关键词：软法；金融监管规范：协商民主：程序性机制
JEL分类号：F33中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1006-1428(2012)05-0055-07
国际法领域的软法自20世纪70年代以来加快了发展步伐，从起初主要调整国际组织方面的事项发展到涵盖国家间关系并进而拓展到跨国关系领域(例如监管机构、跨国公司和非政府组织等非国家行为体也利用软法来调整社会关系)。这种现象在金融领域表现得尤为明显：金融监管规范以软法的形式进行跨国传播并具有监管金融市场的“硬”效果，形成跨国监管。
肇始于美国的2008年金融危机以实践的形式检验了跨国层面推行软法性质监管规范之实效。而金融在各国政治、经济和社会生活中的重要性则进一步决定了反思软法的功能定位不仅可以反映当前国际金融监管体制变革可能的路径和程度，还在一定程度上为研究软法在社会管理中的功能定位提供了参考。
本文以国际层面金融监管规范的创制为观察对象，从技术／政治需求维度反思软法的跨国传播机制及实质，并从如下两个层面论证软法的协商民主功能定位：(1)软法为什么要在功能上定位于促进协商民主。(2)在促进“协商民主”发展中，软法自身又能发挥何种作用。
一、金融监管的技术／政治需求与软法跨国传播功能的回应
巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会组织(IOSCO)等金融跨国监管网络所创制的软法性质监管规范虽不具有法律约束力，但其不仅获得相关成员方的遵守，还获得非成员方的遵守，具有法律上的“硬”效果：以非传统法律形式实现法律调整金融监管关系这一功能。金融监管领域软法的核心机制在于通过“软”形式和“硬”效果来跨国传播监管规范。塑造金融监管领域的共识。
(一)软法“不具约束力”这一规范形式回应了金融监管的技术／政治需求，便利了监管规范的跨国传播
一般意义上，国际法的创制主要基于国家的同意，而国家的同意则受制于本国立法机构的民主控制。公众通过国家代表公民这一代议制民主模式的拟制来影响国际法的创制，但并没有直接参与这个过程。立法机构成为沟通公众与国际法创制之媒介。
金融的复杂性和变动性促使监管机构利用金融利益群体的专业技能来创制监管规范，但是金融利益群体作为私人并不直接掌握立法权力。同时，国家间达成一致并不意味着这种协议就会采用正式的法律形式。例如，金融强势国家的监管机构为在国际层面创制、推广监管规范以应对跨国竞争，可能需要绕过本国立法机构的民主控制以降低意见分歧，提高决策“效率”。此外，监管规范的跨国传播还需要监管规范及时被他国所接受，这同样需要应对他国立法机构的民主控制。
面对金融监管领域的上述技术／政治需求。软法以其形式上的“不具约束力”回避了代议制民主模式下的立法审查程序，便利了非国家行为体参与金融监管规范的跨国创制和推广，并可以为满足特定国家跨国传播和接受金融监管规范这一政治诉求提供条件。从这个角度看，软法的“不具约束力”这一形式特征更多地是发挥便利和激励作用：便利和激励国家及非国家行为体参与金融监管规范的创制和传播以回应金融监管的技术／政治诉求。
(二)软法的“硬”效果机制及实质：以“逐利”塑造监管规范跨国传播的共识
金融监管规范的跨国传播有赖于金融监管各参与方的认同和接受，这需要借助于特定的机制才能实现。对此，软法并没有直接设定各国监管机构的义务，而是在将这些监管规范所承载的义务予以“软化”的同时，通过跨国传播机制来影响私人、监管机构官员，推动各国监管机构“自愿”采用此类监管规范。软法的此种法律上“不具约束力”却能在金融监管实践中发挥法律的“硬”效果实质上就是塑造共识的能力。
首先，国际层面金融监管规范形式上的“不具约束力”和内容的复杂性便利了其回避各国代议制民主的“硬”约束并进行跨国传播。跨国传播的软法规范在国内法的地位取决于该国法律体制：或通过立法机关制定法律或由监管机构创制监管规则。即使是通过立法机关将监管标准转化为国内法，但由于监管标准的技术性。立法机关对这些监管标准的民主控制程度很低。
一、什么是机构监管和功能监管
所谓机构监管，是指为履行政府监管职能而设立相应的监管机构，由不同的监管当局机构对不同的金融机构分别实施监管的一种金融监管方式。机构监管适用于分业经营。并由专门的金融监管法规对金融业中的银行、证券、信托和保险机构由不同的监管机构分别监管。比如我国就是典型的机构监管的国家。设立了中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管机构分别对银行和信托机构、证券机构、保险机构进行监管。比如我国现行的法律规定，中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管分局对银行和信托机构、证券机构、保险机构进行监管。对机构监管的界定其实包含着两层面涵义：其一。在总体的市场层面上，机构监管强调的是立法者应当将市场上所有的金融机构按行业类别加以分类。进而使不同的法律规范及监管规则适用于不同的金融机构；其二。在个体的机构层面上，机构监管则代表着必须将机构整体作为监管的对象。而无论其经营何种金融业务。
而所谓功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，具体讲，就是将金融监管从通常地针对特定类型金融业务(针对银行、证券公司、保险公司等不同金融机构实施监管)。转变为针对特定类型金融业务(针对银行业务、证券业务、保险业务分别加以监管)，而对“边界性”金融业务亦明确监管主体。同时加强不同监管主体间合作地监管制度。据说这个概念是由哈佛商学院地罗伯特・默顿教授最先提出来的。新加坡是第一个实现功能监管的国家，而美国1999年的《金融服务现代化法》最终确定了功能监管的框架。
二、机构监管和功能监管优缺点比较分析
相较于功能监管。机构监管的优点是专业性强，不同的金融业务具有不同的风险特质，由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式在一定程度上是一种有效率的制度安排。所以市场上各金融机构所经营的业务种类越专一，机构监管模式就越能有效率地划分各业别监管机构的管辖范围。可见。分业经营正是机构监管的核心基础。在这种经营模式下，严格的防火墙制度减小了各类金融机构间风险的传递。因而，在分业经营的模式下机构监管是一种非常有效的监管方式。另一方面，不论金融机构从事何种业务，要判断该机构的财务状况。就必须把包含所有业务的整体作为考察对象。机构监管便于对金融机构整体进行监管，减小系统风险。在这种结构法的监管模式中，金融体系被划分为银行、非银行金融、保险公司三个市场，在这三个市场上分别设立监管主体，通过市场进入、授权和登记等方法对金融机构进行监管，每个市场上只有一个监管者，他们执行所有的监管活动，防止了多头监管，在一定程度上降低了监管成本。
机构监管的缺点也是很明显的。随着金融产业组织形态的多样化，金融机构之间、金融机构与金融市场之间的界限逐渐模糊，这种监管方式就越来越失去作用。如果简单地按照金融机构的名称及其主要从事的业务进行分类实施监管，往往会形成“监管真空”。而如果同一个金融机构由多个部门同时监管，由于监管部门之间的分工问题，导致在实际运行中形成多重监管，造成监管效率较低。对金融机构的清偿能力和资产组合总体风险的控制和评价往往被忽视。而且。各个监管机构之间由于监管理念、监管目的、监管方式、下发指令的不同。需要金融机构上报多个不同的财务报表。加大了金融机构的行政支出成本。如果各个监管机构之间缺乏有效的协商联系，将会出现对金融风险判断上的不一致，使得金融机构在执行法令时出现左右为难的局面。容易造成金融混乱。
而相对于机构监管而言，功能监管亦有着明显的优势。首先，功能监管关注的是金融产品的基本功能，以此为依据制定的监管原则。能有效解决混业经营下金融创新产品的监管归属问题。有效避免了“监管真空”和多重监管造成的成本浪费。其次。功能监管强调跨产品、跨机构、跨行业的监管，使得监管机构不只局限于各自监管行业内部风险。还能够关注到同一金融机构或金融集团从事不同业务的整体风险。再次，功能监管能降低金融企业的被监管成本，被监管公司只根据产品业务类型需要选择与一家监管机构打交道就可以。提交一份审批程序、服从一套规则、接受一轮监察，大大降低了行政开支。最后，由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，所以功能监管也将更有连续性和一致性，能更好地适应金融业在未来发展中可能出现的各种新情况。
但是功能监管也有其缺点，也不能完全解决混业经营下的监管难题。随着金融创新的发展，很多银行、证券和保险的活动相互融合，彼此间功能上的区别变得模糊。又或者这些金融活动的经济功能可完全相互取代。这种情况下，以功能来划分监管者的权限就值得怀疑。而且，在功能监管模式下，管制机构功能的过度拆分，兼营多种金融业务的金融机构都必须同时遵守数个监管者的监管措施。也会给被监管者更多的成本。并且在监管目标不一致时，可能会带来个别金融机构的不稳定。
从目前来看，中国、法国都是典型的实行分业经营、分业监管的国家。由于严格的分业经营监管，有效地隔离风险在各类金融机构间的传播，在亚洲金融危机中我国能平安度过，这种严格分业经营监管模式可谓功不可没。但是由于区分严格，也阻碍了金融创新的发展，减少了利润增长的来源。
在实行功能监管的国家中，大概可以分为三种类型：美国式的伞式监管、澳大利亚式的双峰监管和英国式的统一监管。以美国为代表的伞式监管模式，是在机构监管的基础上发展起来的，主要是为了对金融控股公司进行监管。美联储是伞式监管人，是唯一一家能同时监管银行、证券和保险行业的机构，负责对金融公司的综合监管；同时，金融控股公司附属各类金融机构按照经营业务的类型而非机构接受不同行业主要监管人的监管。两类监管机构之间相互协调配合，为了避免重复监管，美联储不得直接监管金融控股公司的附属机构，且应尽量使用功能监管人的检查结果。但是这种监管体制复杂，容易造成职责不明。以澳大利亚为代表的双峰监管则是分为两大类监管机构，一类负责所有金融机构的审慎监管控制系统风险，另一类负责金融机构的信息披露和监管市场行为。双峰监管保证了监管的一致性，避免了交叉监管。降低了监管成本，又保留了一定
