一、财源建设的现状
今年以来，全区上下按照财源建设三年规划的要求，牢牢抓住招商引资一号工作不放松，聚力猛促大项目建设，推动了二、三产业的快速发展，财政收入实现了快速增长。－月份，全区财政总收入完成万元，同比增长％；地方财政收入完成万元，占预算的％，同比增长％，其中工商税收万元，占地方财政收入的％，同比增长％；国、地税分别实现万元、万元，同比分别增长、。全区财源建设主要呈现以下四个特点：
⒈工业税收占据主导地位。在“工业立区”发展战略和招商引资一号工作的推动下，工业经济实现的税收有了很大提高。调查统计，前个月，全区工业企业缴纳税金万元，同比增长，占税收总额的。部分乡镇工业税收占其税收总额的三分之二以上。如××、××、××、××等乡镇分别为、、和。
⒉重点企业发挥了主要作用。从区级财政看，××商城、大河热电、煤田地质机械厂、华塑建材、地产开发、房地产开发等重点企业成为财政的重要支柱，前个月，家企业实交税金万元，同比增长，占区直征收企业上交税金总额的；从乡镇财政收入情况看，重点骨干企业成为当地财政收入的主要来源。××集团、××矿业和宝源实业，实交税金分别达万元、万元和万元，分别占三个乡镇税收总额的、和。
⒊民营经济成为重要支柱。近年来，随着全区企业改革的不断深化和发展，民营经济由弱变强逐年壮大，民营经济税收占财政收入的比重也越来越大，增速明显高于财政平均增幅。截止月底，全区个体私营业户达到户；注册资金亿元，同比增长；民营经济缴纳税金亿元，同比增长％。
⒋招商引资拉动了财政增长。近年来，各级始终坚持以发展为主题，把招商引资作为拉动财政增长的重中之重，以项目的大推进拉动财源经济的大发展。调查统计，计划总投资近百亿元的个项目正在建设之中，预计××年、××年可分别实现税收亿元和亿元以上。同时，重点项目及基础设施建设产生的税收，有利地增加了财源总量。如新矿热电、临汶石膏项目、光彩大市场，缴纳税金已分别达到万元、万元和万元。
二、存在的主要问题
⒈财力不足，结构不合理。按目前乡镇实际执行工资水平和基本办公等费用计算，年人均财力达到万元才能维持乡镇基本运转，如果国家必保工资政策全部执行到位，人均财力必须达到万元以上。但是我区××年人均财力只有元，远远达不到保运转标准。截止××年底，乡镇债务高达亿元，是当年乡级财力的倍，已经成为乡镇财源建设乃至整个经济发展的沉重包袱。乡镇经费缺口较大，有的存在拖欠人员工资现象，入不敷出的问题较为突出。随着农村税费改革的不断深入，区乡两级特别是乡镇收入大幅减少，财政捉襟见肘。全区有个乡镇的农业两税占财政收入的比重在以上，农业税收占财政收入的比例过大，实施农村税费改革后，结构不合理的问题骤然显现，取消农业税后，新的财政增长点发展缓慢，财力不足的状况将更加严重。
一、基本原则
（一）财权与事权相适应原则。将适合街道管理的收支下划街道，明确区街两级事权和财政收支范围。
（二）“保存量、分增量”原则。区级核定各街道收入基数，基数内给予街道固定补助，增量部分区街分成，充分保障区街两级利益。
（三）激励发展原则。街道引进特定行业实现的税收列入街道财政收入，区级不参与分成，促进街道经济发展。
（四）约束管理与考核奖惩相结合原则。加强财政约束和管理，规范税收征管秩序，建立考核奖惩机制，调动街道创收积极性。
二、主要内容
（一）街道财政收入范围的划分
1.征管范围。以各街道行政区划分界线，界定各街道的税收征管范围。
（1）街道征管范围内的个私企业税收列入街道财政收入。各街道的地税收入由地税分局负责征管，国税收入由区国税局负责征管。
（2）各街道协税护税收入列入街道财政收入。
（3）各街道引进的特定行业企业实现的税收列入街道财政收入。如：物流运输业、再生资源回收公司、商贸业（仅含煤炭、矿业商贸、省级以上知名品牌销售公司）。街道引进的特定行业企业落户其他街道的，企业实现的税收由引进街道和企业所在地街道按5：5比例分成。
2.收入范围。实行按税种划分，原则上凡适合街道征管的税种均列入街道收入范围。具体包括：
中央收入：增值税75%部分、企业所得税和个人所得税60%部分。
街道地方收入：增值税25%部分、企业所得税25%部分、个人所得税25%部分、营业税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税等。
消费税、教育费附加、地方教育附加、残疾人保障金列入区本级收入范围。
（二）收入基数的核定
按照各街道辖区内个私企业2011年财政收入实际入库数，核定街道的财政总收入和地方收入基数。
（三）激励政策
1.街道财政收入实际入库数扣除特定行业企业实现的税收收入后，任务内按地方收入基数的10%加上2011年协税护税任务的40%，作为街道的固定奖励基数；超任务部分区与街道按比例分成。根据各街道收入基数不同，确定不同的超收分成比例，朝阳街道、纬四街道、钓鱼台街道分成比例为4：6，张公山街道、大庆街道分成比例为5：5。
2.特定行业企业实现的税收收入，纳入街道财政收入中，单独考核计算，按实际入库地方收入数，在扣除市级分成后，全额返还街道，区级不参与分成；如市级给予相应补助，区级全额补助街道。
（四）收支结算
1.区财政部门根据税务部门提供的街道收入报表，按月计算预拨奖励资金，年终进行结算。
2.列入区级支出范围的街道聘用制人员经费，按原政策或相关会议纪要执行。
3.今后街道新增聘用人员经费全部由街道承担。
（五）处罚措施
1.对未完成收入任务的街道，按乡镇街道财政收入目标考核办法执行。
2.对未完成收入任务的街道，按每少完成10%的任务，扣减补助10万元，扣完为止。
3.对混库的街道，除对当年收入调整、进行通报批评外，在下一次考核时，按混库税额地方部分的两倍扣减补助。
三、工作要求
（一）成立街道财税所。各街道分别成立财税所，负责收入结算、街道财务报账、居委会财务和协助税务部门征收管理等工作。区国税局、地税局各指派5名工作人员，分别派驻5个街道，实行税务部门和街道双重管理，负责做好税收征管工作。所长由各街道副书记或副主任兼任；国税、地税部门派驻街道的人员任副所长；各街道财税所工作人员，从街道工作人员中调剂解决，具体负责日常工作；财税所的工作职能和工作人员职责，另行制定。
（二）认真做好税收划分报解。根据街道税收征管范围和核定的个私企业名单，区国税局、地税分局对相关数据进行划分维护，每月按时向区财政局提供街道收入完成情况，确保新的区对街道财政体制顺利实施。
（三）严肃税收征管秩序。税务部门和街道要严格按照税收征管范围进行征管，严禁混库。今后新增个私企业要严格按照各街道税收征管范围进行划分、征管、报解。区财政部门定期核查街道收入情况，每季度一次，如发现混库，区财政部门要严格按照上述惩罚措施予以处罚。
（一）财权与事权相适应原则。将适合街道管理的收支下划街道，明确区街两级事权和财政收支范围。
（二）“保存量、分增量”原则。区级核定各街道收入基数，基数内给予街道固定补助，增量部分区街分成，充分保障区街两级利益。
（三）激励发展原则。街道引进特定行业实现的税收列入街道财政收入，区级不参与分成，促进街道经济发展。
（四）约束管理与考核奖惩相结合原则。加强财政约束和管理，规范税收征管秩序，建立考核奖惩机制，调动街道创收积极性。
二、主要内容
（一）街道财政收入范围的划分
1.征管范围。以各街道行政区划分界线，界定各街道的税收征管范围。
（1）街道征管范围内的个私企业税收列入街道财政收入。各街道的地税收入由地税分局负责征管，国税收入由区国税局负责征管。
（2）各街道协税护税收入列入街道财政收入。
（3）各街道引进的特定行业企业实现的税收列入街道财政收入。如：物流运输业、再生资源回收公司、商贸业（仅含煤炭、矿业商贸、省级以上知名品牌销售公司）。街道引进的特定行业企业落户其他街道的，企业实现的税收由引进街道和企业所在地街道按5：5比例分成。
2.收入范围。实行按税种划分，原则上凡适合街道征管的税种均列入街道收入范围。具体包括：
中央收入：增值税75%部分、企业所得税和个人所得税60%部分。
街道地方收入：增值税25%部分、企业所得税25%部分、个人所得税25%部分、营业税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税等。
消费税、教育费附加、地方教育附加、残疾人保障金列入区本级收入范围。
（二）收入基数的核定
按照各街道辖区内个私企业年财政收入实际入库数，核定街道的财政总收入和地方收入基数。
（三）激励政策
1.街道财政收入实际入库数扣除特定行业企业实现的税收收入后，任务内按地方收入基数的10%加上年协税护税任务的40%，作为街道的固定奖励基数；超任务部分区与街道按比例分成。根据各街道收入基数不同，确定不同的超收分成比例，朝阳街道、纬四街道、钓鱼台街道分成比例为4：6，张公山街道、大庆街道分成比例为5：5。
2.特定行业企业实现的税收收入，纳入街道财政收入中，单独考核计算，按实际入库地方收入数，在扣除市级分成后，全额返还街道，区级不参与分成；如市级给予相应补助，区级全额补助街道。
（四）收支结算
1.区财政部门根据税务部门提供的街道收入报表，按月计算预拨奖励资金，年终进行结算。
2.列入区级支出范围的街道聘用制人员经费，按原政策或相关会议纪要执行。
3.今后街道新增聘用人员经费全部由街道承担。
（五）处罚措施
1.对未完成收入任务的街道，按乡镇街道财政收入目标考核办法执行。
2.对未完成收入任务的街道，按每少完成10%的任务，扣减补助10万元，扣完为止。
3.对混库的街道，除对当年收入调整、进行通报批评外，在下一次考核时，按混库税额地方部分的两倍扣减补助。
三、工作要求
（一）成立街道财税所。各街道分别成立财税所，负责收入结算、街道财务报账、居委会财务和协助税务部门征收管理等工作。区国税局、地税局各指派5名工作人员，分别派驻5个街道，实行税务部门和街道双重管理，负责做好税收征管工作。所长由各街道副书记或副主任兼任；国税、地税部门派驻街道的人员任副所长；各街道财税所工作人员，从街道工作人员中调剂解决，具体负责日常工作；财税所的工作职能和工作人员职责，另行制定。
（二）认真做好税收划分报解。根据街道税收征管范围和核定的个私企业名单，区国税局、地税分局对相关数据进行划分维护，每月按时向区财政局提供街道收入完成情况，确保新的区对街道财政体制顺利实施。
（三）严肃税收征管秩序。税务部门和街道要严格按照税收征管范围进行征管，严禁混库。今后新增个私企业要严格按照各街道税收征管范围进行划分、征管、报解。区财政部门定期核查街道收入情况，每季度一次，如发现混库，区财政部门要严格按照上述惩罚措施予以处罚。
1994年开始实行的分税制改革，经过10年的发展，显示出仍然存在着一些问题，最突出的就是导致了基层财政困难，和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。目前改革的任务，除了缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的是构建一个具有自律机制的能有效运行的基层财政体制。
分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境
1.分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业
分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。
但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制度尚未健全，因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。
继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入来源，以及征集方式进行规范，同时降低农民负担。
取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收入来源的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70-80。调查显示，中西部贫困地区，一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有5.5。
2.其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素
（1）过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。
