1.指导思想
认真贯彻党的十七届三中全会《决定》精神和省委、省政府关于全面加强食品安全工作的意见，按照国家农业部提出的“政府主导、部门推动、立足现有、因地制宜”原则，以在2012年实现全省乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设全覆盖为基本目标，以全面提升乡镇农产品质量安全监管服务能力为目的，切实加强乡镇农产品质量安全监管公共服务机构、队伍、设施、机制建设，认真履行监管服务职责，深入开展源头治理，推进标准化生产，为确保农产品质量安全提供强有力的保障。
2.建设目标
2.1总体目标 到2012年底，完成全省所有乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设任务。“十二五”期间，逐步落实建设任务，完善监管服务设施，建立健全“职能明确、人员到位、力量匹配、业务规范、服务有力”的乡镇农产品质量安全监管公共服务机构。
2.2 2011年建设目标 在全省选择双阳区、舒兰市、敦化市、公主岭市、通化县、洮北区、东辽县、宁江区、浑江区9个县（市、区），开展建立乡镇农产品质量安全监管公共服务机构试点工作。
2.32012年建设目标 完成全省所有乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设任务。
3.建设方式
主要采取在乡镇农业技术推广服务站加挂农产品质量监管服务站牌子的方式实行联合建设，实行“一个机构、两块牌子”，鼓励产业集中度高、有条件的乡镇单独建立农产品质量安全监管站。也可跨乡镇建立区域性农产品质量监管服务站。具体建设方式由各地政府根据产业特点及工作需要确定。
4.建设内容
按照“有机构承担职责、有具体人员承担监管任务、有检测服务手段、有监管经费支撑”的要求，重点强化监管职能、充实人员力量，提高监管服务能力。在乡镇农产品质量安全监督机构的人员编制上，确保有2名以上人员承担农产品质量安全监管工作。在服务设施建设方面，每个乡镇要建设一个快速检测室，配备2~3套速测仪器及相关工作设施，承担本乡镇农产品质量安全定性检测任务。乡镇监管队伍要相对稳定，并明确一名站长负责，报县级农业部门备案。
5.工作步骤
乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设分为调研发动、制定方案、推进实施、考评整改和总结验收五个阶段。
5.1调研发动阶段 2011年9月15日前，各级农业部门结合本地、本行业实际，认真学习国家关于加快推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的意见精神，积极协调各有关部门，争取工作支持。同时深入基层开展调查研究，探索工作推进途径。开展专题宣传发动，利用各类舆论媒体，通过召开培训宣传会议等多种形式，广泛宣传推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的重要意义和具体要求，营造良好的工作氛围。
5.2制定方案阶段 2011年9月底前，在抓好调研发动的基础上，组织相关单位和人员，研究制定全省推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设总体实施方案，明确工作目标，建设内容、方式和步骤，并下发各地执行。按照全省总体方案要求，2011年列入推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的县（市、区），要在10月底前完成实施方案制定工作。2012年整体推进工作将于明年进行全面部署。
5.3推进实施阶段 按照总体方案的要求，2011年12月底前，在双阳区、舒兰市、敦化市、公主岭市、通化县、洮北区、东辽县、宁江区、浑江区9个县（市）区，开展建立乡镇农产品质量安全监管公共服务机构试点工作。2012年12月底前，完成全省所有乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设任务。
5.4考评整改阶段 整改建设分二次进行。第一次于2011年底前，对首批9个县（市、区）开展乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设进行考评，提出整改意见。第二次于2012年10月前，对全省开展乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设情况进行考评，再次进行整改提高。
5.5总结验收阶段 2012年底前，对全省开展乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设情况进行阶段性总结验收。
6.工作要求
6.1加强组织领导 乡镇农产品质量安全监管公共服务机构在农产品生产源头把关和质量控制上具有基础性地位和十分重要的作用，农业部和省委省政府高度重视基层农产品质量安全监管体系建设。各市（州）、县（市、区）农业部门要切实增强推动建设的自觉性和主动性，实行一把手负责制，将乡镇农产品质量安全监管服务机构建设作为当前一项重要工作抓紧抓实，进一步明确职责、周密安排、科学实施，确保取得实效。
6.2加强协调沟通 各市（州）、县（市、区）农业部门要积极争取当地党委、政府的重视，加强与各有关部门的沟通协调，将乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设纳入现代农业建设和食品安全保障的重要议事日程，依法将有关人员经费和履行公共服务职能所需日常经费统一纳入公共财政年度预算，保障乡镇农产品质量安全公共服务机构正常运转和监管人员的福利待遇。
6.3加强指导培训 各市（州）、县（市、区）农业部门要根据当地实际，细化制定乡镇农产品质量安全监管公共服务机构的建设方案，加强工作指导，确保如期完成建设任务。县级农业部门要强化对乡镇农产品质量安全公共服务机构和人员的法律法规、技术知识培训和业务指导，不断提升乡镇农产品质量安全监管能力和技术水平。
关键词 食品安全；信息追溯；终端查询
中图分类号：TS201 文献标识码：A 文章编号：1671-7597（2014）10-0137-01
当前食品、药品等关系国计民生的行业屡屡出现严重的质量问题，从毒果冻、毒酸奶、毒胶囊到三聚氰胺、瘦肉精、塑化剂等，无一不在震撼大众视听，社会上对于产品的质量安全保证要求呼声越来越高，企业也非常希望能建立一套完善的质量追踪追溯系统。《国家十二五规划》中明确提出要“建立食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链”。
2007年吐鲁番地区提出加快实施“精品哈密瓜品牌战略”，开展了包括质量安全信息追溯体系建设等为内容的多种举措工作，新疆标准化研究院抓住这一契机，在当地相关部门的支持下，建设完成了“吐鲁番哈密瓜质量安全追溯体系建设应用示范”项目。项目的建设完成成为质监部门在开展质量安全信息追溯工作方面的首个应用示范工程。随后通过几年的努力，截至2011年，又先后在和田、吐鲁番、喀什、昌吉等4个地州对总计12个农产品完成了体系建设工作，取得了一定的效果：如追溯体系的建设得到国家中心及兄弟省市同行的认可，产生了一定的影响力；纳入平台企业的信息化管理水平得到了提高，农户取得了一定的收益。
然而，目前追溯体系建设工作的开展在定位、运作方式、系统功能完善及市场开拓和制度建设等方面还需要进一步地研究与探索，以满足食品安全信息追溯工作在新形势下实现快速发展的新要求。
1 平台网站建设
1.1 平台网站功能框架
架设应用子系统，主要包括“果蔬类追溯系统”、“乳制品电子信息追溯系统”、“水产品追溯系统”、“畜禽肉追溯系统”等，完善食品安全追溯信息中心数据库。
主要版块：新疆食品安全追溯信息查询服务，新加入会员的产品宣传，企业展示、营销，食品安全相关资讯的，力争将网站建成新疆权威的食品安全追溯网站；同时不断优化平台，提高在google、baidu中的排名。
信息方式以实现互联网、查询终端、电话、手机接入wap网站服务、短信等。
提供系统智能统计分析；整合各个已有的食品安全信息追溯应用服务，形成对外统计、查询接口。
1.2 为平台的可扩展性预留接口，实现追溯信息的资源共享
1）考虑与国家质监总局追溯平台数据对接。
2）与第三方检测机构数据对接。
3）考虑与销售终端网点、信息门户网站、网上营销等实现的数据对接与资源共享。
1.3 追溯码长度适应多样化要求
可依据企业需求，按照国家标准可自由选择在编码要求规定范围内编制追溯码；同时，查询平台满足不同长度追溯码的查询。
2 平台主要内容
2.1 平台的软件环境
软件环境：Windows 2000 Server以上的操作系统，Microsoft SQL Server 2000以上的数据库、IIS（Internet信息服务） 5.0以上、Microsoft .NET Framework 2.0以上、与Microsoft .NET Framework对应的Crystal Reports、Microsoft 2.0 AJAX Extensions。
2.2 平台建设目的
1）满足职能部门的监管需要；通过提供有效的追溯信息，为职能部门依法行政、打击假冒伪劣等工作提供服务。
2）满足企业管理的需要；“总平台”建设以“扶优抚强”为基本出发点，通过加强追溯信息链条各环节的管理控制工作，提升企业质量控制能力的水平。
3）满足消费者知情权的需要；通过强化企业的应用主体责任，向社会明示追溯产品信息的真实、有效并公开承诺责任义务，为社会监督企业行为获取追溯信息提供渠道。
4）满足研究部门提供有效服务的需要；通过对“总平台”管理体系、标准体系、技术体系的研究与建设，全面提高向社会各界提供有效服务的能力和水平。
2.3 平台特点
通过平台的建设，政府监管部门通过此平台可及时对企业及食品进行流向跟踪、抽检，并拉近了企业与消费者的距离，主要体现在以下几个方面。
1）实现信息查询的完整性。在种植/养殖过程、原辅料供应、生产管理、仓储物流、销售业务等各个环节采取合适的技术手段实时记录产品信息，可通过查询随时跟踪产品的生产状态、仓储状态和流向，以达到产品追溯管理的目的。
2）信息的唯一性。通过追溯码的唯一性，能够定位到每个或每批次包装产品。
3）信息查询的准确性。消费者查询到的食品安全信息应与企业食品实际生产过程相一致，保证数据的真实性，同时应对数据传输各环节进行监控，防止数据篡改和前后不一致。
4）信息查询的方便性。消费者可通过手机、PC、超市扫描设备等终端随时随地对食品安全信息进行查询。
2.4 平台建设原则
平台建设的5个原则：
1）法律法规为基础的原则：平台建设充分考虑政策的支持，贯彻落实《食品安全法》、《农产品食品安全法》、《标准化法》、《食品安全法实施条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等相关法律法规。
2）政府引导、企业自愿加入的原则：以“会员制”方式发展成员，以三种模式开展会员制建设工作，一是“政府引导、企业参与”的方式带动区域追溯体系建设工作；二是以经济合作方式下的社团参与模式；三是企业化的运作模式。
3）符合“扶优扶强”的原则：加入平台的企业具备一定的条件，通过“准入制度”的相关要求进行审核评价后，满足追溯体系建设的最低标准要求方可成为平台的加盟企业。
4）企业应用主体责任原则：强调企业在食品安全信息追溯中主体责任的内容，通过落实企业在食品安全中第一责任人的角色，协助企业建立“食品质量安全记录制度”。企业对的信息确保其真实性、准确性、有效性，并向社会公开承诺。
5）整体规划、分步实施的原则：以完成追溯管理要求和查询的要求出发，逐步完成较全面的综合网站平台建设任务。
3 结束语
质量安全追溯系统的应用，无论对企业还是社会，都具有重大的意义和价值。对于企业来讲，追溯系统能解决其生产经营过程中的质量管理问题，有助于企业提高产品质量，提升客户满意度；对于社会来讲，追溯系统的广泛应用可以有效地实现产品质量监管。因此，无论企业还是政府部门都在不断加大力度推动生产、流通领域建立质量安全追溯体系。
