摘要阐述了新形势下环境保护的目标任务,并针对农村环境污染日趋严重的客观现实,分析了当前农村面临的主要环境问题和成因,提出了农村环境污染防治的措施,对加强农村环境保护、治理农村面源污染以及促进农村社会、经济和生态环境可持续发展具有重要的指导意义。
关键词新农村建设;污染防治;环境保护
中图分类号x322文献标识码a文章编号 1007-5739(2010)06-0391-03
envirinmentalpollutioncontrolofruralregionbasedonconstructionofnewsocialistcountryside
chen yong-hua 1fu wei-zhang 2 *chen hong-gang 1
(1pingyi environment protection bureau of shandong province,pingyi shandong 273300; 2college of resources and environment, shandong agricultural university)
abstractthe target of environment protection under new situation was introduced in this paper.according to the objective reality of increasingly serious enviromental pollution in china’s rural region,the primary environmental problems in current rural region were introduced.then the main reasons which led to the enviromental pollution were analyzed.finally,prevention and protection measures for environmental pollution were proposed,which had guiding significance in rural environmental protection,rural pollution management,sustainable development of rural society,economy and ecological environment.
key wordsnew countryside construction;pollution control;environmental protection
党的十六届五中全会上提出“建设社会主义新农村”的政策,新时期农村环境保护工作就是要以科学发展观为指导,以建设“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的社会主义新农村为目标,坚持以人为本和城乡统筹。围绕农村环境污染防治这一核心任务,全面推进环境友好型农村生产生活方式,积极培育农村生态文明,以环境保护优化农村经济增长,不断改善农村人居环境和生态环境,保障农产品质量安全,为实现全面小康社会目标和构建社会主义和谐社会提供环境安全保障[1-3]。
1目前农村面临的主要环境问题
当前,我国农村环境保护形势十分严峻,点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移。
(1)农村饮用水仍存在安全隐患。全国仍有3亿农村人口饮用水不安全,其中因污染造成饮用水不安全人口达9 000多万人。大多数农村饮用水源地没有得到有效保护,污染治理不力,监测及监管能力薄弱。
(2)农村生活污染加剧。据推算,全国农村每年生产生活垃圾约2.8亿t,生活污水约90亿t,人粪尿年产生量2.6亿t。绝大多数没有处理,生活污水和垃圾随意倾倒,随意丢放,随意排放。“室内现代化,室外脏乱差”成为一些地区的形象写照。
(3)面源污染和土壤污染日益突出。我国是世界上化肥、农药使用量最多的国家,据统计,全国化肥和农药年施用量达4 700万t和130万t,而利用率仅为30%左右。流失的化肥和农药造成土壤污染、地表水和地下水污染。据不完全调查,目前全国受污染的耕地约有1 000万hm2 [4]。
(4)畜禽养殖及农业生产废弃物污染严重。全国畜禽粪便年产生量达27亿t,80%的规模化畜禽养殖场没有污染治理设施。在个别地区,畜禽养殖污染成为水环境恶化的主要原因。每年产生的6.5亿t各类农作物秸秆有20%未综合利用,或被焚烧,或被堆积于河、湖、沟渠或道路两侧。每年地膜残留量高达45万t,造成土壤污染严重[5]。
(5)农村工矿污染突出。乡镇企业布局分散,工艺落后。绝大部分没有污染治理设施,造成严重的环境污染,因污染引发的上访、纠纷事件呈上升趋势。城市工业污染“上山下乡”现象加剧,全国因城市和工业固体废物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过13.3万hm2。
(6)农村生态破坏严重。目前,我国农村还存在着大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、陡坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等现象,很多生态系统功能遭到严重损害。
2农村环境问题的成因
(1)对农村环境保护的紧迫性和重要性认识不足。我国现有的环境管理体系主要是针对城市和工业污染防治建立的,缺乏城乡统筹考虑,对农村环境问题重视不够。一些地方“先污染、后治理”的现象严重,片面强调农村经济发展,忽视农村污染治理和生态保护。农村环保法律法规和制度不健全,监管能力薄弱。农村环保工作起步晚、基础差,缺乏农村环境保护的专门法律法规,如畜禽养殖污染防治、面源污染防治、土壤污染防治、农业废弃物资源化利用等方面的相关立法仍处于空白。
(2)农村环境监管能力严重不足。大多数基层环保部门经费紧张,监测设备陈旧落后,人员不足,无法开展农村环境监测和监察工作,地方政府对辖区环境质量负责的法定职责得不到履行。
(3)农村环境基础设施建设严重滞后。长期以来,农村环境保护方面的投入十分有限,缺乏投、融资机制和政策,村镇生活污水、垃圾处理设施严重缺乏。目前,我国近4万个建制镇和集镇绝大部分没有集中的污水处理设施,300多万个村庄的生活污水大部分未经处理就直接排放。
(4)农村环保科技支撑薄弱,宣传培训亟待加强。由于多种原因,农村环境保护工作尚未建立起配套的科技支撑体系。农村环保多是直接套用城市环保的办法,很少重视科技创新,缺乏适应农村区域特点的农村环保运用技术。农村地区的环保宣传教育和培训还很有限,导致一些干部、群众的环境法制观念不强,环保意识薄弱。
3农村环境污染防治措施
3.1农村饮用水水源地污染防治
(1)科学划分饮用水水源保护区。应参照有关规范要求,尽快完成饮用水水源保护区划定和调整工作,确定保护区等级和界限,并设立警示标志。优先划定人口比较密集的村镇集中式饮用水源保护区,把水源地保护区与各项自然保护区建设结合起来,明确保护目标和管理责任,加强饮用水水源保护区水土保持和水源涵养。农村分散式应用水源地的环境保护,要根据具体情况,采取相应的管理措施。
摘要阐述了新形势下环境保护的目标任务,并针对农村环境污染日趋严重的客观现实,分析了当前农村面临的主要环境问题和成因,提出了农村环境污染防治的措施,对加强农村环境保护、治理农村面源污染以及促进农村社会、经济和生态环境可持续发展具有重要的指导意义。
关键词新农村建设;污染防治;环境保护
中图分类号x322文献标识码a文章编号 1007-5739(2010)06-0391-03
envirinmentalpollutioncontrolofruralregionbasedonconstructionofnewsocialistcountryside
chen yong-hua 1fu wei-zhang 2 *chen hong-gang 1
(1pingyi environment protection bureau of shandong province,pingyi shandong 273300; 2college of resources and environment, shandong agricultural university)
abstractthe target of environment protection under new situation was introduced in this paper.according to the objective reality of increasingly serious enviromental pollution in china’s rural region,the primary environmental problems in current rural region were introduced.then the main reasons which led to the enviromental pollution were analyzed.finally,prevention and protection measures for environmental pollution were proposed,which had guiding significance in rural environmental protection,rural pollution management,sustainable development of rural society,economy and ecological environment.
key wordsnew countryside construction;pollution control;environmental protection
党的十六届五中全会上提出“建设社会主义新农村”的政策,新时期农村环境保护工作就是要以科学发展观为指导,以建设“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的社会主义新农村为目标,坚持以人为本和城乡统筹。围绕农村环境污染防治这一核心任务,全面推进环境友好型农村生产生活方式,积极培育农村生态文明,以环境保护优化农村经济增长,不断改善农村人居环境和生态环境,保障农产品质量安全,为实现全面小康社会目标和构建社会主义和谐社会提供环境安全保障[1-3]。
1目前农村面临的主要环境问题
当前,我国农村环境保护形势十分严峻,点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移。
(1)农村饮用水仍存在安全隐患。全国仍有3亿农村人口饮用水不安全,其中因污染造成饮用水不安全人口达9 000多万人。大多数农村饮用水源地没有得到有效保护,污染治理不力,监测及监管能力薄弱。
(2)农村生活污染加剧。据推算,全国农村每年生产生活垃圾约2.8亿t,生活污水约90亿t,人粪尿年产生量2.6亿t。绝大多数没有处理,生活污水和垃圾随意倾倒,随意丢放,随意排放。“室内现代化,室外脏乱差”成为一些地区的形象写照。
(3)面源污染和土壤污染日益突出。我国是世界上化肥、农药使用量最多的国家,据统计,全国化肥和农药年施用量达4 700万t和130万t,而利用率仅为30%左右。流失的化肥和农药造成土壤污染、地表水和地下水污染。据不完全调查,目前全国受污染的耕地约有1 000万hm2 [4]。
(4)畜禽养殖及农业生产废弃物污染严重。全国畜禽粪便年产生量达27亿t,80%的规模化畜禽养殖场没有污染治理设施。在个别地区,畜禽养殖污染成为水环境恶化的主要原因。每年产生的6.5亿t各类农作物秸秆有20%未综合利用,或被焚烧,或被堆积于河、湖、沟渠或道路两侧。每年地膜残留量高达45万t,造成土壤污染严重[5]。
(5)农村工矿污染突出。乡镇企业布局分散,工艺落后。绝大部分没有污染治理设施,造成严重的环境污染,因污染引发的上访、纠纷事件呈上升趋势。城市工业污染“上山下乡”现象加剧,全国因城市和工业固体废物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过13.3万hm2。
(6)农村生态破坏严重。目前,我国农村还存在着大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、陡坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等现象,很多生态系统功能遭到严重损害。
2农村环境问题的成因
(1)对农村环境保护的紧迫性和重要性认识不足。我国现有的环境管理体系主要是针对城市和工业污染防治建立的,缺乏城乡统筹考虑,对农村环境问题重视不够。一些地方“先污染、后治理”的现象严重,片面强调农村经济发展,忽视农村污染治理和生态保护。农村环保法律法规和制度不健全,监管能力薄弱。农村环保工作起步晚、基础差,缺乏农村环境保护的专门法律法规,如畜禽养殖污染防治、面源污染防治、土壤污染防治、农业废弃物资源化利用等方面的相关立法仍处于空白。
(2)农村环境监管能力严重不足。大多数基层环保部门经费紧张,监测设备陈旧落后,人员不足,无法开展农村环境监测和监察工作,地方政府对辖区环境质量负责的法定职责得不到履行。
(3)农村环境基础设施建设严重滞后。长期以来,农村环境保护方面的投入十分有限,缺乏投、融资机制和政策,村镇生活污水、垃圾处理设施严重缺乏。目前,我国近4万个建制镇和集镇绝大部分没有集中的污水处理设施,300多万个村庄的生活污水大部分未经处理就直接排放。
(4)农村环保科技支撑薄弱,宣传培训亟待加强。由于多种原因,农村环境保护工作尚未建立起配套的科技支撑体系。农村环保多是直接套用城市环保的办法,很少重视科技创新,缺乏适应农村区域特点的农村环保运用技术。农村地区的环保宣传教育和培训还很有限,导致一些干部、群众的环境法制观念不强,环保意识薄弱。
3农村环境污染防治措施
1 “污染者负担”的法律界定
“污染者负担”原则的接受和确认,在我国环境立法中呈渐进深化过程:在1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中规定是“谁污染,谁治理”原则,1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则,1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则(亦称“污染者负担”原则)。相应地,理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染,谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。
“谁污染,谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责,并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则,在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程,从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围,将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责,而且要对可能产生的污染的治理负责,对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益,反映的是点源控制的思想,且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且,上述两原则尽管强调了治理的责任,但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题,因为污染者能做的只能是“治理”,于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系,所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。
“污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会,明确了污染者不仅有承担治理污染的责任,而且具有防治区域污染的责任,有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者,还包括了污染物的产生者;治理污染的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求,更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。
“污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点,但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉,好象污染者只负有金钱义务,污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿(“付费”)。事实上,“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面,象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的,其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面,污染者的责任也不只是损害赔偿,还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用(“付费”)在内的诸多法定义务,更符合这一原则的宗旨和本意。因此,在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。
