一、新型区委领导体制发生的主要变化
1、调整了区委委员结构，决策功能效应更加体现发展需求。区委换届后，区委委员数量明显增加，委员、候补委员的名额分别由上届的30名扩大到了40名；区委委员的分布范围明显扩大，这样的结构和分布，决定了委员既是区委决策的直接参与者，又是区委决策在基层落实的具体组织和执行者，区委议事决策更加贴近了基层实际和发展要求，区委决策的针对性、科学性得到进一步体现。
2、调整了区委领导体制，常委集体领导作用更加凸显。通过换届，区委副书记职数由4名减少到2名，除区政府区长兼职副书记外，只设1名专职副书记，新的区委领导架构已由原来的“书记—副书记—常委”三级架构转变为现行的“书记—副书记或常委”两级架构，领导层级减少一级，建立了常委分工负责运行机制，有效改变了以往书记办公会事实上成为主导常委会决策的状况，解决了党政分工交叉过多、职责不明的问题，常委集体领导作用得到进一步体现。
3、调整了区委议事范畴，决策机制更加体现科学规范。换届后，新一届区委按照科学、民主、合理、易行的原则，在原《区委议事规则》的基础上，制定出台了新的《区委议事规则》和《区委常委会议题管理暂行办法》，对议事原则、范围、制度及议题管理等方面进行了较好的界定。明确规定书记办公会不是一级决策机构，议事范围由过去的8个方面减少为5个方面，主要负责常委会召开的准备工作，根据需要召开；常委会议事范围由过去的10个方面增至13个方面，原则上每半月召开一次；全委会由过去的一年两次听取工作报告，扩大到7个方面的议事内容，特别是对常委会提请决定的重要事项或必须由全委会决定的重大事项作出决策，每年至少四次以上，并根据需要召开。区委议事决策的规范化、程序化和制度化得到进一步体现。
二、新型区委领导架构下组织工作运行机制面临的新要求
1、要求组织工作服务视角必须对应拓宽。区委议事规则明确了常委会、全委会对干部工作的议事范围：常委会按照干部管理权限和规定程序，履行讨论酝酿区管干部的任免或提名；全委会对党的自身建设的重大事项、常委会提交的干部任免事项具有决策权。因此，组织部门需梳理职能对应关系，放大服务视角。一方面对应委员数量增多，扩大征求意见、协调沟通信息等工作的服务范围；另一方面对应委员岗位分布，拓展干部工作的广度和深度，深入全面准确地了解掌握干部动态，确保干部议案有科学的依据作支撑。
2、要求组织工作管理平台必须前移运行。区委分工中对组织部门的相关工作作了明确：区委书记分管干部工作，副书记分管党建工作，常委、组织部长分管人才、干部培训等工作，并协助书记分管干部工作；书记办公会不再履行讨论酝酿区管干部的推荐、提名、任免这一程序，并调整纳入了常委会的议事范围。大部分的组织工作由常委、组织部长直接面向常委会和书记负责，在组织工作的思考谋划、管理实施和推进落实中，承担着为书记当好助手、严格把关的第一责任，并履行着与副书记和其他常委直接协调沟通的工作职能。
3、要求组织工作规则运作必须把准原则。区委议事规则规定了全委会的议事范围：对常委会提请决定的事项或必须由全委会决定的重大事项作出决策。在干部工作议题管理上，尤其对市管后备干部的推荐选拔、区管中层正职领导干部的任免和公推公选重要区管职位人选的表决确定等相关议案，都须经全委会研究决策。同时，全委会委员表决大多采用差额票决，无论是常委或是委员，都是平等的一票，干部工作议案的运作更趋规范。在区委议事决策过程中，常委、组织部长和组织部门承负着科学确定干部议案决策运行原则和准确把握干部工作导向的责任，使委员们既能遵循议事规则进行民主决策，又能使区委意图在决策中得到集中体现,确保民主集中制原则的有效贯彻。
三、新型区委领导架构下组织工作运行需要把握的问题
1、强化前瞻意识,把握组织工作的政治性，发挥“参谋长”作用。
一是工作分析前移。作为常委、组织部长，需适时加强与书记的工作交流和沟通，提高着眼全局、战略思维的能力。注重留心捕捉信息，敏锐关注书记在驾驭全局中的工作理念和方向性思维，灵活引申运用，超前分析工作启动和推进的可行性。增强工作的预见能力，为区委、为书记提供决策参考。
二是工作谋划前移。常委、组织部长要在全区大规划下统揽谋划组织工作，既立足了解把握近期全区的工作态势，更注重思考组织工作的当前进展，谋划今后一个时期的工作；既将组织工作融入全局进行思考，又需在服务全局中审视组织效能的强弱，使组织工作的筹划和实施更加有的放矢。
三是工作把关前移。新的领导架构下，常委、组织部长在履行职能时，既是组织策划者，又是一线指挥员，直接向区委、书记负责，直接对部门负责，在工作的谋划、方案的制定上，既是头道关，又是最后一道关。常委、组织部长在适应变化转变职能中，尤其在区委干部工作政策的出台、干部选拔任用原则的把握等方面，跳出部门职能管理的圈子，站在区委的决策层面，按照区委总体意图，独当一面地驾驭组织工作。
2、强化协调沟通，把握组织工作的政策性，发挥“协理员”作用。
一方面注重政策原则的把握。常委、组织部长作为干部政策法规的首席执行者，在干部工作实施中，必须准确把好干部政策的严肃性和原则性，做到依法行使职权，遵循规则管理干部。既要加强对新的干部工作政策的及时宣传组织学习，同时，要通过加大对基层党组织和领导班子落实新的干部政策法规的执行、监督、检查力度，促进基层的委员正确地贯彻好干部政策；运用政策确定干部工作原则，根据《党政领导干部选拔任用条例》及相关政策法规的原则要求，结合各个领导班子和领导干部队伍建设现状，对干部的选任、交流和转任非领导职务等调整方案，进行客观的确定原则，用政策原则来确定干部的进退去留，增强决策成员对调整原则的认同度。
另一方面注重信息和传递。在有关干部人事方面的议题，常委、组织部长对应常委会、全委会决策，应当履行好与常委、委员协调沟通的主要责任，扩大信息和传递的范围。干部方案制定前，主动向他们征求意见；在常委会讨论研究干部方案前，对拟提拔、交流调整的干部可以适当的进行征求意见；对需要提请全委会决定的干部方案，会前，可以适当方式将干部选任原则、常委会的初步意见等相关信息与全委会成员进行原则性的沟通，为委员们在决策中民主意愿的表达提供参考。
3、强化改革创新，把握组织工作的导向性，发挥“导航员”作用。
一是用新的导向引导干部。常委、组织部长履行着区委识人选人用人的主要职能，在干部任用《条例》的原则下，把握用制度管好干部、用实绩评价干部、用程序选拔干部、用培训提高干部的鲜明导向，尤其在强化干部管理、完善考核体系、规范选任机制和提升干部素质上，要拿出公正识干部、公开选干部、公平用干部、全面强干部的具体举措，努力构建广纳贤才、人尽其才、能上能下、充满活力的干部选任新机制。
二是用新的机制激活全局。常委、组织部长应着眼全局，根据干部队伍的不同层次的能力素质、不同类型的工作特征和不同层面的年龄结构，确立“选拔一批，任命一批，照顾一批”的基本工作思路，让优秀干部有奔头、艰苦岗位干部有盼头、年龄偏大干部有想头，全面激活干部队伍。尤其在深化干部人事制度改革中，需贯穿“组织定规则、群众当裁判、赛场选贤才、党委来任用”的工作指导思想，力求达到’选出合适的、发现优秀的、激活平稳的’工作效果。
三是用新的理念提升管理。常委、组织部长应着眼借力、借智、借效服务和保障发展，既需放眼区外，博采众长，又需身入基层、心入干群，集思广益，用真知和实践促进组织部门“强班子、带队伍”管理功能的提升。着力推进方式方法和制度的创新，借鉴组织工作创新的选举方式运用到干部的选拔中，将干部工作的管理制度灵活运用到党员管理工作中；善于运用市场的方法，不断扩大干部工作中的民主，努力形成民主开放的竞争氛围；善于借鉴信息化的方法，加强对困扰组工领域的干部绩效考评体系、党员日常教育管理等难点问题的探索，努力破解工作难题。
4、强化规范运作，把握组织工作的效能性，发挥“管理员”作用。
一是遵循规则运作程序。作为区委常委，组织部长需维护区委集体领导权威；作为组织部门的主要负责人，需把握好干部工作的方向。在确定干部工作原则、拟制干部调整方案、推行干部人事制度改革具体举措等方面工作时，一方面应充分考虑区委总体意图的贯彻与基层领导班子和干部队伍建设现实需求的统一，科学合理地确定干部工作的最佳方案；另一方面应规范干部工作的操作流程，充分把握好纵向沟通、横向协调的各个环节，过细做好每一道程序的各个细节。
内容论文摘要：论文分析了中外环境影响评价法律制度的现状。阐明了《美国国家环境政策法》首创的环境影响评价法律制度的要领，指出其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查；认为健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。论述了国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势。分析了改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价法律制度提出了若干建议。 论文关键词：环境影响评价，环境影响评价法律制度，环境资源法 环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。 一、环境影响评价法律制度的概况 自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。 1.外国的环境影响评价法律制度 到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。赞比亚的《环境保护和污染控制法》（1990年）规定，不仅建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需要进行环境影响评价的项目、项目类型、计划和政策”。泰国的《国家环境质量法》（1992年）明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制环境影响报告书的咨询者。《加拿大环境保护法》（1988年）、日本《环境基本法》（1993年）、荷兰的《 环境保护法总则》都规定了环境影响评价法律制度。德国于1990年颁布的《环境影响评价法》，对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。日本《环境影响评价法》（1997年6月）共有8章61条，对环境影响评价的适用范围和对象，环境影响评价准备书制作前的程序（包括建设项目的确定、方法书的制作和环境影响评价的实施），环境影响评价准备书的制作、内容和提交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序，环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例（包括城市规划中规定的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序），以及细则等作了详细的规定。韩国关于环境影响评价的法规主要有：《环境影响评价法》（1993年6月制定，1997年3月修改）、《环境影响评价法实施令》（总统令）、《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）等。《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月） 第13条（有关编制环境影响评价书的统计）明确规定：“环境影响评价书的编制应根据科学的事实，符合客观性、逻辑性原则，并应在编制过程中综合运用自然科学、社会科学、应用科学等。” 加拿大关于环境影响评价的法规包括：《环境影响评价法（CEAA）》（1992年3月通过，1995年修改），《综合研究名录条例》（1994年），《排除评价的名录条例》（1994年），《境外项目环境影响评价条例》（1996年）、《环境影响评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例》（1997年）、《纳入环境影响评价的名录条例》（1994年，1998年修改）等。尼日利亚制定的《环境影响评价》，规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单。阿尔及利亚的《环境影响评价法》（1990年）、捷克共和国的《国家委员会环境影响评价法》（1992年）、匈牙利的《环境影响评价管理办法》（1993年）、印度尼西亚的《环境影响评价管理办法》（1993年）和《环境影响评价法》（1994年）、尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）、纳米比亚的《环境影响评价政策》（1994年）等专门的环境影响评价法规，均对环境影响评价作了具体的规定。 2.中国的环境影响评价法律制度 中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。 从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。 从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段 。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；自1996年8月13日起，“对没有执行环境影响评价法律制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用”。《水污染防治法》（1996年5月修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年10月）的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这已成为我国公众参与环境影响评价的法律根据。《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，标志着我国环境影响评价法律制度的基本建立。 目前我国正在制定《国家环境影响评价法》，从提交讨论的法律草案看，该草案已将环境影响评价的范围从建设项目扩大到有关规划、计划草案等宏观性的、战略性行为，将环境影响评价确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境的一体化发展具有重大的意义。笔者认为，《环境影响评价法》的正式颁布和施行，必然将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第三个阶段。 二、环境影响评价法律制度的要领和发展趋势 1.美国环境影响评价法律制度的要领 为了说明由美国《国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章（即《美国国家环境政策法》）第一节第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响；（3）拟议行为的各种替代方案；（4）地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力（productivity）之间的关系；（5）拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。分析上述规定可知： 第一，《美国国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度，其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为（简称环境行为）中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为（即法律行为）是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联 邦行为。《美国国家环境政策法》强调政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。 第二，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。《美国国家环境政策法》规定：环境影响评价说明书必须“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的基本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。