1.1随着改革进程的深入和开放范围的扩大，全社会对消防安全的需要会进一步增强，对消防安全服务方面的需求也必将进一步增加。这些需求有的是公共消防服务产品，如稳定的消防安全环境、健全的城市消防安全保障体系、快捷的灭火救灾服务体系等；有的是混合公共消防安全产品，如必要的消防安全知识教育和培训、可靠的消防安全评估认证、便利的消防安全咨询服务等；还有的是主要靠市场机制调节的私人消防安全服务产品，如质量可靠的消防器材和设备等。这些需求既是建设服务型消防的推动力，也是建设服务型消防的必要条件。
1.2建设服务型消防是政府转变职能的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场机制在资源配置过程中发挥着越来越重要的作用，其主导地位日益突出，而政府的公共服务职能日趋成为政府职能的主要表现形式。这不仅符合国家职能的历史演变发展规律，也符合市场经济条件下社会发展的需要。总理在政府工作报告中指出：各级政府要牢固树立和认真落实科学发展观，按照“五个统筹”的要求，推动经济社会全面、协调、可持续发展。党的十六届四中全会也指出：政府主要运用经济和法律的手段，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。单纯靠市场机制调节的经济社会发展，容易产生“市场失灵”的问题，其中公共消防安全保障很可能就会因无利可图而被市场机制忽略。因此，政府就必须把提供公共消防安全这样的公共服务产品作为自己主要的职责予以切实履行。所以，消防安全服务作为基础性的、基本性的公共服务内容，当然成为政府公共服务的应有之义，建设服务型消防自然成为政府转变职能的必然表现。而消防部门作为政府职能部门，既是建设服务型消防的承担者，更是推动者和组织者。
2当前建设服务型消防的现状和问题
2.1建设服务型消防已经得到广泛的实践。改革开放以来，特别是随着个体、私营、股份等多种经济组织形式的出现和我国加入世贸组织，来自社会经济、生产、生活等各方面的消防安全需求与日俱增，有力地推动了服务型消防的建设与发展。
1）消防安全服务的形式和手段多样化。不仅政府将全社会消防工作的责任和义务以法律、法规的形式予以明确，各级政府、各类社会团体和法人组织结合自身消防安全需要，以ISO9000-18000等国际标准认证、HQE认证等形式，将消防安全管理纳入生产、经营等经常性管理之中，在石油化工、城市管理、劳动密集型行业等实行了消防安全目标管理手段、项目规划控制手段、许可审批手段，特别是1998年《中华人民共和国消防法》施行后，将抢险救援纳入消防部队重要职责，有效扩展了消防安全服务的领域和范围。
2）各级消防部门普遍将服务寓于管理和执法当中，采取了警务公开、网上申报、窗口服务、现场办公、特事特办、简化程序、缩短时间、提前介入、帮助协调等方法，最大限度地满足社会团体和组织的消防安全需要，并为达成这些需要，提供尽可能的便利。国务院先后两次取消十项非必需的消防行政审批项目后，各地也分别取消了大量不方便群众办事和阻碍生产效率的地主性规定。借助每年的全国119消防宣传日和各地具有地方特色的消防安全反思日等活动，集中性的消防宣传与经常性的消防安全教育与培训深入学校、乡村、工厂和社区，满足了广大群众对消防知识的渴求。
3）消防安全服务体系初步建立。目前火灾财产保险、消防产品质量检测、消防工程建设、施工、装饰装修队伍等中介服务组织和体系已初步建立，建筑消防设施检测、火灾损失估算、消防安全评估和咨询等服务组织亦在各地有了不同程度的发展。虽然这些体系发育尚不健全，但其发展方向体现了服务型消防旺盛的生命力。
2.2建设服务型消防存在不容忽视的问题。
1）服务型消防理念尚未得到深入的理解和牢固的树立。受计划经济时期保姆式管制型消防的体制性、机制性的不良影响，公仆式服务型消防理念的深入和普及程度还不能适应当前市场经济发展的需要。服务型消防就是方便群众办事的简单化思维、服务型消防就是变暗箱操作为阳光作业的形式化做法，在一些领导干部和职能部门的具体运作中还较为普遍。
2）服务型消防的体制性、机制尚未完全破除。经济社会发展产生的消防安全需求是多样性的，为满足这些需求而提供服务的主体必然相应地是多样性的。然而，由于政府管理体制改革的相对滞后，造成产生这些服务主体的体制性、机制尚未完全建立。如对消防产品质量评价的非唯一性要求评价机构的非唯一性，在目前国家公安部的规定下就无法实现；再如因整改火灾隐患而产生的资金需求，由于没有贷款方的利益机制，目前尚无任何一家保险可融资机构愿意涉足这一领域；还如全社会对消防安全专业人才的需求，因没有建立反映类似需求变化的信息机制的人才交流市场，使各类学校和劳动培训机构不可能主动开展业务这方面的服务工作。
3）服务型消防的保障条件受到区域性经济发展的限制。这个问题在经济落后省份或经济欠发达省份或地区尤为突出。由于地方财政的恩格尔系数偏大，地方财政基本上是“吃饭的”财政，无力在公共消防设施建立、灭火救援装备改善及城镇消防规划、老城区改造等方面投入，造成公安消防部队在提供紧急救援救助等公共消防安全服务方面无能为力，对部队和政府的形象产生了不良影响。
3建设服务型消防的主要内涵
3.1服务型消防的基本概念。政府为解决社会公共消防安全问题，依据法律法规和相关要求，通过组织工作动员全社会力量，提供的公共消防安全产品的全部劳动和服务。
在这一概念表述中，需要注意以下几点：
1）服务型消防归根结底是全部公共消防安全劳动和服务；
2）它包括政府依法提供的，也包括政府组织社会力量提供的；
3）提供服务的主体不一定是政府，它可以是政府组织或动员的其它社会单位，如企业、学校、社团（非政府组织）、私人部门等。
3.2建设服务型消防的主要内涵。
【关键词】服务型政府 公共服务义务 法律界定
建设服务型政府的核心问题就是政府如何更加全面、更加公平、更加高效地向公民提供公共服务。那么,建设服务型政府首先应当确定政府应当向公民提供哪些公共服务,即政府的公共服务义务范围。
提供公共服务是政府最基本的义务
由于公共服务(产品)的非竞争性和非排他性,非付费者可以和付费者一样共同享用,并且不会减损付费者的权益,这样就没有人愿意支付对价购买公共服务。公共服务的提供者无法向市场收费、无法谋利,所以,没有企业愿意为市场提供公共服务。“公共产品往往被定义为由国家、政府来负责供应的产品,而这些产品的供应又被视为国家、政府存在的根本原因之一。”①即使是坚决反对国家干预的自由主义经济学家也认为公共服务应当由政府来提供。亚当・斯密认为“政府只需要维持和平,建立一个维持严密的执法体系,提供教育和其他最低限度的公共事业,政府无需干预一般的经济事务,放心地让每个人按他自己的方式来行动,就能自然地会对公共利益做出最大的贡献。”“君主或联邦的第三项也是最后一项职责就是建立和维护下述各类公共机构和工程。他们虽然可能在极大的程度上对整个社会有益,然而就其性质来说他们的利润却永远也不可能支付给任何个人或少数人,所以也不能指望个人或少数人去建设或维护它们。”②
从社会契约论及现代法治理论来看,人类社会之所以需要政府这样一种“必要的恶”,就在于需要它来提供公共服务。公共性乃政府最基本的属性。自古以来,国防、外交、治安、法律、司法都由国家提供,在近现代宪法中也都体现了政府的这些基本义务。如美国宪法开宗明义地指出制定宪法的目的是提供国内治安、国防、公共福利等公共服务,“为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。”多数国家的宪法则通过对公民基本权利的规定体现政府的公共服务义务,或者在规定公民权利时同时规定政府的义务。例如,日本宪法第25条第1款规定:“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。”接着在第2款规定:“国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”意大利宪法第32条规定:“共和国把健康作为个人的基本权利和社会利益予以保护,保证贫穷者能得到免费医疗。”
西方发达资本主义国家宪法主要是对国家机构进行基本安排,规定权力结构。虽然在宪法中没有明文逐条列举政府应当向公民提供哪些公共物品,但都隐含了“政府是一个公共服务组织”这一基本前提。从西方国家的财政预算就可以看出政府的公共属性。西方国家的财政收入主要用于提供公共服务,履行政府的公共服务义务。瑞典、丹麦和法国等国家的财政支出中,社会保障、教育、医疗保健和一般公共服务是花钱最多的4项,共占去全部支出的近80%。尤其是社会保障,在这3个国家的财政支出中都占到42%以上的比例;而教育、医疗支出,合计起来也都占到总支出的25%以上。③
服务型政府的公共服务义务
政府本身就是一件公共产品,为公共利益而生,为公共利益而存,公共利益就是其自身利益。现代民主政治体制下,任何超越于公共利益的政府都是不合法的。民主国家的宪法关于权力的分类、配置与制衡,无不是为了让国家更好地向社会提供公共服务。我国宪法对政府的公共服务义务做了全面、详细的规定,相对于其他各国宪法而言,这是我国宪法的一个显著特色。《宪法》总纲第14、19、20、21、22、23、25、26条规定政府应当提供的公共服务包括科技、教育、医疗卫生、体育、文化、计划生育、生态环境、社会保障等类。因此,提供公共服务是政府必须履行的宪法义务。
当温饱问题得以解决,基本实现小康这一现代化的初步目标后,社会对公共服务的需求与改革开放初期发展经济的需求一样强烈。同时,建立社会主义市场经济体制以后,市场调节的主体地位决定政府的主要职能不再是建设,而是服务。国家面临着又一次改革与转型,中共中央应时提出科学发展观,建设服务型政府,开始从“建设型政府”转向“服务型政府”,政府开始撤回到其公共本位。④
1982年《宪法》只规定了政府最基本公共服务义务,如今社会经济科技条件已发生了深刻变化,小康社会公民对公共服务的需求要远远高于物质匮乏时代的要求,对“服务型政府”公共服务供给范围、数量、质量、水平的要求要远远高于“建设型政府”。毫无疑问,建设服务型政府首先需要对政府的公共服务义务重新进行界定,在原有法律、法规的基础上进行扩充和提高,明确界定今后相当长一段时期内政府应当向社会提供哪些与经济发展水平一致的公共服务(公共服务和公共产品),并将其确定为政府的法定义务。唯其如此,服务型政府才能成为一种存在可期待利益的稳定制度。
对公共服务的界定与分类主要是公共管理学界和经济学界的成果。李军鹏将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。⑤孙晓丽将公共服务分为政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。⑥其中维护性公共服务或政权性公共服务是指确保统治秩序、市场秩序、国家安全的公共服务,实际上是作为政权主体的国家提供的公共服务,而本文所指的公共服务仅指作为行政主体的政府所提供的物质产品和劳动服务。根据马斯洛的需要层次论,我们进一步将小康社会服务型政府应当向社会提供的公共服务分为生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务。
生存性公共服务。生存性公共服务是政府为满足公民的生存目的,为其提供最基本的生存条件。根据现有法律、法规的规定及相当长一段时间我国经济社会发展水平,政府应当提供的生存性公共服务包括基础设施,住房保障,就业服务,公共交通、邮电服务、供电、供水、供气、垃圾与污水处理等公用事业,社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚,环境治理。