1994年的分税改革，允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异，因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几。
（2）基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。
（3）机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府，其机构不要求与上级政府的部门进行对口设置，但对乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，每40个农民就养一个乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻，但如果不能尽快解决基层政府的收入来源，政府机构维持不下去，农民负担还会反弹。
分税制导致的问题之二：区域间不平等
地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结果更好。
1.转移支付制度存在的问题
分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题：
（1）均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。1995-1999年分别只占当年中央补助地方支出总额（财政口径，下同）的0.82、1.27、1.76、1.81和1.83。20__年一般性转移支付额61.65亿元，加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出的1.83。
省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70，但县乡财力却仅占全国地方财力的40。不少县乡拖欠工资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县乡财政困难的真实反映。
（2）转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。
2.税收政策和税收制度对地区差异的影响
（1）区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优惠政策的地区转移，形成了 各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。
（2）税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处，在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。
（3）改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施，如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响基层财政收入。
深化分税制改革的对策建议
1.减少财政级次，解决基层财政困境
一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。
三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。
（1）乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。
安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。
（2）省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。
在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。
在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。
（3）三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。
与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。
2.构建地方税体系
地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。
第一，目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。
第二，财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。
第三，关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。
第四，地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。
3.税权的适当下放
地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。
值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。
4.转移支付制度的进一步完善
首先，转移支付制度进一步改革的 设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。
其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。
第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。
最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。
分税制的确立和改进
从制度层面看，1994年开始的分税财政体制改革使中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高，对中国的多级财政体制的建设也产生了正面影响。
但是10年来，实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财政困境：划分税种后基层政府收入结构改变——基层政府更为依赖自有的农业税收——规范的农业各税数量不足，且转移支付制度不规范——基层政府不得已采取非规范的筹资行为——解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道——取消农业税后基层政府收入来源更少。
1.分税财政体制的开始
1994年开始实行的分税财政体制，其主要内容是将94税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入，而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22上升到1995年的52.2，20__年54.93，20__年为57.47。从地方政府的不同级次看，省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度，省级政府资金占地方各级总资金的比重，从1994年的16.8提高到20__年的28.8，年均提高2个百分点。
2.转移支付制度的逐步建立
在划分税种的同时，实行了中央对地方的两税（指增值税和消费税）税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付的内容之一，但其实税收返还只是一种激励地方税收努力的政策。1995年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度，并在其后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付”、专项拨款等5种转移支付手段。
截至20__底，按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付、税收返还和体制补助三大部分。
3.省以下的转移支付制度各不相同
在1994年中央和省级政府实行分税财政体制改革、以及1995年开始构建中央对地方政府的财政转移支付制度后，赋予了省级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力。因此，目前在不同省区的省以下财政体制不是统一的。
一、现行财政体制的基本情况
（一）市对区财政体制
2003年，市对城区调整和完善了财政管理体制（宜府发〔2002〕48号）。体制规定，从2003年起，实行属地纳税管理体制，对税收实行中央、省、市、区四级分享，其分享比例分别是：增值税：中央75%、省8%、市10.2%、区6.8%。营业税：省30%、市42%、区28%。企业所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。个人所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。城市维护建设税：市100%。城市教育费附加：市100%。其他七小税种：市60%，区40%。
在该体制下，2006-2008年，区级分得的一般预算收入的税收收入占税收总收入的比重分别是24.58%，15.91%，15.08%，平均比重为16%，区财政上划税收的贡献率为84%。
（二）区对乡财政体制
2006年，我区在乡镇综合配套改革后，调整和完善了乡镇财政管理体制，实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。核定体制支出基数1406万元。
从运行三年的情况来看，一是规范了区对乡镇的财政管理模式，有多少钱，办多少事，可以按既得财力合理安排乡镇财政预算。二是有招商引资新增收益共享的激励机制，三年共有3个乡镇按体制政策分得补助收入87万元，占体制基数的6%，相对调动了乡镇招商引资的积极性。三是对重大政策性增资给予了单项结算补助470万元，占体制基数的33%。
二、现行财政体制运行中存在的困难和问题
现行财政体制对××乃至整个城区经济和社会事业的发展，带来了一些现实利益和发展的动力，但是，财政体制在一定条件下运行一定时期后，也会出现一些与经济社会发展不相适应的方面：
（一）对经济发展的激励机制有待完善，税收结构及分享比例不尽合理
由于税收结构及各税种的分配比例不尽合理，使我区财力严重匮乏。现行市对区财政体制规定，城建税、教育费附加100%归市级所有，增值税、营业税、所得税、及其他小税种我区分享比例分别为：6.8%、28%、10%和40%。我区增值税、营业税、所得税、及其他小税种占税收收入的比例分别是:43%、12%、30%、15%。我区第三产业发展落后，开发起步较晚，稍高分享比例的营业税收入少；工业经济政府扶持性投入较大，增值税等高税收收入分成却少。我们以新发展一个企业年提供1000万元的增值税为例，现行财政体制下，中央分享750万元，省分享80万元，市分享102万元，区级仅分享68万元。然而，招商引资过程的投入、征地搬迁的费用、三通一平的投资、税费减免优惠等一切前期成本，远不止于此。因此，市对城区实行分税政策，应充分考虑地方经济发展的能动性和可持续性，对教育费附加、城建税、水资源费、排污费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。
（二）体制在城区之间基本公共服务均等化方面体现不够明显根据《市人民政府关于调整和完善县市区财政管理体制的决定》（宜府发[2002]48号）精神，全市城区执行统一的财政体制。但是，我区与其它城区相比，基本公共服务均等化方面体现的不够明显。
1、城市建设方面。
体制规定各区的城市维护建设税属市级收入。西陵、伍家、东山享受了主城区公共设施提供的服务。
我区地处江南，属于近郊城区，不能享受主城区的公共设施提供的服务。建区以来，市对××区投入不多，区底子薄，城市化进程任重道远，所需的建设资金严重缺乏。2008年，××区入库城市建设维护税446万元，按现行财政体制只分得45万元的财力，只占入库数的10%。
2、财政供给范围方面。