《美国国家环境政策法》重视对替代项目方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，《美国国家环境政策法》规定，在制作环境影响评价详细说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的联邦机构进行磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过”（第4332条）；总统府设立的环境质量委员会按照所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进行审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”（第4344条）。由总统和总统环境质量委员会进行审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进行环境影响评价提供了组织保证。 2.国外环境影响评价法律制度的发展趋势 作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在五个方面： 第一，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。 第二，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。[③]在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价；《美国国家环境政策法》早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进行环境影响评价，不能不承认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价 ，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。 第三，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的 良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。 第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。 第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，许多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护管理创造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权（了解、获取环境信息的权利）以及参与环境影响评价报告的讨论权、建议权等具体权利。德国的《环境影响评价法》，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的《环境影响评价》，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，《环境影响评价法》（1997年3月7日修改）第9条（听取居民意见），《环境影响评价法实施令》（总统令）第4条（评价书草案的提出及公告、公览）、第6条（说明会的召开等）、第7条（听证会的召开等）、第8条（评价书的内容等）和第10条（听取意见的专家等）等详细规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）对公众参与作了进一步具体的规定。例如，《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）第12条（评价书的组成）明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第16条（有关听取居民意见的事项）明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会，听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览（包括有关行政机关的意见及说明会的举办）和听证会的举办，按不同的评价项目分别编制，但要包括提出者的人事档案（姓名、职业、住址）、意见要旨及意见反映的内容（未反映时其理由）。” 日本《环境影响评价法》（1997年6月）第16条、17条对公众参与作了具体规定。 三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议 1.坚持正确的改革和发展方向 建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程，不但目前我国正在制定的《环境影响评价法》需要把握正确的方向，即使在制定《环境影响评价法》以后，也必须坚持正确的发展方向。 第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。 第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。 第三，在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面，应该实现从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与管理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。 第四，在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会[④]相结合的改革方向。 2.对制定和进一步改进《环境影响评论法》的建议 为了建立环境影响评价的法律制度，必须制定《环境影响评价法》。由于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要研究的问题很多，笔者仅就该法中的若干问题提出如下建议： 第一，我国环境影响评价法的原则应该包括：预防原则（prevention）；防备原则（precaution，又译为风险防范原则）；综合（一体化）原则；多学科方法原则（科学性原则）；公开原则；公正原则；公众参与原则（民主原则）；责任原则（即谁从事对环境有不良影响的活动谁承担编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责）。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会发展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续发展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，经常同时提到预防和防备原则，其中预防（prevention）是一个比较老的概念，而防备（precautionary）是一个比较新的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律规范的不足或缺陷。吸收各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。 第二，我国环境影响评价法中的“评价对象”应该包括：法规（这里的法规包括法律、法规和行政规章）草案和政策文件草案（简称法规政策草案）；规划草案和计划草案（简称规划计划草案）；开发建设活动（包括区域开发建设活动和具体建设项目）；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以采取概括和列举相结合的方法，例如《俄罗斯联邦生态鉴定法》就列举了12项应该进行评价的对象；在有条件时应该尽可能详细周到，甚至可以制定专门的环境影响评价对象清单。笔者主张将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划计划草案和区域发展等宏观活动，其理由如下：其一，与 具体建设项目相比，宏观活动对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进行总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。其二，对宏观活动进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，凡是重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评 价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进行环境影响评价是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势。美国早在30年前已经通过《国家环境政策法》（1969年）将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进行环境影响评价，很难体现社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国加入WTO后，应该更加重视通过立法制定政策，而不是仍然像计划经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。如果将政策仅仅局限于“区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件”，无法适应中国加入WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家（例如俄罗斯、乌克兰等）纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场出发，应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。 第三，应该明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的办法和程序；对中央政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术规范文件；为进行国家环境影响评价审查提供信息、资金方面的保障；采取措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监督地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进行合作。国家环境影响评价审查委员会下应该设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是：所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相矛盾或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。 国家环境影响评价审查的程序应该包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料（包括环境影响评价报告书）；国家环境影响评价委员会办公室先进行资格审查；经资格审查合格后，由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进行具体审查；专家审查小组的审查实行少数服从多数的原则，不同意见应该附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。 关于国家环境影响评价审查委员会（可设在国家环境保护总局或其他综合性的机构内）的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的程序、规则和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。 县级以上人民政府应该成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境影响评价的组织领导工作。 第四，进一步改进、完善开发建设项目的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度比较健全；如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在新的环境影响评价立法中应该注意如下几个问题：其一，加强对建设项目环境影响评价的组织管理。应该通过立法成立建设项目环境影响评价审查委员会、建设项目环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设项目必须作出 肯定性或否定性的结论，以此作为该项目是否上马（建设）的决策依据。目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。其二，必须重视建设项目的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，只对一个方案进行环境影响评价，很容易流于形式。其三，应该将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监督权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价提供条件和服务”：“公众参与的座谈会、咨询会、辩论会等举行的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前15天在相当级别的官方报纸上公布”：“应该将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以保障公众参与不流于形式。 注释： [①] 本文是初稿，后以《环境影响评价法律制度的发展趋势及建议》为题发表在《上海环境科学》（中文核心期刊）第21期（创刊20周年特刊，2002年增刊）。 [②] 蔡守秋，湖南大学、福州大学、武汉大学教授，教育部人文社会科学重点研究基地（国家环境保护总局武汉大学环境法研究所）博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长。 [③] 同上，第288页。 [④] 笔者注：在研究制定《中华人民共和国环境影响评价法》时，不少专家提议成立国家环境质量委员会或国家环境影响评价审查委员会。
近年来，随着我国资本市场、货币市场、外汇市场的发展和利率管制、银行业务范围管制的放松，商业银行的债券、外汇、黄金及衍生产品交易规模日趋扩大，交易性质日渐复杂化。在市场风险管理中，交易账户的设立至关重要，是商业银行市场风险管理和资本计提的前提和基础之一。各国监管当局都明确要求商业银行设立交易账户，国际先进银行普遍制订了详细而明确的划分交易账户的操作规程。我国大多数商业银行目前正根据监管当局的要求进行银行账户和交易账户的划分，但总体上看，国内银行普遍缺乏交易账户设立和管理的理论认知和实务经验。
一、新资本协议对交易账户的规定
新资本协议对交易账户作出了更为详细的规定。根据新协议规定，交易账户包括为交易目的或规避交易账户其他项目的风险而持有的金融工具和商品的头寸。同时，新协议强调，这些金融工具必须在交易方面不受任何条款限制，或是能够完全规避自身的风险，银行对这些头寸应经常进行准确估值，并应积极管理该项投资组合。对于金融工具的定义，新协议完全沿用了国际会计准则的定义，这无疑是国际会计准则理事会与巴塞尔委员会相协调的结果。新协议对交易账户的有关规定引起了银行业的关注。为研究新协议实施可能给交易账户划分带来的问题，2004年1月，巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和证监会国际组织(IOSCO)组成了联合工作组(JointGroup)，工作任务之一就是研究调整原有的交易账户处理方法以适应新协议和交易业务的最新发展。
二、会计准则与银行监管在交易账户划分标准上的差异与协调
