关键词：融资担保；内部控制；风险特征
一、融资性担保公司风险特征
融资性担保公司风险特征基于业务特征产生，存在特殊性、不对称性、相对可控及追偿性四大显著特征。融资担保行业属高风险行业，在不同项目中风险也不同，规律性较差，如担保费率、金额、期限等难以准确量化，反担保实现措施千差万别，这就造成了风险特殊性特征。第二，风险与收益成正比，融资性担保公司客户对象多为中小企业，在扶持政策的影响下，企业通常难以获取与风险等量的收益，存在不对称性。第三，担保债权属于债，有依附性，追偿要在获得代偿后才能开始，滞后性、被动特征较为突出。第四，风险在一定程度可控，需要担保公司密切关注担保对象经营规模、资产核实、财务规范状况等经济信息，避免风险系数过高。
二、融资性担保公司内部控制体系的建设要点
(一)企业战略规划
战略规划下的内部控制才能真正贴合企业情况。内控建设过程中，要提高战略计划控制的严谨性，根据融资担保公司发展目标细化内控指标，风险系数超标时及时进行风险调控。
(二)担保费率控制
担保费是融资性担保公司经营发展的基本要素，也是获取利润的基本途径。由于项目性质差异，各类项目的担保费率存在不同，这就需要公司实施担保费率控制，通过构建评估标准来确保担保费的稳定性，从而保障公司运作稳定。
(三)资金风险防控
资金基本贯穿了融资性担保公司的所有业务，实现有效的资金循环与配置，应当从具体比例指标入手。一方面，从风险抵抗出发，融资担保公司内控建设应当重点关注资本结构比例、资本充足比率等。另一方面，从经营结构出发，要针对不同担保业务进行比例指标设置，如单项担保限额、差异化担保业务人财物比例等。通过资金控制，避免高风险业务的产生，从而降低风险系数。
(四)政策性风险控制
当前，我国融资性担保公司正处于初级发展阶段，政策体系及配套制度建设还不完善，国家会针对市场状况随时调节政策指向。因此，融资担保公司必须密切注视政策变动，留足管理弹性，按照相应指示开展业务活动。
三、融资性担保公司内部控制机制的实施要点
(一)内控环境建设
内部控制环境为内部控制的发展提供基本土壤，工作中，企业应当重点强化内部控制制度、组织结构体系、人员素质结构与企业风险文化四大方面。制度建设上，融资担保公司应当首先构建明确的审、保、偿、监分离的制度体系，在总经理负责制基础上，构建详细的担保业务报告及担保记录制度，完善审批流程，强化内部稽核，通过离任审计实现追责，从而形成制度闭环。组织结构体系建设工作中，企业应当重点强化董事会职能，尽可能按照需求设置监事会，构建制衡的权利机制，独立设置风险管理部门、资信评估部门级业务担保部门，通过合理、制衡的职责分工优化内部控制基础结构。素质提升上，应当重点强化管理层素质，持续提升职工职业道德，从管理出发优化人力资源管理，从而提升企业整体工作能力。最后，企业还应该持续培养风险文化，可借鉴银行机构风险控制的管理经验。
(二)风险识别及评估
风险识别及评估应把握全面、全过程、全员三大原则，在此基础上，建立健全风险化解机制、中小企业信用体系两大板块。风险化解机制建设上，当前企业可用风险化解方式主要包括风险转移、风险分散及风险补偿三大机制，以风险补偿为例，企业可以通过财政补贴、代偿准备金提取、呆账准备金提取等手段进行补偿，还可以按照规定，广泛吸纳社会资本，从而提升风险抵御能力。建立期间全中小企业信用体系，应当从强化信用理念意识、建立中小企业资信评级体系、构建奖惩激励机制三方面入手，通过这三个环节，实现内部、外部资信掌控，以激励奖惩避免失信问题发生，从而控制风险。
(三)动态控制活动
动态控制活动的建设，应当首先实现职责分工控制，在此基础上，将授权审批流程、会计系统严格化，以全面预算控制实现资金流动、资金监管控制。值得注意的是，由于各担保业务不同，担保业务中的受保对象、担保期限、受偿率及违约率等内容差异较大，变动也较为明显，因此，企业有必要构建高效的运营分析系统，通过信息化手段，全面强化审批流程、会计系统、全面预算的基础设施，实现实时分析、动态分析，进而降低风险系数。
(四)信息交流与沟通
首先，要构建信息收集与加工机制。从内部来看，信息收集与加工应当通过业务活动、会计资料、内部传阅文字、音像资料等实现，利用信息系统，分析内部信息。从外部来看，企业应当通过行业协会、市场调查等方式获取申保企业、中介、对手等信息，通过信息化系统实现高效的信息传递，以实现科学决策。其次，要在担保公司内部构建健全的反舞弊机制，保护举报人或投诉人信息，杜绝控制空白或控制失效问题的发生。
(五)内部监督
首先，要从内部监督入手，在垂直领导、统一管理的基础上，以职权划分实现各岗位的持续监督。其次，要构建高度独立、权威的内部审计部门，着重关注内审部门的独立性，保障财会制度的有效执行。第三，要强化全员监督意识，在反舞弊机制的基础上，开展持续监督，让员工敢监督、敢举报，防止舞弊行为。最后，要建立监督质量评价及改进机制，通过考核，配以奖惩，保障内部监督的有效执行。
参考文献:
[1]杜浩铭.中国中小企业融资担保问题研究[D].吉林大学,2014
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第一条为了加强对证券公司的监督管理，规范证券公司的行为，防范证券公司的风险，保护客户的合法权益和社会公共利益，促进证券业健康发展，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》），制定本条例。
第二条证券公司应当遵守法律、行政法规和国务院证券监督管理机构的规定，审慎经营，履行对客户的诚信义务。
第三条证券公司的股东和实际控制人不得滥用权利，占用证券公司或者客户的资产，损害证券公司或者客户的合法权益。
第四条国家鼓励证券公司在有效控制风险的前提下，依法开展经营方式创新、业务或者产品创新、组织创新和激励约束机制创新。
国务院证券监督管理机构、国务院有关部门应当采取有效措施，促进证券公司的创新活动规范、有序进行。
第五条证券公司按照国家规定，可以发行、交易、销售证券类金融产品。
第六条国务院证券监督管理机构依法履行对证券公司的监督管理职责。国务院证券监督管理机构的派出机构在国务院证券监督管理机构的授权范围内，履行对证券公司的监督管理职责。
第七条国务院证券监督管理机构、中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构应当建立证券公司监督管理的信息共享机制。
国务院证券监督管理机构和地方人民政府应当建立证券公司的有关情况通报机制。
第二章设立与变更
第八条设立证券公司，应当具备《公司法》、《证券法》和本条例规定的条件，并经国务院证券监督管理机构批准。
第九条证券公司的股东应当用货币或者证券公司经营必需的非货币财产出资。证券公司股东的非货币财产出资总额不得超过证券公司注册资本的30%。
证券公司股东的出资，应当经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所验资并出具证明；出资中的非货币财产，应当经具有证券相关业务资格的资产评估机构评估。
在证券公司经营过程中，证券公司的债权人将其债权转为证券公司股权的，不受本条第一款规定的限制。
第十条有下列情形之一的单位或者个人，不得成为持有证券公司5%以上股权的股东、实际控制人：
（一）因故意犯罪被判处刑罚，刑罚执行完毕未逾3年；
（二）净资产低于实收资本的50%，或者或有负债达到净资产的50%；
（三）不能清偿到期债务；
（四）国务院证券监督管理机构认定的其他情形。
证券公司的其他股东应当符合国务院证券监督管理机构的相关要求。
第十一条证券公司应当有3名以上在证券业担任高级管理人员满2年的高级管理人员。
第十二条证券公司设立时，其业务范围应当与其财务状况、内部控制制度、合规制度和人力资源状况相适应；证券公司在经营过程中，经其申请，国务院证券监督管理机构可以根据其财务状况、内部控制水平、合规程度、高级管理人员业务管理能力、专业人员数量，对其业务范围进行调整。
第十三条证券公司变更注册资本、业务范围、公司形式或者公司章程中的重要条款，合并、分立，设立、收购或者撤销境内分支机构，变更境内分支机构的营业场所，在境外设立、收购、参股证券经营机构，应当经国务院证券监督管理机构批准。
前款所称公司章程中的重要条款，是指规定下列事项的条款：
（一）证券公司的名称、住所；
（二）证券公司的组织机构及其产生办法、职权、议事规则；
（三）证券公司对外投资、对外提供担保的类型、金额和内部审批程序；
（四）证券公司的解散事由与清算办法；
（五）国务院证券监督管理机构要求证券公司章程规定的其他事项。
本条第一款所称证券公司分支机构，是指从事业务经营活动的分公司、证券营业部等证券公司下属的非法人单位。
第十四条任何单位或者个人有下列情形之一的，应当事先告知证券公司，由证券公司报国务院证券监督管理机构批准：
（一）认购或者受让证券公司的股权后，其持股比例达到证券公司注册资本的5%；
（二）以持有证券公司股东的股权或者其他方式，实际控制证券公司5%以上的股权。
未经国务院证券监督管理机构批准，任何单位或者个人不得委托他人或者接受他人委托持有或者管理证券公司的股权。证券公司的股东不得违反国家规定，约定不按照出资比例行使表决权。
第十五条证券公司合并、分立的，涉及客户权益的重大资产转让应当经具有证券相关业务资格的资产评估机构评估。
证券公司停业、解散或者破产的，应当经国务院证券监督管理机构批准，并按照有关规定安置客户、处理未了结的业务。
第十六条国务院证券监督管理机构应当对下列申请进行审查，并在下列期限内，做出批准或者不予批准的书面决定：
（一）对在境内设立证券公司或者在境外设立、收购或者参股证券经营机构的申请，自受理之日起6个月；
（二）对变更注册资本、合并、分立或者要求审查股东、实际控制人资格的申请，自受理之日起3个月；
（三）对变更业务范围、公司形式、公司章程中的重要条款或者要求审查高级管理人员任职资格的申请，自受理之日起45个工作日；
（四）对设立、收购、撤销境内分支机构，变更境内分支机构的营业场所，或者停业、解散、破产的申请，自受理之日起30个工作日；
（五）对要求审查董事、监事、境内分支机构负责人任职资格的申请，自受理之日起20个工作日。
国务院证券监督管理机构审批证券公司及其分支机构的设立申请，应当考虑证券市场发展和公平竞争的需要。
第十七条公司登记机关应当依照法律、行政法规的规定，凭国务院证券监督管理机构的批准文件，办理证券公司及其境内分支机构的设立、变更、注销登记。
证券公司在取得公司登记机关颁发或者换发的证券公司或者境内分支机构的营业执照后，应当向国务院证券监督管理机构申请颁发或者换发经营证券业务许可证。经营证券业务许可证应当载明证券公司或者境内分支机构的证券业务范围。
未取得经营证券业务许可证，证券公司及其境内分支机构不得经营证券业务。
证券公司停止全部证券业务、解散、破产或者撤销境内分支机构的，应当在国务院证券监督管理机构指定的报刊上公告，并按照规定将经营证券业务许可证交国务院证券监督管理机构注销。
第三章组织机构
第十八条证券公司应当依照《公司法》、《证券法》和本条例的规定，建立健全组织机构，明确决策、执行、监督机构的职权。
第十九条证券公司可以设独立董事。证券公司的独立董事，不得在本证券公司担任董事会外的职务，不得与本证券公司存在可能妨碍其做出独立、客观判断的关系。
第二十条证券公司经营证券经纪业务、证券资产管理业务、融资融券业务和证券承销与保荐业务中两种以上业务的，其董事会应当设薪酬与提名委员会、审计委员会和风险控制委员会，行使公司章程规定的职权。
证券公司董事会设薪酬与提名委员会、审计委员会的，委员会负责人由独立董事担任。
第二十一条证券公司设董事会秘书，负责股东会和董事会会议的筹备、文件的保管以及股东资料的管理，按照规定或者根据国务院证券监督管理机构、股东等有关单位或者个人的要求，依法提供有关资料，办理信息报送或者信息披露事项。董事会秘书为证券公司高级管理人员。
第二十二条证券公司设立行使证券公司经营管理职权的机构，应当在公司章程中明确其名称、组成、职责和议事规则，该机构的成员为证券公司高级管理人员。
第二十三条证券公司设合规负责人，对证券公司经营管理行为的合法合规性进行审查、监督或者检查。合规负责人为证券公司高级管理人员，由董事会决定聘任，并应当经国务院证券监督管理机构认可。合规负责人不得在证券公司兼任负责经营管理的职务。
合规负责人发现违法违规行为，应当向公司章程规定的机构报告，同时按照规定向国务院证券监督管理机构或者有关自律组织报告。
证券公司解聘合规负责人，应当有正当理由，并自解聘之日起3个工作日内将解聘的事实和理由书面报告国务院证券监督管理机构。
第二十四条证券公司的董事、监事、高级管理人员和境内分支机构负责人应当在任职前取得经国务院证券监督管理机构核准的任职资格。
证券公司不得聘任、选任未取得任职资格的人员担任前款规定的职务；已经聘任、选任的，有关聘任、选任的决议、决定无效。
第二十五条证券公司的法定代表人或者高级管理人员离任的，证券公司应当对其进行审计，并自其离任之日起2个月内将审计报告报送国务院证券监督管理机构；证券公司的法定代表人或者经营管理的主要负责人离任的，应当聘请具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所对其进行审计。
前款规定的审计报告未报送国务院证券监督管理机构的，离任人员不得在其他证券公司任职。
第四章业务规则与风险控制
第一节一般规定
第二十六条证券公司及其境内分支机构从事《证券法》第一百二十五条规定的证券业务，应当遵守《证券法》和本条例的规定。
证券公司及其境内分支机构经营的业务应当经国务院证券监督管理机构批准，不得经营未经批准的业务。
2个以上的证券公司受同一单位、个人控制或者相互之间存在控制关系的，不得经营相同的证券业务，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外。
第二十七条证券公司应当按照审慎经营的原则，建立健全风险管理与内部控制制度，防范和控制风险。
证券公司应当对分支机构实行集中统一管理，不得与他人合资、合作经营管理分支机构，也不得将分支机构承包、租赁或者委托给他人经营管理。
第二十八条证券公司受证券登记结算机构委托，为客户开立证券账户，应当按照证券账户管理规则，对客户申报的姓名或者名称、身份的真实性进行审查。同一客户开立的资金账户和证券账户的姓名或者名称应当一致。
证券公司为证券资产管理客户开立的证券账户，应当自开户之日起3个交易日内报证券交易所备案。
证券公司不得将客户的资金账户、证券账户提供给他人使用。