2 “污染者负担”原则的外化形式
“污染者负担”原则的具体内容和表现形式,在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任,具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。
2.1 污染防治责任
污染防治包含两层意义:第一是“治”,即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染,谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如,实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法,由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等,交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染,这既可促进环保产业的发展,也为政府强化行政强制措施(如推行代履行治污)提供了法律依据和实践条件,从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染,谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染,体现的是“末端控制”的思想,其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”,着重体现全过程控制和清洁生产的原则,将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。
2.2 损害补偿责任
污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性,或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为(即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”),但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏,并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益,影响区域乃至整个国家的环境质量,损害更大范围的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容:其一,污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿,即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二,污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任,即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理,即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救,各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金,尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点, 若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害,既不现实也不合理,至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然,关于长年污染地区的补偿问题,如果完全由污染者负担,实难一一承受和自行承担,因而需要国家出资。关于国家出资额问题,我国台湾学者的看法值得重视和参考:“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当,毕竟,这仍然是花人民的钱。理想的方法是:国家以人民的税收出资一部分,另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分,如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面,为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成,国家自应负有责任;另一方面,全体人民事实上也享受着经济发展的成果,从而也有义务偿还污染的债务,全体人民是间接污染者,因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。
2.3 损害赔偿责任
污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失,使所在地成为长年污染地区外,还常发生一些偶然性、突发性事件,如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等,势必造成当地他人的人身和财产损失,这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题,污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理,《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外,污染者往往不是单数加害者,存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外,如果存在共同致害行为的情节,应按照对损害发生的作用程度分割责任。
3 “污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正
“污染者负担”原则一旦在立法上被确认,依据“谁污染,谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度,如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。
3.1 “三同时”制度
“三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则,“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限,如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理,就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。
3.2 排污收费制度
我国的排污收费制度的征收主体是国家环境保护行政主管部门,排污费实行专款专用,主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理和用排污费建立污染源治理专项基金有偿使用。确立“污染者负担”原则后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污费仍适用以前的规定;如果污染者要求交由他人集中处理的,排污收费制度就应作相应修正:或征收主体仍是国家环境保护行政主管部门,但排污费的使用应给集中处理单位保留一定的份额,即使仍实行专款专用,对具体补助对象也应向集中治理的倾斜;或污染者按比例分别向国家有关部门或集中处理单位缴纳排污费。
3.3 限期治理制度
限期治理决定在有关机关作出后,对于不能在限期内完成治理任务的,现行的“关停禁转改”等行政强制措施极具极端性和破坏性,并与经济社会发展规律相冲突。在“污染者负担”原则指导下,实行限期治理代履行的行政间接强制,交由专门污染治理公司从事专业化、市场化、产业化的污染治理,则能较好的完成污染治理任务,并同时能实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。在对限期治理制度的执行措施和实施手段进行完善补充时,可考虑增加并强化治理代履行措施,对其实施程序和适用范围相应作出明确具体的规定。这样,污染者为减轻其负担的代履行费用,就会全面推行清洁生产,从而利于政府推行源头控制与末端强制相结合的污染源管理新机制。
【参考文献】
面源污染，又称为非点源污染（non-pointsourcepollution），是相对于点源污染而言的概念。点源污染主要是指在工业生产过程中以及城市化过程中所排放的污染物，这种污染形式具有排污点集中，排污途径明显等特点。而面源污染则是在大面积范围以内或大量小点源形式排放污染物造成的，它在自然环境中混入一部分危害容人体，降低环境质量或破坏生态平衡的现象[1]。结合当前中国发展的实际情况，可以将面源污染理解为广义和狭义两种，广义的面源污染是指污染的覆盖面较大，没有固定的排污地点和时间，随意性较大，而狭义的面源污染只限定于对水体的污染，即各种能够引起环境污染的各类液体及固体，在降水及其他因素的作用下，通过一定的流动而引起的环境恶化、水体富营养化及有毒有害等污染[2]。根据污染物的来源和发生区域可以将面源污染分为城市面源污染和农业面源污染，其中分布最为广泛的是农业面源污染。从当前发展的实际来看，对农业面源污染的理解可以从狭义和广义两个角度来进行分析，广义的概念是指人们在农业生产以及生活过程中所产生的、未经任何处理的污染物对水体、土壤以及农产品所造成的污染[2]；狭义的概念主要是指在农业生产的过程中，人们为了追求农作物高产而过度使用化学肥料、农药以及无机污染物，通过一定的流径所造成的水体污染。
二、中国农业面源污染原因分析
当前，中国正面临改革发展的关键时期，面对农业面源污染的严峻性，必须要从根源入手，认真分析问题产生的深层次原因，多角度对问题进行分析，为以后制定政策和采取措施提供必要的帮助与支持。
1.市场失灵经济学家诺斯曾经说过，产权的建立实际上是不同社会成员之间对资源权利的界定、保护和行驶，其关键的特征在于相互之间的排化性。在中国，一切自然资源都属于国家或集体所有，人们对这些资源只有使用权，在产权界定不清晰的情况下，农民为了从土地上获得更多的经济效益，总是在自己有权支配的年限内对土地进行掠夺性开发。同时，造成农业面源污染的另一个原因是农村环境资源的准公共物品性。农业环境是一种准公共物品，每个人都存在于环境中，又同时要利用环境，对于农村环境的污染和治理的责任权限难以准确界定，这使得农村环境在受到污染时没有主体去承担，最后只能由政府埋单，造成了公共资源的浪费。此外，政府对于农业环境信息缺乏准确有效的监测，信息主体故意隐瞒信息，使得信息不对称现象较为严重。
2.政府主体失灵一是部分地方政府片面追求短期经济效益。一部分政府为了追求经济GDP的增长，片面的追求政绩，甚至不以牺牲环境来换取经济增长。由于农村环境治理的难度较大且见效较慢，导致地方政府不愿重视农村环境的防治。二是部分基层政府缺乏有效的约束和激励机制。没有出台保护农村环境的相关政策，也没有制定农村环境保护的激励措施，使得农业面源污染得不到及时治理，这对于农村社会发展是极为不利的。
三、发达国家农业面源污染防治经验
1.美国美国是一个非常注重农业生产的国家。1936年，美国国会首先颁布《防洪法令》，将农业面源污染的防治工作提升到国家战略，并将这一规划控制工作交由水土保持局负责，这使得农业面源污染的防治有了新的局面。为了使面源污染的程度得以有效的控制与防治，美国在1972年颁布《联邦水污染控制法》，首次将农业面源污染防治提升到法律层面，并提出“最大日负荷量计划”，对每日的污染量进行实时监测，以此来保障环境质量[3]。此后，美国政府不断加大投入力度，对于积极进行污染防治的企业或个人，国家给予分担一部分费用，并减免税额，使得企业参加污染防治的积极性不断提高。1987年，美国政府对《清洁水法》进行了修正，并提出了面源污染控制计划，通过国家财政支持，鼓励各州进行有效的管理措施，通过减少水土流失以及环境保护承诺等不断减少面源污染。此外，一些地区对污染情况进行甄别，制定污染程度标准及防治措施。为了限制农药的生产和使用，美国政府不断加大措施对农药的种类、性质、特点和使用方法进行了严格规定，以达到有效的管理和控制。此外，美国政府还加大对农村创业以及农村生态环境的建设力度，2002年美国政府颁布了《农业安全与农村投资法案》，对农业政策进行了重新的调整和规范，使得农村经济的发展程度进一步提升。截至2010年底，美国政府用于农业环境保护的投入总量已经超过200亿美元，通过高投入，使得美国农业面源污染的势头得到进一步的扼制，农村生态环境得到进一步改善，生活水平进一步提高。
2.欧盟欧盟对于农村环境保护的认识是伴随着经济的发展而逐步开始的。欧洲各国通过工业革命使得经济得到巨大发展，但经济的发展也带来了环境污染加剧、生态环境破坏等现象。为了防止环境污染，从20世纪70年代开始，欧洲各国开始了环境保护政策的制定与落实。1987年，欧洲各国统一制定政策详尽的法律政策来防止环境破坏。1989年，欧盟委员会第一次明确提出农业面源污染的正式文件，在文件中，首先对农业面源污染进行了阐述，对农业发展与社会进步的关系进行了介绍。此后，农业面源污染的防治工作得到各国的不断重视，防治政策与法律体系也不断健全。欧盟在农业环境立法上主要制定了《硝酸盐施用指令》、《饮用水指令》以及《农药使用指令》等。这些法律规定在农田范围要合理控制牲畜的密度，制定各类禁肥方法，建立缓冲带，合理使用肥料和数量，并要详细记录施肥情况。对水体的各项指标进行监测，定期或不定期进行抽检，对水体富营养化现象进行严格控制。在农业政策方面，共同农业政策一直是欧盟执行的行业政策[4]。随着农业生产在社会发展过程中的重要性程度不断提高，欧盟在农业政策的制定方面也越来越详尽，通过鼓励农民使用环保型、创新型耕种方式，以此来改变传统耕种方式，减少对环境的压力，此外，欧盟还通过制定一些自愿性以及强制性的措施来减少农业面源污染，通过一系列的法律、法规和国家政策使监控发挥到最大限度，以此来减少农业环境的污染。
3.日本日本政府的农业面源污染防治工作起步较晚，由于农产品的供求关系发生变化，日本政府于20世纪90年代开始农业面源污染的防治工作。1992年，日本农林水产省制定新政策，首先提出“环境保护型农业”概念，并开始逐步致力于环境保护工作中来。随着环保型政策的不断深入，日本政府开始注重发挥农业发展与经济的协调运行，通过减少化学肥料以及农药的使用来发展绿色农业。1999年，日本政府颁布了《食物、农业、农村基本法》，该法律强调要充分发挥农村的特有属性，增强保护农村土壤、维持水资源的合理使用、促进生态资源等合理发展的能力。对农村土地肥料的使用进行了严格的规定，强调要减少使用化学肥料和农药，通过新技术的发展来进行病虫害防治工作，对实施此类技术的企业和个人给予一定的政策优惠。为了减少养殖业对环境造成污染，日本政府还制定了《家禽排泄物法》，该法中强调对于一些规模化的养殖企业，对粪便要进行合理的安置，严禁野外堆放或直接向沟渠排放，粪便的保管地要由非渗透性的材料建设，并进行适当的覆盖，通过新技术的使用对粪便进行合理处置，使之变成有效肥料。
四、中国农业面源污染
防治经验借鉴和措施制定农业环境对于中国社会发展具有非常重要的意义与作用。面对中国农业面源污染中存在的问题，必须要借鉴发达国家的成功经验，结合中国实际国情制定行之有效的措施与方法，构建有效的行政管理体系，推进农村环境的顺利发展。
1.建立科学合理的监督制约体系为了对农村环境管理部门进行有效的制约，必须摒弃传统的管理方法，在法律上健全政府部门在农业面源污染防治方面的环境管理职能。健全农村环境保护机构，依法落实农村环境的监管主体，明确各方面的权利与义务，要设立农村环境治理小组，负责对农村环境的整治与管理工作，将分散的相关职能部门有效地融合在一起，在农村环境防治的政策指引上加强力度。同时，建立农业面源污染的综合协调机构，使多个部门都能够有效地参与到农村环境的治理工作中来，转变过去各自为政、职责不清的局面。在明确各个部门职责之后，要建立严格的责任追究制度，使各个部门能够按照各项制度和职责来进行农业面源污染的防治工作。
Abstract:“at the same time the threes” the system is summarizes the environment and the resource management experience, originates a significance significant control new pollution legal regime which by our country confirmed for our country law. This system after implementation, obtained all levels of the government to take seriously fully, but still had the very big resistance in the concrete implementation process. “at the same time the threes” the system has its existence great significance in the nowadays, it is necessary to consummate to this system.
