关键词 义务教育 受教育者 法律保护
中图分类号：D922.16 文献标识码：A
1受教育者的概念及其保护
1.1 受教育者
受教育者（即学生）是义务教育法律关系的基础：国家制定相关教育法律规范以实现受教育者的成长和发展，实现人类文明的延续和社会的进步；国家教育行政部门因受教育者的具体教育教学活动而建立学校或其它教育机构；学校是学生学习、成长和发展的专门场所；在学校中，教师——受教育者能力实现的辅助者——的教育教学活动是针对受教育者进行的……受教育者的成长与发展是教育法律规范的唯一目的。在义务教育阶段，受教育者主要指在小学、初中接受义务教育的适龄少年儿童。
受教育者是义务教育、义务教育法律的重要组成部分。义务教育基于受教育者展开；义务教育法律同样就受教育者的就学而制定。因而义务教育与义务教育法律的实现，受教育者是一个不能忽视的考量因素。
1.2 对受教育者的保护
在义务教育阶段，义务教育法对受教育者的规定，主要集中在“学生”这一节。其主要内容是学生受教育权的保护。但对受教育者的保护，不仅仅存在于教育法律规范中。因为受教育者在义务教育阶段的特殊性（即受教育者现阶段属于未成年人），受教育者的保护还存在于宪法、民法、刑法等法律规范中。
1.2.1宪法保护
宪法是国家的根本法，宪法中对学生的保护主要集中在“第二章：公民的基本权利和义务”中。根据教育的特定性与否可以分为：
（1）不针对特定教育（公民当然包括学生）的保护。例如宪法对第三十六条、第三十七条对于公民人身权与人格尊严的保护。依据《中华人民共和国国籍法》第三、四、五、六、七条的规定可知，我国国籍采用出生地为主、血统为副的确定制度。因而，一般情况下，出生后，中国人即取得中国国籍。依照宪法第三十三条的规定，凡具有中华人民共和国国籍的人，都是中华人民共和国的公民。学生作为未成年人，自出生即取得中华人民共和国国籍，成为中国公民，享有宪法规定的公民的基本权利与义务。而这也构成教育法律法规相关权利与义务保障的法律基础。
（2）与特定教育相关的保护即指与教育相关的宪法保护。如我国宪法第四十六条规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。
应当看到，宪法对学生的基本权利义务的保护具有抽象性、概括性，但是这些却是宪法特征的要求与体现。宪法在立法上具有高度抽象性；但是其在一国法律中的根本法地位，却使得其成为其它法律法规制定的前提和基础——法律法规不得与宪法相违背。
1.2.2 法律保护
（1）教育法律，主要指由中华人民共和国全国人民代表大会制定和修改的涉及国家和社会生活教育领域的最基本问题的法律。我国教育法律，主要包括《教育法》《义务教育法》《教师法》。具体到学生的保护，我们看到这几部法律中，都从不同方面主张对学生的保护。以《教育法》为例。《教育法》是教育法律法规的基本法。它在体现教育的国家性的同时，在“受教育者”一节专门就受教育者的权利义务进行了规定。
（2）其它法律，主要体现在《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律中，但也涉及其它如民法刑法等基本法律。这些法律法规主要针对未成年人而设或就未成年人问题制定条文。它体现了义务教育阶段学生的特殊性。在义务教育阶段，学生年龄一般集中在6-15周岁。这一阶段的学生属未成年人。在适用法律上有不同的规定，亦可以说法律对这一阶段的未成年人以特殊的保护。以民法的未成年人保护为例，6-15周岁的未成年人，在民法民事主体上，分为无民事行为能力与限制行为能力两类，依照我国民法第十二条的规定，不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由其法定人民事活动。十周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人，可以进行与其年龄、智力相适应的民事活动；其它民事活动由其法定人，或者征得他的法定人的同意。
1.2.3教育行政法规与教育部门规章保护
这类保护在教育法律规范中占绝大比例。就中小学教师法规而言，根据涂怀京博士《新中国中小学教师法规研究（1949-2000）》研究，自1949年到2000年，我国制定有关中小学教师法律法规共179部，其中，法律有10部（5.6%），行政法规部门规章有共169部（94.4%）。
由此可推知，在教育法律关系中，教育行政法规与教育部门规章发挥着不可估量的作用，构成教育法律关系的法律法规主要组成部分。教育行政法规与教育部门规章占教育法律规范如此大的原因，主要在于教育行政法规与教育部门规章是对教育基本法律的具体化表现。教育基本法律的制定，立足于整个教育法律体系，立足于立法机制，有着抽象性、概括性的特点；而教育行政规范与教育部门规章则在立法本意上涉及具体问题。教育行政法规主要是国家行政主体为实施教育基本法律和执行教育政策，在法定权限内制定具有普遍约束力的决定、命令等；而教育部门规章则是主要指教育部根据法律和行政法规的规定和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和的调整本部门范围内教育行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件。两者都强调行政主体的相对立法权，强调义务教育目的的实现与宪法、与基本法律的不抵触等。故而教育发展的特殊性决定了教育行政法律法规在法律保护中的优势。我国幅员辽阔，地区间发展情况不同，在教育发展上也不例外。应对这一情况，国家立法中强调，各地区可以在不违反宪法、法律的强行性规定的同时，根据自身的实际情况，制定符合本地区教育发展的行政法规。这样，在全国范围内，一部法律的颁布，可能带来广泛的行政立法活动，行政法规的数量远远多于法律。
2 受教育者保护实际情况
应当看到，我国现行学生权益保护法规已经具有相当规模，在体系上逐渐完善；但是在法律法规蓬勃发展的同时，我们要客观看待其缺陷与不足。只有这样我们才能够真正实现立法的科学化，真正保障立法效果的实现。如果我们对立法的不足与缺陷视而不见或不能看到，这不仅有违法治精神，而且也是对立法法律行为本身巨大的讽刺。
2.1法律保护体系尚不完善
我国现有法律法规对学生保护尚不完善，内容仍需进一步地规范与协调。在庞大的立法活动下，我们虽然拥有数量庞大的法律法规，学生保护法律体系也初现规模。但立法保护，在法律上远未形成内容全面、上下有序、执行良好、保护得当的法律体系，这主要表现在：
（1）在立法上还有许多空白点，对学生保护的人身权伤害与精神伤害还未进行明确区分，对学生受教育权的保护无法规制对学生受教育权的消极害，在学生保护上学校与家庭间的保护也没有明确区分。姚建龙在《校园暴力：一个概念的界定》指出，在实践中发生的校园暴力案件例，往往难以区分身体、心理以及财产上的伤害。
（2）内部结构上，在立法层次上较低的单项法规、具体法规在学生保护立法中所占的比重很大，层次较高的能作为下位法立法依据的法律、行政法规的数量较少；在法律义务规定上，在赋予学校及教师职权的同时，对学生保障的法律法规较少；法律职责上，缺乏明确的、有效的执行规范。
2.2 执行力度不够或者被滥用
受教育者的实际保护中教育行政部门执法不严、违法不究的现象时有发生，损害了教育法律规范应有的尊严。
学生保护是教育法律规范执行环节的弱项。教育行政部门应对各种违法行为，显得苍白无力。教育法律规范在法律规定上，多注重权力的授予；学生保护方面，更多地主张学生权益的受保护性，而涉及如何保护方面，更多地体现为一种消极的保护。以教育法为例，我们可以看到，教育法作为教育法律规范的基本法，对学生的保护可谓重视。
同时，在教育法律关系中，学校发生的学生侵害占到很大的数量。在实践中，学校、教师不能够让自己完全处于中立、客观地位。而且在具体的司法实践中，司法机关独立审判权亦没有得到强有力的保障。教育侵权事件往往通过行政途径解决，行政主体对相关法律行政法规视而不见。这使得在某些领域，法律法规犹如一纸空文，很难发生法律效力。这是对涉案适龄儿童、少年权益的严重侵害。
2.3 政策因素带来不利影响
现有法律法规对受教育者保护的行政情节浓厚，对学生保护的短期效应的追求削弱了教育法律规范的应有品格。
罗纳德·德沃金在其《认真对待权利》一书中讨论原则与政策的区别时，曾说过：“原则的论据是意在确定一种个人的权利，政策的论据意在确立集体的目标。原则是描述权利的陈述，政策则是描述集体目标的陈述。”德沃金以为两者均构成法律的来源，并且认为政策在“论证某一判决促进或维护作为整体的社会目标而证明该判决的合理性”。
我国法律发展过程中，政策的作用非常显著。新中国建立之初，我国法制建设中，就确立了法律服从政策的原则。政策在中国国家治理和社会进步中发挥了不可估量的作用。但是，政策对依法治国造成的负面影响以及市场经济发展的需要正慢慢地消解政策在法制建设中的重要性。改革开放以来，政策的计划性、制度性缺陷越来越为人们诟病。在教育法律关系中也不例外。
由于教育的公益性质，政策一直占据教育法律法规的主要地位，并且其到现在仍发挥着显著的作用。但问题是，政策的适用在市场经济快速发展的今天，如何才是恰当的？现在，很多人对政策的使用仍然非常热衷，但是对其间教育主体权益的损害却常常视而不见、处“害”不惊！这是有违依法治国精神的，是对国家教育事业的损害。由此产生了两方面的后果：一是有关教育的政策、行政法规和部门规章在数量上与效力上远远超过了教育基本法律；二是造成了教育法律规范的“失声”，教育法律关系的调节尽显教育行政部门与政策的“风采”。就这样，教育行政部门一方面造就了政策在教育法律规范中的地位；另一方面，人们对政府机构的依赖更加夸大了这种依赖的后果。如此法律关系中，在损害学生权益的同时，削弱了教育法律规范的应有品格。
事实上，我们还应当看到法律规范之间的损耗带来的教育法律规范的“失声”。国家及各级教育行政主体在受教育者的保护上的立法很多，但是真正能够实现与司法对接并行之有效的法律规范确实较少。在司法领域，我们看到的，更多的是民事、刑事或行政法律法规的适用，而公安机关、检察院和法院对教育专门性规章与部门规章的适用一般持保留态度。这让我们对义务教育法律体系内充满话语权的法律法规，不得不慎重期待。
参考文献
[1] 张文显.法理学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2003.