其中,基础设施是指保障社会生产、生活正常进行所必须具备的公共工程设施,是整个社会赖以生存发展的一般物质条件,包括道路、桥梁、水利设施、市政公用设施(指公用事业的基础设施)、园林设施、气象设施、防震防空设施等。基础设施和公用事业是现代社会每个公民日常生活无法或缺的,或者具有非竞争性和非排他性,或者属于自然垄断产品,需要由政府来提供。住房保障、就业保障和社会保障则是对已经或可能陷入生存困境的社会成员尽生存照顾义务,这与《宪法》第42条规定的公民劳动权、第44条和第45条规定的公民社会保障权和公民获得物资帮助权是一致的。
安全性公共服务。国防、法律、警察等是国家为社会提供的公共服务,为公民提供最基本的日常安全保障。此处所指安全性公共服务是对处于紧急情况下的公民或组织提供安全救助,即安全救助服务,包括公共消防安全服务、自然灾难防治、重大突发疫病防治、医疗急救、卫生防疫。
《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《自然灾害救助条例》、《地质灾害防治条例》、《气象灾害防治条例》等法律全面规定了政府安全性公共服务义务与责任。这些法律、法规都是最近几年颁布或修改的,这么密集的出台和修改,既是因为SARS、禽流感等重大瘟疫事件带来的教训以及全球变暖带来自然灾害更加频繁而采取的国家应对措施,也是因为向服务型政府转型过程中政府公共服务意识的觉醒,是构建公共服务法律体系的需要。但是,目前还缺乏一部自然灾害防治、救助的统一法律,这与全球变暖条件下自然灾害日常化和我国不涝则旱的地理条件的客观情况是不一致的。2007年颁布的《突发事件应对法》将自然灾害和社会事件两类性质完全不同的事件放在一个法律里统一对待是不恰当的。
发展性公共服务。发展性公共服务是政府为促进公民的各项发展而提供的产品和服务,包括科学、教育、文化、卫生、体育服务;计划生育;法律援助;农业扶贫;生态环境等。政府的这一义务在很大程度上与国际法上《经济、社会和文化权利国际公约》所指的经济、社会和文化权利对应,也和宪法学上所讲的公民社会权对应。
需要说明的是环境问题既涉及到公民的基本生存条件,也涉及到公民更高层次的发展需求。因为恶劣的生态环境会威胁到居民的基本生存,提供良好的生态环境是政府的生存性公共服务义务;而人对环境的改善是无止境的,当温饱条件解决后,会要求更优质的生态环境,政府要提供休闲公园、旅游胜景等这样一类发展性的生态公共服务。当今各地政府倾力建设生态城市,纷纷免费开放公园、绿地,就是在履行发展性公共服务义务。例如,长沙市政府聘请世界顶级大师设计,花费17亿巨资打造橘子洲头园林公园,里面不设任何商业设施,向全社会免费开放。这不是一种基本公共服务,而是长沙公共服务达到小康水平的标志,是一种发展性公共服务。
生存性公共服务、安全性公共服务满足社会成员的生存需求,任何政府都要承担供给义务,否则就会发生社会动荡乃至社会革命,呈现“拉美现象”。在不发达地区、社会,公民的迫切需求是解决温饱生存问题,发展性公共服务需求相对有限。小康、富裕社会则需要更多的发展性公共服务,这和恩格尔系数所反映的问题是一致的。我国正处在一个由温饱社会向全面小康社会迈进的转型期,一些政府官员还停留在建设思维状态,缺乏公共服务意识,更不要说积极向社会提供发展性公共服务。政府对发展性公共服务的供给水平远远落后于经济发展水平。因此,建设和谐社会,落实科学的发展观,要大力增加发展性公共服务供给,要制定一部统一的公共服务基本法,明确小康社会公共服务的基本要求,在此基础上修改现有公共服务供给法律、法规,提高生存性公共服务和安全性公共服务的供给水平,增加发展性公共服务的供给数量和种类。
公共服务义务的法律界定
根据法治的基本原则,法无授权即禁止,政府只能做法律规定的事情。尽管有不少学者认为政府提供公共服务不受法律保留原则的限制,⑦但是,笔者认为我们这样一个还处在转型时期的国家,法治还不健全,权力约束还十分有限,必须严格坚持法律保留原则,对政府的各种公共服务义务作出明确规定。尽管我国社会主义法律体系中对各类公共服务大都有相应的立法,但是,普遍已不能满足当代小康社会广大人民群众的公共服务需求,不能反映建设服务型政府的要求。而修改现有公共服务法适应当前社会形势,适应当代民众对公共服务的新要求,并使各种法律形成一个有机的公共服务法律体系,短期内可能是难以完成的。比较而言,制定一部《公共服务基本法》,统一规定服务型政府的公共服务义务,形成一部纲领性的法律是比较事半功倍的办法。
其实,落实科学的发展观,构建和谐社会,建设服务型政府,也都需要有这样一部基本法,来宣示其基本纲领。中共中央关于《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也需要用基本大法的形式进行制度确认。
我国除了缺乏公共服务基本法外,不少公共服务领域立法也存在空白,需要尽快立法。最为突出的是社会保障领域至今还没有法律,医疗保险、养老保险连法规、规章都没有,而社会保障是最重要的公共服务领域,如前所述,发达国家社会保障的财政支出占全部财政支出40%以上。这与社会主义国家的性质极不相称,与建设和谐社会、建设服务型政府的要求相距甚远。我国需要尽快制定统一的《社会保障法》及《公民医疗保障法》。同时,对于基础研究促进、自然灾害防治、住房保障、基础设施保障等领域也都还没有立法,需要尽快制定《基础研究促进法》、《住房保障法》、《基础设施提供法》等等。(作者为中南大学法学院教授、博士生导师;本文为中南大学前沿研究计划重大课题“服务型政府法制化研究”阶段性成果)
注释
①[英]梅格纳德・德赛:“公共产品:一个从历史角度的探讨”,[美]英吉・考尔等编:《全球化之道――全球公共产品的提供与管理》,北京:人民出版社,2006年,第55页。
②[英]亚当・斯密:《国富论》,北京:新世界出版社,2007年,第3、553页。
③岑科,陈小瑾:《“十问”为什么民众不以偷税为耻?》,《南方周末》,2009年3月20日。
④一般认为“服务型政府”是一种新的政治理念,但笔者认为这一提法只是恢复政府的本性,并没有突破《宪法》的对政府的基本安排。
⑤李军鹏:《公共服务学――政府公共服务的理论与实践》,北京:国家行政学院出版社,2007年,第4～5页。
摘要:当前我国社会正处于从传统社会向现代社会的转型时期,传统安全与非传统安全相互交织,虚拟社会与现实社会相互影响,国际和国内因素联系紧密造就独特的中国治安状况。其中,三农问题及其衍生的新问题在一定程度上影响国内治安的稳定局势,农村治安总体基本稳定但形势严峻,农民治安意识不高,因此针对农村地区的社会治安公共服务建设显得尤为重要。将以三农问题为切入点,通过运用新公共服务理论,分析如何建设及提升农村地区的社会治安公共服务。
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15023902
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安,等同于社会治安问题和社会治安状况,指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务,就是在现有的各种条件下运用多种治安手段,调动多方力量,以公安机关的治安部门和警察为主,引导社会公众开展维护社会治安的活动,在上级部门的领导和公众的配合下,清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中,根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论,将理论在实践中得以充分的利用,改善农村治安状况,加强农村警务建设,增强农民治安意识,发挥农村群防群治作用,完善浓缩的确社会治安防控体系,有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力,对奠定农村未来的治安稳定基础,增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设,转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念,将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合,从农村生活中了解农民思想,了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾,以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见,实现其共同利益,更好的为农民服务,而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时,我国已有农村警务室8万多个,驻村民警9万多名。尽管警力明显不足,但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台,是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众,第一时间化解各种矛盾,让民警融入广大农村,最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织,组织治安积极分子开展治安巡逻,采取联户联防、村际联防,发挥农村群防群治作用。同时,要提高单兵民警综合素质,在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时,加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作,制定和实施符合公共需要的政策和计划,使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系,逐步完善社区警务运行机制,构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络,完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量,及时传达公安治安信息,反馈农村治安状况,把“发案少,秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现,促进农村治安环境改善,在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织,最终获得治安环境建设和改善成功,从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场,关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区,大部分农民虽已不是文盲,但绝对是法盲。警察在执行公务的同时,要替农民关注社会变化,从农民的视角对公安队伍进行监督,提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中,分年龄层次区分教育对象,宣传法治,转变农民薄弱的治安意识,增强其自保能力,增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求,对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商,保障所有人的公共利益,关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度,联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力,检验农民的治安防控能力,促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设,做出有意义的贡献。
参考文献
[1]展万程.农村治安与构建和谐社会[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008,(8).