一是教育经费负担不一样。西陵、伍家、东山、猇亭的初级中学属市级管理，而我区要承担四所初级中学380名教师、3592名学生的经费，以及五个乡镇的农村义务教育经费保障机制改革区级配套的相关费用。目前，我区共有14所中小学988名教师，7998名中小学生，全年教育支出2897万元，占区直部门支出的51%。学校面貌与江北城区学校相比差别很大，学校基础设施建设任务十分繁重，同时，还有××一中迁建债务520余万元。2008年，我区入库教育费附加227万元，按现行财政体制只分得152万元的财力，占入库数的53%。
二是卫生事业经费负担不一样。
西陵、伍家、东山没有或少有几所自己负担的医院，只有社区卫生室。而我区要承担4个乡镇卫生院经费，和53个村（社区）卫生室的支出。
3、乡镇机构及人员负担方面。西陵、伍家、东山、猇亭4个区，只有西陵、伍家各一个乡，相应的财政负担人员少，财政支出压力小。而我区要负担5个乡镇（街办）395人和25个部门的经费，以及乡镇特有的农村社会事务、新农村建设、村级组织阵地建设、生态家园建设、农村安全饮水工程、森林防火、抗旱防汛排涝和农村低保、农村五保对象、民政优抚对象等支出压力。
4、村级负担方面。其它区乡镇少或没有乡镇，也就少有或没有村级组织负担。而我区有53个村（社区），村干部229人，在村干部较低工资水平下，每年仍需要180余万元的财政支出负担。
5、干部职工待遇方面从规范津补贴前的标准看，我区未落实或未全部落实的个人待遇有：小伙食补助月标准为90元，实际发放40元；生活补贴只执行了规定标准的一半；出勤误餐补助市标准为420元，我区在职行政事业单位干部职工发放200元，教师及离退休人员发放100元；一般干部电话费未得到落实；全区所有干部职工均未享受住房货币化政策；民政优抚对象补助标准应按自然增长率逐年调整，也因财力不足，已有三年未作调整；卫生系统的差额补助2003年以来未作调整，特别是基层卫生院从事防疫保健等公共卫生工作的投入从未增加。
从规范公务员津贴补贴以后的标准看，××区执行的标准是人均每年14900元，而同在城区的西陵区、伍家区、猇亭区的标准分别为17159元、17089元、16450元。我区比同城的三个区分别低2259元、2189元、1550元，而这个标准也很难保证执行。
（三）财政收入级次划分比例不尽合理，收支平衡难2008年，按现行财政体制计算，市区按6：4比例分享收入，××区一般预算收入为3282万元，只占财政总收入17730万元的18.5%。而且受历史原因的影响，全区收入总体规模小，既得财力少。如果，按省管县（市）管理体制计算，我区从实际完成的总收入17730万元中，可分得财力7588万元，占总收入的42.8%，多得财力4306万元。
由于现行分税制财政政策使区级分享财力太少，财政收支严重不平衡。特别是最近两年，由于国家政策规定区级必须配套的项目支出负担大、干部职工调资支出负担重、规范公务员津贴补贴支出压力大，基础设施建设、招商引资项目支出没有财力支撑。从总体上看，财权与事权不匹配的情况日益显现，特别是在教育、卫生、社保、城市建设等方面存在财权与事权明显不配套的情况。但是，为了确保干部队伍的稳定、建设发展之需要和上级考核项目达标，区级配套支出必须落实。到2008年底，我区累计财政挂帐赤字已达到6792万元，6年年均挂帐赤字1132万元。
(四)乡镇财政运行中存在的主要困难我区现行的乡镇财政体制实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。这个体制实际上就是区域经济一体化下的财政体制，该体制在平衡乡镇间分配差距、统一规划、统一招商政策、降低征税成本、维护财经纪律方面起到了很大作用，但是随着社会事业的全面发展，该体制也存在了一些不适应乡镇经济社会发展需要的问题。一是每二年干部职工正常工资调档升级和因此调增住房公积金、医疗保险、养老保险等没有纳入重大政策性增支补助范围，增加了乡镇财政负担。二是新增收益共享政策因市区财政体制下区级分享比例低，乡镇所得利益相应不足，其激励政策的作用不明显。三是全区统一安排的大型活动没有配套相应经费，增加了乡镇支出压力。四是宜万铁路、三峡翻坝公路等重点工程拆迁和长江铝业污染等问题引发群体上访影响社会稳定，增加了乡镇支出。五是乡镇债务特别是基金会借款没有还款资金来源，加大了乡镇财政困难程度。
三、完善现行财政体制的建议
（一）争取上级支持，进一步完善财政收支体制财政收入基数和财政支出基数是构成财政体制的两大基本要素。财政收入基数和支出基数是相辅相承的关系，是准确匹配财权与事权关系的重要依据。因此，建议市财政局重新核定财政收入基数和财政支出基数。
1、核定收入基数。根据《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔2002〕29号），按照税收属地管理和分税制政策，划分税种，比例分享，确定收入基数。建议市财政局考虑历史原因，重新核定我区税收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市区按2：8比例分成。
如划分分享比例实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使市区两级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。
2、核定支出基数。支出基数分为基本支出和项目支出两部分。建议根据现行政策重新核定支出基数。基本支出基数。按现行财政供养人员、供养系数、城区平均工资水平、城区平均公用经费水平和工资及公用经费的自然增长率等参数，给定控制财政供养系数核定财政供养人员，计算出来的支出基数就是基本支出基数。其公式为：基本支出基数=核定财政供养人员×〔平均工资水平（1+工资自然增长率）+平均公用经费水平×（1+公用经费自然增长率）〕。或者：基本支出基数=核定财政供养人员×（平均工资水平+平均公用经费水平）×基本支出水平的自然增长率。
项目支出基数。一是按规定标准核定农业、科技、农村义务教育保障经费等法定支出项目基数；二是按规定标准核定卫生、社会保障、计划生育、交通、环保、城市建设、文化旅游等省、市政府规定的项目支出基数。
收支基数核定后，收入基数大于支出基数的部分，根据其整体经济实力和建设任务，建议采用以下结算办法：一是实行定额上解；二是实行比例上解；三是实行比例递增上解。支出基数大于收入基数的部分，根据其财政困难程度，建议采用以下结算办法：一是定额补贴；二是定额补贴，比例递增；三是定额补贴，比例递减。
（二）大力调整和优化财政支出结构。
为优化财政支出结构,进一步规范财政资金供给范围。解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题,实行“三不原则。即不推、不包、不揽。一是加快事业单位改革步伐。根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴或上交；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外，集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金。另一方面坚决确保离退休人员、失地农民养老金和城镇、农村居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。
（三）积极探索区域经济一体化的财政体制，加快经济快速发展
我区作为城区的近郊，虽然具有广阔的土地、丰富的旅游源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接市级及主城区资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。宜昌、××要想获得更大的发展，就必须打破行政区划的界限，积极探索宜昌区域经济一体化的财政体制，在坚持“财政统一，规划统一，市场统一”的原则下，市区两级在财政投资项目建设方面实行统一规划、统一管理，在土地、财政、税收等方面实行统一的政策，实现更高层面的融合。
实现“财政统一”
有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，市及各县市区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。推行“财政统一”既是市区财政并轨对接的过程，也是市区财政活动“有所为，有所不为”的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。实现“财政统一”
有利于净化投资环境。区域经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。“财政统一”有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。
实现“财政统一”有利于公共服务均等化。“财政统一”的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。应充分利用财政机制中的诸如转移支付“劫富济贫效应”，缩小区与区、县与区之间公共产品和公共服务的差距，这是“财政统一”的核心内容，也是“财政统一”的切入点，当然也是一体化的应有成本。
实现“财政统一”有利于对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。
（四）建议调整体制时，充分考虑××区沉重赤字包袱，以便××区轻装上阵，进入经济发展的快车道××区在现行财政体制下，收入总体规模小，区级税收分享更少，财力十分有限。在市政府和市财政局的大力关心和支持下，基本保障了干部工资发放、机关运转。为了使××区能够有一个更好的发展环境，建议市财政局在调整财政体制时，充分考虑××区沉重的财政赤字包袱这一实际困难，每年通过困难性转移支付方式解决一部分，我区从每年享受的激励性转移支付补助中解决一部分，通过3到5年时间逐步消化财政赤字。
（五）适时调整乡镇财政收支基数
在维持现行财政体制不变的前提下，对乡镇财政收支基数重新核定调整。根据乡镇所承担的事权对支出基数实行“零基预算”的方式重新核定。在争取市对区的财政体制调整后，加大对乡镇发展经济的激励政策的力度。
一、宏观税负偏高,挤压居民收入增长,制约消费需求扩大
宏观税负是指一个国家的总体税负水平,一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。基本上有三种统计口径:一是小口径的宏观税负,即税收收入占GDP的比重;二是中口径的宏观税负,即财政收入占GDP的比重,包括税收在内的纳入财政预算管理的收入;三是大口径的宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重,包括税收收入、预算内收费、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。采用不同的指标,运用不同的方法,对中国宏观税负高低判断的结论相去甚远。从相关资料可以判断:
(一)中国大口径宏观税负高达30%以上,比中小口径的宏观税负高出10个百分点以上
2008年全国税收收入54219.62亿元,国内生产总值300670亿元,小口径宏观税负,即全国税收收入占GDP的比重为18.03%。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元,中口径宏观税负,即全国财政收入占GDP的比重为20.4%,比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元(比2007年13000亿元有较大缩水),占当年GDP的3.19%;全国社保基金总收入13808亿元,占当年GDP的4.59%;中央和地方预算外资金收入7000亿元(该项收入2007年为6820.32亿元,2008年数据尚未公布,暂按与2007年大致相当的数计),占当年GDP的2.33%,包括此三项在内的大口径宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重高达30.51%,比中口径宏观税负高10.11个百分点,比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外,由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳,如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入,则全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40%左右。