关键词：职业教育；校企合作；主体；法律权利与义务
作者简介：刘利（1981-），女，重庆合川人，重庆城市管理职业学院讲师，研究方向为教育管理学；孙玉中（1977-），男，山东沂南人，重庆城市管理职业学院副教授，博士，研究方向为教育法。
基金项目：重庆市教育科学“十二五”规划重点课题“职业教育校企合作长效机制存在的法律问题及解决措施研究”（课题编号：2014-GX-058），主持人：孙玉中。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）31-0065-05
职业教育校企合作是职业教育培育高素质技术技能型人才的重要模式，是促进职业院校与企业行业无缝对接的桥梁，国家和职业院校皆把校企合作作为促进职教发展的抓手。但我国的职业教育校企合作法律关系在理论及实践领域还存在诸多争议，职业教育校企合作各方法律关系主体的权利和义务规定也分散凌乱，阻碍了职业教育校企合作的顺利开展。在当前全面推进依法治国背景下，梳理完善职业教育校企合作各方主体权利与义务，是推进职业教育法治化的应有之义。
职业教育校企合作是政府、职业院校、行业企业以及学生之间发生的、围绕着职业人才培养的系统法律行为。确定校企合作主体的法律权利与义务，需要按照必要的法理梳理法律关系，查询真实有效的法律条文，明确界定各方主体的权利义务。
一、法治范式下的校企合作规定及其主体
不同语境下职业教育校企合作涵义不同，在法治视阈下剖析职业教育校企合作，应当系统考证当前教育法律法规的规定。与职业教育领域中对校企合作进行系统研究和深入实践不同，从法律视角审视职业教育校企合作可以发现我国没有专门的法律ζ涔娣叮现存的立法内容主要体现在《职业教育法》、国务院以及各部委和地方政府的规章以及政策文件中。
（一）我国现行法律对校企合作的规定
我国《宪法》是国家根本法，具有最高法律效力，它虽然没有明确规定校企合作，但在19条规定了国家企事业单位参与教育事业的义务。《教育法》在第20条、47条规定了职业教育与企事业单位的关系，鼓励企事业组织参与到学校的建设与管理中来，应当说这也是校企合作的内容之一。《职业教育法》是我国专门针对职业教育的最高层级的法律，该法认为职业教育是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径，规定了国家各级部门、行业组织和企业、事业组织以及公民在职业教育中的权利和义务。该法在条文中规定了校企合作内容，要求企业不仅对所属员工实施各类职业培训提升工作技能，还鼓励企业与职业院校进行联合办学；要求职业院校在实施职业教育中要注重产教结合，加强与企业的联系与合作，甚至规定职业院校为了培养符合行业、企业需求的人才可以举办与职业教育有关的企业。尽管如此，校企合作内容规定仍然笼统模糊，具体权利与义务没有涉及。《中华人民共和国就业促进法》第47条规定了县级以上地方人民政府对校企合作的责任，指明职业院校与企业之间应当加强产教合作，这也是对职业教育校企合作主体和内容的规定。
（二）国家政策对校企合作的规定
我国国家政策不仅明确提出了职业教育校企合作概念，还进行了较为详细的规定，并且提出应当在法律层面规范校企合作。在2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中，明确提出职业教育的发展应当依靠企业，人才培养质量的提高应当通过大力推行工学结合、校企合作的培养模式而实现。2006年《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》文件中，强调校企合作应当建立在校企共赢的基础之上。2010年我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》开辟专章论述校企合作，并明确提出制定校企合作办学法规。由此可见，职业教育校企合作已经被上升到国家法律层面予以保障。
（三）地方性法规及规章对校企合作的规定
不断加强和深化职业教育校企合作是地方政府及职业院校在推进职业教育实践中面临的最重要课题。如何激发行业企业深度参与校企合作的积极性是培育高素质技术技能型人才满足地方经济发展的关键。“竹外桃花三两枝，春江水暖鸭先知。”深受缺乏高素质技术技能型人才之困的地方政府最深刻地感受到了校企合作对职业教育的重要性，对地方经济发展的重要性。所以第一部地方性校企合作法规是2008年由宁波市人民代表大会常务委员会审议通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例》。之后，此类地方性法规、地方政府规章以及规范性行政公文纷纷出台，比如河南省、广西省、江西省的“职业教育校企合作促进办法”，重庆市、深圳市、苏州市等“职业教育校企合作促进办法的通知、意见”等等。
（四）校企合作主体
通过总结归纳国家法律、国家政策以及地方规范性文件等内容，可以看出职业教育校企合作是事关职业教育的关键内容，它不仅仅是狭义上的企业与职业院校的合作，而是由职业教育本质特征决定的从宏观到微观的职业教育模式，没有职业教育校企合作，职业教育往往会脱离当前企业行业需求的实际，丧失职业教育的目的，偏离职业教育目标。在我国当前“大政府治理社会”背景下，职业教育校企合作需要来自政府的规范性引导和具体资金政策支持；职业教育校企合作不能使职业院校长期处于“剃头挑子一头热”局面，对专业知识进行应用及转化的行业、企业不仅仅只是消费人才，更应当把行业企业实践知识和经验反哺职业教育，积极参与校企合作，承担起职业教育的社会责任。职业院校应当放弃校企合作的盲目热情和对企业不予以配合的指责，努力打造自身核心竞争力，能够让参与企业在合作中真正受益，从而激发企业更大的参与热情。在校企合作中，职教学生应当戮力躬行，恪守践行职业道德，切实提升能力。综上所述，可以从宏观层面把职业教育校企合作的主体大体归结为四类，一是政府，二是行业企业，三是职业院校，四是职业院校的学生。上述四个主体不能脱离职业教育校企合作。
二、校企合作主体之间的法律关系
校企合作法律关系也是一种社会关系，它是教育法律法规在调整职业教育社会关系过程中形成的校企合作主体之间的相互权利与义务关系。校企合作法律关系虽然也由校企法律关系主体、内容以及客体三要素构成，但因为校企合作法律关系主体具有多样性，他们之间教育活动属性各不相同，所以法律关系性质及其内容存在很大区别。
（一）政府与学校之间的法律关系
按照《高等教育法》第30条规定，高等学校具有独立法人资格，可以与政府以平等身份发生民事法律关系。但作为教育行政法律关系的两个主体，国家教育行政主管部门是行政主体，职业院校是行政相对人，应当服从国家教育行政部门的管理。根据《教育法》、《高等教育法》的规定，职业院校作为行政相对人可以拥有教育事业管理参与权、违法行政排除请求权和行政介入权等相关权利。
但职业院校又不是一般的社主体，因为它从事的教育事业是国家教育的一部分，职业院校根据教育法律法规的规定具有参与教育事业的管理权，行使着具体的教育管理权力，比如组织教育教学活动、招收学生、管理师生、授予学历学位证书、对学生进行行政处罚等等，这些都是公权力，所以学校在国家授权范围内也具有行政主体地位。
（二）学校与企业之间的法律关系
职业院校与企业其实属于不同性质的两个领域，也即教育与产业或者行业。职业教育跨越了企业与学校、工作与学习，是一种职业跨职业与教育的活动，职业教育所强调的校企合作、工学结合是对跨界教育的最好诠释[1]。但是这两种不同的系统却因共同的目标或者利益而产生合作，这种共同的目标也即对双方能够实现共赢的人才培养、技术研发及应用等。职业院校与企业主要通过校企合作协议的方式来确定双方的权利及义务，而他们签订校企合作协议的前提是双方地位平等，意思表示真实，所以双方基于校企合作协议而产生的法律关系是平等主体之间的民事法律关系。
（三）学校与学生之间的法律关系
职业院校与学生之间法律关系的性质根据各自在法律关系中地位的不同而分为民事法律关系和教育行政法律关系[2]。职业院校与学生之间可能会基于各自的人格利益而产生权利义务纠纷，也会基于宿舍床位租赁、书本代购、食堂食物买卖等等各种日常民事法律行为而产生民事法律关系。这类法律关系的特征之一就是双方主体都处于平等地位。所以根据《教育法》第42条和第81条的规定：“如果学校侵犯了学生的人身权、财产权或其他合法权益，则学校应当承担相应的赔偿责任”。
另外，职业院校按照法律规定从事职业教育行为，拥有招生权、学籍管理权、奖励和处分权以及颁发学业证书权等，而职业院校在从事此类行为时必须在法律的授权范围内，也即学校必须在国家教育法律法规授权的范围内而不得越权行使此类权利，所以职业院校属于“法律、法规授权的组织”，它的权力来源于国家的授权，是国家行政权力的延伸。职业院校行使此类权利时，它是以行政主体的身份出现的；而学生则是被管理者，处于被动状态，是行政相对人，这种法律关系具有明显的单方意志性和强制性，属于行政法律关系。
（四）企业与学生之间的法律关系
我们在此探讨的主要是牵涉到学生到合作企业中顶岗实习的情况，如果校企合作项目只是学校与企业之间的技术研发、转让等事项，将不会牵涉到学生。如果职业院校学生到合作企业中顶岗实习，他们之间法律关系的认定将直接决定各自的权利和义务。虽然学生与顶岗实习企业之间关系存在诸多观点，但是从法律角度确认的双方关系却是衡量双方权利与义务的标准。1995年原劳动部《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》（309号文）认为学生在业余时间的勤工俭学不属于就业，与企业之间不具有劳动关系性质。《劳动法》和《劳动合同法》也把顶岗实习的学生排除在劳动者之外，而认为学生顶岗实习是学生在校教育的一部分，只不过学校把教学的场所放在了企业，学生参加顶岗实习的目的则是为了把学习到的理论知识变为实践经验。所以他们仍然是学生身份，不能与企业建立劳动合同关系，不具有劳动者身份，所以不应当享有劳动者所具有的权利和义务[3]。
但是查阅2005年《关于大力发展职业教育的决定》等国家文件可以发现，这些政策都把企业参与校企合作进行职业人才培养作为其应当承担的一种法律义务。所以，校企合作企业接收学生顶岗实习应当是其与职业院校共同承担教育责任的义务，如果企业与顶岗实习学生基于平等民事主体地位发生法律行为，比如发生人身伤害事件，则双方之间产生民事法律关系；如果按照校企合作协议，职业院校把一部分教育管理行为委托给企业，企业也同意承担对顶岗实习学生的教育与管理义务，则职业院校与合作企业之间发生行政委托行为。虽然合作企业实际承担对顶岗实习学生的教育和管理行为，但是其对学生的教育管理必须以职业院校的名义进行，并不发生职权职责、法律后果以及行政主体资格转移的效果。
三、法学实证分析中校企合作主体的权利与义务
（一）法律层面
我国法律没有涉及到校企合作各方主体的明确权利和义务。但按照《宪法》19条规定，企业有权利与职业院校开展合作；按照《教育法》第20条、第47条规定，政府具有发展保障职业教育和职业培训的义务，所以从国家政策方面鼓励和支持职业教育是政府应尽义务；上述法律条款也同时规定了行业企业参与职业院校教学、科研、技术开发与推广以及参与学校建设和管理的权利，同时这也是企业行业承担社会责任的义务。《职业教育法》第6条明确规定了“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”《就业促进法》第47条明确规定了县级以上政府部门加强职业教育的义务，明确规定了职业院校加强校企合作的义务。
（二）国家政策层面
国家政策层面对于校企合作各方主体权利与义务的规定变得比较具体。比如2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定了政府部门对职业教育进行规划、配置资源以及提供有力公共服务的义务；规定了教育部统筹规划、综合协调、宏观管理职业教育的义务。明确要求县级以上地方政府建立职业教育工作部门联席会议制度。明确指出职业院校和行业企业进行校企合作的途径及方式。《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》规定了学校和企业之间建立长期稳定的组织联系制度的义务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求在发展职业教育中，政府要发挥主导作用，行业要发挥指导作用，企业有积极参与合作的义务。
