2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（以下称《方案》），标志着这项备受关注的审计试点工作正式拉开帷幕。
生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。
良好的生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。
当前，我国资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的问题十分严峻。在以往“GDP至上”思维和体制下，一些地方只顾发展经济，片面追求GDP、忽视环保，部分地方政府或企业为了取得更大的经济效益，大搞“先污染、后治理”，留下了难以偿还的环保账单。不严厉追究环保责任，最终的结果往往是这些领导干部提任或转任外地，“换个地方继续污染”。守住碧水蓝天，对领导干部进行自然资源资产离任审计尤为重要。
这是一项全新的工作，没有成熟的经验，世界上其他国家也只是对自然资源和环境保护情况进行过审计，没有直接对领导干部进行审计。
为什么审计、审计什么、审计结果怎么用？对领导干部实行自然资源资产离任审计任务由审计署牵头，为此，审计署副审计长陈尘肇接受《财经国家周刊》专访，就相关情况进行了解读。
探索形成一套成熟的审计规范
《财经国家周刊》：什么叫领导干部自然资源资产离任审计？
陈尘肇：对领导干部实行自然资源离任审计，最核心的内容就是明确责任、界定责任，可以从为什么审计、审计什么、审计结果怎么用这三个方面来看。
第一个方面，为什么要开展这项审计？从宏观层面来看，开展这项审计的目的是为了促进领导干部更好地履行自然资源资产管理责任和生态环境保护责任，推动建立健全领导干部政绩考核体系，推动领导干部树立科学的政绩观和发展观，防止只管经济发展，不管资源的节约集约和有效利用，不管环境保护，进而促进整个生态文明建设。
第二个方面，到底审什么内容？从审计的组织实施来看，审计署将对领导干部的任职前后，区域内自然资源资产实物量变动情况进行重点审计，对重要环境保护领域也要进行重点审计。审计中客观分析变动的原因是什么，哪些是客观原因，哪些是主观原因。对人为因素造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、环境恶化的、污染比较严重的这些问题，要实事求是地界定领导干部应承担的责任。
第三个方面，审计结果怎么用？审计署的审计报告将会给中组部、中纪委等干部管理部门，如果涉嫌犯罪的，还要移交给司法机关。审计结果将对落实责任、问责追责，对干部的使用、任免和奖惩，提供重要依据或者基础。
《财经国家周刊》：哪些领导干部适用于自然资源资产离任审计试点？审计主要涉及哪些重点领域？
陈尘肇：对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部。在审计试点中，应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进的原则，即根据各地主体功能区定位以及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。
审计试点涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点，进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。
《财经国家周刊》：领导干部自然资源资产离任审计工作有哪些主要目标？推进是否有时间表？
陈尘肇：主要目标是探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。
多年来，审计署积极开展资源环境审计和领导干部经济责任审计，积累了较为丰富的经验。在借鉴这些经验的基础上，审计试点工作要紧紧围绕“领导干部责任”，积极探索符合审计工作规律的技术方法和组织方式。
领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施。2015年至2016年的审计试点任务，审计署组织实施审计试点，地方审计机关根据实际情况安排当地审计试点项目，由省级审计机关统一组织实施。在试点工作中，审计署要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索，加强经验总结，逐步予以规范，为逐步建立起经常性的审计制度做好充分的准备。2017年，审计署统一组织全国审计机关开展审计试点，并会同相关部门制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定。自2018年开始，建立经常性的审计制度。
一项系统复杂的工程
《财经国家周刊》：表面看，开展领导干部自然资源资产离任审计是单一性质的工作，事实上不仅自然资源资产覆盖领域广泛，需要统筹考虑，审计署还需要其他部委的的支持合作，在统筹协调这些因素方面审计署有怎样的考虑？
陈尘肇：审计署作为此项改革任务的牵头单位，将加强对领导干部自然资源资产离任审计试点的统筹规划，切实做好分类指导和专业培训，加强调查研究，统筹协调解决试点中遇到的困难和问题。
这项审计试点工作的审计内容和审计方法，很大程度上要以主管部门的指标体系为基础，审计通过必要的审计手段进行核实，界定领导干部的责任，作出全面客观的审计评价，需要尽快编制自然资源资产负债表，建立和完善自然资源资产产权制度、自然资源资产管理和监管制度、主体功能区和国土空间开发制度、生态环境损害责任终身追究制度、生态环境损害赔偿制度等，积极推进完善自然资源资产登记制度、自然资源资产保护目标责任制度等，建立完善自然资源资产管理保护考核评价体系，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供基础。
因此，试点方案也提出，发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、统计局和林业局等部门都要加强对此项审计的支持和配合，加快推进有关改革，建立健全制度规范，为审计试点工作提供专业支持和制度保障。
同时，地方党委和政府要加强对本地区审计试点相关工作的领导，及时听取本级审计机关审计试点工作情况汇报，并主动接受、配合上级审计机关审计，保障审计试点工作的顺利开展。
《财经国家周刊》：领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施。审计试点具体试点哪些内容？