（一）服务要求更高
物业管理就是由相关的组织实施对建筑物的设备设施、场所以及场地进行维护、修缮和整治等管理活动。公共建筑建设的最主要目的是为人们提供公共服务，供全民使用和受惠最大的服务工程。公共建筑的物业管理不仅涵盖了住宅小区、办公楼宇等其他种类物业的管理内容，服务核心还很大程度围绕着公共服务的满足，直接关联政府和城市的整体形象，有着与众不同的更高要求。相比较于其它类型基本上以经营盈利为基础的物业管理，公共建筑的物业管理具有更加明确的服务公众的意识要求，提供的服务必定带有公共建筑公益的属性烙印，并存在和附带一定程度的公益内容。公共建筑的物业管理服务对象不仅仅是当地城市的市民，还包括前往该建筑的来自任何地区和国家的使用者，场所都是公众聚集场所，内部人流密集集中，因此，公共建筑物业管理面对的服务人群范围更加广泛，安全性要求更高。除了需要考虑常规因素外，还要着重关注治安安全、消防安全、设备智能化控制等因素。各方面更高的服务要求都将对公共建筑的物业管理活动带来了巨大的挑战。笔者所在的温州科技馆就是市级内部安全保卫、消防安全重点单位，治安安全和消防安全管理是物业管理工作的重中之重，各级公安局和公安消防局较之普通商业建筑给予了更多的日常监督管理和督查力度。同时，本馆也是卫生文明城市检查的重点对象，隔三差五迎接各种检查和考核评比。
（二）社会影响力巨大
公共建筑通常作为本地的城市名片，具有比较大的社会关注度，且在全国行业中很大程度代表了本城市的公众形象。对于来该城市生活、旅游、贸易的人们，公共建筑无疑也是外来人口认识该城市文明程度的重要窗口，其环境卫生、秩序维护、设备设施情况等直接体现物业服务质量的感官体验，事关城市的声誉和形象，顺理成章成为外来人口判断该城市价值的依据之一。因此对于本地人来说，公共建筑物业服务的质量好坏关系到他们日常社会生活的便捷性和使用公共服务的舒适性，而对于外来人口来说，是对城市进行认识定位的重要参考条件。综上所述，公共建筑物业管理服务毫无疑问具有相当的社会影响力。如笔者单位温州科技馆是本地十大标志性建筑之一，荣登本地小学地方课程课本封面，运营一直受到群众和媒体的广泛关注，各类公益活动更是经常成为本地焦点。
（三）受体制条件限制更多
公共建筑一般都是由公共财政或公益机构出资进行建设修建和运营维护，目前国家对于经济建设和国家财政资金使用的程序性和法规性限制比较严格，因此公共建筑的物业管理从运作方式的选择、项目的实施、经费的使用、人员的配备等事项，往往需要经过招投标等大量繁多的流程审批和批复手续，且在我国，公共建筑的上级主管部门或其他相关政府职能部门财政、人事、公安、消防、纪委、审计、卫生、文化、安监、工商、旅游、行政执法、街道等管理要求都各不相同，甚至有部分存在互相矛盾或不合理的规定，各方关系错综复杂，又必须力求面面俱到，因此在公共建筑物业管理实施过程中，受体制条件限制更多。如我馆的大型技改或建设项目都必须提前一年事先报批，财政落实资金后，经过发改委立项审批，再经住建委平台通过招投标程序进行实施，整个过程往往需要跨年度。
二、当前我国公共建筑物业管理现状
（一）物业管理法律不健全
2015年的《物业管理条例》是由2003年颁布并在2007年修订实施的，是部级物业管理行政法规，其他行政法规主要以部门规章以及地方性物业管理法规和规章为主。实际生活中凡涉及物业管理的法律关系，其实是综合由宪法、民法、经济法等各部门法律中有关物业管理活动及物业管理关系的法律规范约束。更没有对物业管理中如公共建筑、商业、工业各个分类类型做出区分和具体规范规定，物业管理服务的操作实施指导性和约束性明显不足。公共建筑物业管理法律并不够健全和完善，物业管理服务操作缺乏依据和规范要求。
（二）权利职责划分不明确
公共建筑物业管理是一项综合性非常强的管理，管理过程中的权利、职责应当进行明确划分，然而，当前我国公共建筑物业管理在权利职责方面的划分并不合理化，物业管理公司、技术服务公司、业主企业、政府部门以及人民群众等的权利、职责区分存在交叉，彼此之间职能分配并不清晰，这给公共建筑物业管理带来一定的困扰和难题。
（三）服务质量不佳
我国公共建筑物业管理服务市场发展起步较晚，同时在发展的过程中其对应的物业管理市场体制和法律法规尚不规范健全，进而不能在市场经营的过程中对相关公司行为形成明显的约束力，物业管理服务公司水平良莠不齐。相关业务管理标准化和模块化程度不足，管理方式普遍不够专业细致，应提供的服务和权利义务不够规范，进而物业管理服务水平难以提升。
（四）专业人才短缺且待遇低
公共建筑物业管理看似简单，实则管理事务极其复杂，系统性规范性极强，不同的公共建筑物业管理所涉及到的专业知识也各不相同，而具备公共建筑物业管理相关专业的人才较少，从业人员社会认可程度低。另外，随着我国物业管理理念和管理模式的不断发展和创新，以及物业管理设备的不断更新升级，对物业管理从业人员的综合能力有了更高的要求。但相关人员的薪酬福利待遇却明显偏低，社会地位不高，有能力且专业知识强的人才不愿意长期从事该行业，也使得公共建筑物业管理人员工作积极性受到严重影响，人员流动性较大，且使得物业管理过程中极易出现问题和安全隐患。本馆的物业管理从业人员普遍薪酬略低于其他商业建筑同工种人员，常年员工流动率接近四分之一，如何保持队伍稳定、招聘人才和留住人才成了普遍制约公共建筑物业管理发展的一大难题。
三、推进公共建筑物业管理发展的相关措施
（一）千方百计，争取国家政策和公共资金的支持
“巧妇难为无米之炊”，公共建筑的物业管理作为公共服务不可或缺的重要组成部分，其运营消耗、人员薪酬、场馆设备的更新和技术升级需要大量政府资金的支持，千方百计努力争取政府层面的政策和资源支持必不可少。可靠到位的物业管理对于维护公共建筑的正常使用功能，满足更多用户的需求有着重要的保障作用，直接影响着公共建筑的稳定运行，关联着公共秩序和社会安定团结，所以国家应该尽快出台相应的政策、法规、制度对公共建筑的物业管理运作进行法律约束，并以法律形式约定对于公共建筑物业管理财政资金的支持保障力度、相关权责利的清晰划分，以便在出现问题时能够有法可依，并指导公共建筑物业管理的规范运行和未来发展方向。
（二）加强监管，建立健全物业管理监督体系
在公共建筑对外运营的过程中，物业管理人员的服务就与公共建筑的服务形象具有直接的关联性。想要保证物业管理正常高效的进行，进行严格的监管非常关键，建立完善的监督体系非常必要。必须配备相应的工作人员，以有效强化对公共建筑物业管理服务的监督力度，及时发现物业管理服务不到位的缺陷，督促协调解决改善，及时发现处理物业管理过程中违法违纪问题，形成明显的客观约束力，推动物业管理公司服务质量的优化发展，进而提升公共建筑形象。
（三）融入总体，注重人文环境的塑造与维护
公共建筑的物业管理不单单要满足平安稳定、环境优美、设施完善等基本要求，还要体现社会责任感，必须注重对人文环境的塑造和维护，融入当地文明城市建设的总体布局中，体现文明风范和道德精神风貌，努力成为集中体现本地城市文化底蕴的展示窗口。公共建筑的物业管理服务过程中必须着重对我国传统的谦虚礼让、尊老爱幼等社交礼仪以及风俗文化进行发扬与继承，例如设置老幼优先窗口、母婴室、盲文说明、残障人士专用通道和设施等，为更多人提供更舒心的服务。在公共建筑物业管理中构建和谐的人文环境，是推动社会文明进步不可或缺的重要组成部分。
四、公共建筑物业管理创新探讨
（一）创新管理方针
公共建筑的物业管理往往强调服务第一的管理方针，但在新时代的复杂情况下，使用者对于服务的口味和认知趋于多样化，难免众口难调，而一旦出了安全责任事故，所有的服务成绩和绩效都会归零，所以，应更加重视和牢固树立安全第一的管理方针，突出安全责任前置于服务之前。对于公共建筑的物业管理任务来说，安全是头等重点工作，安全因素是生产、经营、管理等业务工作开展的必备前置条件，强化公共安全秩序维护，创造和谐稳定的环境氛围，是对国家、人民和社会的负责。
（二）创新运营体制公共建筑物业管理的运作受制于公共财政体制，往往又客观存在员工流动大影响服务质量的问题，可以创新运营体制，由机关事务管理局等公共建筑的上一级资产管理机构统一成立公共物业管
理服务单位，或者分区域统筹安排临近的公共建筑组建成立物业管理联合体公司，有助于物业管理公司发挥规模效应和服务标准的统一，没有特殊技能要求的用工适当倾斜于同样部分依赖公共财政的低保户和残疾人，可以更有效利用财政资金，有效解决人员流动过大的问题。
（三）创新服务模式
1.提供主动式、人性化、合理化服务。公共建筑的物业管理主要管理对象虽然是建筑、设备、环境，但归根结底还是为人进行服务，所以在物业管理过程中需要处处讲究以人为本，为用户提供人性化、合理化的服务。首先是服务态度要主动，升级传统服务模式从要我服务到我要服务模式，从被动的状态的召之即来，到主动地维修、检查或者是服务，能很大的提升用户感受；其次是服务要齐全，要对传统物业管理服务项目从深度和广度进行拓展和改进，从而为用户提供更全面、完善的服务。比如环境卫生可以拓展至公共建筑使用者的个人卫生，在停车场附带增加对用户车辆的洗护等等；还有就是提高服务的技能，为用户提供靠谱专业的服务，公共建筑物业管理工作人员的培训不能仅仅局限于岗位技能和文明礼仪培训，除了对物业管理的各个环节进行熟悉掌握外，还必须进行服务理念和客户心理满足方面的专业培训，从而对应用户的各种需求，都能够提供设身处地的相应解决方案，以实现人性化以及合理化的服务。2.建立流程化、模块化、标准化事务管理服务模式，并整合形成规模化整体发展。公共建筑的物业管理业务内容按服务的性质和提供的方式可分为：常规性的公共服务、针对性的专项服务和委托性的特约服务三大类。必须针对每一类型服务建立标准服务流程，尽量采用模块化的管理方式，制定员工行为准则和服务规范，建立相应的服务管理制度和岗位工作标准。在流程化、模块化、标准化事务管理基础上，可以进行合理高效的智能化整合，形成规模化整体发展，在统一的智能化物业管理系统安排和控制下，总体协调事务，集中解决出现的问题，统筹安排各个物业管理进程，可以实现各类管理事务的无缝对接和人员物资的综合利用，能够使每个环节都得到科学合理的管理，有效避免传统的物业管理模式普遍存在的细碎繁杂没有条理、顾此失彼的缺陷。
（四）创新应用新技术