在银行的实际管理和操作中，交易账户的划分必然要建立在特定会计准则和会计科目设置基础之上，但由于交易账户划分标准与会计准则所要达到的目标不同，二者之间不可避免会存在差异，并且可以预见这种差异将长期存在。国际会计准则第39号（IAS39）修订稿和实施IAS39的指导原则已于2003年12月正式公布，IAS39对金融资产的分类进行了较大调整。但与此同时，新资本协议和巴塞尔委员会2004年修订后的《利率风险管理和监管原则》,仍然从风险管理和监管的角度对银行账户和交易账户进行了划分。
修订后的国际会计准则第39号（IAS39）将金融资产划分为：以公允价值计量且公允价值变动计入损益的金融资产（fairvaluethroughprofitorloss）、持有待售（availableforsaleassets）、持有到期的投资（heldtomaturityinvestments）、贷款和应收款（loanandreceivables），其中，前两项资产按公允价值计价。仅从计价方式看，这两项资产最接近银行风险管理中的交易账户头寸，但后者主要包括“以公允价值计量且公允价值变动计入损益的金融资产”中的持有供交易的金融工具和“持有待售”类中的部分金融资产等。会计准则与银行监管在交易账户划分方面很难建立起明确的对应关系。
会计准则与银行监管对交易账户划分标准的差异，主要源于二者所服从的目标不同。国际会计准则（IAS39）的目的是反映企业真实的财务状况和经营成果，这也是会计信息系统的最终目标，其对交易账户划分的第一标准是以公允价值计价。银行监管当局对交易账户的划分主要有两方面考虑：一是不同账户的风险管理理念和方法不同；二是计算市场风险监管资本的需要。若账户划分不当，会影响市场风险监管资本计算的准确程度；若银行在账户之间随意调节头寸，则会为其调整所计算的资本充足率提供监管套利机会。因此，银行监管当局对交易账户划分的第一标准是特定业务目的，即必须是以交易获利为目的而短期持有的账户，在此基础上，才把以公允价值计价（或市场计价）作为它的特征之一。
国际会计准则对金融资产划分的优点在于，它是基于会计核算的划分，与银行账户、科目等体系有直接关系和相互协调的，而且其按照确认、计量、记录和报告等程序严格界定了进入四类账户的标准、时间和数量，以及在账户之间变动，终止的量化的标准，有强大的会计核算理论和银行流程构架、基础信息支持。缺点是财务会计意义上的划分着重强调的是权益和现金流量变动的关系和影响，不直接面对风险管理的各项要求，与风险管理和资本监管要求的银行账户和交易账户划分有所不同，不能直接把会计中的公允价值类资产与市场风险管理和资本要求计算中的交易账户对等。风险管理和银行监管对交易账户划分的优点是直接面向风险管理，缺点是可操作性相对较弱。对于如何通过会计核算实现在风险管理角度规定的一系列交易账户划分原则，各国都没有明细的操作规程。
我国《商业银行市场风险管理指引》和《商业银行资本充足率管理办法》中关于交易账户的划分要求，也与我国的金融企业会计准则存在一定差异，这种差异是国内银行交易账户划分实施中遇到的主要困难。我国部分商业银行目前采取的解决思路是，以国际会计准则和我国金融企业会计制度为基础，按照持有目的进行账户的四类划分，进而按照产品线进行会计科目设置；在账户划分过程中充分体现银行监管部门关于银行账户和交易账户划分的原则，并通过科目设置体现；划分完毕后，通过科目归集和管理意义上的处理，实现与银行监管部门要求的交易账户相对应。这种方式既可以使账户划分具有可操作性，同时还能为分地区、分部门、分产品进行市场风险资本配置和绩效考评奠定基础，不失为一种有益的尝试。
三、我国商业银行交易账户的设立和管理
我国商业银行交易账户的设立和管理状况不容乐观。在2004年监管当局明确要求商业银行进行银行账户和交易账户划分之前，银行普遍都没有设立交易账户。主要原因在于：很多银行缺乏对市场风险的认知和重视；在银行账户和交易账户划分方面的管理水平和技能欠佳；有些管理人员甚至完全不了解交易账户的概念和内容等。从事资金交易业务的交易员尽管应该熟知交易账户设立对于风险管理的重要性，但谁也不愿意给自己戴上这样一个紧箍咒。因为一旦设立交易账户，自营交易的盈亏就会由暗变明，交易人员将很难再进行“寻利易”（gainstrading）。同时，由于交易账户头寸转到银行账户会受到严格限制，因此，交易员基本不可能再通过利用银行账户将交易类证券转到投资类证券等方式而隐瞒交易损失。可见，交易账户的设立将对资金交易业务和交易员建立起严格的回报和风险约束，显然从利益驱动角度看，交易员自身通常没有划分交易账户的积极性。
为了督促商业银行设立交易账户，加强市场风险管理和市场风险资本监管，我国银行监管部门下发的《商业银行资本充足率管理办法》第29条规定：商业银行应该按照本办法的规定设立交易账户，交易账户中的所有项目均应按市场价格计价。同时明确了交易账户包括的三项内容：商业银行从事自营而短期持有并旨在日后出售或计划从买卖的实际或预期价差、其他价格及利率变动中获利的金融工具头寸；为执行客户买卖委托及做市而持有的头寸；为规避交易账户其他项目风险而持有的头寸。《商业银行资本充足率管理办法》还规定了市场风险资本要求涵盖的风险范围，即交易账户中的利率风险和股票风险、全部的外汇和商品风险。2005年初下发的《商业银行市场风险管理指引》重申了银行设立交易账户的要求。2004年底银监会的《关于下发商业银行市场风险资本要求计算表、计算说明的通知》，明确要求商业银行将银行账户和交易账户区分结果报送银监会。
由于我国银行业普遍缺乏交易账户划分的经验，不少银行希望监管部门能出台更为详细和具体的交易账户划分指引。但监管部门出台更为详细的指引既不合理，也不可行。一方面，交易账户的划分首先是银行自身风险管理的需要，而不是仅为了满足外部监管要求，或只用于监管目的。没有设立交易账户的商业银行应该积极利用这一机会，建立完善的交易账户管理的政策和程序。划分交易账户的过程实际上也是银行自身加强市场风险管理的过程。其次，不同银行交易账户的复杂程度会存在巨大差别，银行监管部门不宜也难以作出过细的规定。各家银行应该结合自身的业务性质、规模和复杂程度，量身定做操作规程。因此，迄今为止，国际上还没有一个国家对交易账户设立出台过详细指引。根据香港地区的经验，交易账户可由监管部门提出原则性要求，商业银行根据监管原则，结合本行的实际建立明确的政策、程序把业务列入交易账户还是银行账户，并向监管当局提交相关政策文件，文件内容主要包括：交易业务的定义、列入交易账户的金融工具种类、项目在交易账户和银行账户之间转换的原则等。
从国际、国内银行的良好实践看，我国商业银行交易账户划分的政策和程序应主要包括以下核心内容：（一）交易账户划分的目的、适用范围、交易账户的定义。交易账户的适用范围应包括银行的所有表内外头寸。交易账户的定义可以借鉴《商业银行资本充足率管理办法》中有关交易账户内容的规定，但不能简单照搬。定义应该充分考虑本行的业务和管理实际，体现可操作性。
（二）列入交易账户的金融工具种类。从各国监管当局和银行业的实践看，交易账户涵盖的金融工具种类一般包括：可转让证券、集体投资项目中的单位、存款证及其他类似的资本市场工具、金融期货、远期合约、掉期合约、期权等。我国商业银行应该根据自身的交易业务性质和复杂程度，相应明确本行交易账户包括的金融工具。
（三）列入交易账户的头寸应符合的条件。为了突出强调交易账户中的头寸具有“交易目的”属性，国际先进银行和新资本协议对纳入交易账户的头寸从政策、程序上进行了限制。一是要有明确的、经高级管理层批准的交易策略。二是要有明确的头寸管理的政策和程序。包括：头寸在交易室进行管理；设置头寸限额并进行监控；交易员有权在批准的限额内，按照批准的交易战略管理头寸；交易头寸至少应每日按照市价计价；交易头寸定期报告给高级管理层；头寸应进行积极管理等。三是要有明确的政策和程序以监控头寸是否符合银行交易战略，包括监控交易规模和交易账户头寸余额。
【关键词】政府性投资；造价控制
一、项目决策阶段工程造价控制的重要意义
近几年来，随着财政收入的不断增长，上级财政转移支付和部门补助的力度不断加大，以投资公司、项目公司、担保公司形式出现的政府投融资平台不断增多，客观上增强了政府以小财力办大事的决心和信心，政府性项目投资不断加大，在这种情况下，做好工程造价的控制工作，对保证和加速经济发展、化解财政风险具有极其重要的意义。
项目决策阶段工程造价的控制，对整个建设工程造价的控制具有纵揽全局的决定性作用；项目决策的内容是决定工程造价的基础，直接影响到决策阶段之后的各个建设阶段工程造价的确定与控制是否科学、合理。因此，项目决策是整合现有国有资产，使人力、物力、财力等有限的资源得到充分利用的纽带，更是确定项目的建设规模、用地规模和编制投资估算的依据，为下一步实行限额设计打下基础，为项目的管理、监督和绩效评价提供强有力的依据。
二、目前政府性投资项目决策过程中存在的问题
2004年市政府颁布了《重庆市政府投资项目管理办法》（市政府令第161号），为规范政府性投资项目管理，健全科学、民主的政府项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益起到了积极的作用；但在实际操作中就项目的决策程序，仍存在一些亟待改进的的方面，突出表现在以下两个方面：
1.项目储备制度不完善。虽然政府性投资项目综合管理部门每年牵头编制政府性资金项目计划，在其中也区分了续建、新建和前期预备项目，该计划实质上担负了项目储备库的作用，但仍存在较大缺陷：一是政府性资金项目计划实质是各单位下一年度或以后年度拟建项目的汇总表，应从国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划方面进行科学论证，以确定项目是否列入储备库，但该项工作做得不够深入、细致；二是项目储备存在着重大的漏项和缺项，对一些已提升到政府工作日程和行业发展规划的项目未列入项目储备库，即政府性资金项目计划。
2.项目年度投资管理及具体项目决策中部门把关不严。一是年度项目投资计划与财政部门的预算不相衔接，计划投资总额与年度计划投资大于财政可安排资金额，或只明确资金来源未具体落实资金，有的甚至无法落实资金；二是在具体项目的决策建议中相关部门在项目从储备转开工、项目的建设规模、项目的用地规模上较多地考虑了条块的要求以及项目建设的适度超前、预留发展空间上，财政部门则从财力和建设过程中的基建财务管理出发较多地考虑了项目的建设标准及投资估算额上。对市政府161号令有关“项目单位应当坚持概算控制预算、预算控制决算的原则，按照计划规定的建设内容、规模、标准使用资金”等规定执行不力，未能在自身的职责范围内按照相关规定客观、实事求是地发表意见。
以上情况的产生，首先导致国有资产不能够合理的整合、利用，表现为一方面固定资产大量的闲置、建成不久的资产大量拆除，另一方面政府性项目投资大量增加；其次使政府办公会议对项目投资的审议缺乏科学、合理的依据，影响了财政预算的刚性，客观上推动了政府显性或隐性负债的增长，在资金调度出现瓶颈的时候，对社会的稳定也将直接产生影响。
三、解决政府性投资项目造价控制在决策阶段存在问题的对策
（一）把政府性投资项目造价控制在决策阶段应考虑的几项原则
为确保政府性投资项目决策的科学、合理和透明，保证项目的顺利实施和开展，在决策阶段应考虑以下原则。
1.必要性原则。衡量政府性投资项目的必要性，必须以财政对基本建设支出安排的资金为基础，根据建设单位项目建议书，科学地决策储备项目和开工项目，避免政府性投资项目面广线长的局面出现。
2.合理性原则。从区域层面来说，要考虑区块规划布局的科学性，着重解决资源整合和资源共享问题，如报告厅和大型会议场所的公用或有偿公用；从单个工程项目来说，要考虑内部布局的合理性，如功能的可变性。
3.经济性原则。一是要考虑建设成本的经济性，在适度超前、预留发展空间的前提下，确定建设标准水平如外墙立面选材、装饰的标准等，确定大型设备选用如电梯等；二是要考虑运行成本的经济性，如确定是否建高层建筑还是多层建筑，是采用中央空调还是单机空调等。
（二）应改进政府性投资项目造价控制在决策阶段的几项工作
1.切实做好基本建设投资预算编制工作，是在决策阶段控制政府性投资项目造价的基础。当前政府性投资项目资金来源主要来自于三大块：预算内安排、国有资产置换收入（如土地出让金收入）、政府负债。因此政府性基本建设投资预算编制必须基于此，特别应该注重国有资产置换收入和政府负债之间此消彼长的关系，解决好资产置换和资金实际到位的时间差问题，以财政预算的透明化来促使政府性投资项目决策的科学化和规范化。
当下的中国，正处于城市化突飞猛进的“推土机”时代，作为国家管理都市社会之手段的城市规划亦将发挥越来越为重要的作用。在规划决策过程，政府需要面对资源稀缺与各种公私利益纷争等诸多问题，而如何对这些利益进行创造性整合，又需要吸收城市规划学、经济学、社会学、地理学、政治学，乃至其他学科的人士来共同研究这个人类活动的空间问题。面对这一复杂的课题，我们无法保证决策结果的最佳性，惟有考虑如何建立民主科学的决策体制，以合理的程序装置促成决策品质的优化，从这一意义上讲，决策过程的品德“比决策结果更重要”。实践中，我国各地政府已经对城市规划决策体制进行各种改革和探索，比较典型的就是近年来各地先后建立的规划咨询机制，改革必定会有得有失，未来的深化还需要我们进行认真总结经验和教训。
一、我国规划咨询委员会的演进
规划咨询委员会的实践在我国历史颇为久远。19世纪末，德国占领胶州期间，在一般的政府部门之外设立了两个重要的顾问机构——政府参议会和中国人议事会，由他们向总督提供包括城市规划在内的各项咨询。[1]1928年，广州市市政厅“为改良发展新旧市区，建设本市为世界商港”而设立了城市设计委员会。[2]1929年8月，上海市成立中心区域建设委员会，开始编制“大上海计划”或“新上海的建设计划”。这些实践都有利地促进当地的城市建设。
建国伊始，万象更新，城市规划事业似乎也迎来了自己的春天。1952年9月，国务院召开了全国城市建设座谈会，提出了城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。1953年，北京成立了规划小组，此后又于1955年成立了咨询性质的都市规划委员会。1956年11月2日，时任城市建设部部长的万里同志也在《在城市建设工作会议上的报告》中提出“城市规划要走群众路线。城市建设是关系到千百万人民群众切身利益的大事情，因此，应当充分走群众路线”，反对“光怕人家知道，以为有几个专门家就可以做好，外行人是无需问津的”的主观主义神秘看法。[3] 可惜好景不长，1960年全国计划工作会议提出三年不搞规划，规划咨询委员会的发展随之陷入停滞。
直到1980年10月，国家建委召开全国城市规划工作会议，重新确立了城市规划在社会发展中的基础性地位。此后，上海、深圳等地作为我国改革开放的前沿，作为城市规划体制改革的重要举措之一，先后建立了城市规划咨询机制。之后，1984年1月5日，《城市规划条例》出台，其中第17条规定，“城市人民政府在编制城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证”。1989年12月26日，我国第一部城市规划领域法律《城市规划法》颁布，其中规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”。[4]1997年10月，党的“十五大”报告提出“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化”。受这些立法和文件的推动，各地政府开始积极探索城市规划决策体制改革，并对不同的途径和机制进行了探索，如各大城市纷纷设立了城市规划咨询委员会，吉林、湖北等省也相继出台了有关指导意见。[5]
各地之所以在城市规划体制改革中纷纷选择了规划咨询委员会这一形式，与这一制度本身所具有的优势是分不开的。当然，这些年的实践中，也陆续暴露了一些问题。所有这些成败得失都是我们所需要认真总结的。
（一）规划咨询委员会制度的积极意义 1.引入外部知识
城市规划作为一门综合性的学问，规划主管部门内部的人员常常会因学识的有限而捉襟见肘。继续因循旧例，仅仅凭籍规划主管部门中的行政首长或公务员个人独立承担全部决策任务，已经遇到了难以克服的困难。而在现实社会中，与规划相关的技术和知识在政府外部大量存在。在这种情况下，规划咨询委员会的设立，可以有效地吸收专家学者参与政府决策的制定，对其知识和经验加以利用[6]，也有助于防止少数人的盲目决策，丰富城市规划思路，改变城市规划和建设中的简单化思维。一如日本法学家金泽良雄所言，“有学识人士的参加，是对主管机关方面的专门知识和经济实体掌握能力的一个智力补充，同时也意味着能反映出行政客体方面的利弊”。[7]