陈尘肇：根据中央部署和分工，审计署牵头实施此项改革任务，会同有关部门研究起草了试点方案。方案要求紧密结合自然资源资产开发利用和生态环境保护的实际，围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点，在具体审计试点中，一方面要揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源资产和生态环境安全的风险隐患;另一方面，要界定责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。这是审计试点工作中要始终把握的方向。
生态文明制度体系的重要组成部分
《财经国家周刊》：审计署这些年在加强资源环境审计方面做了哪些探索？ 落实“绿色审计”紧箍咒，审计署重任在肩。
陈尘肇：审计署一直高度重视对资源环境保护情况进行审计监督。近年来审计署依法开展了对土地和矿产资源的管理情况、对节能减排和环境保护政策的落实情况，还有重点流域水污染的防治情况等进行了专项审计，涉及到水、土地、矿产、森林、海洋、草原等多种重要资源以及废弃物的处置、生态环境的保护、节能减排等多个领域。
同时，在领导干部经济责任审计中，也把资源利用和生态环境保护情况作为重要审计内容，并且关注了与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的环境效益情况。可以说，领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计是双管齐下，一方面通过经济责任审计，促进建设好“金山银山”，另一方面通过自然资源资产离任审计，促进建设好“绿水青山”。
从这些年来的审计结果来看，资源环境审计在防止资源破坏和环境污染等方面发挥了积极作用，成为促进资源环境保护工作的有效力量。
《财经国家周刊》：审计机关在环境保护方面一直发挥着独特的作用，新试点的这项领导干部自然资源资产离任审计对未来生态文明建设将发挥哪些新的作用？
坚持以科学发展观为统领，按照上级业务主管部门工作部署和县委、县政府总体安排，紧扣中心，服务大局，依法履行审计监督职能，重点对财政资金使用效益、重大政府投资项目、重点民生资金、领导干部履行经济责任情况进行审计，充分发挥审计“免疫系统”功能，为全县经济社会又好又快发展做出积极贡献。
二、工作任务
（一）审计署、省审计厅统一组织的审计项目。2012年审计署、省审计厅统一安排的审计项目9个，其中，审计署安排2个，分别为：社会保障资金审计，安居工程建设项目审计；省审计厅安排7个，分别为：三峡库区外迁移民资金决算审计，公共卫生专项资金审计，国外援贷款项目公正审计，计生事业费及计生政策落实情况审计调查，地方储备粮管理情况审计，支持中小企业融资政策落实情况审计，中小学校校舍安全工程审计。
（二）财政预算执行审计。组织对县财政局预算编制与执行情况及县地税局税收政策执行、税收征管、税收计划执行情况进行审计。同时，对县局、民政局、人社局、教育局、国土资源局等部门及所属二级单位的预算执行情况、财政财务收支情况以及相关财政专项资金使用情况进行延伸审计。
（三）财政财务收支审计。组织对县检察院、法院、总工会、人口计生局、第一人民医院、中医医院、妇幼保健院、学、第三高级中学、中学、血防办、定点办、“双创”办、农科所等部门和单位的财政财务收支情况进行审计。
（四）经济责任审计。根据县经济责任审计领导小组的统一部署，对杨的主要负责人进行届中经济责任审计；对县科技局、住建局、司法局、供销社、体育局等部门和单位主要负责人进行届中经济责任审计。
（五）重点建设项目审计。对上级拨付、本级政府投资、部门自筹资金的投资项目，上级政府及部门明确规定由其授权指定的机构进行竣工决算审计的，按规定执行；没有规定的，一律由县政府投资审计中心进行竣工决算审计。
三、主要措施
（一）依法审计，严格执法。严格按照全国、全省审计工作会议要求，依法开展审计，提高审计工作的主动性和时效性，对审计中发现的问题，督促有关单位迅速进行整改，并依法依规进行处理，严格追究有关人员的责任，维护审计工作的严肃性。
我国首次提出将审计级别提高到省委书记一级
6月10日，国家审计署公布《“十二五”审计工作发展规划（征求意见稿）》提出，下一步在对副省级城市市委书记进行审计试点基础上，将探索开展省（自治区、直辖市）党委书记的经济责任审计，并建立经济责任审计规范化体系。将审计级别提高到省委书记一级，这在我国尚属首次。有关专家指出，在建党90周年之际，探索省委书记经济责任审计，传递出对党的干部加强监督的积极信号。
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出，要加强经济责任审计工作。回顾我国经济责任审计对象的变化，不难发现经历了“范围逐步扩大、级别不断提高”的过程。1999年明确的审计对象，只包括县级以下党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人；2005年，党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。党的十七大明确提出健全经济责任审计制度，十七届四中全会提出完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。2010年10月，中办国办颁布实施了 《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，从审计对象、审计内容、审计程序到结果运用等都作出了一系列新规定。
审计署从2000年开始，对省、部长进行经济责任审计试点，到2010年对53名省部长进行了经济责任审计，但对省委书记的审计尚未进行过试点。对于此次准备开展对省委书记的经济审计，中国国家行政学院教授杨伟东认为：由于省委书记往往是某一地区的最高领导，对书记的审计意味着将要加强对“一把手”的监督。但中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙倾向于认为，针对省委书记的经济责任审计，是对“财政公开、财务公开做准备”。虽然审计作为一种技术，有可能达到一定的监督效果，但甚微。更多的是对“一把手”的行为规范和管理，因此，审计结果的公开、透明和使用无疑更有力。
逐步建立轮审制度防止省委书记审计流于形式
过去一段时间以来，是否对不分管经济工作的党委书记进行经济责任审计一直存有争议。但在以经济建设为中心的时代， 各级党委是一个地区经济社会发展的最高决策层和核心，若只对政府主要负责人进行审计，而不审计党委书记，就会形成权力监督真空。因此，对省区“一把手”进行全面监督，包括经济监督势在必行。