第二十九条证券公司从事证券资产管理业务、融资融券业务，销售证券类金融产品，应当按照规定程序，了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验和风险偏好，并以书面和电子方式予以记载、保存。证券公司应当根据所了解的客户情况推荐适当的产品或者服务。具体规则由中国证券业协会制定。
第三十条证券公司与客户签订证券交易委托、证券资产管理、融资融券等业务合同，应当事先指定专人向客户讲解有关业务规则和合同内容，并将风险揭示书交由客户签字确认。业务合同的必备条款和风险揭示书的标准格式，由中国证券业协会制定，并报国务院证券监督管理机构备案。
第三十一条证券公司从事证券资产管理业务、融资融券业务，应当按照规定编制对账单，按月寄送客户。证券公司与客户对对账单送交时间或者方式另有约定的，从其约定。
第三十二条证券公司应当建立信息查询制度，保证客户在证券公司营业时间内能够随时查询其委托记录、交易记录、证券和资金余额，以及证券公司业务经办人员和证券经纪人的姓名、执业证书、证券经纪人证书编号等信息。
客户认为有关信息记录与实际情况不符的，可以向证券公司或者国务院证券监督管理机构投诉。证券公司应当指定专门部门负责处理客户投诉。国务院证券监督管理机构应当根据客户的投诉，采取相应措施。
第三十三条证券公司不得违反规定委托其他单位或者个人进行客户招揽、客户服务、产品销售活动。
第三十四条证券公司向客户提供投资建议，不得对证券价格的涨跌或者市场走势做出确定性的判断。
证券公司及其从业人员不得利用向客户提供投资建议而谋取不正当利益。
第三十五条证券公司应当建立并实施有效的管理制度，防范其从业人员直接或者以化名、他人名义持有、买卖股票，收受他人赠送的股票。
第三十六条证券公司应当按照规定提取一般风险准备金，用于弥补经营亏损。
第二节证券经纪业务
第三十七条证券公司从事证券经纪业务，应当对客户账户内的资金、证券是否充足进行审查。客户资金账户内的资金不足的，不得接受其买入委托；客户证券账户内的证券不足的，不得接受其卖出委托。
第三十八条证券公司从事证券经纪业务，可以委托证券公司以外的人员作为证券经纪人，其进行客户招揽、客户服务等活动。证券经纪人应当具有证券从业资格。
证券公司应当与接受委托的证券经纪人签订委托合同，颁发证券经纪人证书，明确对证券经纪人的授权范围，并对证券经纪人的执业行为进行监督。
证券经纪人应当在证券公司的授权范围内从事业务，并应当向客户出示证券经纪人证书。
第三十九条证券经纪人应当遵守证券公司从业人员的管理规定，其在证券公司授权范围内的行为，由证券公司依法承担相应的法律责任；超出授权范围的行为，证券经纪人应当依法承担相应的法律责任。
证券经纪人只能接受一家证券公司的委托，进行客户招揽、客户服务等活动。
证券经纪人不得为客户办理证券认购、交易等事项。
第四十条证券公司向客户收取证券交易费用，应当符合国家有关规定，并将收费项目、收费标准在营业场所的显著位置予以公示。
第三节证券自营业务
第四十一条证券公司从事证券自营业务，限于买卖依法公开发行的股票、债券、权证、证券投资基金或者国务院证券监督管理机构认可的其他证券。
第四十二条证券公司从事证券自营业务，应当使用实名证券自营账户。
证券公司的证券自营账户，应当自开户之日起3个交易日内报证券交易所备案。
第四十三条证券公司从事证券自营业务，不得有下列行为：
（一）违反规定购买本证券公司控股股东或者与本证券公司有其他重大利害关系的发行人发行的证券；
（二）违反规定委托他人代为买卖证券；
（三）利用内幕信息买卖证券或者操纵证券市场；
（四）法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构禁止的其他行为。
第四十四条证券公司从事证券自营业务，自营证券总值与公司净资本的比例、持有一种证券的价值与公司净资本的比例、持有一种证券的数量与该证券发行总量的比例等风险控制指标，应当符合国务院证券监督管理机构的规定。
第四节证券资产管理业务
第四十五条证券公司可以依照《证券法》和本条例的规定，从事接受客户的委托、使用客户资产进行投资的证券资产管理业务。投资所产生的收益由客户享有，损失由客户承担，证券公司可以按照约定收取管理费用。
证券公司从事证券资产管理业务，应当与客户签订证券资产管理合同，约定投资范围、投资比例、管理期限及管理费用等事项。
第四十六条证券公司从事证券资产管理业务，不得有下列行为：
（一）向客户做出保证其资产本金不受损失或者保证其取得最低收益的承诺；
（二）接受一个客户的单笔委托资产价值，低于国务院证券监督管理机构规定的最低限额；
（三）使用客户资产进行不必要的证券交易；
（四）在证券自营账户与证券资产管理账户之间或者不同的证券资产管理账户之间进行交易，且无充分证据证明已依法实现有效隔离；
（五）法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构禁止的其他行为。
第四十七条证券公司使用多个客户的资产进行集合投资，或者使用客户资产专项投资于特定目标产品的，应当符合国务院证券监督管理机构的有关规定，并报国务院证券监督管理机构批准。
国务院证券监督管理机构应当自受理申请之日起2个月内，对前款规定的事项做出批准或者不予批准的书面决定。
第五节融资融券业务
第四十八条本条例所称融资融券业务，是指在证券交易所或者国务院批准的其他证券交易场所进行的证券交易中，证券公司向客户出借资金供其买入证券或者出借证券供其卖出，并由客户交存相应担保物的经营活动。
第四十九条证券公司经营融资融券业务，应当具备下列条件：
（一）证券公司治理结构健全，内部控制有效；
（二）风险控制指标符合规定，财务状况、合规状况良好；
（三）有经营融资融券业务所需的专业人员、技术条件、资金和证券；
（四）有完善的融资融券业务管理制度和实施方案；
（五）国务院证券监督管理机构规定的其他条件。
第五十条证券公司从事融资融券业务，应当与客户签订融资融券合同，并按照国务院证券监督管理机构的规定，以证券公司的名义在证券登记结算机构开立客户证券担保账户，在指定商业银行开立客户资金担保账户。客户资金担保账户内的资金应当参照本条例第五十七条的规定进行管理。
在以证券公司名义开立的客户证券担保账户和客户资金担保账户内，应当为每一客户单独开立授信账户。
第五十一条证券公司向客户融资，应当使用自有资金或者依法筹集的资金；向客户融券，应当使用自有证券或者依法取得处分权的证券。
第五十二条证券公司向客户融资融券时，客户应当交存一定比例的保证金。保证金可以用证券充抵。
客户交存的保证金以及通过融资融券交易买入的全部证券和卖出证券所得的全部资金，均为对证券公司的担保物，应当存入证券公司客户证券担保账户或者客户资金担保账户并记入该客户授信账户。
第五十三条客户证券担保账户内的证券和客户资金担保账户内的资金为信托财产。证券公司不得违背受托义务侵占客户担保账户内的证券或者资金。除本条例第五十四条规定的情形或者证券公司和客户依法另有约定的情形外，证券公司不得动用客户担保账户内的证券或者资金。
第五十四条证券公司应当逐日计算客户担保物价值与其债务的比例。当该比例低于规定的最低维持担保比例时，证券公司应当通知客户在一定的期限内补交差额。客户未能按期交足差额，或者到期未偿还融资融券债务的，证券公司应当立即按照约定处分其担保物。
第五十五条客户依照本条例第五十二条第一款规定交存保证金的比例，由国务院证券监督管理机构授权的单位规定。
证券公司可以向客户融出的证券和融出资金可以买入证券的种类，可充抵保证金的有价证券的种类和折算率，融资融券的期限，最低维持担保比例和补交差额的期限，由证券交易所规定。
本条第一款、第二款规定由被授权单位或者证券交易所做出的相关规定，应当向国务院证券监督管理机构备案，且不得违反国家货币政策。
第五十六条证券公司从事融资融券业务，自有资金或者证券不足的，可以向证券金融公司借入。证券金融公司的设立和解散由国务院决定。
第五章客户资产的保护
第五十七条证券公司从事证券经纪业务，其客户的交易结算资金应当存放在指定商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。
指定商业银行应当与证券公司及其客户签订客户的交易结算资金存管合同，约定客户的交易结算资金存取、划转、查询等事项，并按照证券交易净额结算、货银对付的要求，为证券公司开立客户的交易结算资金汇总账户。
客户的交易结算资金的存取，应当通过指定商业银行办理。指定商业银行应当保证客户能够随时查询客户的交易结算资金的余额及变动情况。
指定商业银行的名单，由国务院证券监督管理机构会同国务院银行业监督管理机构确定并公告。
第五十八条证券公司从事证券资产管理业务，应当将客户的委托资产交由本条例第五十七条第四款规定的指定商业银行或者国务院证券监督管理机构认可的其他资产托管机构托管。
资产托管机构应当按照国务院证券监督管理机构的规定和证券资产管理合同的约定，履行安全保管客户的委托资产、办理资金收付事项、监督证券公司投资行为等职责。
第五十九条客户的交易结算资金、证券资产管理客户的委托资产属于客户，应当与证券公司、指定商业银行、资产托管机构的自有资产相互独立、分别管理。非因客户本身的债务或者法律规定的其他情形，任何单位或者个人不得对客户的交易结算资金、委托资产申请查封、冻结或者强制执行。
第六十条除下列情形外，不得动用客户的交易结算资金或者委托资金：
（一）客户进行证券的申购、证券交易的结算或者客户提款；
（二）客户支付与证券交易有关的佣金、费用或者税款；
（三）法律规定的其他情形。
第六十一条证券公司不得以证券经纪客户或者证券资产管理客户的资产向他人提供融资或者担保。任何单位或者个人不得强令、指使、协助、接受证券公司以其证券经纪客户或者证券资产管理客户的资产提供融资或者担保。
第六十二条指定商业银行、资产托管机构和证券登记结算机构应当对存放在本机构的客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的动用情况进行监督，并按照规定定期向国务院证券监督管理机构报送客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的存管或者动用情况的有关数据。
指定商业银行、资产托管机构和证券登记结算机构对超出本条例第五十三条、第五十四条、第六十条规定的范围，动用客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的申请、指令，应当拒绝；发现客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券被违法动用或者有其他异常情况的，应当立即向国务院证券监督管理机构报告，并抄报有关监督管理机构。
第六章监督管理措施
第六十三条证券公司应当自每一会计年度结束之日起4个月内，向国务院证券监督管理机构报送年度报告；自每月结束之日起7个工作日内，报送月度报告。
发生影响或者可能影响证券公司经营管理、财务状况、风险控制指标或者客户资产安全的重大事件的，证券公司应当立即向国务院证券监督管理机构报送临时报告，说明事件的起因、目前的状态、可能产生的后果和拟采取的相应措施。
第六十四条证券公司年度报告中的财务会计报告、风险控制指标报告以及国务院证券监督管理机构规定的其他专项报告，应当经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所审计。证券公司年度报告应当附有该会计师事务所出具的内部控制评审报告。
证券公司的董事、高级管理人员应当对证券公司年度报告签署确认意见；经营管理的主要负责人和财务负责人应当对月度报告签署确认意见。在证券公司年度报告、月度报告上签字的人员，应当保证报告的内容真实、准确、完整；对报告内容持有异议的，应当注明自己的意见和理由。
第六十五条对证券公司报送的年度报告、月度报告，国务院证券监督管理机构应当指定专人进行审核，并制作审核报告。审核人员应当在审核报告上签字。审核中发现问题的，国务院证券监督管理机构应当及时采取相应措施。
国务院证券监督管理机构应当对有关机构报送的客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券的有关数据进行比对、核查，及时发现资金或者证券被违法动用的情况。
第六十六条证券公司应当依法向社会公开披露其基本情况、参股及控股情况、负债及或有负债情况、经营管理状况、财务收支状况、高级管理人员薪酬和其他有关信息。具体办法由国务院证券监督管理机构制定。
第六十七条国务院证券监督管理机构可以要求下列单位或者个人，在指定的期限内提供与证券公司经营管理和财务状况有关的资料、信息：
（一）证券公司及其董事、监事、工作人员；
（二）证券公司的股东、实际控制人；
（三）证券公司控股或者实际控制的企业；
（四）证券公司的开户银行、指定商业银行、资产托管机构、证券交易所、证券登记结算机构；
（五）为证券公司提供服务的证券服务机构。
第六十八条国务院证券监督管理机构有权采取下列措施，对证券公司的业务活动、财务状况、经营管理情况进行检查：
（一）询问证券公司的董事、监事、工作人员，要求其对有关检查事项做出说明；
（二）进入证券公司的办公场所或者营业场所进行检查；
（三）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备予以封存；
（四）检查证券公司的计算机信息管理系统，复制有关数据资料。
国务院证券监督管理机构为查清证券公司的业务情况、财务状况，经国务院证券监督管理机构负责人批准，可以查询证券公司及与证券公司有控股或者实际控制关系企业的银行账户。
第六十九条证券公司以及有关单位和个人披露、报送或者提供的资料、信息应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
第七十条国务院证券监督管理机构对治理结构不健全、内部控制不完善、经营管理混乱、设立账外账或者进行账外经营、拒不执行监督管理决定、违法违规的证券公司，应当责令其限期改正，并可以采取下列措施：
（一）责令增加内部合规检查的次数并提交合规检查报告；
（二）对证券公司及其有关董事、监事、高级管理人员、境内分支机构负责人给予谴责；
（三）责令处分有关责任人员，并报告结果；
（四）责令更换董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；
（五）对证券公司进行临时接管，并进行全面核查；
（六）责令暂停证券公司或者其境内分支机构的部分或者全部业务、限期撤销境内分支机构。
证券公司被暂停业务、限期撤销境内分支机构的，应当按照有关规定安置客户、处理未了结的业务。
对证券公司的违法违规行为，合规负责人已经依法履行制止和报告职责的，免除责任。