关键词：三同时 可持续发展 全程控制 循环经济 两型社会
Key words: Three at the same time sustainable development entire journey control circulation economy two society
一、“三同时”制度概念
“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目已经自然开发项目和可能对环境造成损害的工程建设，其中防治污染和其他公害的设施及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的法律规定。[1]
二、“三同时”制度的意义
（一）法律意义
它完善了我国在环境污染预防方面的法律规定，提高了我国环境资源方向的立法水平，也体现了我国法律对环境污染的预防和治理的重视程度。
（二）安全意义
它的实行将能够有效的控制我国各种项目的施工建设中所产生的各种环境安全隐患，提高建设的质量及其对环境发展影响的可持续性，增强投资方、施工建设单位以及审批验收机关的安全建设意识。
（三）经济意义
首先，该制度能够预防重大的环境和社会的安全隐患。其次，该制度能够有效的控制建设项目从过程上控制了人为因素产生的污染和对环境的破坏，能从根本上减轻例如大气河流等的污染，提高了人们生活环境的质量，有效地预防由环境污染而产生的各种疾病，保障人们的身心健康。
三、“三同时”制度在我国的构建
（一）贯彻落实可持续发展战略
实施“三同时”制度应贯彻落实可持续发展战略，市场经济要求一切经济活动市场化，环境保护作为一种特殊的经济活动也不例外。［3］只有把环境保护的自然规律和经济发展的规律结合起来，使污染治理事业专业化、企业化、产业化、市场化，才能真正激活环境保护的积极性，［4］真正实现我国环境法可持续发展的目的。［5］我国应借鉴发达国家环境保护的经验，结合我国的具体国情和现实经济、政治体制的状况，扬长避短，实现资源的充分、循环利用。
（二）遵循全程控制原则
实施“三同时”制度，要求可能对环境造成损害的工程建设的防治污染和其他公害的设施及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，就能做到对污染工程全过程进行管理和控制。
（三）顺应建设循环经济、两型社会的发展要求
我国要实现全面实现全面建设小康社会的发展目标，循环经济、两型社会策略提上记事日程，［6］而位居环境保护法律制度要位的“三同时”制度，同样应当与之相融合，才会具有更强的生命力。
该制度的实施只有顺应建设循环经济、两型社会的发展要求，实现了循环利用，才能做到节约资源、保护环境，社会的可持续发展才能成为现实。
（四）确保企业予以配合，主管部门进行监督
“三同时”制度实行之初，环境问题着重体现在环境污染方面，强调对污染的控制防治是环境保护的初衷。对于可能对环境造成损害的工程建设，企业因为其具备相关的技术和人员，可以而且应当建立防治污染设施，不仅可以将排放的污物进行预处理，同时可以对废物进行回收利用；对于已经建成的防治污染设施，可以由国家或地方环境保护主管部门倡导对其进行适当改进，且监督其有效地利用，避免闲置。
（五）完善立法，健全配套制度和措施
自1973年以来，虽然国家及地方各级政府颁布和修改了若干法律法规，建立和完善“三同时”制度，但其制度体系仍有待改善。在完善该制度的同时，应建立健全相应的配套制度和措施。例如，建立完善环境影响评价制度，遵循源头控制和过程控制及风险防治原则，更利于防治污染；建立健全排污申报登记许可制度、排污收费制度、现场检查制度，遵循污染者付费原则，更利于该制度实施。
结论：
“三同时”制度是由我国首创为我国法律所确认的一项意义重大的控制新污染的法律制度，应贯彻落实可持续发展战略、遵循全程控制原则，顺应建设循环经济、两型社会的发展要求，确保企业予以配合、主管部门加强监督，构建并完善这一环境资源管理制度。
参考文献：
[1] 吕忠梅、高利红、余耀军.环境资源法.科学出版社.2004.
[2] 青岛市人民政府办公厅.关于加强环境影响评价和建设项目环保“三同时”管理工作的通知（青政办发〔2006〕84号）.
[3］常纪文.市场经济与我国环境法律制度的创新和完善.中国法制出版社.2004.
[4]蔡守秋等.可持续发展与环境资源法制建设.中国法制出版社.2003.
关键词：环境污染防治法，环境污染，环境
一、我国环境污染防治立法现状
我国现代意义环境法的产生, 一般以20世纪70年代为起点, 以环境污染防治法的诞生为标志。环境污染防治法是指国家为预防和治理环境污染和其他公害, 对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动所实施的管理,以达到保护生活环境和生态环境, 进而达到人体健康和财产安全的目的而制定的同类法律规范的总称[1]。毕业论文，环境污染。。环境污染防治法是传统环境法的基本内容, 是我国环境法律体系的核心部门。污染防治法的立法体系不仅包括大量的专门性法律法规、规章及标准, 还包括宪法、民法、刑法、行政法和经济法等其他法律部门对环境污染问题的规范。其中, 各专门的污染防治法是我国目前环境污染防治法的主要部门。已颁布的污染防治单行法中, 最重要的是防治环境四大公害的污染防治法律。它们分别是:1987 年制定, 1995 年、2000 年两次修正的《大气污染防治法》; 1984 年制定, 1996 年、2008 年两次修正的《水污染防治法》; 1995 年颁布, 2004 年底修订的《固体废物污染环境防治法》和1996 年颁布的《环境噪声污染防治法》，目前我国污染防治法律体系已基本形成。但令人遗憾的是, 几乎所有的污染防治法都停留在以单个环境因子为调整客体的单项法状态。
二、我国现行环境污染防治法律的缺陷分析
1. 环境污染防治缺乏综合性
首先表现在污染防治法律体系结构上的缺陷, 没有一部综合性的污染防治法典。我国虽已制定六部防治环境污染的专项法律和众多的法规、规章、标准, 但立法只是针对单项污染控制进行的,缺乏对污染源的全面控制和人类环境的整体保护。实践中导致环境单行法之间相互重叠、交叉和矛盾, 而个别领域却出现法律空白, 给环境保护工作带来了有法难依和无法可依的尴尬被动局面[2]。
2. 可操作性差
由于我国现有的许多环境污染防治法立法过粗, 导致执法过程中有法难依。如对拒报或者谎报环境噪声排放申报事项的, 《噪声法》虽规定可警告或处以罚款,但未规定处罚金额标准, 给执法带来困难。即使已有的法律,也相对过于原则, 缺乏可操作性。而现行的个别环境污染防治的专项法律却只要求超标排污者缴纳排污费即可, 这直接违反了《标准化法》的规定,造成法律体系内部的不协调[4]。
3. 法律调控机制中的公众参与不足
依靠公众参与环境保护是环境法发展的新阶段, 也是我国环境法的一项基本原则。但是由于法律没有赋予公众明确的环境权和具体环境救济方法, 公众实际上被排斥在环境保护的大门之外。公民作为环境污染的直接受害者, 却不能对环境监督管理机关做出的行政决定进行监督和救济,显然是不合理的。在没有明确公民环境权利的前提下, 高唱公民对环境的义务, 既不符合权利与义务对等的法律原则, 也调动不起公众参与环境保护的积极性[6]。
三、完善我国环境污染防治法的构想
1. 制定环境污染防治法典
我国今后环境污染防治立法的方向应该是重视和体现全过程污染控制, 首先制定尚缺漏的环境污染防治法, 以完善现有的制度规范。在条件成熟的时候可以整合各单项法为“环境污染防治法典”[8]。即对所有现有的环境污染防治单项法所进行的法律整合, 使这些同门类的单项法法群走向法典化, 从而形成“环境污染防治法典”。未来的综合性污染防治法典应反映整体环境观, 并将可持续发展的理念作为法典的立法统帅思想。
2. 重视地方环境污染防治立法
地方环境立法是国家法律、法规的延伸和补充, 是各地贯彻国家环境法律法规, 因地制宜地管理本地环保事务的保证措施。我国地域辽阔, 不同地区环境问题各有侧重点, 且社会经济发展水平也差异较大, 因而结合地方实际情况, 进行地方环境污染防治立法, 具有十分重要的作用。
3. 引进市场经济原理，发挥经济手段作用
在社会主义市场经济体制下，强调“经济靠市场、环保靠政府”。这种行政主导的体制具有较高效率的优势。但它也具有局限性。面临严峻的环境污染问题，在环境保护中必须充分重视经济手段的调节作用。毕业论文，环境污染。。
第一，改革环境税费，建立合理的绿色税收制度。目前我国环境税费制度主要依靠两种手段来实现，一是征收排污费；二是污染税费、资源税费或生态补偿税费，其中包括资源收费、生态补偿费、生态恢复保证金、土地出让金、土地增值税，等等，另外，有关环境关税也出台了一些调整制度。
第二，改革贷款制度，未通过环评审批不得给予贷款支持。鉴于一些地区建设项目和企业的环境违法比较突出的现象，因污染企业关、停带来的信贷风险加大，已严重影响了社会稳定和经济安全，同时也给我国环境带来严重的负担，造成环境形势十分严峻。因此，应当通过立法的形式对贷款制度进行改革，明确规定对未通过环评审批或者环保设施验收的项目，不得给予任何形式的授信支持；对限制和淘汰类新建项目，不得提供信贷支持，并采取措施收回已发放的贷款。毕业论文，环境污染。。规定各级环保部门要加强对排污企业的监督管理，并加强与当地人民银行、银监部门和金融机构的联系，及时将相关情况通报给他们，实现信息共享。
第三，增设排污许可证交易制度。毕业论文，环境污染。。确定污染物的排放总量后，由市场确定排污权的价格，市场发现价格的过程就是优化资源配置的过程。只要超标准排污的企业所付代价大于治理费，就会激励企业治污，一旦排放量达到排放标准以下，企业就有了可以用来出售的排污权，而不能达标的企业就成为排污权的需求者。毕业论文，环境污染。。这样就形成了排污权交易市场，通过供求双方相互作用形成排污权的均衡价格。毕业论文，环境污染。。这种制度安排可以提高企业治污的积极性，使污染物总量控制目标得到实现。
4. 扩大环境民主, 落实公众参与机制
2002 年《环境影响评价法》的通过, 是我国公众参与环境保护立法方面的一个重大突破。但是, 目前我国环境法律、法规对于公众参与的具体方式、程序、参与效力等保障手段规定得不太具体, 影响到公众对环境污染监督的积极性。因此, 应进一步扩大、细化公众参与机制, 保障公众的环境民主权利。
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[5]张善信.中国环境保护法理若干问题[J].中国软科学,1999.(2).