的监管竞争，但是可能会留下一定的监管真空。而以英国为代表的统一监管由一个唯一的机构负责所有金融监管领域。对金融业实行全面监管的机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以建议和借以开展工作的一般政策和准则的职能，相当于我国“一行三会”中的监管职能，有人曾形象地形容英国服务监管局FSA是一个监管的“大超市”。这种监管消除了多重监管和监管真空，提高了监管效率、降低了监管费用。适应了金融混业经营发展的趋势，从长远来看，对金融的发展是非常有利的。这种监管模式在德国这样自律性很强的国家里得到了很好的发展。但是缺乏监管竞争，容易导致官僚腐败。
三、对我国的启示
从以上分析，可以得出结论：首先。一个好的金融监管体制应该确保监管目标明确、运作独立、分工明确、能覆盖所有金融机构和功能领域，有效避免重复监管和监管真空，要有良好的协调机制，能应对各种风险，适应金融体系的不断发展，还要能避免自身的道德风险。其次，各种金融监管体制均有利弊，并不存在一个普遍适用的最优体制。尽管从理论上说。各种监管体制都对有效监管有着重要的意义，但也只是提供了一个制度环境，真正的有效监管还依赖于实际操作。最后，金融监管体制的选择必须考虑民族性格特征、金融机构性质以及国内经济制度等多方面的情况，根据本国经济、金融的发展状况和程度。适时调整和改变。必须全面分析金融监管体制调整所带来的成本收益，包括调整过程本身蕴涵的风险。在操作过程中需要审慎推进，避免对金融产业的发展产生不良影响，不能一蹴而就、急于求成。
我国现行的是机构监管制度，由中国银监会、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业、保险业实行监管，银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场和货币政策实施有关的金融行为则由中国人民银行实施监管，各个机构之间定期进行联席会议磋商制度。在金融发展的初期。这种制度安排为我国金融业的发展起到了不可磨灭的作用，有效隔离了各金融行业间风险的传递，为我国成功逃离亚洲金融危机作出了巨大的贡献。
关键词：金融混业；机构监管；功能监管
一、金融经营模式及其趋势分析
金融业是主要由银行业、证券业和保险业构成的一个大行业。其功能是以金融工具为载体实现的。不同的金融工具可实现同一金融功能，因此，金融业内的各子行业在功能上有重合之处，正由于金融本身的这种行业分类的特点，金融业内的经营者（即金融机构）可以在一个小行业内经营，也可以在这个大行业内跨各小行业经营，所以在金融业就形成了分业经营与混业经营的概念。
在20世纪，世界金融业先后经历了“初级阶段的混业经营——发展阶段的分业经营——发达阶段的混业经营”的发展历程。由于早期证券业不发达，银行业承担主要金融业务，世界各国金融业大多实行混业经营。而在1929年，美国爆发由金融危机引发的严重经济危机，混业经营被认为是造成金融危机的罪魁祸首之一，于是，美国于1933年通过《格拉斯——斯蒂格尔法》将商业银行和证券业务严格分离。混业经营一统天地下的格局被打破，以美国、日本和英国为代表的分业经营成为这一时期的主流。
20世纪80年代，不断出现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券、保险三者的产品日益趋同，随着新的竞争者崛起，商业银行面临着前所未有的生存危机，许多国家又逐步放弃分业经营，转向混业经营。英国在1986年完成了金融“大爆炸”的改革，允许银行兼并证券公司，形成经营多种金融业务的企业集团。日本于1998年实施“金融体系改革一揽子法”，放宽了银行、证券、保险等行业的业务限制，废除了银行不能直接经营证券、保险业务的禁令，旨在推进日本商业银行向全能银行过渡。东欧转型国家中的绝大部分也都在转型之时就实行了混业经营。1999年11月4日美国《格拉斯——斯蒂格尔法》的废除和《金融服务现代法案》的通过，这标志着世界金融业的发展潮流已基本完成从发展阶段的分业经营向较发达阶段的混业经营的转变。
目前金融业的混业经营已经成为一大发展趋势。从理论上讲，当前分业经营存在的问题主要是：第一，由于金融创新，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，不同金融机构之间的界限变得模糊不清，失去了分业经营的前提。第二，非银行金融机构对银行业的渗透，资本市场对传统银行业的替代，使商业银行的生存发展日益艰难，为了拓展业务，开发新收入，需要多元化经营。第三，国际竞争力的加剧和国际金融市场的全球化趋势推进了银行全能化，分业经营束缚了金融机构特别是银行的国际竞争力。第四，在金融创新和金融国际化的背景下，分业经营已经不是防范金融风险的有效办法，甚至还会带来新的更大的风险。
二、金融混业经营下监管体制的选择
金融分业、混业既涉及经营层面又涉及到监管层面。就经营层面而言，即前文所说的金融分业经营与混业经营问题，这是金融业经营模式的内核；就监管层面而言，即机构监管与功能监管的问题，它涉及金融监管体制的选择。从目前全世界金融业来看，混业经营已成为一个发展趋势。然而，金融业的混业经营给仍实行多元化分业金融监管机构带来很大的冲击。
在金融业混业经营模式的前提下，监管体制有两种选择，即统一监管和功能监管。统一监管指由一个监管当局对所有金融机构实施全面监管的制度安排。功能监管指由多个监管当局按照监管对象的业务活动的性质分别就某方面的业务活动及由其引起的风险进行监管的制度安排。前者的好处是有利于控制金融机构的总体风险，后者的好处是有利于监管的专业化。由于在混业经营模式下，金融机构经营的产品具有跨产品的复杂特性，其风险来源比较复杂，单纯的功能监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对金融机构风险的总体水平的控制。但是简单的统一监管也越来越不适合金融产品复杂化的形式，因而理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制，具体地，可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也可以在功能监管体制的基础上设立一个协调和风险综合控制机构，以实现专业化监管和统一监管的结合。
所谓功能性统一监管或统一监管是指依据金融体系基本功能而设计的关注总体金融风险的监管理念。较之传统金融监管，其优点主要是：（1）关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现；（2）针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管，这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险；（3）由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。美国《1999年金融服务法》即是依据功能性监管的思想对其监管体制进行全新的设计。巴塞尔委员会1995年在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时也采纳了功能观点。
三、我国金融监管模式选择问题的研究进展
1．我国金融业的运行态势。
我国目前采取的是分业经营格局，但事实上，随着我国投资体制改革的逐步深入和金融市场的逐步完善，银行、证券、保险三业出现了相互渗透，共同发展的趋势，金融业的改革和创新不断地冲击着分业经营模式。早在1995年8月，中国建设银行就与美国摩根斯坦利集团等五家金融机构合并组建了中国国际金融有限公司，并拥有42.5％的控股权；中国工商银行则与香港东亚银行合作，从事香港和内地的投资银行业务，中国国际信托投资公司、光大集团以及平安保险等公司，目前都在向金融控股公司的方向发展，而金融控股公司是目前我国金融混业经营的主要模式。光大集团目前已经拥有光大银行、光大证券、光大信托三家金融机构，并已组建合资保险公司，实际上已经是一家混业经营的金融集团公司。在1999年，我国先后成立了信达、东方、长城、华融四家资产管理公司，国家赋予其处理国有商业银行不良资产的重任，并指明，这四家资产管理公司，除股票二级市场外，可以从事几乎所有的金融业务，其中包括银行、信托、证券、保险业务。针对逐渐出现的混业经营局面，我国政府已经开始对金融分业经营政策进行了适当调整。从1999年以来，中央银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》，《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司股票质押贷款管理办法》，从政策上已打破了银行业、证券业和保险业三业之间的资金壁垒。分业经营格局正面临着混业经营内在冲动的不断撞击。
2．对我国现行的金融监管体制的评价。
从发达国家金融监管的发展轨迹与我国金融业发展的实际来看，金融分业监管是我国金融发展的一个重要阶段。现阶段实行分业监管是符合中国国情的，中国经济发展水平与发达国家和地区相比相距甚远，各项法律制度不完善，缺乏运用分散金融风险工具的经验，监管的综合型技术人才缺乏。因此，实行分业监管体制可以在各自特定的领域进行专业化的管理。但是，在我国由分业向混业发展的过程中所出现的种种混业渗透现象不容忽视，而且随着混业程度的不断深入和广泛，现行体制下以机构监管为主的方式会不断降低效率。
以国际通用的标准来衡量我国的金融监管，其基本情况是：（1）不良资产比例（高）；（2）金融机构出现支付困难情况（多）；（3）金融机构违规行为普遍程度（高）；（4）金融案件发生比例（高）；（5）支付系统的稳定性（稳）；（6）资本充足率（低）；（7）经营信息的透明度、信息的真实性（低）；（8）国际评级（中等）。由此可见，以国际标准来衡量我国的金融监管，其效能是较低的。
3．功能性金融监管体制改革所面临的主要问题。
我国的现代金融业务刚刚起步，金融市场仅初具规模，许多在成熟的市场经济国家的金融市场中已是很平常的金融工具在我国还没有推出，现有的股票交易还很不规范，短时间内还难以突破银行、证券、保险分业经营的格局，我们的许多金融问题还局限在机构内部苦苦寻求解决的方案，譬如，银行的坏帐问题还只看作是企业体制不对、银行审核不严的问题，没有从银行存贷业务的风险收益的对称性上找问题，没有深入分析为什么除了中国、韩国、日本等许多国家也都有大量的银行坏帐，没有深入研究银行现有的存贷业务结构可以抵御非系统风险，是否可以抵御系统风险。因此，基于功能观点的理论对我国金融理论的研究、金融领域问题的解决、金融体系的改革、金融市场的发展、金融工具特别是衍生金融工具的推出都具有很强的借鉴价值和启发意义。