第七十一条任何单位或者个人未经批准，持有或者实际控制证券公司5%以上股权的，国务院证券监督管理机构应当责令其限期改正；改正前，相应股权不具有表决权。
第七十二条任何人未取得任职资格，实际行使证券公司董事、监事、高级管理人员或者境内分支机构负责人职权的，国务院证券监督管理机构应当责令其停止行使职权，予以公告，并可以按照规定对其采取证券市场禁入的措施。
第七十三条证券公司董事、监事、高级管理人员或者境内分支机构负责人不再具备任职资格条件的，证券公司应当解除其职务并向国务院证券监督管理机构报告；证券公司未解除其职务的，国务院证券监督管理机构应当责令其解除。
第七十四条证券公司聘请或者解聘会计师事务所的，应当自做出决定之日起3个工作日内报国务院证券监督管理机构备案；解聘会计师事务所的，应当说明理由。
第七十五条会计师事务所对证券公司或者其有关人员进行审计，可以查阅、复制与审计事项有关的客户信息或者证券公司的其他有关文件、资料，并可以调取证券公司计算机信息管理系统内的有关数据资料。
会计师事务所应当对所知悉的信息保密。法律、行政法规另有规定的除外。
第七十六条证券交易所应当对证券公司证券自营账户和证券资产管理账户的交易行为进行实时监控；发现异常情况的，应当及时按照交易规则和会员管理规则处理，并向国务院证券监督管理机构报告。
第七章法律责任
第七十七条证券公司有下列情形之一的，依照《证券法》第一百九十八条的规定处罚：
（一）聘任不具有任职资格的人员担任境内分支机构的负责人；
（二）未按照国务院证券监督管理机构依法做出的决定，解除不再具备任职资格条件的董事、监事、高级管理人员、境内分支机构负责人的职务。
第七十八条证券公司从事证券经纪业务，客户资金不足而接受其买入委托，或者客户证券不足而接受其卖出委托的，依照《证券法》第二百零五条的规定处罚。
第七十九条证券公司将客户的资金账户、证券账户提供给他人使用的，依照《证券法》第二百零八条的规定处罚。
第八十条证券公司诱使客户进行不必要的证券交易，或者从事证券资产管理业务时，使用客户资产进行不必要的证券交易的，依照《证券法》第二百一十条的规定处罚。
第八十一条证券公司有下列情形之一的，依照《证券法》第二百一十九条的规定处罚：
（一）证券公司或者其境内分支机构超出国务院证券监督管理机构批准的范围经营业务；
（二）未经批准，用多个客户的资产进行集合投资，或者将客户资产专项投资于特定目标产品。
第八十二条证券公司在证券自营账户与证券资产管理账户之间或者不同的证券资产管理账户之间进行交易，且无充分证据证明已依法实现有效隔离的，依照《证券法》第二百二十条的规定处罚。
第八十三条证券公司违反本条例的规定，有下列情形之一的，责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处以10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，暂停或者撤销其相关证券业务许可。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告，并处以3万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格或者证券从业资格：
（一）违反规定委托其他单位或者个人进行客户招揽、客户服务或者产品销售活动；
（二）向客户提供投资建议，对证券价格的涨跌或者市场走势做出确定性的判断；
（三）违反规定委托他人代为买卖证券；
（四）从事证券自营业务、证券资产管理业务，投资范围或者投资比例违反规定；
第八十四条证券公司违反本条例的规定，有下列情形之一的，责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处以3万元以上30万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员单处或者并处警告、3万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格或者证券从业资格：
（一）未按照规定对离任的法定代表人或者高级管理人员进行审计，并报送审计报告；
（二）与他人合资、合作经营管理分支机构，或者将分支机构承包、租赁或者委托给他人经营管理；
（三）未按照规定将证券自营账户或者证券资产管理客户的证券账户报证券交易所备案；
（四）未按照规定程序了解客户的身份、财产与收入状况、证券投资经验和风险偏好；
（五）推荐的产品或者服务与所了解的客户情况不相适应；
（六）未按照规定指定专人向客户讲解有关业务规则和合同内容，并以书面方式向其揭示投资风险；
（七）未按照规定与客户签订业务合同，或者未在与客户签订的业务合同中载入规定的必备条款；
（八）未按照规定编制并向客户送交对账单，或者未按照规定建立并有效执行信息查询制度；
（九）未按照规定指定专门部门处理客户投诉；
（十）未按照规定提取一般风险准备金；
（十一）未按照规定存放、管理客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券；
（十二）聘请、解聘会计师事务所，未按照规定向国务院证券监督管理机构备案，解聘会计师事务所未说明理由。
第八十五条证券公司未按照规定为客户开立账户的，责令改正；情节严重的，处以20万元以上50万元以下的罚款，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，处以1万元以上5万元以下的罚款。
第八十六条违反本条例的规定，有下列情形之一的，责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处以10万元以上60万元以下的罚款；情节严重的，撤销相关业务许可。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销任职资格或者证券从业资格，并处以3万元以上30万元以下的罚款：
（一）未经批准，委托他人或者接受他人委托持有或者管理证券公司的股权，或者认购、受让或者实际控制证券公司的股权；
（二）证券公司股东、实际控制人强令、指使、协助、接受证券公司以证券经纪客户或者证券资产管理客户的资产提供融资或者担保；
（三）证券公司、资产托管机构、证券登记结算机构违反规定动用客户的交易结算资金、委托资金和客户担保账户内的资金、证券；
（四）资产托管机构、证券登记结算机构对违反规定动用委托资金和客户担保账户内的资金、证券的申请、指令予以同意、执行；
（五）资产托管机构、证券登记结算机构发现委托资金和客户担保账户内的资金、证券被违法动用而未向国务院证券监督管理机构报告。
第八十七条指定商业银行有下列情形之一的，由国务院证券监督管理机构责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处以10万元以上60万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以3万元以上30万元以下的罚款：
（一）违反规定动用客户的交易结算资金；
（二）对违反规定动用客户的交易结算资金的申请、指令予以同意或者执行；
（三）发现客户的交易结算资金被违法动用而未向国务院证券监督管理机构报告。
指定商业银行有前款规定的行为，情节严重的，由国务院证券监督管理机构会同国务院银行业监督管理机构责令其暂停或者终止客户的交易结算资金存管业务；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，国务院证券监督管理机构可以建议国务院银行业监督管理机构依法处罚。
第八十八条违反本条例的规定，有下列情形之一的，责令改正，给予警告，并处以3万元以上20万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告，可以处以3万元以下的罚款：
（一）证券公司未按照本条例第六十六条的规定公开披露信息，或者公开披露的信息中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；
（二）证券公司控股或者实际控制的企业、资产托管机构、证券服务机构未按照规定向国务院证券监督管理机构报送、提供有关信息、资料，或者报送、提供的信息、资料中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
第八十九条违反本条例的规定，有下列情形之一的，责令改正，给予警告，没收违法所得，并处以违法所得等值罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处以3万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格或者证券从业资格：
（一）合规负责人未按照规定向国务院证券监督管理机构或者有关自律组织报告违法违规行为；
（二）证券经纪人从事业务未向客户出示证券经纪人证书；
（三）证券经纪人同时接受多家证券公司的委托，进行客户招揽、客户服务等活动；
担保调查报告范本
抵押担保难是制约中小微企业融资难的主要瓶颈之一。为破解中小企业融资难、贷款难问题，各级政府从2008年下半年起相继成立或引进了一些为中小微企业提供融资担保功能的担保公司，旨在帮助中小企业解决抵押担保物不足问题。但由于但受管理体制条块分割、局部利益难于统一、反担保条件要求严、银行合作准入门槛高、中小微企业资质差、监督管理难到位等因素的影响，银企担业务发展远低于当初成立或引进担保公司的预期，在一定程度上影响了担保公司担保倍数放大功能的作用。在当前货币政策定向支持中小微企业发展的背景下，如何加快发展融资性担保业务，帮助中小微企业解决抵押担保难，是一个不容回避的话题。
一、基本情况
截至2011年底，县成立的中小企业担保公司共5家，其中1家财政注资成立的省信用担保公司分公司和4家民营担保公司;注册资本金9600万元，其中民营担保公司注册资本金8000万元，4家民营担保公司最大1家注册资本金5000万元，其余均为1000万元。担保公司累计为企业和个人担保融资52笔，金额3455万元，对辖内企业和个人融资起到了一定的帮助作用。但银企担三方业务合作业务量只占我县当年社会融资总规模的1.1，离我县引进或成立担保公司的宗旨和预期相距甚远。
二、银企担合作举步维艰
调查显示：辖内银行业、担保业和中小企业都有较强的合作意愿，也曾做过尝试，但受管理体制条块分割、局部利益难于统一等因素的制约，银企担合作举步维艰。
1、反担保条件要求严。中小企业遇到资金困难，首先想到的是到银行贷款。但由于抵押担保物不足，被银行拒之门外，转而求助于担保公司解决担保难问题。担保公司同样要求中小企业提供担保(俗称反担保)，且反担保的条件几乎和银行对等，也要经过评估机构进行评估、登记;省信用担保公司分公司调查审批条件甚至比银行还严。中小企业之所以到担保公司申请担保，是担保公司较银行的担保条件相比相对较低：一是抵押物较银行宽松，如可以将中小企业的部分财产打包抵押;二是抵押率较高，如中小企业的房产在担保公司可按80%抵押，比银行高20个百分点;有如，中小企业的机器设备在担保公司可按50%抵押，比银行高30个百分点。即使这样，中小企业仍然达不到反担保的要求，导致银企担合作流产。
2、民营担保机构与银行合作准入难。据调查，除有财政背景的省信用担保公司分公司与辖内金融机构有合作外，其余4家民营担保公司均未与辖内金融机构就银担合作事项进行签约。究其原因：一是注册资本金要求较高。农信社要求担保公司注册资本2000万元以上，其余金融机构均要求注册资本5000万元以上。截至2011年底，我县实际注册2000万元资金以上的担保公司只有一家;也就是说，只有1家民营担保公司达到了与银行进行银担合作的基本条件;二是基层金融机构没有审批权限。据调查，辖内金融机构的银担合作机构，都有上级主管部门指定。工行、农行有与瑞嘉担保公司合作的意愿，但目前尚未审批。受上级行授权管理制约，在主管部门没有政策的情况下，无法与民营担保机构合作。三是附加条件较为苛刻。有的银行机构从自身利益出发，在银担合作准入条件、承保比例、风险负担比例等方面附加条件较为苛刻。据辖内某担保公司反映，辖内担保公司有与某金融机构合作的意愿，但该金融机构首先要求担保公司合作前必须预存2000万元在该金融机构的账户上，并且不能动用，且不能转为保证金。
3、银担合作意愿不强。现行担保公司银担业务的收费标准是担保金额的1-3%。按最低标准收费，担保公司利润较担保公司开展其它担保业务相比较低，而按较高标准收费，中小企业则难以承受。据调查，担保公司开展一定量的银担业务是担保公司年检合格的必备条件。在此硬性条件的制约下，担保公司被迫主动寻求开展银担业务，以取得开展融资性担保业务的资格。
4、中小企业资质差。据调查，该县的中小企业资质差，大部分中小企业厂房是租赁的，部分有厂房的也没办下土地使用证、房产证;除机器设备外，少有其它担保抵押物，难以达到银担要求的担保或反担保要求。
5、监督管理难到位。一是从《省融资性担保机构管理暂行办法》的规定来看，融资性担保公司归口地方政府管理，由地方政府指定专门的监管机构负责监督管理。监管部门主要包括：综合管理部门金融办和日常监管部门民企局及其它监管部门。目前县政府虽已确定民企局为担保公司的监管部门，但民企局缺少符合专业资质监管人员的实际情况使得对担保公司的监管，离规范履职还有一段不短的距离。目前虽然说有金融办、工商、民企局等多部门监管，但实际上谁也难管，以致于出现了心有余而力不足的现象。二是监督管理处罚标准制度缺失。按《暂行办法》等政策文件，对担保企业增资扩股、抽逃注册资本金、违规收取保费、担保责任余额超规模、不按规定提取担保赔偿准备金、不真实反映企业财务状况等违法、违规行为，没有制定相关的处罚标准，导致难以规范担保公司的业务开展。
三、加快发展银企担业务的路径选择
1、切实降低反担保条件。担保公司要从欠发达地区中小企业的实际出发，切实降低反担保条件。一是降低反担保的比例。对产品销路好、有良好发展前景的中小企业，根据其风险情况，按照其贷款额的5090%的比例提供反担保;二是增加反担保的种类和形式：⑴采取多家中小企业联保方式进行反担保，既能降低反担保风险又可降低费用;⑵将反担保的种类扩大到应收账款、商标、专利、股权、产权、大宗耐用消费品、法人(股东)的个人财产等，以增加反担保的种类;三是对产品销路好、有良好发展前景、信用记录良好的中小企业50万元以下的小额贷款担保公司要逐步实行信用担保;四是要充分发挥财政注资担保公司的龙头示范作用。与银行签约已开办银担业务的省信用担保公司分公司，要积极发挥财政资金的引导作用，在降低反担保的比例、增加反担保的种类和形式、逐步实行信用担保等方面要有所作为，起带头作用，以形成以点带面的正向导向效应。