或许有人会问，规划主管部门通过招收公务员或聘用政府雇员的方式不是也可以达到吸引人才，引入外部知识的目的吗？实践证明，采用咨询委员会的形式，其优势还在于可以节约财政开支。由于咨询委员会往往只是临时性的机构，即使是对其成员全额付酬，也只限于支付其履行职责的期间，而且其中的公务委员属于行使工作职责，可以不发给工作补贴，这样就可以节省了大量的开支。
2.促进公众参与
城市规划涉及诸多的公私利益，公众参与的需要尤为迫切。规划咨询委员会这一公众参与形式的优势在于，一方面，由于专家代表和公众代表的共存，对于技术性的问题，可以由专家代表提供给普通民众沟通学习和了解专业知识的良好渠道，这就提供了现代审议民主（deliberative democracy）所必需的前提。另一方面，陈述意见或听证的参与形式中只能进行“点”的互动，而咨询委员会具有合议组织的外形，可以弥补协商所欠缺的参与容量，进行“线”式、持续的参与——委员们可以藉此真正了解议题以及各方立场，也比协商更有能力处理涉及利益纠纷和价值判断争议的议题。[8]再次，因为咨询委员会并非直接分享决策权，可以避免问责困境和违反代议民主的争议。
规划咨询委员会的实践表明，社会公众对这种开放性的决策机制更容易给予用户支持，即使有的决议难遂人愿，也更容易接受和服从；而从规划主管部门的角度来看，通过规划咨询委员会制度，可以获得更周延、宽广的决策基础，为规划提供合法性基础，增强规划的可接受性。
3.抑制随意裁量
城市规划具有裁量广泛性的特点，“城乡规划的历史就是一部针对城市环境的权力不断扩张和增加，而针对该权力的有意义的控制却不断减少的历史。每一次针对都市社会所引发的问题而提出的建议，都会伴随着行政官员权力和裁量权的扩大，以至于最后可以随心所欲的地步。而增加的权力也带来了与它所解决的同样多的问题。”[9]
在规划决策领域，咨询委员会的引入也可以有效地抑制行政官员的裁量权。因为对行政机构进行政治和司法监督的人可以获得包含咨询委员会的审议结果的行政记录。如果行政官员做出的决定与咨询委员会的建议不一致，并且不能对此区别给出充分的解释，监督者就可以修正或此决定。例如，如果官员依赖的是咨询委员会认为不可靠的数据，法院就可以对其决定进行严格缜密的审查。[10]
（二）我国规划咨询委员会制度实践的缺陷我国的规划咨询委员会制度尽管从确立至今，经历的时间并不长，但却取得了巨大的进步。但在高速发展的背后，也留下了一些有待改进的地方：
（1）委员构成不合理，缺乏公众代表。各地现有的规划咨询委员会在委员构成上不是局限于专家学者，就是行政官员过多，常常缺乏利益团体和市民的代表。如深圳市规划委员会下设的发展策略委员会由29名委员组成，主任委员1名，由市规划委员会副主任委员兼任；副主任委员2名，由市规划委员会秘书长及副秘书长兼任；其他委员由有关专业主管部门行政或业务首长以及有本市户籍的有关专家组成。[11]事实上，在调整多元利益的城市规划决策过程中，如果缺乏公众代表，对公众利益的维护，只能常常停留在技术的层面上。即便是吸收了公众代表的少数城市的规划咨询委员会，也存在没有区分组织化的利益代表和未经组织化的利益代表的缺陷，忽略成员构成的均衡性，结果往往是后者处于劣势。
（2）运作效率过低。目前各地规划咨询委员会的委员构成上不太合理的缺点，还会产生的附带后果就是，担任委员的官员和和专家学者多数日常事务繁忙，导致会议召开的频次有限，对有些重要事项甚至无法根据需要及时安排审议。
（3）程序运作不公开。城市规划工作的一举一动都涉及广大市民的利益，而目前的规划决策工作主要是在规划编制单位、规划部门和城市政府三者之间封闭运转，广大市民被排除在外，即使是设立了规划咨询委员会之后，这种局面也未见较大改观，如会议议程不对外公布、会议材料严格保密，使公众无法复制和查阅；或者虽然会议对外公开，但在会前没有展示相关规划。这样一来，民众的监督也就成为无源之水了。
（4）法律依据和立法监督机制缺失。在美国，各州的规划法是一种专门的授权法，由其具体规定委员会的职能。而那些拥有城市的城市，更以严格的条文对规划委员会的职能做出明确的规定。而我国现行的《城市规划法》尚未对规划咨询委员会做出具体规定，各地大多是以地方性法规、地方政府规章甚至是行政规定作为依据设立规划咨询委员会的。在改革初期，这种做法或许具有鼓励制度创新的积极意义，但也带来了职能定位、组织设计、审议效力上存在的诸多混乱。
由上述可见，我国规划咨询委员会制度运作的现状中却仍存在不少有待改进的地方。要让这些委员会真正承载起促进利益综合调整、引入专家知识等任务，发挥对规划裁量权的制衡机能，还需要从职能定位、组织架构和过程控制等方面着手切实改进。
二、规划咨询委员会的职能定位
现在，我国已经有不少城市在规划决策体制内设立了咨询委员会的组织，但是其名称不甚严格，常见的用法包括“规划委员会”、“规划专家委员会”、“规划联席审议会”、“规划专家咨询委员会”；其中以“规划委员会”之用语居多。这就难免会与其他性质的合议制组织发生混淆。因此，对于各地的的“规划委员会”应当从其职责上加以甄别和厘清，从而明确规划咨询委员会应有的职能定位。
1.各类委员会制行政组织的职能界分
委员会制行政组织，也称作合议制组织。首先，可以根据其在实际的运作上是否有权独立作成变更行政相对人权利义务的结果加以区分，分为行政委员会，或者咨询委员会[12]、协调型委员会。
行政委员会的特点是由一群权责相同的成员共同行使实质管制性质的功能或职权，如美国的各类独立管制委员会，其优点在于抗拒外来压力；避免恣意及专擅行为，决定时能顾及不同的观点及经验；实行专家治理，对行政事务熟悉；维持政策的连续性等；[13]其缺点在于反应迟钝、责任不明，以及过多的妥协和决议的困难。[14]
咨询委员会的功能则主要是商议、协调较不具有强制性质的职权，以达到研究、咨询与顾问等目的。
而协调型委员会则是“相同层级的平行或跨层级行政组织或机关间，因需共同合作始能完成某项特定公共任务而由代表组成之合议制组织”。[15]这种委员会的决议具有行政约束力，可以通过沟通和协调，化解不同机关之间的权限冲突，具有统合各行政领域的政策和手段的效能。这种委员会在功能上与咨询型的委员会颇为相近，但其成员构成则有很大不同，主要不同部门或不同区域的政府官员。
图表 1各类委员会的比较
类别
区分项目
协调型委员会
咨询型委员会
行政委员会
功能目的
由不同职权的部门或单元经集体沟通以实现特定事务
由不同的学者、专家及代表间平等的进行对公共事务的建议与咨询
附带有独立执行决策的审议型委员会
成员建制类别
委员构成
业务相关的政府官员为主
学者、专业人士与利益代表相关人士为主 学者、专业人士
官方与民间人士比
官方多，民间少
官方少，民间多
视身份而定
委员相互关系
不平等
平等
平等
互动沟通性质
上对下及平行
平行
平行
受指挥监督关系
决议时，成员需对上
级机关负责
自主不受监督
自主不受监督
任期保障
无
不重要
有
是否需要利益回避
无
利益介入[16]
有
秘书人员配备
非必要
非必要
必要，独立执行
执行人员配备
非必要
非必要
必要，独立执行
开会次数
不限
不限
经常
决议方式
首长制
多数决
多数决
资料来源：蓝健诚：《合议制行政组织类型与成员建制之研究》，“国立中山大学”政治学研究所2000年届硕士论文，第106-107页。引用时作较大调整。
2.我国各地“规划委员会”之职能分析
反观我国的现实，虽然现在几乎所有的省会级城市及部分地级城市都已经设立了“规划委员会”，但是设立这种组织时缺乏对功能定位的准确认识，导致名称固然一般，其职能却是各异。归纳起来，主要可以分成以下三类类型：[17]
（1）咨询型。由市政府聘请有关专家与有关行业领导组成，主要对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询（或审议），会议的决议仅仅是一种行政决策的参考意见，对城市规划事务干预能力最弱。我国绝大多数的城市规划委员会属于这种类型。
例一：青岛市城市规划委员会作为市政府高层次的城市规划议事机构，负责对重要的城市规划进行审议，审议意见作为政府决策的依据。……城市规划委员会的成立，为实现规划决策的科学化、民主化提供了组织保障。[18]
（2）协调型。除了顾问咨询（或审议）职能外，委员会还具备部分管理职能，但其管理职能不完善，主要起协调和仲裁作用。它本身不具备行政执行能力，在政府行政序列中没有明确而正式的地位。我国少数城市规划委员会属于这种类型。如上海。
例二：上海市规划委员会
1994年7月12日，市长黄菊主持召开上海市规划委员会第一次会议，副市长以及有关部门负责人出席会议。会上宣布，经过充实调整组建新的上海市规划委员会，市长黄菊任主任，副市长徐匡迪、夏克强任副主任。会议决定，市规划委员会设办公室，作为日常办事机构，与市规划局合署办公，市规划局局长夏丽卿兼任办公室主任。[19]
（3）行政型。这种类型的规划委员会从其职能分析，虽部分具有咨询审议的职能，但主要是有最终决定效力的审批权力，甚至包括执行和监督的权力。这类城市规划委员会依法设置，具有独立的行政职能，发挥较强的管理决策能力，除了对需由上级部门批准的规划事务具有批前的审议职能外，所作出的决议不是决策参谋的意见。而是行政决策，必须加以执行。我国城市规划体制改革先锋的深圳市属于这种类型。
例三：《深圳市城市规划条例》第六条规定：
市政府设立深圳市城市规划委员会（以下简称市规划委员会），其主要职责是：
……
（三）下达年度法定图则编制任务；
（四）审批法定图则并监督实施；
（五）审批专项规划；
（六）市政府授予的其他职责。
根据经济学上的康格尔顿（congleton）模型分析，委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。但是，行政型委员会的规划决策模式具有两大痼疾：
首先，存在违反民主制原则的危险。现代行政需要时刻受民主的统制，民众通过选举官员组成政府进行管理。行政也因此获得其存在的合法性。如果以设置行政型委员会的形式将决策权授出，将违反选民的意志，也违反了行政权不得处分的原则。[20]
其次，委员会制的决策体制下决策权力与决策责任相分离、决策责任主体不明确，也增加了行政问责制的推行难度。[21]
基于上述考虑，现代社会对行政效率及责任政府的要求，已经迫使缩小行政型委员会的适用范围，转而采用首长制的形式。[22]今后的城市规划决策体制改革中，不宜提倡而应逐步取消这种类型的委员会。
3.对我国规划咨询委员会的职能定位的改革构想
当前，诸如开发区热、城市用地盲目扩张等问题出现的一个重要根源就在于城市规划权力配置的不合理。尽管我国目前规划领域内已设有咨询性委员会，但多数都在名称上使用“规划委员会”，容易和行政型和协调型的委员会容易发生混淆，客观上也部分造成了目前规划咨询委员会运作职能定位的模糊性。[23]下一阶段规划咨询委员会制度能否取得成功，需要在整个相对分散和均衡化规划决策体制的大背景下进行配套改革，将现有的非咨询性权力加以剥离，明确其自身的职能定位。
首先，规划的决策和审批职能应当回归到规划行政主管部门；由其对总体规划、分区规划和法定图则的实施代表市政府进行检查、监督，并根据发展情况的变化，对城市规划重大问题适时提请规划咨询委员会研究讨论，提出改进的咨询意见。
其次，各地可以根据需要设立协调型规划委员会来对处理城市规划实施中涉及的方方面面的利益，对有关的区、县政府和市相关行政部门的工作和重大规划问题的决策进行协调。该机构应当由各部门的政府官员参加，可由市长或常务副市长任委员会主任。[24]
最后，可以将规划咨询委员会的职责明确限于规划决策者提供咨询，如（1）审议全市城市规划的方针政策和相关的政府规章，报市政府审批后公布实施；（2）审议城市总体规划、中心城市分区规划、县域规划；（3）审议全市年度规划实施计划，协调规划实施与建设计划和土地供应计划、土地储备计划之间关系等。[25]
当然，为了避免规划咨询委员会职权过宽，影响行政效率，还可以从反面规定某些事项由规划主管部门直接做出决定，无需经过咨询程序，如2004年3月出台的《泰安市城市规划决策工作规则》第24条就直接规定以下事项由规划局局长研究决定：（1）依据分区规划、控制性详细规划，审批市高新区和其它工业区的工业项目选址和修建性详细规划；（2）依据修建性详细规划，审批生产厂房等工程规划；（3）单位院落内不影响城市景观的零星建设；（4）临时设施、改门改窗、建筑物外形改造等；（5）市区以外规划区以内村庄建设规划和村民住宅建设。
三、规划咨询委员会的组织架构
（一）委员构成 1.委员构成的“均衡性”
咨询委员会的委员构成上最突出的特点就是存在“均衡性”（balance）的要求。这是因为均衡的委员构成，有助于增强组织的权威性：一是专家权威，即借助专家的力量解决规划中的有关技术性问题。二是官方权威，规划实践中决策所维护的常常是官方的权威。三是对象的权威，即社团和民众的意见，反映着消费者的利益。[26]
有观点认为只有在专家或有技术背景的人之间，才有可能寻求均衡。他们认为行政官员和公众代表等非专家对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而咨询委员会的科学导向定位，也会因利益团体代表者的加入而受到破坏。但事实上，在规划领域，科学和政策问题并无泾渭之分。咨询委员会必须常常要综合考虑这两方面的因素。如果没有会为拟议政策决定所影响者的代表，其委员构成就是不均衡的。
可见，在规划咨询委员会委员构成上，从行政官员中选任的公务委员与专家学者和公众代表等非公务委员都是缺一不可的。不仅如此，由规划咨询委员会的职能定位决定，委员构成上还应以非公务委员居多，因为既然其职能以参与对特定公共议题的咨询为主，在委员结构上自然需以非公务委员占多数；而公务委员参与的作用仅在于提供意见。[27]
再具体展开一点，我国规划咨询委员会在今后的改革中，应当精简公务委员的数量，并明确规定不得超过半数。公务委员中，可以由城市规划、计划经贸、文化教育卫生、农林水产等各个行政部门产生的公务员代表组成；非公务委员中，公众代表既包括组织化的利益群体代表，如环保组织、文物保护组织，也包括未经组织化的利益群体代表，如特定区域的普通市民或企业的代表等，条件成熟时甚至可考虑建立由各种社团或协会推荐部分公众代表的机制；而专家委员，可以吸收规划、工程、行政、法律和经济等领域的专家。
图表 2 规划咨询委员会委员构成
行业代表 有关利益集团 个体公众
城市规划咨询委员会 城市政府 规划管理局 建 委 非官方组织
官方组织
资料来源：罗小龙、张京祥：《管治理念与中国城市规划的公众参与》，载顾朝林等编：《城市管治——概念·理论·方法·实践》，东南大学出版社2003年4月版，第158页。
2.委员的产生机制
规划咨询委员会虽然在组织设计上属于合议制组织，但是如果委员的产生机制不合理，也难免会发生被行政首长或少数委员控制的局面。
首先需要考虑的是主任委员的产生，这是因为委员会需要有人能对外代表委员会，对内负责召集会议，担任会议主席及指导监督所属秘书人员以执行委员会所作出的决议。主任委员的产生方式，目前实践中主要采取以下几种做法：（1）由市长或副市长担任；（2）由规划局局长或副局长担任；（3）由委员互选产生。其中，又以前种居多。这固然可以加强规划与各个行政部门的配合，但也存在球员兼裁判的弊端，容易影响委员的发言动机，主导议事方向，使咨询审议失去公正性和独立性。相比之下，就委员被尊重或参与的程度而言，第三种方式更胜一筹，可以更好地发挥委员会的独立性，减少行政机关的干预。例如，韩国的城市规划咨询委员会实践中，甚至明确规定其委员会主任由民间委员担任。[28]
而对其他委员的产生，各地的实践中存在向行政机关过度授权的缺陷，委员选任权完全操诸行政机关之手。如果不在制定法上对委员选任的利益附属条件或职业条件加以严格约束，[29]规划主管部门现在所享有的委员选任的绝对裁量权，将削弱甚至取消咨询委员会本可能发挥的抑制裁量的功能。[30]目前有些地方的规划咨询委员会沦为行政首长的“橡皮图章”或“御用机关”的现实，已经证明了这一点。
可见，在规划主管部门负责组织委员选任的现实条件下，在立法上具体规定委员选任条件是非常必要的。例如，对非公务委员，可考虑设立下列资格标准：（1）熟悉本市实际情况；（2）关心本市城市规划和建设事业，敢于坚持原则，积极维护公共利益；（3）在相关的领域具有较高的技术水平，有较强的议事能力；（4）承认和遵守委员会的章程，保证能参加委员会各项会议。[31]
（二）委员的任职管理为了保障委员能切实参与咨询审议活动，需要在制度上对其任职行为建立管理机制：
首先，对委员的任职行为需要建立支付报酬和奖惩机制，促进委员们积极参与咨询审议活动。