另外，现阶段对功能性监管理论的研究还只限于借鉴国外进行的一般意义上的理论探讨，大部分的论点还缺乏理论模型和实证的检验。而作为我国现实问题，这方面更是缺乏实践研究，就难以发现这一理论应用在我国是否具有实际绩效，以及对功能性金融监管在我国面临的各种可能障碍，所应该采取的措施，以及如何提升功能性监管对我国金融稳健运行产生的作用，都还限于泛泛之谈。因此，我们的工作可以从中国的现实性出发，建立提供金融功能的机制与设计出可行的步骤，并用实证分析得出其作用发挥的绩效，指出改进其作用的思路。
【关键词】金融监管体制 功能监管 “伞形”监管体制
【中图分类号】F832.1 【文献标识码】A
《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》对“金融”的简要解释为：“金融以其不同的中心点和方法论而成为经济学的一个分支。其基本的中心点是资本市场的运营、资本资产的供给和定价。其方法论是使用相近的替代物给金融契约和工具定价。”①参照一个对“金融”更为简洁的解释“跨期配置稀缺资源”②我们就能对“金融”概念有一个基本的了解。
“金融监管（financial supervision）意指对金融机构的经营者和经营行为的监管。”③具体来说，它“是指一个国家（地区）的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权，对金融业实施监督管理。”④
“金融监管的最主要目标有两个：一是尽力防止或制止系统性金融危机或金融市场崩溃的发生；二是保护知情较少者的合法利益。”⑤
金融监管体制的探索是建立在上述对金融和金融监管本质理解的基础上的，是以金融监管的主要目标为导向的。无论是三种标准金融监管模式―机构监管模式、功能监管模式还是目标监管模式之间，或是他国通过对标准模式的发展形成的“伞形”监管体制、“双峰”监管体制或是混业监管体制之间，并没有绝对的优劣之分。选择哪种监管体制或者如何探索最适合中国的监管体制取决于对中国金融行业发展程度的深入了解和对金融监管发展趋势的预判。
三种标准金融监管模式
金融监管模式是具体金融监管体制的标准化模型，各个国家的监管体制都是以监管模式作为蓝图构建起来的。即便是采用单一监管体制的国家只设立一个综合的金融监管机构，但是它的内部架构依然不可能脱离传统的监管模型。传统的金融监管模式主要有三类：机构监管（institutionregulation）；功能监管（functionalregulation）；目标监管（objectiveregulation）。
机构监管一般是指以金融机构的分类来区分监管者，例如银行业的监管机构监管银行、证券业的监管机构监管证券公司、保险业监管机构监管保险公司。作为一种历史上最简明有效的监管模式，机构监管有以下的几种优势：其一，有相对全面的监管覆盖。在法治市场中，金融机构都需要进行登记，所以只要金融机构符合某一个监管者监管对象的类别，就会被这种监管模式覆盖。其二，因为监管对象是一个金融机构整体而不是局限于某一种业务部门，所以有利于把握整个金融机构的运营风险，发现混业区域的违规问题。
功能监管的概念最早产生于美国。1999年美国颁布的《金融服务现代法案》首次提出了“功能监管”概念。意为相似的金融业务要由同一个监管者监管，例如银行业的监管机构监管银行业务、证券业的监管机构监管证券业务、保险业的监管机构监管保险业务。这种监管模式的优点在于：首先，每个监管者只监管其最专业和最熟悉的业务，这不仅提高了监管效率也保障了监管的质量。其次，类似的业务由同一监管者监管有利于建立统一的监管标准和原则，避免类似业务却有不同标准的监管。例如在机构监管模式下，银行业的监管机构对于银行业金融机构的某些涉及证券业务的监管标准可能就与证券业的监管机构对于证券公司的监管标准产生冲突。最后，功能监管有利于金融机构之间的平等竞争，保护消费者的利益。
目标监管一般是指面对业务种类多元化的金融市场一种更为直接和理想的监管模式。它的理念是根据最终的监管目标设计监管机构，“使金融监管的三个方面―系统监管，审慎监管和业务经营监管均能达到各自的目标”⑥。这种监管模式的优点在于：一方面，目标监管主旨明确，直击要点。无论是在机构监管模式或是功能监管模式下，总体的监管目标是分散在各个监管机构的监管制度中实现的，毫无疑问，经过这样的稀释，监管目标的明确性和主导性自然会有所下降。而目标监管模式是根据监管目标而设计监管机构，例如系统监管机构，审慎监管机构和业务经营监管机构，目的性和监管侧重自然清楚明确，监管效率自然提高。另一方面，目标监管模式根据监管目标不同设立各自独立的监管机构可以消除基于不同监管目标而产生的理念和制度之间的冲突。系统监管、审慎监管和业务经营监管是相互间区别度很高的监管目标，有各自不同的理念和监管文化，一个监管机构要从理念到制度完美统合不同的监管目标几乎是不可能完成的任务。而且随着金融市场全球化的加速，不同的监管目标之间的差异化会越来越明显，基于监管目标的不同设立不同的监管机构具有现实意义。
当今主要的金融监管体制
金融监管体制所需的设计是建立在以下制度基点的充分论证之上的：审慎监管与市场行为监管是否合并、中央银行的角色、各监管机构的政治独立性、监管竞争需求、监管权力制衡和如何更好地衔接国际金融监管合作等等。
金融监管体制的基本分类是混业监管和分业监管，各个国家的金融监管体制都是选择其中的一个方向或者走折中路线，然后参照三种监管模式设计出来。比较具有代表性的是英国的混业监管体制和美国的“伞形”监管体制。
混业监管体制也称为单一监管体制或集中监管体制，即只设立一个综合金融监管机构，对各类金融机构的银行业务、证券业务、保险业务等各种金融业务尤其是混业经营程度较高的金融集团的所有金融业务进行全面监管。英国的金融监管体制是其典型代表。英国于1997年合并了原有的各类金融监管机构，成立金融服务局（FSA），并于2000年颁布《金融服务与市场法》（FinancialServicesandMarketsBill， FSMB），进一步明确了金融服务局综合监管者的地位。虽然2010年6月，英国对其金融监管体系进行了变革，撤销金融服务局，由英格兰银行执行其大部分职能，但是并没有改变英国混业监管的基本体制。
混业监管体制的优势在于：首先，混业监管体制适应当今金融创新能力急剧增强，市场细分化和业务多元化显著的金融业发展趋势。随着全球化时代世界经济对于资本市场日益提高的金融服务要求，各种金融工具的创新和日益细分的业务类型蓬勃发展，混业监管可以涵盖所有的金融业务，从宏观上控制总体风险。其次，可以在一定程度上避免监管分割所导致的重复监管及监管对立，创造一个相对公平的监管环境。再次，混业监管体制可以产生规模效应，降低监管成本。最后，混业监管体制这种简洁的结构可以更好地明确金融监管机构的职能与责任。
混业监管体制的劣势在于：首先，混业监管体制只适合非常成熟的金融市场。其次，唯一的监管者就意味着缺乏竞争环境，无论是监管效率还是勤勉程度没有类似机构的比较就只能寄希望于自觉，这为的滋生创造了可能。最后，唯一的监管者这一状况本身就意味着高风险，一旦这个监管机构的制度和理念出现偏差和疏漏或者没有紧紧跟上金融市场出现的新趋势和新发展，那么某种程度的监管失效就几乎无法避免，因为没有另外的监管主体和监管系统可以对此进行补救。
“伞形”监管体制属于分业监管体制的改良体制，在分业监管的基础上为分业监管机构设置一个“伞顶”―牵头监管者。以美国为例，首先根据功能监管的模式进行分业监管，“在银行业领域，财政部货币监理局（OCC）、联邦储备银行（FRB）、储蓄性金融机构监管局（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）以及各州的银行局（SBD）共同负责监管。”⑦，证券业由证券交易委员会（SEC）监管，期货业由商品期货交易委员会（CFTC）监管，保险业由所在各州的保险监管局监管。在这些监管机构之上由行使中央银行职能的联邦储备理事会（FED）进行总体监管。美国拥有最为复杂的体制，“有100多家联邦或州立机构负责负责不同类别和层次的监管”。⑧
“伞形”监管体制的优点在于：首先，基于功能监管模式的分业监管设计可以发挥各类监管机构自身的专业性。其次，在监管机构之间产生监管竞争，有利于激励各个监管者的勤勉和高效。最后，在分业监管之上有牵头监管者的总体监管可以在宏观层面控制风险，协调监管中的冲突和矛盾。
当然，“伞形”监管体制也有其缺点，最大的问题就是整个体制非常繁琐和复杂。其一，整个监管体制需要精简集中，牵头监管者的权力需要得到加强。其二，监管范围除了传统的银行业、证券业和保险业之外，要把大量的金融衍生品纳入监管。
通过上述分析可以看到，无论哪种监管模式或监管体制都不是十全十美的，从各国的实践来看，采用哪种监管体制必须建立在各国自身的金融业发展水平和具体国情之上。
中国金融监管体制的选择
选择监管体制应当充分考虑该国的金融行业的融合性，包括跨业经营的法律障碍、监管机构的独立性、国家上层权力制衡机制等因素。这些因素决定了整个监管体制的基础与可行性。关于中国金融体制改革的建议目前大致可以分为两类：混业监管体制和“伞形”监管体制。
混业监管体制的建议主要体现在对于“大部制”的讨论，“整合金融监管资源，成立金融部一度呼声很高。”⑨具体而言，就是把银监会、证监会和保监会合并为一个类似英国金融服务局（FSA）的部门，对整个金融行业进行统一监管。混业监管建议的一个重要理由就是混业经营的必然性。混业经营已经逐渐成为全球金融市场的一种趋势。对于顾客来说，混业经营的金融机构可以提供更全面的金融服务，降低交易成本，满足个性化的需要。对于金融机构而言，混业经营可以拓展业务范围，通过多元化业务类型来分散风险，提高资源的利用效率。
但是回到前文关于混业监管体制的优缺点分析中我们就可以发现，实施混业监管体制的一个重要前提条件就是这个国家要有成熟的金融市场，以市场为主导的金融市场，英国、德国、日本等皆是如此。对于中国而言，金融市场发展不过三十余年，年轻与不成熟是毫无疑问的事实，而且由于种种原因，我们金融市场由政府主导的痕迹非常明显。在这样的现实情况下建立混业监管体制，那么其优势将大打折扣，而缺点―和缺乏风险控制将彻底暴露。中国是由国务院而不是央行在主导金融政策，而如果建立“金融部”或类似的机构自然也是在国务院的领导下，这样一来不仅仅是监管竞争的缺失，连监管者与监管对象之间的身份界限都将含糊不清，最终“教练”与“裁判”的身份再次合一，中国金融市场失去市场主导的可能。由此可见，中国实行混业监管体制缺乏现实条件。