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[7]陈靖.对完善我国环境污染防治法律的思考[J].新疆大学学报,2005.(7).
【英文摘要】 In Chinese countryside, there are more and more serious problems of pollution by pesticide, chemical fertilizer, domestic animal breeding, household garbage, industrial waste. Environmental pollution not only obstruct sustainable development of agriculture and country economy, but also imperil rural people life and health. China is urgent to resolve environmental problems of Agriculture. To solve problems of the rural environment and develop the new countryside, China should give even more attention to make and enforce environmental law and policy, improve functions of governments, strengthen environmental management system, and heighten the people‘ awareness of environmental protection.
【关键词】农村;环境法;政策
【英文关键词】agriculture; environmental law; policy
【正文】我国正在开展社会主义新农村建设,总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村,是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村,也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展,是我国可持续发展的根本保证和优先领域,也是建设社会主义新农村的重要内容。然而,目前农业与农村环境保护现状不容乐观,农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧,农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理,如何搞好农业环境保护工作,如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境,如何提高农民的环境意识,在转变农业增长方式,使农业生态环境由恶性循环走向良性循环,是关系到农业能否持续发展重要问题,是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况,加强我国农业环境政策法律建设,完善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识,推进社会主义新农村建设。
一、农业环境存在的主要问题及其成因
(一)存在的主要问题
农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域,也是当前我国环境保护的薄弱环节,农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康,而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出,存在的问题主要有:
1、土壤污染严重、土地质量退化,制约农业生产发展、给食品安全构成隐患由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质,以及工厂企业“三废”超标排放,导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染,而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况,土壤质量退化,农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生,农业生产可持续发展受到阻碍。
据统计,我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%.1995~1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起,药害面积达200多万亩,经济损失达5亿多元。
工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨(pH<5.6)从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2,受重酸雨(pH<4.5)影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板结,农作物减产等。
农膜污染的面积也逐年扩大,1995年已达到64913万公顷,农膜年均残留率约20%,平均每公顷达60公斤。
2、农村水源污染问题突出,治理任务十分艰巨农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重,难以有效控制,造成湖泊等水体的富营养化,使之失去生产和生活的使用价值,水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。
农村化肥使用量逐年增加,全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤(折吨量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化学氮肥,氮、磷、钾比例失调的现象比较严重,且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失,加剧了湖泊和海洋的富营养化,成为水体面源污染的主要来源。
我国农村养殖业排污量剧增,目前畜禽粪便的农业利用减少,畜禽业的集约化程度提高,加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多,大部分未被利用。 湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨,其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。
农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术,且产业化水平不高、出路不畅,造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅浪费了生物资源和能源,而且严重污染了大气和水体,给居民生活和交通安全带来重大影响。 湖北省每年产生约3000万吨秸秆,进行资源化利用的不到40%,很多都直接焚烧,造成严重的资源浪费和环境污染。
3、生态破坏严重,水土流失量大面广我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一,水土流失使4 540万hm2耕地受损,占我国耕地总面积的34.3%.水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展,使我国可耕地面积进一步减少,从而危及我国粮食安全。
在南方省区的丘陵与山地(母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主),以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地,呈小面积斑点状分布的型式,当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主,在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀,在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。
4、农村基础设施建设落后,农村生存环境恶化,威胁农民健康据有关统计表明:我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放;城市工业的转移,导致近郊污染加重;村镇及工业建设无规划或不按规划实施,使得农民生活条件雪上加霜;小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施,严重损害职工身体健康。
据2005年做的典型调查,9省三县74个村105项做了调查,其中40%村庄没有集中供水,60%的村庄没有排水沟渠和污水处理,40%的村庄雨天出行难,晴天是车拉人,雨天是人拉车,90%的村庄没有任何消防设施,90%的垃圾是随处丢放(访谈者认为:“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的)。
5、农村环境污染事故、环境纠纷增多,环境污染引起的矛盾激化尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多,农民往往难以寻求法律途径,而采取一些极端的做法,成为社会安定的隐患。 而且,有关环境纠纷往往涉及者众多,处理困难,例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染,1700多村民身心健康、财产损害严重,事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决,等等。
(二)造成农业环境问题的原因
农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件,而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素,才是导致农村环境问题的主要原因。
1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一,其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用,在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收,减轻了劳动强度,降低了人工费用,因此,使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是,由于低效率的或不合理的使用,对环境造成严重污染。
2、乡镇工业污染不断加剧乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分,为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力,作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制,致使乡镇企业在大规模发展的同时,不可避免地暴露出一些问题,如生产技术、方式和生产工艺落后,许多采用土法生产,生产能力低下,设备陈旧,乡镇企业经营管理水平低,从业人员素质低,“跑、冒、滴、漏”严重,资源和能源消耗高、浪费大,“三废”污染严重,给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%,已成为农村环境保护的一个突出问题。另外,由于受利益驱动和地方保护主义的影响,国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。
3、农村的贫困伴随着落后的生活方式不少贫困的农村地区都缺少燃料,由于没柴烧,不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐,在一些地区,森林覆盖率急剧下降,部分地区覆盖率不足5%,甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力,贫困地区人民居住在这一特殊环境中,受环境条件的限制,商品经济难以发展,为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”,对土地实行掠夺式经营,盲目开发利用自然资源。 并且,随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯的改变,农村生活废物的种类、数量都不断增长,包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质,但是,农村环境基础设施建设普遍滞后,生活废物的收集处理设施远不能满足需要,大部分农村既没有垃圾存放点,也没有处理场所,农村生活废弃物随意排放,最终成了污染源,严重地污染了水源和土地,有些农村“脏、乱、差”现象突出。
4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村,工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;但是固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多是危险废物)长年堆积,而固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右,危险废物集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态,不符合安全处置标准,2002年工业危险废物处置率仅为24.2%,1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩,加重了耕地矛盾的突出。
在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当,盲目追求经 济的发展,重开发利用,轻生态保护,致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立,有的甚至乱采滥挖,采富弃贫,废渣石乱倒乱弃,致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计,全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2 间,平均塌陷率为2000m2.