虽然决策咨询委员会是一个非政府、非企业、非盈利性的合议制组织，但不代表其工作是无偿的。参与需要成本，咨询委员们提供决策咨询时，也应有权获得必要的报酬。[32]《杭州市人民政府专家咨询委员会工作章程》第15条规定，“委员会工作活动经费由市科技三项经费解决，不足部分市财政适当补给。对于做出突出成绩的咨询委员，由市政府给予表彰奖励”。《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》也规定“咨询专家对承担的课题研究，有权自主支配课题研究费用；获得参加咨询论证活动的劳务报酬”。例如，美国国会曾经在1975年的一项法案中提出“参与者补助”制度，规定联邦行政机构在法定条件下可以提供个人团体参与行政决策过程所需的花费。[33]这些做法都是规划咨询委员会制度改革中值得借鉴的。
在奖励措施之外，还需规定相应的惩戒制度。对有违规行为的咨询委员，应视其情节轻重施以惩戒，如采取记录其信誉度、专家意见无效，甚至对其委员资格提出罢免建议，报行政机关取消其委员资格等措施。
其次，为避免委员履行职务受行政机关或其他利益团体的不当干扰，可以赋予其任期保障等。例如，可以对咨询委员可以规定一定时间的任期，期满可再续聘。期间除非发生严重违反规划咨询委员会章程的行为，行政机关无权罢免。为了保持规划理念的连续性，还可以规定委员任期相错，每年1／3或1／4的委员到期重选。
（三）内设机构规划咨询委员会作为合议制机构，召集会议的次数毕竟有限。而且，委员构成上的多元性也决定了其不可能从事日常性的事务。这就需要设置秘书处，负责组织协调和处理委员会的日常工作。其职能以为委员会提供会议辅助服务为主，包括资料汇集、准备会议议程、安排听证会、进行民意调查等属于此类委员会准备采取的行动。
此外，规划咨询委员会的运作必然要涉及财政经费的支出，如支付委员的工作报酬等。为有效进行财务监督，防止腐败，可以赋予秘书处保留可充分披露咨询委员会资金使用及其活动的性质和范围的记录，并允许审计机关和普通市民查阅相关资料。[34]
由于规划事务的专业性和复杂性，可以考虑根据审议事项的不同，分设若干专业委员会来处理一些专业性问题。这些专业委员会可以受行政机关的委托，就各自议事范围提供咨询、审议意见。如深圳市规划委员会就在其下设置了发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会三个专业委员会。而首都规划建设委员会也下设了首都规划建筑专家委员会、首都雕塑艺术专家委员会、首都居住区规划及住宅设计专家委员会和首都交通规划专家委员会等四个专家委员会。
四、规划咨询委员会的过程控制
咨询委员会的工作流程，一般可归纳为下述5个步骤：（1）规划主管部门就拟审议的事项向规划咨询委员会秘书处提出指示，并同时交付相关材料；（2）秘书处通知主任委员，并协助其拟定会议议程，主任委员可根据审议项目的具体情况，要求秘书处先行开展公听会、调查、访谈活动，收集必要的资料或根据审议事项具体情况决定邀请规划主管部门或其他机关派代表参加会议；（3）秘书处将会议议程和相关会议材料转发给各位咨询委员；（4）主任委员根据会议日程主持会议，所有与会委员履行签到手续，符合法定人数，会议方可召开；（5）会议期间对审议事项进行讨论，如需进行表决需在列席代表退出会场之后进行，委员会根据表决结果提出决议草案，秘书处同时制作会议记录，会议结束后交主任确认后签字。（6）秘书处将决议草案或对所讨论方案及相关信息整合成书面报告，由主任签署后提供给行政首长参考，即完成工作任务。[35]
可见，对规划咨询委员会的过程控制大致可以包括信息公开、委员回避、投票规则、决议效力和时限制度等几个方面。以下分述之。
（一）委员会的公开各国的经验已经表明，要促进公众参与，信息公开是无可回避的前提。[36]受行政民主化和公开化等潮流的推动，我国的规划行政部门开始推行“阳光规划”，注重规划决策过程中的程序公开和民意听取。因此，规划咨询委员会实行信息公开当属题中之义，这也有助于更好地了解公众对规划的态度和看法，从中听取更多有益的意见。否则，就难以摆脱“行政背后看不见的手”和“政府的遮羞布”的嫌疑。[37]
规划咨询委员会运作的公开性问题，主要包括以下三个方面：
1.会议程序的公开
规划咨询委员会运作程序公开的第一步，就是会议议程的事先公布，使任何关心此事的人都有机会旁听会议，并发表意见；同时这也是便利民众对规划咨询委员会的运作进行监督的必要措施。
当然，作为配套，还需事先公布规划内容并征求意见。1998年7月1日开始实施的《深圳市城市规划条例》明确规定，深圳市规划委员会在审议全市总体规划草案前，应将规划草案内容公开展示30日，征求社会公众意见；如需对全市总体规划在城市性质、规模、发展方向和总体布局上作重大变化，同样要将其内容公开展示30日，征求公众意见；法定图则经市规划委初审同意后，应公开展示30日，任何单位和个人可以书面形式向市规划委提出意见或建议，市规划委要进行全面审议，决定予以采纳的，要按采纳意见修改法定图则。
2.会议材料的公开
“如果咨询委员会没有议程表，也未对其审议的记录加以保存，就不利于民众对其活动的监督，从而容许了内在的利益冲突和不受认可的特殊利益集团的操控”。[38]可见，对于规划咨询委员会，应当和其他的合议制形式的机关一样，要求其对每次会议都保存书面记录并允许公众查阅和复制。会议记录记载的内容应当包括发言人的姓名、会议时间、地点、会议审议事项内容、投票的情况以及决议内容等。[39]会议记录的准确性可以要求由主任委员认可。
然而，行政实践已经证明“仅此常常是不够的，这样的规定并不足以跟踪委员会审议过程的必要细节”。[40]美国行政法学者西德尼·夏皮罗教授就对会议文档内容的完整性提出了以下改进建议，例如“它可要求咨询委员会表明委员会要解决什么问题，每个问题可用什么方式来解决，委员会建议什么解决方式，为什么选择这种解决方式。进一步的完善，则是关于行政机构如何回应委员会的建议。行政机构如果不予采纳咨询专家组的科学判断时，应当解释拒绝的基础，而且当行政机构选择的规制进路基础看上去同专家建议不一致时，它应当解释其法律的、社会的和其他理由，以说明该选择的正当性”。[41]
需要公开的会议材料范围除了会议记录之外，还应包括其他相关的辅资料，如咨询委员会可以获取的、为咨询委员会而准备的或由咨询委员会所准备的记录、报告、副本、会议纪要、附件、工作论文、草案、研究报告、日程表或其他文件等。[42]
3.会议公开的豁免
当然，公开的程度不是无限制的。根据案件不同，如果所讨论的内容涉及国家秘密、法律保护的商业秘密或者个人隐私，就应当予以保密。此外，为了实现通过会议上自由的意见交换实现合议体审议的实质化的要求，也不能说会议一律应该公开。可以认为行政官员有在特定情况下决定不公开的权力，关键是需要在法律上对这项权力加以规制，如要求此类决定应当以书面的形式作出，并说明决定不予公开的理由。另外，也考虑借鉴美国《联邦咨询委员会》做法，规定如果作出这类决定，咨询委员会应当每年至少提出一次报告，列明活动的简要情况和依法需要让公众知晓的相关事务。[43]
需要明确的是，咨询委员会的会议及材料应以公开为原则，以不公开为例外。所以，可以采取由秘书处根据信息公开的要求，确定不得公开的材料的范围，除此之外一律公开[44].
（二）委员的回避制度回避制度在自然法上自然公正原则的重要体现，“任何人都不能在自己的案件中担任法官”。古代中国的行政实践中也存在着回避制度的合理内核，如为了确保官员执行公务的公正性而确立的任官回避制度。[45]我国现行的《行政处罚法》、《公务员法》等法律中也对回避制度作了规定。[46]
但是，在城市规划咨询委员会的委员选任中是否也需要引入回避制度，是一个需要认真思考的问题。要正确回答这一问题，必须综合考虑规划咨询委员会的设立目的和审议事项的特点。规划咨询委员会的功能之一就是促进公众参与，让利害攸关者加入合议体，发出自己的声音。如此一来，咨询委员与审议事项具有利害关系上的牵连性，又是可以理解的，甚至可以说是增强委员会的平衡性所需要的。但是，问题绝非如此简单，如果委员会审议的事项比较具体，与某些委员存在直接利害关系，就会影响到委员会决议的公正性。因此，这两者之间需要进行适度调和。首先，在规划咨询委员会组建之时，也即委员选任时，需要的是利益介入，这时不存在回避制度适用的空间。其次，在委员会行使政策提案性质的咨询职能，如城市总体规划编制前的审议，也一般不适用回避制度。只有在咨询委员会的会议目的是为具体的工程建设计划之类的具体项目进行审议时，才应对委员的参与实行回避制度。
我国各地的规划咨询委员会也有不少已确立了委员回避的规定。如《顺德市城市规划联席审议制度暂行规定》第9条规定：“联审会议实行回避制度：凡所审议的项目与委员本人或其所在的组织有直接或间接利益关系的，有关委员应在会议召开之前向召集人申请回避”。但是，仅仅规定自行回避条款无异于将制度运行建立在个人良心的基础之上，注定会沦为具文。因此，为了确保每位委员在审议时公正无私，维护诚信和声誉，还需要规定强制回避的情形，明确委员必须回避的特定情形。
在这方面，香港城市规划委员会所实行的委员利益申报制度值得我们借鉴。其具体内容包括：[47]
（1）登记金钱利益，即委员必须定期以书面方式登记金钱利益，并且在金钱利益出现任何变更时应及时将变更情况予以登记。在新一届的委员会组成后，新委任的主席、副主席和委员都应书面填写“城市规划委员会委员的金钱利益登记表格”，就委员本人、配偶和18岁以下子女所涉及的金钱利益，进行登记并交回委员会秘书处。
（2）申报利益，即在委员会或小组委员会会议前或会议上，如果所讨论、决定的事项和项目，与委员或其配偶有任何金钱利益或其他利益，委员也应尽快在申报利益，把有关的利益关系告知主席或城规会秘书。同时委员会秘书应停止把涉及该事项的文件发给该委员，该委员也应主动把会前已经受到的有关该事项的文件或有关资料交回委员会秘书。所有申报利益的个案均须在会议记录中加以记明。
香港的利益申报制度中还规定了委员判断是否要在会议前或讨论事项前申报利益的一般原则，以及判断委员需要在何种情况下申报利益或某项利益是否属于直接而重大利益的具体标准。委员的利益是否视为直接和重大的利益，以至委员必须回避，则由委员会或小组委员会决定。
在引入利益申报制度之外，还应规定违反回避制度的责任。通常来说，在对所需申报的利益已有明确的规定之后，具体判断和决定是否进行利益申报的责任就转到委员个人身上。在香港，委员判断是否应申报利益通常采取“无愧测试”的方法，即一旦公众知道了这个利益关系存在，也不会认为该利益关系影响委员向城规会提供的意见，反之就应申报。最后，委员应回避而未回避时委员会所做出的行政决定可能要承担被废止的风险。[48]
（三）会议的表决制度规划咨询委员会的职责是为行政机关提供咨询意见，除了对宏观的政策提出建议外，也可能需要根据行政机关的要求对具体的事项，如项目规划的审批提供审查意见。[49]而咨询委员们也常常会对政策方案或是具体个案的处理方式产生不同的意见，这时就需要通过表决的方式提出整合性的意见，以便提供行政机关参考。
规划咨询委员会的表决活动首先涉及参加主体的问题，即有权参加投票的委员的规模。相关管理学研究表明，委员会的委员规模与审议的效率之间有着密切的联系。委员会规模在5-11人时，审议效率最好，如规模过大，委员之间出现分歧过多，或形成小团体，或从众心理，导致审议效率下降。而就规划咨询委员会而言，通常直接涉及的专业有10多种，加上间接涉及的专业，专家代表需要至少有15人左右，再考虑政府官员、公众利益代表，委员人数则应在25-30名之间。例如，深圳市城市规划委员会就有29名委员。
解决这两者之间的矛盾，可以采取三种方法：其一是适当减少行政官员的数目，作为列席人参加会议，避免决策受到实施环节的过多干扰；其二是决议分离制，委员会的规模，每个专业保障2名代表，同时行政官员、社会代表也应扩大名额，组成40－50人的委员会，在审议阶段，全体委员参与，广泛讨论和听取意见，体现民主，在表决阶段，每个相关专业1名代表参与，保持15人左右，体现集中。这也可以保障委员会运转的灵活性，避免因个别委员缺席而导致会议受阻；其三是采用设置无表决权的委员的办法，在保持正式委员15人左右的前提下，设置若干无表决权的委员，列席规划咨询委员会会议，有发言权，但不参与决策。[50]
其次，规划咨询委员会的表决规则也应视审议对象不同而有所区别。深圳市规划主管部门不分规划类别，均要求规划委员会和下设的各专业委员会以2／3多数通过。结果导致微观层次的规划，由于牵涉的利益较多，很难达到2／3的多数要求，直接损害了决策的效率。[51]因此，针对不同审议对象适用不同的审议规则是必要的：对于不确定性较大，难以预测对个人未来影响的宏观层次的规划，可以采取2／3多数通过的方式；而对于微观层次的规划，应采取过半数通过的方式。[52]
（四）会议决议的效力规划咨询委员会的性质是咨询机构，其审议结果在效力上也只能具有咨询或建议的性质，具体决定仍然需要由相关的机关或官员根据法律的规定做出。[53]
这种最终决定权，行政机关是不能轻易授出的，否则如果行政官员只是一味地接受咨询委员会的建议，而没有对咨询价值的独立评判，私人就变成了最终决定者。“美国最高法院就曾判决宪法不允许将公共政策事务授权给私人，因为他们完全处于旨在抑制政府官员裁量权运作的监督制衡体系之外”。[54]
在对咨询委员会决议的建议性定位之后，紧接着的就是实践中具体如何对待的问题。在我国，各地对“规划委员会”的决议效力规定存在不一致的地方。但是多数是持尊重的态度。如《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第39条规定，县级以上人民政府城市规划行政主管部门应当组织有关专家对城市规划区内的重要建设工程进行建筑艺术和环境协调等方面的论证。有关部门在决定和审批重要建设工程项目时，应当尊重专家的论证意见。
但是，仅仅规定尊重是不够的，有必要进一步规定行政机关是否采纳该决议效力，要受“说明责任”的法定义务拘束，这样行政机关在对不采纳咨询委员会的意见时说明理由，可以更好地获得理解。在日本，立法上也在法令上规定行政机关对计划审议会（类似我国的规划咨询委员会）予以尊重，如果不服从审议会所提出的提案、劝告时，提出咨询的有关国家机关有义务予以说明。[55]而在中国，在其他领域也已出现了类似立法例，值得规划咨询委员会制度改革时借鉴，如《环境影响评价法》第11条规定，对于公众、专家和有关单位的意见，规划编制机关应当认真考虑，并在相应环境影响评价报告书中附具对所有意见采纳或不采纳的说明。[56]
（五）会议的时限制度除了追求程序上的完备、公正性的价值之外，效率也是也是不可忽视的价值追求。尤其对处于转型期的中国来说，程序的公正性和效率性更是一对深刻的矛盾。
规划咨询委员会采取合议制的组织形式，可以集思广益，而且将责任分担到各位成员而减轻相应的负担，最重要的是集体做成决议可有效避免垄断与权力的集中。但是，它不可避免地带有合议制的负面特质，尤其是责任的分散所导致的行动迟缓与事务的分散。
为了调和程序正义和程序效率之间的矛盾，我们可以引入会议的时限制度。例如，为了避免发展过程受到不必要的延误，《香港城市规划条例》就规定，规划委员会必须在图则陈示期届满后九个月内，把所有就草拟图提出的申诉书（包括反对书），连同有关的草拟图一并呈交行政局。而在英国，公众审核法定地方详细规划时，也是根据具体情况设定时间限制，一般为四至六周。[57]
结语
规划咨询委员会的设立，是我国探索建立科学民主的城市规划决策体制的有益探索，如能在具体制度上进行精心设计，保证咨询审议结果的公正合理，必将起到减少规划决策失误和损害相对人利益受损等情形的发生。
尽管如此，我们也要看到，规划咨询委员会制度引入之后，决策权仍然要掌握在规划主管部门手中，由他们来承担妥善衡量利益、合理分配资源、适当关注程序、维持组织正常运作等项领导职责，需要对各种意见以及委员会的组成及程序等问题统筹考虑决定是否采纳相关建议。因此，规划咨询委员会的建立，不是为了当行政机关的替罪羊，处于管理和支配地位的行政决策者们仍需作为问责对象，而相关的规划决策问责机制建设，也仍是今后亟待加强的。
同时，我们还可以看到，规划咨询委员会引入规划决策过程之后，对于相关规划行为的行政行为也会产生相应的影响。规划咨询委员会制度建立之后，规划决策的失误仍是无法完全避免，相关的利益纷争也无法平息。那么，在仍将继续出现的规划行政诉讼中，法院就应当在对规划行政行为做出前的咨询委员会的审议过程纳入程序审查的范围，如可以审查咨询委员会的构成是否违法、提供给咨询委员会的资料是否公正等因素。如此，也有助于避免咨询委员会审议的形式化，确保审议公正和效率。
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本文得到了中国社会科学院法学研究所李洪雷博士主持的中国法学会立项课题“行政决策咨询体制研究”的资助。作者联系方式：.