值得一提的是，此前对官员更多是离任审计，但审计署的规划中却丝毫没有看到“离任”的字眼。不仅如此，还明确提出，要“逐步建立和推行党政主要领导干部和国有企业领导人员任期内轮审制度”。不限定“离任”二字，说明经济责任审计将有可能随时进行。中国审计学会副秘书长刘力云认为，所谓“轮审制度”指对于属于审计机关经济责任审计对象的党政主要领导干部和国有企业领导人员，任期内要轮流接受审计。
不过，如何对省区最高负责人进行经济审计，是一个棘手的问题。审计署的规划提出，“十二五”期间我国将研究制定经济责任审计评价指标体系，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，探索和推行经济责任审计结果公告制度，逐步建立起经济责任审计规范化体系。
专家建议，大胆探索，积极从审计理念、评价角度和监督领域方面入手，探索和完善评价体系，使对省委书记的审计不流于形式是关键。我国从省部长的审计试点到省委书记的经济审计，监督力度的加大决定于审计的力度，这不是寻常的反腐倡廉，因此制度设计一定要细致可行，规范有效，才能从更高的层面上实现权力的监督和制约。鉴于与西方的体制差异，中国的审计监督权要结合人大制度、党政领导体制等进行。要让审议监督权真正对“一把手”权力形成约束或者制衡，就一定要实现异体制衡，因为只有不同的主体范围才可能相互有效制约。首先，审计必须立足于群众，方能生效；其次，审计结果必须为组织、人事、纪检等部门使用，才能真正将审计监督的作用发挥落到实处。
各地积极探索党政“一把手”同步审计
尽管对省委书记经济责任审计的实践尚在准备阶段，但各地在加强领导干部审计方面已探索出不少好经验、好做法。
今年，浙江省加大对县（市、区）党政领导干部同步审计的力度，安排对47名党政部门的领导干部进行经济责任审计。其中，对11个县（市）级党政领导干部全面开展书记、县（市）长同步审计。该省今年还将试点开展高校党委书记、校长的同步审计，全面推行乡镇党委书记、乡镇长同步审计。
又对市国土局局长的经济责任进行了认真的审计。进点前，安排好县级国土部门经济责任审计的基础上。系统地地学习了土地相关政策法规，编制了针对性较强的审计方案，确定了审计重点，做到有的放矢。审计中，采取审计与调查相结合，查帐与询问、座谈相结合，资料审查与深入现场相结合，经济责任审计与参阅年度预算审计资料相结合，有效地实施了审计。通过审计，查出违规行为金额535万元，对应收未收矿产资源补偿费、挤占挪用专项资金、专项资金未及时下拨、隐瞒截留收入等十个方面的问题进行了披露，有针对性地提出了三条合理化建议，取得了良好的效果。
二按照部署完成了两个单位的预算执行情况审计
对市公安局、市水利局2个单位20年度预算执行情况进行了审计。审计过程中，按照局里的整体部署。严格程序，严把审计质量关。如对市公安局审计时，严格审查其收费项目、收费标准、资金的支出，查出该单位挤占挪用专项资金32万元，违规使用票据39万元的问题；又如对市水利局审计时，着重对其专项资金的拨付情况等进行审查，查出该单位滞留专项资金598万元的问题。针对查出的问题，提出了适当的处理意见，落实了审计决定，
从1998年新一届政府施政至今，国家审计署的身影越来越多地出没在国民各领域之中：从对国债专项资金、农业专项资金、资金、资源环保资金、保障资金等重点专项资金的审计，到对具有证券相关业务许可证的师事务所的检查；从检查国企违纪违规，到近期对银行违规放贷、账外经营等行为的审查。审计一方面令人谈之色变，另一方面也带上了神秘色彩。国家审计署究竟对政府和的行为有着何种约束？它今后的工作重心是什么？今年“两会”期间，记者采访了时任审计署副审计长的刘鹤章。之后不久，刘鹤章于今年3月7日正式退休，仍担任全国人大代表。
“看门狗”的独立性
《财经》：从1998年以来，审计署的工作备受瞩目，你能否谈谈在复杂的转轨时期进行审计工作的独立性？
刘鹤章：审计部门通常被称为国家财产的“看门狗”。各个国家的审计体系是与其政府的架构、职能与关系相关的，随着政府职能不同是有所不同的。大致可分四种模式：第一种是，审计机关在政府领导下，典型的国家有中国、古巴、越南等;第二种是审计机关在议会领导下的审计体系，主要是指议会中设立审计委员会，比如芬兰、瑞典等，或审计机关直接向议会报告工作，如美国的审计总署，直接向国会报告工作。还有一种就是以法国、德国为典型的司法型审计体系，在这些国家里，没有审计署，而设有审计法院。此外还有一种类型是完全独立型，审计机关既独立于议会，也独立于政府，也不是法院，如瑞士。
中国的审计体系与世界上这三种主要的审计体系还有一点不同的特点是，“在总理领导下”， 意思是说除了总理以外，审计署对任何单位、任何人都可以审计，谁当总理谁领导审计工作，审计工作向总理负责。每年的人大常委会上我们的审计长李金华并不是代表审计署作审计报告，而是代表国务院到人大常委会作报告。
《财经》：你认为政府领导下的审计体系与议会制的审计体系对于审计保持独立性有何种不同？
刘鹤章：这个涉及中国1982年的宪法确立的有关条款。当时在讨论宪法草案时也议论过是否把审计署设在人大下面。当然我们这里需要明确的是，我们的人大、政协不是国外的参、众两院。而我们的人大、政协与政府的目标是一致的，都是在党的领导下，按照宪法的规定监督政府，目的是促进政府在党的领导下，更好地把事情办好。1982年时，彭真委员长就讲到，中国长年的计划经济体制下，行政和经济权力主要在政府，政府的较大一些，鉴于这种情况，审计署还是应该设在政府领导下为好。
隶属于政府的审计署如何体现独立性呢？总理领导下的审计体系就是一个相对较好的解决办法。除了总理，我们可以审计其他任何人、任何单位。于是宪法上就有这样的规定：审计工作不受任何人，任何单位的干涉。
至于中国的审计体系今后是否会改？我说不清。是否会归人大领导，这不是我们考虑或现在考虑的问题，那要看人大和政府改革后的体制。我们现在的财政预算还有政府到了年底追加钱的情况，预算的约束力还不十分强。不管什么情况下，不管在什么体制下，审计独立性只能是相对而言的，没有绝对的独立，任何事物都不可能是绝对的，即使归人大领导，也不一定就能完全独立。
《财经》：你如何评价目前中国的审计职能对于政府的约束力？
刘鹤章：以前很多人提起审计就问：“审计是不是审查计划生育的部门？”有些县里的官员介绍县审计长的时候居然说：“这是我们的审计署长。”这说明我们的审计工作还没有被大众所了解和熟悉，说明我们的工作影响还不大。现在的情况有所改变，我们认为与总理和国务院领导关系很大。我们向朱总理汇报完审计工作情况后，朱总理让我们全部向全国人大常委会汇报，全盘托出，这种支持对我们很重要。在中国的特殊国情下，审计工作的力度与政府的支持有直接关系。没有朱总理的支持，没有国务院领导的支持，我们的很多工作很难展开。我们在审计中发现的很多重大违法违纪问题，都是直接报给国务院，然后由国务院领导指示有关部门去落实。