5、环境保护机制与制度原因长期以来,我国环境保护工作的重心放在了城市,而极少关注农村,农村环境保护政策法律存在严重问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。
(1)在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济,解决农民温饱奔小康的同时,往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄,受到的宣传教育的机会较少,缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念,同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。
由于贫困和发展落后,使得农村地区对农业的依赖程度较大,贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式,不良的经济和社会基础,加上机构能力比城市地区薄弱,严重制约农村地区的发展,而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略,最终导致严重的环境污染与破坏,又加重了贫困。
(2)落后的农村环境,主要是由于城乡之间环境差距不断加大,这是现实制带来的,我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略,从而使得我国二元社会结构的表现更为突出,其实质在于城乡不平等。在很大程度上,这种特定的二元社会结构的存在和作用,是农村污染问题日益严重的深层原因。
由于长期的城乡分割,使得我国的城市化进程比较缓慢,大量人口被滞留在农村,从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系;在我国二元社会结构下,城乡差距持续扩大,很多农村居民无论从绝对意义上,还是从相对意义上,都还处于贫困状态,面临着巨大的生存和改善生活的压力,从而无力顾及污染控制;在二元社会结构的作用下,农村的产业结构过于单一,农业是主要产业,相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度;面对差距悬殊的二元社会结构,农村中的精英分子竭尽所能流向城市,从而导致农村中从业人员的素质较低,掌握环境知识的能力较弱,环境保护意识较差。在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足,这是农村面源污染失控的一个重要背景。
(3)农村与乡镇建设缺乏环保意识,规划布局不当、基础设施建设滞后,致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中,土地规划使用中考虑环境保护因素不充分,没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系,形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面,致使对生态环境造成破坏,造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大,农业废弃物随意排放,常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且,农村环境基础设施建设普遍滞后。
(4)农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度,环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源,我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且,农村环境治理的范围广,牵涉的部门多,需要社会各界的配合,而按照现行的分部门监管体系,有关职能部门各自为政,没有形成相互衔接的综合管理系统。同时,农村的环境保障体系仍比较薄弱,环境管理机构及其能力建设不足,环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏,而由于农村地大面广,环境污染与破坏行为发生在广泛地区,发现困难,又不同程度地存在着地方保护主义现象,有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此,农村的环境保护工作实施困难。
(5)农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展,监督机制显得更加重要,它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足,公民参与环境保护缺乏制度性保障。
二、我国农业与农村环境保护法律规定
(一)农业环境保护政策法律体系
农业环境保护政策法律体系,是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括:
1、宪法。我国《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”(第二十六条);国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源“(第九条):”农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地“(第十条)。
2、法律。我国《环境保护法》(1989)对保护农村环境保护作了基本的规定;《农业法》(2001)对农业资源与农业环境保护作了专章规定;《固体废物污染环境防治法》(2004)、《矿产资源法》(1996)等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。
3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》(1998)、《土地复垦规定》(1988)、《自然保护区条例》(1994)等。
4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》(1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,1993年2月25日公布施行)等。
5、部委规章。例如,《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环境保护总局2001)等。
6、地方政府规章。例如,《湖北省农产品基地环境管理办法》(湖北省政府人民政府令第180号,1999年9月1日施行)等。
7、其他政策法律规范性文件。例如,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施;《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)等。
(二)农业环境保护政策法律的主要内容
1、保护农业生态环境的规定《农业法》(2001)规定,发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划,组织农业生态环境治理。
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护,规定开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染,加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理,改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)规定,以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理,污染严重且难以修复的耕地应依法调整;合理使用农药、化肥,防治农用薄膜对耕地的污染;积极发展节水农业与生态农业,加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作,搞好作物秸秆等资源化利用,积极发展农村沼气,妥善处理生活垃圾和污水,解决农村环境“脏、乱、差” 问题,创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业,防止污染向农村转移。
按照党中央、国务院的总体要求,国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间,基本解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境,为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。
2、防治农业环境污染的规定《环境保护法》(1979)各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。
《农业法》(2001)规定,农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退。
《水污染防治法》(1996)规定,向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水,应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和农产品(第三十七条)。使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药,必须加强管理,防止造成水污染(第三十八条)。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量使用,防止造成水污染(第三十九条)。
《固体废物污染环境防治法》(2004)将农村固体废物防治纳入法律规制范围,关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定,使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求,规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便;首次将农村生活垃圾纳入管理范围,强化了农村固体废物污染防治的规定,规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”(第四十九条)。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围,避免出现法律调整空白;又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件,通过授权立法方式交由各地自行规定。
3、土地利用规划和耕地保护的规定《土地管理法》(2004修正)将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度,要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划(第十七条)。土地利用总体规划按照下列原则编制:(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡(第十九条)。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护,《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。
三、保护和改善农业环境的政策法律思考
近年来,我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示;曾培炎副总理2005年4月提出,要统筹城乡环保工作,积极推进农村环境污染防治,实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度,今后在农村环境保护方面将有几项重大举措:第一,启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间,使农村现在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二,在原有工作的基础上,继续加大生态示范区建设的力度,大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作,从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三,结合我国当前“菜篮子”基地的建设,加大对“菜篮子”基地建设的环境管理,在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四,加强有关法制法规的建设,特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况,今年要在立法方面加强工作。 旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。
为了促进城乡环境的协调发展,应根据农业和农村的特点,加强农村环境保护的政策法律,采取有效措施保护农村环境,推进社会主义新农村建设,实现农村经济社会可持续发展。
(一)提高认识,依法加强领导和监督管理,制定和落实计划各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识,加强领导,协调配合,将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划,解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境。
各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定,把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,采取有利于农业环境保护的政策和措施,建立环境保护责任制度,落实环境保护资金,采取有效措施,防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。
各级环境保护和农业管理部门,应发挥监督管理作用,将农业生产污染防治纳入管理工作的内容,指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。
走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统,按照建设社会主义新农村的标准,加大财政投入力度,有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等,使农村人居环境得到明显改善。
建立健全各级政府政绩考核制度,将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。
(二)积极发展节水农业与生态农业,走生态农业发展之路循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展,对推进农村环境保护,实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染;二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条,走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路,从根本上降低经济活动对环境的破坏,保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业;推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式,促进粪便还田;大力发展农村户用沼气,推行“猪—沼—果(草、渔)”等立体生态种养模式,实现废物综合利用和零排放。 目前,在农村污染中,畜禽养殖产生的污染较为严重,可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此,各地都在积极寻求对策,在国内也已有不少“变废为宝”的办法,如用畜禽的粪便生产沼气,制成有机肥,提高林地单位面积综合效益,发展循环经济,促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。
(三)完善农业环境保护法规和规章,严格执行农村环境污染防治法律制度在新的历史条件下,我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以 适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题,应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上,吸收和借鉴了国外成功经验,结合农村环境保护与管理管理的实际需要,对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订,制定土壤污染防治的专门法律。同时,针对农村环境保护的发展,组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范,控制农业面源污染,制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。
地方各级环保部门要严格执法,依法行政,环境法律法规规定的各项管理制度和措施,特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁限制度等,有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为,依法严肃查处;对构成犯罪的,及时移送司法机关,依法追究刑事责任。
(四)抓住重点,大力推进土壤污染防治的环境管理以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作,严格执行相关环境:(1) 申报登记,明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作,摸清农村土壤污染物的产生来源情况,提出相应的管理措施,并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2) 规范颁证,严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位,必须依法取得经营许可;对违法经营者,要依法严肃查处。(3) 制定预案,防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方环保部门备案;发生事故或者其他突发性事件的,应当立即采取有效的防范措施,环保部门应当及时报告人民政府,由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染;对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。
美国州际河流污染治理史中的合作治理
(一)美国州际河流污染的合作治理失灵期(1900~1965)
1.合作治理模式的出场:分割治理下的河流悲剧
在美国,工业革命的突飞猛进衍生了层出不穷的环境问题。1880~1890年间,因州际河流上游水污染而陷入饮水危机的人数不断增多,感染疾病并因此致死的人数也在不断增长;到1900年,工业污水排放量已占全美污水排量的四层[3]170,这些被政府和企业家合谋称为“不可避免的城市化产物”危害至深。依据美国宪法,联邦无权介入河流污染的治理,而是由各州自行处理本州的水污染防治事务,于是对于州际跨界河流而言,一种分割治理的体系被建立。因此在地方保护主义和“利益寻租”的影响下,美国河流处于悲剧之中。1910年,热爱“寂静的地方、质朴的人类”的西奥多•罗斯福总统在对各州和联邦立法机关发表的讲话中倡导一种“文明的垃圾排放方式”,而不是直接将污水排入饮用水中。然而,除了个别州积极响应外,大部分州为了自身的利益而持反对态度,认为“在下游有足够的自净能力的情形下,要求上游为避免下游水质恶化而承担污水处理的风险支出是违背公平原则的”[4]。面对日益恶化的水环境,一些州开始在河流污染治理方面进行合作,如俄亥俄河沿岸的宾西法尼亚州、俄亥俄州和西弗吉尼亚州在1924年达成共同治理酚类污染协议,决定不对排放酚类污染物的焦炭企业提讼,而是寻求与它们的合作[3]183。
2.市场失灵:合作治理的挣扎
上世纪30年代初,经济危机为联邦权力的拓展提供了机遇。富兰克林•罗斯福总统实施“新政”赋予联邦主义以新的内涵,联邦的权力不断地渗透到地方各州和国家事业各领域,新的紧密联系的联邦模式取代了松散的联邦模式,联邦和地方不再恪守传统的权力划分。也就在这个时期,水污染状况持续恶化,民众对州立法干预的期待加强,对联邦政府有所作为的期望也日益迫切。这一时期的合作治理表现出了一定的特点:一方面,各州和工业界为有效抵制联邦权力在水污染领域的攻势,积极主动地开启合作治理模式;另一面,迫于国会的反对和违宪的挑战,联邦政府退而求其次,积极引导地方政府开展合作治理。8年,经过争论和相互妥协,《1948联邦水污染控制法》获得通过,此法有限扩大了联邦政府在水污染方面的作用,最大限度上尊重了各州在水污染治理上的主导地位。联邦政府在此法中表现出了极大的合作意向,乐意以辅助地位为各州水污染控制提供技术支持和资金援助。但在跨州水域污染治理方面,联邦的管辖权仍然有限。如此法规定:只有当水域污染确实损害到邻近州人们的健康和福祉时,联邦才享有管辖权。另外,此法鼓励各州统一立法或达成州际协定解决水域污染问题,但效果也并不明显。实际的结果是此法仍以区域管理为主,并未引入“流域”的管理视角,各州各自为政,地方保护主义盛行,使州际河流污染合作治理成为空谈。
(二)美国州际河流污染的合作治理休眠期(1965~1980)
1.转型的背景:“环境大革命运动”与无效水质标准
由于无政府主义所导致河流污染合作治理模式失灵,致使美国早期的河流污染治理误入恶性循环,河流污染程度进一步加大。在北美五大湖区,鱼类汞含量严重超标,高达危险水平;伊利湖因为过度污染,成为一潭“死水”;俄亥俄州的楚亚和甲(Cuyahoga)河,也因为污染竟然能被引燃八次大火[5]。美国环保主义者蕾切尔•卡森在其现代环保运动肇始之作《寂静的春天》中如是说:“不是魔法,也不是敌人的暴动使这个世界受损害而致万劫不复;是人类自作了恶,得自请赎之。”[6]正是环保主义者们的呐喊,将民众唤醒,催生了美国的“环境大革命”,推动了美国河流污染治理模式的变革。由于坚信市场存在或左或右的失灵,加之州政府之间、州与工业家之间环境合作治理的失败,让环保主义者们坚定支持应由联邦垄断水污染控制的权力。这些环保主义者(又称“软绿派”①)具有反市场、反自由主义的特点,他们认为:发展不应该建立在对环境的破坏上,必要时可以因保护环境而舍弃发展。这些思想显然迎合了联邦权力拓展的趋势,特别是在上世纪30年代和70年代的两次经济危机中,国家宏观调控的成功也促使民众和政府对自由主义市场的戒心不断增长,转而支持政府干预。面对严峻的水环境形势,美联邦分别在1951年、1961年和1965年三次修正《联邦水污染控制法》,首先是扩大联邦对水污染的管辖权,由1948年的跨州水域扩大到“可航水域”及其支流;其次扩展联邦执行权,在州际水污染问题上各州不再享有对联邦管辖的否定权②;最后,联邦参与制定水质标准,各州的水质标准必须呈联邦批准,如果州不提交水质标准,那么联邦有权颁布标准(1965年《水质法》)。但由于缺乏执行的基础性依据,所以水质标准存在执行难问题;而更大的问题在于,联邦官员不愿意干预各州的水污染控制,许多官员依旧认为协商和合作是最佳的处理方式[3]199。这种对合作治理的信任确实是难能可贵的,但是消极导向的合作治理,只会使情况变得更糟。最终,在环保主义者的推动下,经过激烈政治博弈之后,1970年1月1日尼克松总统签署《1969国家环境政策法》,由此激发了联邦权力在环保领域的延伸;同年,美国联邦环保局(EPA)成立,进一步为美国的“环境革命”提供了组织保障。
2.休眠中的合作治理:命令-控制模式的实践
1972年9月,美国通过了《联邦水污染》修正案,该修正案以统一的权力和健全的标准体系为标志,彻底改变了美国水污染治理的格局,形成了以联邦为主导者、以州为执行者的命令-控制模式。这一模式确立了联邦在水污染治理中的绝对权力,包括国家标准的制定权、许可证制度的监督执行权等;同时,采用以技术为基础的排放限制为主、以水质标准为补充的水污染控制标准。该修正案也有效解决了执行难问题,规定了平行于各州的联邦立法执行权,包含了行政制裁和司法诉讼等多样化的执行方式;同时为了方便民众参与,允许公民提出环境诉讼,私力执行(救济)得到加强。一元的管制模式是美国水污染控制史发展的必然结果,这也正是以流域为视角的河流污染治理所应坚持的。该法取得了巨大的成绩,以点源污染为例,《清洁水法》在点源污染上实行命令-控制型的管制;截止2000年,点源污染得到了有效的控制,国家水质调查显示已经有47%~55%水域完全达到了指定用途,适于安全垂钓和游泳的水体已成倍增加[7]。
3.命令-控制模式具有排他性吗?