[1] 《青岛早期的城市化现象》，来源：.
[20] 胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版，第145-146页。
[21] 梁仲明、王建军：《论中国行政决策机制的改革与完善》，《西北大学学报》（哲社版）2003年第3期。
[22] 日本战后行政委员会的演变历史可以部分说明了这一点，参见吕艳滨：《日本、韩国的行政复议制度》，《环球法律评论》2004年春季号。
[23] 如我国城市规划学者王兴平博士就认为，“中国的城市规划委员会应当是承担规划决策的功能，独立负责规范方案的技术、行政与法律审查，应该是由立法机构授权、直属市领导的多专家、多部门、多阶层的代表所组成的常设机构”。（王兴平：《城市规划委员会制度研究》，《规划师》2001年第4期。）如果依该设想设立的委员会，则几乎是协调型委员会、咨询型委员会和行政型委员会三种类型混合体。这样的职能定位毫无疑问就会带来不少难以解决的内在问题。
[24] 北京市的首都规划建设委员会就是这类委员会的代表。
[25] 如《杭州市法定图则试行办法》（杭政［2000］11号）就赋予规划委员会以审议的职能。该办法规定，“市城市规划委员会应对公开展示期间收集的公众意见进行审议。……法定图则草案根据市城市规划委员会的审议意见修改后，由市城市规划委员会进行表决，以法定到会人数的三分之二以上多数通过后，形成决议报市人民政府，经市人民政府批准生效后予以公布”。
[26] 郭彦弘著，陈浩光编译：《城市规划概论》，中国建筑工业出版社1992年版，第30-31页。
[27] 为了确保委员会成员的均衡性，美国1972年《联邦咨询委员会法》通过之前，还曾有一个议案建议每个咨询委员会法的1／3成员必须来自于“公众”，必须是非行业的代表者，但是，这个建议未被写入最后的法律文本之中。see note： the federal advisory committee act， 10 harv. l. rev. legis.， 216，222-225 （1973）。国内也有学者提出规划委员会中政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右。吴次芳、黄忠华：《重构土地利用规划决策制度，避免土地利用规划决策失误》，人民网.cn/tdxh/tudi20040627-08w.htm.
[28] 该组织是由原来的城市规划委员会和国土利用规划审议会合并而成的，全国分中央，市（特别市、广域市）、道和市、郡、区三级设置规划委员会。金钟范：《韩国城市发展政策》，上海财经大学出版社2002年版，第52页。
[29] 例如，在美国，行政机关创设咨询委员会常常需要由国会做出规定，但是委员会成员的选任则交由指定的组织承担。为了钳制选任委员中存在的裁量权，国会相对明确地要求咨询委员会成员必须具备一些专业资格条件。
[30] 参见「美理查德·b·斯图尔特：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第184页。前述的均衡性原则只能作为对委员会结构的宏观限制，对微观的委员选任问题仍需做出具体的规定。
[31] 参见雷翔：《走向制度化的城市规划决策》，中国建筑工业出版社2003年版，第203页。
[32] 谈玲：《决策咨询委员会制度构想》，武汉大学宪法与行政法学专业2004届硕士论文，第23页。
[33] 郑艳：《行政计划研究》，浙江大学法学院2002届硕士论文，第27页。
[34] 美国《联邦咨询委员会法》第12节有类似的规定，“每一机关均应保留可充分披露咨询委员会资金使用及其活动的性质和范围的记录。总务行政局，或其他总统任命的机关应保留有关总统咨询委员会的财务记录。合众国总审计署，或任何其授权的代表，应当有权基于审计和检查的目的得到这些记录”。federal advisory committee act， 5 u.s. c. app. §12 （a） （1994）。
[35] 例可见《顺德市城市规划联席审议制度暂行规定》第10条。
[36] 通过信息公开的方式，可以很好地达到鼓励民众参与的目的。相关实践，可参见世界银行、建设部、国家行政学院编：《可持续的城市发展与管理》（下册），党建读物出版社2001年版。
[37] 「日盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年4月版，第235页。从《联邦咨询委员会法》的立法史也可以看出，其时所要追求的良好治理的价值中就包括了公开性。seven p. croley and william f. funk， the federal advisory committee act and good government， 14 yale j. on reg. 451（1997）。
[38] andrea l. wolff， the federal advisory committee act and the executive privilege： resolving the separation of powers issue， 5 seton hall const. l.j. 1028 （1995）。
[39] 美国《联邦咨询委员会法》在对委员会“均衡”要求的“后援”或替代保护措施之外对“文档”作了细致规定，要求允许公众查阅和复制。该法还要求咨询委员会会议“应记录每次会议的详细细节，记录中应包括会议参加人，对所议论事项的全面准确的描述，以及所有由咨询委员会收到、颁布或批准的报告的副本”。
[40] 参见「美西德尼·夏皮罗著，宋华琳译：《咨询委员会的公共责任》，载刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年12月版，第348页。
[41] 同前注。
[42] federal advisory committee act， 5 u.s. c. app. § 10（b） （1994）。
[43] 同前注。
[44] 目前各地的规定很多都是违反行政公开原则的，如《顺德市规划联席审议制度暂行规定》的第12条就规定：“每次会议的会议材料都属政府内部文件，各位委员应妥善保管，或者在会后将这些资料交回秘书处处理。未获得秘书处同意，任何人不得获取或向他人直接或间接传送有关资料。如会议资料被列为机密文件，应执行有关保密规定”。显然，这里仍沿袭了不公开为原则的模式。
[45] 参见王士伟：《中国任官回避制度的历史经验和现实构想》，《中国社会科学》1993年第6期。
[46] 对我国有关立法例的整理及分析，可参见章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第220-221页。
[47] 宋家明：《香港城市规划委员会成员的利益申报制度》，《北京规划建设》2004年第2期。
[48] 同前注。
[49] 也正是在这个意义上，日本学者将审议会划分为政策提案型和个案处理型等类型。「日盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第584-585页。
[50] 例如，在我国台湾地区根据《环境影响评估法》设立的环境影响评估审查委员会中就允许开发业者、环境团体、政治人物和地方民众代表列席参加会议。参见何明修：《社会运动的制度化：以台湾的环境运动为例（1993-1999）》，来源：www.ios.sinica.edu.tw/.
[51] 施源、周丽亚：《现有制度框架下规划决策体制的渐进变革之路》，《城市规划学刊》2005年第1期。
[52] “必须尝试对各种独立的决策规则进行某种分析。进行选择的个人所面对的集体行动的成本和收益，只能在对各种各样的选择过程进行某种分析的基础上加以评估。”「美詹姆斯·m·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第7页。
[53] 类似的，美国的协商式规章立法程序的应用，虽然是为了保障私人在规章制定中扮演更为积极的角色，可以解决多方及多元利益争议，增进行政机关与其他当事人的合作关系，强化不同主体对行政规章正当性的共识，但是否采纳的问题仍取决于行政主体。参见沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，《法商研究》1999年第2期。
[54] 「美西德尼·夏皮罗著，宋华琳译：《咨询委员会的公共责任》，载刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年版，第342页。
[55] 「日盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第584页。
第一条为了规范政府决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合本市实际，制定本规定。
第二条重庆市人民政府及区县（自治县、市）人民政府作出重大行政事项决策（以下简称政府重大决策），适用本规定。
需经上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定的重大行政事项，按程序报上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定。
市人民政府的组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、市级法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位的重大决策参照本规定执行。
第三条前条所指政府重大决策包括以下事项：
（一）提出地方性法规草案、制定政府规章；
（二）编制国民经济和社会发展规划、年度计划，制定宏观调控和改革开放的重大政策措施；
（三）编制财政预决算、重大财政资金安排；
（四）城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划；
（五）重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施；
（六）政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项；
（七）产业发展规划的制定或调整，产业区域布局的规划或调整；
（八）基层民主政治建设的重大措施；
（九）土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施；
（十）其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项。
政府重大决策的具体范围和量化标准，由市、区县（自治县、市）人民政府的办公厅（室）根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况拟订，报本级政府全体会议或者常务会议审议通过后执行。
第四条政府行政首长和分管领导对一般行政事项决策，可以不通过政府全体会议、政府常务会议议决程序。但应当按照科学、效率、合法、公平原则，参照本规定有关要求，择优决策，其决策内容应当向其他有关政府领导通报。
人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用本规定。
第五条政府重大决策应当坚持以下原则：
（一）科学决策原则。尊重客观规律，运用科学的方式，做到现实性和前瞻性相结合，使决策符合社会发展规律；
（二）民主决策原则。反映民意，集中民智，做到公众参与、专家论证和政府决定相结合，体现和反映最广大人民群众的根本利益；
（三）依法决策原则。按法定权限和程序进行，正确履行法定职责。
第六条政府重大决策应当兼顾公民个人利益、社会公共利益与国家利益，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
第七条政府重大决策应当通过政府网站、政府公报、新闻媒体等方式依法公开。但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项除外。
第二章决策形式
第八条政府重大决策应当经过政府常务会议讨论决定，不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交政府全体会议决定的，按政府全体会议工作规则的要求进行。
经政府全体会议或者政府常务会议决定，由行政首长或其办公会议、行政首长委托的分管领导对重大行政事项作出决策的，应当事后向政府全体会议或政府常务会议通报。
第九条政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
政府分管领导、政府秘书长（政府办公室主任）协助行政首长决策。
第十条下一级政府，本级政府的组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位（以下简称决策承办单位）负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作。
第十一条政府办公厅（室）负责组织安排政府重大决策活动，并提供综合服务。
政府法制、政府政策研究与发展改革研究等机构，政府参事室、政府决策咨询专家委员会及政府法律顾问应当为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。
第三章方案准备
第十二条决策承办单位应当深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关情况，采取多种形式广泛听取公众意见和建议，形成决策调研报告。
第十三条决策承办单位应当根据决策事项的性质和特点，提供科学、全面、务实的决策备选方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张拟订两个以上决策备选方案。
拟订决策备选方案时应当进行风险预测，力求做到决策目标的科学性、明确性、务实性和完整性。
决策承办单位拟订决策备选方案时，不得有下列情形：
（一）所采集的信息失真或者过时；
（二）遗漏必要的信息；
（三）隐瞒、歪曲真实情况；
（四）泄露需要保密的信息。
第十四条决策承办单位应当对决策备选方案的科学性、可行性、合法性进行充分论证。涉及资源配置的决策，应当进行成本效益分析，其结果可以量化的应当量化。
第十五条决策承办单位应当组织专家评审组对决策备选方案进行评审，形成综合评审意见。
第十六条专家评审组应当由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家随机组成。
参加评审的专家享有知情权、独立表达意见权、取得服务报酬权和其他权利。
参加评审的专家应当遵守工作规则，作出严谨的评审结论，并对确认的评审意见负责。
第十七条决策承办单位应当对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，采用报刊、互联网、广播电视等媒介公布或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，充分听取社会公众对政府重大决策备选方案的意见，并将意见及采纳情况形成报告。
举行公开听证的，应当按照《重庆市行政决策听证暂行办法》的规定办理。
第四章审议决定