《财经》：审计署在开展工作期间，有没有感受到其它部委的压力和阻碍呢？
刘鹤章：其实这个问题道理上并不难解决，当前特别重要问题是要完成预算细化、项目细化、收支两条线、国库支付。也就是说钱直接划到项目上，直接由国库支付，不经过部委，这样才不会出现“跑部”现象。
为什么会出现各种“挪用”现象呢？后来大家都意识到是由于预算没有赶到位。预算不能自己部里藏着。如科研经费过去都作不到及时足额拨付到位，经常是科研经费只给地市拨一点，一些科委大楼却起来了。现在包括各部委想截留挪用都没有机会了，因为钱不经过你的账户了，直接到项目上了。将来我们的方向是“招标审计”，我们审计署的任务就是审计国家部门大量的采购是否符合《招标法》，中间有没有徇私舞弊。现在我们又在推行一种新的审计叫作“任期经济责任审计”，对严重违法违纪问题要做到责任到人，处理到人，从制度上解决屡查屡犯，过去的情况是我们审计出了问题但没人负责。
审计的目标不光是真实、合法，还要讲效益。效益问题将会成为未来审计工作的一个新重点。现在不少地方都在要求建飞机场，但是有的建好之后一天只有几十个人坐飞机，这不也是一种巨大的浪费吗？国外的审计理念讲，审计一是要对政府负责，二是要对纳税人负责。我们从事的工作是代替政府审计纳税人是不是交税了，同时也代替纳税人审计政府，人民辛辛苦苦缴的钱你们有没有乱花。这些问题都会涉及各部门的利益调整问题，都会损害一些部门的利益，有一些压力是正常的。
审计演进之路
《财经》：审计署目前的审计范围主要包括哪些？从1983年审计署成立到今天也有20年了，审计的工作模式和重心发生了哪些变化？
刘鹤章：审计范围主要有三大块：第一块是财政资金，包括财政拨款和补贴资金、固定资产投资、教育、卫生、养老保障资金、国债资金以及扶贫资金等，简单地说就是国家拨下去的资金；第二块是资金，包括国有银行和非银行金融机构、国际贷款等；第三块就是国有及国有控股企业，包括国有上市公司。
审计署成立伊始最主要的审计是针对企业的审计，其他的工作逐步展开。审计是改革开放和市场经济的产物。监察部是改革开放后恢复而来的机构，审计署是1983年根据1982年新制定的宪法新成立的机构。审计和纪检检察是不同的，一个是去办案，一个是正常监督检查，在此之前，审计的功能是由财政部财政监察司完成。当时审计各部委的主要就是看各个部门的人头经费等等，我们叫“小财务”，主要是看看打酱油的钱有没有被拿去打醋。后来逐步和深入到现在的财政监督。
所以当初审计的重头戏还是围绕着企业和企业改革，因为中国的市场经济的改革最先开始于，再到城市，到了城市，先是从流通企业开始的，然后才是企业的改革。企业初期的改革是围绕扩大企业自主权开始的，先是减税让利，经过第一步利改税、第二步利改税，但后来发现企业并没有给国家交多少，财政收入在国民收入中的比例和中央财政收入在财政收入中的比例都下降了，企业却出现了为了小团体利益和个人利益损害国家利益的情况。当时审计检查企业，主要是查各种舞弊。
随着的，特别是第二步利改税之后，银行给的贷款像肉包子打狗一去不回头，对银行的审计就逐步展开了。
经过10年的摸索，1994年出台了《审计法》。审计的基本要求是真实、合法和效益。“真实”是说你的经营活动有没有做假，真实不一定合法，同时也要讲效益。从那时开始财务收支审计才逐步向正轨方向发展。
刚才讲到，对财政资金的审计以前主要停留在“小财务”上，然后逐步发现国家钱不够用，有的部委却掌握大笔资金，于是对各个部委的审计就慢慢加强。当初是上级审计下级，没有同级审计。上级害怕下面不把钱交上去，所以来查你。1994年审计法出台后就规定上审下和同级审相结合，以同级审为主。财政资金转移支付到了地方，我需要去审计，看看他用钱用得怎么样。
未来审计最重要的功能之一是预测。世界上也是这样一个过程。20世纪60年代查舞弊，70年代查财务收支，80年代讲效益审计，90年代是管理审计，现在讲评估预测审计。美国“9·11事件”以前，美国审计署给政府的报告中连续多年多次提到美国的民航系统多处不安全的，但没有引起重视。还有一点就是审计要透明。美国审计署审计长曾跟朱总理讲过，美国审计署除了有关国家安全的问题不公布，对其他的审计结果都要公布，老百姓可以从网上查到。这样可以让老百姓知道美国审计署到底在干什么，同时让美国审计署的工作人员知道自己的责任是什么。
《财经》：今年审计工作的重点是什么？
刘鹤章：今年审计工作的重点，首先是对系统的审计；第二是对政府收支两条线的审计；第三是对中央和地方所得税分成的审计。
说到收支两条线，可以举一个例子。1993年工资改革之后，许多政府部门都把财政资金转移办了“三产”，这些“三产”现在要脱钩，就不那么容易了。中央政府要对收支情况进行规范，各部委必须报出资金的来源和用途，整个过程都必须透明化。
关于地方所得税的审计，由于税制改革后，所得税增收部分改成中央与地方分成，有些地方政府就在税收数字上上下其手。所以今年审计工作的重点之一就是要看看地方所得税报得是否真实。
今年金融审计为什么作为重点提出来呢？原因之一是因为已经入世，很快就要引入强大的竞争对手，而现在我们的银行坏账太多，金融审计的工作就是为了防范金融风险。
《财经》：大家都非常关心有关前中国银行行长王雪冰涉嫌违规的案子。审计署也查出中国银行的不少问题。你能否谈谈相关的情况？
刘鹤章：据我所知，王雪冰的案子起因在美国。我们查到中国银行在国内也有做假贷款的情况。这是银行监管体制问题。朱总理最近对我们说，这些问题就要查深查透，原因，从机制和制度上提出建议。
对国有银行的监督对我们来说，也有一个认识过程，以前我们也没有经验，看法也不一致，以前我们的工作重点放在银行自身的财务收支上，而通过实践证明，银行主要问题出在贷款上。
我讲一个例子，某地区政府为了招商引资，要建商城，需要九个亿的资金，项目搞完了，出租不出去，怎么办？债由银行背着，这将来就是银行坏账。审计就是要弄清楚，地方政府是如何干预银行决策的，坏账的源头在哪里。然后客观地进行评价，责任到人。
《财经》：你一直主抓企业审计，并且在大型国企三年脱困时期负有直接责任。你能否谈这方面的情况?
刘鹤章：2000年，国企三年脱困。审计怎么办？我们提出的要求就是要围绕企业的资产质量和信息质量来审计。审计要与国家的改革措施相结合，当时国家领导人关心的是企业的亏损是不是下降了，企业还能不能活下去。对关停并转，审计应该能够给领导提供决策依据，有的企业是关掉还是继续留下来，需要根据审计结果来决策。这就是审计的作用。