物业管理相关的新技术和新理念日新月异，必须得到及时的创新应用，如物联网、智能化技术等。在公共建筑的物业管理的过程中，应该注意对成本的控制，做到节能降耗减排。首先是要推动对物业管理的对象设备、建筑与工具的节能低碳环保、物联网改造，如电梯和空调系统的环保改造，可以让电梯在无人时自动减速，空调根据人流量和天气状况自动调温等等，有效减少能源浪费和设备磨损。然后是对管理方法以及管理智能化技术的创新改进应用，缩小管理层级，削减冗员，简化管理流程，采用质量管理控制手段，可依托专业的管理信息系统，推进管理系统智能化，可有效提高物业管理的工作效率。最后，建立成本控制管理计划，将各种材料和能源的使用进行合理的规划，在使用过程中严格按照计划进行，有效控制管理成本的支出。科学技术的发展以及节能减排等新观念的深入创新应用，对推动公共建筑的物业管理进步有着举足轻重的重大影响作用。
综上所述，我国公共建筑的物业管理尚存在着众多的问题，阻碍了物业管理发挥其应有的重要作用，推进公共建筑物业管理的发展和创新仍然任重而道远。我们应当强调安全第一的管理方针，创新运营体制，建立流程化、模块化、标准化事务管理服务模式，提供主动式、人性化、合理化服务，积极应用物联网、智能化、节能环保等新技术，推动公共建筑的物业管理创新进步，保证公共建筑高效的为人们提供优质的公共服务。
作者:陈雄 单位:温州科技馆
参考文献：
[1]蒋浩.对物业管理精细化服务的思考[J].管理观察，2010(8)：104-105
[2]郑文博,孔凡文.略谈低碳物业管理的发展[J].辽宁行政学院学报，2011(1)：55-56
[3]王筝.我国物业管理模式转变及其动因分析[J].经济问题探索，2010(12)
[4]张金娟.关于物业管理的几个基本问题[J].城市问题，2012(10)
【关键词】基本公共服务 均等化 社会保障 政府 绩效评价体系
西安市基本公共服务均等化的必要性分析
经过近30年的发展，西安市正由生存型社会向发展型社会过渡，社会“生存性”压力减弱，“发展性”压力凸显，西安市社会公共服务需求快速增长，农村基本公共服务需求全面释放。尽管西安市各级政府近几年加大了对农村公共服务供给的投入力度，且成效明显，但由于城乡居民长期以来存在的社会地位差异和社会资源分配的不平等，城乡基本公共服务供给失衡的状况并未改观。城乡公共服务供给的严重失衡导致农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，甚至最基本的生存权和发展权都得不到保障，义务教育、公共医疗、最低保障等方面的问题尤为突出。
西安市城乡基本公共服务现状
义务教育办学现状。义务教育是基本公共服务均等化的主要领域之一，是整个教育体系的重要基础，它的公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。但近几年，西安市义务教育的财政性支出却一直是一块短板，义务教育经费支出占全年一般预算支出比重持续下降。加之城乡之间义务教育的投入水平、教育质量等方面仍有较大差距，使得西安市义务教育呈现出明显的城乡义务教育办学条件非均等化。以2009年为例，农村义务教育阶段师生比为7：100；城市义务教育阶段师生比为5:100。虽然教师数量上没有太大差异，但城乡义务教育阶段教师学历结构、职称结构等方面却存在较大差异（见表1）：
从表1不难看出，西安市农村教师研究生学历仅占教师研究生总数的8.9%；本科学历占7.56%；专科学历占63.74%；高中学历占81.67%，高中以下学历占94.79%。农村师资学历普遍偏低。
除了城乡师资方面的差异，城乡义务教育办学条件的差距还体现在校舍、教学仪器设备、图书、建网等教学硬件上；农村学校面临着规模小、校舍分散的问题。因为条件差很难留住优秀的教师，这使得大部分本地学生都转向教学质量更高的城市学校。于是，一方面农村个别学校规模越来越萎缩，另一方面农村学生求学成本加大，而城市教育资源愈发紧张。
基本医疗卫生服务发展现状。基本医疗卫生服务均等化至少包含两个方面：一是居民享受基本医疗与公共卫生服务的机会均等，这是基本公平的前提。二是居民通过享受基本医疗卫生服务，能够获得均等的健康保障。据此，西安市政府2009年11月2日出台了《西安市深化医药卫生体制改革近期工作方案》，2010年7月14日下发了《西安市深化医药卫生体制改革2010年重点任务》的通知，对于健全基层医疗卫生服务体系，进一步扩大基本医疗保险覆盖面，提高保障水平，促进基本公共卫生服务均等化发挥了积极的作用，其中在城乡基层医疗卫生机构普遍落实居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理等9类国家基本公共卫生服务。城市居民健康档案规范化建档率达到60%左右，农村居民健康档案规范化建档率超过50%。基本实现了全市新农合门诊统筹补偿全覆盖，扩大了乡村两级医疗机构的定点范围，可提供医疗服务的乡镇卫生院和村卫生室门诊统筹工作开展率分别达到100%和60%以上。
西安市农村基本医疗卫生服务能力显著提高，农村缺医少药的局面基本得到改善。但城乡差距依然巨大，农村在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面仍显短缺：一是农村医疗卫生基础设施条件亟待改善。长期以来，由于农村卫生事业投入相对不足，基础设施建设滞后严重，全市县乡村三级卫生服务网络可用业务房面积不足，多数基层卫生机构存在基本医疗设备缺乏和床位不足现象。许多村没有卫生室，医生无执业证书，医疗设备简陋。二是农村卫生人员急需技能和学历培训。基础设施建设薄弱、工作环境差，有关待遇无法落实，大量农村优秀卫生技术人才流失，农村医疗机构本科以上学历医生相对较少，普遍存在“有机构缺人员，有人员缺技术”的现象。三是农村医疗卫生体制为了配合经济体制改革而进行被动性变革，导致公共医疗卫生事业费用投入严重不足，效率低下，农民看病难、看病贵问题突出，“重医轻防”、“以医补防”现象仍然存在。由于公共医疗卫生服务的可及性降低，使得不同社会成员医疗卫生需求的实际满足程度因收入差距而严重地两极分化。
最低生活保障现状。最低生活保障制度是社会保障体系的最后一道安全线，是社会安全网络之中最重要的一个组成部分。从2005年6月开始，西安市居民最低生活保障制度在全市全面推行，最低生活保障的对象是特困家庭，即共同生活家庭成员年人均收入低于当地最低生活标准、无法维持基本生活的居民家庭。西安市通过几年来的努力，已经较为成功地建立起了最低生活保障制度，在维护社会安全、保障人民生活过程中发挥着非常重要的作用。2010年10月1日起，西安城市居民低保标准提高到每人每月330～360元；农村居民低保标准提高到每人每年1680～1800元；农村五保供养标准提高到每人每年3260～3800元。
尽管如此，西安市低保工作仍存在诸多问题：农村贫困人口相对较多，制度实施范围窄、覆盖面小，部分贫困农民得不到救济和补助；低保标准偏低，与东部差距较大，难以保障救助对象的基本生活；低保资金来源不足，难以充分保障救助金的发放。在对象的确定上，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对下列人员是否列入低保存有争议：因农产品经营不善陷入困境的农民，因企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工，因超生罚款、欠债或好吃懒做生活陷入困境的农民等。同时，对如何确定农村困难家庭外出务工人员收入，如何确定困难家庭成员的临时收入和隐性收入等，在实际操作中存在较大困难。
推进西安市城乡基本公共服务均等化政策建议
正确认识，提高政府基本公共服务意识及供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。这就要求必须提高政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制；进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题；增加部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。
集中利用农村有限的基本公共服务资源，提高基本公共服务质量。调研过程发现：在西安市广大农村，一方面基本公共服务资源有限，另一方面，西安农村地广人稀，且近几年的计划生育卓有成效，人口数量减少，加之大量农民工涌入城市，使得农村小学生入学人数减少，卫生院就诊率下滑，农村文化等基础设施利用率低，甚至闲置。针对这种情况，政府可考虑在公共财政投入数量不改变的前提下，根据具体情况适当合并一些农村学校、农村基础设施、农村卫生院，集中利用并优化基本公共服务资源，以提高服务质量、缩小城乡基本公共服务差距。
建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。公共服务绩效评价体系应包括政府自身的绩效评估和公众对于政府公共服务质量的评价。目前，西安市政府自身的绩效评估相对完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚需建立并健全。政府自身的绩效评估体系有着各种操作性较强的量化指标，但公众对政府公共服务的满意度却没有真正纳入政府绩效考核标准。建立健全公众基本公共服务评价体系在现阶段尤为重要，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。政府可以通过对其满意度的评价有针对性地改变公共服务方式，促进城乡基本公共服务均等化。（作者分别为陕西科技大学副教授，工程师；本文系西安市科技计划项目“推进西安市城乡基本公共服务均等化对策研究”研究成果，项目编号：SF1014（3））
注释
①西安市统计局：《西安市统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2009年，第504～508页。
近几年来，新公共管理理论日益引起我国学者的重视。他们在介绍其基本思想的同时，结合我国的国情进行了深人分析，形成了一大批研究成果，对推动国家政治体制改革特别是政府管理改革发挥了重要作用。笔者认为，从近年来世界警务改革包括我国公安改革的理论研究和实践探索看，在公安改革中借鉴新公共管理理论是可行的之所以这么说，是因为以下几方面的原因:
(一)公安行政管理具有一般行政管理的共性特点
公安机关的行政管理职能，是国家行政管理职能的重要组成部分之一。公安行政管理包括户政管理、国籍管理、出人境与外国人管理、边防检查、国(边)境治安管理、道路交通管理、消防监督管理、特种行业管理、公共场所与公共秩序管理、枪支弹药与易燃易爆等危险物品管理等10多个方面。仁5了这些虽为公安机关所特有，但其作为政府行政管理的组成部分，也同样具有一般行政管理的共性特点。