（三）地方法规及部门规章层面
由于职业教育校企合作法律没有出台，各地方立法机构、国家部委以及地方政府根据职业教育发展需求对校企合作各方权利和义务进行了更为详细的规定。
财政部、国家税务总局在2004年《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）中规定了企业在校企合作参与中的税收优惠，在一定条件下企业可以被免征营业税、暂免征收企业所得税。针对企业接受学生实习情况，财政部、国家税务总局了《关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》（财税 [2006]107号），如果企业支付实习生报酬，可以在所得税税前扣除。2007年《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（国税发[2007]42号）更是对这一优惠进行了细化。
2016年《职业学校学生实习管理规定》更加详细地规定了校企合作中学生实习的各方面权利义务，规定了地方各级人民政府结合本地实际制定具体措施鼓励企（事）业等单位接收职业院校学生实习的义务；要求教育行政部门统筹指导与监督管理职业学校学生实习工作。规定了职业院校在学生实习单位确定、实习管理、实习考核以及实习安全等方面的责任和义务；规定了企业在实习管理、实习岗位设置、学生权利保障、顶岗实习报酬、实习指导以及纳税所得额扣除等方面的权利和义务。规定了学生参加顶岗实习、接受学校及企业管理与指导、劳动保障、责任保险与伤亡事故事项以及违约责任等方面的权利和义务。《职业学校学生实习管理规定》较为完善地规范了校企合作中学生顶岗实习，经过实践和完善可上升为行政法规或者法律层面的法律文件。
在地方性法规以及地方政府规章方面，河南省、广西省、江西省、宁波市、重庆市、深圳市、苏州市等省市制定了“职业教育校企合作促进办法的通知、意见”等。以2012年《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》为例，它认为职业教育校企合作是“指职业院校与企业、事业单位、社会组织在人才培养与职工培训、科技创新与技术服务、资源共享与共同发展等方面开展的合作。”认为职业教育校企合作是政府、职业院校、行业协会、企业的共同责任。它分别对政府、职业院校、行业协会、企业的权利和义务进行了明确的规定。对于企业参与校企合作方面，规定企业有与“职业院校开展多种形式的合作”义务，企业甚至可以通过参股、入股等多种形式进行校企合作；要求企业接受教师实践；如果学生进行实习，企业应当给予适当报酬；鼓励企业向职业院校提供资助和捐赠；符合税收减免条件的，企业享受有关税收减免政策。
四、完善校企合作主体法律权利与义务的建议
职业教育离不开校企合作，明确校企合作法律制度及各方主体权利与义务对职业教育发展十分重要。
（一）修订完善《职业教育法》，明_校企合作法律地位
1996年《中华人民共和国职业教育法》已经不能完全满足当前职业教育发展的需求。它没有明确规定校企合作的责任主体，也没有全面规定校企合作各方主体的权利和义务，所以其在实践中操作难度较大。虽然当前该法已经在修订的路上，但需要加快进度。在新修订的《职业教育法》中应当改变以往对校企合作的笼统概括性规定，明确校企合作制度的法律地位，有利于各级政府、行业协会、企业、院校以及职业院校学生对校企合作在法律层面的重视。
（二）制定专门的校企合作法，明确各方法律权利义务
依据2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于“制定促进校企合作办学法规”精神，应当尽快出台《职业教育校企合作法》作为《职业教育法》的下位法或者由国务院制定校企合作行政法规。在此法律或法规中，应当详细规定政府、行业、企业、学校以及学生个人作为职业教育法律关系主体所承担的权利及义务，以及违反法律义务所应承担的否定性后果；为政府、行业、企业、学校设定明晰且易于考核的指标性义务规定并辅以奖励性相关措施，对于积极参与校企合作的地方政府、行业、企业提供各类形式的奖励、补助或者政策优惠；而对参与校企合作不力的政府、行业以及企业进行实质性的处罚。另外，校企合作推进中遇到的最大难题就是企业参与内生动力不足，所以在《职业教育校企合作法》中应当特别注重对企业参与校企合作“双赢”性规定，且易于操作、易于实现，消除企业顾虑。
（三）健全顶岗实习生权益保障法律制度
职业教育要深入贯彻“以人为本”理念，为职教生创造良好教育环境，只有充满关怀、公正和包容性的职业教育育人环境才能培育出高素质的社会主义劳动者。通过调研发现，当前校企合作顶岗实习生面临身份尴尬、权益受损而不能得到救济、无法享受工伤保险待遇等诸多问题，所以应当从顶岗实习生身份、保险待遇等方面完善法律规定，保护顶岗实习生权利，促进校企合作良性进行。
（四）规范职业院校校企合作管理规定
校企合作水平高低以及效果好坏与职业院校本身关系重大。从法律层面明确职业院校在校企合作中的具体职责与义务十分必要，比如要明确规定职业院校在机构设置、资金投入、人员配备、保险购买、实习指导等方面的权利义务，切实维护职业院校自身以及实习生的法律权益，给职业院校搭建顺畅的校企合作通道，同时施加校企合作管理压力，提升校企合作在培育职业人才方面的作用，促进职业教育内涵式发展。
参考文献：
[1]姜大源.职业教育立法的跨界思考：基于德国经验的反思[J].教育发展研究，2009（19）：32.
关键词： 受教育权 立法保护 行政保护 司法保护
一、引 言
教育对于人、社会和国家不可或缺，教育的基本作用即在于保证受教育主体享有他们为充分发展自己的才能和尽可能牢牢掌握自己的命运而需要的思想、判断、感情和想象方面的自由。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径；受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分，接受教育是人得以全面自由发展的重要前提。受教育权与生存权密切相关，在韩国、日本等国甚至被视为生存权的组成要素，是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行为的许可和自由，并可要求国家或他人为其受教育作出或不作出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提。[1]荷兰宪法学者马尔赛文和唐对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了参加文化生活，享受文化成果的权利；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。[2]这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。由此可见，受教育权属于人权谱系应该没有疑义。
应该指出的是，受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。[3]由于教育文化人权不但具有自由权之性质，通常也必须透过国家积极的作为才得以实现，因此多属于社会权之范畴。正是由于受教育权的社会权利属性，也即它是作为国家干预社会的宪法表现，在有些国家，受教育权被认为是国家给予公民的一种福利、利益和好处，是国家的恩德和赏赐。因此，并不是所有国家都承认这一基本权利，也不是所有国家的宪法都规定这一权利。规定受教育权为基本权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家的宪法和诸多国际人权规范，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定。根据《公约》的规定，对于公民经济、社会和文化权利的实现，国家负有包括尊重、保护、促进和给付几个方面在内的重要法律义务。1948年的《世界人权宣言》第26条也对受教育权予以了明确的规定。根据国际法原理，人权保障的义务主要是由民族国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。
受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。[4]
二、受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”[5]
[关键词] 受教育权 立法保护 行政保护 司法保护
一、引 言
教育对于人、社会和国家不可或缺，教育的基本作用即在于保证受教育主体享有他们为充分发展自己的才能和尽可能牢牢掌握自己的命运而需要的思想、判断、感情和想象方面的自由。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径；受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分，接受教育是人得以全面自由发展的重要前提。受教育权与生存权密切相关，在韩国、日本等国甚至被视为生存权的组成要素，是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行为的许可和自由，并可要求国家或他人为其受教育作出或不作出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提。[1]荷兰宪法学者马尔赛文和唐对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了参加文化生活，享受文化成果的权利；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。[2]这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。由此可见，受教育权属于人权谱系应该没有疑义。
应该指出的是，受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。[3]由于教育文化人权不但具有自由权之性质，通常也必须透过国家积极的作为才得以实现，因此多属于社会权之范畴。正是由于受教育权的社会权利属性，也即它是作为国家干预社会的宪法表现，在有些国家，受教育权被认为是国家给予公民的一种福利、利益和好处，是国家的恩德和赏赐。因此，并不是所有国家都承认这一基本权利，也不是所有国家的宪法都规定这一权利。规定受教育权为基本权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家的宪法和诸多国际人权规范，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定。根据《公约》的规定，对于公民经济、社会和文化权利的实现，国家负有包括尊重、保护、促进和给付几个方面在内的重要法律义务。1948年的《世界人权宣言》第26条也对受教育权予以了明确的规定。根据国际法原理，人权保障的义务主要是由民族国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。
受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。[4]
二、受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”[5]
考察建国以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从 1980 年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20 多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近 200 项部门规章，省级人大、政府制定了 100多项地方性教育法规和规章。教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。[6]