2000年我们抽查了1290个企业，得出结论是国有大型企业三年基本实现脱困，亏损得到遏止，但企业还比较脆弱。在审计过程中，我们还发现不少企业、部门领导人违法乱纪之后经常只是根据财经法规的有关条款处理企业，而不处理到人。我们发现，有的违纪问题，给国家造成财产损失，有的触犯了刑律，应该交司法部门审判。因此对党政领导和企业领导对违反国家规定的企业领导和党政干部不追究领导责任是不行的，中央领导对这问题很重视，后来中共中央办公厅、国务院办公厅通过了关于对党政领导干部和企业领导人员实行任期经济责任审计的暂行规定，这样可以做到见物见人，可以遏制屡查屡犯的问题。比如去年我们审计的几个公司领导人员的任期经济责任审计，与以前在某个领导离任时的审计不同。一般情况下，到领导离任时木已成舟了，出了问题造成很大损失，难以挽回，而任期经济责任审计不仅包括离任审计，更重要的是在任期中的财务收支，及时发现问题，及时纠正，及时处理，避免出现大的反复。全国大部分地区已经普遍开展这种审计了。
过去我们审大企业一般都是先到总部审，然后再去下面审，现在我们提出四个要求：第一财务报表要合并，不合并的财务报表本身就是不真实的。第二是以重大决策为线索，分析数据的关系，你的资产那么多，为什么利润那么少？我们就要看看你什么时候上台的，当时的资产是多少，哪一年利润开始下降了，这一年是否有乱投资。第三个就要以资本运行、资金流量为重点。这样就可以解决一个覆盖面的问题。我们审大集团，它下面有600多个单位，过去说审计了300个单位就是审了50％，而现在我也许只审计了100个单位就可能抓住了这个大企业资金总量的60％。第四个原则就是要以资产质量、以会计信息质量为核心，客观评价企业法人代表的业绩，确认这个企业国有资产的保值、增值。
（一）现行审计体制和机制存在问题
现行审计体制构建于改革开放之初，在制度设计上带有明显的计划经济烙印和先天性不足，无论是体制、领导干部任免、还是经济利益上都无独立性可言。虽然《审计法》第九条、第十一条规定审计机关在本级政府和上一级审计机关的领导下行使审计监督权的双重领导体制，但地方审计机关的人、财、物等都依赖地方政府，特别是审计机关主要负责人的任免、调动、奖惩都取决于地方政府，导致实施审计监督的主体与被审计监督对象共处一个利益主体之内，同时接受同一首长领导。大大降低了经济责任审计监督的独立性、加大了审计工作运转对地方财政的依赖性。
（二）经济责任审计组织体系及架构存在问题
我国现行经济责任审计监督主体——六部门联席会议制从实质上看只是一个临时性过渡机构，与现行审计体制很难融合，同样也不可能进入其他五部门的监督体系。所以从长远看，由于经济责任审计固有的本质特征，经济责任审计组织体系必将以独立形态进入我国监督制度体系，也就是说，独立、专职的领导干部权力制约监督机构将是合理选择。
（三）经济责任审计制度建设方面存在的问题
主要包括经济责任审计法律依据不足；经济责任审计的组织委托与责任确定无配套制度予以规范；经济责任审计联系会议制度及成员单位、部门之间协作机制亟待优化；经济责任审计评价标准体系虽已初步建立，但操作性较差。
（四）经济责任审计内容及风险控制方面存在的问题
主要包括经济责任审计内容、审计对象不完整的问题；评价不规范的问题。风险控制方面主要包括经济责任审计风险防范措施不到位，检查风险较大。
（五）经济责任审计组织实施及结果运用方面存在的问题
主要包括审计力量严重不足与任务重的矛盾较为突出；立项与授权程序不规范问题；实施过程中取证工作存在较大困难；审计结果利用方面存在有选择、有限制的利用审计结果，对其向社会公告尚未纳入法制化轨道。
二、国家治理框架下经济责任审计制度的设计与完善对策
（一）改善经济责任审计在国家治理中的内外部环境，使其具有足够独立性
要使作为国家审计组成部分的经济责任审计具有足够独立性，至少具备四个条件：一是法理上的独立，二是体制上的独立，三是审计部门领导干部任免上的独立，四是经济利益上的独立。因此，对现行审计体制和机制进行创新很有必要，具体设想：一是对省以下审计机关实行由省级审计机关垂直管理试点，待各方面条件成熟时，再对宪法和审计法中关于审计体制的规定修改为审计机关由中央直接垂直管理，不再由地方政府领导；二是对省、市、县级审计机关主要领导干部任免程序改为征求当地组织部门意见后，由上级审计机关考察决定任免；三是先行对省及以下审计机关经费实行由中央财政负担为主，地方财政为辅，过渡到全部由中央财政负担，切断与地方政府的经济联系。
创新经济责任审计在国家治理中的外部环境，提高领导重视水平和社会各界认知水平。经济责任审计受外部环境影响较大，诸如领导的重视程度、部门的配合情况、社会各界的认知水平都会对审计工作产生影响。在诸多因素中党委政府领导对审计监督的影响显得尤为重要，因为现实中组织、纪检部门接受领导指令委托审计项目，审计结果最终要报告领导进行决策。如果党政领导从行动上重视经济责任审计工作，并把审计监督与干部廉政监督及反腐败联系在一起，那么各职能部门的重视程度和工作积极性必定会提高，经济责任审计工作的力度必定会加强。同时，要向社会、新闻网络媒体多宣传经济责任审计工作，形成监督合力。必将对经济责任审计在国家治理中功能的发挥起到强有力推动作用。
（二）在国家治理框架下经济责任审计体系、组织架构进行转型
1.在保持现有的经济责任审计组织体系和机构的基础上，对其地位和职能予以提升和强化，对其人员编制进行扩充。地位上主要是国家层面：国家审计署设立经济责任审计局，局长由审计署副审计长兼任，级别为副部级，可考虑下设两个司、4个职能处室；地方层面是地方审计机关的经济责任审计部门上升为经济责任审计局，局长由地方审计机关副职兼任，也可由正职兼任。职能上主要是赋予经济责任审计局独立地经济责任审计监督职能，同时要增加经济责任审计局能直接启动对领导干部的行政问责程序和责任追究及处理机制（违法犯罪要移送其他部门除外）。人员编制上要在现有的基础上根据中央及地方审计对象的增加和职能扩充的实际，按照三定方案相应地调增机构编制，以适应经济责任审计工作发展的要求，以有利于其在国家治理作用功能的充分发挥。
2.参照国家预防腐败局建制。国家预防腐败局是列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，其局长由国家监察部部长兼任，其行政级别为正部级。那么经济责任审计的组织体系完全可以参照这一建制：（1）在中央层面设立国家经济责任审计监察局，列入国务院直属机构序列，在审计署加挂牌子，由审计署审计长兼任局长；在地方层面设立地方经济责任审计监察局，列入地方政府直属机构序列，在地方审计机关加挂牌子，由地方审计机关一把手兼任局长。（2）经济责任审计监察局的职能由国务院和地方政府单独设定，但应赋予其独立地对领导干部的经济责任审计监督和经济责任问责职能，同时要赋予其独立地行政监察职能。（3）经济责任审计监察局在地位上要相对独立，中央和地方都要根据三定方案的要求，相应地设置内部职能部门，定岗定编定员，独立地开展经济责任审计工作。