2、积极帮扶担保机构。一是大力宣传，积极鼓励民间资本投资融资性担保行业。相关监管部门应通过电视、会议等多种形式，大力宣传相关政策，认真做好咨询、注册、备案等相关服务工作，积极引导民间资本创办担保公司;二是监管部门除及时为各担保公司转发各种有关政策文件外，还要针对新办担保公司处于创业初期的实际情况，及时安排专人帮助各担保公司制定完善各种管理制度，组织担保机构从业人员参加省市举办的有关业务培训，提高从业人员素质;将有融资需求的企业信息及时提供给担保公司，利用各种途径向企业推介担保机构;三是对地方政府自办的担保机构，要千方百计加大注资力度，壮大担保基金，利用基金的杠杆原理，力促担保业务做大做强;四是逐步完善财政对中小企业融资担保的风险补偿机制，将中小企业纳入风险分担体系，当中小企业提供反担保时，财政给予一定政策优惠。五是辖内金融机构要积极寻求与担保公司合作，同时向上级主管部门建议降低民营担保机构准入银担合作的限制性条款。
3、调动银担合作积极性。一是各监管部门在加强对辖区内担保机构进行监管的同时，要千方百计贯彻利用好上级行有关对辖内金融机构和担保机构的奖励补偿措施，引导调动辖区内金融机构加强与担保机构合作，扩大担保业务量稳定增长。引导担保公司合法兼并重组，壮大担保实力。同时也要引导担保公司加强内部管理，依法合规经营;二是适当减免担保企业需要缴纳的有关税费，降低担保企业相关成本，促进企业发展。
4、有效监管，规范担保机构运作。一是有关监管部门要建立健全融资性担保机构信息资料收集、整理、统计分析制度和监管记分制度，对经营及风险状况进行持续监测，及时提醒担保公司注意风险控制，切实维护辖内担保业持续健康发展;二是要加强对偏离主业，非法经营金融业务行为的监管，维护金融秩序。对有的担保公司假从事融资中介服务之名偏离担保主业，受托投资，受托发放贷款，吸收存款，发放高息贷款的违法违规行为，要予以严格监管，维护好金融秩序。
5、规范整顿，确保担保机构健康发展。相关监管部门要督促辖区内担保机构健全公司法人治理结构，完善议事规则、决策程序和内审制度;依法建立符合审慎经营原则的担保评估制度、决策程序、事后追偿和处置制度、风险预警机制和突发事件应急机制,并制定严格规范的业务操作规程;按照金融企业财务规则和企业会计准则等要求，建立健全财务会计制度，真实地记录和反映企业的财务状况、经营成果和现金流量，确保担保公司健康发展。
关键词：金融深化；担保；监管
JEL分类号：G28 中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2011)11-0064-05
在美英和日本等国家，理论研究和实践效果都已经证明发展担保机构是解决中小企业融资难问题的一种有效方法。但当前国内担保机构所从事的经营活动令人深思：一些非融资性担保机构。以“担保”为名从事非法集资、非法吸存、高利放贷等违法活动；而融资性担保公司，虽然大部分合法经营，但部分公司也出现出资不实或抽逃资本、从银行获得低息贷款再以高利率转贷、甚至高息揽储和高利贷等违法违规行为。因此，需要对如何监管担保机构、使其不断发展以有效解决中小企业融资难问题进行分析。
一、金融深化不足与当前担保机构违规
1973年，罗纳德・麦金农的《经济发展中的货币与资本》和爱德华・S・肖的《经济发展中的金融深化》出版.标志着金融深化理论的产生。这种理论的思想基础是一般均衡的市场竞争思想，认为应减少对金融的干预，让实际利率在市场机制作用下自动趋于均衡，使金融资产价格真实地反映供求变化，恢复金融市场调节资金供求的能力，促进经济发展；具体主张是放松或解除不必要的管制，实现利率市场化，使利率真实反映资金的供求变化；实行金融市场经营主体多元化，便利资本的筹集和流动。
目前，我国债券市场、货币市场基本实施市场化利率；金融机构存贷款利率方面，除了人民币贷款利率下限、存款利率上限仍然受中央银行管制外其他方面也基本实现了市场化。但目前的金融深化不能满足现实需要，使得担保机构的违规有了生存土壤。
一是现有正规金融机构不能满足企业资金需求.使得非融资性担保机构的违规行为具有较强需求。北京大学国家发展研究院近期的《小企业经营与融资困境调研报告》显示，半数小企业通过民间借贷完成融资，能从银行贷到款的公司只有15％，金额在100万元以下的贷款银行基本不予受理。这导致能够帮助企业获得资金的非融资性担保机构存在的基础十分牢固。
二是利率的不完全市场化，导致利率市场存在较大套利空间，融资性担保机构违规动机强烈。一方面.我国利率的“二元化”导致利率市场存在巨大套利空间。另一方面，融资性担保机构赢利情况并不令人满意。目前全国融资性担保的信用放大倍数只有2.1倍，但通常信用放大倍数达到5倍才会盈利，所以许多融资性担保机构开始偏离主业，利用自有资金、甚至从银行套取资金从事民间借贷。
二、国外担保机构监管经验借鉴
(一)监管法律方面
担保业发达的国家都拥有一套比较完善的监管法律。比如美国，为了对政策性担保业务进行监管.在中小企业融资担保监管方面，先后出台了《中小企业法》、《小企业投资法》、《小企业经济政策法》以及《精简文件法》等一系列法规，对从事中小企业融资担保的专业机构、运营模式、业务范围等进行规定。
(二)行业自律方面
担保业比较发达的国家都充分利用了行业协会的行业自律功能。比如日本的全国信用保证协会联合会1955年组建；美国保证担保协会(SAA)1908年成立；加拿大保证担保协会(SAC)1992年6月成立。这些协会通过向社会普及担保知识和程序、制定行业参考费率、监督担保企业的业务行为等，对担保行业的自律监管起到关键作用。比如，美国担保行业协会定期公布担保公司经营业务、平均收费标准、行业风险指引等行业信息，以保障行业健康发展。
(三)市场监管方面
对担保机构的市场监管主要体现在两个方面：信息披露和信用评级。在严格的信息披露机制和信用评级下，社会公众与担保公司之间的信息不对称程度降低，市场优胜劣汰机制发挥作用，促使担保机构自我约束，提高业务能力和盈利能力。比如在美国，凡是经营业务与信用相关的投资、担保等机构都要经过信用评级公司的信用评级；在英国，要严格遵守金融服务局制定的信息披露标准，定期公布公司的经营业绩、财务信息等经营状况，接受外部审计。
(四)分类监管方面
政策性担保机构由中央或地方财政出资，服务于政策目的，与商业性担保机构不同，所以进行分类监管。对于政策性担保机构，为了有效贯彻国家的经济政策和保证财政资金的合理利用，实行以行政监管为主的严格监管，通过立法对担保机构性质、资金来源、业务开展等方面进行详细规范，同时还要接受财政部门的监管，以确保财政资金的有效使用。对于商业性担保机构，一般不设置专门的监管部门，同银行、保险一起纳入金融监管。比如英国将商业性担保业务连同经营主体商业银行、保险公司和互保协会统一纳入金融监管部门金融服务局(FSA)的监管范围。
这套监管体系保障了欧美、日本等国担保机构的高效运转。但这种效果的实现与其国内金融深化有关。比如美国，20世纪70年代在经济滞胀背景下市场名义利率和实际利率相差较大，套利盛行，金融脱媒趋势明显，于是1970开始实施利率市场化，1986年完成，市场利率趋于合理化，套利丧失存在基础；同时面向地方和中小企业的金融机构丰富，美国有8000家银行，其中有7000多家都是小银行，这些小银行针对不同的需求进行分工，使得企业资金供给渠道相对畅通，非法担保机构没有生存基础。所以欧美、日本等国是在金融深化程度很高的背景下，通过对担保机构的严格监管保障了担保行业的健康秩序。
对我国而言，要实现担保机构监管目的。必须推进金融深化、优化监管环境，使得利率体系合理化、正规金融资金供应机构满足企业实际需求，消除担保机构的违规土壤。但以利率市场化的国际经验来看，金融深化应该稳步推进。比如韩国，1981年开始实施利率市场化，1988年12月实现；但到了1989年对利率重新管制，1991年再次宣布实行利率市场化改革，1997年又实现了全部利率的市场化。所以。我国金融深化不足的状况在一段时间内会一直存在。要在这种监管环境比较恶劣的情况下对担保机构实现有效监管，应该采取严格监管、积极引导的策略.即对融资性担保机构严格监管，禁止其利率套利行为，在政府立法监管的同时，加大行业监管和市场监管；对于非融资性担保机构，其同样具有为企业融通资金的功能，应根据功能监管理论和金融深化的本质，通过监控、引导，防范其风险聚集危及经济发展.鼓励其向正规资金借贷机构演变，更好地服务企业资金需求。
三、国内担保机构监管体系现状分析
(一)融资性担保机构监管现状分析
1、监管主体方面。
2009年4月国务院同意建立由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制度后，融资性担保机构的监管主体由之前的工信部等多部门监管变成了双层管理体系，并且实行属地管理：中央层面是由银监会等八部门组成的、拥有决策权的联席会议；地方层面是各省级政府确定的、具体负责监督管理本辖区融资性担保公司的部门。这种监管体制充分考虑了担保机构监管历史因素，但由于实际执行中各地监管部门不一致，比如上海、广西和北京是金融办，甘肃是工业和信息化委员会，河南是工信厅，山西和云南两省是财政厅，浙江是由中小企业局和省金融办联合审批、联合监管，导致各地监管途径、监管指标和评价指标不统一，弱化了监管效果。
2、监管法律法规方面。
2010年3月《融资性担保公司管理暂行办法》，随后《融资性担保公司内部控制指引》、《融资性担保公司公司治理指引》、《融资性担保公司信息披露指引》和《融资性担保行业年度发展与监管情况报告》等配套文件，使得从融资性担保机构的市场准入、公司治理、信息披露、风险控制到担保行业的发展计划等都有了基本规定，再加上其他法律规定，比如《刑法》中对虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资作出的处罚规定等，可以说我国对融资性担保机构的监管法律相当完备了。但依然存在问题：一是缺乏对担保行业协会的法律规定，使得担保行业协会在行业自律方面无法可依；二是现有的一些法律法规规定不够全面，以《融资性担保公司信息披露指引》为例，规定融资性担保公司应当披露年度报告，对于其是否披露半年度报告没有规定，使得监管时间跨度太大，为担保机构违规操作留下较大空间；只规定需将年度报告送达监管部门、债权人及其他利益相关者，向社会公众的信息披露只是鼓励，这使得担保公司向社会公众的信息公布缺乏硬性约束，导致社会公众对担保机构不能了解.无法对其进行评价和监管；在信息公布内容方面，虽然目前环境下银行和担保机构非法融通资金嫌疑较大，但没有明确要求担保机构公布其与每一个合作银行的合作情况、资金流向等内容，使得具体监管难度加大；而且缺少对不公布信息或者信息公布不全面的处罚措施，使得处罚没有依据和标准，监管威慑力下降。
3、行业自律方面。
目前，从组织形式上看担保行业从国家到省、市、县(区)都有担保协会成立，但从协会行业自律作用发挥方面来看，各地差距较大。
以北京市担保协会为例，它公布联席会议的决定和本地担保政策，也公布本地区融资性担保机构的名单和年度资信综合评估等级达到“BBB”级以上的担保机构等；也对担保机构从业人员及高管进行担保行业最新政策法规培训等；可以说它宣传了本区域担保行业形象，对担保机构进行客观评价和监督，起到了行业自律作用。但与此同时，一些地区的担保行业协会如同虚设，比如成立于2002年9月的河南省企业信用担保协会，既不公布本地担保行业法律法规，也没有公布符合某个要求的担保公司名单。这既对会员没有约束力，也严重影响了行业透明，不利于社会对整个行业的认识和了解。
此外.成立于2009年3月的全国性担保行业协会，目前其工作刚刚起步，在全国范围内没有得到认同.比如在河南省其会员只有十家；对行业培训、纠纷处理、奖励和惩罚方面的功能还没有显现，一些基础文件如《融资性担保机构从业人员岗位资格认证办法》等还没有出台。
4、市场监管方面。
在信息披露方面，担保公司对外一般仅仅公布其业务的简单介绍，对其财务信息等不公布。在信用评级方面.2005年开始在北京、广东等八省(自治区)市对担保机构进行信用评级试点，但迄今全国范围内仍没有普及对担保公司的信用评级。比如，秦皇岛2011年1月才启动融资性担保机构评级工作，而且这是河北省第一家。可以说，目前国内对担保机构的市场监管作用有限。
(二)非融资性担保机构监管现状分析
1、监管主体方面。
在此轮担保行业整顿之前，根据我国《公司法》等规定，成立担保公司只要满足一定资金要求、经过工商行政管理部门注册就可以，以河南省为例，资金在1000万以上、注册完之后经过中小企业管理部门备案就可成立。但成立之后，工商行政管理部门对其的经营几乎没有监管，其他政府部门也置之不理。
2、监管法律方面。
目前非融资性担保机构从事资金借贷是被法律禁止的。所以实际运行中他们一般采用自然人之间的借贷方式。对这种方式的法律规范属于民法范围，比如，《合同法》第二百一十一条对借贷利率进行了规定；《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》第125条对借贷中的复利进行了规定；《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》对借贷利率数值进行了规定，不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)；超出此限度的，超出部分的利息不予保护。
此外，《中华人民共和国刑法》对非融资性担保机构的违规操作也有规定：比如第一百七十五条规定了高利转贷罪，第一百七十六条规定了非法吸收公众存款罪；第一百九十二条规定了集资诈骗罪：而且处罚极为严重，比如第一百九十九条规定：数额特别巨大并且给国家和人民利益造成特别重大损失的部分金融诈骗罪，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。可以说，我国对非融资性担保机构违规操作上的监管法律是非常严格和全面的。
3、行业监管和市场监管方面。
由于非融资性担保机构从事的资金筹集、借贷关系是法律禁止的，所以这类机构即使参加了担保行业协会，也没有办法对此类业务进行行业信息交流：在市场监管方面，信息披露根本不可能，针对此类业务的信用评级也没有。所以，对于非融资性担保机构所从事的非法资金借贷，其行业内部信息交流依靠自身收集完成，行业的发展方向和风险程度严重依赖自身判断；公司的经营风险严重依赖自身经营能力和自律程度。
4、行业引导管理方面。