(二)西方警务改革的成功实践
近代警察产生以来，从世界范围来看，其发展经历了四个阶段，有学者将其归纳为四次警务革命。即:警察的职业化、警察的专业化、警察的现代化、社区警务和私人警务仁620世纪70年代末，伴随着新公共管理改革运动的兴起，以英国为代表的一些西方国家开始大量运用新公共管理理论指导警务改革，“效益”、“绩效”、“竞争”、“成本效益”分析等市场经济的价值观念成为这次改革的突出特色，“满意决定警务论”成为英国警学的一个基本理论，“公众对警察的满意程度”也成为衡量警务工作的重要评价指标。目前，英国的第四次警务革命仍在进行当中。改革的实施基本达到了“无增长改善”①的效果，提高了警务工作的质量和效率，取得了比较明显的成效。
(三)社会多元化的警务需求
公安工作就是为整个社会提供无偿的公共安全服务，公民无论贫富或地位高低，在享受公共安全保护方面是平等的。但是，近年来，中国社会阶层的构成发生了很大的变化，富裕阶层的人数不断增多，他们已经不满足公共安全服务的平等提供，比其他阶层更为关注个人及家庭、财产安全，迫切希望在公安机关提供的一般公共安全服务之外，有更加多元化的安全服务。而政府服务的平等性决定了公安机关不可能给他们提供特殊的服务，他们的需求只能在公共安全服务的社会化、市场化中寻求解决。同时，《刑法》、《刑事诉讼法》修改后，原来由检察机关管辖的九十多种经济犯罪案件移交公安机关，一些新的犯罪如证券犯罪、计算机犯罪等大量出现。在警务资源相对固定的条件下，公安机关刑事执法任务的增加必然影响其行政管理职能的发挥，公安工作特别是公安行政管理社会化的问题已经不能回避。
(四)深化公安改革的内在呼唤
从20世纪80年代以来我国公安改革的历程可以看出，目前，公安改革正处于全面发展、不断深化的关键阶段。也就是说，公安行政改革急需理论的支持而新公共管理理论无疑叮以作为指导公安行政改革的理论之一
二、从新公共管理的角度看公安改革中需要强化的几个观念借鉴新公共管理理论对公安改革进行分析，笔者感到，以下几种观念在今后的改革中需要进一步强化
(一)效益观念
新公共管理理论的出发点和核心内容，是突出强调政府管理中的“三E”，即经济、效率和效益—通过引人市场机制，改造政府运作，以节约开支，追求效益最大化。目前的情况是，公安改革中尚未真正树立效益观念，没有把节约行政成本作为改革要解决的突出问题。实际工作中对公安_l作的“投入”既有不足又有浪费，对公安工作的“产出”(实际效果)缺乏科学合理的考核评价标准，“人海战术”、“不惜一切代价”达到某种目的的做法尚普遍存在。
(二)“顾客至上”观念
新公共管理理论将政府公共服务的对象称为“顾客”，强调把“顾客满意”作为政府施政的目标，并运用“顾客需求”的导向推动政府工作的改进和提高。公安机关的工作对象虽然分为截然不同的两类，即打击的违法犯罪分子、保护和服务的人民群众，但都存在一个如何“服务”的问题。目前，这两个方面都不同程度地存在问题:在打击违法犯罪方面，强调严厉打击多，对犯罪嫌疑人的合法权益保护不够;在服务人民群众方面，重管理轻服务。最近几年，公安机关虽然提出了“人民满意是公安工作的根本标准”，强调了“执法为民”的公安改革理念，但这些在公安改革的具体实践中尚未得到充分体现。
(三)“理性经济人”观念
新公共管理理论认为，社会生活中的每个人，包括政府部门的工作人员，都会根据理性来追求自己利益的最大化，政府部门的管理也要引人市场竞争机制，进行绩效管理，强化对人员的监督。多年来，公安机关始终强调政治建警，大力倡导的是无私奉献、勇于牺牲，这是对的，也是必须的，但一定程度上忽视了警察也是一个“经济人”。近年来，公安改革中的竞争激励机制建设一直比较薄弱，落实得也不好，警察的积极性没有充分调动起来。同时，警察的工作具有高负荷、高危险的特点，并在总体上实行1年365天、l天24小时不间断工作制，付出的辛苦和承受的压力远非其他部门能够相比。我国每年有500名左右警察因公牺牲，近万名警察负伤。但是，目前我国警察的工资、福利待遇、伤亡抚恤、医疗保障等，与一般公务员基本相同，造成警察付出与回报的反差日益扩大。
(四)公共产品、公共服务社会化观念
新公共管理理论提倡政府管理公共产品、公共服务市场化、社会化，以建立有限政府，减轻政府负担。公安机关的工作也属于公共产品、公共服务，但对其市场化、社会化的研究尚未引起应有重视。近年来，公安机关虽然提出了公共管理和服务“有所为有所不为”的思想，推动了大城市保安服务业、押运业的市场化、社会化，但做得还远远不够。如110报警服务至今仍未实现社会联动，有关服务不仅没有市场化、社会化，而且60%一80%的接处警不属于公安机关的职责范围。
三、公安改革中借鉴新公共管理理论应注意的问题
新公共管理理论作为一种新兴的理论，从它产生的那一天起就伴随着不同的意见，甚至是怀疑和批评。尽管在这一理论指导下，许多国家在不同程度上进行了改革尝试，并取得了公认的效果，但从其理论趋向以及实践模式来看也并非尽善尽美，仍存在一定的局限或缺陷。公安机关因其性质、任务和地位、作用的特殊性，在推进公安改革中对此更应保持清醒认识。
(一)市场化问题
1.公共责任问题。由于市场化是以营利为目的，公共安全服务的提供者可能会在对低成本高收益的追求的驱动下，不尽职尽责。这也是制约公安工作全面引人竞争机制的主要问题。比如，破案招标制之所以昙花一现、难以推广，主要在于:一方面公安机关刑事破案工作非常特殊，要使用特有的侦查手段，是针对特定人的侦查，案件的复杂程度、侦破的难度实际上不可能用经济指标来准确标定;另一方面，对于一些危害重大、影响恶劣的案件，公安机关必须不计成本，不惜一切代价，甚至不惜牺牲警察的生命，以维护法律的公正和社会的正义。
2.公共安全服务不平等问题。公安工作中部分公共安全服务社会化、市场化后，将会造成原来平等提供的服务在实际中出现不平等，有钱的可以享受比较好的安全服务，没有钱或者钱少的少享受或者不享受一些安全服务。近年来一些地方尝试开展的企业点警制，出发点虽然是为了转变公安机关的作风，更好地实现人民群众满意的目标，但仍有值得商榷的地方。①
3.保安服务业违法违规问题。目前在我国的保安服务市场上存在着所谓的“黑保安”。这些没有经过批准私自成立的保安服务公司，出现了不少侵犯人权、侵犯公私财产的问题。公安机关应加强对保安服务业的管理和业务指导;确立明确的服务标准，对服务绩效进行持续监控和评估;向公众提供充分的公共安全服务信息，并协助公众有效使用公共安全服务;建立广泛的的协商机制，听取各利益相关者包括服务提供者、使用者、雇员和群众的意见和建议，促进服务的改善和提高;贯彻平等的原则，特别要体现对弱势群体的关照;明确申诉程序，建立纠错制度，及时查处和纠正服务中出现的}可题。
4.私人侦探和私人保镖问题。近年来，尽管没有法律法规和规章的认可，但我国实际上已经出现了所谓的私人侦探、私人保镖。应当承认，私人侦探、私人保镖虽然是为私人提供安全服务的，但这种服务也是公共安全服务的组成部分;私人侦探、私人保镖顺应了社会多元化的公共安全服务需求。不久前，针对近两年相继发生的富豪被杀案件，①有人撰文指出:“私企老板人身安全引起关注”、“中国富人安全谁来保障—富人也是弱势群体”。还有学者提到“市场经济本身就是多样化和多元化的，只要社会有需要、客户有要求，从业者有利益、有钱赚，那么存在就有合理性—当然，前提是不违法，不能扰乱社会治安。”〔7〕但笔者认为，目前国家对私人侦探、私人保镖在法律法规层面还没有任何的规定，对其认可无法可依;另一方面，允许其存在并提供服务，在保护人权方面可能弊大于利。
(二)重视结果而非过程的问题
从注重遵守法律和规章制度，转向注重实际工作绩效，只能建立在社会法制体系已经十分完备、公民守法意识普遍很高的基础上。目前，我国在这两个方面条件都不具备。从我国公安法制建设的现状看，尽管已有以公安机关为执法主体的国家法律49件，行政法规82件，部门规章和其它规范性文件800多件.仁8但距离法制完备尚有很大距离。从公安机关执法实践看，有法不依、执法不严、违法力、案甚至执法犯法的问题还不同程度地存在。
(三)引人竞争机制的局限问题
新公共管理理论将竞争引人政府的公共服务，改变了政府独家垄断公共服务的局面，提高了行政效率，节约了行政成本。但公安机关引人竞争机制有很大的局限性。公安机关的行政执法和刑事司法职能，只能由自己履行，不可能允许社会力量来竞争。即使有竞争，也只能适用于公安机关内部。
四、从新公共管理理论看公安改革的方向和重点
(一)建立“投人”保障和“产出”评价机制，提高公安效益
“公安改革的最终目的是追求警察工作的效率和效益，不讲效益的警务理论研究和警务改革是毫无意义的。衡量一个国家警务工作机制是否科学，关键要看其警察工作效益是否最大化。有了效益的意识，警察工作自然会朝着更加科学的方向发展’，。19:目前.公安工作和公安改革中还没有真正树立起追求“三E”的理念。一方面，受经济发展不平衡和分灶吃饭财政体制的影响，国家对公安工作的投人严重不足。据公安部2002年统计测算，全国县级公安机关要保障工作的正常运转，年公用经费缺日达76.5亿元;全国40%的派出所没有机动交通工具，38%的看守所没有囚车，有1万名民警没有换发“99”式新警服。另一方面，在日常公安工作中，尤其是在打击犯罪方面，公安机关却常常搞所谓的“大兵团作战”和“人海战术”，几十年习惯于进行拉网式排查和集中统一行动，“严打”和“专项斗争”往往不计成本，不惜代价。当然，对于一些影响恶劣的特大、重大案件和突出的治安问题，应当将政治效益和社会效益放在第一位，不遗余力地予以解决。但是，在日常的警务工作中，则应当重视“成本效益”问题。公安机关“投人”不足与资源浪费并存的情况，已经成为影响公安效益的突出问题。
1.制定经费标准。国家根据经济、社会发展水平和不同地区的经济条件，分类制定公安机关办案经费、训练经费、装备经费和基本建设经费等开支定额标准，由中央财政和地方财政按照事权划分的原则分别予以保障。对经济欠发达地区的基层公安机关，由中央财政和省级财政加大补贴力度。要通过制定实施科学合理的公安经费标准，从制度上解决“投入”不足和需求无度、资源浪费两方面的问题，同时积极推进财务管理制度改革，加强财务审计和监督，保证有限的经费发挥最大的效益。