其实除了混业监管体制，以分业监管中功能监管模式为基础的“伞形”监管体制也能适应混业经营的发展趋势。虽然美国的次贷危机给它的“伞形”金融监管体系敲响了警钟，但从这个体系自身来看，经过完善（主要是对“伞顶”监管机构的功能强化）的“伞形”金融监管体制依然是一种比较平衡的监管体制。而对于中国而言，选择“伞形”监管体制有以下的这些优点：首先，中国现有的监管资源可以在最大程度上得到有效的利用。中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会“一行三会”的监管体制才刚刚建立不久，在这样的情况下轻易改变整个监管体制，推倒重来确实有些草率。其次，中国金融机构的架构和运营模式比较多地参照了美国的经验，那么在监管体制方面的参照也是一种配套。中国的金融机构包括商业银行、证券公司和保险公司的设立和运营都参照了美国的很多经验，尤其是在金融控股公司这种混业经营公司的设计上直接借鉴了美国金融控股公司的模式，那么既然美国的“伞形”金融监管的体制对美国金融市场的监管基本是有效的，那么作为参照美国发展起来的中国金融市场继续向“伞形”金融监管体制发展也是符合逻辑的。最后，建立“伞形”监管体制适应当前中国金融市场的不成熟状态。“伞形”体制应当说是一种安全与效率较为平衡的体制，对于中国金融市场这样相对不够成熟而且需要尽可能快速发展从而满足全球化压力下经济发展所需要的金融服务和金融安全保障的金融市场而言，“伞形”监管体制是一种有较强适应性的体制。
中国要建立“伞形”金融监管体制的最大难点是在于“伞顶”的选择，是强化中国人民银行的总体监管能力还是在国务院再新设立一个机构？从现实考虑，舍弃中国人民银行这个既存的总体监管者再去新设一个总体监管机构，然后重新梳理监管体制并非明智的做法。而直接加强中央银行的总体监管权限，以它作为总体监管者和协调者，以证监会、银监会和保监会作为平行的功能监管主体，是实现中国金融监管体制有机统一原则的合理方式。
结语
随着中国（上海）自贸区的建立，中国金融业的国际化进程再一次提速，作为中国金融业持续繁荣和健康成长的保证，中国的金融监管能否尽快完成监管体制的转型，能否适应中国金融业和世界金融业的发展趋势，是事关中国金融战略成功与否的重要环节。而且目前中国又面临如何尽快加入“跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）”组织，面临21世纪战略发展机遇期的重大挑战，金融监管作为贸易和投资双重自由化的核心监管领域，如何在体制和执行力方面寻找到最适合中国国情的监管体制，进而更顺利地嵌入全球金融监管体系已是迫在眉睫的重要问题。
希望笔者的一些浅析，能够和理论界的其他讨论声音一起，为中国金融监管体制应该如何转变发展的问题贡献自己的一点微薄之力。
（作者为厦门大学法学院博士研究生）
【注释】
①[美]彼得・纽曼，默里・米尔盖特，[英]约翰・伊特韦尔：《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》（第一卷上册），胡坚等译，北京：经济科学出版社，2000年，第27页。
②[美]兹维・博迪，罗伯特・C・默顿，戴维・L・克利顿：《金融学》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2010年，第3页。
③[美]弗雷德里克・S・米什金：《货币金融学（第九版）》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第630页。
④⑤⑦⑨郭田勇：《金融监管学》（第二版），北京：中国金融出版社，2009年，第1页，第13页，第82页，第95页。
⑥郭锋：《全球化时代的金融监管与证券法治―近年来金融与证券法的理论研究与学术争鸣概览》，北京：知识产权出版社，2010年，第84页。
作者简介：杨 惠(1973―)，女，西南政法大学经济贸易法学院(重庆，400031)，博士生。研究方向：金融法学、环境法学。
一、问题的提出：功能监管能取代机构监管吗
顾名思义，机构监管即按金融机构的“机构类别”进行监管；功能监管即依据金融体系的基本功能和金融产品的性质来设计监管。通常认为，功能监管是美国应对金融创新与“混业经营”潮流而建构的一种金融监管的新理念，1999年GLB法案（即《格兰姆―里奇―布利雷法》）被普遍视为体现此理念的典型立法。应当说，面对越来越汹涌的“混业经营”大潮的冲击与挑战，近年来我国金融实务界和理论界都更多地选择了立足于现行“分业监管”体制上的功能监管的改革取向。中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上强调：“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现，日益要求树立功能监管观念，适应形势，加强协调。”在这种取向下形成了一种比较普遍的认识，即把“由机构监管走向功能监管”或者“用功能监管替代机构监管”视为解决金融综合问题的一种途径。[1](140)显然，在此逻辑下，“机构监管”与“功能监管”这对概念被视为分别对应于“分业经营”和“混业经营”的两种监管模式。然而机构监管与功能监管的基本理据何在？机构监管在“混业经营”下就没有适用的空间了吗？机构监管究竟是应当被抛弃还是应当进行修正？功能监管能否应对复杂的金融业务创新？又能否兼顾不同的金融风险主题？针对这些问题，笔者试图重新审视GLB法案关于机构监管与功能监管的制度逻辑，以期为我国金融监管制度改革提供一些启示。
二、美国GLB法案：机构监管与功能监管的交错
笔者以为，目前国内学者普遍强调GLB法案“废止了Glass-Steagall法，允许金融机构跨业经营，解除了银行、证券与保险之间的藩篱”，进而简单地视其为体现功能监管理念典型立法的观点，这其实是对GLB法案的一种误读。实际上，该法案是美国金融业从“分业”走向“混业”过程中，机构监管与功能监管理念相互冲突和协调的产物。
（一）机构监管与功能监管的冲突：GLB法案的产生背景
长久以来，美国法院及证券监管机构（SEC）在处理证券交易的争议时，均是按功能监管的理念来认定有价证券以及投资行为的涵义，并以此界定证券法规范的适用范围。而对银行业则一直按机构监管理念加以规范，不受证券监管机关的管辖。20世纪80年代以前，此种监管权限的划分没有太大的争议，因为联邦银行监管机关一向以较严格的态度来解释并执行Glass-Steagall法案，原则上禁止商业银行介入任何证券经纪及自营业务。但自80年代起，随着银行监管机关态度由严到松的转变，银行业得以不断地涉足证券市场，由银行业经营的证券业务是否应适用证券法规范，接受SEC管辖就成为一个问题。银行监管机关采取的机构监管理念与SEC强调的功能监管理念因而产生了冲突。
体现这种冲突的代表性案例是SEC于1985年的Rule 3b-9规则，以及随后哥伦比亚巡回上诉法院宣告了此项规则无效的判决。1982年，商业银行被允许以设立或并购子公司的方式，向大众投资人提供贴现经纪业务。此后，银行经营的证券经纪行为立即增加了数倍。这项放宽解释Glass-Steagall法的作法给了商业银行瓜分证券市场的机会，由此引起了证券商的反对，但它最终获得了法院的支持。在1983年“证券业协会诉货币监理官”案中，有两家银行分别向货币监理官提出收购贴现经纪公司或建立贴现经纪子公司的申请，以间接从事证券经纪业务，并获得批准。证券业协会提讼，认为虽然Glass-Steagall法没有禁止银行以身份从事证券经纪业务，但这只是为已有客户提供便利，而不能以新建或收购的方式扩大这一例外规定的范围。但法院却认为，Glass-Steagall法第16条仅仅禁止银行为自身利益从事证券业务，虽然它允许的范围仅仅是为客户从事“与原先范围相同范围内的”证券活动，但在Glass-Steagall法之前银行就不仅为已有客户而且也为广大公众提供这类服务，因此，Glass-Steagall法并不禁止银行拥有或经营参与证券经纪业务的子公司。在这种背景下，1985年SEC了Rule 3b-9规定。该规定要求银行向一般非银行客户（即大众投资人）提供的有偿证券经纪业务，亦必须向SEC注册，并受到一般证券自营商及经纪商管理规则的约束。SEC的这项行政规则立即受到了被管制者，即一般银行业者的质疑。他们认为SEC根本无权干涉银行的经营活动，因为根据1934年《证券交易法》的规定，银行业已明确排除在证券自营商及经纪商的定义之外。在随后的诉讼程序中，银行业者们的诉求在一审中未被地方法院采纳，但是却获得了哥伦比亚特区巡回上诉法院的认同。该上诉法院认为，1934年法案既然将银行业排除在证券自营商及经纪商的定义之外，即代表立法者并未授予SEC监管银行业相关证券行为的权限，进而判定Rule 3b-9规则无效。在Rule 3b-9规则被法院宣告无效后，SEC转而积极寻求立法机关的支援，他们不断游说国会接受功能监管与Rule 3b-9的规范理念。1999年的GLB法案正是此种游说的成果之一。在该法案的立法过程中，就曾多次探讨“功能监管”的概念，并在最终的条文中以专章的形式体现出来，受SEC监管的子公司也被称为“受功能性监管的子公司”（functionally regulated subsidiary）。但该法案也并非就是全然的功能监管理念的立法。就法案规范内容而言，仍然包含了大量的机构监管的内容。
（二）机构监管与功能监管的交错：GLB法案的经验分析
1．GLB法案中的功能监管。
王传纶先生曾言，“随着联合经营的发展，交叉监管不可避免，难题也必然会出现”，GLB法案“提出了功能监管，并列出专章，立法的意图是，按银行金融企业各项经营活动的性质，使其分别受不同监管机构的监管”，但“这次立法对功能监管的含义和具体内容并无充分说明，可以说基本上还是停留在概念上”。[2](5)笔者赞同这一观点。事实上，GLB法案中关于功能监管的规范主要体现在以下两方面：