2005年国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》；2010年国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，两者都明确允许非公有资本进入金融服务业，如设立金融中介服务机构等。但实践中，民间资金进AAE规金融领域情况并不令人满意。以小额贷款公司为例，它是民间金融唯一能够参与和控制的、能从事资金借贷的准金融机构，2008年银监会和人民银行联合的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定注册资金是500万元，自然人也可以是主发起人，但到了地方发生改变，比如浙江省不允许自然人成为主发起人，注册资金也提到5000万元.温州提到了1亿元甚至2亿元，把大部分民间资金挡在了正规信贷部门之外。截至2011年6月，温州开业的22家小额贷款公司注册资本金是55.2亿元，与当地在6000亿元至8000亿元之间的民间资本相比.占比极小，导致部分资金以非融资性担保机构形式参与
资金借贷。
总体来说，非融资性担保机构监管主体严重缺乏，主要依靠自律，而且一旦暴露将受到严惩，同时给想从事资金供给的非融资性担保机构的出路并不宽敞。这种以堵为主的监管方式效果并不令人满意。
四、金融深化不足背景下我国担保机构监管体系完善措施分析
(一)健全融资性担保机构监管体系措施
1、完善监管法律法规建设。
首先对担保行业协会进行相应立法，明确其行业自律地位，使其在行业监管时有法可依；其次，进一步完善《暂行办法》及相关配套制度。以对融资性担保机构违法行为的行政处罚为例，当前《暂行办法》仅仅提到行为罚和申诫罚，对财产罚没有公布处罚标准和相应规定，使得各地在监管主体不一致时处罚标准混乱，一些地方《暂行办法》甚至没有提及财产罚.不利于监管体系的统一，也降低了监管效果。
2、根据政策性担保机构和商业性担保机构不同性质，完善分类监管措施。
《暂行办法》目前没有对政策性担保机构和商业性担保机构进行区分监管，鉴于两者不同性质和国外经验，应该分类监管。政策性担保机构由政府出资且不以盈利为目的，一般由政府主导其经营行为.所以面临权力寻租问题，对其的监管重点应是合规监管.可通过完善担保程序、公布担保企业信息、公布担保结果以及对主导政府部门的权力监督等方式监督。商业性担保机构以盈利为目的，对其监管是为了弥补市场的不完善、防范风险、维护系统稳定，所以应该强调其资金规模、信用放大倍数、内部公司治理结构是否合理、信用评级、市场退出机制等方面的监管。
3、完善信息披露，推行信用评级制度，发挥市场的监管作用。
担保公司的经营信息必须向社会大众公布，要通过其网站使社会公众能够随时获得，方便评价和监管；而且除了公布年报，还应该公布半年报，提高信息公布频率，使得公众对其经营连续性有更好评价.而且缩短担保机构规避其违规操作的时间；对其主要合作银行的合作情况进行详细公布，方便监管部门监督；同时，完善对信息披露不完善情况的处罚措施，促使担保机构提升信息披露积极性和全面性。
尽快推行担保机构信用评级，可把政府财政补贴、税收减免等优惠措施与此挂钩，提高担保机构参加信用评级的积极性；同时应把担保机构信用评级结果通过网站、报纸等进行公布，利用信誉机制促使担保机构优胜劣汰，提高行业发展水平。
4、加快担保行业协会建设，发挥其行业自律作用。
首先是要求全国各省(区)和担保机构比较集中的地市必须建立担保行业协会，而且当地融资性担保机构必须参加.为协会自律作用发挥打下基本框架。其次，完善协会自律功能。首先通过赋予推荐享受财政奖励名单的权力和对辖区担保机构进行年度评价等方式提高协会权威，使其能够对担保机构产生约束力，规范其经营行为；其次，要求协会定期公布地区担保机构资信、经营情况、行业发展情况以及行业法律法规等文件，提高行业透明度，提升公众的信任度。第三，提高地方行业协会工作积极性。每年年终，从行业规范、行业宣传和对辖区内担保机构监督等方面，由各省(区)协会对地市协会行业自律情况进行年度评价，由全国协会对各省(区)协会进行评比，激励各地行业协会发展；第四，鼓励全国行业协会在行业从业资格认证、发展规划、高层培训、行业大会召开等方面发挥主导作用，并通过在全国范围内推选优秀担保公司等方式加快其在全国范围内行业自律作用的发挥。
(二)完善非融资性担保机构监管、引导措施
1、严格监管非融资性担保机构的违规行为。
严打“日日会”、高利贷等利率极高的资金借贷形式，这种高利率的资金运转方式严重影响了实体经济发展，金融风险极大。同时，应该积极报道不合法高利率借贷做法不被法院接受的典型案例，对高利贷、非法集资明确禁止，不含糊其辞，让资金供给方充分了解其法律风险，降低公众参与度。
2、完善信息调查、公布机制，加强对非融资性担保机构运行的市场引导。
由于从事业务的违规性，非融资性担保机构的资金运转处于隐蔽状态，又由于缺少政府监管和行业信息沟通，使得非融资性担保机构的资金借贷风险极大。而当前对于非融资性担保机构运行情况和本区域资金运行的调查非常少，往往是事情出现了，机构的调查报告才出来。应该定期抽查，降低非融资性担保机构在资金借贷中的盲目性，降低资金风险。
地方政府需要强化、完善本区域金融领域信息调查、公布制度。可建立两方面的定期信息公布，一是建立地方金融主管部门定期对本区域内资金运行状况公布机制，包括区域资金总量、企业资金缺口、市场利率等，使得非融资性担保机构资金借贷中的利率确定有参照物，趋于合理化；二是要求实体经济行业协会定期公布本行业的经营现状与预期，引导资金供给方对未来形势的合理估计，使得资金供给方对资金借贷的违约风险有全面衡量。
3、积极推进非融资性担保机构转型。
关键词：中小企业 银行 信用担保 监管体系 制度性缺失
一、导言
中小企业在国民经济发展的过程中发挥越来越重要的作用，然而却面临着巨大的融资压力，一方面是中小企业自身的条件限制了发展的空间，另一方面是中小企业的信用体系还不够完善。针对中小企业融资环境差、融资难问题，有人提出组建民营银行，即增量改革，专门为中小企业服务（ 林毅夫2000；江其务，2001） ；有人提议国有银行民营化，即存量改革，建立中小企业服务体系，加大对中小企业的金融支持（刘佩2000）；也有人主张通过企业债券市场（邱华炳，2000）、股票市场，尤其是二板市场(王国刚，2001；陈晓红，2001)为中小企业筹集资金（经济学家网站，黄飞鸣《基于信用缺失对中小企业融资难问题的分析》）。为了解决中小企业融资难问题，按照国际通行的做法是大力发展信用担保公司，通过信用担保公司的中介功能连接与融合中小企业与银行之间的融资关系，增强中小企业的资金供应链，促进中小企业的发展。与此同时，信用担保公司在这样的历史背景下如火如荼地发展壮大着，不过我们也要看到信用担保公司出现的一系列问题，（吴敬琏，2004）如信用不足、管理混乱、监管缺失等等。有媒体称信用担保行业是“又一个来不及繁荣就陷入危机的行业”，使人们对担保业的未来表示担忧。由于金融行业是一个市场高度不完全、信息高度不对称的经济活动，正因为具有这样的特性，之所以机会主义就非常泛滥，那么防止机会主义保护当事人的正当合法权益是监管体系的应有之义。如果当事人的正当合法权益得不到必要的保护，任由机会主义横行，那么秩序失范是在预料之中的事了。政策制定者需要从重塑金融行业的信用制度体系和重新弥补监管体系的制度性缺失的两个方面着手，以期建立一个开放、竞争、有序、和谐、机会均等的金融市场格局。从现有的信用担保体系的发展格局来看，政府对政策性担保和商业性担保的性质没有很好地区分开来，在制定政策和监督措施以及在立法时模糊了政策性担保和商业性担保之间的界线，导致某些政策和法律真空，引发混乱和投机的空间增大。可以这么说，中国担保业生存危机的核心问题，就是基本没有搞清楚政府推动的政策性担保和市场客观需求的商业性担保的区别（《数字财富》杂志2004年第9期报道中诚信公司陈洪隽所言）。在这样的模糊法则下，商业性信用担保机构进行规范的法律基本上不存在，也没有专门的监管机构对它们进行监管，由此造成了行业监管严重缺位、担保机构之间无序竞争的状态。这不但加大了银行等债权人的信贷资金风险，而且对担保行业的发展前途构成严重威胁，必须采取强化政府监管、加强行业自律等措施来加以克服（吴敬琏，2004）。担保行业在面临这些严峻的问题时，政府、担保行业、银行、中小企业都需要进行反思，特别是在监管缺失引发的问题的前提下，需要我们从制度方面着手来剖析担保行业的生存危机。本文试图从新制度经济学、博弈论、行为经济学等角度来分析信用担保行业监管缺失的问题，最终研究表明，监管的制度性缺失是监管体系的一个极为重要的缺陷，弥补监管的制度性缺失应成为监管者工作的重中之重。
二、信用担保监管体系的制度性缺失的分析
自从1937年罗纳德科斯发表的经典文献〈〈企业的性质〉〉一文以来，新制度经济学派的追随者沿着科斯的研究思路不停地深究下去，掀起了一股研究新制度经济学的狂潮。与新古典经济学相比，新制度经济学更加重视制度对人的行为和市场结构的影响，当新古典经济学一味地摒弃制度作为一个变量来研究人的行为时已经远远不能从本质上来说明一些社会现象和市场规律了。科斯认为，企业的出现是降低交易成本的需要而成立的，当双方的交易在市场上的交易成本远大于组成这样的一个集体（注：笔者认为组成这样一个集体可以称为企业）所带来的成本时，那么交易将从市场转向企业，反之亦然。而企业的规模则等于企业内部交易成本与市场交易成本一致的时点上。奥列弗威廉姆森则从有限理性、资产的专有性、机会主义三个方面来进一步分析了企业的问题，他认为在一个契约的框架内企业管理者和企业执行者都存在短期行为的可能性，追求自身利益的最大化是符合经济人的假说，但如果双方在一定的利益分成的格局下，通过合理的利益补偿和有效激励将使得他们放弃机会主义转向长期预期，形成长远合力，避免企业的分割，从而保证企业的长远发展。张五常则从政府规制与企业自发的角度来考察它们之间的关系，如果企业的产权不明晰，政府需要介入重新拟定企业的产权边界，能够让产权在市场上或者个人手里自由交易，优化资源的配置，活跃交易场地，创造新的财富。然而在企业的产权明晰的情况下，如果政府介入企业的产权将会导致租值消散，直到租值消散到零为止。张五常一贯强调，政府管制越少越好，在优胜劣汰的自然法则下，企业会自发地向符合自身的最大利益点出发，这与哈耶克的“自发的扩展秩序”有异曲同工之妙。在千千万万个企业的自由交易中，只有能不断地扩展与他人既竞争又合作的秩序的企业才能在这场企业大进化的过程中胜出，而政府要做的事情就是要保证企业之间的交易公正、透明、合法、公平。如果我们从这些经济学大师们提供的研究视角来看待信用担保监管体系的话，会有耳目一新之感。从科斯提出的交易成本我们得到启发，中小企业融资的过程实质上是中小企业与银行之间的一组债权债务的契约交易，如果这个契约的发现、谈判、执行、防范的成本过高，则导致这组契约交易无法达成一致行动，那么需要一个中介机构（信用担保公司）来分散风险和降低交易成本以促成中小企业与银行之间这组契约交易的成功对接。尽管信用担保公司是为了促成中小企业与银行之间债权债务的契约交易的成功对接而诞生的，但对债权人、债务人、第三方既是债权人又是债务人的混合体的有效监督是必不可少的。从上面的分析我们给了政策制定者在出台信用担保监管体系的一个很好的思路，需要从源头上避免监管漏洞，即需要从制度性的层面来防范企业、银行、信用担保公司三者之间的机会主义行为，加强互相合作、双赢的局面。然而从现行的信用担保的发展状况来看，在监管层面的制度性缺失是一个非常值得深思的问题。首先，政府有责任重塑社会的信用体系，在整个社会缺失诚信的这样的价值导向下对任何行业的监管成本都是非常之大的，只有建立了一个绝大部分人有诚信标准的社会体系的秩序下，交易和管理的成本才能大大降低。当个人的欺骗行为被大家发现时的惩罚成本远远大于他或她欺骗所得的收益时，甚至会导致身败名裂或破产的边缘，就会迫使他或她放弃行骗转向守信或者合作，从而净化了整个社会的诚信环境，有利于社会和个人的良性发展。当前我国坑蒙拐骗的现象十分突出，关键原因是诚信的制度性缺失，欺诈行为获得的好处大于惩罚的成本，人们乐意去行骗。而这种行骗的诱因往往又与政府和政策的制定有关系，政府对人民的承诺往往也不可信，特别是地方政府的承诺不可信现象特别严重些，由于政府在很多情况下失信于民，使得原来持有诚信观的人在政府的承诺不可信的刺激下，本来应该维护的正当权益在政府的掠夺中剥削了，也就渐渐地放弃了坚持诚信的原则转为不守信，既然这样的不良导向使得原来有诚信观的人放弃诚信，那么这些从来就不守信的人在追求自己的不法利益时如鱼得水。如果政府本身能践行自己对人民或其他团体的承诺，以身作则、说一不二的话则对营造整个社会的守信风气有着很好的示范效应，那么构建和谐社会的重要之基就慢慢地搭建起来了。同时博弈论给我们揭示了一个很重要的原理，如果利益相关者在博弈的过程中只有一次博弈的可能，尽管双方选择合作的好处要多于双方利用欺诈的好处，但双方的策略互动是趋向于欺诈而非合作，然而在重复博弈的进程中，博弈双方趋向于合作则放弃欺诈，双方合作的得益大于欺诈的得益，但在最后一次博弈中欺诈行为的倾向仍然占据上锋。根据这个启发，政策制定者在制定有关政策时要防止给利益相关者提供有一次博弈的机会，杜绝交易双方的一次性行为以防欺诈，而是设定利益相关者在重复博弈的框架内选择合作，实现双赢，那么监督方的监管成本在利益相关者的合作倾向下大大减少了。现在我们再回过头来看中小企业、银行、信用担保公司三者之间的关系，中小企业与银行的利益交换的博弈趋近于一次性的行为，而中小企业与信用担保公司有可能是利益共同体，为什么这样说呢？由于我国的大部分银行是国有，则产权是国有的，它的最大弊端是产权模糊导致资产很容易流失，四大国有商业银行的呆坏帐率高企是不争的事实，所以很多企业为了榨取国有资产而骗贷，银行为了降低呆坏帐率而不愿意放贷也是一个最主要的原因，绝大部分中小企业的信用不佳，信用好的中小企业可以找民营银行借贷，民营银行不肯借贷的中小企业只有这些信用不好的，国有银行在面临很大风险的情况下自然不愿意借贷给这些中小企业，中小企业为了获取贷款可能找信用担保公司合谋一起骗取银行贷款而共同分赃。信用担保公司为什么愿意和中小企业共谋一起行骗呢？关键原因是政策性担保公司和商业性担保公司的界线没有区分，开始由政府出资的担保公司可能在后续的过程中政府没有注入新的资金来补充资金链的延续和增加风险补偿金，则导致担保公司的商业化行为加重，直接和商业性担保公司参于竞争，引发恶性竞争，造成金融秩序失范；也有的政策性担保公司隶属于多家管理部门，引起管理混乱、监管缺失，失去了政策性担保公司应尽的责任，变成政策性和商业性交叉的担保公司，公司负责人有动力去追求个人利益最大化；有些商业性担保公司资金规模偏小，抗风险能力较差，承担的风险太大了，有意抬高保费，不然在信用担保市场上难以为继，保费过高则阻碍了中小企业的融资渠道的畅通，为了生存就千方百计地寻找新的出路；同时银行转嫁大量风险给予信用担保公司的行为让信用担保的业内人士感到不安。