（三）不断规范审计制度安排，强化其在国家治理中监督作用的发挥
（3月19日至4月1日）
要闻
审计署正式开始审计垄断企业
【本刊讯】中国国家审计署近日正式进驻中国石油天然气集团公司（下称中石油），开始对中石油进行审计。此外，审计署对铁道部的审计工作也已开展。
专家称，此番动作表明，审计署对垄断性行业的审计工作开始启动。
审计署副审计长余效明说，此次对中石油审计的主要内容是：审查会计信息真实性情况；检大经济决策情况；审大违法违规问题；检查企业资产管理问题。
而根据审计署2007年度工作计划安排，今年审计署还将统一组织经贸司、投资司、外资司及部分特派办、交通运输审计局，分别对铁路运输企业的财务收支、铁路建设项目、铁路行业世行亚行援贷款项目及铁道部预算执行情况进行审计。据悉，这是审计署十年来对铁道部规模最大的一次审计。此外，中国华电、哈电集团和华润集团等中央企业也进入了审计署今年的审计范围。
此前，审计署审计长李金华表示，之所以要对国有大型企业进行审计，是因为国有及国有控股企业关系到国家的经济命脉；社会对国有及国有控股企业越来越关注，尤其对垄断性行业和企业。
中国国家总理去年底在听取审计署工作汇报时对企业审计作出指示，要求不仅要对中央企业开展经济责任审计，还要开展经常性审计，尤其是对垄断性企业的审计。这意味着，除了要对53家中央管理的重点国有企业开展经济责任审计外，还要对整个中央企业开展经常性财务收支审计，加大专项审计调查力度。
有专家预测，审计署的这一连串动作表明，大型垄断企业的审计序幕已经拉开。审计署的审计将有助于规范垄断行业企业的经济行为，使他们更好地履行对社会的经济责任。
人事
创维董事局主席王殿甫辞职
3月26日，创维数码在香港联交所公告称，因“年龄和健康原因”，现年72岁的王殿甫辞去创维数码控股董事局执行主席及执行董事职位。
创维数码现任行政总裁张学斌接任公司董事局执行主席一职，创维行政总裁仍将由张学斌兼任。今后，王殿甫仍将担任创维集团高级顾问。此次人事变动今年4月1日起生效。
西门子一董事会成员被捕
德国西门子公司董事会成员约翰尼斯费尔德梅尔3月27日因涉嫌卷入贿赂案而被捕，调查人员已经将注意力转向前财务主管兼监察委员会成员卡尔赫尔曼鲍曼。
德国检察机关称，鲍曼、费尔德梅尔等高管涉嫌自2001年以来，向独立雇员代表组织负责人威廉谢尔斯基支付可疑款项，涉案金额近3400万美元，主要采用顾问费的方式。
费尔德梅尔是自去年调查开始以来，被捕的西门子最高级官员。
公司
中外运集团整体上市启动
中国对外贸易运输（集团）总公司3月28日宣布将分批向旗下外运发展母公司中外运注入资产以实现整体上市。中外运集团总经理兼中外运董事长赵沪湘表示，首批注入的资产将会围绕中外运的核心资产进行，包括货运、船运、物流和仓储业务等，预计于今年内完成。
晨鸣纸业拟发行H股
晨鸣纸业3月19日公告称，公司拟发行H股，占发行后公司总股本比例不超过25%，筹资约30亿港元，将投向公司的湛江木浆项目及原料林基地的建设等。若H股成功发行，晨鸣纸业将成为国内首家同时在A股、B股和H股市场上市的公司。
活力门遭东京地方法院重罚
东京地方法院3月23日向活力门及其下属的活力门营销公司分别开出了2.8亿日元和4000万日元罚单。这是日本公司有史以来因违反证券法获得的最大罚单。
能源
一、美国国家审计的基本情况 美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。 为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地总结经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。
(一)美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。目前，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。 审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成;二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成(这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命)。另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部(分署)，国外设3个分部(分署)，在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。
(二)监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。 监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。
(三)州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。 各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计;州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官(如市长)任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协 调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。
美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：(1)、颁布、修订联邦政府审计准则;(2)、制定并组织实施审计计划;(3)、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行;(4)审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务;(5)、审查联邦政府各部门的预算执行情况;(6)、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果;(7)、国会交办的其他审计事项。 审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告，更多地担当咨询建议者的角色。