基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。[7]在时下我国宪法尚未进入司法适应层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。[8]其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。[9]关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。[10]
其次，立法机关还须理顺现有的涉及到受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分；审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。
再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。因此，需要大力加强教育法律监督工作。
三、受教育权的行政保护
教育行政是国家行政的一个重要组成部分，是国家行政机关对国家教育事务和社会公共教育事务进行的决策、组织、管理和调控。受教育权的行政保护首先意味着政府应当建立和组织起符合现代教育特征的各种形式与层次的教育，提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。其次，政府应主动采取措施消除在获得和享有教育方面所存在的各种歧视与不平等，公平分配各种教育资源，教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体；教育费用应使所有的人都能负担得起，对于经济困难的学生，政府有义务给予资助。[11]国家教育行政机关的行政行为大致上可以分为抽象教育行政行为与具体教育行政行为两类。抽象教育行政行为是指教育行政机关在依法行使职权的过程中，针对非特定对象而制定规章等具有普遍约力的规范性文件的行为，如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为都属于此类行为。具体教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、委托组织等在行政管理活动中，依法行使职权，针对特定对象和特定事物所实施的影响教育行政相对人权利和义务的一次性法律行为。我们可以分类来对其进行阐述。
第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律而制定和的具有普遍约束力的行为规则。在抽象教育行政行为方面，自20世纪80年代以来，国务院制定了几十部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法的内容。
第二，行政执法措施，也就是具体教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律和行政法规、规章而规定和采取的行政措施。主要包括：教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等内容。在受教育权的保障和落实方面，我国政府已经做出了一系列的努力。具体来说，建国以来尤其是改革开放以来，国家把发展教育事业作为一项重要的任务和工作，有步骤地发展了学前教育、小学教育、中学教育和高等教育等教育层次序列，逐步确立了教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。国家还通过采取设立奖学金、贷学金和勤工助学基金等措施，来进一步帮助经济困难的高校学生完成学业。[12]
第三，受理行政复议申请。行政机关应当依法受理公民对侵害其受教育权的行为要求行政复议的申请。我国《行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。对比1990年的《行政复议条例》受案范围中只列举了人身权利和财产权利而并没有把受教育权列入其中，《行政复议法》在这一点上无疑是个很大的进步。
第四，受理行政申诉的行为，行政机关应当接受公民对侵害其受教育权的行为要求处理的申请。《教育法》作为我国教育的基本立法，确立了申诉作为受教育权的救济途径。申诉是指受教育者在其受教育权受到侵害时，依照《教育法》和其他法律规定，向有关行政机关申请请求处理的制度。然而，我国的学生申诉制度还处在起步阶段，需要不断加以完善。《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围，而对申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序的规定还不够明确，因此申诉制度应该进一步规范化、法制化，充分发挥申诉对受教育权救济的作用。
由此可见，我国保障公民受教育权的行政主体包括国务院及其教育行政部门、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门、公立学校等。国务院、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门保障公民受教育权的手段和方式，是在各自职责范围内制定相关的行政法规和规章、行政措施决定，举办各类学校或对各类学校予以资助，保护社会其他组织的办学权，裁判教育领域相关纠纷等。从行政机关在保障公民受教育权实现的责任来看，一方面，行政机关有责任自己创造条件来为公民实现受教育权提供条件和法律保障；另一方面，当行政机关自身能力有限时，也可以利用社会力量来增加公民实现受教育权的保障。
四、受教育权的司法保护
基本权利的实现不仅需要立法的具体化、行政机关的尊重和保护，也需要司法救济的最终保障。教育法律救济的起因在于教育行政机关及其工作人员实施的违法、不当行政行为或行政不作为。违法、不当行政行为主要是行政管理活动违犯了基本权利的防御权功能，；而行政不作为则主要是违犯了基本权利要求国家积极提供保护义务的功能。此时，针对这些违法、不当行政行为和行政不作为的司法救济恰好体现出司法权的基本权利保护义务。司法对公民权利的救济一直被作为法治国家公民权利保护的最后一道防线，公民能够通过司法救济保障自身基本权利的实现是法治的必然要求。根据侵犯受教育权产生的责任的不同，可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。
第一，民事诉讼救济：当公民的受教育权遭到行政机关和公立学校以外的其他平等主体的侵犯时，可以通过民事诉讼予以救济保障。《教育法》第四十二条、《未成年人保护法》第四十六条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。事实上，受教育者为得到救济往往通过民事诉讼以民事权利保护之名，求受教育权保护之实。那么民事诉讼能否真正有效保护公民的受教育权呢？答案是不能令人乐观的。在民事纠纷中往往只能以赔偿结案，受教育权无法得到充分的保护，如开除在籍大学生仅以赔偿是无法弥补学生由于受教育权的侵害而带来的损失的，而且如果当事人以受教育权受到侵害为由提起民事诉讼往往被法院以“不属于受案范围”为由从而不予受理或驳回起诉。因此，我们要努力探索以改进这种状况。
第二，行政诉讼救济：从《教育法》中寻找受教育权的法律依据，并根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，逐渐成为共识，实践中也已出现相应的案例。[13]但《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利（比如受教育权）受到侵犯的，能否提起诉讼便要取决于其他法律法规的单独授权。这样，行政诉讼的范围就被限缩了：即使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据《行政诉讼法》提起诉讼，而只能寻求特别法或其他途径的救济。为了更好地保护公民的受教育权，必须扩展行政诉讼的范围，将受教育权等权利也包括在可以提起行政诉讼的权利之列。同时建议全国人大适时地修改《义务教育法》，明确规定政府应当提供免费义务教育。对中央政府的政策和法规违背《义务教育法》的，应当进行司法审查；对地方政府违背义务教育义务和责任的，应依法追究其法律责任。[14]健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
第三，刑事诉讼救济：应该承认的是，我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款，致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。这样，在受教育权受到国家权力严重侵害时就缺乏完善的司法救济渠道，即便起诉到法院，在严格遵循大陆法系传统的我国司法界，也大都会因没有明确的法律依据最终不了了之。因此，笔者建议在合适的时候对现行刑法增设专门的条款，以打击严重侵害受教育权的犯罪行为，保护公民受教育权的实现。[15]
在穷尽前述法律救济的前提下，倘若受到侵犯的基本权利依然不能有效的获得救济，则直接适用宪法中的基本权利条款当在情理之中。[16]众所周知，对于基本权利的保障大致可分为绝对保障和相对保障两种模式，我国基本上可以归结为后者。在普通法律不能对基本权利提供有效救济的情况下，为了使被侵犯的基本权利有司法救济渠道，必须通过宪法诉讼或违宪审查机制来救济。宪法诉讼是实现保护基本权利的“最后和最高”的救济方式，缺少宪法制度上的人权保护注定是不完整的。在西方国家，作为社会权一种的受教育权走过了“方针条款论”、“宪法委托论”、“制度保障论”和“公法权利论”的阶段，我国受教育权在借鉴先进经验的基础上，理应赋予受教育权的具体性权利的性质。近年来的几个案例[17]则明显昭示着我国受教育权的保障正朝着“公法权利”的方向发展。当然，在此过程中尤其需要注意力度，在受理案件的条件上应该严格限制，以防操之过急。
五、延伸层面：受教育权的国际法保护
在欧洲，现代意义上的世俗国家出现之前，教育主要是父母和教会来操作、进行的。后来，教育才被纳入公共事业。到19世纪，有关于国家的教育义务和责任被纳入到国内权利法案。二战之后通过的世界性或区域性的人权公约也大都对其予以肯定。前文已经指出，受教育权在二战后为多数国际人权公约所青睐，由此使得受教育权的国家保护义务从单纯的国内法层面扩展、延伸到了国际法层面，成为受国际人权法保护的一项重要权利。受教育权的国家保护体系也就相应地呈现为国内法与国际法的双重保护。由于民族国家在时下依然是保护人权的主要政治实体，故任何一个缔约国都必须承认和接受按照国际社会普遍承认的方式来履行保护人权的职责，否则就无法在国际人权关系中立足。[18]
一些人权要求国家的积极作为，即国家有义务以其当前可供利用的资源，采取一切可能的措施才能达成这些权利的实现和享有，这就为国家设立了保障和促进这些人权的义务。与绝大部分的经济、社会和文化权利相对应的义务都属于此类，如根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第16条第1款的规定，缔约国有义务“采取一切适当措施，消除在有关婚姻和家庭关系的一切事务上对妇女的歧视”，这也即是为国家设立了保障和促进的积极义务。[19]受教育权即属于此类权利，根据国际法，受教育权是相对于国家而言的，因此就要求国家提供足够的教育条件和设施，以保护受教育权的完整实现。
世界民族国家在批准加入国际人权公约后，应该承担什么样的义务或职责呢？联合国防止歧视与保护少数人小组委员会前主席埃德先生的观点可以说很具有代表性。他认为，国家义务主要分为四个层次：一是国家有尊重个人依据公约规定所享有的各项权利和自由的义务；二是国家有义务保护个人依据国际人权文件所享有的各项自由和权利；三是国家有义务为个人享有国际人权所规定的自由和权利提供各种机会；四是国家有义务为个人享有国际人权文件所享有的各种自由和权利提供直接的保障。[20]在国际人权法上，国家不仅要承担保证受教育者依法接受现存的各类受教育权利的义务，还应承担按照其接受的国际人权法的要求建立适应个人全面发展所需的完善教育体系和教育制度的义务。因此，国内法中保护受教育者接受完整的教育——即受教育权的结构的完整性，已是国际人权法中受教育权内容的自有之义。但是，对于已经接受《世界人权宣言》和其他有关受教育权的国际宣言和行动纲领——特别是批准或加入保护受教育权的国际公约的国家而言，其承担义务的范围还必须扩大到保障国内受教育权体系的完整性，即按照国际人权公约的规定，积极广泛地创造国内条件开办各类教育，以满足公民的受教育之需。[21]联合国经济、社会和文化权利委员会的关于受教育权的第13号一般性意见确认了缔约国的最低限度的核心义务是“至少确认《公约》阐明的各项权利的落实，包括基础教育的落实达到最低限度的基本水平”。这项核心义务的内容是：保障在不歧视的基础上进入公立教育机构学习的权利，确保教育与第13条第1款规定的目标相一致；依照第13条第2款（甲）项的规定，为人人提供初等教育；通过并执行一项国家教育战略，该战略包括提供基础、中等和高等教育；确保在不受国家或第三方干涉的前提下自由选择教育机构，但此类机构必须符合“最低限度教育标准”。