在这样的环境下，担保公司很容易背弃当初的宗旨转向短期行为，追求机会主义来实现自己的利益。政策制定者需要考虑激励和约束的双重制度安排，单单有约束没有激励同样不行，有激励没有约束也不行，而我们现行的信用担保制度在激励和约束的两者中都存在欠缺之处。作为中小企业的最大优势是能解决大量就业，如果政府、银行和担保机构能为中小企业的融资提供很好的平台，中小企业的发展就不会面临资金瓶颈，那么本来应有政府承担的就业重任转嫁给了中小企业，实际上是中小企业帮了政府的大忙，关键问题是政府既要为中小企业提供融资服务又要监控资金的去向，对信用好的中小企业以及它的连带责任人（信用担保公司）给予一定的奖励刺激它们的守信行为再接再厉，更上一层楼，在此基础上的中小企业和信用担保公司如果通过信用升级达到最高级别的，政府应该为它们设立一定的授信额度，中小企业和信用担保公司可以一起直接发行企业债券直接融资，信用担保公司从中小企业的利润中按照一定比例分成，这样就把中小企业和信用担保公司的利益捆绑在一起了，政府监管的成本也大为降低了，同时又刺激了它们联手追求利益最大化的积极性；对于信用不好的中小企业和信用担保公司给予严厉的惩罚，甚至可以清算其财产或由政府拍卖其资产以警示后来者。而商业性担保公司不仅承担了政府应为合法劳动力提供的就业责任但政府对它们又缺少激励机制，而且还要承接银行转嫁的巨大风险，那么它们要在无序竞争的担保市场上生存就不得不规避监管以至于进行非法活动来维持下去，监管机构的监管成本无形中增大了。上面有人说到对商业性担保公司的监管几乎形同虚设，实质上是信用担保的政策制定者的监管设计的制度性缺失的问题。其次，信用担保的政策制定者的监管设计的线上应该向银行延伸，在信用担保公司和银行之间的风险承担的比例安排，应由双方的收益多寡来决定，不能把风险全部或几乎摔向某一方。风险厌恶是每个人的基本特征，最多是偏向风险中性的程度，然而风险偏好者是在迫不得已的情况下才会出现孤注一掷的赌徒心态，所以政策制定者在设计监管体系时不要有意无意地将执行者逼向赌徒心态。在信用担保公司和银行之间的风险承担方面，政策制定者的考虑似乎有欠妥当，特别是商业性担保公司在承担着巨大的商业风险，那么商业性担保公司寻求新的方法（这些方法一般而言是非法的）来规避风险去赌一把的心态是不可避免的，也在预料之中。政策制定者需要通过把信用担保公司和银行之间的利益和风险捆绑在一起，同时又把中小企业和信用担保公司的利益和风险的捆绑在一起的制度安排来有效地监管三者之间的互动行为。由于信用担保公司既是银行又是中小企业的既得利益者，担保公司就不能不对它们两者负责，任意敷衍一方将会带来巨大的收益损失和信用流失，通过这种既微妙又合作的关系来互相牵制另一方，那么监管的成本将大大降低。在现有的信用担保公司、银行和中小企业的监管体系中的制度性缺陷是显而容见的。从全国众多的金融诈骗案的案例回放来看，信用担保公司和中小企业联合欺诈银行的例子不少，其中监管体系中的制度性缺陷是个非常重要的原因。政策性担保公司虽然不是以赢利为目的为中小企业提供担保行为，争取银行贷款给相关企业，它面临的问题同样很严峻。正因为政策性担保公司的出资人是政府，之所以存在委托--关系。政府委托其人管理这些数目比较庞大的资金，那么委托人对人的监督要与商业性担保公司的监督区别开来。基于这点认识，政策制定者需要把握好监管体系方向性的脉络，而我国担保行业的生存危机正是没有很好地区分政府推动的政策性担保和市场客观需求的商业性担保的区别，以至于在鱼龙混杂的担保市场的信用担保公司的生存危机正在一步步向它们逼近。委托人追求公司利益最大化的目标与人追求个人利益最大化的目标是相悖的，同时委托人和人之间的信息也是高度不对称的，在这样的情况下，防止逆向选择和道德风险同样需要一个好的制度安排。政策性担保公司不仅需要内部监督，且需要正确处理信用担保公司、银行和中小企业三者之间的关系，而商业性担保公司是不存在这样的情况，个人出资、产权私有的担保行为的唯一的目的是追求公司的收益最大化，监管方是在保证他人的合法权益不受担保公司的欺害下提供公平的交易环境。还有一点也是非常重要的，政府只需要对担保行业作宏观调控，而非以一种常态地介入。不管是政策性担保公司还是商业性担保公司，它们都有自己的运作轨迹，政府最大的职能是为它们提供公共产品或准公共产品以及维护它们的合法权益，而不能设置障碍来分割利益，应该做它们的守护神。实际上，政府可能在制定监督法规时，一方面想约束相关方的权利，另一方面却在与它们一起争利。鉴于此，政府和监督方应该对自己的权力进行有效的自我约束，改变对被监管方过于干涉的态度，放权让利，从制度性的层面制定合规性的监管体系。在某种程度上，监管方和被监管方的紧张对峙是基于监管方过分约束了被监管方，相应又缺乏一定的激励机制，监管方自身的权力又被无限放大没有受到有效的约束，从而造成冲突。从信用担保监管体系的设计层面来看，监管方和被监管方的权利束和义务束都不能很好地释放，监管方的权利可能过大，义务可能过小，被监管方的权利可能过小，义务可能过大，不对等的态势必然引发监管的制度性的缺陷。从以上的分析，我们可以这样认为，政府在扶持中小企业发展时，在设计监管体系时对中小企业、银行、担保公司三者的关系平衡时需要从制度上入手，避免监管的制度性缺失。
三、补充和建议
实际上，中小企业融资困难最主要的是应该从市场融资法则及中小企业的特性来理解，否则中小企业融资困难的问题或是无解可求，或导致更多的问题。在国内的金融市场中，情况并非如此。或是政府对金融市场的管制过多，让大量的金融资源轻易流入了政府所控制的企业，流入了政府相联的行业与企业。因此，目前国内中小企业融资体系改革，仅是金融市场方式的技术性调整与改革还不够，而应该从改变政府对金融市场的控制方式和改善市场的环境与市场的运作效率入手，形成有效的市场竞争机制，从尊重企业融资的内在法则入手。不同发展阶段需要不同的融资市场，在面临战术性修复向制度性改革转变的金融市场的进程当中，政府、中小企业、银行、担保公司需要应对一系列现实的挑战。全球经济一体化和信息网络技术为金融行业的监管体系的设计带来了国际性的规则和信息尽可能的流畅的优势，政府和监管方应该摒弃传统的管理思维向现代管理和制度方面改善经济运行的宏观环境，调整官僚主义转向务实主义。从不久前在杭州举行的“中国建设银行中小企业金融服务论坛”上获悉，作为缓解中小企业融资难、贷款难、担保难的举措之一，我国已在实践中初步构建起多层次中小企业信用担保体系。这一体系概括为“一体两翼四层”的中小企业信用担保体系模式。“一体”指模式主体，强调“多元化资金、市场化运作、企业化管理、绩优者扶持”；“两翼”指商业化担保和民间互助担保作为必要补充，包括农业担保机构；“四层”指中央、省（市、区）、地市、县（市）四级担保机构，其中基层担保机构负责辖区内受保企业的直接担保业务，省级及以上担保机构主要负责提供再担保。从国家长远规划信用担保的发展来看，考虑制度性的因素越来越被政府重视，但要解决制度性的缺陷不是这么简单，而是一件相当棘手的事情，政府有责任从每个方面下狠功夫做好做细，不管是非监管体系，还是监管体系的设计都要考虑制度性的缺失，努力避免制度性的缺失是政府也是每个公民共同奋斗的目标。
参考文献
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互助担保融资的主要模式与优势
互助担保融资的主要模式
一是联保联贷模式：若干借款人组成一个联合体，共同向银行申请贷款，在银行没有要求抵押或其他担保的情况下，每个借款人在联贷额度内对其他所有借款人承担连带责任担保的一种融资模式。联贷联保的重要特征在于，联保体成员互相对各借款人提供连带责任担保，当某一联保体成员债务到期，债权人可以向债务人及其他保证人要求偿还债务，债务人及所有保证人需履行债务，不可以保证人或债务人为由进行抗辩不偿还债务或部分偿还债务。如债务人无法偿还，保证人在清偿完债务后，保证人可向债务人追偿，不足部分由联保体保证人按约定比例分担。债务违约后，如果没有全部偿还，则所有的其他团体成员将无法从银行获得再贷款。
二是基于担保公司的互助担保融资模式：以集群企业为主体设立担保公司，担保公司不以盈利为目的，遵循“自愿组合，诚实守信，风险共担”的原则，将“推动股东经济效益，扶持与促进股东健康发展”作为服务宗旨，实行“会员制”贷款。即由会员企业缴纳会费，设立“企业互助基金”作为担保公司的资本金，然后由担保公司对会员企业提供担保向银行进行放大性的担保贷款。在这一模式下，如果贷款企业在经营过程中出现违约情况，导致贷款到期无法偿还，则由担保公司动用“企业互助基金”还贷，并承担相应的责任和风险。
中小企业互助担保融资的优势
第一，获取信息优势。互助担保融资模式是一种基于企业间信息共享、风险共担的融资方式，会员企业在形成统一贷款单位时会对其他成员进行充分的联系和了解。由于贷款成员处于同一产业链中，因此相互间比较容易获得对方的资料，有利于信息的扩散和传播，减小风险发生的概率。
第二，降低信贷风险。由于产业集群的根植性，集群内部存在社会惩罚机制和信誉机制，从而对企业形成一种约束。企业一旦违约，其声誉在该行业中将受到极大影响，而且还会连累其他互助担保成员，这将严重阻碍企业未来在集群中的业务发展。除此之外，当个别企业存在经营困难时，由于存在风险共担的机制，其他企业处于自身因素的考虑，会在能力的范围内提供各种形式的帮助，比如延期收取货款等，从而使困境中的企业获得各种支持。
第三，获得规模经济。从信贷成本上来看，由于互助担保组织内部信息共享，而且有互助基金进行担保，因此，银行对中小企业的调查成本以及贷后监督的成本都大大减少，基本上都由互助担保机构内部化了。
第四，互相监督作用与互相激励作用。互助担保模式下，企业必然重视和关注互保体内其他成员的经营变化、履约能力的变化及契约执行情况，互保体内将形成成员间的互相监督机制，从而将传统信贷模式下以“银行监督企业”为主的监督模式进行转化和升级，进一步演进为“银行监督企业”的纵向监督机制与“企业监督企业”的横向监督机制有机结合起来，从而提高了监督效率，并减少违约概率。
第五，降低银行操作成本。传统信贷模式下，企业的筛选和贷后监督主要由银行执行，但在互助担保模式下，互保体内成员间受担保责任的制约，必然相互慎重选择联保体成员，并形成体内成员间的横向监督机制，这有效地减少了银行筛选及监督成本，并增加信贷的安全性。
联保联贷模式在石狮布料市场的应用
石狮市鸳鸯池面料市场位于市区鸳鸯池公园的西侧，占地面积500余亩，创建于1995年秋。近年来，石狮市委市政府高度重视，采取了一系列措施大力扶持，凤里街道办事处成立了市场管理处并进行规范管理，使市场迅速扩大发展。目前，该面料市场已形成中心市场、德辉文化大厦、金石大厦、南环路市场、莲花苑、元兴花园以及南北一路面料市场等六大中心区。辖区内1000余个店面分别由600余家业主经营，规模为全国四大面料市场之一。
石狮鸳鸯池面料市场以中小企业为主，这些小企业的健康发展为石狮经济增添了活力，但与中小企业对经济增长的贡献形成反差的是，中小企业融资渠道狭窄，融资困难长期困扰着中小企业的发展。因属贸易行业，石狮布料市场众多经营户都没有足够的固定资产，因而不具备开展银行信贷业务的条件。
为了解决这一问题，泉州银行石狮支行于2007年初与行业协会密切配合，确立以3～8家中小企业为单位的“联保式”信贷方式，主要授信额度在200万～500万元，其服务的主要对象为行业协会推荐的56家优秀经营户。此外，石狮支行当年拟继续确立近百家中小企业递交总行进行审批，计划新增1亿元左右的贷款支持联保联贷模式的推广。该模式的主要操作结构如图1所示。
该模式下，联保体内的任意一家企业若出现还款违约，其他企业将共同承担还款责任。为了较好地保证联保体内部企业的信用质量，石狮支行根据企业规模和纳税情况限定贷款额度，并根据市场宏观形势判断总体放贷规模。实施联保联贷模式后，服装纺织面料行业的贷款占各行业贷款总体的50%左右，其中联保贷款的金额基本满足中小企业所要求的资金缺口，这部分贷款还款期限一般为半年至一年，贷款利率在基准利率的基础上上浮30%～50%。
联保联贷的推出缓解了石狮市中小型服装企业对资金的需求，但在监督管理和风险控制上仍然不是很成熟。石狮兴业银行也曾在布料市场开展了“联保式”贷款，但未使此项业务完全开展起来，一是因自身业务多，二是因对民营中小企业的贷款风险感到难以控制。
石狮中小企业互助担保融资的现状分析
石狮市服装产业集群联保联贷的发展概况
我国最早的联保联贷是作为扶贫项目在1997年开始在农村地区试点和推广的。在2000年以前，联贷联保模式主要提供低息、免息的农村扶贫项目，提供借贷的主体主要是多边或双边项目成立的专门机构、民间机构、政府部门成立的专门机构，参与联保联贷的金融机构主要是农村信用社、农业银行，资金来源主要为外援资金和政府扶贫贴息贷款，服务的群体主要是贫困地区的农户。
福建省于2007年开始试点中小企业联保联贷业务，当年石狮三家中小企业从建行获得了2155万元的“联保联贷”贷款，成为福建省发放的首笔“联保联贷”贷款。
服装产业是石狮市主要经济支柱，目前这一产业集群企业在3000家左右，其中大部分为中小企业，企业融资难一直是困扰服装行业中小企业的难题，联保联贷业务虽然已经于2007年在石狮市开展，但近年来未能取得大的进展，无论在贷款总额以及笔数上占比均较小，这一融资形式还未能发挥其应有的作用。纵观这一现象的原因，主要有：一是银行基于风险与收益的考虑，未主动作为。二是外部环境不利联保联贷业务的发展。三是石狮服装企业联保体内缺乏风险平衡机制。
基于担保公司的互助担保融资的发展概况
1999年福建第一家信用担保机构成立。至2008年末，已有185家中小企业信用担保机构在省经贸登记备案登记，累计注册资本达到162.42亿元，为大约1.7万户中小企业提供了贷款总额为1045亿元的担保服务。在市场需求不断增长、政府政策有力支持的情况下，已经形成多种所有制形式和多种机构层次的信用担保体系，有效地改善了中小企业融资环境。
从目前担保机构的特点来看，注册规模差别较大，初步统计注册资本在1亿元以上的担保公司占总数的1/4，注册资本在3000万元以下的担保公司占1/3，部分担保公司规模偏低，制约了担保业务的开展及抗风险能力的提高。此外担保公司存在同质化现象，非政府性质的担保机构上升势头较快。总体而言，福建担保行业的发展处于稳步向上的状态。
2006年，石狮第一家担保公司注册成立，担保行业在石狮开始起步。当时对担保公司的政策规定，准入门槛比较低，几万元就可以注册一家担保公司。随后几年，担保公司呈现快速发展状态。至2009年初，石狮有15家担保公司注册成立，经营范围包括融资性和非融资性等担保业务。但是随着担保公司在数量上的爆发式增长，国家以及地方也逐步出台政策进行行业规范。2009年2月3日，国务院办公厅《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，决定建立融资性担保业务监管部际联席会议，同时明确由地方政府负责对融资性担保业务加强监管。2010年3月8日，国家有关部委经国务院批准，制定并公布《融资性担保公司管理暂行办法》，规定设立融资性担保公司注册资本不得低于500万元，资本金达不到这个门槛的将出局。2010年8月，《泉州市融资性担保行业试行意见》出台，对有关担保公司的设立提出了更加严格的条件。