（1）撤销银行业豁免于证券交易法经纪人及自营商定义的规定。GLB法案在第2章第201、202条中，对1934年《证券交易法》第3条有关经纪人和自营商的定义进行了修改，删除了将银行排除于证券经纪及自营商定义的文字，而仅强调特定的银行业务活动可以例外。这意味着，由银行经营的证券业务因此被SEC的监管权限所覆盖，必须向SEC登记注册。自此，传统银行监管机关有权排除其他监管机关管辖权限的作法将不复存在，取而代之的是由数个功能性金融监管者按金融机构的营业行为，分工进行监管的功能性模式。
（2）授权SEC分辨何种混合型产品应受其监管的规定。众所周知，自20世纪80年代开始，随着金融技术的演进，市场上陆续出现了各式各样的混合型证券，比如抵押贷款基础证券、资产基础证券、权益型衍生产品等。这些混合型证券如雨后春笋般涌现的原因，一是为了逃避相关税率及监管措施，亦即为了获得在现行体制下运用现行手段无法得到的潜在利润，金融业有进行创新的激励；二是源于某些大型企业尝试籍由发行混合型证券，比如结合股东权益及公司债权人性质的证券，以吸引那些愿承担特殊风险的投资人的资金。很显然，无论基于何种原因，随着此类混合型证券市场的迅速扩展，势必会带来越来越多的法律适用争议。GLB法案特别授予了联邦证券主管机关认定这些混合型证券性质的权限，其205条规定，SEC必须依照前例、交易目的、法律规范适用范围，以及受监管的合适性来判定这些新型的混合型金融商品，究竟是属于联邦证券法抑或是联邦银行法的适用范围。
2．GLB法案中的机构监管。尽管上述规范的采用使GLB法案更贴近于功能性监管模式，但该法案中仍包含了大量体现机构监管理念的规范。
（1）按“机构类别”限制银行控股子公司营业项目的规定。在GLB法案中，虽然国会撤销了银行业豁免于证券交易法经纪人及自营商定义的作法，废除了Glass-Steagall法案第20条有关“银行与证券交易机构联合经营的处罚规定”和第32条“证券从业人员不得担任成员银行官员、董事或雇员”的规定，但是却并未废除Glass-Steagall法案中限制银行与证券商“直接”兼营彼此业务的条文。Glass-Steagall法第16条规定，禁止银行“承销证券或股票”；第21条规定，禁止银行“销售股票、债券、票证或其他证券”。显然，立法对这些条文的保留，意味着绝大多数的证券业务仍应交由银行控股公司的非银行子公司来经营，而银行子公司依然受限直接参与存放款业务之外的金融活动。这种按“机构类别”限制营业项目的规定，使得各金融机构在组织上仍保有一定程度的区隔，而各金融主管机关在监管各银行控股子公司时，大体上仍可按“机构类别”来划分彼此的监管界限。
（2）授权联邦储备银行统括监管银行控股公司的规定。GLB法案在其111条中改进了对银行控股公司的监管。根据法律的授权，美联储“可以随时要求银行控股公司及其子公司提交负法律责任的报告”，“如果美联储需要从银行控股公司的‘受功能性监管的子公司’得到本款规定的报告，而其他联邦或州监管机关，或者有关行业自律组织并未要求该子公司提交此项报告，美联储有权要求这些监管机关和有关行业自律组织得到该报告。如果美联储未获得该报告，但在评估银行控股公司或其存款子公司是否面临实质重大风险有必要时，美联储可以要求这些证券、保险等非银行子公司直接向美联储提交该报告”。而且，美联储“有权检查任何银行控股公司的任何子公司，以便获知银行控股公司及其子公司的经营和财务状况，监督控制银行控股公司系统的经营和财务风险，这些风险可能对此类控股公司的任何存款子公司的安全和稳健经营构成威胁”，并且，“当美联储有合理的理由相信，受功能性监管的非银行子公司的营运行为，会给联营存款机构带来重大风险，美联储有权检查这些非银行子公司”。此外，“在认定银行控股公司的非银行子公司的经营将会给银行子公司的财务健全带来重大风险之后”，美联储甚至有权要求控股公司“中止从事该项高风险的营业活动，或者转让银行子公司的持股”。这些规定即是所谓的“伞状监管模式”。显然，此刻的美联储被赋予了对银行控股公司旗下的证券、期货、保险等原为功能性监管机关管辖的子公司的完整且排他的统括监管权，而其他功能性监管机关的管辖权因而退缩。
三、反思：机构监管与功能监管的内涵、理据及优劣之比较
由GLB法案的经验观之，为何美国国会在接纳功能监管理念时，仍必须采用大量的机构监管规范？为何功能监管的理念不足以应付所有的金融监管主题？机构监管与功能监管的基本理据何在？我们过去对机构监管与功能监管的认识是否有失偏颇？笔者以为，这些问题的解决，有赖于对机构监管与功能监管的内涵、理据及优劣进行更为客观的评价和判断。
（一）机构监管的内涵及理据
如上所述，目前国内学者普遍将机构监管视为对应于“分业经营”的一个概念。笔者以为，这种理解其实颠倒了一个逻辑命题，即，或许我们可以视“分业经营”是对应于机构监管的一种金融运营形态，甚至可以说“分业经营”是适用机构监管的最理想、最典型的金融运营形态，但机构监管的内涵却应当超越“分业经营”的范畴。
有美国学者认为，所谓机构监管（Institutional Regulation），系指以被监管者，即一般金融机构的行业类别，作为划分金融法规范及监管机关管辖权范围的依据，而不论这些金融机构经营了哪些金融业务。笔者以为，美国学者对机构监管的界定其实包含两个层面的涵义：其一，在总体的市场层面上，机构监管强调的是立法者应当将市场上所有的金融机构按行业类别加以分类，进而使不同的法规范及监管规则适用于不同的金融机构。其二，在个体的机构层面上，机构监管则代表着必须将机构整体作为监管的对象，而无论其经营了何种金融业务。
从第一个层面分析，金融市场为何要按机构类别进行监管？理由源于一个基本的金融认识，即不同的金融业务具有不同的风险特质，因而由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式便是一种有效率的制度安排。进而从逻辑上分析，市场上各金融机构所经营的业务种类越专一，机构监管模式就越能有效率地划分各业别监管机构的管辖范围。由此可以得到这样一个结论：“分业经营”正是机构监管的核心基础，正是“分业经营”成就了机构监管作为市场基本监管模式的地位。也因此，当“分业经营”逐渐向“混业经营”过渡，立法逐渐放开银行、证券商以及保险公司兼营彼此业务的限制，各金融机构原本形式上的业务种类界定也就日益模糊，监管机关的管辖权限也就难免出现相互重叠抵触。更严重的还在于，在金融创新的推动下，当形式上不同业务种类的金融机构所提供的金融服务在经济功能上有相互替代的可能，机构监管模式就很容易受到金融机构的规避与操纵。据美国学者Jonathan Macey 及Geoffrey Miller观察，在这种按“业”施加监管规范的情况下，银行法领域就出现了许多在修辞学上含义矛盾的名词，诸如非银行银行（nonbank bank）、非存款存款账户（nondeposit deposit）、非储蓄机构储蓄机构（nonthrift thrift）、非分行分行（nonbranch branch）等等。[4]这些看起来古怪读起来饶舌的名词，反映出的正是一般金融机构不断尝试规避银行法的形式定义的事实。因此，可以说，机构监管的有效性在“混业经营”下势必受到质疑，机构监管作为金融市场基本监管模式的地位也势必随着“混业经营”的推进逐渐削弱。笔者分析，国内学者关于机构监管应被取代的思路应当源于此。
从第二个层面分析，为什么需要对机构整体加以监管？笔者以为，理由主要在于以下两个方面：一方面，以金融风险角度观之，对金融机构财务风险的监管必须是一种立足于机构整体的监管。众所周知，风险是一种未来损失发生的可能性。金融机构的财务风险昭示着金融机构未来财务状况的不稳定状态，比如金融机构可能因“资不抵债”而陷于破产，因“流动性”不足而遭挤兑。显然，不论金融机构从事何种业务，要判断该机构的财务状况，就必须把包含所有业务的整体作为考察对象。事实上，业界也通常视金融机构的财务风险为金融机构的“系统性风险”。GLB法案中的“伞状监管模式”的采用，很大程度上也正是考虑到“银行控股公司系统的经营和财务风险”。另一方面，以金融机构角度观之，对银行业的监管，本质上必须是一种对机构整体的监管。我国《商业银行法》第2条规定：“商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人”。其他国家的规定也大体相似。站在一个综合这些业务整体的银行业的视角，我们则可以发现银行业特有的两项经济功能：其一，在整体的资产负债结构上，银行业所持有资产的流动性相当低，但负债项目的流动性却极高；其二，从整体业务流程分析，银行业还具有提供社会大众资金流动服务的功能。籍由银行间的支付系统，银行业能够提供存款人移转资金的服务，以转账的方式替代实体货币的交付，从而带给存款人相当程度的便捷。因此，银行业监管的核心必定是一种立足于银行业整体的机构监管，甚至可以说，机构监管的理念其实源于银行业。
综上，如果说在第一个层面上，“分业经营”向“混业经营”的过渡将不可避免地动摇机构监管作为金融市场基本监管模式的地位，那么在第二个层面上，机构监管却必将彰显其越来越重要的作用和功能。因为随着业务管制的放松以及金融创新的不断推进，金融运营中的风险类型、风险传递的速度以及传递过程的复杂性都将大大增加，巴林银行的例子就是明证。因此，金融机构作为金融市场最基本的主体，其自身抗风险能力的大小将直接影响着金融系统的稳定程度。
（二）功能监管理据、优势及局限
顾名思义，功能监管及立法者从“功能层面”划分各监管机构的管辖范围，以及界定各金融规范的适用界限。诺贝尔经济学奖得主、美国哈佛商学院教授Robert C. Merton认为，金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性，并指出：“随着现代融资技术的进步，金融机构的业务种类界限将会变得越来越模糊，唯今之计只有抛弃昔日以‘机构类别’的概念区别金融市场，而改从‘功能层面’来划分各种金融活动类型，作为相关规范的基础”。[5]Merton教授的说法是最早对“功能监管”概念的反映。
笔者以为，作为美国回应金融产业剧烈变动的一个产物，功能监管模式在应对金融“混业经营”时确有其优势：其一，以功能监管的概念分配各监管机构的监管范围，此时每一种金融活动系由一专门机构负责监管，在这种事权统一的状况下，监管机关就较能够达成专业监管的效率。其二，功能监管按金融行为划分监管界限，因而能够为金融市场的供需双方带来监管规范的一致性。