二、美国国家审计的几个特点
(一)具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力影响，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。
(二)审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强会计责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。
(三)审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计;到1980年前后，各级审计部门逐步配备了计算机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。 (四)审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位经济问题的处理是由几个部门配合进行的。
第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否起诉。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。
三、改善我国机关审计的几点启示 通过对美国国家审计情况的考察，对照分析我 国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：
(一)强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国社会主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性影响较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅(局)直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。
(二)大力推广、应用现代化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。
(三)加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。
(四)加强审计计划管理。古人说，凡事预则立，不预则废。就是说只有周密的计划才能保证事情的成功。我们的审计机关年年也都制订计划。但相对美国审计机关来说，这种计划缺少战略性、宏观性和可操作性。美国的审计计划既有一管几年的战略性计划，又有分年度的滚动性计划。
他们计划的提出既需同国会沟通，又要与被审计单位联系，还要向有关专业人士征求意见。由于立足长远，又切合实际，因而操作起来往往事半功倍。这正是我们可资借鉴之处。我们应该力争改变目前“临时打快拳”的做法，减少计划的随意性，把长远目标与年度计划有机结合起来，努力使之规范化、科学化，更好地为党和政府的工作中心服务。 (五)加速培养现代化审计人才。纵观美国的经济发展与社会进步，我们不难看出，美国之所以能走在世界前列，其中一个很重要的原因，得益于优秀人才的培养与使用。
关键词 绩效；绩效审计；建议
绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，其形成与政府职能的扩大有关，是财务审计的扩展和深入，因此，可以预见，随着经济社会的不断发展变化，绩效审计概念的内涵和外延仍将不断加深和拓宽。1986年，最高审计机关国际组织在《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对“绩效审计”的定义是：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。然而， 绩效审计（performance audit）在不同国家使用术语不同，美国审计总署使用“绩效审计”术语；加拿大称“综合审计”；瑞典称“效果审计”；英国称“货币价值审计”；我国有不少学者将这种类型的审计称为“效益审计”，近年来，包括我国国家审计署也更多地使用“效益审计”这一称谓。本文对此不作区别，试通过对绩效审计产生发展过程和我国政府绩效审计现状的对照分析，对政府绩效审计下一步的发展方向提出几点思考建议。
一、关于绩效的真正内涵
要开展政府绩效审计，首先必须弄清楚什么是绩效。近年来，“绩效”逐渐成为各级政府机构和组织经常使用的名词，但往往被简单地界定为结果或者行为。实际上，“绩效”是一个综合性的概念，包括三个基本特征即经济、效率和效果（3E），其中“效率”一词同时还包括物品的质量或服务的水平以及机构所做贡献的质量。但是，具体到某个项目，绩效的三个特征又有主次之分，度量的因素不同，其结果也会不同。而判断绩效真正内涵的唯一途径就是项目的核心效用。核心效用偏重于效果，绩效就表现为结果；核心效用偏重于经济或效率，绩效就表现为行为。公共财政资金使用绩效反映了政府为满足社会公共需求而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。政府绩效审计就是要审查核心效用与为实现核心效用而投入的公共财政资金之间的关系。因此，在执行政府绩效审计时，只有准确地把握绩效的真正内涵，才能提高审计的绩效。
二、政府绩效审计的发展历史和我国的实践
1．政府绩效审计发展历史
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。20世纪30年代，凯恩斯主义引导西方世界，政府通过财政和货币政策进行宏观调控，对社会经济生活影响越来越大，公共开支日益增加，巨额财政资金被占用，纳税人负担加重，公众开始对公共资源节约和效益日益关注，要求对受托管理资源的政府官员所负经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。70、80年代全球性的行政改革，要求评估政府绩效、减少和优化政府职能。通过绩效审计发现问题、改进工作，帮助立法机构和社会监督政府成为必然。而审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，经济管理、统计、计算机、工程等学科的知识技术和多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。