第十八条决策备选方案提交政府全体会议或者政府常务会议审议前，应当报经分管领导审核同意。
第十九条提交政府全体会议或政府常务会议审议的政府重大决策议题，由行政首长确定。
已确定为政府常务会议审议的议题，需要提交政府全体会议审议的，由行政首长决定。
第二十条提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项，应当报送以下资料：
（一）决策备选方案及说明；
（二）风险预测报告；
（三）专家评审组综合评审意见；
（四）有关机关和社会公众意见的综合资料；
（五）国内外有相同或相似项目的，应当报送有关资料；
（六）有关的法律、法规和政策规定，特别是禁止性规定；
（七）经进行成本效益分析的，应当同时报送分析报告。
对送审资料，应当按政府全体会议或者政府常务会议规定的资料报送时间和要求报送政府办公厅（室）。
第二十一条政府全体会议或者政府常务会议审议政府重大决策方案，必须遵守下列规定：
（一）有半数以上组成人员到会方可举行；
（二）决策承办单位向会议作决策方案说明，回答会议组成人员的询问；
（三）决策事项的分管领导重点阐述意见，并提出决策建议。因故不能到会的，书面提出决策建议；
（四）会议其他组成人员应当发表意见；
（五）行政首长在组成人员讨论之前不发表倾向性意见。
第二十二条行政首长可以对审议的事项作出同意、不同意、修改、搁置及再次审议的决定。
作出同意决定的，由行政首长或其授权的分管领导签发；作出不同意决定的，决策方案不得实施；作出修改决定的，属文字性修改的，由行政首长或其授权的分管领导签发，属重大原则或实质内容修改的，应按程序重新审议；作出搁置决定的，超过一年期限，审议方案自动废止；作出再次审议决定的，应按程序重新审议。
第二十三条行政首长一般应当根据多数人的意见作出决定。
行政首长也可以根据少数人的意见或综合判断作出决定，但应当说明理由。
第二十四条政府办公厅（室）应当做好政府重大决策会议记录。
会议记录应当包括以下主要内容：
（一）决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况；
（二）决策事项以及主要问题；
（三）审议过程及会议组成人员的意见和表态；
（四）其他参会人员的意见；
（五）主要分歧意见；
（六）行政首长的决定。
第二十五条政府办公厅（室）应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，形成政府重大决策档案。
政府重大决策档案，包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、本规定第二十条规定的报送材料，以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。
第二十六条参会人员必须严格遵守会议纪律，对会议未定和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况，不得对外泄露。
第五章决策执行
第二十七条政府办公厅（室）应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解，明确执行机构和工作要求。
涉及跨分管工作范围的，原则上由一位分管领导负责，有关领导配合。
第二十八条有关执行机构应当根据各自职责，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策，不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行、拖延执行。
因不可抗力或政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的，应当及时向上级机关、行政首长或分管领导报告。
第二十九条根据政府重大决策执行要求，决策执行机构应当进行执行评估，并将评估结论报告决策机关。
第三十条政府办公厅（室）负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向政府报告督查情况。
第三十一条公民、法人或者其他组织认为政府重大决策应当停止执行或修正的，可以向决策机关或决策执行机构提出质疑或建议。
人大代表、政协委员依法对政府重大决策及其执行进行监督。
第三十二条决策执行机构应当将政府重大决策执行情况及时向决策机关报告。
决策执行机构在执行过程中，发现政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的，应当向决策机关提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
决策机关可以根据执行机构提出的建议或公民、法人及其他组织提出的建议，参照本规定第四章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的，行政首长可以直接作出决定，但必须记录在案。
第三十三条决策机关作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的，决策机关和决策执行机构应当采取有效措施，尽量避免或减少损失。
第六章法律责任
第三十四条决策机关违反本规定，导致政府重大决策失误的，按照有关法律法规和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，追究行政首长和直接责任人员的责任。
第三十五条决策承办单位违反本规定，导致决策机关决策失误的，按照有关法律法规和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》追究行政首长和其他直接责任人员的责任。
第三十六条决策执行机构违反本规定，导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的，按照有关法律法规和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》追究行政首长和其他直接责任人员的责任。
第三十七条受委托的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大决策过程中违反工作规则，或者违反法律、法规、规章和国家有关规定，造成严重后果的，有关机关应依法解除合同，追究相应的法律责任。
第三十八条违反本规定第二十五条、第二十六条规定的，按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。
第七章附则
为认真贯彻落实市委《关于党委（党组）领导班子实施“三重一大”事项集体决策制度的若干意见（试行）》精神，充分发挥市供销合作总社党委集体领导的作用，完善决策机制、规范决策行为，提高党政班子领导和管理的水平，把领导班子集体研究决策的规定落到实处，现结合单位实际制定本实施意见。
一、决策原则
（一）民主集中制原则
党委会议坚持民主集中制原则，实行集体领导与个人分工负责相结合。完善执行党委的议事规则，严格执行“三重一大”即：重大事项决策、重要干部任免奖惩、重大项目安排和大额度资金使用的集体决策制度，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，既保证领导班子的高效运转，又保证实行有效监督。
（二）科学决策和依法决策原则
凡属“三重一大”事项，要严格依照法律、法规和有关规定，加强调研、协商和咨询、论证。凡涉及重要干部任免事项，要严格按照领导干部任免有关规定和程序执行。按照民主决策，群众参政议政，责任追究制执行。
（三）规范程序原则
党委会议集体决策事项必须严格按照程序进行，一般不临时动议，特别是不能临时动议重大议题或重要干部任免事项，确保决策的规范化、科学化。
二、决策内容
（一）重大事项决策
1、认真贯彻党和国家的方针、政策，市委、市政府和省供销社的重要会议、重要文件精神的实施方案，需向上级请示、报告的重要事项；
2、市总社发展规划的制订和调整，涉及本系统全局的重大改革方案和改革措施，本系统年度工作计划；
3、党委班子自身建设和机关干部队伍建设，系统干部队伍建设等工作；
4、系统党的纪检、组织、宣传、思想道德建设等；
5、社有资产管理和股权管理等；
6、急、难、特事件；
7、党委认为应当集体研究决定的其他事项。
（二）重大项目安排
1、为农综合服务体系建设发展规划和调整；
2、不动产购置项目及新建项目、大修项目、设备采购项目；
3、重要合作和交流项目；
4、党委认为应当集体研究决定的其他项目。
（三）重要干部任免、奖惩
1、干部的推荐、选拔、任免、调整和奖惩；
2、后备干部的推荐、选拔、考核和使用；
3、担任党代表、人大代表、政协委员的推荐；
4、推荐申报市级以上先进个人或先进集体；
5、其他重要岗位干部的推荐、选拔、任免和调动。
（四）大额度资金的使用
1、年度经费预算、调整方案及决算情况，机关经费准预算安排；
2、单项支出数额在1万元以上(含1万元)的资金安排和使用；
3、未列入预算、数额在0.5万元以上(含0.5万元)的特殊支出；
4、党委认为应当集体决策的其他大额度资金的使用。
三、决策程序
（一）确定议题
“三重一大”事项一般由分管领导、有关处室和相关工作领导小组提出，经党委书记确定后，列入党委会议议题(视工作需要，党委书记也可直接提出议题)。议题应进行深入调查研究，认真征询和听取各方面意见，必要时可以聘请专门机构和专家学者进行评估和论证。
“三重一大”事项由分管领导和有关职能处室提出，经书记、主任酝酿或主任办公会讨论通过后，提交党委会议讨论决定。
党委应提前2—3天将相关材料送达各党委委员以及其他规定的列席人员(重大单项资金支出需要提前一周，年度预算需要提前15天)。
（二）会议表决
研究讨论议题时，分管领导和有关处室要认真、全面、真实地介绍议题的有关情况，与会人员要认真履行职责、充分发表意见；研究多个事项时，要逐项发表意见。因故不能参加会议的，可以用书面形式表达意见。
会议讨论决定“三重一大”事项时，党委委员应表明意见，进行表决。表决可采取口头、举手、无记名投票或记名投票方式进行；决定多个事项时，必须逐项表决。对意见分歧较大的或发现有重大问题尚不清楚的事项，除在紧急情况下根据票决结果，按多数意见执行外，可以暂缓进行表决的，应暂缓作出决定；对少数人的不同意见，应当认真考虑。
遇有特别紧急情况，经请示党委书记或主任后可当机处置，但事后必须及时按规定召开有关会议。
党委会议讨论“三重一大”事项时，出席人数达到或超过应出席人数的2/3，会议方可进行，表决有效。
在讨论本人与亲属（家属）有关的议题时，本人应主动回避。
（三）决策执行
党委委员和分管领导按分工负责组织落实，认真实施“三重一大”决策事项。如果有不同意见，可以保留，或者向上级反映，但在上级或本级党委会议没有改变决定以前，除了执行决定会立即引起严重后果的非常紧急的情况外，必须无条件地执行原来的决定。
凡已经党委会议作出的决定，如需再次上会复议或在执行过程中情况发生变化，需要改变原来决定的，必须经党委书记同意后，提交党委会议进行复议，在做出新的决定后执行。
党委会议认为需要上报的重大事项应及时上报市政府分管领导。若未获批准，则需要再由党委会议讨论，重新作出决定。获得批准后再由党委委员和分管领导组织职能处室落实执
（四）决策监督
市总社纪委负责对“三重一大”事项集体决策制度的执行情况进行监督检查；党委办公室负责对“三重一大”决策事项的落实情况进行跟踪督办，及时将落实情况及存在问题向党委书记或在党委会议上汇报，确保决策落实；会议通过的文件由党委办公室按公文处理程序办理；会议通过的干部任免事项，由政治处按有关规定办理。
党委书记指定领导负责向未参加会议的党委成员通报、传达会议内容和决策情况。
（五）决策备案
对决策事项、决策范围、决策形式、决策程序、决策结论、决策实施等以会议议程、记录、纪要、决定等形成文字性资料存档，以便备查。
四、其他事项
第一章总则
第一条为进一步完善党委领导下的院长负责制，保证在党委统一领导下院长依法独立负责地行使职权，促进学校行政管理工作科学化、民主化、规范化，提高议事决策的效率与水平，根据《中华人民共和国高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，特制定本规则。
第二条行政议事要以“四个坚持”为指导思想，即坚持以马列主义、思想、邓小平理论和“xxxx”重要思想为指导，认真贯彻党的路线、方针和政策，确保社会主义的办学方向，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度的一致；坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，认真贯彻学校党委的决定，创造性地开展工作；坚持全心全意为师生员工服务的思想，认真贯彻党的群众路线，实行决策的科学化、民主化、规范化；坚持依法治校，在宪法和法律的范围内开展活动。
第三条行政会议主要由院务会议和院长办公会议组成，由院长根据工作的性质和任务要求确定召开何种形式的会议。
第二章会议召开
第四条院务会议的安排原则上每两周召开一次。如遇重大或急办事项可随时召开。院长办公会根据工作要求可随时召开。
第五条院务会和院长办公会议由院长或受其委托的副院长召集主持会议。
第六条院务会成员由正、副院长，正、副书记组成。党委与院长办公室主任列席会议。院务会一般应在正副院长到齐的情况下召开，若遇特殊情况需召开院务会，院务会成员应有半数以上人员出席，正副院长不少于2人。
院长办公会由正、副院长参加，办公室主任列席会议。根据会议内容可邀请党委书记或副书记参加。参加会议的正、副院长一般不少于3人。
第七条行政会议议题涉及到有关单位，可通知该单位主要负责人在讨论到有关内容时列席会议，非主要负责人列席会议须征得会议主持人同意。列席人员可就会议议题内容进行介绍、说明或提出建议。参加专题汇报的列席人员，按办公室通知要求候会，以便讨论相关议题时能及时参会。
第三章会议议事范围
第八条院务会议事范围
1、学习和讨论党和政府的重大方针、政策，与学校工作有关的法令、法规，以及上级主管部门的决定，并结合学校实际提出具体贯彻意见。
2、贯彻执行校党委的决定和建议，提出具体实施办法。
3、研究提交教职工代表大会的文件和报告以及征询党委会意见和建议的问题。
4、在党委的领导下，主持研究学校发展规划、重大改革措施和办法。
5、研究学年、学期工作计划和有关全院性的规章、制度、办法及上报的重要文件。
6、讨论审定教学计划、专业设置、学科建设、实验室建设、竞赛训练以及重要科研项目的立项和实施。
7、研究人事调配、教职工奖惩工作，拟定教职工队伍建设、机构调整、干部聘任、全校编制方案。
8、讨论审定招生和就业方案，研究学生工作、校园文化建设方面的重大问题。
9、审定学期和财政年度的预、决算以及基本建设和经费情况；审定重大项目（10万元以上）的立项、预算资金变更，校产开发计划，国内外重大合作交流项目，筹资和审计工作。
10、审定重要的外事活动。
11、审议学院精神文明建设，安全保卫、综合治理的规划和重大措施等。
12、各分管副院长期中和期未工作情况汇报。
13、院长、副院长及各部门要求行政会议讨论决定的重要事项。
第九条院长办公会议事范围
1、研究解决在贯彻落实学院党委会的重大决策、决定和意见过程中出现的特殊问题。
2、研究讨论需提交院务会或党委会审议的重要事宜或院长认为需要提交院务会或党委会决定的重大事项。