不过，还有两个问题值得注意：(1)功能监管的原理和方法其实并非为金融“混业经营”所独有，在金融“分业”的环境中，我们也可以发现功能监管的踪影。例如按前文机构监管的逻辑，显然机构监管必须以“机构类别”的划分为前提，也就是说，只有明确划分金融机构的业务种类，所谓按“业”监管，或者按“业”适用法规范的理想才具有实在的意义。但如何划分金融机构的类别？从当今世界各国的金融立法看，基本上均是根据经营业务的不同来划分。所以早有学者指出，“在分业经营的情形下，不同金融机构从事不同的金融业务，因此，究竟是按照金融机构的类型，还是按照金融业务的类别来设立监管机构是没有区别的。”[6](49)此外，即便在按“机构类别”进行监管的大框架下，证券监管的核心由始至终均呈现出功能监管的特点。与银行法关注银行业的整体资产负债情况不同的是，证券法是规范证券发行、交易行为的立法，强制性信息披露制度与反欺诈制度是传统证券法的两大支柱。(2)功能监管其实也并不能完全解决“混业经营”下的监管难题。比如随着融资技术的大幅演进，在一些新形态的金融商品中，银行活动、证券活动和保险活动相互融合，彼此间的区别变得模糊，正所谓“企业成长的复杂性，包括产品界限的模糊，旧体制的监管常常让企业和消费者迷惑。”[8](179)又或者这些金融活动的经济功能可完全相互取代，则以“功能”来划分监管者的权限就值得怀疑。再有，功能监管与银行业的监管理念间也存在冲突，如果将银行业按其经营的存款、证券及保险业务种类，由数个功能性监管机关分别监管其经营行为，这显然不符合银行法的规范逻辑。而且，在功能监管模式下，市场上所有兼营多种金融业务的金融机构都必须同时遵守数个监管者的监管措施，也无疑带给被监管者更多的成本。
四、小 结
机构监管与功能监管其实分别代表着针对不同金融风险主题的两种监管方式与理念，二者实际上不应有优劣之分。机构监管适用于对金融机构整体财务风险的监管，而功能监管在保护消费者和投资人的主题上更有成效。机构监管与功能监管间并非一种截然分立的关系，它们是可以并行不悖的。在“分业经营”下，由于立法对金融机构的业务限制，机构监管与功能监管存在着相当大的趋同性，二者的差异更多体现于银行、证券等具体金融领域。而在“混业经营”下，由于不同金融机构业务的混同，机构监管与功能监管间的冲突变得明显，但无论如何，不同的金融风险需要不同的监管理念。美国GLB法案籍由采取融合机构监管与功能监管的方式，维持以往多元化的监管架构，以回应近年来“金融混业”潮流，并使各监管机构能以分工合作的方式达成监管效能的最大化。然而，对于中国监管格局的走向，还存在本土难题，特别是“改革开放以来，由于体制的缺陷和监管的无力，社会无法有效地控制各种利益的公平合理流动”。[9]因此，在设计监管格局时，如何平衡金融经济需求变动中的各阶层、各部门的利益，将直接影响监管的效率，因而需要更进一步的研究。
主要参考文献：
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［7］曾令超．论利益结构与社会稳定［J］．西南民族大学学报(人文社科版),2006(7)．
The Intersection between Institutional Regulation and Functional Regulation: The Experience from the American GLB
Yang HuiAbstract: Institutional regulation and functional regulation represent different means and conception of regulation against different financial risk subjects respectively, so there should not be any distinctions on advantage and disadvantage of them. Close examination is commonly regarded as the GBL for the typical legislation that embodies the conception of functional regulation, while it is virtually the products from the conflicts and compromises between institutional regulation and functional regulation. The fact that the GBL makes each regulation organ share out the work and help one another to reach the maximization of the regulation effects in accordance with the integrity of the two kinds of regulations is worthy of our learning. Key words: institutional regulation; functional regulation; the GLB
摘要商业银行有针对性的防范以上综合化经营风险，首先必须要防范和控制综合经营中的风险，要注重规模经济和范围经济，并且商业银行应当通过业务拓展实现综合经营。
关键词综合化经营风险内控机制流程
伴随着中国金融业的发展及对外开放，在中国经济转轨不断深化的背景下，我国金融业传统的分业经营模式面临越来越大的挑战，综合经营问题不仅被提上了议事日程，而且引起了广泛的关注。综合经营范畴与我们经常提及的混业经营范畴的区别在于金融机构在从事不同金融业务时是否建立了有效的风险隔离和防范机制。
一、防范和控制综合经营中的风险
综合经营的绝大部分风险来自其各种形式的内部交易。不当的内部交易又违背了公开、公平、公正的市场原则，损害了公司及其他利益相关者的合法权益。商业银行在综合经营过程中应加强信息的透明度，实现稳健运行。
1.资本规划设计。综合经营最主要的关键点，是通过资本的运作来最大限度的发挥银行现有网点信息和人才的作用。资本运作其实是综合经营最主要的核心点。商业银行综合经营规模的发展，背后需要适当的资本支持。过少的资本会使银行控股公司的业务拓展受到限制，而过多的资本会使商业银行产生投资冲动，进行盲目投资或是为了追求利润而过分涉足高风险投资。因此，结合自身业务的发展，对其长期资本需求进行规划就十分重要。
2.完善银行控股公司内部治理。完善商业银行的内部管理机制和公司治理结构是发展综合化经营的内在途径。因此，在由分业经营向综合化经营的转变过程中，商业银行必须在金融产品、经营模式、风险防范、利益协调等领域进行改革，切实建立起科学有效的经营管理机制和风险防范机制。
3.建立一套集中统一、分层交叉的风险监控体系。设立一个直接隶属于总行的风险管理部门，负责制定银行的风险管理策略并考察相关人员的业绩。其它相对独立的审贷委、稽核处、监察室、信息管理处等部门进行交叉管理，形成一个有效的分层交叉管理的银行风险管理体系。同时，还应建立灵活的系统风险管理策略。
二、注重规模经济和范围经济
目前，世界上实行功能监管模式的国家的监管模式主要有三种最具代表性:美国的伞式监管模式、澳大利亚的双峰式监管模式和英国的统一监管模式。以美国为代表的伞式监管模式是在机构监管的基础上逐渐转变发展来的，其中，美联储是伞式监管模式的监管人，是唯一一个可以同时监管银行、证券和保险行业的机构，负责金融控股的监管。而金融控股公司的各子公司则根据其经营业务的类型由不同的监管机构进行监管。两类监管机构相互配合，为了避免监管重叠现象，规定美联储不得直接监管金融控股公司的附属机构。以澳大利亚为代表的双峰监管模式主要有两大类监管机构，一类是负责金融机构系统性风险的监管机构，另一类是负责金融机构信息披露和市场行为的监管机构。这种监管模式避免了交叉监管，降低了成本，但有可能会存在一定的监管真空。以英国为代表的统一监管是由一个金融监管机构负责监管所有的金融领域，这种监管模式可以消除监管的重叠和真空，提高监管效率，降低监管费用，适应金融业综合经营发展的趋势，有利于金融业长期发展。
我国金融业目前采用的是机构监管的模式，但伴随着金融市场的逐步开放，各种金融机构之间的界限日益模糊，银行保险、证券业务，保险资金直接入市已经渗透到它们各自的日常经营范围，金融控股公司实际上已经构成了综合经营。机构监管的监管模式导致了金融监管的效率低下，并且在监管中出现了监管真空和多重监管并存的局面，有可能使得金融控股公司利用监管的漏洞逃避金融监管。而功能监管可以实现对金融系统全方位的监管，即使金融机构创新出新的金融衍生产品，也可以根据其类型接受相应监管部门的监管，有助于构建公平、稳定的金融环境。因此，在金融自由化的背景下，我国应顺应时代的步伐，重新配置资源，实现金融业的分业经营向综合经营的转变，从而转变金融监管模式，完成机构监管向功能监管的转变，提高金融效率，降低金融风险，促进我国金融业健康平稳发展。
关于功能监管的构建，我国可以借鉴美国的金融业的伞式功能监管模式，可以减少由机构监管向功能监管转变的成本、降低风险，同时也可以减轻金融机构的行政成本，不易引起金融市场混乱的局面。当我国的金融监管达到一定的程度后，可以逐步向统一监管模式转变。但是，我国功能监管模式的构建，还应该针对我国国情，建立具有中国特色的金融业功能监管模式。
三、商业银行通过业务拓展实现综合经营
中国银监会副主席蒋定之称，银行业综合化经营有利有弊，在现阶段各金融领域的竞争还不是很充分的情况下，不宜过分强调综合经营带来的协同效应，金融机构应专注于自己的主业，致力于搞好内部经营管理。
可以说，剔除金融危机带来的影响，瑞银的综合经营是比较成功的，但它的成功并不能简单的复制，毕竟内外部条件和当时的历史背景是有很大差别的。不成功的综合化经营案例也比比皆是，如花旗的综合经营就算得上是以失败告终。虽然“一心一意办银行”的观念己不再适用于新时代，但办出银行的特色与优势，形成在某些领域的核心竞争力，却是银行全面布局、综合化经营过程中必须认真考虑的问题。商业银行必须要围绕着银行的核心业务拓展综合经营，避免盲目地扩大业务范围，应朝着有利于提升主营业务的服务效率和竞争能力的方向推进综合经营。
参考文献
[1]罗俊.中国商业银行综合化经营的探析.人力资源管理.2010(04).
[2]曹华强.我国金融控股公司的发展现状与趋势研究.南方金融. 2010(03).
[3]敬华君.商业银行综合化经营模式与路径探讨.市场周刊(理论研究). 2009(09).