(二)从分税制开始,财政收入增长迅速,宏观税负快速提高
2003—2008年,国内生产总值年均增长10.1%,财政收入年均增长19.6%,财政收入增长速度远快于国内生产总值的增长速度,财政收入占GDP的比重迅速从1994年的10.8%提高到2008年的20.4%,增长了1.9倍。与此相对应,城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%,农村居民人均纯收入年均增长5.5%,既慢于GDP增长,更慢于财政收入增长。财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍,是农民收入增速的3.6倍。
(三)中国宏观税负高于中等发达国家,与发达国家水平相当,与所处的发展阶段极不相称
世界上发达国家的宏观税负平均在30—35%之间,上中等收入国家的宏观税负平均在20—30%之间,发展中国家的宏观税负平均在16—20%之间。尽管中国按中小口径计算的宏观税负刚进入上中等收入国家的门槛,与人均GDP水平大致相当,但反映真实负担的大口径宏观税负则在发达国家的水平,这与所处的发展阶段和经济社会发展水平极不相称。
(四)与发达国家实行“高税负、高福利”政策相反,中国是在低福利水平上实行高税负,税负明显偏高
高税负国家往往是高福利国家,社会保障在这些国家占有非常突出的地位。OECD国家中,社会保障税收入都是税收收入中的头号税种。从社会保障支出比较视角,更能反映出问题的实质,2008年中国全国财政支出中用于社会保障和就业支出、医疗卫生支出的费用9492.47亿元,仅占当年GDP的3.157%,而发达国家的国家社会保障支出一般要占到GDP的10%左右。
宏观税负过高,政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大,必然挤占企业收入和居民收入,加重企业负担和居民负担,不仅不利于提高企业竞争力和发展后劲,更不利于居民收入的提高。消费增长是收入增长的函数,居民收入增长缓慢,必然带来消费增长缓慢,因此,宏观税负过高,政府所得比重过大,必然影响内需特别是居民消费需求的扩大,造成长期以来居民消费率一路下滑,使得扩大内需特别是消费需求的战略方针难以取得成效。
二、财力与事权不匹配,迫使地方政府不计代价地扩大财源
我国1994年的分税制改革,在重点规范中央和地方间收入划分的同时,对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整,逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“财权上移、事权下移”,现象,各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。
(一)财力快速上移
分税制改革后,中央财政收入占国内生产总值比重和占全部财政收入比重迅速提高。1993年,中央财政占比22%,地方财政占比78%。1994年实行分税制改革,当年中央财政占比迅速提高到55.7%,地方财政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年间,中央财政收入占国家财政总收入的比例平均为52%,地方财政收入占国家财政总收入的比例平均为48%。到2008年,中央财政所占的比重进一步提升到53.3%,地方财政所占的比重进一步降至46.7%。
(二)事权下移
由于事权配置重心偏低、各级政府的事权责任与其收入和行政能力不对称。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足,地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。尽管中央政府在收入分配中占54%以上,但在财政支出构成中的比例并不高。1993年,中央财政支出占比28.3%,地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后,当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显提高而提高,仅为30.3%,而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后的1995—2006年的12年间,中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为29%,地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为71%。到2008年,中央财政支出所占的比重进一步降低到21.4%,地方财政支出所占的比重仍高达78.6%。
(三)“中央请客、地方埋单”
由于中央与地方政府之间职责范围界定不够明确,含糊不清的支出大多被分配给下级政府,有些事务虽然明确归中央或省级地方,但在实际执行中中央和省级政府的责任部分却下放给了基层。更由于上下级政府之间事权范围配置的随意性很大,在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,往往通过所谓的政绩考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任,使“上级请客、下级埋单”的状况十分风行。通常,下级政府掌握的财源越少,负担也就越重。目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右,却承担了近80%的义务教育支出和55—60%左右的公共卫生支出。
中央与地方的财政收入明确划定,但提供公共服务方面的事权模糊,地方政府在财力被上收而事权不变的困境下,为履行好事权,必须千方百计地扩大财源。途径之一,是做大蛋糕,尽可能多地分享25%增值税的总量,这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展,片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二,是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些收入大部分与土地有关,导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下,大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市建设用地规模,发展城市建筑业和房地产业,大量违法圈地,以土地生财;与房地产开发商共同推高房价,从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收。许多地方政府的土地收入占财政收入的70%,土地收入成了名符其实的第一财政。
三、税制结构不合理,导致粗放型增长方式难以转变
(一)主体税种结构失衡
虽然经过1994年的税制改革,我国建立了流转税(间接税)和所得税(直接税)并重的双主体税制结构模式,但从目前运行情况看,实际上仍是以流转税(间接税)为主体的单主体税制结构。1994年以来,在税收总量中,所得税收入占比虽然有所上升,从1994年的17%提高到2007年的26%;流转税收入占比虽然有所下降,从1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但现行税制结构中,流转税(间接税)比重过高,所得税(直接税)比重过低。由于流转税(间接税)是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果(所得)征税,难以起到所得税(直接税)的作用,因此,从向企业生产经营过程征收流转税(直接税)逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税(直接税)是一种历史趋势,目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制,如OECD国家,是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构,其所得税占税收收入的比重平均在50%左右,流转税比重往往不到40%。由于我国流转税所占比重过大,所得税比重过小,所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成,既不利于主体税种的相互配合,更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。
(二)税种结构不合理
一是以增值税、营业税为主要税种的流转税,是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税,既缺乏科学性,也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。
二是在现有税种结构中,缺乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性税种,缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种,使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。
三是个人所得税起征点没有随着人均GDP快速提高而作出同步调整,并且未实行综合计征,而是采用传统的分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,难以全面衡量纳税人的真实纳税能力,不能体现“多得多征、公平税负”的原则,实践中也容易造成所得来源多、综合收入高的人少纳税的情况。
四是消费税征收范围没有随居民消费情况的变化而调整,一些高档次的奢侈性消费品及行为没有纳入征税范围,一些与群众生活关系密切的已课征消费税的消费品没有从消费税应税税目中取消,致使消费税调节力度弱化,难以适应快速发展的经济形势。
五是现行资源税制度存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题,特别是长期以来实行从量定额征收,单纯根据销售量依据固定税额征收,这种从量而非从价计征以及以销售量而非开采量为依据的计征模式,无法抑制企业和地方政府伴随资源价格的增长而对资源大量开采,不利于资源节约开采利用。此外,资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立也没有迈出实质性步伐。
(三)地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障
现行分税制体制下,税收立法权被高度集中于中央,地方政府没有税收立法权,加之主体税种实行向中央集中的“共享税”模式,地方政府特别是基层政府没有稳定、合法的地方税收作为稳定的财力保障和调节手段。特别是在全国范围内彻底取消农业税后,基层财政的主体税种更加缺失,县乡财政本级收入进一步降低,基层政府运行更加困难。
出口退税政策存在结构性缺陷,强化了低成本的出口导向模式,影响了出口结构的升级和外贸增长方式的转变。物业税等财产税收的缺失,使城镇政府缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道,使地方政府只关心“土地城镇化”而忽视“人口城镇化”,导致大量进城农民工落户难。
四、财政支出结构不合理,导致经济社会发展严重失衡
(一)行政管理费增速太快、所占比重太高
有关统计表明,从改革开放初的1978年至2003年,25年间我国行政管理费用增长了87倍,行政管理支出占国家财政支出的比重从4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率19.5%;同期财政支出增长15倍,年均增长率15.4%;行政管理支出占财政支出的比重,从9.98%上升至19.19%,提高了近10个百分点。相应地,我国人均负担的年度行政管理费用从1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增长23倍,而同期GDP增长为14.6倍。