联邦“圣意独揽”的命令-控制模式对合作治理模式自然是有排斥意味的,所以河流污染合作治理模式在这一阶段貌似处于休眠状态;换句话说,在客观效果上,此时的命令-控制模式是具有垄断性质的。虽然《联邦水污染控制法》专条规定了州际合作,但是联邦严苛的执行标准,使合作治理的利益空间被限缩到最小值,于是合作的不必要不言而喻。命令-控制模式是环保主义者引领“环境革命”取得的重大成果,这场“革命”运动改变了美国人的思想意识和行为方式,使得环保意识已然植根在美国人的内心深处。河流污染合作治理模式在此阶段进入休眠期(或沉淀、反思成长期)。正是因为河流污染合作治理模式在前一阶段的失灵,导致了“环境革命”的爆发,为联邦权力从侵蚀到“一统天下”创造了可乘之机。
然而,任何过激的革命之后,总会有一个回归现实的时点,环保主义者引领的“环境革命”也是如此。正如美国著名的保守派环境保护学家皮得•休伯所说:“当个体的生产者能够将生产的真实成本转嫁到环境中去的时候,他们会在整个社会贫穷的时候创造繁荣的假象;当管理者能够把政府的真实成本转嫁到私人部门的时候,他们会制造好政府的假象,尽管他们实际上使整个社会更加贫困。”[8]252“现实”就是,国家和市场是一个对立统一的矛盾体,市场竞争是社会发展的原动力,而国家的责任是更好地挖掘、规制好这种动力,以促进社会的良性发展,这在州际河流污染治理过程中体现得很充分。
(三)美国州际河流污染的合作治理复兴期(1980年至今)
1.合作治理的复苏背景:环境保守主义者的胜利
在美国,不同环境治理模式的生成莫不与环境思潮之间的斗争有关,哪种思潮掌握主动,并走上政治舞台,那么谁的思想主张就会被融入到联邦的环境决策之中。保守主义者(又称“硬绿派”)坚定地站在自由市场的立场上,反对将环境与发展隔离开来,主张放任市场,尊重财产权、个人自由和消除有害补贴。保守主义者认为政府管制的高效法令是不会有实效的,只有自由市场才是高效的、自发的、合乎环保理念的,因为“效率———自愿的、经过选择的、受市场力和自由消费者推动的高效率———只有一个确定的、可以预见的效应,这就是大量的增加财富,而富裕本身是绿色的”[8]249。保守主义者支持转化污染为产权(私有化污染),提议签发排污许可证,并将其投入自由市场交易,政府通过操作交易市场而减少污染。
2.合作治理的空间:环境管制权的下放
“软绿派”和“硬绿派”之间的持续争论,主要体现在和共和党的环境政策上。上世纪80年代初,里根总统上台后便实行激进的三叉政策,其中包括权力下放,把联邦管理环境的职责尽可能多的移交给州和地方政府[9]。同时行政命令要求各机构为规章执行进行经济成本-收益分析,除非法律特别要求,都必须执行最低成本。这一政策的目的很明确,就是要弱化联邦在环境治理中的主导地位,让联邦从沉重的环保压力中解脱出来。然而,“软绿派”却不甘于袖手旁观,1984年国会大选结束后,一个由人和环保团体支持者占多数的国会形成,国会重申清洁环境的公共承诺,阻止里根第一任期政策的“滥行”。1992年克林顿总统大力倡导环保,并开始发起一些高姿态的改革,例如支持环保局局长布朗(Browner)改革促进主要行业(XL项目)、优先考虑行业部门(共同目的的行动)和进步州(绩效合作关系)的灵活性合作。后来,“硬绿派”又“咸鱼翻身”,小布什时期,联邦强调用一个更加商业友好型和市场导向的方法代替环境规章以约束环保局的管制职权,在环境政策上转为被动。
3.一元体系下的多中心合作治理
主流环境思潮以及执政者态度的不断变化貌似给了我们一个假象,即美国的环境政策是任意随机的,其实不然,对于环境保护来讲,需要通过不断的冲击和博弈,从而促生一种和谐中庸的环境政策。经过30余年对原有命令-控制模式的改良,美国的河流污染治理体系正在向管制与多元化合作治理并存的时代过渡,我们称之为“一元体系下的多中心合作治理”。自由主义者宣扬的绝对市场并不被美国政府看好,因为“公共选择理论假定私人利益(不管是公司还是‘公共利益’组织、公会、贸易协会或消费者组织)都是寻租者,致力于以更大的公共利益为代价追求自身的利益”[10],所以适当的管制对合作治理的结果导向不仅不是障碍,而更应该是保障。在一元体系即联邦管制下,州际河流污染治理大胆适当地引入市场机制,开展以政府、非政府组织、企业和公民个人为中心的合作治理,是一种不时髦但是总有创新点的取向。美国州际河流污染领域的合作治理模式依然在不断改进和深入,主要体现为政府机构间合作(又称府际治理)和横向的公私合作,其典型模式就是州际协定、“卓越的领导权”项目[11]和水质交易。
总之,美国水污染防治的历史,其实就是对合作治理模式的从信任到提防到再信任的过程,是从合作治理的失灵到实现有规制的合作治理的过程,也是水污染治理者从对市场调控的信任、质疑到有限承认的过程。美国州际河流污染治理的过程其实就是一个合作治理功能演变的动态过程:正是20世纪70年代前分散合作治理(特别是州际合作)的失败,迫使美国一步步走向了集权命令-控制的治理模式;80年代后,随着命令-控制模式弊端的出现和保守环保势力的推动,多元合作治理作为一种补充模式开始复苏,并在不断探索和挑战中不断完善。然而历史实践证明,这一借助市场的合作治理模式并不能够承担起护卫生命之源的使命,护卫生命之源的职责更理应落在政府的肩上。州际河流污染治理是一项既需要统一事权,又需要强大财力支撑的大工程,这就更需要联邦政府的“掌舵领航”。此外,隐藏在政府“企业家”形象背后的合作治理本身也应该包含一个约束机制,需要把外在的命令-控制模式的有益因素内化为合作治理的自我调控机制,为合作治理发挥更积极作用提供保障。
州际河流污染合作治理的实证分析
美国对于州际河流污染治理最终选择了一元体系下的多中心合作治理模式,但这种合作治理模式实现的途径和方法却是多元化的,始终不断在发展变化。笔者将在“镜面分析”①的基础上,对美国州际河流污染合作治理现有的几种主要方式进行剖析,以发现其必然选择背后隐藏的一些问题。
(一)州际河流协定
1.合作治理的经典模式
州际协定的权力源于宪法,美国宪法保留了各州签订州际协议解决共同问题的权力。州际河流协议一直是美国控制水污染最传统和最主要的合作治理途径,甚至在20世纪80年代前,其几乎是合作治理的唯一途径。最早的州际协议旨在解决边界、航行权和州际水域的捕鱼权问题,其中解决水权分配问题一直是州际河流协定的主要内容。到1972年,全联邦主要处理水权问题的州际河流协定就有20余个。随着河流污染对水安全威胁的迫近,州际河流协定也开始肩负起河流污染防治的使命,一些专门的流域水污染控制协定也被催生,如《田纳西河流域水污染控制协定》、《俄亥俄河谷水卫生协定》和《新英格兰州际水污染控制协定》等。相对于我国的区域协定,这些协定详尽规定了协调机构设置、污染治理费用分配以及纠纷解决机制等内容。这些专门协定的签订,既是合作治理的产物,又是对合作治理约束机制的完善。州际协定具有州法和契约的双重性质,兼具合意性和强制性。尽管州际协定可以转化为签约各州的法律,但各州并不认为州际协定可以克减宪法已有的权力,所以州际协定有可能被诉诸违宪审查。基于美国的政治体制,最高法院对于各州因为州际协议而产生的行政分歧有管辖权,如果签订各州因为缺乏妥协和合作精神,那么最高法院的司法审查,实际上是最严厉的规制。另外,由于地方政府监管的主要对象是环境污染的既得利益者,而政府在处理保护环境和促进发展矛盾上的“张望”,可能导致的就是“管制俘获”,州际协定的实效就大打折扣了。同时由于州际协定签订程序繁琐,审查过于严格,因此也大大降低了州际协定调整和治理河流污染的效率。
2.州际协定遭遇“命令-控制”
尽管1972年《联邦水污染控制法》让联邦几乎垄断了水污染控制的权力,使得各州仅有“奉旨”执行的义务,然而,这并不妨碍各州依据宪法获得签订州际协定的权力。因为《联邦水污染控制法》针对州际合作有专门规定:“局长应鼓励各州在预防、减少和消除污染物方面进行合作,鼓励制定与预防、减少和消除污染物有关的、经过改进的、可行的州统一法;鼓励各州之间签署与预防、减少和消除污染物有关的协定”;但是又设置了限制条款,“在不与美国法律或美国参加的条约冲突的情况下,国会借此认可2个或2个以上的州进行协商,并就以下内容达成协议或契约:(1)共同努力并相互帮助,以预防和控制污染,实施各州与之相关的法律;(2)为保证此类契约和协定的有效执行,设立专门机构、联合机构或各州认可的其他机构”,“除非经国会批准,这类契约或协定对当事方的州不具有约束力”②州际协定作为一种防御联邦水污染控制权扩散的武器,在此刻已然失效;狭隘的地方保护主义在州际河流污染治理中悄然退场。一是既有的关于州际河流污染的宽松州际协定遭遇联邦环保局更为严厉的标准体系;二是命令-控制模式统筹流域污染管理,使州际协定中的污染治理条款变得无足轻重。上世纪80年代以后,随着联邦污染控制权的萎缩和联邦权力的不断回返各州,州际协定又开始恢复其活力。而命令-控制模式下的法的规制,特别是排放技术标准的确立,为州际协定发挥“优化治理”功能提供了最低水平线。
(二)“卓越的领导权”项目
所谓“卓越的领导权”项目,是指环保署通过为公司提供多种形式的管制缓和措施,从而促成与被管理者合作,刺激企业采取更为灵活的污染削减方式、更经济的污染控制技术(包括预先认可制造流程的变化、以一种污染物或污染介质“交换”另外一种)来达到更高的环境质量或检验某种新型污染控制技术推广可行性的一种合作治理政策①。该项目以“适应性管理”理论为基础,作为一项法外试验,其被期望有助于克服旧有规制的僵化,实现一种积极导向的合作、调整和创新。这是一项公私合作治理的工程,是一种“超越”法治的合作治理试验。
1.项目实践