我国政府于1997年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），全国人大常委会于2001年批准。2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。签署《公约》意味着保障公民享有平等的受教育权不仅是国家的国内法义务，而且成为国际法上的一项国家义务。与公民权利和政治权利相比，经济、社会和文化权利需要强有力的国家干预，需要大量投资，国家因而承担的是积极的义务，即确认和提高的义务。《公约》是否能够实施好，最终取决于各国政府为履行其国际法律义务所采取的措施。《公约》第二条规定：“缔约国应用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。经社文委员会在其一般意见中指出：“除了立法之外，可被认为是适当的措施中还包括，为根据国家法律制度属于司法范围的权利提供司法补救办法。”《公约》规定的大多数权利要真正实现，在许多情况下必须进行立法。在缔约国现行法律不符合公约的规定时，缔约国有修订国内法律使之与《公约》相符的义务。由于《公约》没有国际上的个人申诉程序，国家的司法补救办法对其中某些权利的实施便愈发重要。最高人民法院在其提交给全国人大常委会的工作报告中也承诺，各级人民法院审判案件要按照我国法律和我国缔结或参加的国际条约，履行我国承担的国际义务。[22]实际上，上述“一切适当方法”应该还包括行政的方法这一重要方面。
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[1] 参见苏林琴：《作为人权的受教育权研究》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[2] [荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第159—161页。
[3] 有关受教育权变迁的历史，请参阅周志宏：《学习权序论》，载《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（上册）， 元照出版公司2002年版，第189—197页。
[4] 有关受教育权国家保护义务的前提性的高阶命题——基本权利的国家保护义务——的论说，有兴趣的读者请参阅本人硕士学位论文的第一部分，拟发表于《当代法学》2007年第2期。在逻辑上，后者是先于受教育权的国家保护义务这个命题的。
[5] 这也即所谓的“宪法委托”，是指宪法在其条文内，仅为原则性规定，而委托其他国家机关（尤其是立法者）之特定的、细节性的行为来予以贯彻。参见陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第148页。
[6] 参见秦奥蕾、张禹：《论受教育权的宪法效力——以基本权利的实现为视角》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[7] 秦前红、叶海波：《论立法在人权保障中的地位——基于法律保留的视角》，载《法学评论》2006年第2期。
[8] 参见郑贤君：《论公民受教育权的宪法属性》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第二辑，教育科学出版社2003年版。
[9] 徐振东：《对基本权利的侵害与救济》，载《法律科学》2004年第1期。
[10] 参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第72—75页；陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第145—146页。
[11] 参见苗连营：《公民受教育权实现中的国家责任》，载《华东政法学院学报》2006年第2期。
[12] 详请参阅杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第191—230页；吴遵民、黄欣：《新编教育法教程》，华东师范大学出版社2004年版，第37—49页。
[13] 如“刘某诉区教委侵犯受教育权”案、“张佳诉城北区教委”案、“市高教办不作为”案，案情分别参阅王延卫：《教委不作为侵犯儿童受教育权是否可以提起行政诉讼》，载《行政法学研究》1998年第3期；刘长财：《小学乱收借读费能否对教委提起行政诉讼》，载《人民司法》1995年第10期。
[14] 参见高一飞、李湘芬：《免费义务教育是政府的责任》
[15] 杨成铭教授也持此主张，参见杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第346页。
[16] 参见杨静、魏迪：《论基本权利在私法领域的效力——一个比较法的视角》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2005年第6期。
[17] 如1995年武汉市武昌区法院裁判的全国首例受教育权行政诉讼案——武汉大学附中初中毕业生状告母校侵犯其受教育权案。
[18] 参见莫纪宏主编：《全球化与宪政》，法律出版社2005年版，第44—45页。
[19] 参见孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，载《法学评论》2001年第2期。
[20] [英] a·埃德：《人权对经济和社会发展的要求》，载刘海年主编：《经济、社会和文化权利国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第14—17页。实际上，他所说的四项义务基本上可以化约为基本权利的双重性质所要求的国家的尊重和保护两项义务。
在7月7日教育部举办学习贯彻义务教育法专家座谈会上，北京师范大学长期从事教育法制研究的劳凯声教授如此评价新修订的义务教育法。他认为，法律前三章当中涉及到政府义务教育的责任是非常明显的。
大部分专家认为，政府对义务教育法的责任如何得到落实，是这部法律顺利实施的关键。众位专家最关心的是政府责任如何进一步得到明确、强化督导制度、建立可操作的问责机制三个方面。
实施义务教育政府负首责
全国人大教科文卫委员会教育室主任侯晓娟说，法律明确规定实施义务教育政府负首要责任。义务教育法第二条规定国家将义务教育全面纳入财政保障范围，用公共财政支持义务教育发展，使义务教育今后有了可靠的稳定的来源。作为政府负首责重要的内容是，法律明确了农村义务教育经费保障的基本内容。这一点非常重要，比起在以县为主的管理体制，政府可以在大范围内更高的层次上统筹协调。这样有利于促进本地区的义务教育发展，有利于本地区的均衡。同时明确规定各级政府分项目、按比例分担，义务教育法第44条第一款规定，“义务教育投入实行国务院和地方各级人民政府根据责任共同负担，省自治区直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。农村义务教育所需的经费由各级人民政府根据国务院规定分项目按比例负担，明确了政府的责任，加大了省级政府实施义务教育的责任。
劳凯声教授认为，法律能明确政府对义务教育负首要责任，其立法的一个重要背景是公众对于教育的认识在发生变化。1986年的义务教育法一个很重要的特点就是要通过国家强制力的手段，保证每一个人都可以接受义务教育。从最近几年的变化来看，老百姓对于受教育的观念已经开始发生了很大的变化。受教育的意识大致可以划分为三个阶段：一个是就学权利的阶段。大家基本实现了就学权利平等以后，基本上可以上升到第二个阶段，就是就学条件。大家都可以有学上，但是你上的学校占有优势的教育资源，而我上的学校则是比较差的学校，这就是教育公平性方面出了问题。再进一步的发展，很多人也已经意识到要追求教育结果的最大限度公平。大家都是接受的九年义务教育，就应该有统一的教育标准；有统一的课程体系；有统一的教科书体系，而尽可能达到发展的结果基本上是一样的。因为公众对义务教育认识的变化，也对义务教育法提出了更高的要求。
督导力度还有待于加强
安徽省教育厅副厅长平说，义务教育法不仅仅规定对教育部门的责任，而是规定政府的职责，因此要加大宣传的力度，让这部法律的理念，特别是公平、公正、均衡发展这些理念能够深入到各级政府领导的思想当中去。
她举了个例子：今年1月至5月，安徽省教育厅和组织部门开展了对所有的县进行教育督导考核，考核的重点是两个：教育投入和管理体制。考核结果表明，相当一部分县政府主要负责人不知道什么是三个“法定增长”(即政府要保证在校生平均义务教育费用、教职工工资、学生人均公用经费逐步增长)，更不知道怎么增长，增长用来干什么。由于党委组织部门支持，将政府主要负责人的教育责任和负责人的职位挂钩，所以这些县政府负责人说，我过去不知道，学习的不够，我马上改正。一天之内就将拖欠一千多万元的教育附加费打到账户。平建议全国人大要尽快草拟督导条例。她说，安徽省就这么一次督导就回来几个亿，可见督导的重要性。根据这部法律，政府责任不落实怎么办？哪一级政府处理？他不落实谁去查？他同级的教育部门敢告他同级的党委和政府吗？不敢！因此必须有监督和督导跟上去。
教育部法制办副主任王家勤认为新法明确了督导的主体，是人民政府的教育督导机构，而不是一个部门的教育督导机构，这样确保督导的权威性和督导的效力；法律强调义务教育督导的主要职责和内容。在法律的第8条里，对义务教育督导工作主要职责和内容是三个方面，即执行教育法律法规的情况，义务教育的教育教学质量以及义务教育均衡发展。这三个方面是当前以及今后义务教育发展的重点问题；法律还规定了教育督导的结果要公开。但是他认为现在法律所规定的督导力度还不够，建议国务院制定教育督导的条例，确保对义务教育法实施督导更加有效。
问责机制怎样更具可操作性
如果在实施义务教育法中政府没有尽责，如何得到追究，与会专家认为最关健的是要建立一套操作性强的问责机制。
中国甘肃基础教育项目咨询专家胡文斌形容新的义务教育法是教育领域内的“人权法”。他说教育权是基本人权，在这项基本人权里，最基本的权利又是义务教育权。如果没有义务教育的起点，后面的一切教育都建立在沙滩之上。
【关键词】职业教育 校企合作 法律责任
法律责任规范在校企合作促进法中应占有十分重要的地位，它是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制。法律责任的合理设置是衡量校企合作立法科学与否的重要标准。如果立法者不能合理设置法律责任条款，法律规范的内容将不能落实，立法的预期目的也就难以达到。本文欲通过对现行职业教育校企合作法律责任立法的整理与分析，借鉴经验，发现问题，填补漏洞，以有益于建立完整、公平、便于操作的职业教育校企合作法律责任制度。
一、现行职业教育校企合作法律责任立法的经验
2008年通过的《宁波市职业教育校企合作促进条例》、2012年通过的《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》、2012年通过 的《沈阳市职业教育校企合作促进办法》、2012年通过的《唐山市职业教育校企合作促进办法》等地方立法，均规定了违反职业教育校企合作法律义务的法律责任。
纵观以上立法，职业教育校企合作的法律责任主要集中于以下五个方面：侵害实习学生、教师合法权益应当依法承担的法律责任；弄虚作假获得职业教育校企合作资助或奖励应当依法承担的法律责任；发生安全事故应当依法承担的法律责任；侵害企业商业秘密应当依法承担的法律责任；教育行政部门和其它有关部门及其工作人员违反本条例规定应当依法承担的法律责任。责任形式涵括民事责任、行政责任和刑事责任。以上立法对于职业教育校企合作法律责任的规定对于建立职业教育校企合作法律制度具有一定的借鉴意义。