按照国际货币基金组织的标准,一国的行政管理支出占财政总支出的比重不超过15.6%。通常发达国家这一比重更低,日本为2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。尽管近几年我国行政管理支出占财政总支出的比重有所下降,但2006年仍高达18.73%,这一比重,不仅比国际货币基金组织的标准高出3.13个百分点,更比上述发达国家分别高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83个百分点。
此外,预算外行政管理费更是大幅度上升。有关统计数据显示,1998年我国行政事业费支出占预算外收入的比重为54.42%,2005年则达72.01%,7年间近增了近18个百分点。庞大的行政管理费支出,消耗了相当大的财政收入,加大了公共财政的负担。
(二)社会性支出比重偏低
与OECD国家社会支出占财政总支出40—60%的比重截然相反,我国财政支出结构中用于社会性支出的比重一直偏低,尽管社会文教支出比重从1985年的20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6个百分点,但这一比重甚至低于1998—2001年的水平,仅相当于10年前的1997年的水平。
由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于教育支出的水平明显偏低。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%,发达国家为5.5%,发展中国家为4.6%,最不发达国家为3.6%,而我国当年的财政性教育经费占GDP的比重仅为2.41%,此后的10年间,这一比重一直徘徊在3%以下,不仅远远低于发达国家和世界平均水平,甚至还低于最不发达国家的水平。近几年来,财政性教育经费快速增长,2007年其占GDP比重达到了3.32%,无论从国际比较来看,还是从我国教育法规定的财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%的要求来看,财政用于教育支出的水平都明显偏低。
由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于社会保障的支出水平明显偏低。尽管我国财政对社会保障的投入逐年增加,2007年用于社会保障和就业的支出达到了5447.16亿元,但占当年国家财政总支出的比重仅为10.94%,占当年国内生产总值的比重仅为2.12%,与日本社保总费用占GDP的13.7%,美国的16.81%,瑞典的32.14%,英国的22.8%,德国的29.07%,法国的29.72%相比较,差距高达数倍乃至20来倍,较低的社会保障支出,使我国人民的基本保障受到极大的约束。
(三)经济性支出比重仍然偏高
从1985—2006年,经济建设支出占财政总支出的比重下降了近30个百分点,下降幅度不可谓不大,但在财政支出结构中的比重仍占26%以上,而国际经合组织(OECD)国家经济建设支出占财政总支出的比重为5—8%,我国用于经济建设的财政支出仍然偏大。
政府的财政收入过多地用于经济建设和行政管理费用增长,必然挤占本应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政开支,造成公共财政的“越位”和“缺位”现象并存,一方面致使政府过多地干预市场主体的活动,另一方面使政府在公共服务和社会管理方面职责严重缺位,阻碍着政府职能向现代服务型政府的转型。更为重要的是,公共服务领域投入的严重不足,是导致社会保障覆盖面窄、统筹层次低、保障水平不高的直接根源,不仅影响着社会和谐稳定,而且越来越成为影响居民消费预期、提高即期消费水平的最重要因素,进而制约着经济发展中需求结构的转型和增长方式的转变。
五、转移支付制度不完善,难以促进区域协调发展
(一)转移支付结构不合理
分税制改革后,我国的财政转移支付形式十分复杂,既保留了原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式,又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式,形式类别很多。这种形式多样的转移支付制度,很容易导致管理分散和效率降低,对地区间财力的均等化作用不明显。在现行中央转移支付项目和类别中,中央对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付和中央对地方税收返还、原体制补助等多种方式。如果将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进行比较,可发现用于均衡地区间财政能力的财力性转移支付所占比重偏低。2007年,财力性转移支付所占比重仅为39.16%,而税收返还和专项转移支付所占比重达60.84%。并且在财力性转移支付中,均等化作用较强的一般性转移支付仅占财力性转移支付的35.3%,在中央财政转移支付中的比重仅仅为13.7%。这种转移支付设计很不科学,很难充分发挥中央财政转移支付调节地区间财力差距的作用。
(二)转移支付资金分配方式不合理
在分税制改革过程中,我国在处理中央与地方间的财政关系上偏向于“增量调节”,从而延续了原体制下的分配格局,并把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。具体表现在资金分配上,现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行,既不合理又不规范。就“税收返还”而言,不仅保留了1993年前经济发达地区和欠发达地区在中央对地方增值税和消费税返还方面的差距,而且对增量返还按1:0.3的系数确定,致使其在中央对地方转移支付总额中所占比较过高(2005年所占比重达36%以上)。由于“税收返还”数额的确定建立在往年基数基础上,不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整,反而会进一步拉大地区间财力的差距,导致“贫者越贫,富者越富”的分配格局。就专项转移支付而言,由于资金分配过程不透明、分配标准和依据不明确、分配方式不规范,主观随意性很大,地方政府与中央的关系密切程度,以及地方政府的讨价还价能力等对中央专项转移支付资金的分配有很大影响。并且专项转移支付项目往往需要地方政府资金作配套,有资金配套能力的经济发达地区往往比缺乏资金配套能力的欠发达地区更容易获得更多的专项转移支付拨款。由此可见,专项转移支付对均衡地区间财力的作用十分有限,甚至还会扩大地区间公共服务发展水平的原有差距。
(三)专项转移支付项目设置不合理
在全区经济工作会议召开不久，区委、区政府又专题召开高规格、大规模的财税工作会议，区委、区政府主要领导亲临会议并将作重要讲话，这充分说明区委、区政府对财税工作的高度重视，也充分表明区委、区政府确保完成今年财税目标任务的坚定信心。今天会议的主要目的是，回顾总结去年全区财税工作情况，分析面临的财税工作形势，研究部署今年的财税工作，进一步动员各级各有关部门凝心聚力，乘势而上，攻坚克难，奋力突破，确保圆满完成全年的财税目标任务。围绕会议主题，下面我先讲三点意见。
一、客观评价2012年财税工作成效，扬长避短，以励再战
过去的一年，在区委、区政府的正确领导下，各级各有关部门高度重视财税工作，始终把财税工作当作全区的中心工作来抓，在宏观形势跌宕起伏、市区税收征管体制调整等诸多不利因素下，迎难而上，真抓实干，较好地实现了财政收入较快增长、财政支不断优化、财政经济协调发展的工作目标。
回顾过去一年的财税工作，我们为取得的成就而倍感欣慰。主要表现在以下几个方面：一是全区财政收入超额完成了年度目标任务。全区全口径财政收入突破2亿元大关，达到2.04亿元，比上年增长20.6%。其中，完成一般预算收入19650万元，比上年增长20.2%，圆满完成三年翻番目标，为全区经济社会的健康快速发展提供了有力的财力保障。二是财政支出结构进一步优化。坚持“保工资、保运转、促民生、促发展”的方针，合理调度资金，优化支出管理，全力保障了工资发放、民生工程、社会稳定等重点支出的需要。特别是在实施民生工程方面，按照提标扩面的要求，强化资金保障，加大落实力度，21项民生工程全面实施，全年共投入民生工程资金2983万元，其中区财政配套资金704万元。三是财税工作机制进一步完善。坚持目标管理，强化收入调度。积极适应城区税收征管体制改革，进一步完善乡镇（街道）财政管理体制，有效激发了各级各有关部门组织收入的积极性。坚持依法治税，强化征收管理。大力开展增收堵漏工作，深挖税收潜力，协税护税网络平台逐步完善，非税收入征管新系统正式启用，征收管理工作向法制化、精细化、规范化方向迈进。国税、地税、财政三家与各乡镇街道、园区相互配合，相互支持，形成了齐抓共管的强大合力。四是财税工作理念进一步升华。财税部门服务发展的意识不断增强，在积极组织收入的同时，满腔热枕地为全区经济的快速发展献计献策，出力流汗，赢得了全区上下的一致好评，去年，国、地、财三家均被评为“服务经济发展先进单位”。以上成绩来之不易，成绩的取得归功于区委、区政府对财税工作的高度重视和坚强领导，归功于财税部门及各乡镇、街道的艰苦努力，归功于方方面面的鼎力支持，更归功于全区广大纳税人的创业奉献。
回顾过去一年的财税工作，我们又为存在的问题和矛盾而深感焦虑，突出的表现在：一是我区财政收入在全市横向比较中，位次不优、增幅不快。在八县（市）及各区排名处中等偏下水平。二是乡镇街道收入完成情况严重不平衡。全区除十里铺乡、海口镇、德宽办事处超额完成目标任务外，其他都不同程度留有欠账。总体上看，各乡镇收入任务完成明显好于街道。去年，乡镇共完成收入3339万元，占年度任务的100.8%，比上年增长30.8%，占全区财政收入比重由07年的12.5%上升到13.7%；街道完成收入8453万元，占年度任务的89.4%，比上年增长7.3%，占全区收入比重由07年的38.8%下降为34.8%，甚至有些街道没有达到去年实绩水平。究其原因：从客观上看，主要是市区财税征管体制调整直接造成相关税收下降以及一些街道属地税源基础薄弱、增长乏力等因素的影响；从主观上看，也的确存在工作力度不足，工作方式不新，甚至是徘徊观望、消极应对等方面的问题。三是税源建设相对滞后。一些地方没有从根本上摆正经济发展与财政增收的关系，就收入抓收入，甚至是涸泽而渔，没有将税源建设摆在财税工作的中心位置，使收入增长陷入十分艰难的境地。上述问题的存在，严重制约了全区财政工作的健康发展，降低了财政工作的整体水平。对此，我们务必要高度重视，深刻反思，并在今后的工作中采取切实措施予以克服和纠正。
二、清醒认识面临的财税工作形势，坚定信心，沉着应对
在对去年工作进行分析盘点的同时，我们还必须清醒地认识到面临的经济形势。综合分析面临的财税形势，可概括为两句话，一是困难多、压力大；二是有机遇、有希望。
所谓困难和压力，主要基于以下几个方面的考量：一是宏观经济环境不景气带来的消极影响。预计，今年国际金融危机的影响将持续加深，全球经济增长明显放缓。国内经济增长面临着前所未有的压力，自去年第四季度以来，主要经济指标明显下滑。虽然我区身处内地，开放度不高，但宏观经济环境的不景气对我区经济发展必然会带来一些消极影响，突出的表现为相当一部分企业的生产经营形势十分困难，利润空间压缩，中小企业的现实困难和潜在风险加大，尤其是区域内的房地产、建安企业将持续萧条，短期内很难回暖。二是财税政策的调整形成的减收因素。去年年底，国家实施一系列的财税政策调整，主要包括：增值税全面转型，企业购进固定资产进项税全额抵扣；小规模纳税人征收率降低，统一调整为3%；100项行政性收费取消；另外，年内还有可能提高个人所得税起征点等等，初步估计，全区政策性减收将在2000万元左右。三是属地税源基础薄弱形成的压力。主要表现在零星税源、阶段性税源较多，稳定增长的支柱性税源相对缺乏。就现有的纳税户而言，由于近几年税收征管力度加大，基本做到了应收尽收，几乎没有多少涵养税源，自身增长的空间十分有限。特别是作为主体税源的建安、房地产税收，因房地产行情不景气和市区税收征管体制调整导致的滞后效应会进一步显现。因此，考虑减收因素，今年财政一般预算收入要达到18%的增幅，在增量上与去年基数相比至少需要5000万元，压力不言而喻。四是支出压力十分沉重。主要表现为财政支出基数不断加大，刚性支出不断增加。随着区内加强基础设施建设和民生工程提标扩面等政策的实施，区新增配套资金压力会进一步加大。另外，还要考虑事业单位公职人员的福利政策的出台。