随着最近一两年随着国家及地方有关担保行业政策的出台，石狮市担保行业也逐渐步入正轨，整个行业经营也逐渐规范。发展至今石狮市共有担保机构30多家。从石狮市现有担保公司的经营服务范围来看，主要为中小企业提供流动资金贷款担保、履约担保等多种担保业务。随着石狮市尤其是服装产业集群的众多中小企业在缺乏抵押的情况下，越来越多通过互助基金建立起来的担保公司或行业组织的担保公司等担保的形式向银行融资，石狮担保业也取得了较大的发展。但是，石狮市整个担保业在当前也面临一些发展问题，主要有：一是银行信贷规模的压缩阻碍担保业的发展。二是专业人才缺乏导致服务水平无法跟上。三是非法经营使石狮担保业陷入“信誉瓶颈”。
作为担保公司，根据有关法规既不能吸收公众存款，也不能放贷。但是，这几年因民间借贷有着高额利润，有些担保公司受利益驱使，冒政策之“不韪”，以担保为幌子，将主营业务转移至民间吸存及放高利贷上，而在货币政策紧缩的情况下，部分担保公司因资金链断裂陷于倒闭，从而影响到银行的资产安全，也影响了石狮担保行业的整体信誉。基于这种情况，银行开始更加谨慎选择担保公司的担保融资业务，这也影响了其他合规经营的担保公司的业务发展。
关于中小企业互助担保融资的政策建议
政府应加强对企业的引导
在互助担保融资模式中，政府应引导企业加强自律，提高道德责任意识。一是在联保联贷模式中，企业要切实承担起对其他联保体成员的连带担保责任，在选择联保体组合时要充分调查和考虑其他联保体成员的资信和偿债能力，在这方面政府相关部门可帮助企业调查和提供其他联保体成员的有关信息，企业经过审慎选择加保体后，应切实负担起将来的或有负债的偿还责任，增强贷前的责任意识，一旦联保体成员出现违约现象，应偿还违约债务，提高联保体在社会及银行方面的信誉，提高联贷联保模式在银行的接受程度。二是企业自发组织的担保公司要加强自律，切实按照国家有关法律法规进行经营，坚决杜绝在担保公司的幌子之下进行非法吸收公众存款及发放高利贷等行为，切实提高担保公司的社会信誉度，提高银行的接受程度。
政府应加强对银行的引导
在银行方面，由于受信贷规模、风险偏好及对互助担保融资的企业的信誉顾虑等因素，银行尤其是国有及全国性股份制对互助担保融资模式接受程度低。在这方面，政府在提高企业自律及道德责任意识的前提下，应加强对银行的引导，并配合银行对企业资信的调查，协助银行获取更加充分的信息，并对违约后不承担连带责任的企业及违规经营的担保公司加大惩处力度，采取措施帮助银行对违约债务的追偿，从而提高银行对互助担保融资模式的信心，并对接受互助担保融资模式的银行采取激励措施，提高银行的互助担保融资模式的积极性。
政府应出台贴息政策
由于无法提供抵押，企业通过联贷联保模式进行融资往往利息成本较高，同时银行往往追加要求提供保证金担保，而通过担保公司担保的互助担保融资还需额外支付担保公司担保费，因此，企业通过互助担保模式融资成本一般较高。这种情况一方面增加了企业的经营负担，不利于企业自身的发展。另一方面也阻碍了企业通过这一模式进行融资的积极性。因此，地方政府应从扶持企业发展和发展地方经济的大局出发，通过减免税收或财政补贴等形式减少企业融资成本，切实推动互助担保融资模式的发展，帮助广大中小企业解决融资问题。
一、抵押法律关系分析
《物权法》第179条规定:为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。前款规定的债务人或者第三人为抵押人，债权人为抵押权人，提供担保的财产为抵押财产。仔细分析该条内容，可以得出以下结论:
第一，抵押包含两种基本的法律关系，即债的法律关系和担保法律关系，其中债的法律关系是主合同，担保法律关系是从合同，即担保合同的效力从属于主合同。抵押权的成立以债权的成立并生效为前提条件，只有主债权成立并生效，抵押权才能成立并生效。主合同无效，担保合同就无效。
第二，《物权法》未对债的类型作出限制。根据民法的基本理论，债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利义务关系。对于抵押担保的债的类型，《担保法》司法解释第1条规定:当事人对由民事关系产生的债权，在不违反法律、法规强制性规定的情况下，以担保法规定的方式设定担保的，可以认定为有效。王利明教授认为:对各种合同产生之债，甚至非合同之债，只要是合法产生并已生效的，都应当允许当事人通过设定抵押进行担保，法律上没有必要对此进行限制。可见，债不仅指借款法律关系，只要符合债的特征，均可以设定抵押。
第三，债权人和抵押权人具有同一性。即使是最高额抵押和债权发生前的抵押也不例外，虽然这两种抵押设立时实际债权尚未产生，但当实际债权产生时抵押权人必须与债权人吻合才符合担保法的原理。
上述抵押法律关系的分析是登记机构在办理抵押登记时需把握的基础和原则，不管债权的形式如何变化，但万变不离其宗，在办理抵押时其法律关系都要符合上述特征。以下本文将针对一些新型主体申请抵押登记的特殊性问题予以分析。
二、一些新型主体申请抵押登记时需注意审查的相关问题
1信托公司
根据我国《信托法》第2条的规定:信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。由此可见，信托公司办理信托业务时申请办理的抵押登记涉及到以下几种法律关系:委托人和信托公司之间的信托关系，信托公司和债务人之间的债权法律关系，抵押担保法律关系。
信托和最大的区别在于受托人能否以自己的名义进行管理和处分。在法律关系中，人只能以被人从事民事法律行为，而在信托法律关系中，受托人具有相对的独立性，受托人在为受益人的利益或者特定目的对财产进行管理和处分的过程中均是以自己的名义进行的。因此，在办理信托公司申请的抵押登记时，应当将抵押权人登记为信托公司，而非委托人。
另根据《信托公司管理办法》第7条:设立信托公司，应当经中国银行业监督管理委员会批准，并领取金融许可证。未经中国银行业监督管理委员会批准，任何单位和个人不得经营信托业务，任何经营单位不得在其名称中使用信托公司字样(法律法规另有规定的除外)。第20条:信托公司固有业务项下可以开展存放同业、拆放同业、贷款、租赁、投资等业务。投资业务限定为金融类公司股权投资、金融产品投资和自用固定资产投资。
根据上述规定，在办理抵押登记时需注意审查信托公司是否有金融许可证以保证主体的适格性。
2基金管理人
根据我国《证券投资基金法》第2条的规定:在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金(以下简称基金)，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动。基金法律关系中涉及三方主体，基金管理人、基金托管人和基金持有人。基金管理人负责发行并按照基金契约的约定，以基金持有人的利益为出发点进行管理和运用基金资产，基金托管人承担为基金持有人保管基金资产的职责，基金持有人则通过购买基金，委托给基金管理人管理、运作，是基金的委托人和受益人。
基金发行分为公募和私募。公募基金是受政府主管部门监管的，向不特定投资者公开发行的证券投资基金。公募基金的投资对象限于上市交易的股票、债券等证券，一般不会涉及抵押登记。私募是相对于公募而言，是一种非公开宣传的，私下向特定投资人募集资金进行的一种集合投资，由于其投资渠道相对宽泛，基金管理人为尽到勤勉、审慎管理和处分基金财产的义务要求投资对象提供担保，这时就会涉及到办理抵押登记。
基金法律关系的实质是信托关系，其不同于关系，虽然实际的出资人为基金份额持有人，但其在申购基金财产时即丧失了对该基金财产名义上的所有权，即该基金财产名义上的所有权从基金份额持有人转移到了基金管理人，如将基金份额持有人登记为抵押权人则违背了债权人和抵押权人的同一性原理。基金托管人的职责主要是监督和规范基金财产的管理和运用，防止基金管理人侵害基金持有人的利益，其并不享有对基金财产名义上或者实质上的所有权，因此，基金托管人也不是适格的抵押权人。因此，基金管理人作为基金发行中的抵押权人，既符合《物权法》、《房屋登记办法》、《基金公司管理办法》等相关法律法规的规定，又符合信托原理、债权人和抵押权人的同一性等相关法理，是适格的抵押权人。登记机构在办理抵押登记时应将基金管理人登记为抵押权人。
需要注意的是，《基金公司管理办法》第11条规定:国务院证券监督管理机构依法对证券投资基金活动实施监督管理。第12条规定:基金管理人由依法设立的基金管理公司担任。担任基金管理人，应当经国务院证券监督管理机构核准。第46条规定:投资人缴纳认购的基金份额的款项时，基金合同成立;基金管理人依照本法第44条的规定向国务院证券监督管理机构办理基金备案手续，基金合同生效。第119条规定:非公开募集基金募集完毕，经注册、登记的基金管理人应当分别向国务院证券监督管理机构或者基金行业协会备案。
可见，发行基金监管部门是证监会，登记机构没有权力也没有能力对基金合同的合法性进行实质审查。但是为确保基础法律关系的合法性以及基金合同已成立，在办理基金管理人申请办理的抵押登记时，要注意审查基金管理人是否有国务院证券监督管理机构核准成立的文件以及基金合同已在国务院证券监督管理机构备案的证明材料，以避免由于基础法律关系无效而导致抵押登记被法院撤销的行政风险。
3全体债券持有人
根据《公司债券发行试点办法》第3条规定:申请发行公司债券，应当符合《证券法》、《公司法》和本办法规定的条件，经中国证券监督管理委员会核准。第23条规定:公司应当为债券持有人聘请债券受托管理人，并订立债券受托管理协议;在债券存续期限内，由债券受托管理人依照协议的约定维护债券持有人的利益。第24条规定:债券受托管理人应当为债券持有人的最大利益行事，不得与债券持有人存在利益冲突。第25条规定:公司为债券设定担保的，债券受托管理人应当约定担保财产为信托财产，债券受托管理人应在债券发行前取得担保的权利证明或其他有关文件，并在担保期间妥善保管。
公司为发行债券以房产抵押作为担保申请办理抵押登记时，债权尚未发生，债权人(债券持有人)尚不确定，但必须办理抵押登记，此时就涉及到公司发行债券以房产抵押作为担保时如何判断抵押权人的问题。本文认为债权是否实际发生并不影响抵押权人和债权人的同一性，全体债券持有人应为抵押权人。债券受托管理人只是根据法律的规定依法维护全体债券持有人的利益，其和全体债券持有人之间的法律关系是法定。因此，债券受托管理人不能越俎代庖，侵犯全体债券持有人的利益。
需要注意的是，在具体办理抵押登记时，由于全体债券持有人尚未产生，且是个概括抽象的概念，不可能由其到场办理，因此，债券受托管理人作为其法定人可以其申请办理抵押登记。国土资源部办公厅回复辽宁省国土资源厅的《国土资源部办公厅关于为公司债券持有人办理国有土地使用权抵押登记有关问题的复函》也明确:鉴于债权人具有不特定性，公司按照《公司债券发行试点办法》有关规定依法聘请债券受托管理人的，在法律没有禁止性规定以及当事人之间没有禁止代为办理抵押登记约定的情形下，公司债券受托管理人可以全体公司债券持有人(抵押权人)申请土地使用权抵押登记。另外需要特别审查公司发行债券是否已经通过中国证券监督管理委员会核准，以确保基础法律关系的合法性。
4典当公司
根据《典当管理办法》第3条:典当，是指当户将其动产、财产权利作为当物质押或者将其房地产作为当物抵押给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为。
这里的典当不同于典权。典当和典权的区别在于:(1)前者是担保当金的回赎，后者是以使用和收益为内容的用益物权;(2)估价金额在3万元以上的典当物不适用流质条款，后者适用流质条款，即如果出典人超过期限未赎回典物，典权人可以直接取得典物的所有权;(3)房地产典当不转移占有，而典权以占有为前提。
典当的设立是为担保债权的实现，其目的在于债务人不按期偿还当金时，典当公司可以获得优先受偿权，其法律关系完全符合抵押法律关系的特征。对此，《最高人民法院关于金德辉诉佳本斯市永恒典当商行房屋典当案件应如何处理的函复》有所印证，认定双方的约定仅仅是以当票形式的房屋抵押借款合同应按照抵押借款合同纠纷处理为宜。
另根据《典当管理办法》第巧条规定:收到设立典当行或者典当行申请设立分支机构的申请后，设区的市(地)级商务主管部门应当报省级商务主管部门审核，省级商务主管部门将审核意见和申请材料报送商务部，由商务部批准并颁发《典当经营许可证》。第25条规定:经批准，典当行可以经营下列业务:(三)房地产(外省、自治区、直辖市的房地产或者未取得商品房预售许可证的在建工程除外)抵押典当业务。第36条，当物的估价金额及当金数额应当由双方协商确定。房地产的当金数额经协商不能达成一致的，双方可以委托有资质的房地产价格评估机构进行评估，估价金额可以作为确定当金数额的参考。典当期限由双方约定，最长不得超过6个月。
因此，在办理典当公司申请办理的抵押登记时，应收取《典当经营许可证》，并应注意审查房屋典当期限是否未超过6个月，申请办理的抵押不能是在建工程抵押。
5融资性担保公司
融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。融资J陛担保法律关系的实质是反担保。
所谓反担保，是指第三人为债务人向债权人提供担保时，债务人应第三人的要求为第三人所提供的担保。其目的是确保第三人追偿权的实现。反担保的成立须具备下列几个条件:(1)第三人向债权人提供了担保。因反担保依附于担保而存在。因此，只有第三人向债权人提供了担保，方有权要求债务人提供反担保，反担保方能成立;(2)债务人或债务人之外的其他人向第三人提供担保;(3)只有在第三人为债务人提供保证、抵押或质押担保时，才能要求债务人向其提供反担保;(4)须符合法定形式，即反担保应当采用书面形式，依法需要办理登记或移交占有的，应当办理登记或转交占有手续。
根据《融资性担保公司管理新行办法》第8条规定:设立融资性担保公司及其分支机构，应当经监管部门审查批准。任何单位和个人未经监管部门批准不得经营融资性担保业务，不得在名称中使用融资性担保字样(法律、行政法规另有规定的除外)。经批准设立的融资性担保公司及其分支机构，由监管部门颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门申请注册登记。第21条规定:融资性担保公司不得从事下列活动:吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资及监管部门规定不得从事的其他活动。