该计划始于1995年,到1999年8月,该计划的规模扩大到14个,有31个项目处在协商之中[7]38。通过这一项目,环保署可以批准以单一的综合性许可,取代公司传统上为了控制同一场所许多源头的排放而要取得的多重许可。另外,环保署可以据此项目,比传统许可适用期更长,而且允许对排放限度进行不同配置的多重许可。为了确保项目的正当性,试图获取这种许可的公司,必须与联邦和州行政机关协商一份具有约束力的谅解备忘录,这被称为“最终方案协议”。协议内容包括公司改善环保绩效的详尽承诺,是新的许可的基础,由州行政机关或环保署负责执行。在正当程序方面,该过程还需要利害关系人的支持,需经历听证、调查等种种过程。
2.成效与局限
卓越项目以其灵活性、经济性和适应性的优点而为合作者所青睐。比如贝里公司卓越项目协议的实施就体现了合作治理的潜力②:这家公司于1996年与环保署签订了一份综合性经营许可以替代15份单独的许可,此项目以保证该公司在五个领域内(水资源的消耗与保持、气体排放、工业废水处理与湿地保护、固体废物、饮用水与地表水管理)实现更优的环保绩效。这一协议的主要特征,就是设想出一种创造性的、临时性的、可衡量和修正的管制框架。为了彰显其可操作性性,公司同意采取监控与披露机制。另一方面,完成项目关键是要兑现相关承诺,为此“最终方案协议”被转换为了实际上可以作为工人操作手册的综合经营许可;于是,只要工人遵守手册行事,该公司的流程就会符合许可的要求。协议重视对公司自身的控制、报告与内部责任机制的依赖,这就要求充分调动公司企业的环保积极性;而在此机制下,实践证明,管理者与被管理者之间的关系也更为和谐。该案中,环保署的探访检查行为就得到了公司的积极合作。
然而,尴尬的是,该项目尚未取得大的成绩,其弊端却日益暴露出来。除了其不偱法统,违背既有环境控制的基准外,实践中的局限也让人怀疑其对于整个环保事业的贡献好似杯水车薪。首先,在诘难卓越项目有违法统的同时,卓越项目所受法统的约束也已成该项目发展的桎梏。“参与者从事某些新内容的能力遭到了法律、条例、文化或习惯的一再限制;这些法律与观念上的限制是致命的,否则相关过程就可能实现合作模式的目标”③。其次,合作治理的保障机制仍然是缺乏的,即便我们可以保证其不违法,但是具有参与性、适应性和以问题解决为导向的角色和归责机制的缺失,总是会让合作的成效大打折扣。再次,该项目的适用范围很有限,公平性、成本和对价很难评估。该项目缺乏一些试验的制度性激励,责任不明晰,所以就很难吸引地方政府和环境组织积极参与。加之,被管理者的环境受益与成本具有不等价性,而且很难评估,这也一定程度上又对企业的参与造成消极影响。种种限制的叠加,使项目生成与运行的正当性也面临质疑。
(三)水质交易
1.艰难的选择:可持续的市场?
虽然命令-控制模式在美国州际河流污染控制中取得了巨大的成绩,然而人们对一种更经济、更持续、更积极模式的探索从未止步:水质交易便是这种模式中的一种。水质交易是排污权交易(PollutionRightsTrading)的重要组成部分,也是水污染治理市场化的产物。所谓水质交易是指在一定区域内,确定一定的排污总量并分为若干部分,然后通过一定的形式(免费发放或拍卖)分配给各排污主体,鼓励区域内部各污染源之间(点源与点源之间、点源与非点源之间)通过市场交换的方式相互调剂排污量,从而实现排污总量的控制,并刺激排污者积极减少污染排放,以获取剩余交易价值的一种交易项目。笔者之所以将水质交易也纳入合作治理的范畴,乃是因为水质交易在客观效果上有利于美国河流保护公共职能的实现;而作为一种探索中的模式,其生成与壮大都需要政府的扶持,也就是强调公私合作。
水质交易相对于命令-控制型管制的优势在于:它考虑到每个企业控制污染所需的成本是不一样的。命令-控制模式基本不考虑这些差别,强迫所有的被管制企业都减少相同的排放量。作为对照,水质交易将减少排污的大部分责任分配给那些能以低成本控制水污染的企业,允许那些无法以低成本减少排放量的企业排放更多的污染物,前提是它们必须在自由市场上从低成本污染者手中购买排污权。另外,水质交易连接了地方各州水污染控制权与联邦水污染控制权,实现了命令-控制模式下的点源污染与合作治理模式下的非点源污染的交融①。水质交易将污染控制的重点从对技术的控制转向对整体水质的控制,体现了污染控制决策权从联邦部分转移到地方各州或污染者方的积极意义。由此,也调动了各州、排污者的积极性,从而实现以市场竞争合作途径实现对改善河流质量的优化。
2.水质交易的实践与局限
1996年,美国颁布以流域为基础的排污交易项目开发的框架草案,2003年《最终水质交易政策》,2004年公布《水质交易评价手册》;由此,水质交易政策已逐渐发展成为21世纪美国水污染控制的主导政策。水质交易项目是否成功,主要归于两大要素的实现度:其一,是否以更低的成本(成本利益)实现理想的水质;其二,是否能更高效(理想的期间)地实现理想的水质。
作为一种处在监管之中的交易,监管者政策的松与严都会成为交易的障碍:宽松的水质标准或是打折扣的监管力度会降低排污者的排污成本,使交易的需求降低;而更严格的水质标准和更强烈的监管力度则会导致潜在交易者因交易受益的缩减无需交易市场的存在。丹尼尔•H•科尔将水污染排污权视为一种可交易的私人财产权[12],这种财产权的价值随着政府政策的变化而波动。作为市场的主体,企业主们期望财产权的安全与保值增值;而政府环保政策的目的是不断减少污染排放量,所以不断蚕食排污财产权就势不可免,这就需要政府在采取更合适的激励机制(如税收调整、财政补助)政策以调和这一矛盾。水质交易市场与一般的市场一样,它应该具备独立的排污权(产品)、自由流通和交换的机制、充分的竞争;但是,这在美国显然是一个举步维艰的过程。水污染物形式多样、分布不均;水质交易局限于流域内,而流域内排放交易潜在的参与数量相当有限,所以交易市场本就狭窄。交易项目负荷预算和成本的浮动,往往使很多交易者彷徨不定,怠于交易。时至今日,水质交易项目是建立了些许,但是水质交易市场仍然难以有效运行;以最早适用水污染交易的1981年威斯康星州福克斯项目为例,该项目一直到1995年才完成一桩成功的交易[11]17。
综上所述,美国历史性地选择“一元体系下的多中心合作治理模式”,其治理成效是较为明显的,足以说明这一体系的合理性,在维持一定的水质量的前提下开展更有活力的新模式的探索是值得鼓励的。同时,以上三个实例也启示我们,不管对市场多么推崇和迷恋,也不管对合作治理给予了多大期待,这世界上没有“放之四海而皆准”的治理途径。
美国州际河流污染合作治理的管束机制
合作治理作为州际河流污染治理的一种途径,其作用尚未真正体现,要取得有效突破,还需要解决好四个方面的问题:(1)提高合作治理的效率;(2)避免合作治理中的地方保护主义和“管制俘获”现象;(3)填补合作治理的正当性缺陷;(4)处理好外在管制机制与内部市场运作机制的冲突。这些合作治理当中遇到的现实问题,美国是如何进行规制的呢?笔者试把美国州际河流污染合作治理的规制分为外部规制和内部规制。其中,外部机制是指作为公共利益的州际河流的价值的权威分配,具体体现在联邦州际河流污染控制权的分配和与之相适应的法制体系,此外,与州际河流污染合作治理的外部性影响有关联的规则体系也是重要内容。而所谓的内部机制,集中体现在合作治理参与方权力的横向和纵向运行机制。
(一)外部规制
美国州际河流污染合作治理外部规制的最大特点是联邦拥有无可争议的主导性,这主要体现在流域视角的治理、联邦水污染管制权和司法权对河流治理的司法审查上。
1.流域视角的治理
早在20世纪30年代,参议院朗内根(Loner-gan)在其向国会的议案中就已提出“流域视角治理”设想,但直到1972年水污染控制管理大变革,这一设想才有了实施的可能性。所谓的“流域视角”,源于河流自身的特性。河流是一个流动的过程,任何分割的“点”和“段”的治理都不符合河流的“线”性特征。另外,大河往往是由众支流合成的,河流连“线”交错形成“流域”,在流域中任何分割的“面”的治理,都不足以根治整个流域的问题,所以“流域视角”就是强调河流治理必须上中下游各“点”统一,流域内各“面”协调。“流域视角”在美国的实践中大致可以表现为三个方面:第一,联邦管辖水域的变化。根据美国宪法,联邦原本只有州际河流水域的管辖权,1961年《水污染控制法》修改案将联邦的管辖权扩大至“可航水域”及其支流①,1972年《水污染控制法》将“可航水域”定义为“美国水域”(含领海),随后美国陆军工程团颁布行政法规将联邦的管辖权实际扩大到州内水域和孤立的湿地。这些变化,为联邦坚持流域视角的治理创造了可随心驾驭的前提条件。第二,政策运行的流域视角。水污染控制权集中于联邦政府和环保署,可以避免政府各部门在控制水污染时“以私废公”,有利于加强分工合作和减少利益冲突,实现流域水污染的统一监管。联邦对各州机构的补助条件强调:接受补助的规划机构“应当能够充分代表流域所在或流经的州、州际、地方或(适当时)国际的利益,并能制定有效的、综合的流域或流域内部分地区的水质控制计划”②,这一条款规定通过鼓励地区合作以获取联邦的经济激励。联邦积极推行“流域计划”,要求“水资源委员会主席在可能的情况下,应当尽快根据水资源计划法,为美国所有水域制定一份B水平的计划”,且在1980年1月前完成③。第三,实行重点流域特别控制。联邦对一些水污染严重的州际河流(水域)进行重点控制,并专章写入法律,如“五大湖污染控制”④和“哈得逊河改造示范项目”⑤等。总的说来,流域的视角更强调在联邦的统一管辖权下开展积极的府际合作,只有区域合作才能将河段连成流域,而联邦在管制上的“软硬兼施”更加巩固了这一合作。
2.命令-控制模式下的合作