所谓机遇和希望，主要表现在：一是国家宏观经济政策的重大调整带来的机遇和希望。今年我国经济工作的基调是“保增长、扩内需、调结构”，其中保增长是首要任务，为此，从中央到省市各级都出台了一系列的刺激经济、保证增长的政策措施。其中，最重要的是增加投入，扩大内需，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并明确在未来两年投入4万亿元扩大内需，这给我们争取项目资金、扩大有效投资、积蓄发展后劲、促进财税增长带来了良好机遇。二是近几年我区加快发展形成的新的增长点将逐步显现。我们要充分认识到全区经济平稳较快发展的基本面没有改变，仍处于一个快速发展的阶段，内在发展的动力较强，特别是随着开发区一批重点项目建成投产、西城改造建设快速推进、现代农业加快发展以及石化技改项目实施等必将活跃区域经济，对财政的贡献率将会越来越大。三是全区上下业已形成的抓财税工作的良好环境为财政增收提供了坚强保证。特别是各级领导的高度重视，财税干部的敬业奉献，协税护税网络的完善以及强化征管的机制和经验等等，这些因素对保障收入征管必将产生巨大的推动作用。
因此，面对新的形势和任务，我们要始终保持清醒的认识，既要看到形势的严峻，更要看到严峻形势下的机遇和希望。这就要求全区上下一定要用新理念谋求发展，用新思路破解难题，用新机制营造环境，用新举措开拓前进，切实做到坚定信心，沉着应对，乘难而上，转危为机，全力推动财税工作在创新中发展。
三、全力做好今年的财税工作，攻坚克难，务求必胜
今年是庆祝建国60周年的喜庆之年，是实施“十一五”规划的关键一年，也是应对全球金融危机的克难攻坚之年。根据区委、区政府的总体工作部署和安排，今年全区财税工作的总体要求是：以科学发展观为指导，紧紧围绕区人代会确定的财税工作目标，以加快发展、培植财源为立足点，以强化收入征管、优化支出结构为主攻方向，进一步创新工作思路，完善工作机制，加大工作力度，改进工作作风，攻坚克难，奋力突破，努力开创财税工作的新局面。
今年，区人代会确定财政一般预算收入增长18%的目标任务。这既是一项法定的经济发展目标，也是保证我区经济社会又好又快发展的政治任务，更是应对周边地区激烈竞争的必然选择。关于收入任务的分解方案已经区政府常务会议研究确定并印发。今年任务分解的基本原则主要有三条：一是区人代会确定的任务数必须全面落实，并留有一定余地；二是依据各地各单位上年的征收任务和征收实绩；三是充分体现保护先进，激励先进的原则，防止鞭打快牛和投机取巧的现象。希望同志们以积极的心态领受任务，以快捷的速度分解任务，以扎实有效的措施落实任务。
面对繁重的财税压力，各级各有关部门一定要增强工作责任感和紧迫感，增强工作的主动性和实效性，以攻坚之举求突破，以务实作风抓落实，扎扎实实做好今年的财税工作。
第一，要把财税工作摆在更加突出的工作位置。财政是“庶政之母”，有财才有政，财兴则政兴。财政是经济的综合反映，是支撑区域经济和社会发展的根本保证，是执政能力的基础，做好财税工作事关全区改革、发展、稳定大局。区委、区政府始终把保持财政收入的稳定快速增长作为全局工作的重中之重，作为检验经济发展成效的重要标尺。希望各级各有关部门一定要更加重视财税工作，坚持一把手负总责，加强工作力量，保障工作时间，经常分析研究财税工作当中出现的矛盾和问题，千方百计地调动方方面面参与支持财税工作的积极性和创造性。可以这样说：不重视财税工作的领导，不是一个高明的领导，不善驾驭财税的领导也不是一个称职的领导。
第二，要把财源建设作为财税工作的前提和基础。有道是：经济是源，财政是水，渊远才能流长；经济是根，财政是叶，根深才能叶茂。财源建设是确保财税稳定增长的根本途径。抓财源就是要抓发展，而发展的关键就是要抓项目建设，抓招商引资。今年，我们要紧紧抓住国家增加投入、扩大内需、保证增长带来的良好机遇，把重点工程和项目建设作为经济发展的重中之重。要通过招商引资引进一批项目，依托自身实际谋划争取一批项目。同时，要切实加大项目推进的力度，尽快形成一批新的增长点。在抓项目的过程中，我们还要十分注重项目的财政贡献率，要尽可能多上一些财源型项目、见效快的项目。特别是各街道办事处要大力发展楼宇经济，在商贸服务方面寻找突破口。唯有如此，我们财税工作才能有源头活水，才能不断拓展空间，才能永远立于不败之地。
第三，要把组织收入作为财税工作的中心任务。组织收入始终是财税工作永恒的主题。要认真研究收入结构的变化，明确收入组织的重点，抓早抓紧抓实。在实际工作中，首先是要坚持依法治税。要突出重点税种、重点行业和重点税源，实行动态跟踪监控。要运用先进手段，进一步加强对税款征收、税务管理、税务稽查、税款入库等环节的监督，构建起严密的执法监督体系。要深入开展税收专项检查，严厉打击偷、漏、抗税违法行为，着力解决好中小企业征管难问题，减少“跑、冒、滴、漏”，切实做到依法征收，应收尽收。其次是要坚持科学治税。要很好地把经济增长点转化为财税增长源，按照“因地制宜、分级管理”的原则，大力推进征管信息化进程，强化税源监控，做好税源精细化管理，完善征管改革，增强征管效能。我们既要集中精力抓大户和重点税源，又要对零星分散税源以及一次性税源严管统筹；既要主攻主导税源，又要突破非主导税源；既要千方百计护住属地税源，又要想方设法引进外地税源。（关于引税问题，我想在这里重申三点要求：一是坚持规范操作，不能盲目蛮干；二是眼睛向外，立足于市外省外，千万不能在区内挖；三是要杜绝相互之间的恶性竞争，擅自出台优惠政策，一经发现，严肃处理。）再次是要坚持协作治税。财税部门与各乡镇街道以及园区要加强协调配合，进一步发挥协税、护税网络平台作用，强化和完善收入月调度制度，建立与重点企业的经常性联系制度，加强收入形势分析，逐月查摆问题，动态把握经济发展和财税工作中的热点、难点问题，及时发掘新的税收增长点，扩大收入覆盖面，打牢收入基础，真正把经济发展的成果充分反映到地方财力的增长上来。
第四，要把民生工程作为财政工作的重要内容。近两年来，我区按照省、市的统一部署和安排，集中有限财力，突出重点领域，精心组织，强力推进，全区各项民生工程取得了十分显著的成效。当前经济社会发展面临的形势异常复杂、异常严峻，抓好保障和改善民生的工作具有特别重要的意义和作用。各级各部门特别是作为牵头部门的财政部门，要深刻认识实施民生工程扩内需、促消费的双重效应，保增长、促和谐的双重作用和提信心、树形象的双重意义。要按照“巩固、规范、完善、提高”的要求，深入推进各项民生工程的实施。进一步加大领导和协调力度，不断推进制度化和规范化，提升效能，以更大力度强化资金保障、政策宣传和责任落实，全面实施好各项民生工程，使党的各项惠民政策不折不扣的落到实处。各级各有关部门要紧紧围绕民生工程任务，积极履行职责，全力配合，抓好落实，确保圆满完成全年民生工程任务。
一、引言
按照受益范围的大小，公共产品可分为全国性的公共产品和区域性的公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家，每个区域的居民都能同等消费，因而代表区域居民利益的地方政府不会自愿提供，只能由代表整个国家居民利益的中央政府提供。相反，区域性公共产品的受益仅局限在一定区域范围内，因而其他区域的地方政府不会提供，只能由代表该地区居民利益的地方政府提供。税收是政府提供公共产品的价值补偿，因而税收收入和税收权限的划分也应当与公共产品的提供相对应。为提供全国性公共产品而在全国范围内普遍征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于中央政府；为提供区域性公共产品而选择在区域范围内征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于地方政府。
作为地方支出项目的资金来源，财产税在世界各国地方财政中占有重要地位①。然而，目前各国学者对财产税是否属于受益税的争论尚未停止，一些学者也在试图寻找能够替代财产税为地方政府筹集资金的其他税种（Oates，2001）。财产税税负最终由谁负担？用于何处？能否采用其他收入予以替代？通过研究财产税归宿找到上述问题的答案，有利于明确财产税的经济效应和在地方财政中所应发挥的作用，从而合理制定财产税政策，改善地方财政状况。
从研究方法上看，税收归宿可以分为绝对税收归宿、平衡预算归宿和差别税收归宿。绝对税收归宿考察当其他税和政府支出不变时某种税收的经济影响，是最基本的税收归宿分析方法。平衡预算归宿考察的是税收与政府支出计划相结合所产生的分配效果。也就是既分析税收的归宿，又考虑通过税收取得的政府支出的用途。差别税收归宿考察的是政府预算保持不变时，以一种税替代另一种税的归宿差异。本文从的财产税绝对税收归宿入手，对平衡预算归宿和差别税收归宿进行一次全面的考察。
二、绝对税收归宿：谁负担了财产税
传统观点在分析中采用局部均衡方法，并将财产税划分为对土地课税和对建筑物课税两部分，认为财产税是对土地和建筑物课征的一种货物税，税收归宿取决于相关的供给和需求曲线。对于土地而言，只要数量无法改变，其供给就是完全无弹性的，因而全部税负由土地所有者承担。如果土地的供给不是固定的（例如城市土地供给可以扩展至毗邻农用土地的市郊地区；同样，通过填埋改造也可以增加土地的数量），那么税负则由土地所有者和土地使用者分担，比例取决于供给和需求的弹性。对于建筑物而言，由于建筑业在长期内可以按市场价格取得所需资本，因而建筑物的供给曲线是完全水平的。如果资本无法在建筑部门取得预期收益，就将转移至其他部门。因此，对建筑物征收的财产税能够向前转嫁给消费者。对于财产税的收入分配效应，传统观点指出，对土地部分课征的财产税，取决于来自于土地所有权的收入是否随着收入的增加而提高。同样，对建筑物课税的累进性取决于随着收入的增长，用于住房部分的收入是提高还是下降②。
与传统观点相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的税收归宿一般均衡模型（两个生产部门、全国范围内固定的资本存量以及一定的政府服务水平）分析地方财产税的归宿。后来人们将Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的观点合称“新观点”。Miesezkowski指出，传统的局部均衡分析没有考虑整个经济中所有地区广泛征收财产税时的一般均衡效应。他在模型中假设全国的资本供给完全无弹性，因此资本所有者作为一个群体承担全国范围内的财产税。
Miesezkowskiki将这一效应称为财产税归宿中的利润税部分。由于资本所得在富有阶层收入中所占比重更大，因而财产税归宿中的利润税部分具有较高的累进性。该结论与上述传统观点截然相反。此外，在税收相对较高的地区，财产税使资本从该地区流出，降低了该地区生产要素（土地和劳动力）的生产能力和要素回报率。资本流入税收相对较低的地区，这些地区的工资和土地价格提高而住房和商品价格下降。Miesezkowski将其称为财产税归宿中的货物税效应，并指出，货物税效应扭曲了经济中的资本配置，使资本从高税收地区转移至低税收地区，直至所有地区资本的税后收益相等。
可见，采用局部均衡分析与采用一般均衡分析的假设前提与结论的差异是显著的。笔者认为，这种差异的产生，主要源于对问题分析的角度不同。传统观点想要解释的是某一特定地区的财产税归宿，而一般均衡方法着重考察一个国家整体的财产税归宿。当考察问题的角度发生变化时，结论产生某些差异就不足为奇了。况且，两种观点并非完全对立。当某一地区的财产税相对于全国的平均税率而言较高时，该地区的消费者就将以更高的商品购买价格承担这种货物税效应。这时，财产税归宿的传统观点就可以视为一般均衡观点的一种特例。实际上，财产税是一种地方税，地方政府在讨论征收财产税所产生的效应时，似乎并不关心其他地区的资本收益和房屋的消费者，它们只考虑本地区居民所负担的税收以及对本地区经济所造成的扭曲。地区税收负担的增加，主要是通过货物税效应产生影响，利润税效应作用很小，因而总体效应是累退的。其他地区的利润税效应将被货物税效应的收益所抵消，从而将所有税收负担留给课税地区。课税地区的税收归宿不仅是累退的，而且该地区承受所有的税收负担。从整个国家的财产税体系上看，财产税的税收负担则包含累进性因素，但地方居民则视财产税为累退的。由于财产税主要是作为一种地方税发挥作用，因此后一角度显得更为重要，即货物税效应是问题的主要方面。
三、平衡预算归宿：受益观点与新观点之争