一、引言
20世纪90年代以后，以资本市场自由化、金融创新加速化和金融机构集聚化为序曲的金融全球化乐章快速奏响。这一时期的理论则更加注重金融监管的实践性与可操作性研究。在20世纪90年代以前的金融监管理论研究中，事后研究在其中占主导地位。然而，20世纪90年代以后的金融监管理论更侧重于在全球化的时代背景下金融体系的未来安全保障问题，这是一个巨大的进步和超越。此外，相比以前的理论，这个阶段通过强调“政府”与“市场”各自的优点，进而寻求政府与市场的优势互补，完善金融体系监管，这是在传统理论基础上的一个重大突破。
二、公共利益理论
1.负外部性规制理论
负外部性规制理论源于金融监管的负外部效应而形成的。其核心内容是：当金融成为经济发展的重要支撑因素时，依赖自律管理的金融机构在自由竞争环境下存在负外部效应，因此，政府采取措施，克服外部效应相对应的监管和税收制度等是必不可少的。换句话说，导致金融市场失灵，主要是由于金融体系的负外部性，解决这个问题的关键在于实施恰当金融监管控制负外部效应。拉尔夫·乔治·霍特里，引起经济波动的其他原因是次要的，可以利用货币手段控制其波动。中央银行应使用信贷管理，控制信贷动荡促进经济稳定，并提出了一些补救手段，如央行的贴现率和公开市场操作手段。约翰·梅纳德·凯恩斯认为资本的边际效率循环变化导致是导致经济周期的主要原因。一个典型危机，加息可能只是诱因，而资本的边际效率的突然下降才是主因。危机不仅仅是过度投资以及投资环境不稳定的问题，因此，对于市场失灵，政府的宏观调控可以弥补其失灵带来的不足，这种政府干预在金融领域表现为对金融活动的规制。同时，加尔布雷思进一步指出，自由放任的政策是不合时宜的，这个时代最需要的是调节和规制。
2.公共产品规制理论
公共产品拥有的两大特征是非竞争性和非排他性，而金融体系提供的稳定、公平和有效的金融产品，在一定意义上，属于公共产品的范畴。“搭便车”是公共产品面对的主要问题。个体理性和集体的非理性会导致“挤提”的传染性，金融机构追求利益最大化而违背审慎经营原则，会导致金融系统蕴藏过高风险。金融体系的这种独特性质，需要一个拥有超然利益、独立和权威的宏观管理者对各个金融机构及其关联系统实行规制，保持稳定的金融产品供应。公共产品规制理论强调，对市场约束条件下金融系统，政府应对金融机构的个体风险，运用各种规制手段进行约束，规避金融系统的集体非理性，以确保相关金融产品的稳健，从而维护消费者权益以及确保经济的稳定发展。因此，通过金融规制实现金融产品良性供给和金融系统稳定是非常重要的。
三、金融脆弱性理论
1.金融不稳定假说
该假说认为，由于信用创造机构和借款人本身特征，导致金融体系产生了天然的内在不稳定性，这种不稳定是现代金融体系的基本特征。Minskey认为金融危机在很大程度上归因于经济的周期性波动，金融自身内在特征与金融危机的爆发是密切相关，从而金融自身的内在不稳定性成为导致危机发生的一个重要因素。Minskey承认银行危机和经济运行周期变化的内生性，并且该周期变化受到市场自我调节的约束，政府干预并不能从根本上消除银行的脆弱性和危机发生。
2.银行挤提理论
挤提也被称为银行挤兑，储户集中大量提取存款，并随之产生一种突然、集中和灾难性的危机。消费者对银行的支付能力失去信心，大量从银行提取现金，往往以银行不能取款等谣言为诱因，使银行储户产生恐慌，并恐慌性取款蔓延成“银行挤提”。银行是经营信用的，不会保持所有的现金在手，只保留一定比例现金，所以出现银行挤提，银行会有相继倒闭的危险。同时，金融系统本身和挤提具有高度传染性，一旦发生“银行挤提”，如果不采取及时措施，往往会导致更大的挤提，甚至可能导致金融风暴。戴蒙德等在分析了商业存在的内在不稳定后，提出了银行的D-D模型，用以研究金融市场有可能存在的多重均衡。D-D模型得出了信息不对称是银行遭遇挤提的主要原因这一结论，并进而认为商业银行遭遇挤提会对实体经济带来严重影响。他们据此认为，对脆弱的金融体系进行监管非常主要。而监管的重点则是加强对信息的管理，即增加信息的透明度与对称性，以使全社会对经济和金融体系更具信心。
四、金融监管失灵理论
1.管制供求理论
管制供求理论是施蒂格勒提出的，他继承了集团利益理论的核心内容，他赞同政府金融监管以自己以及利益集团利益为重心而不是公共利益的观点，然后利用供求关系理论来研究了金融监管效率的问题，从而形成了管制供求理论。他认为，政府可以通过其拥有的各种监管资源调整各方利益从而可以实现对一个行业调控，主要监管手段包括：新竞争者进入的控制、配套产品生产干预(比如替代品和补充品)、价格管制与货币补贴等。对于金融行业来说，这些因素主要是市场对于业务活动的限制、利率的上限规定以及市场准入管制等因素。首先，供给方面，由于利益集团的存在，因此，政府部门在进行监管时通常不是首先考虑社会利益，而是使利益集团以及自身利益最大化。这种情况下，政府部门在执行工作时就会为了自身利益选择产品供给，因此，就会使得金融监管效率低下。另外，波斯纳曾指出，在政府相关部门进行行业监管时，他们是建立在被监管集团的利益基础之上的，这样必然会损害消费者的利益，也就是公共利益会遭受损害。但是，事物都具有两面性，监管不仅可以为被监管者带来利益，还需要消耗一定的监管成本。随着理论的发展，由于缺少明确的监管方式界定以及评判标准，管制供求理论的发展受到了限制。
2.管制寻租理论
管制寻租理论是对金融监管范围内寻租行为的一种解释。寻租理论是由克鲁格提出来的，他认为政府部门通过利用政治工具，利用政治特权，获得了资源的拥有权，在损害了他人利益的前提下，使自己的收益大于租金。寻租行为对于社会是一种有害行为，其不仅不能增加社会财富，而且还会使社会资源减少，进而造成整个社会福利降低。不论在其他行业还是金融监管行业，政府部门的寻租行为都是存在的，因此，政府寻租行为也必然会影响金融监管的效率。管制寻租理论认为，政府部门对于金融监管的管制，不但没能更好的对金融行业进行监管，反而创造了更多的寻租机会，因此，市场的竞争机制更加不完全，有失公正。所以，在寻租行为盛行的环境下，企图利用政府来对金融行业进行监管是不现实的，反而会使得金融行业市场秩序混乱，导致更多的不公正现象发生。因此，在该理论框架下，政府部门应该对金融行业放松监管，从而避免大量的寻租现象。
以上理论说明监管存在与市场调节同样的失灵性，所以不能有效地解决市场失灵问题。并且与公众利益的维护相比，金融监管更在乎自身利益的最大化。
3.功能监管理论
功能监管理论认为应当根据金融体系的功能来设计不同金融监管体制，它要求对从事同种金融活动的中介使用同种法规。莫顿(Merton)、鲍迪(Bodie)等指出，相对于金融机构组织结构，金融功能更稳定。金融机构组织形式与功能变化相适应，金融机构之间的创新和竞争将最终会提高金融体系的效率和功能。基于对金融中介功能概念的深入理解，他们认为基于功能监管的金融体系要比基于机构监管的金融体系更有利于政府监管。功能监管强调以功能来架设组织结构，功能的稳定性和相似性，特别是金融体系在本质上其基本功能具备同一性，从而政府在应对机构变化设计政策和监管制度时，更有针对性和灵活性，可以更好应对国内与国际金融变化。相对于金融服务可随竞争形式而发生相应变化，金融功能的变化却是相对稳定的。因此，根据功能而制定和实施的监管法规更稳定与高效，并且可以降低机构“监管套利”的可能性。
五、总结
金融监管的效用存在阶段性特征，对应着特定时期的金融发展需求。金融监管在不同的时期有不同的表现形式，根据不同时期的金融发展，要适时调整金融监管力度。比如，在经济过热时，强化型监管比较有效;在经济低迷时，效用较低，甚至是负效用。行为金融学、信息经济学和复杂学科的金融监管理论都是在不确定性的条件下发展起来的。这些理论突破了传统经济学中关于信息充分和理性经济人等假设前提，从而更加符合当前实际运行中的宏观经济，同时通过制度设计和流程再造来解决金融监管过程中存在的各种信息不对称问题，更加符合金融监管改革发展的方向。
关键词：金融机构；分业监管；统一监管
一个国家的国民能够安心稳定的生活，需要依赖于强健的国防，同样金融市场的稳健运行，也需要一个守护者，来保持金融市场的稳定，即金融监管。良好的市场监管可以增强市场信心，激励创新，可以降低成本和增加收益，降低市场扭曲、保证市场公正和透明，降低非系统性风险等等。
一、不同的金融监管模式的特点
不同时期，不同经济发展阶段的不同国家在选择金融监管模式的时候可能会现不同。但是回顾过往和观察现在众多国家的监管模式，可以大体总结出几种监管模式，按照不同的标准可划分为：
1.官方监管和市场监管
（1）主张官方监管的人认为，金融监管是一种公共产品，具有非竞争性和非排他性，因此市场不可能有效提供，因为存在“搭便车”的现象。那么这时候作为公众利益的代表者以及守护人政府则需要站出来为大众提供金融监管。这种监管的特点就是会严格的限制银行的业务，防止其从事过高风险的业务；为了避免银行破产倒闭对经济社会造成的损失，在审查银行准入和合规经营的范围之外，还拥有对银行的纠正，重组和宣告破产的权利；另外为了保持消费者对金融市场的信心，防止银行挤兑现象的发生，还设置严格的存款制度。
（2）市场监管的特点则是在于，通过设立市场监管制度，比如良好的评级制度、严格的会计和审查制度，可以减少信息的不对称，可以为消费者营造健康的市场环境。而且在不存在着严格的存款保险制度的情况下，可以以较低的监管成本，较高的市场效率运行；而且还有一个优点在于不会出现所谓的官方垄断，以及在官方监管的情况下的“寻租”的出现。
亚当斯密的“看不见的手”引领着人们的市场行为，但是会出现市场失灵。凯恩斯的国家干预论为政府接入市场提供了理论支持。但是政府同样存在着失灵。在金融市场中，普通大众的每一位金融产品的交易者的力量薄弱，以及搭便车心里的存在，很难将自己的意愿反映给政府官员，相反，那些大的金融机构，特别是大型的金融集团则更加容易的接触政府，进行寻租，来维护他们的利益。
2.机构监管、功能监管、目标监管
（1）机构监管。机构监管是对不同类的金融机构设置不同的性质的监管机构，而机构监管的特点就是分工明确，没有交叉，不同性质的监管机构业务之间没有重叠，同类的金融机构只会接受同种性质的监管机构的监管。这种专业化的分工，可以大大提高监管效率，防止重复监管，但是需要注意的是这是在金融市场发展初期，各金融机构业务很单一的情况下施行的。当时，金融机构业务单一，只需接受一个监管部门的监管，不用接受其他性质监管部门的监管，没有重叠和交叉监管，因此节约了监管成本，提高了监管效率。可是当混合经营发展起来后，传统的金融机构之间的界限变得模糊起来，一个金融机构可能从事多种业务，机构监管的不足开始显现出来。比如证券公司和保险公司从事统一业务，按照机构监管就会分别接受证券监管机构和保险监管机构的监管，即同种业务的不同监管。再者关联企业可以将自己的业务分散转移到其不同性质，而且受监管较少的关联企业，来降低监管成本，实现监管套利。