2.科学设置机构。目前，公安机关内设机构过多，分工过细，造成部门职能交叉重叠，互相掣肘，推诱扯皮，难以形成合力。应当按照精简、统一、效能的原则，建立符合公安机关实战需要、有利于职能作用充分发挥的机构设置模式，科学划分领导机关、一线和基层的界限。只有综合性、监督J哇和行政决策辅职能的领导机关，可继续保持现行机构设置;在直接承担维护稳定、行使治安行政管理权和履行刑事司法职能的一线和基层，实行机构建制，省级以下公安机关实战业务部思想、执法方式和管理模式等进行一场深刻的变门分别建立总队、支队、大队、中队;同时，按照革，以推动公安工作由目前的管制警务向服务警务相同相近职能交一个部门归口管理的原则，综合设转变，由以行政为中心向以公众需求为中心的方向置机构，将地市级公安机关的内设机构由目前的发展。30个左右精简到10个左右，县级公安机关内设机1.转变执法观念，坚持执法为民。公安机关、构由目前的20个左右精简到5个左右。人民警察要牢固树立严格依法履行职责的观念、法
3.优化警力配置。全国现有的257个地级市律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，中，有93个市下辖一个区，其中城区人口在50万强化证据意识、程序意识、时限意识和自觉接受监以内的43个，50一100万的41个。根据吉林省辽督的意识，把打击犯罪与保护人权、追求效率与实源市公安局机构改革的经验，市辖区少、人口规模现公正、严格执法与热情服务、执法形式与执法目小的城市，可以撤销分局，打破有区必设分局、有的有机地统一起来。在执法和服务中，要把人民群街道必设派出所的格局，根据需要设置警署或中心众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第派出所;县公安局的派出所，也可以打破一乡一所一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民的格局，合并设置中心派出所;警署和中心派山所群众的满意作为第一标准，切实做到人民公安为人设警署长(所长)l人，政委l人兼综合组组长，民。副警署长(所长)3人分别兼任队长，防止出现机2.放松规制，创新管理模式。公安行政管理关化倾向;精简市公安局和县公安局机关的编制，中目前存在的突出问题是管的面太宽、管的事太机关人员编制不超过本市、县公安编制的10%;多、管的度太紧，程度不同地出现了“管不了也警力配置优先保障派出所，根据派出所工作需要核管不好”的情况。因此，应当适度放松规制，以足编制，需要多少就配备多少，不足部分一律通过公众需求为导向，推动公安行政管理模式的创新，精简机关人员解决。逐步实现由管制警务向服务警务的转变，由以行政
4.实行公安工作年度综合评价制度。针对本权力为中心向以公众需求为中心方向的发展，探索地区经济社会发展的实际情况，在充分研究论证的在服务中加强管理的措施、办法。对原来由公安机基础上，由当地政府确定公安工作的年度量化工作关管理，但随着形势的发展变化不应再由公安机关目标，并根据工作目标制定公安机关的经费预算;继续管理的，要坚决退出;对原来由公安机关管年终则组织力量或委托社会中介机构对公安机关完理，而且随着形势的变化仍然需要公安机关继续管成目标任务的情况进行综合评价。对未达到目标任理的，要不断创新管理思路，改进管理方式，切实务要求的，认真分析各方面蒯京因川属于客观形势瑞誉港‘管好;对原来不由公安机关管理;随昔社会变化而造成“投人”不足的，下一年度增加预算;因公安机关自身原因造成的，在采取其他措施的同时，下一年度相应减少预算经费，促使公安机关进行内部挖潜，改革工作运行机制和队伍管理机制。
(二)坚持执法为民，实现由管制警务向服务警务的转变
在社会主义;}J场经济条件下，随着竞争的不断加剧，服务作为一种职业精神和理念越来越受到了各行各业的高度重视，提供公共产品、公共服务的政府部门也日益清醒地认识到了服务的重要性。新公共管理理论提倡的“顾客至上”理念，推动了政府行政改革的深化，昭示了改革的方向，对我国的行政改革产生了深远的影响。但是，相当长一个时期以来，由于公安机关过多地强调了自己的强制管理职能，在实践中逐步形成了管制警务模式因此，必须对公安机关的执法的发展，需要公安机关管理的，要积极承担责任，有效履行职责。L10)要完善科学、民主的决策机制。公安行政管理工作重大政策措施的调整，要实行社会公示和社会听证制度。要认真贯彻《行政许可法》，在全面清理、减少行政审批事项的基础上，严格依法设定行政审批事项，法律不允许和于法无据的行政审批要坚决取消。要加快推进行政审批制度改革，把工作重心从事前审批转移到事中监督和事后查处上。要深化户籍管理制度改革，建立全国城乡统一的户口登记制度。要完善流动人口管理，以具有合法固定住所和稳定职业为基本落户条件，放宽城市特别是大中城市的户口迁移限制。3.引人“顾客”理念，进一步提高服务质量。在这方面，不少国家的警方都曾经有过深刻的教训。英国在第四次警务改革中就曾出现了过多强调服务而使警察打击犯罪职能弱化的问题。“忽略首任务是打击犯罪，警察的关键职能是对付犯罪活动和成功地打击犯罪”，导致“目前越来越多与犯罪无关的事情要警察去干，致使警察这一基本职能越来越冲淡。”“警察的主要工作就是对付犯罪而在一个有代表性的工作日，呼救电话只有18%与犯罪有关。警察直接对付犯罪的时间只占工作时间的40%”仁11]因此，我们首先要强化和优化警察预防犯罪、打击犯罪的核心职能.该管的一定要管住、管好，该打击的一定要毫不手软维护好一方平安，才是公安机关对人民群众真正的、最大最好的服务.其次要尽可能参与积极的非警务活动，不参与消极的非警务活动。
(三)界定警察的核心职能和边缘职能，推进公安工几作社会化
我国很人民警察法》规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动’、这些任务具体由“公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”按照分工承担。警察职能是警察对国家与社会所应发挥的效能与作用，体现着国家赋予警察的使命与要求。日2〕公安机关人民警察所履行的职能，包括核心职能和边缘职能。在我国，广一义的维护社会治安力量，除警察外还包括保安、治保会、企业内保组织、治安联防队伍等所谓的“非职业警察”一，公安机关人民警察具体指导“非职业警察”从事一部分维护社会治安的工作“非职业警察”发挥的这一部分作用，笔者认为可以归纳为警察的边缘职能或附带职能随着社会对公共安全服务需求的多元化，仅仅依靠政府无偿提供公共安全服务的状况已越来越难以维持，推进公安工作的社会化已经是必然趋势。
因此，有必要根据形势任务的发展重新明确警察的职能定位和职能划分，进一步界定警察的核心职能和边缘职能，逐步将边缘职能社会化，以满足社会多元化的警务需求，重构社会治安综合治理的新体系一在剥离警察边缘职能、实行警务一L_作社会化方面，英国采取了以下办法:第一，义务竞标、向外承包。通过市场的方-法，将原来属于警察的一些职能的具体操作转移给社会团体或者私营企业，但警察仍然对这些职能负有责任。这叫做“不完全剥离”:如在《波森调查》中，英国的警察局长协会和皇家警察督查处概括出了19项可以转让的“附带任务”，包括寻找失踪的人、看护碎死者、为大型活动担任警卫、签发持枪证和经销酒类许可证以及提供预防犯罪的咨询等这些职能被认为应由警察负责但是可以文职化或者承包出去。通过这种方法，每年可以节约警察机关近2亿英镑的费用。第二，职能移交。将一些附带职能彻底从警察工作中“剔除”，交由非警察机构去完成。《波森调查》列出了37项之多，包括停车管理、护送超大型道路运输物品等这些原来由警察完成的任务完全交由私营企业承担。第三，授权社区。将警务工作的一部分回归社区，通过对社区授权，警察和社区互动，共同完成原由警察独立完成的工作。这种方式最突出的表现，就是“社仄警务”在英国兴起，“辅警”的作用上升。英国内政部2001年的《新世纪的警务—警察改革的蓝图》特别强调，“一线的警力能够通过加强警察辅助力量的作用得到强化。将一些由正式警察所承担的任务转让给这些警察的辅助力量来承担，这是很重要的。我们能够将一些基本的巡逻职能授权给这些辅助警察力量去行使。这样将会提升维护社会治安力量在社区的可见性，能够有效对付一些以及违反治安的事件’，口3〕以英国为代表的西方警务工作社会化，是建立在比较完备的法制基础之_仁的。当前，我国正处在社会主义初级阶段，国家民主法制建设尚不完善，公民守法意识、诚信意识普遍不强，广泛推行警务工作社会化的基础条件显得十分薄弱。因此，界定警察的核心职能和边缘职能，推进公安_l作的社会化.应坚持条件成熟一个推出一个当前，应着重完善已有“非职业警察”的运作机制，使其发挥更大的作用，同时积极创造条件培育公安工作社会化的市场基础。
1.加强企事业单位内保组织建设计划经济时代，我国的企事业单位普遍建立了经济民警队伍，一些大型厂矿企业还建立了专门的公安机关-1994年，按照政企、政事分开的原则，国务院决定对企事业单位公安机构进行改革，将其原有的执法权限交由当地公安机关，企事业单位公安机构被改为内部治安保卫组织。1997年公安部、国家经贸委联合的《国有企业治安保卫_L作暂行规定》第七条规定:“国有企业可以根据需要.按照精干高效、运转灵活的原则设立保卫机构，或者选择其他适合本企业情况的保卫工作形式”。当前企事业单位内保组织存在的主要问题是人员素质不高和变相行使执法权等。公安机关作为企事亚单位内•保组织的行业主管部门和业务指导部门，应加强对企事业单位内保组织的指导、监督，加强教育培训，提高人员素质，支持他们在法律法规允许的范围内开展工作，及时发现和惩治违法违规行为，促使他们发挥更大的作用。
2.大力发展保安服务市场。保安是我国改革开放和建立市场经济体制的产物，建立保安公司是用市场的力量解决社会治安问题的一个举措。近几年来，保安服务业方兴未艾，呈现蓬勃发展之势。但是，目前我国的保安业还不具有严格意义上的法律地位。要大力培育和发展保安服务市场，应当解决以下问题:(l)完善立法。一方面要修改《警察法》和相关法律法规，将条件已经成熟、实践证明已经可以社会化的职能从警察的职责任务中剥离出去，扩大公共安全服务社会化、市场化的领域。另一方面要尽快进行保安服务业立法，使保安业在提供安全服务方面有法可依。(2)公安机关对保安服务业要逐步放松规制，重点是监督保安公司和保安人员依法提供服务，打击违法违规行为。(3)允许更多的资本投人保安服务业，尤其是民间资本。(4)允许保安业跨区域发展、竞争。(5)允许保安业加人社会调查领域，协助警察调查。(6)进一步完善治安承包制度。〔14〕