由于财产税是地方财政支出的重要来源，因此在分析财产税归宿时，考虑财产税的用途显然是必要的。对于财产税的平衡预算归宿问题，同样存在着两种观点。第一种观点被称为“受益”观点。该观点基于Tiebout（1956）的分析框架，假设消费者具有“用脚投票”的完全流动性，地方政府间存在竞争。这使得各地区的公共服务相对于个人需求而言具有同质性，因此在该框架下地方公共服务的提供总能保持在有效的水平上。受益观点最先由Hamilton（1975）提出，他将财产税作为地方最重要的筹资手段纳入Tiebout模型，并从四个方面对模型加以扩展：假设地方公共服务提供的是满足私人需求的产品，因而公共服务的人均成本是固定的，地区规模与公共服务的有效性无关；通过居住用财产税为地区服务筹资；房屋市场模式明确，有足够的地区可以满足住房和公共服务需求，换言之，与理想的税收及支出对应的住房供给是完全有弹性的；地方政府制定了严密的地区法规，能够确定地区内住房的最低价格。在上述情况下，个人不会因财产税的征收或提高调整其房屋消费，个人按照对住房和公共服务的偏好选择居住地区，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部门的资源是有效的，因为财产税作为一次性总付税，相当于支付地方公共服务的成本。此外，用于住房的资本配置是有效的，各家庭间不产生收入的分配效应。换言之，具有严格地区法规、能够保证同质住房以及财产税的完全资本化在房屋价格上体现出差异的居住用财产课税体系，相当于不具有扭曲效应的使用费。Fischel和White将这一方法扩展至对工业资本征收的财产税，假定企业在地区间具有较高的流动性。同样，在适当的地区法规下，工业财产税相当于为政府公共服务支付的费用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一种观点即“新观点”。以Miesezkowski的一般均衡分析为基础，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考虑财产税用途的前提下，对原有模型进行了修改，主要体现在四个方面：假设政府在模型中按照Coumot-Nash方式竞争（认为其他地区的财政政策和资本收益不变），因此地方税收和公共支出是内生的；模型考虑地方公共服务对个人效用水平的影响，个人效用函数包括地方服务，允许个人对地方服务具有不同的需求；按照Tiebout和受益观点所强调的个人对地方公共服务需求不同，允许个人在地区间流动，每个地区中的个体在其对公共服务的需求方面是同质的；模型包括一种简单的土地使用范围形式。分析的结果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本结论并未改变。只要资本随着地区间财产税的差异而在地区间流动，且资本供给在全国范围内固定，财产税归宿中就将包含利润税和货物税两方面的内容。
这说明，尽管受益观点和新观点的前提和结论存在差异，但在二者的分析中，某一地区的地方支出都与财产税负担紧密相连。实际上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在课税地区，消费者价格的提高局限于地区生产和消费的商品，因此新观点中明显具有受益观点的特征；换言之，通过提高地方财产税筹集地方政府支出而增加的负担完全由地方居民负担。
新观点的受益特征与实际的受益观点之间的主要区别在于前者得到结论的过程与后者不同：按照新观点，地方要素和消费者的税收负担产生于因课税而导致的资本流出。对于受益观点和新观点的争论，一直以来从未停止。笔者认为，既然财产税是一种地方税，那么在考虑地方财政支出时将其视为一种受益税显然更符合财政联邦制的概念——各级次的政府在其范围内提供公共服务，并自行为之付费③。然而，这种受益税是相对意义上的，或者说是地区间或各政府级次间受益税，而不是绝对意义上的个人间受益税。在绝对的受益税情况下，税收实际上成为一种使用者收费，即公共服务的价格，因而不产生超额负担，对资本市场没有扭曲效应，研究其归宿问题就显得毫无意义。而事实上财产税是一种相对意义上的受益税——从全国范围上看是累进的，从地区角度看则是累退的。
四、差别预算归宿：财产税的替代性收入来源
由于地方政府提供的主要是地区受益的公共产品和服务，因此有必要掌握自身的收入来源。作为地区性公共产品的价值补偿，财产税一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在实践中，财产税的估价容易导致征纳双方的争执矛盾，按季或年度征收且由纳税人直接缴纳又经常使纳税人感到税收负担格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加压力，要求减轻财产税负担④。在这种情况下，各国开始寻找替代性的收入来源。对地方政府而言，财产税的替代性收入来源主要包括销售税（或增值税）、所得税、使用者收费，以及来自更高级次政府的转移支付。在上述收入中，使用者收费对于地方政府而言是一种不断增长的、颇受欢迎的收入来源。使用者收费被广泛地用于为卫生服务、开发许可、公用事业、文化景点等筹集资金。但是，作为一种为公共产品和服务筹资的收入来源，使用者收费局限于具有排他性的服务。因此，对于地方政府有义务提供的很多产品和服务（如贫困救济、基础教育、治安等）而言，使用者收费是不合适的。
除使用者收费外，销售税（或增值税）和所得税也是地方政府考虑的主要对象。与地方财产税相比，地方所得税和销售税确实具有一些优点。由于更高级次的政府（中央政府或州、省级政府）通常也征收这两种税，因此，由更高级次的政府代为征收和管理，能够节省遵从和管理成本。此外，这两种税收的弹性都要好于财产税，并且在大部分情况下可以自行申报。相比之下，财产税的税基需由税务管理部门进行估测，所费时间较长，而且通常被纳税人认为是武断和不合理的，税收收入与经济增长之间的关系也不大。将销售税和所得税作为地方收入主要来源的问题是，一方面，由于更高级次的政府同时征收销售税和所得税，因此，如果地方政府将其作为主要的收入来源，那么边际税率将会非常高。另一方面，销售税和所得税的税基要比财产税税基具有更大的流动性。个人完全可以通过在邻近的地区购物或工作，以避免缴纳地方销售税和所得税。
更高级次政府的补贴是地方政府的又一收入来源。事实上，几乎所有地方政府的财政资金中都包含着自身收入和上级补助，但二者所占比重各地差异较大。一种极端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供广泛的公共服务体系，家庭选择适当的居住地区，以享有其希望得到的公共产品。在该模式中，地方财政具有市场化的特征：家庭在选择居住地区时“用脚投票”，有效地“购买”希望得到的公共服务，税收如同市场决定的价格一样发挥作用。另一种极端形式则在地方财政体系中强调地方服务的平等性，地方政府应发挥基本的再分配作用。在该模式中，地方收入中很大一部分依赖于转移支付，中央政府通过征收全国性的税收在筹集收入中发挥基础性作用，中央分配大量的补助给地方政府，用于地方公共支出。支持后一种模式的人认为，主要依靠中央政府收入的财政体系更有效率，也更为公平。因为更高级次的政府可以更为有效地使用累进税，这一方面提高了税制的公平性，另一方面也使人们无法通过在各地区间迁徙而避税，减少了扭曲性地区决策引起的超额负担。此外，在集权财政体制下，可以采用平均的方式将资金分配给地方政府，从而使各地区间的财政机会更为平等。尽管这些观点指出了更高级次政府补贴的优越性，但笔者认为，该模式的最大缺陷在于忽视了税收与政府支出决策之间的联系。实际上，地方政府想要作出正确的财政决策，就必须权衡公共支出的成本与收益——理想的结果是将支出调整至边际收益等于边际成本的点上。如果资金来源于其他地方，这一联系就被割断：公共支出项目的边际收益不再等于其边际成本。有关地方公共服务范围和水平的决策很可能变成地方与更高级次政府间关于地方公共项目补贴规模和形式的谈判结果。因此，决定在边际上扩大还是缩小地方公共项目时，地方税收必须发挥主要作用，以使这些决策的成本和收益在复杂的决策中成为主要的决定力量。
五、中国财产税改革：税收归宿理论的引申
改革开放后，中国对财政体制进行了渐进性的改革，并于1994年建立了以分税制为基础的财政体制。分税制财政体制实施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持着这一水平（国家统计局，2004）。然而，在地方政府的收入份额大大降低的同时，其支出任务并未相应减少，70％的公共支出仍由地方政府负担，其中超过55％的部分落在县、乡政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府财政收入的集权化和原有地方支出责任的保留使地方财政捉襟见肘。为了满足地方居民对公共产品和服务的需求，地方政府不得不寻找替代性的收入来源。在众多可选择的渠道中，不纳入财政预算管理的预算外收入和没有纳入预算外管理的非预算收入不在中央政府的预算控制范围之内，成为地方政府弥补财政收支差额的两种最为常用方法⑤。世界银行（2002）估计中国目前的预算外收入和非预算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估计1994年中国的预算外资金高达2100亿元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析结果表明，中国乡镇政府的大部分公共支出是通过非预算资金筹集的。例如，广东省某镇1993—1994年90％的基础教育支出成本通过非预算资金弥补；浙江省温州地区某镇94％的道路建筑资金和50％的政府行政支出来源于非预算资金。按照他的估计，中国南方城市的政府收入中，1/3来源于预算收入，其余部分由预算外和非预算收入弥补。
预算外收入和非预算收入的使用反映了中国从中央计划经济到市场经济转轨过程中的一种进步和改良，因为二者体现了地方纳税人对地方公共产品的偏好与满足这些偏好的资金之间存在更为紧密的联系，从而使财政资源的配置更有效率。尽管具有上述优点，但二者的负面效应更加明显：首先，由于各地方政府征集预算外资金和非预算资金的能力不同，因而地区间差距进一步扩大。实践表明，经济发达地区比不发达地区更容易从地方经济中取得资金，结果是不发达地区处于更为不利的地位。由于预算外资金和非预算资金的征集会减少中央财政的收入规模，因而中央政府采用转移支付以减轻地区差异的能力同样降低，欠发达地区的财政状况面临着进一步恶化的风险。其次，由于非预算资金完全由地方政府自由支配，不受中央政府监督，因而地方政府往往以降低其税收负担为条件要求企业为地方公共基础设施和社会服务投入资金。换言之，相对于预算资金而言，地方政府更加倾向于可以自行支配的预算外或非预算资金。这无疑将削弱中央政府的宏观调控能力，不利于达到稳定经济的政策目标。最后，预算外资金和非预算资金的取得大部分是无规则的。这种不透明的制度安排也为地方官员的腐败敞开方便之门。
在这种情况下，如何规范地方财政体制，减少通过预算外资金和非预算资金筹资的负面效应已经成为下一步财政体制改革的关键问题。笔者认为，加快财产税的改革将是解决该问题的一剂良药。该结论的得出主要基于以下三个方面的原因。第一，中国的税制改革已经到了必须处理省级以下财政关系的阶段。虽然分税制改革确立了中央与省级政府之间的收入分配关系，但并未明确省级以下财政关系。实际上，与中央——省级政府收入——支出不配比一样，省级以下政府也存在这一问题。尽管大多数公共支出发生在县乡级次上，但收入分配却并未与支出模式相符。因此各级地方政府间也应建立规范的财政关系。财产税属地方税，如果下一步的改革集中于地方财政体制，那么财产税必然成为主要的改革对象。第二，加快财产税改革也符合中央政府希望地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的愿望。实践表明，每当中央政府试图抓紧对地方财政的控制，省级以下政府通常都采用非正式的预算安排予以应对。可以说，忽略省级以下政府作用的改革方式必然无法削弱预算外资金和非预算资金的使用。因而，在未来的改革中，中央政府必须对地方财政予以重视。财产税的改革不仅不会使中央利益受损，还将有利于帮助其实现建立以税收为基础的财政体系和地方政府减少使用预算外资金和非预算资金的目标。允许地方政府拥有财产税的管理权将有助于激励预算外资金和非预算资金向正式的预算体系转化，从而更加便于中央政府监控。第三，推进财产税的改革还将有助于防止地区差距的进一步扩大。财产税不仅征收了地理位置租金，而且要求公共基础设施和社会服务的主要受益者支付成本。用财产税替代预算外资金和非预算资金，无疑有助于消除非正式预算筹资方法所导致的负面激励效应，实现中央政府所提出的区域经济协调发展的战略目标。
注释：
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究结果表明，1990年代，发展中国家的财产税占地方政府税收收入的40％。发达国家的比例为35％（10年前为30％）。转轨国家比例相对较低，但也达到了12％。