2．美国政府绩效审计实践
美国最早开展政府绩效审计，美国审计总署60年代就把注意力转向了“3E”的审计，70年代绩效审计占到工作量的86%以上。90年代，绩效审计主要围绕卫生保健、社会保障、自然资源和环保、运输安全、美国国际利益、政府与犯罪和恐怖威胁作斗争的能力等重点工作领域来开展，每年发表1000多份报告，有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元，仅2003年审计总署创造的可计量财务收益达354亿美元，取得了显著成绩，产生了广泛影响，推动了世界范围内的绩效审计工作。2004年美国审计总署变更名称为政府责任办公室，更加明确地表明审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效。
3．我国绩效审计的发展现状
我国审计监督制度始于20世纪80年代。1982年《宪法》规定了审计机关的职责权限，1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，最初的审计工作与财务检查无异， 80年代中期个别审计机关开展对少数企业的经济效益审计，但受主客观条件限制，类似工作直到90年代初都基本处于停滞状态。随着社会主义市场经济体制的建立和《审计法》的颁布实施，我国审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，对财政收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。2001年开始，审计机关逐渐开展对行业审计调查、离任审计、经济责任审计、专项基金审计及公共工程的绩效审计的实践探索，如2001年的退耕还林还草试点工程资金审计，2007年南水北调工程效益审计，2002年到2007年，深圳市审计局累计完成了100多个独立的绩效审计项目，取得了较好效果。国家审计署《2003-2007年五年审计工作规划》中明确提出要积极开展绩效审计，并把绩效审计作为今后五年工作的三大任务之一。
尽管如此，绩效审计在我国的发展仍显不足。相关公开数据表明，被国家审计署称为“效益审计”的绩效审计，全国审计机关在2007年1至11月投入效益审计的工作量仅占全部审计工作量的25％左右，而在2006年同期则不到15％；而国家审计署2007年涉及效益审计的工作量也只占到其全部审计工作量的三分之二左右，涉及效益审计的项目仅16个，与美国审计总署不存在可比性。国家总署负责人也承认，我国效益审计的内容、范围、技术方法以及实际作用都非常有限，仍处于探索阶段。
三、制约我国政府绩效审计发展的原因
毋庸置疑，绩效审计作为一种独立的审计类型，通过对财政资金使用情况的微观审计和深入分析，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，特别是国有资产损失、浪费、流失等重大问题，对规范政府行为、减少财政资金损失、提高财政资金使用效率均具有重要的意义，国家审计署和各级审计部门开展绩效审计的结果也证明了这点。
但是，由于受传统观念束缚（社会及政府部门负责人对绩效审计工作不甚了解甚至有抵触心理）、体制的影响（行政式政府审计体制独立性差）、法规的制约（缺乏政府绩效审计法规和评价指标体系，缺乏立法支持）、理论研究的滞后、有组织的理论探讨和人才培训的欠缺、审计人员知识结构和素质不能适应政府绩效审计要求等等，以及国家对发展绩效审计的指导思想的偏差（财政财务收支真实合法性审计、经济责任审计与绩效审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计，而且是对最急需、最突出的项目或资金探索开展绩效评估）、地方各级审计部门将开展绩效审计作为时髦工作和亮点工作来推进、社会公众对绩效审计的不甚了了，这些因素综合导致我国政府绩效审计发展缓慢。
四、解决我国政府绩效审计问题的对策建议
绩效审计的形成和发展，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如我国著名会计学家、会计思想家和教育家杨时展教授所说：“随着社会的再进一步发展，民利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”随着十七大以后科学发展观的全面贯彻落实，人民利益被摆在更加突出的位置，各级审计机关领导层在各种业务工作会议上对加强绩效审计工作的呼声也越来越高，我国政府绩效审计工作具备了大发展的条件。要推进我国政府绩效评估工作发展还有大量工作要做，笔者就以下方面就我国政府绩效评估发展提出如下建议：
1．提高审计工作者认识和业务水平与技能
审计机关要多种渠道广泛宣传绩效审计，组织业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。要进行政府环境培训，使审计人员深刻了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等。
2．适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目
选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下，也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。
3．建立绩效审计的法律、法规依据
首先，要学习借鉴国外经验，结合我国实际认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系。从绩效审计的概念内涵、绩效审计体制、绩效审计的权限和法律依据及绩效审计的程序与方法及等方面去构建一个政府绩效审计模式的可行性理论框架，以避免审计活动的盲目进行。
4．加大绩效审计成果转化利用
绩效审计的最终目的在于推动工作，促进改进，提高效益，避免同样的问题重复发生。每个绩效审计结果都耗费了大量的精力，所得出的结论要充分加以运用，广泛进行宣传，形成期盼绩效审计的良好社会氛围。同时，在开展大型项目时，可借鉴绩效审计的方法，对相关指标提前开展绩效审计模拟，将发现问题的过程前置，避免不必要的浪费，杜绝可能发生的不良后果。
参考文献
[1] 刑俊芳.效益审计中国模式探索中国财政经济出版社，2005.
[2] 孙平.《绩效审计国际比较及对我国的启示》，财会月刊，2006.6.
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