二、现行职业教育校企合作法律责任立法存在的问题
从各地校企合作的立法现状来看，相关责任机制的规定尚不规范和严谨。以《宁波市职业教育校企合作促进条例》列表为例：
从技术角度来分析以上几个表格，目前校企合作立法中法律责任制度的设定主要存在以下突出问题：
（一）法律责任部分条款的逻辑结构欠缺
法律责任是指因违反了法定义务或约定义务，由行为人承担的不利后果，也就是责任规范的适用以违反特定义务为逻辑前提，并由此展开一系列在逻辑上相互承接的法律关系。这些前后相继的法律关系通常是：
1、在某一法律关系中，某一行为违反了法律所设定的义务；
2、由于特定义务的违反，即权利被侵犯，而后必然展开救济权法律关系；
3、责任的实现依赖于这个救济权关系的实现。
对于违反义务的行为必须要规定否定性法律后果。但是《宁波市职业教育校企合作促进条例》却没有对违反义务的法律责任作出相应规定，造成法律规范的逻辑结构不完整，从而难以追究责任人的法律责任。
当然，通过分析上表，可以看到在校企合作立法中不但存在大量的义务性规则，也存在相比较其它法规更多的授权性规则。“可为模式”因其不设定法律责任的逻辑前提――法律义务，当然不会引发违反法律义务的行为，所以不应规定其法律责任。
（二）责任条款内容过于抽象，缺乏可操作性
法律规定过于原则抽象易于产生模糊不清、含混歧义而不便于实际操作的弊端，缺乏可操作性的法律规范一方面导致执法部门和人员客观上有法难依、违法难究，另一方面也可能导致执法部门和人员主观上有法不依、违法不究。
《宁波市职业教育校企合作促进条例》等地方校企合作立法关于法律责任的规定一般都存在规定不明确，不具有可操作性的问题。如对行政机关和人员法律责任的规定一般只停留在“由上级机关或者其它有权机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其它直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样的高度抽象概括的条款上，看起来似乎比较完整明确，但实践中一旦具体操作，规定不明确、不具体的问题就显现出来。如“由其它有权机关责令改正”是什么机关、给予何种行政处分等都言之不详。实践上这种规定不利于具体案件的具体操作，只是一种宣示性、象征性的规定。
（三）行政不作为法律责任缺失
政府有义务通过给予财政支持和税收优惠等方式促进校企合作，行政机关应当积极履行相关管理职能。行政不作为是违法行政的一种表现形式，不可豁免其应承担的法定责任。然而，《宁波市职业教育校企合作促进条例》等地方校企合作立法中不作为行政责任普遍缺失。
这一法律漏洞的存在，意味着校企合作法律制度出现了某种缺陷，是其功能不完善的表现。校企合作问题并非职业院校的一己之力所能解决，迫切需要政府积极地发挥主导作用，完善给付机能，统筹规划，以保证校企合作得以稳健推进。行政不作为法律责任空白这一法律漏洞是需要加以填补的，因此凡是存在行政不作为的情况时，当然应对行政机关和其人员施以适当的行政处分，对此法律应当予以规定。
三、完善职业教育校企合作法律责任制度的建议
法律漏洞使法律的有效适用程度降低，对法治效果具有不良的影响。因此，在建立校企合作法律责任制度时必须尽可能消除、减少或填补法律漏洞。在制定和完善校企合作促进条例等相关立法时应吸取地方立法的经验，弥补其不足，建立完整、公平、便于操作的法律责任制度。
（一）注意法律逻辑的完整性。
在建立职业教育校企合作的法律制度时，立法者应注意行为模式与法律后果的前后关系，对于违法或不当行为和不履行职责的行为要设定相应的法律责任，以保证法律逻辑的完整性。
（二）增强法律责任规范的可操作性。
法律责任规范的可操作性要求主体职责要明确、责任方式要合理、追责条件要清楚。立法者应按照以上要求以准确明晰的语言完整制定出法律责任条款的全部要素。
（三）强化行政主体的积极作为义务，设定不作为的法律责任。
如果行政主体应为而不为，就要负行政不作为的责任。行政不作为的法律责任包括多种责任形式，既可能是行政法律责任，也可能是刑事责任。未构成刑事犯罪的除按照《中华人民共和国公务员法》等法律的规定追究行政责任和给予相关责任人员行政处分外，还应责令限期履行义务；构成犯罪的可按渎职罪等追究刑事责任。
参考文献：
[1]古力，余军.行政法律责任的规范分析[J].中国法学，2004（5）
在处理校园学生伤害事故的过程中，学校与学生的法律关系问题一直困绕着中国法学理论界和实务界。正确界定学校与学生之间法律关系的性质，是了解学校在学生伤害责任事故中权利与义务的前提条件。因为不同的法律关系产生不同的权利和义务，引起不同的法律责任。若将学校与学生间的法律关系认定为行政法律关系，学生伤害事故就应遵循行政法规处理，按行政诉讼程序进行国家赔偿请求；若认定为民事法律关系，则双方当事人处于平等地位，事故双方应按违约或侵权纠纷进行处理，在程序上依民事诉讼法进行。故准确界定学校与学生间法律关系的性质，对于学生伤害事故法律的制定、司法判决的统一、明确学校对伤害后果承担何种责任和承担多大责任等有着重要意义。而学校与学生之间是一种在教育与被教育、管理与被管理的过程中产生的权利义务关系，应把这种关系单独列为一类法律关系，即教育法律关系。
一、学校教育、管理和保护学生是法律上的强制性义务
在教育教学活动期间，学校对学生负有安全教育，通过约束、指导进行管理，保障其安全健康成长的职责。学校与学生的关系应为教育、管理和保护的关系。如果学校因为过错违反该义务导致学生伤害事故，应承担侵权赔偿责任。这得到了《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《教师法》《学生伤害事故处理办法》等的法律法规的支持。《学生伤害事故处理办法》第7条规定：“未成年学生的父母或者其他监护人应当依法履行监护职责，配合学校对学生进行安全教育、管理和保护工作。”《教育法》第29条第3项规定：“学校应维护受教育者、教师及其他职工的合法权益。”第44条规定：“教育、体育、卫生行政部门和学校及其他教育机构应当完善体育、卫生保健设施，保护学生的身心健康。”《未成年人保护法》第5条规定：“国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯……国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人运用法律手段维护自己的合法权益。”第16条规定：“学校不得使未成年学生在危及人身安全，健康的校舍和其他教育教学设施中活动。”第17条也对学校的管理、保护职责作出了规定。最高人民法院的《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第160条规定：“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力的人或者在精神病医院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。”教育部制定的《学生伤害事故处理办法》第5条也规定：“学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育……学校对学生进行安全教育、管理和保护……”可见，学校对学生所负的教育、管理、保护义务是法律上的强制性义务，其产生无需学校与家长之间存在身份关系，也无需学生家长与学校之间进行约定。学校不得推卸责任。但对于成年学生来说，因其属完全民事行为能力人，学校对他们的管理、保护义务较未成年学生要轻。学校的教育、管理和保护职责不同于监护人的监护责任：第一，学校的教育管理保护责任来自法律的强制性规定；而监护职责是一种源自身份权的职责，是亲权的延伸补充。第二，在履行义务的时间、空间上，学校只对学生在校期间负有教育、管理、保护义务。而监护人应随时随地履行自己的监护职责，时间上不能中断。第三，义务不同。学校的教育、管理职责主要包括学生的受教育权利和人身权利；而监护职责却涉及被监护人生活的各个方面，例如保护被监护人的身体健康，照顾被监护人生活，代管被监护人的财产，被监护人进行民事活动，对被监护人进行管理和教育以及被监护人进行诉讼，等等。第四，归责原则不同。学校因过错导致学生受伤害，适用过错推定原则。监护责任是无过错归责原则，只要损害发生，监护人就要承担责任。
（一）教育职责教育义务是学校对学生应尽的最主要的义务，也是学校存在的价值所在。《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》等法律均作出了明确规定，并将其立于学校与学生之间的核心位置。受教育权是每个学生享有的基本权利，任何人不得剥夺。学校有义务根据党和国家的教育政策、国家和上级行政部门制定的教学计划、教学大纲和要求自主实施教育教学活动，学校有义务对学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育等。
（二）管理职责学校的管理分为学籍管理和日常教学管理。学籍管理主要包括学生的报到、注册、招生、录取、升降级、转学、休学、退学、颁发毕业证、授予学位等；日常教学管理是指教学期间学校为了维持教学秩序而对学生进行的日常行为管理，如早操、早自习、学校评优活动、日常纪律管理、纪律处分（不包括开除学籍，勒令退学）及奖励。对学生进行管理是学校的权利也是学校保证学生人身安全的一项重要义务。学校的管理带有浓厚的命令服从色彩，如何在学校的管理活动中保护学生的合法权益是法学界关心的问题。学校不同于企业，也不同于行政机关，但就其内部管理行为而言，却具有某些共同特征，值得深入研究。
（三）保护职责“如果将视野扩展，我们其实可以将学校与学生看成是一种教育产品提供方与享有者的关系，学生进校是来享受学校的教育服务的。而作为教育服务者，学校当然要保证服务接受方———学生在接受服务时的身心财产安全。”无论是未成年学生还是成年学生，学校均对其负有安全保障义务，仅是程度上不同而已。学校的保护职责具体体现在三个方面：学校应当提供安全的校舍、设施；学校有照顾学生身体的义务；学校有义务将与学生人身安全有关的重要信息通知家长的义务。
三、教育管理法律关系属社会行政法律关系
法学界大多数人认为，学校与学生之间属教育管理关系，却很少有人对教育管理关系的性质作更进一步探讨。教育管理关系到底是一种什么法律性质，是行政法律关系还是民事法律关系抑或其他？“因为任何社会组织要实现其本身的职能都有其法律规定的管理职权。不但国家机关有，而且事业单位、社会团体也有这种管理权。”正如法律规定的企业享有经营自一样，法律规定的管理权并不一定就是公法权利。“由于社会组织的性质不同，其管理的性质也就不同，由此产生行政管理、企业管理、事业单位管理和社会团体管理。以管理来给学校与学生法律关系定性，不可能揭示两者之间关系的法律性质。”所以，中国目前大多数学者从《教育法》《义务教育法》等法律规定的教育、管理权利角度来对学校与学生之间的关系进行论述显然是不够的，必须寻找其他途径，必须从学校所处的法律地位入手来进行论证。笔者认为，教育管理关系是一种社会行政法律关系，学校属于社会行政主体。社会行政是工业化社会以后，公共权力由政府本位转向社会本位，权力回归社会的必然结果。社会行政主体是指为了达到一定的行政管理目的，依法从事某种特定公共事务并能以自己的名义履行行政法上的权利与义务的非营利性组织。社会行政主体是与国家行政主体相对应的公共行政主体的一种，具有以下特征。第一，非政府性或称民间性。社会行政主体不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配，它往往以社团组织、自治组织、事业单位等形式出现。第二，非营利性。社会行政主体不以营利为目的，其资金来源主要是国家财政拨款和社会捐助等。第三，公共性。社会行政主体的职能活动范围与多数人的利益相关，有普遍的社会公众参与性。第四，公益性。#p#分页标题#e#
这是指社会行政主体的成立目的是为了实现公共利益，服务于某些公共目的和为公众奉献。第五，自治性。社会行政主体应有独立的决策与执行能力，能够进行自我管理。学校作为事业法人，其成立的公益性、经营的非营利性和管理的自治性等特征决定了其实质上处于社会行政主体的法律地位。而民间性的特点要求“公务法人”应将私立学校包括在内。中国有学者借鉴德国“公营造物”和法国的“公立公益机构”概念创立了“公务法人”这一新的称谓，实际上就是社会行政主体的另一种表达方式。但德法两国的“公营造物”和“公立公益机构”仅包括公立学校，私立学校被排除在外。而社会行政主体民间性的特点决定了私人机构也能构成社会行政主体的一部分。所以，公立还是私立，不应是判断学校成为社会行政主体的衡量标准。