②Hanreys.Rosen（1995）指出，问题的答案取决于对收入标准的选择。采用当期（年度）收入的研究结果表明，随着收入的增长，用于住房部分的收入比例下降，表明财产税具有累退性。另一些学者则认为，采用永久性（或长期）收入研究财产税的累进程度似乎更为理想，因为某一家庭的某一年度的收入是高是低对该家庭的住房消费影响不大，决定这一问题的是该家庭的长期收入预期，而不是某一年度的波动。采用永久性（或长期）收入的研究结果表明，住房消费大体上与永久性收入成比例。换言之，对建筑物部分的课税既不是累进的，也不是累退的。
中央财政收入比率高低的理论依据和主要影响因素，我们认为主要包括以下几点：
（一）公共产品的层次性是决定中央财政收入比率的重要依据。
在市场经济条件下，通过财政收入掌握社会资源，然后通过财政支出向社会提供公共产品，满足社会需要，弥补市场失灵是各级政府的基本职能。而中央政府与地方政府之间职能的划分，即中央政府与地方政府在提供公共产品时如何进行有效、合理的分工，又是由公共产品具有的层次性的特点所决定的。
根据公共产品理论，按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。
1．全国性公共产品，是指受益范围覆盖全国，可供全体国民无差别享用的公共产品。其基本特征是：受益范围为全国，而且受益的分布相当均匀。
2．准全国性公共产品，是指那些能够满足消费上的公共性，但在分布上又不具备均等性的公共产品，主要包括跨区域的公共设施、基础建设以及高等教育等。
3．区域性公共产品，是指在本区域内层次上能够被消费者共同且平等享用的公共产品。其基本特征是：受益范围为本区域，而且在区域内分布相当均匀。
显然，三种不同层次的公共产品由于本身的特点，决定了它们应由不同层次的政府来提供，才具有效率。
根据效率原则和公共产品层次性的特点，决定了中央政府主要负责全国性公共产品和准全国性公共产品的提供，地方政府主要负责区域性公共产品的提供，这实际上对中央政府与地方政府的职能范围在理论上进行了划分，而政府履行职能又需要相应的财力做保证，因此形成了“公共产品层次性——中央与地方政府职能的划分——中央与地方政府财力的分配——中央财政收入比率的高低”的逻辑决定过程。在一定时期，如果需要中央政府提供的全国性公共产品和准全国性公共产品数量较多，相应地要求中央政府所掌握的财力就较多，中央财政收入比率就高一些，反之亦然。所以，公共产品的层次性是决定中央财政收人比率的重要理论依据。
（二）集权与分权之间的关系是影响中央财政收入比率的重要因素。
各国在处理集权与分权的关系时，没有统一的、一成不变的标准，一般都避免过度的集权或分权，往往是以集权为轴心，分权是围绕集权进行调整，集权与分权的程度又是与各国的具体情况相联系的，主要决定于以下几个因素：
1．政体的不同。实行单一制政体的国家，是由若干行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，它是以中央集权为基础的国家结构形式，因此在处理中央与地方关系时，偏向于强调集权。而联邦制政体是在地方分权的基础上，由若干具有相对独立性的成员单位（州、邦、共和国）联合组成的，因此在处理中央与地方关系时，联邦制国家一般偏向于强调分权。
2．社会制度的不同。由于国家的社会制度不同，会使得在集权与分权中的偏好不一样。实行社会主义制度的国家，经济制度的基础是生产资料公有制，在初级阶段通常又是由国家代表社会来占有这些公有生产资料，这必然要求政府特别是代表全体国民利益的中央政府更深地介入社会经济生活，具备更强的调控能力，掌握更多的社会资源。而实行资本主义制度的国家，经济制度的基础是生产资料的私人占有制，更强调市场机制本身的作用，在价值观上体现更多的是个人主义。因此，在处理中央与地方关系时，一般来说社会主义国家更偏向于强调集权，而资本主义国家更注重分权。
3．不同的国情和发展阶段。市场经济不够成熟的发展中国家，由于生产力发展水平相对落后，经济结构和产业结构不合理，瓶颈部门对经济发展形成严重制约，地区和个人之间的收入分配差距较大，木利于全国统一市场形成的因素较多，往往需要政府特别是中央政府在市场经济的发展中发挥更大的推动作用和调控作用，这也使得发展中国家在处理集权与分权关系时一般要比发达国家更偏向于强调集权。
（三）收费、基金等政府收人形式在中央与地方之间的分配，也会影响到中央财政收入比率的高低。
政府为了提供公共产品，需要通过财政收入主要是税收的形式取得社会资源，但是如果由于政府收入机制不规范，政府收入不仅包括财政收入，还包括大量不纳入财政预算管理的预算外收入，甚至也不纳入预算外管理的制度外收入，如各种收费、基金、集资、摊派等，那么这些收入形式所取得的资源如何在中央与地方之间进行分配，也会影响到中央财政收入比率的高低。如果这些收入主要归地方政府支配，那么地方政府在财政收入之外还有属于自己的重要收入来源，中央政府就有可能在财政收入的分配中提高自己的份额。反之，如果这些收入全部集中归中央财政所有，地方政府就会要求提高在财政收入分配中的比例，降低中央财政收入比率。因此，收费、基金等政府非财政收入形式在中央与地方之间的分配状况，与财政收入在中央与地方之间的分配存在一定的互补性，也会影响到中央财政收入比率的高低。
二、当前中央财政收入比率的现状分析与评价
在1994年分税制财政体制改革之前，我国的中央财政收人严重偏低是当时财税界比较一致的看法，所以1994年财税体制改革的目标之一就是要适当增加中央的财力，希望经过几年的时间，达到把中央财政收入比率提高到60％的目标。那么，目前我国中央财政收入比率的状况是怎样？目前的水平是否适当？下面我们对这些问题进行分析。
（一）目前我国中央财政收入比率的现状及原因分析。
1994年财税体制改革一度使我国中央财政收入比率有了比较明显的提高，但随后这种势头并没有保持住，近几年该比率则基本上徘徊在50％左右的水平。
我们认为，之所以出现这种出乎预料的现象是有其复杂的原因的，主要包括这样几个方面：
1．分税制财政体制改革后，地方财政收入的增长速度超过预期。这又包括以下几点原因：
（1）地方税收征收管理的加强，使地方财政收入的增长速度远超过预期。由于我国划归地方税的税种，大多属于小税种，在原体制下由于收入不多、征管成本较高，在全部税种都由一个税务部门征收时，税务部门自然不会投入太多的精力和人力，在管理办法上也比较粗放胆是分税制财政体制改革后，这些小税种划归独立的地方税务局管理后，这些税种收入的多少已经与地方政府和地方税务管理部门的利益高度相关联，使得地方政府和税务部门投入了相当大的力量，实施了前所未有的严格管理措施，包括征管办法和手段的创新，这样地方税收的增长潜力得到了充分的挖掘，增长速度自然相当惊人。
（2）从近几年我国一些重要的经济结构所发生的变化趋势看，地方财政收入增长比中央财政收入增长更有经济基础。
首先，国民收入分配结构向个人倾斜，使得作为" 地方税主要税种的个人所得税增长迅速。向个人倾斜的分配趋势扩大了个人所得税的税源，使个人所得税保持很高的增长速度，如
其次，居民支出和消费结构变化的影响。我国在改革开放后，随着生活水平的提高，居民支出结构发生了比较大的变化，其突出特征就是商品性支出比重在下降，而文化服务性支出比重在提高，这种趋势在这几年更为明显。支出。消费结构的变化和产业结构的变化，必然导致税源结构的变化，就是主要以第二产业的商品生产增加值为税基的增值税的增长，比不上以第三产业营业额为税基的营业税的增长速度，而增值税和营业税分别是中央和地方财政收入的主要来源，这自然会对中央、地方的财政收入增长造成影响。
第三，价格结构的影响。由于居民的消费结构向服务性需求转移，服务品的价格上升具有优先性。近几年来，我国服务品的价格指数一直保持较高的水平。一般来说，价格的变动对税收收入的短期影响还是十分明显的，服务品价格高，带来服务业营业额的快速增长，为地方财政收入的增长奠定了坚实的基础，而商品价格的下滑必然会使中央级税源的增长放慢。
第四，批发和零售贸易与餐饮业结构变化的影响。 1994年税制改革之后，对批发和零售贸易业征收增值税，收入归中央地方共享，而餐饮业征收营业税属地方固定收入。而这几年来，我国的餐饮业发展非常迅速。这种变化也会导致地方税税源的增加而中央税税源减少。
2．分税制财政体制改革后，中央财政收入的增长速度并没有预想的那么快。
3．由于财政总收入占GDP的比重偏低，制约了中央财政收入在财政总收入中占据更多的份额，也使得我国中央财政收入占GDP的比重远低于其他国家的水平。
虽然中央财政收人比率是在财政总收入盘子内中央与地方之间的划分，似乎与财政总收入的多少无关，但我们应该看到，在财政总收入规模太小，而对地方政府又必须有规范性收入来源以保障政府履行职能，这时财政总收入占GDP的比重偏低实际上就会对提高中央财政收入比率产生制约作用，也会使得中央财政收入占GDP的比重偏低。
4．我国财税体制中一些深层次问题对中央财政收入比率的提高形成制约。主要包括：
（二）对当前我国中央财政收入比率的评价。
从前面的分析可以看到，1994年财税体制
改革之后，我国中央财政收人比率大体维持在50％的水平，那么这种比率水平到底是高还是低，或者还是比较合适？我们认为不能单就这一比率来论比率是高是低，至少应考虑以下几个方面：
1．通过国际比较进行分析。我国目前中央财政收入占财政总收入的比重在48－53％的水平，中央财政收入占GDP的比重在5 5－65％的水平，如果仅从数字上看，我国中央财政收入比率的水平是很低的，特别是中央财政收入占GDP的比重，比世界各国的水平低得很多。因此从国际比较看，我国目前中央财政收入比率水平应该说是偏低的。
3．从我国的国情及市场经济的发展看，由于我国是一个实行单一制的社会主义大国，人口众多，疆域辽阔，在面临复杂的国际环境和国内经济形势时适当强调中央集权，加强中央政府的宏观调控力是非常必要的，也是维护中央权威和政令统一的必要手段。而且我国是一个发展中国家，市场经济体制还不成熟，许多阻碍市场经济发展的障碍如地区封锁、地区发展结构不平衡等问题还需要中央政府来加以解决和协调，这都需要有财力为后盾。因此，中央财政收入比率还应有所提高。
4．从与中央对地方的其他调控手段相配合的情况看，随着我国社会主义市场经济的发展，直接的计划、行政手段的使用应该是逐步减少，包括税收的立法权方面，也会考虑让地方享有一定的税收立法权，地方政府可以根据本地区的实际情况，确定设立某些税种，调整某些税率、税目，以及拥有一定的税收管" 理权。在这些方面放权的思路，应该与在收入方面适当集权的思路相配合，才能既调动了地方的积极性，又不至于妨碍中央宏观调控能力的增强。从这点考虑，中央财政收入比率还是可以有所提高的。
三、提高中央财政收入比率的对策建议
提高中央财政收入比率，涉及到中央与地方分配关系的调整，应该采取比较慎重的办法。而且在1994年财税体制改革之后，中央财政收人明显偏低的情况已有所改观，所以，我们认为更重要的是通过对现行财税体制的规范、完善来逐步实现。另外对提高中央财政收入比率的目标，也不应设具体的数值，关键是看中央政府对地方的控制力是否增强。我们认为可以采取以下措施：
借鉴国际通行做法，并考虑我国政府职能转变的实际进程，应对现行财税体制下中央与地方收入的划分作以下调整：一是改变企业所得税按照行政隶属关系共享的做法，按国际惯例实行分率计征或比例分享。二是在税制进一步完善、地方税系得到健全的条件下，将个人所得税作为中央地方共享税；三是逐步将证券交易税（印花税）、资源税划为中央收入。
3．完善地方税收体系，合理确定税收管辖权限。结合税收制度改革逐步形成地方主体税种，条件成熟时可以考虑将房产税、土地使用税、车船使用税等简并成财产税，并适当扩大税基，成为市县一级财政的稳定收入。逐步合理解决地方税收立法权和管理权限问题。由于各地区自然条件和经济发展水平等方面差别较大，赋予地方政府适度的地方税收管理权，有利于促使地方因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府，在不影响中央宏观调控政策、不挤占中央税基、不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征或免征具有地方区域性特点的某项地方税。通过在原先过度集权的行政、立法、税收管理等方面的适当分权，换取中央在财力上的适当集权，为提高中央财政调控力，更多地运用经济手段来进行调控创造条件。
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