（2）功能监管。机构监管相比之下，是根据金融机构的基本功能而设计的监管模式，相似的功能接受相同的监管不能的监管，不同机构统一业务接受统一部门的监管者的监管。其特点是：随着金融的市场的发展，金融工具的创新、金融衍生产品的不断出现以及金融机构混业经营的程度越来越深，按照功能来划分机构经营的业务和提供的服务则显得更加的持久和可靠；相对于机构监管可能出现的监管套利，由于监管是按照业务的性质，因此无论其怎样进行业务转移还是会受到原先监管机构的监管。其不足之处在于由于是指根据业务的性质和功能进行监管，因此会导致经营多种业务的统一金融机构接受重复监管，而且需要从整体的风险管理水平，资本充足率以及应对危机等方面进行监管。
（3）目标监管。目标监管则是设置监管目标，将监管目标下放到相应的部门系统监管部门，审慎监管部门和业务监管部门，各部门各司其职达到的监管目标。其特点是不会出现一个金融机构除了业务以外其他方面不受监管的情形：业务监管部门监管其业务运营、审慎监管部门监管其稳健运营、系统监管者则监管其运营中存在的系统风险。
3.分业监管和统一监管
（1）分业监管模式则是根据不同的金融机构及其业务范围设立不同监管机构进行监管的模式，例如中国针对银行也的中国银行业监督管理委员会，针对证券行业的中国证监会以及针对保险业的中国保监督会。分业监管的理论依据是分业经营。为了防范风险，最初商业银行是限制证券业务经营的，银行主要是进行间接融资活动。再加上合业经营经营可能会使得大银行形成垄断势力，排挤小银行，破坏金融市场的竞争，所以分业经营可以提高效率。另外根据科斯关于企业边界的理论，当在企业内部进行交易的成本小于和外部进行交易的交易成本的时候，企业会一直扩张，直到企业内部生产和与外部进行交易交易成本相等时，则企业边界便确定了，这也决定了金融机构的业务是有一定的范围，而不是一味的扩张其他业务，达到了自由分业的结果。但是随着经济的发展，金融市场的创新，金融衍生品的出现，使得金融机构开始出现混业经营的情况，若果还是采取分业经营的管理模式势必会使得分业经营管理显得力不从心。比如金融衍生品的开放性、复杂性、杠杆性、虚拟性、交易价格的随时变化性，都使得其交易不同于以往的普通产品。监管者对衍生品的特性如果缺乏深入的了解，则无法对其交易过程进行有效的监管，2008年始于美国的次贷危机则是出于监管的漏洞，造成了全球的经济灾难。
（2）统一监管模式，即国家只设立一家机构施行监管权，监管的规则是按照交易产品的性质、交易特点来决定。统一监管模式的优点在于：一个机构代替众多分类别的机构，可以集中更多的资源，达到规模经济，防止被监管机构接受重叠和交叉监管；统一监管机构确定监管目标，然后划分监管的权限和责任，将监管对象置于自己的监控之下，可以更加全面的认识金融机构的业务、更加有效率的进行监管；同时避免了同一金融机构和多个金融监管机构打交道，可以集中精力进行业务经营，减少成本、提高经营效率。
二、金融监管模式的选择
纵观国际市场，可以发现金融业务模式的转变都需要金融监管模式的相应转变。以美国和英国为例。第一次经济危机之前，美国证券业务和银业务边界模糊，商业银行在证券方面的业务不受限制。当时是美国经济危机之前的经济鼎盛时期，滋生了大量的投资者。投资银行也开始涉及传统的商业银行业务，扩张资金来源；商业银行也开始将其资金投入证券市场，投行和商业银行业务的边界模糊。银行吸收公众资金、从事同业拆借并且投资资本市场造成了资本市场的“泡沫经济”，一旦银行发生挤兑现象，大量的存款被提现—银行被迫抛售手头的证券则会造成证券价格的下跌—银行资产缩水—银行倒闭。罗斯福新政则将投资银行和商业银行业务区分开来，金融市场开始分业经营，有商业银行，证券公司，保险公司，加上美国实行联邦和州两级行政制度，因此监管机构被划分为联邦银行监督管理部门、州地方银行监督管理部门，类似的证券监督部门和保险监督部门也是按照同样的方式划分。另外，联邦监督管理部门又进行了细分。随着金融机构的混业经营，美国开始实行功能监管，并有伞形监管架构予以辅助。但是这种模式并没有改变金融监管机构的形式，还是银行，证券、保险三足鼎立的机构监管模式。多头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，只是徒增了成本，降低了效率，形成了监管的漏洞，导致了后来的金融危机的发生。
而英国在1933年的经融危机之后，开始进行了银行和其他金融机构的分业经营，并进行分业监管。20世纪70年代以后，金融混业经营的加深也是的英国政府放松了对金融业务的监控，但是在此期间的次级银行危机和马西银行使得英国政府认识到了分业监管的缺陷和漏洞。1997年英国金融服务局成立，代替原来的九家金融监管机构行使监管职责。随后其法律地位的确立，集全部监控权于一身，对全国金融市场进行统一监管，而伦敦也成为世界上公认的具有良好监管机制的金融中心。
因此可以看出，随着混业经营的加深，统一监管将成为主流。功能性的统一监管是根据金融产品的性质和功能进行监管，目标性的统一监管则是根据监管目标进行的监管，比功能性监管更加全面。各国可以根据本国金融市场的发展程度选择相应的监管模式，未来的未来将会是目标性监管统一江湖的时刻。
参考文献：
2007年由美国次级抵押贷款所引发的金融风暴席卷全球,使整个世界笼罩在金融危机的阴影下。次级抵押贷款是指向那些信用级别不高的低收入者家庭和个人发放的住房抵押贷款。美国金融危机的爆发与金融创新是紧密相连的。因为,众多金融机构纷纷通过一系列金融创新手段,比如通过资产证券化将缺乏流动性但能够产生可预见的稳定现金流的资产,通过信用增级,对资产中风险与收益要素进行分离与重组,进而转换成为在金融市场上可以出售证券,以此融通资金。
美国的金融创新为他们带来了巨大的经济利益,并且为美国经济的持续发展注入了动力。但是,这场由次级贷款所引发的金融危机打破了美国人的梦想。金融创新只是这场金融危机的“伏笔”,更为深层次的原因是美国金融监管的失效。在此次金融危机面前,一向被人认为是“成功典范”的美国金融监管体制暴露出了一系列的问题。当次级抵押贷款市场非理性的迅速膨胀起来的时候,危机的种子已经深深地埋下了,当大范围的次级抵押贷款人还不了贷款的时候,金融危机就不可避免的发生了。
二、金融创新产生金融风险的原因
金融创新是有风险的,有学者把其归纳为:表外业务风险、伙伴风险、创新工具风险、操作风险、泡沫风险、信息化风险、清偿能力风险和法律风险。金融创新并不能消除金融风险,反而产生更多、更强的金融风险,美国次贷危机的爆发使人们意识到,贷款发放机构通过打包方式转嫁给其他金融机构的风险,在其交易对手面临经营风险加大时,会通过利益链条的传递危及到自身。其原因是:
(一)金融创新降低了金融体系的稳定性
金融创新改变了金融体系的构成,由于金融创新出现了大量的非银行金融机构,这些机构的出现就加大了金融市场的风险。因为,首先,这些金融机构一向不是监管的重点,当它们出现的时候并没有有效的监管措施,它们开发出大量的金融衍生产品,而对于这些金融衍生产品更是缺乏相应的监管。其次,非银行金融机构与银行有着密切的关系,它们之间存在着密切的借贷关系或者资金往来,一旦发生金融风险将是整个金融体系的灾难。再次,在资本流动国际化的趋势下,各个国家之间的联系日益密切,如果一个国家出现金融风险,将会导致全球性经济危机的发生。
(二)金融创新使金融风险更加隐蔽
金融创新为单个投资者提供了转移风险的手段,但是,对于整个经济体而言它却没有这项功能。因为,当单个市场主体认为有风险的时候可以出售手中的金融产品,出售之后这个风险仍然存在于市场中,并没有消除。并且,如果出现巨大的市场变动因素当所有金融创新产品持有者同时都想出售金融产品时,对金融市场的稳定性将是致命的打击。
(三)金融创新使金融风险更加便于积累和传递
通过金融创新手段开发出的金融衍生产品是一把“双刃剑”,一方面可以促进金融市场和金融业迅速壮大,另一方面它可以成倍的把风险放大。因为,金融衍生产品属于结构性产品,它通过对资产、信用、风险等环节进行结构性重组,然后分配给不同的投资者。并且,各个环节都是关联紧密的和有风险的,通过各种金融创新手段生产出的金融衍生产品把各个环节的风险一层一层的传递,并且逐步积累,最终产生系统风险,并且,这个系统是非常脆弱的,一旦发生危机,将是整个系统的瘫痪。
三、金融创新不能脱离金融监管
新金融机构的出现和新金融产品的开发打破了旧的金融格局和秩序,需要新的监管手段对其进行规制。金融创新不能脱离金融监管,我们必须在金融监管框架下发展金融创新。
(一)金融监管制度既要严格又要有包容性
金融监管制度对于金融创新具有保护性或者说具有保障性的作用,有效地金融监管可以减少交易风险,可以维护金融市场秩序,可以降低金融危机发生的概率。盲目的金融创新会导致金融危机,所以,金融监管制度的制定应该严格而且具有前瞻性。同时,金融监管也应该具有包容性,在制定金融监管制度是既要考虑到监管的需要又要考虑到被监管主体的利益,给它充分的发展空间。
(二)政府监管和市场监管相结合
市场本身具有自然的监督机制,它会对市场参与主体的行为进行监督,具有一定的市场淘汰机制。越来越多的国家都强调市场的自律作用,通过加强市场信息披露和信用评级等措施,规范市场主体的行为。但是,市场自律机制的作用是有限的,我们在相信市场自身的同时不能放松政府监管的作用。
(三)监管方式及手段的创新
要加强金融机构对自身的监管机制建设,要在努力调整金融机构产权安排的同时,积极建立金融现代企业制度,建立健全金融机构内部控制制度,要把促进金融机构及时发现内部控制制度的弱点和纠正内控制度中存在的问题作为金融监管的一个重要内容,尤其是要加大对金融机构创新业务内控制度的检查监督力度,督促金融机构完善创新业务的操作制度,防止金融创新的衍生风险。同时,加强监管手段的创新,充分利用计算机和网络的作用,推进金融监管电子化进程。争取提前掌握金融风险的信息,以便及时、准确的防范金融危机的发生。
(四)金融监管模式的转变
传统的监管模式是机构监管,是按照金融机构的类型来设立的,各自的监管机构只监管各自的金融机构。其优势是不同类型的金融机构都有相应的监管机构对其进行监管,可以随时随地的监管,缺点是某一类别的监管机构不能干预其它金融机构的活动。随着金融创新活动的加强,新的金融机构不断涌现,各个金融机构的差别越来越不明显,业务趋同趋势加强,严格按照机构监管模式执行已经不适应金融监管的需要。所以,应该向功能监管模式转变,功能监管就是按照金融体系的功能来设计监管,关注的重点是金融机构的业务和功能,而且可以实现跨机构、跨产品、跨市场的监管,可以适应金融创新而产生的金融监管的需要,可以有效地预防金融危机的发生。
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