根据以上规定，融资性担保公司只能在其经营范围内为债务人提供保证业务后，要求债务人或第三人提供反担保时，才能作为抵押权人接受抵押担保。而不能直接在发放贷款后要求债务人或第三人提供抵押担保。因此，登记机构在办理融资性担保公司申请办理抵押登记时，必须是反担保法律关系，需收取的主合同包括借款人和银行签订的借款合同、借款人和融资性担保公司签订的委托担保合同、融资性担保公司和银行签订的保证合同。另，审查抵押权人主体身份证明材料时需注意其是否具有相关监管部门颁发的经营许可证。
6小额贷款公司
小额贷款公司是为促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设的背景下创设的可以从事贷款类金融业务的企业。根据银监会和央行2008年下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的规定:小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司应执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在5个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡。
为了分流中国股票市场吸收进来的“热钱”，中国将允许国内企业，包括那些跨国公司发行法人债券。
这个正处于起草中的规则，被认为是促进中国法人债券腾飞的标志性事件：从此，中国法人将进入债券发行市场，这样就促进了国内公司的直接融资。
法人债券在中国是稀少的，以前，只有部分大型国有企业可以从国家发展改革委员会获得允许发行。发行债券的价格和数量由国家发展改革委员会决定，同时也需要国家商业银行给这些公司担保。
在这种情况下，国家并不为公司承担风险，与发达国家由法人承受风险的债券企业相比而言，这些债券必须更为恰当地被叫做“企业债券”。去年年底，中国的法人债券只发行了2831亿人民币（美元372亿），占GDP的1.35%，远低于美国的40%和韩国的17%。
关于债券发行的清晰条例将在草案中公布。根据这个草案，中国证券监督管理委员会将负责这些法人债券的管理，尽管中国证券监督管理委员会仍然管理着由国有企业发行的“企业债券”。
据说，价格和利率将由市场决定，并且要求债券必须由发行公司的资产担保。一个公司的债券数额不得超过其净资产的40%。
分析师说，中国证券监督管理委员会首先将鼓励拥有净资产达到10亿～15亿人民币或者更多资产的公司，在没有银行担保的情况下发行债券。同时，这个规则规定，法人债券必须在中国证券登记结算有限责任公司注册，然后在股票交易市场开始交易，其中包括银行间的交易。
经济学人士易宪容说：“法人债券将要给投资提供更多的渠道，为资本市场多余的流动性提供新的出口，并且它同时也鼓励公司改进自身的管理和业绩。”
人民大学的研究员杨健也表示欢迎法人债券，认为这是资本分流的最好工具之一，因为他们比国有债券拥有更高的利率，并且比股票市场的风险低。
中国公司欢迎法人债券的发行，这样就帮助他们创造新的融资渠道，但是他们还在等待法人债券发行方面的进一步法律条规，帮助估计银行债权和股票融资的存在风险。“我们当然欢迎法人债券的发行，”上海航空公司徐俊明说，并表示如果条件允许，他们公司也将发行这样的债券。
四川长虹电器有限公司一位高管认为，法人债券有可能缩减融资花费，但是它们的发行建立在一个对公司业绩和财政情况复杂评价的基础上。内蒙古的一个煤炭公司则认为，法人债券能够帮助产量高的公司降低融资花费，并且希望批准的过程将不长于3个月。中国证券监督管理委员会的批准过程一般需要一年到18个月来完成。
分析师认为，将有大量的公司需要发行法人债券，现在法人的融资渠道主要是银行贷款，有人认为有90%的份额都是如此。然而，关于那些预期中的债券购买者问题出现了。
相比共有资金和股票，让个人和机构的投资者来接受法人债券是非常困难的。“个人的投资者将不购买法人债券。”中国人寿资产管理公司的一位员工说。
然而，如果有一个很大利率空间，保险公司愿意投资法人债券。保险公司经常将他们的资本投资在危险性比较小的国债方面。他同时表示，中国的还不完善的客户信贷分类和跟踪体系可能破坏法人债券的接受性。
一、建立监事会制度是强化金融监督与控制机制的必然选择
目前金融业存在的主要问题是，金融机构重复设置严重，冗员过多，资产质量、经营效益和管理水平低下。造成这些问题的原因错综复杂，但根本原因在于国有金融资产“产权虚置”和“所有者缺位”，从而出现“内部人控制”问题，造成国有金融资产大量流失。要提高金融运行效率，确保国有金融资产保值增值和安全运行，必须适应金融改革要求，进一步健全、完善、创新金融监管和控制体制。
从金融机构的监管与控制角度看，主要存在五个问题：一是由于计划经济体制遗留的政府职能与市场化改革不相适应，金融机构缺乏有效的监督机制，监督机构过多，职能重叠，审计、财政、人民银行等部门所采取的各种监管措施都可以代表国家履行监督职能，结果往往造成监督不能真正到位；二是金融会计信息失真，使监管部门难以判断金融机构的真实情况，也丧失了会计信息应有的预警作用；三是一些金融机构的“董事会”分别由政府若干个部门组成，监督权、人事权、收益权、重大决策权严重分离，这种不合理的管理与监督方式使银行无所适从，使银行的内部控制得不到有效的制约；四是金融机构的内审制度、内审机构虽相对健全，但往往受制于部门约束，形同虚设；五是银行经营管理者缺乏最起码的约束，他们既代表国家利益，又代表本金融机构的利益，而这二者的利益并不总是一致的，结果往往是部门利益影响国家利益，造成经营者行为短期化、过度投资、侵蚀利润，负盈不负亏、做假账、设小金库等。这种一身二任的角色表明，产权虚置、所有者缺位、内部人控制的问题无法依靠改革金融机构本身得到根本解决，只有强化出资人的监管职能。
金融改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代金融企业制度。建立监事会制度就是代表国家以出资人的身份去监督代表国家进行经营的法人，约束金融机构的经营行为所作的一种制度安排，体现在以下四个方面：
第一，强化出资人的监管职能。国有金融机构在我国金融机构体系中占主体地位，加强对国有金融机构的监督管理，是金融监管工作的重要任务。国务院派出监事会，代表国家对国有金融机构的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督，这就可以从制度上使国家作为国有金融资产所有者的监督职能得到保证和落实。
第二，健全金融监督机制。改革开放以来，我国的金融业迅速发展，金融监管机构、财政和审计部门加强了对金融机构的监督检查工作。监事会制度的建立，是适应形势发展和工作需要、加强对金融机构监督的又一个重要举措。国务院派出监事会，代表国有资产所有者开展以财务监督检查为核心的监督检查工作，这种监督检查与财政和审计等有关部门的财务监督检查相结合，与金融监管机构对金融机构及其金融活动的合法性监督管理相结合，与金融机构内部审计和稽核部门的监督检查相结合，从而使我国的金融机构监督体系和机制更加趋于完善。
第三，加强对金融机构管理者的监督。监事会在进行财务等方面监督检查的同时，对国有金融机构主要负责人的经营管理行为进行规范化、系统化评估，把对“事”的监督检查和对“人”的监督结合起来，有利于管理者增强自律理念，克服追求短期绩效等短期行为。
第四，促进金融机构加强管理、提高效益。监事会工作的目的是保证国有资产的保值增值，而实现这个目标根本要靠深化金融改革，改善金融机构的经营管理，提高资产质量和经营效益。通过监事会和政府有关部门，金融监管机构共同加强监督检查工作，有利于国有金融机构及时发现和纠正存在的问题，从业务经营、资产质量、收支状况等方面入手，深化改革，健全制度，加强管理，防范风险，提高效益，从而也有利于金融机构更好地支持国民经济和现代化建设事业的发展。
二、监事会制度是符合国际惯例的制度创新
监事会制度是在充分借鉴国际经验的基础上，结合我国金融机构的实际情况实施的，既是一项重要的制度创新，又符合国际惯例。
国外有两种典型的公司治理结构，一是以英美为代表的市场式治理结构，在这种模式下，股东通过资本市场发挥对经理人的监督作用，如敌意收购、大量抛售股票等都是对公司状况的一种反映，而董事会的力量相对薄弱；二是以德国和日本为代表的关系式治理结构，其特点是对通过大股东的集中控股，在董事会中享有充分的发言权，从公司内部直接监督经理人，市场式治理结构的弱点是股东追求短期效益所导致的公司短期行为，公司只注重短期收益，不重视研究与开发和人力资本的投入。这种治理方式对公司缺乏事前监督，往往要等到公司出现巨额亏损等不良业绩时才能发现问题采取措施，如更换总经理等，而关系式治理结构的缺点是透明度差，其长处在于注重公司的长远发展。一些西方发达国家监管企业还采取了以下具体做法：一是派出高级官员进入企业领导层，在企业董事会担任重要职务；参与和决定企业的发展决策和生产经营决策，对企业的发展和经营管理活动具有指挥权和决定权；三是享受企业的利益和优厚待遇；四是定期和不定期向政府和议会报告工作，对政府和议会承担责任，实行重大事项报告制。这些做法的缺点是，参与决策却不承担决策失误的责任，而且派入人员的权力过大，影响企业决策。
良好的治理结构应当是，所有者选举并监督董事，董事会监督经理人，经理人经营企业，环环相扣，有效制约。从形式上看，我国金融企业的治理结构并不含糊：股东是全国人民，委托政府?董事会?行使所有权，政府任命经理人?行长，经理?。然而，清楚的结构并未带来有效的监督，存在制度性缺陷，主要是管事的人太多，承担责任的人太少，金融机构不知道谁代表国家，应该对谁负责。派驻监事会制度就是在深入研究中外公司治理结构的基础上，结合我国国情采取的新举措。监事会代表国家以所有者的身份对国有金融机构行使监督和考核经理人的职能，可以有效地制约和控制经理人的行为。为确保监事会开展检查工作能独立、公正、权威与专业地进行，监事会制度作了特殊的安排，一是监事会直接隶属国务院，由国务院派出，对国务院负责，向国务院报告，监事会主席也由国务院任命，不受任何部门的制约，监督行为主体与客体之间不存在利益上的联系，体现了监事会的独立性；二是九届全国人大第十三次会议通过《公司法》修正案，对国有企业监事会制度做了明确规定，解决了国有资产监督制度的理发问题。与此同时，国务院制定并颁布了《国有重点金融机构监事会暂行条例》，明确规定了监事会的职责，工作范围、工作方式、工作重点、工作纪律以及被监督检查单位的责任和义务，正确定位了监事会与被监督检查单位的关系，保证监事会工作有法可依，三是监事会主席实行行业回避和定期岗位轮换制度，保证了监事会的公正性；四是监事会主席由国家省部级干部担任，保证检查工作顺利进行，增强了监事会工作的权威性；五是监事会成员由各监管单位选调，工作经验丰富，并聘请了会计师事务所参与审计，保障了监事会工作的专业性。
三、继续完善监事会制度的几点思考
政府按照市场经济的要求，建立办事高效，运转有序、行为规范的行政管理体系，是金融业改革与发展的重要保证。对金融业放得开，管得住，是分权与控制的基本要求。放开，政府不再干预金融业的经营管理：管住，向金融机构派驻监事会，是搞好金融业的制度保障。一年多来的实践证明，监事会制度是行之有效的，对防范金融风险、促进金融改革与发展起到了积极的推动作用。但是，我们也要看到，监事会制度是一件新事物，其在实践中还面临不少困难和问题，需要我们不断积累经验，不断总结完善，不断探索创新。
1．建立健全再监督机制。在中国这样一个有着“以和为贵、讲究人情”的国度里，仅靠行业回避和定期轮换是不够的。应考虑对监事会成员有一个符合市场经济原则的利益相关、权责分明的激励、约束机制，建立起对监督者进行监督的制度，使监督者也处于被监督之下。同时，可借鉴中介机构中合伙人制的通行做法，确立监事会成员之间的连带责任，互相监督，互相制衡。要正确界定履行监督职能与维护金融机构自主经营权的关系，监事会是国务院派出的，必须按《条例》规定对国务院负责：监事会的监督检查对象是各金融机构，必须对各金融机构负责，力求客观公正、实事求是。
2．改革监管体制，整合监管职能，降低监管成本，提高监管效率。监事会工作不是国有金融资产监管工作的全部，更不是金融机构治理结构建设的全部。监事会工作不同于财政、审计、中央银行等监管部门以及社会中介机构?如会计师事务所?的监管职能，不可能也不应该替代和包揽这些部门和机构的职能。中央银行等部门实施行业监管的核心是市场监管，包括市场准入、业务范围的界定、审慎比率、市场退出等等；而监事会是以国有资产产权代表的身份、以保障所有者权益为目标的全面监管。目前的问题是监管者太多。对金融机构的监管，包括国务院派驻各金融机构监事会，财政部、人民银行、证监会、保监会、审计署等部门，尽管上述监管机构的监管职能不完全相同，监管的职责，角度和侧重点也不完全相同，但监管的形式、手段和内容大同小异。这种多头监管的格局，表面上看似监管加强了，实践中已经暴露出我国金融监管体系的结构、效率和无序问题，一方面，多头监管浪费大量的人力、物力和财力，监管成本高，制度效率低；另方面，被监管单位常年应付各种连续检查?监事会一驻三年，人民银行也在各金融机构设有办公室，派员常驻，财政部、证监会、保监会、审计署也对相关金融机构进行常规检查?，如果这种状况不尽快加以改革，势必影响金融机构的正常经营管理活动。更重要的是，目前多头监管的体制已不能适应我国加入世界贸易组织后金融混业经营和统一监管的大趋势。
改革多头监管的局面，可以考虑合并国有金融机构监事会、证监会，保监会，分离财政部、人民银行、审计署的金融监管职能，成立直属国务院领导的国家金融监管局。
对金融机构及其业务活动实施全面监管。国家金融监管局内设主要机构及职能：1?各金融机构监事会，主要负责监管金融机构资产质量，偿债能力、利润的真实性以及财务状况等；?2?货币政策监管司，主要负责监管金融机构执行货币、信贷政策的情况和所有业务的经营管理情况；?3?金融业务审计司，主要负责聘请会计师事务所对各金融机构进行年度审计，并负责公开披露年报信息；?4?证券业务监督司，负责监管证券机构的业务活动；?5?保险业务监督司，负责监管保险机构的业务活动；?6?外资金融机构监管司，负责入世后对外资金融业务的监管。这种架构，有利于统一分工，统一工作，各有侧重，既能做到信息共享，又可节约监管成本，更有利于被监管金融机构集中精力开拓业务，从事经营管理。
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