并非社会行政主体的一切行为都可归入行政行为。因为形式意义上的行政行为是依组织方式来判断的，国家主体所作的行为就是行政行为；非国家组织所为行为即为私法行为。这不符合社会实践，既无法解释“委托行政”“授权行政”等现象，也无法解释行政主体行使职权以外的行为的性质。“实质意义上的行政概念仍就功能而来取舍，凡是所有国家行为中，含有行政性质者，皆谓之行政行为。”换言之，即使是政府组织所为行为，若不具有公共权力性也属于私法行为；非政府组织行为若具有公共权力性质，则应纳入公法范畴。这是社会行政的法理基础，也是衡量其行为公法性的标准。
关键词：新型城镇化；农民工子女；平等受教育权；立法保障
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0110-05
一、保障农民工子女平等受教育权是新型城镇化的内在要求
依法保障农民工子女平等受教育权，是中国城镇化快速、健康发展的前提。新型城镇化是坚持以人为本理念，以人的城镇化为核心，全面提升城镇化质量和内涵的内敛型城镇化。走新型城镇化道路是中国城镇化发展的必由之路，而实现新型城镇化的关键在于坚持以人为本。一般来讲，以人为本是一种对人在社会历史发展中的主体作用与目的地位的肯定。就当前中国来讲，它是一种立足于解放人、为了人并实现人的现代化的价值取向[1]。提高人的生活质量、尊重人性发展需求、尊重人的合法权利、关注弱势群体利益是以人为本的应有之义，也是实现新型城镇化的基本要求。具有人性化特点的新型城镇化，与传统城镇化模式不同，不再片面追求城市规模的扩大和空间扩张，而更加注重居民多样化需求的满足和市民化权利的选择，从而实现城乡统筹、集约发展、环境友好、规模结构合理、社会和谐有序的城镇化。这说明，人的全面发展是新型城镇化的本质，城镇不同主体发展权利的同质均等是新型城镇化的关键，非城镇人口的有序市民化和社会管理创新是新型城镇化的路径。值得关注的是，农民工作为与城镇化进程相伴而生的城市特殊群体，在促进我国经济社会转型发展，推进城镇化进程发挥了巨大作用。2012年，按常住人口计算，中国的城镇化率达53%，但是按户籍人口计算，城镇化率不到35%。这意味着有18%的城镇化率是主要包括农民工在内的进城务工人员贡献的。他们出身农村而居于城市工作和生活，成为城市建设发展的重要力量。但不容否认，他们至今仍未成为城市真正的主人，而处于尴尬的“城市边缘人”境地，他们所应有的包括其子女平等受教育权在内的住房保障、社会保障、就业保障和医疗保障等市民化权利和需求并未得到有效实现和获得基本保证。目前我国农民工总量已经超过2.6亿人，期望永久居留城市工作生活的农民工已达多数，而且“家庭化”趋势愈加凸显。在此情此景下，如何在实质上提高城镇化率，如何实现以人为核心的新型城镇化，农民工及其子女的市民化问题无疑已成为我们所要解决的首要问题，成为实现传统城镇化向新型城镇化转型的突破口，其中农民工子女受教育权能否率先实现市民化作用不可低估。因为农民工子女受教育权问题是一个法律问题，也是一个社会问题，它直接影响着中国的城镇化进程和新型城镇化的实现。农业人口向城镇迁移和流动是城镇化的主要增长点，而农民工进城后，与住房、就业、生活等方面所面临巨大压力相比，其最大的困难和后顾之忧莫过于子女教育问题。重视子女教育又是中国家庭历来的传统，在对子女教育的重视程度上，城乡家庭并无明显差别。所以，这一问题解决的好与坏，必然会影响农民工留在城市务工经商的积极性和自信心，从而影响城市经济建设和发展。可见，农民工子女平等受教育权的实现程度，理应成为衡量我国城镇化质量和现代化水平高低的重要标志。
保障农民工子女平等受教育权是新型城镇化建设应优先考虑的问题。在推进城镇化进程中，各项工作纷繁复杂，只有不断调整各利益群体之间的关系，着力化解因权利不均而产生的社会矛盾和突出问题，整个社会才能逐步走向和谐，最终实现现代化。实现新型城镇化全面提高人的素质，教育是基础，义务教育更是重中之重。目前，农民工子女就学能否实现机会和条件的均等同质，已成为关系城镇化建设质量的重大问题，为全社会所共同关注。但农民工及其子女的市民化是一个长期复杂的过程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能够做到的事情，其市民化所享有的诸多权利也将逐项、逐步地来实现。党的十报告也提出要有序推进农业转移人口市民化。这要求我国城乡二元化户籍制度需要渐进改革，农民工落户城镇的条件也将逐步放宽，市民化过程需要谨慎而缓慢。许经勇教授指出：“根据我国许多城市的实际情况，要在不降低原有市民基本公共服务水平的前提下马上实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是有难度的。”在这种情况下，“改革户籍制度，变农民为市民，关键在于赋权和增利，使农民与市民享受相同的基本公共服务。”[2]但在赋权过程中，优先赋予农民工子女平等受教育权当是毋庸置疑的，解决农民工子女教育“同城待遇”问题刻不容缓。为较好地解决这一问题，2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。从此农民工子女平等受教育权的实现取得了初步成效，但这一法律权利在实现过程中却未能得到应有关注和切实保障，农民工子女平等受教育权问题的解决仍然喜忧参半，不容乐观。第五次人口普查资料显示，我国进城农民工约8954万，年龄主要集中在义务教育阶段的农民工子女近1500万。中央教育科学研究所教育发展研究部课题组调查分析显示，其中有近140万适龄儿童辍学或一直未上学。另根据北京市政府公布的数据显示，截至2006年7月，北京市有农民工子女36.6万，在公办学校上学的只有22.8万，占62.3%。到目前为止，根据国务院发展研究中心的调研数据显示，我国农民工总量超过2.6亿人，仍然有20%的农民工子女无法进入全日制公办中小学校就读。农民工子女教育的严峻形势严重挑战着我国教育公平的底线，也触及到以人为本的新型城镇化的底线。农民工子女如何实现公平教育，在新型城镇化建设中必须优先考虑，这是新型城镇化的基础工程和内在要求。以牺牲农民工利益为代价的城镇化已不足取，而忽视农民工子女教育的城镇化更是对人性和基本人权的践踏。
二、保障农民工子女平等受教育权的立法现状及所存在的问题
（一）农民工子女平等受教育权的立法演进
平等受教育权是国际社会公认的基本人权，是公民的宪法性权利，农民工子女平等受教育权也毫不例外的应当受到法律的保护。在我国，保障农民工子女平等受教育权的立法，经历了一个从权利认知到权利法定艰难曲折的演进过程。
在立法上首开先河是1986年《义务教育法》颁布后，1992年制定的《〈义务教育法〉实施细则》。该法第十四条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地规定为准。”从此，农民工子女受教育权问题开始得到法律的关注。
1996年，原国家教委颁布《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，全面具体的部署了农民工子女义务教育事宜。如提出“城镇流动人口中适龄儿童、少年户籍所在地教育行政部门，应建立严格的适龄儿童、少年流动管理制度。凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育；户籍所在地没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育。”“城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。”等等。此后以《就学办法》为依据，在京、沪等地进行试点。《就学办法》的颁布标志着在对农民工子女进城接受教育“限制进入”的前提下，农民工子女受教育问题由关注到开始落实。
1998年，原国家教委和公安部联合颁布《流动儿童少年就学暂行办法》。其中主要规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”、“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。”、“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。”、“流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。”《办法》的出台，意味着政府开始意识到保障农民工子女平等受教育权的重要性和迫切性，“两为主”政策雏形建立，附有“差别对待”底蕴的农民工子女教育框架正式确定。
2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》。要求“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》都重申了上述政策。同时，《意见》还进一步强化了流入地政府的教育投入和管理责任，规定：“地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女的九年义务教育普及程度达到流入地同等水平；要建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制，流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予财政补助；流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”至此，以人为本的“两为主”政策基本成型。
2006年国务院的《关于解决农民工问题的若干意见》更加明确了流入地政府的具体职责范围，以解决农民工问题为切入点，再次强化了保障农民工子女平等接受义务教育问题。2006年新《义务教育法》对义务教育做出许多新的规定。确立了新的经费保障机制，即义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制（第四十四条）。确立了新的义务教育管理体制，即义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制（第七条）。但对农民工子女平等受教育权的实现而言，最大的贡献是将农民工子女在非户籍所在地就学的“两为主”政策以法律的形式固定下来，农民工子女的平等义务教育权利得以法制化。该法第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”
2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》规定“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”。同时教育部开展进城务工人员子女平等接受义务教育试点，即将进城务工人员子女在输入地平等接受义务教育纳入教改“先行先试”范畴这表明进城务工人员子女公平接受义务教育问题提升到国家教育改革的层面，转变成政府和全社会的行为[3]。
纵观以上立法历程可见，农民工子女平等受教育权的法律保护是一个不断得到高度重视的过程；是从原则化到具体化，政府努力实现“均等教育”的过程；是“两为主”政策法律手段不断注入“以人为本”因素的过程。国家逐渐加大对农民工子女平等受教育权法律保护力度的同时，暴露出的问题也非常明显。
（二）存在的问题
“正义只有通过良好的法律才能实现”。罗尔斯指出：“正义是社会的首要价值，……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[4]公正是社会制度的核心原则，教育公正也是教育法律制度的核心原则，非正义的或欠缺平等、公平内涵的法律必须加以修改，教育法律亦如此。通常认为，立法保障是宪法和法律必须为其所宣示的权利实现提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分为消极保障和积极保障两类。消极保障是指权利由宪法和法律加以详细规定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加条件，以保障行政机关、司法机关对公民权利的尊重，防止行政和司法专横。积极保障是指宪法和法律直接规定为了实现具体权利所采取的方法，提供的手段和条件等[5]。而我国农民工子女平等受教育权在上述两类立法保障方面都存在一定的问题。