3、研究学院发展规划及教学、训练、科研、后勤、人事方面重大改革思路。
4、审定5--10万元维修项目和一次性5--10万元经费支出。研究基建维修工程中有关重要事项和在建工程预算、学校年度预算内的经费支出，以及预算执行中的重要问题。
5、听取并研究院主管领导、各系、部、院、校及各行政部门有关行政工作的汇报。
6、审定由学院各行政部门的行政文件、规章制度。
7、研究行政工作的年度、学期总结与计划安排。
8、研究一般人事安排工作。
第四章会议制度
第十条会议的议题由院长直接提出和确定，也可由分管校领导向院长提出，或由学校办公室根据上级指示精神和学校实际工作需要提出，由院长确定。各行政部门提出的议题，须经分管院领导同意后，报院长确定。院务会提出审议重要事项的议题之前，应征求党委书记意见。
第十一条各部门要求提交行政会议审议决定的问题，要事先准备好详细的背景材料、基础数据、各类文稿和拟定解决问题的初步意见（备选方案应有2个以上），经分管院领导审定后，由党委与院长办公室核查提交会议。除临时召集的会议以外，院务会议议题安排及书面材料，提前2天以上送达与会成员。
第十二条院务会议原则要按事先确定的议题一事一议一结，无特殊情况，不得临时动议。
第十三条行政会议的每个议题一般先由该议题的有关部门负责人报告情况，再由分管院领导作出说明，然后针对议题进行研究。与会人
员应充分发表意见，会议主持人在集中多数人意见的基础上做出明确决定。
第十四条会议主持人应根据议题讨论情况进行归纳集中，如对重要问题分歧较大，一般应暂缓做出决定，待进一步调查研究、交换意见后，提交下次会议再进行讨论并做出决定。
第十五条与会人员应按时到会。如分管院领导因故不能参加会议，列入会议研究的相关议题原则上暂缓审议。但对急待审定的议题，分管领导应在请假时，将意见和建议告知主持人。
第十六条凡涉及与会者本人或亲属的利益问题时，有关成员应予回避。议事内容涉及保密事项时，要严格会议纪律，保守会议秘密。
第十七条院务会在研究提交党委会做出决定的重大问题或事项时，若三分之二以上的党委会成员出席了会议，并形成了一致的意见，经由党委书记提出，会议研究的结果可不再提交党委会议审定。
第十八条行政会议由党委与院长办公室负责派专人做好会议记录及相关的会务工作。
第十九条为了简化办事层次、精减各种会议、提高办事效率，凡能通过其他形式解决问题的，一般不要召开会议。必须召开的会议，应尽量缩小会议范围，时间不宜拖长。
第五章会议落实与督办
第二十条行政会议决定的事项，由与会分管领导根据分工负责的原则予以落实，并将实施结果向院长报告。明确由部门负责的，则由党委与院长办公室传达和督办，并及时将执行情况报告分管院领导。
第二十一条各有关部门因故不能完成会议决定时，分管领导或部门负责人应向院长进行说明，亦可提出复议请求。紧急情况需临时调整原决定，可由院长征求有关院领导意见后进行调整，但应在下次会议上通报。
第二十二条行政会议形成的决定，一般要以会议纪要等形式，由党委与院长办公室主任核稿，会议主持人签发。会议纪要报送院领导，并根据会议内容印发有关部门。
第六章附则
第一条为了规范政府重大决策行为，建立科学、民主、依法决策机制，促进我市经济和社会各项事业的发展，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）的有关规定，结合本市实际情况，制定本规则。
第二条市人民政府重大事项决策适用本规则。
市人民政府所属各部门及各区、县人民政府重大事项决策参照本规则执行。
第三条市人民政府重大事项决策遵循科学、民主、合法的原则。
超越法定职权或者违反法定程序作出的行政决策无效。
第四条市人民政府实行市长负责制，市长主持市人民政府的工作。
市人民政府重大事项决策须经市政府全体会议或者常务会议讨论决定。
第五条市人民政府重大决策包括下列事项：
（一）本市国民经济和社会发展规划、计划、财政预算草案的拟定；
（二）全市土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域等自然资源开发利用和生态环境保护；
（三）全市经济布局，产业结构调整，市场准入条件，关系国民经济命脉、国家安全的行业和特种行业管理；
（四）制定经济体制改革、行政管理体制改革、财政体制改革的重大政策；
（五）城市总体规划、土地利用总体规划、城市近期建设规划、专项规划以及城市总体规划的实施情况报告；
（六）市人民政府管理的重大国有资产的处置，由市人民政府代表国家履行出资人职责的企业重大国有资产的处置；
（七）重大财政支出、本市财政投资建设的大型基础设施或者市政设施项目及其他重大建设项目；
（八）教育、科技、文化、体育、卫生事业等方面的重大措施；
（九）城乡建设、民政、公安、民族宗教事务、司法行政、公共安全、劳动和社会保障中的重大事项；
（十）全市人才工作和人才队伍建设中的重大事项；
（十一）国防后备力量建设和国防动员中的重大事项，国防设施保护中的重大事项；
（十二）抢险救灾、人口与计划生育等方面的重大问题；
（十三）重大突发公共事件应急预案的制定与调整；
（十四）市人民政府民主与法制建设中的重大事项；
（十五）市人民政府所属部门、重要机构的设立、撤并和职能划分；
（十六）对全市具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项。
前款所列重大事项决策后执行，或其他事项的决策，由市长、副市长、秘书长按照日常职责分工决定实施。
人事任免和重大突发事件的处理，按照国家和本市有关规定执行。
第二章重大事项决策建议的提出
第六条下列人员或机构可以向市人民政府提出重大事项决策建议：
（一）市长、副市长和秘书长；
（二）市人民政府组成部门；
（三）市人民政府直属机构、特设机构和办事机构；
（四）各区、县人民政府；
（五）其他国家机关、派或人民团体、企业事业单位、社会团体及公民。
第七条重大事项决策建议要以基础性、战略性研究以及本市国民经济和社会发展规划、计划为依据，重大事项决策建议内容应当明确、具体、科学、现实可行。
第八条向市人民政府提出重大事项决策建议应提交书面建议书。建议书的主要内容包括：重大事项决策建议拟解决的问题、建议理由的说明、法律法规和政策依据、解决问题的方案、可行性分析以及其他相关材料。
市人民政府应当对派、人民团体、企业事业单位、社会团体及公民提出的重大事项决策建议进行研究，并将结果及时反馈。
第九条重大事项决策建议列入市人民政府重大事项决策的拟定议程，须经下列人员或者机构审查确定：
（一）市人民政府指定的机构提出拟办意见；
（二）市人民政府秘书长商请市长、副市长提出协调意见；
（三）市长、市长委托常务副市长确定，或由市长办公会议审定。
第十条对列入市人民政府重大事项决策议程的事项，由市长、常务副市长或市长办公会议确定承办单位，并由其具体拟定决策方案。承办单位可以是市人民政府组成部门、直属机构、特设机构，也可以是咨询机构等社会力量。
第三章重大事项决策方案的拟定
第十一条承办单位应当根据决策目标的要求，在调查研究的基础上，运用科学方法，拟定详尽、完备、务实的决策方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商不能达成一致的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张，拟定两个以上决策方案备选。
第十二条承办单位在拟定重大事项决策方案时，对与重大事项决策相关的事项进行调查和协调，有关单位和个人应当给予配合和支持。
第十三条承办单位初步拟定决策方案后，应当按照决策事项涉及的范围，征求市人民政府有关部门和单位的意见，对不同意见进行协商，经协商仍不能达成一致的，报请市人民政府副市长进行协调。
对重大事项决策实施过程中可能出现的行政争议，承办单位应当提出分析评估报告，并提前做好相关准备工作；对决策方案涉及的重大、疑难问题，承办单位应当组织有关部门领导、专家学者和群众提出论证意见，或者交由研究、咨询等中介机构提出评估报告；对涉及公众利益的重大事项决策，应当通过报刊、广播电视、政府网站等媒体向社会公示或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，听取各界人士的意见；对改革中缺乏经验的重大事项决策，可以在部分地区和单位先行试点，待条件成熟时再作出正式决定。
第十四条承办单位拟定的决策方案，应当听取市人民政府法制机构的意见。市人民政府法制机构应当对下列内容进行法律审核，并提出书面意见：
（一）重大事项决策是否符合市人民政府的法定权限；
（二）重大事项决策的建议和方案的拟定是否符合法定程序；
（三）重大事项决策方案是否符合法律、法规、规章规定；
（四）其他需要审核的内容。
第十五条承办单位在对各方面意见进行综合分析的基础上，对原决策方案进行调整。经集体讨论后，向市人民政府秘书长提交书面报告。报告应当写明承办单位及责任人、前期协调及论证情况、主要方案的比较分析、具体决策内容、决策事项在实施中可能出现的问题及对策、倾向性意见等。
第十六条市人民政府秘书长在审查报告时，可以采取书面方式，也可以直接听取承办单位的汇报，经与有关副市长共同研究后，提请市长、常务副市长或市长办公会议讨论决定是否将该决策方案列入重大事项决策议程。
第四章重大事项决策的决定
第十七条下列事项须经市人民政府全体会议讨论决定：
（一）向本级人民代表大会所作政府工作报告草案；
（二）向本级人民代表大会所作上一年度国民经济和社会发展计划执行情况与新一年度国民经济和社会发展计划的报告草案；
（三）向本级人民代表大会提交审议的上一年度财政预算执行情况及新一年度财政预算草案报告；
（四）其他应由市人民政府全体会议讨论决定的事项。
第十八条下列事项须经市人民政府常务会议讨论决定：
（一）向本级人民代表大会常务委员会提交的议案草案；
（二）向本级人民代表大会常务委员会所作的预算执行和财政收支的审计报告草案；
（三）提请市人民政府全体会议审定的重大事项；
（四）市人民政府改善城乡人民生活的重要工作；
（五）本规则第五条规定属于市人民政府决策的重要事项；
（六）其他应由市人民政府常务会议讨论决定的事项。
第十九条市人民政府讨论决定重大事项决策前，根据需要，市长、副市长、秘书长可以通过召开座谈会等形式，直接听取派、人民团体、专家学者等方面的意见和建议。市人民政府办公厅可以根据市人民政府的要求，组织专家学者进行咨询论证，提出决策咨询意见。
第二十条市人民政府召开全体会议或者常务会议讨论重大事项决策，由市长或市长委托常务副市长主持。承办单位对拟定的决策方案的背景、可供比较的方案及其主要内容、必要性和可行性及不同意见予以说明；市人民政府有关机构报告对重大事项决策方案的审查意见；市人民政府法制机构报告对重大事项决策方案的法律审核意见。
讨论重大事项决策方案时，与会人员应当充分发表意见。市人民政府组成人员因故不能参加会议的，可以采用书面形式在会上表达。
第二十一条市人民政府召开全体会议或者常务会议讨论决定重大事项决策时，根据需要可以邀请市人民代表大会常务委员会或者政治协商会议派员列席会议，也可以邀请经济、科技、法律以及与重大事项决策方案相关的其他专家或者实际工作者参加会议提出意见和建议。
第二十二条市人民政府召开全体会议或者常务会议讨论决定重大事项决策，须有市人民政府全体会议或者常务会议的组成人员半数以上到会方可举行。
第二十三条经市人民政府全体会议或者常务会议讨论的重大事项决策方案，在充分听取大多数参加会议人员意见的基础上，市长可以作出如下决定：
（一）通过；
（二）原则通过，委托常务副市长或者分管副市长在承办单位对个别内容修改后最终审查决定；
（三）部分内容尚需深入研究，待修改后提交下次市人民政府全体会议或者常务会议讨论决定；
（四）不予通过。
第二十四条市长代表市人民政府决定、命令。市人民政府重大事项决策决定，由市长签发，市长也可以委托常务副市长签发。
市人民政府重大事项决策以市人民政府决定、命令的形式，在《天津市人民政府公报》、《天津日报》、天津政务网或者其他媒体上公布。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第二十五条市人民政府办公厅应当做好重大事项决策会议记录，并将有关重大事项决策材料归档。
第二十六条市人民政府作出重大事项决策决定，接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，接受中国人民政治协商会议天津市委员会的民主监督。
第五章重大事项决策决定的执行和调整
第二十七条市人民政府重大事项决策决定作出后，重大事项决策的实施单位应制定具体实施方案，并报市人民政府备案。
第二十八条重大事项决策的实施单位应当定期向市人民政府报告重大事项决策决定的贯彻落实情况和执行中的主要问题。属于全年性工作，每季度报告一次工作进展情况，年底报告全面落实情况，市人民政府督查机构每半年检查一次落实情况；属于时限性较强或应急性的工作，应当按照市人民政府的特别要求及时报告落实情况。
第二十九条市人民政府各有关部门和各区、县人民政府，在贯彻落实市人民政府重大事项决策决定过程中应当顾全大局，在各自的职责范围内配合、支持重大事项决策实施单位做好工作。
第三十条市长、副市长、秘书长及市人民政府其他组成人员，按照各自的职责分工协调相关部门落实重大事项决策决定的相关工作，处理在落实重大事项决策决定工作中发生的争议，对争议较大的问题可提请市长召开市长办公会议研究处理。
第三十一条重大事项决策决定执行情况应当接受各方面的监督。市人民政府督查机构应当加强对重大事项决策决定执行情况的检查，及时跟踪和反馈执行情况，发现新的情况和问题应当及时调查，作出评估，并将调查和评估结果如实向市人民政府报告。
第三十二条重大事项决策的实施单位在决策决定执行的过程中，发现可能影响决策决定调整的情况和问题，应当及时向市人民政府报告。
市人民政府应当召开市长办公会议研究重大事项决策的实施单位的报告，并可根据新的情况研究决定提交市人民政府全体会议或者常务会议对已作出的决策决定作适当调整。
第三十三条具有下列情形之一的，市人民政府可以对原有重大事项决策决定进行调整：
（一）重大事项决策决定作出时的依据已发生重大变化；
（二）重大事项决策决定作出时的条件已发生重大调整；
（三）重大事项决策决定作出后又出现新的情况和问题；
（四）其他直接影响重大事项决策决定实施的情况和问题。
第三十四条市人民政府重大事项决策决定的调整适用重大事项决策的决定程序。但在紧急情况下，如不即时调整可能给国家、集体、社会公共利益造成重大损失的，市长可以决定即时调整，也可以由市长委托常务副市长或者在现场指挥的副市长决定即时调整，并在事后向原决策机构报告。
对因重大事项决策决定调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，市人民政府应当予以补偿。
第六章法律责任
第三十五条因有下列行为之一，造成市人民政府重大事项决策决定失误和严重后果的，由监察机关按有关规定追究有关部门负责人和直接责任人员的行政责任：
（一）提供重大事项决策决定的事实有重大出入的；
（二）提供重大事项决策决定的依据错误的；
（三）提供重大事项决策决定的方案违反法律、法规、规章规定的；
（四）未按法定权限或程序报请决策的；
（五）有关机构审核不严，失职、渎职的；
（六）其他导致决策违法的情形。
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