选修课程、实践教学环节等方面，我们都可以添加适当的公共管理学及其相关的课程内容，比如“公共管理导论“”公共财政学“”社会调查方法”等。添加这些公共管理学的相关课程内容，旨在增加图书馆学专业学生的竞争力和思维灵活性，以图书馆学课程体系为基础，适当地从公共管理学的角度设计图书馆学专业的课程体系，至少能使图书馆学更好地与公共管理这一实用性理论相结合，突出公共管理学对图书馆学的影响，在以后灵活地将公共管理学和图书馆学专业知识应运到工作实践中，这也是突破狭窄的专业性的限制，开拓视野的一种教育改革方式。
4.3课程教学层面
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