3.充分发挥治保会的作用。基层治安保卫委员会是我国特有的社会组织，主要是动员组织治安积极分子、义务联防队员等协助警察维护一定区域的社会治安，其作用不容忽视。1952年公安部制定了《治安保卫委员会暂行组织条例》，1982年《宪法》把治安保卫委员会肯定下来，明确规定它是协助维护社会治安的组织。治保会设在厂矿、学校、街道、乡村及其他企事业单位，其成员由群众选举产生。治保会受所在单位、居委会、村委会领导，在当地公安派出所指导下开展工作。随着市场经济的深人发展，公民越来越多地由“单位人”转变为“社会人”，治保会的重要性日益凸显。通过充分发挥治保会的作用、落实社会治安综合治理措施来推进公安工作的社会化，是我国的优势。(l)进一步加强治保会建设，充实新的力量尤其是年轻力量。(2)运用市场化手段调动更多的群众参与到治保会的工作中来，采取义务激励和功利激励相结合的办法刺激基层基础工作。(3)扩大治保会的工作范围，加大其在帮教受刑事处罚人员、流动人口管理等方面的工作力度。随着我国司法改革的不断推进，刑罚的执行方式会不断增多，假释、保外就医、监外执行等也会增多。对这些人员的帮教管理应逐步交由治保会等基层治安组织具体负责。
4.积极探索社会化的其他途径。公安机关应逐步退出非公益性大型活动的安全保卫，如营利性体育比赛、文艺演出、展览会等，依法强制经营单位承担安全保卫责任。应通过市场竞争等方式由保安公司或其他类似组织承包，公安机关只负责指导监督。通过实行资格认定、公开招标等方式将机动车安全检测交企业负责，公安机关通过日常交通管理监督企业严格按规定执行。通过落实消防安全责任制，推动消防工作社会化，探索保险公司介人消防工作的新机制。
(四)强化竞争激励和监督制约，增强公安机关
按照新公共管理理论“理性经济人”的假设，警察也是一个“经济人”，生活在社会中，也有个人的需求，也会去获取自己的利益。但警察又不是普通的人，国家赋予公安机关、人民警察一定的特殊权力。因此，在警察个人利益最大化和社会公共利益最大化之间建立平衡，是警察管理必须要注意的间题。既要大力弘扬政府人的公共性、奉献精神，又要看到“理性经济人”强调人的自利性，强调公私利益的和谐性。追求私利虽然不是人唯一的行为动机，但它是人本性的基础。但是，即使个人纯粹追求自身的利益，丝毫不关心别人的利益，也会在某种制度安排下自动地增进社会利益。“理性经济人”假设实际上等于假设一种最不利的情形，然后从这个前提出发，追求在最不利的条件下产生最令人满意的结果，即在最不利的可能中寻求最好的结果。[l5〕警察管理的制度安排要达到这样的目的，就必须强化竞争激励和监督制约。
1.激活竞争机制。主要手段包括:(l)竞争上岗制度;(2)绩效考核制度;(3)末位淘汰制度;(4)破案招标制度。
2.严格监督制约。监督制约机制的主要手段包括:(l)推行警务公开;(2)实行警务规范化;(3)严肃查处违法违纪人员。3.落实从优待警。从优待警已经讲了多年，但实际上一直没有落实到位。警察的工资福利待遇与其工作的高危险、高负荷不相适应;现行公务员制度以单位确定领导职数、以领导职数确定非领导职数的规定，造成警察职务压职压级的问题十分突出;警察因公伤亡抚恤标准远远落后于经济社会发展水平，致使“英雄流血又流泪”;警察执法的正当权益得不到保护，在执法办案尤其是处置中，经常受到侮辱、诽谤，甚至是暴力侵袭。①因此，国家应当实行专门的警察工资制度，适当提高警察待遇;建立单独的警察管理制度，将公安机关的人员分为警官、警员、专业技术人员、辅助人员，实行分类管理，并分别规定相应的职务序列;加强因公伤亡警察的抚恤优待工作，大幅度提高抚恤金标准;改善执法环境，保护民警的正当执法权益，等等。
[论文摘 要]服务型消防，是政府为解决社会公共消防安全问题，依据法律法规和相关要求，通过组织工作动员全社会力量，提供的公共消防安全产品的全部劳动和服务。建设服务型消防是经济社会发展的必然需要、是政府转变职能的必然要求。目前我国建设服务型消防已经得到了广泛的实践，但服务型消防理念的深入，体制性、机制性障碍的破除等问题还不容忽视。同时，应通过扩大服务型消防建设的主体、加强政府与非政府组织、私人部门的合作、与非政府组织和私人部门共同提供混合公共消防安全服务来解决政府消防安全服务供应能力的有限。
公安部根据党的十六届四中全会的精神和要求，专门提出要切实提高为经济社会发展服务的能力。消防部门作为公安机关的重要组成部分，与经济社会发展联系紧密，其服务经济社会发展的能力强弱、水平高低，不仅关系消防部门和公安机关的形象，更涉及党和政府的威信和消防事业的发展。认真研究提高消防工作为经济社会服务能力建设问题，搞清楚为什么要提高、在哪些方面提高、具体怎样提高、如何避免走弯路等问题，无疑具有一定的现实指导意义和理论探索价值。但囿于笔者的理解能力和学识水平，肯请专家和同仁不吝指教。
1 建设服务型消防的必要性和重要性
1.1 随着改革进程的深入和开放范围的扩大，全社会对消防安全的需要会进一步增强，对消防安全服务方面的需求也必将进一步增加。这些需求有的是公共消防服务产品，如稳定的消防安全环境、健全的城市消防安全保障体系、快捷的灭火救灾服务体系等；有的是混合公共消防安全产品，如必要的消防安全知识教育和培训、可靠的消防安全评估认证、便利的消防安全咨询服务等；还有的是主要靠市场机制调节的私人消防安全服务产品，如质量可靠的消防器材和设备等。这些需求既是建设服务型消防的推动力，也是建设服务型消防的必要条件。
1.2 建设服务型消防是政府转变职能的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场机制在资源配置过程中发挥着越来越重要的作用，其主导地位日益突出，而政府的公共服务职能日趋成为政府职能的主要表现形式。这不仅符合国家职能的历史演变发展规律，也符合市场经济条件下社会发展的需要。温家宝总理在政府工作报告中指出：各级政府要牢固树立和认真落实科学发展观，按照“五个统筹”的要求，推动经济社会全面、协调、可持续发展。党的十六届四中全会也指出：政府主要运用经济和法律的手段，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。单纯靠市场机制调节的经济社会发展，容易产生“市场失灵”的问题，其中公共消防安全保障很可能就会因无利可图而被市场机制忽略。因此，政府就必须把提供公共消防安全这样的公共服务产品作为自己主要的职责予以切实履行。所以，消防安全服务作为基础性的、基本性的公共服务内容，当然成为政府公共服务的应有之义，建设服务型消防自然成为政府转变职能的必然表现。而消防部门作为政府职能部门，既是建设服务型消防的承担者，更是推动者和组织者。
2 当前建设服务型消防的现状和问题
2.1 建设服务型消防已经得到广泛的实践。改革开放以来，特别是随着个体、私营、股份等多种经济组织形式的出现和我国加入世贸组织，来自社会经济、生产、生活等各方面的消防安全需求与日俱增，有力地推动了服务型消防的建设与发展。
1）消防安全服务的形式和手段多样化。不仅政府将全社会消防工作的责任和义务以法律、法规的形式予以明确，各级政府、各类社会团体和法人组织结合自身消防安全需要，以iso9000-18000等国际标准认证、hqe认证等形式，将消防安全管理纳入生产、经营等经常性管理之中，在石油化工、城市管理、劳动密集型行业等实行了消防安全目标管理手段、项目规划控制手段、许可审批手段，特别是1998年《中华人民共和国消防法》施行后，将抢险救援纳入消防部队重要职责，有效扩展了消防安全服务的领域和范围。
2）各级消防部门普遍将服务寓于管理和执法当中，采取了警务公开、网上申报、窗口服务、现场办公、特事特办、简化程序、缩短时间、提前介入、帮助协调等方法，最大限度地满足社会团体和组织的消防安全需要，并为达成这些需要，提供尽可能的便利。国务院先后两次取消十项非必需的消防行政审批项目后，各地也分别取消了大量不方便群众办事和阻碍生产效率的地主性规定。借助每年的全国119消防宣传日和各地具有地方特色的消防安全反思日等活动，集中性的消防宣传与经常性的消防安全教育与培训深入学校、乡村、工厂和社区，满足了广大群众对消防知识的渴求。
3）消防安全服务体系初步建立。目前火灾财产保险、消防产品质量检测、消防工程建设、施工、装饰装修队伍等中介服务组织和体系已初步建立，建筑消防设施检测、火灾损失估算、消防安全评估和咨询等服务组织亦在各地有了不同程度的发展。虽然这些体系发育尚不健全，但其发展方向体现了服务型消防旺盛的生命力。
2.2 建设服务型消防存在不容忽视的问题。
1）服务型消防理念尚未得到深入的理解和牢固的树立。受计划经济时期保姆式管制型消防的体制性、机制性的不良影响，公仆式服务型消防理念的深入和普及程度还不能适应当前市场经济发展的需要。服务型消防就是方便群众办事的简单化思维、服务型消防就是变暗箱操作为阳光作业的形式化做法，在一些领导干部和职能部门的具体运作中还较为普遍。
2）服务型消防的体制性、机制性障碍尚未完全破除。经济社会发展产生的消防安全需求是多样性的，为满足这些需求而提供服务的主体必然相应地是多样性的。然而，由于政府管理体制改革的相对滞后，造成产生这些服务主体的体制性、机制性障碍尚未完全建立。如对消防产品质量评价的非唯一性要求评价机构的非唯一性，在目前国家公安部的规定下就无法实现；再如因整改火灾隐患而产生的资金需求，由于没有贷款方的利益机制，目前尚无任何一家保险可融资机构愿意涉足这一领域；还如全社会对消防安全专业人才的需求，因没有建立反映类似需求变化的信息机制的人才交流市场，使各类学校和劳动培训机构不可能主动开展业务这方面的服务工作。
3）服务型消防的保障条件受到区域性经济发展的限制。这个问题在经济落后省份或经济欠发达省份或地区尤为突出。由于地方财政的恩格尔系数偏大，地方财政基本上是“吃饭的”财政，无力在公共消防设施建立、灭火救援装备改善及城镇消防规划、老城区改造等方面投入，造成公安消防部队在提供紧急救援救助等公共消防安全服务方面无能为力，对部队和政府的形象产生了不良影响。
3 建设服务型消防的主要内涵
3.1 服务型消防的基本概念。政府为解决社会公共消防安全问题，依据法律法规和相关要求，通过组织工作动员全社会力量，提供的公共消防安全产品的全部劳动和服务。
在这一概念表述中，需要注意以下几点：
1）服务型消防归根结底是全部公共消防安全劳动和服务；
2）它包括政府依法提供的，也包括政府组织社会力量提供的；
3）提供服务的主体不一定是政府，它可以是政府组织或动员的其它社会单位，如企业、学校、社团（非政府组织）、私人部门等。
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