从立法上应当认为，目前我国受教育权立法已经形成了以《宪法》为根本指针，以《教育法》和《义务教育法》为基本依据，以教育行政法规、规章为具体补充的教育法律保障体系。这在一定程度上为公民受教育权的实现提供了法律支持，但仍然不尽完善。主要是单独的行政法规少，符合各地自身特点的相应的补充性地方法规、规章欠缺。在体现农民工子女平等受教育权的具体法律规定方面，总体上存在的问题是，条款过于原则，不够明确、合理，法律救济途径缺失。从而造成关乎农民工子女平等受教育权的教育法律保障体系也不够权威、有效和一致，可操作性不强。
第一，农民工子女平等受教育权的实现条件难以保证。按《义务教育法》的规定，流动儿童少年在流入地政府接受义务教育的，流入地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，但同时要求由省、自治区、直辖市规定具体办法。教育部关于学习宣传和贯彻实施《义务教育法》的通知虽确实要求，省级教育行政部门要抓紧做好义务教育法配套地方性法规、规章的制定和修改，积极清理与义务教育法规定不一致的有关文件，做好与义务教育法有关规定的衔接工作。但时至今日，各地出台的地方性法规、规章不多，一些地区制定的《义务教育法》实施办法中涉及农民工子女义务教育的规定也寥寥无几。由于平等接受义务教育条件国家没有规定统一标准，农民工子女入学条件、入学方式、学生收费及财政保障和管理体制等方面都没有统一规定。由此造成诸如公办学校接收农民工子女入学的比例、民办学校及农民工子女学校教育设备和教学资源的配备水平、农民工子女就学条件和程序等各地不一。在实际操作中，各省、自治区、直辖市做法不同，都自留余地，以各种借口规避法律规定，局面难以管控。
第二，中央和地方各级政府的法定职责不明，法律责任不严。农民工子女受教育的责任主体除公办、民办和农民工子女学校外，最主要的责任主体是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《义务教育法》只做出“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担”等原则性规定，并不具体。各级政府各自应承担何种责任、承担多少责任，在执行中操作空间和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流动儿童少年就学暂行办法》中所提出的“流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”、“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义务教育工作。”等问题仍然没有解决。流入地教育行政部门具体的教育职责有哪些？公办学校接收农民工子女入学的比例是多少？两地政府如何相互配合，加强联系？这些问题至今悬而未决。至于实施监督和政府法律责任，《义务教育法》规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。但基于地方、部门保护，这种自我督导形同虚设。《义务教育法》规定了政府的法律责任，但对未履行对义务教育经费保障职责、未依照本法规定均衡安排义务教育经费的，也只是限期改正或给予行政处分，显然责任较轻，缺乏严厉。
关键词：教育法规 适用 遵守 监督
教育法规是以宪法为基础的一个基本的法律部门，是调整教育领域社会关系的各种规范性文件的总和。它的广义内涵包括教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章等内容。教育法规制定之后，只有付诸实施，才能发挥它的作用。所谓教育法规的实施，是通过一定的方式，使教育法规所确定的行为规范在教育领域各项活动中得以运用和实现。它是运用固定的行为准则，实施其使命的有意识的积极活动，教育法规的实施，是法规作用于教育社会关系的特殊形式，它不同于其他社会意识和社会道德规范以及一般社会行为规范的作用，其特点在于国家通过确定教育活动行为规范来使教育社会关系主体的权利和义务得以实现。如《义务教育法》规定，适龄儿童、少年除因疾病或特殊情况，经当地人民政府批准的以外，都必须按时入学，接受规定年限的义务教育，这是国家确认的，地方政府、社会、学校和家庭必须予以保证的行为，任何人必须遵照执行，不得违反，这和实施义务教育之前所进行的普及教育是不同的，它具有强制性的特点，教育法规的实施正是体现这种特殊性。
制定教育法规的目的，是为了以此来规范教育法律关系主体的行为，调整教育管理活动中形成的社会关系，维护社会主义教育管理秩序。但是既定的教育法律关系不会自动实现，必须通过教育法律关系主体的行为才能得以变成现实。也就是说，只有通过教育法律关系的主体实施教育法规的活动，教育法规中所确定的权利和义务的关系才能转化成为现实生活中的权利和义务的关系。实施教育法规的活动，主要包括两个方面：一是教育法律关系主体依照教育法规确定的职权范围和程序，将法律规范应用于具体的人和事；二是教育法律关系主体自觉地遵守法律规范。概括地说，教育法规的实施包括两种形式，即教育法规的适用和教育法规的遵守，也就是人们通常所说的执法与守法。
一、教育法规的适用
教育法规的适用是教育法规实施的一种重要形式，它是指专门的国家机关及其工作人员依照法定的职权和程序，将教育法规所确定的行为规范适用于具体人或组织的专门活动，即依照法规来解决具体问题，行使权力活动，亦称执法，主要适用于以下几种情况：
1.教育法律关系主体在行使法定的权利和履行义务的过程中，需要取得专门的国家机关支持时。如教育行政机关为实施九年制义务教育，按照中国《义务教育法》第12条规定，有权利要求政府增长财政拨款比例，保证教育事业费的来源和基本建设的投资。
2.重要的教育行为和教育事实的产生及存在，必须由主管机关监督、确认和检验其合法性时。
如政府部门设立学校及其他教育机构并确定其主要行政负责人与管理体制，必须按照中国《教育法》第30条第2款规定，让符合法定条件的公民担任主要行政负责人并确定该条款所规定的管理体制。
3.教育法律关系主体在相互关系中发生争执时。如学校或者其他教育机构侵犯教师合法权益的，或者教师对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可按照中国《教师法》第39条的规定，向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。
4.教育法律关系主体的行为违反了教育法规时。如教育工作者不尊重未成年人的人格尊严，对未成年学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，应当按照中国《未成年人保护法》第48条严肃处理。情节严重的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5.对于在教育活动中做出重大贡献的组织或个人给予奖励时。如班主任在工作中成绩优秀、贡献卓著的，可按照原国家教委关于《中学班主任工作暂行规定》第12条的规定，对优秀班主任给予表彰和奖励。
二、教育法规的遵守
教育法规的遵守是指一切国家机关、社会组织和个人自觉地按照教育法规确定的行为规范进行活动，严格地依法办事，亦称守法。如人们以积极的行为去履行规范中的义务，并抑制规范中禁止的行为，这时虽未产生具体的法律关系，但规范已经得到实现，这种方式是法律规范的遵守和执行，不需要通过专门的国家机关来
[1] [2] [3] [4]
实施。按照教育法规的调整方式，教育法规的遵守主要有以下三种形式：
（一） 行使教育法规所规定的权利
如学校及其他教育机构的正常教育教学活动受到非法干涉时，可按照中国《教育法》第条第八项权利的规定，对任何组织或个人的非法干涉予以坚决的拒绝。有些地方少数组织或个人，甚至一些行政领导人，他们的法制观念淡薄，有时竟要求学校用停课的方式让学生参与一些社会活动。如某地乡政府为了完成秋粮征购任务，要求本乡所有学校凭学生家长完成售粮任务的证明接纳学生上课，否则要求学校不让学生上课。再如某地一老人去世，家人为了摆阔壮威，竟到附近学校联系，愿出高价要求租用两个班学生参与送葬。这些行为都是严重地干涉公民正常接受教育的权利，学校应该根据法律赋予的权利，理直气壮地予以坚决的拒绝。因为公民正常接受教育的权利是神圣不可侵犯的，是受法律保护的，任何组织或个人均无权干涉。
（二） 履行教育法规所规定的义务
如社会上有一些组织或个人，由于不懂法。不守法，时常做出一些侵犯未成年学生合法权益的行为，出现一些有害于学生健康成长的现象。对此，广大教育工作者应该履行中国《教师法》第条第五项义务，坚决制止这些行为，批评和抵制这些现象。目前的青少年学生、尤其是中小学生，他们绝大多数是未成年人，由于他们的肌体发育和心理状况还处于幼嫩阶段，没有完全成熟，所以他们辨别是非能力和抵御侵害的能力受到很大限制，不能完全用自身的行为来保护自己，其合法权益往往被一些组织或个人侵犯。如正常接受教育的权利被侵犯，被体罚或变相体罚，来往信件被任意拆阅等。当学生的权益受到侵犯或发生一些有害于学生健康成长的现象时，教师必须履行法律规定的义务，进行坚决的制止和抵制。
（三） 遵守教育法规规定的禁令
教育法规的若干规范中，规定了一些义务人必须抑制的行为，即要求义务人不作出某种行为。义务人按照教育法规的要求，不作出禁止的行为，这也是遵守教育法规的表现。如近年来社会上一些组织或个人，尤其是一些私营企业，他们为了使自己获得更大的利润，往往置法律规范于不顾，用很低的工资报酬雇用未成年人为其干活，这是严重地违反教育法规的行为。任何组织或个人，在进行营业性生产劳动的过程中，必须遵守中国《义务教育法》第条第款的规定，坚决不招用应接受义务教育的儿童、少年进行营业性劳动，为了遵守教育法规的禁令，不作出招用童工这一禁止性行为，首先要求义务人学法、守法，用法，不能用招收廉价劳动力的方法使自己获取更大利润而违反教育法规所规定的禁令。
教育法规在一个国家实施的效果如何，不仅体现这个国家教育水平，同时也体现这个国家的法制化程度。中国目前教育法规实施的效果离预期的目的尚有一段距离，其原因则是公民的教育法规意识比较淡薄，同时国家实施教育法规的监督机制不够完善。因此，必须采取措施，保证教育法规的实施效果。
.强化全体公民的教育法规意识。依法治教的首要问题，不仅是制定完善的教育法规，而更重要的是在教育法规实施的过程中起主导作用的人们的教育法规意识问题。教育法规主体的扩大，教育法律规范适用的广泛性，教育法律规范遵守的自觉性，决定了教育法规意识应是全体公民的意识，在教育法规实施的过程中，人们对教育法规的遵守与执行，以及对违反教育法规的行为进行处罚等，都离不开教育法规意识的支配。因此，在建设有中国特色社会主义的新时期，在社会主义市场经济体制的条件下，为了保证教育优先发展的战略地位，保证全民重教和全社会大办教育，促进中国教育事业的改革和协调发展，必须首先努力强化全体公民的教育法规意识，这对提高教育法规的实施效果和教育法规制度的健全，具有重要和特殊的现实意义。
教育法规意识是人们关于教育法规的思想、观点和态度的总和，是教育法规现象在人们头脑中的反映，它有着丰富的内涵和多种表现形式。有关教育法规的学说、理论观点、情感、意志和行为等，都是教育法规意识的表现。我们在树立和强化公民教育法规意识的过程中，第一，应该向全体公民普及教育法规知识，其中包括公民对教育法规本质和作用的认识，对教育法律关系主体的权利和义务的看法，以及对教育法律规范条文的理解等；第二，通过教育法规知识的普及，使公民树立对教育法规的正确态度，其中包括公民对教育法规的赞成和支持与否，自觉遵守和执行与否，以及对自己和他人的行为是否符合教育法规的评价、有无依法治教的强烈要求等；第三，通过教育法规知识的普及和树立对教育法规的正确态度，要求公民养成自觉遵守法规的行为品质，其中包括公民自觉按教育法规办事的内在要求和自觉遵守教育法规的思想观念等。
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