命令-控制模式是历史的选择,在州际河流污染治理中的作用无可替代。虽然我们无法回避评论家们的驳击,但即使是最严厉的批评家们也很难找出一个更好的解决方案。美国环保署在州际河流污染治理上正尝试在命令-控制模式下复苏和探索多元化的合作治理。命令-控制模式为主导本身就是对合作治理模式的有力监控,这一规制为合作治理创设了一个发挥潜力的空间,而不仅仅是“镇压得住”。命令-控制模式下的合作在美国合作治理实践中主要表现为以下三个方面:
第一,联邦严厉的执行力。联邦严厉的执行力首先体现在无阻碍的联邦管辖权上。在任何情况下,当发现有人在一州违背相关限制与制约时,联邦环保局局长都有两种选择:一是间接执行,先行通知违法行为者和违法行为所在的州,如果所在州怠于执行(30日内未采取执行活动),局长可以直接向违法者命令或提起民事诉讼;二是直接执行,局长直接命令,或提起民事诉讼⑥。“重赏重罚”是联邦严厉执行力的又一表现。所谓“重赏”,一方面是联邦对各州水污染防治项目的财政支持,另一面是政府(一般是美国联邦环保局和地方政府担责)对污染企业减排污染进行数额较大的财政支持(含无偿援助和贷款)和经济激励(如减免税收),从而将污染防治边际成本内化为必要的生产成本以刺激企业减少污染控制排放或改进排污技术。所谓“重罚”,就是严苛的环境责任和处罚。美国《联邦水污染控制法》的“执行”条款⑥融民事、行政、刑事等执行机制于一体,清晰明了,有如说明书一般,所以执行起来也就更有效率和威慑力。民事司法执法通常是由联邦环保局提出,由司法部向美国地区法院提讼,申请适当的法律救济,最后由法院判决;在行政处罚方面,《联邦水污染控制法》规定了两档严厉的行政处罚:第一档按违法次数计,一般对每次违法行为的罚款最高上限1万美元,最高罚款上限2.5万美元;第二档规定按日计,每日罚金上限1万美元,最高处罚上限12.5万美元。相比较而言,民事司法执法强度要比单纯的行政处罚强度高。说到震慑力,就不能不提及环境刑事责任,与我国相比较,美国的环境刑事处罚非常严厉:过失犯罪可能面临1年以下监禁;严重的故意犯罪则可能被处15年以下徒刑,可并处高额罚金。用“治乱世用重典”来形容美国的水环境治理是非常恰当的,违法必究、重拳出击是美国对违反水污染防治法律行为的主要对策。第二,州对联邦的“抗议”。《联邦水污染控制法》规定:“任何公民可以提起一个民事诉讼”,而这里的“公民”也包含州长和各地方官员。依据“公民诉讼”条款①,如果联邦环保局局长有不作为、乱作为的情形,州长或其他地方官员可以对其提讼。地方法院可以自行实施一行为或者指令、命令局长履行应尽职责,并可采取适当的民事处罚。值得赞赏的是,各州在环保上的责任感已然胜过了联邦。第三,司法权对河流的守护。在美国,司法权对河流的保护一般是通过环境诉讼特别是推动环境公益诉讼来实现的。环境公益诉讼的发展与法院对环境诉讼原告资格的解释相联系。《联邦水污染控制法》规定,“任何公民可以提起一个民事诉讼”。环境诉讼的提起应该满足如下要件:(1)违法行为:违反了根据本法制定的某个排放标准、限制的行为,或者针对关于该标准或限制的指令的局长和州等主体,或者针对局长的不作为;(2)主体要件与因果关系:利益正受到或可能受到不利影响的一人或多个人[13]。此条关于原告资格的规定较为宽泛,这就为法院的司法审查提供了巨大的裁量空间。然而,即使是在美国,法院的独立性也未必是随心所欲的,它也得兼顾公众环境思潮和政府环境政策的变化,所以每每遭遇环保潮流与政府政策有冲突的时候,法院就得谨慎考虑原告资格,以保持司法对行政干预的正当性和合理性,这又被称为“谨慎资格(PrudentialStanding)规则”[13]。最初法院拘泥于“法律权利”原则(“LegalRight”Doctring),只有“公民”在普通法上享有诉因(原告要证明受法律保障的权利受到侵害),法院才认可其诉讼资格。为了顺应环保潮流的趋势,法院逐步将“法律权利”演变为“实际损害”(InjuryinFact),只有“公民”的利益(经济或非经济的利益,甚至“美感”)受到“实际损害,法院才认可其诉讼资格”。一些地方法院对各环保组织因“团体利益”而提起的诉讼,也认可其组织的诉讼资格,如“环境保护基金会诉哈丁案”②。
上世纪80年代后,面临反环保的高潮,法院在公民诉讼上态度也在悄然发生变化,如1992年的鲁坚案③之后,法院要求“公民”必须证明一行为对自己的个人利益产生了“明确、具体和真实的影响”,这就限制了环境团体诉讼资格,迫使环境团体走到“幕后”。但不管法院的态度如何,其对于环境保护的积极影响都是极其深远的。特别是在当下合作治理日益发展发达的时候,环境公民诉讼的存在,既是公民对环境污染合作治理力量的一种“防御”和监督,也是环境责任“私力执行”的一种重要方式,可以实现对合作治理积极有效的规制。
(二)内部规制
对于州际河流污染合作治理而言,其首要目标是实现河流善治,即改变河流污染状况(即“恢复美国的河流”),实现环境政策的既有目标。所以“治理优先”④是合作治理的支配性价值,其他目标和价值(如所谓“治理民主”)相对于这一价值都是具有工具性的,而且需要服从这一目标要求。在前一价值得以实现的基础下,回应性的、渐进性的、适切性的、有效性的“治理民主”因素应该被选择和注入到合作治理的体系中,内化为合作治理的核心构成要素。所谓的内部规制,主要就是“治理民主”和“外部规制内部化”两方面的问题。
1.正当性的补强:“过程民主”
实际上,我们很难证明“治理民主”与“优化治理”之间存在多少必然联系,但是,在美国州际河流污染治理中,“治理民主”的缺乏确实影响到了合作治理优化的成效。于是,随着污染状况的改善,对于笔者提出问题的回应成为促成首要价值得到更优实现的关键。合作治理的合理性、必要性,终究会回到正当性问题上来;如何有效地代表和实现河流善治这一公共利益,如何均衡治理效能与民主参与,是时下州际河流污染合作治理需要解决的重大问题。
前已述及合作治理在州际河流污染治理中的局限,即“责任性”和“正当性”的缺乏。与许多学者的观点一样,笔者也赞成增加“治理民主”的成分以补强合作治理的正当性,并在民主程序中明确责任分配。“治理民主”之重为“过程民主”,其具体形态一般表现为协商民主、参与民主、公式民主、监督民主、事务公开、行政问责等多项内容[14]9。在美国的州际河流污染治理过程中这些形态都有体现,最活跃的民主参与力量莫过于环保组织。自“软绿”革命时代到“硬绿”现实主义时期,环保组织如雨后春笋般发展,吸引了大量的民众参与到环保事业,为美国环境治理提供了厚实的民众基础,同时其作为一种越来越成熟的政治力量也慢慢登上了历史舞台。环保组织积极介入事前的环境决策过程,参与环境立法和环境影响评价以及环境标准制定。1972年,在圣•芭芭拉海峡油污泄露事件[14]338后,环保组织联合起来对政府和污染者施加压力,加速了1972年《联邦水污染控制法》的通过。环保组织以“看家狗”、“吹哨者”[15]的定位,践行事中监督、管理和检查职能,积极参与环境执法监督,致力于事后环境纠纷的公众参与,以“检察官”的面目出现在环境公益诉讼,如:“地球之友诉雷德诺”①。
后来,环保组织逐渐发展成为合作治理的重要组织力量。“软绿”的革命时代已然成为历史,新时期的环保组织正致力于现实主义的“第三道路”,即“合作治理”:主流的环保组织越来越意识到加强与政府及公司的合作,通过“和平”谈判而不是通过“革命”对抗方式去寻求“左翼”与“右翼”思潮的“中间立场”,从而在协商合作的基础上实现最稳定的、现实的环境治理。美国环境保护基金会会长库柏(FredKrupp)就指出:“环境保护主义者应该成为环保事业的设计师,而不只是骂街的泼妇”,而环保事业的“未来有赖于第三条道路”[16]。
2.外部规制的内部化
外部规制和内部规制立足点各不相同。前者是一种强制性的规制和压抑性的“约束”,而后者更多的是一种自我约束和扩张性的“武装”。美国州际水污染合作治理的成功之处就在于,能把外部规制内部化,“化压力为动力”。这实在是合作者的成功,也是管制者的幸事。在此仅以水质标准为例,预设的问题是,在内化了联邦的规制后,各州的水质标准可以更严厉吗?水质标准早在1966年就开始实行了,依照当时制定的《清洁水恢复法》,联邦各州在1967年都制定了各自的水质标准及实施方案,但是,1967~1970年只有29个州的标准通过了联邦审查[17]。问题是,即使是那些通过审查的水质标准也是保护某种用途的最低标准;迫于地方工业界的压力和治理成本,没有州愿意采用当时条件允许达到的较高标准。由于缺乏执行的基础性标准,这些最低标准也近乎难以执行。
务实的美国人并没有放弃对水质标准的信任,1972年颁行的《联邦水污染控制法》修正案,采用了以技术为基础的排放限制为主、以水质标准为补充的水污染控制标准。这原本是联邦、各州与工业界相互妥协的结果,但却成为美国水污染治理史上最成功的立法。因为技术排放从来都只是手段,水质的改良才是最终目标。联邦采取技术排放标准的初衷是为了提升效率和执行力,这在解决点源污染方面发挥了巨大的作用,这也正是命令-控制模式的魅力所在。但是技术排放标准不能包治百病,面对非点源污染的泛滥,有时也是爱莫能助。水质标准由各州因地因水而制定,然后经联邦环保局局长确认而生效。水质标准的制定和实施可以回避适用技术标准,但这并不是说可以降低对水保护的力度,有时候,州的水质标准会比联邦统一的技术排放标准更严厉。联邦《水污染控制法》规定:“对于妨碍达到和维持所要求的水质的点状污染源,要强迫其接受更为严格的污水排放限制”②,以期实现特定的用途。
综上所述,美国州际河流污染合作治理的经验在于坚持“一元体系下的多中心合作治理”,“一元体系”是主导力量,这个主导力量为合作治理选择首要价值并提供外部规制;而“多中心合作治理”则为“优化治理”提供可行的试验之道。如今,美国的州际河流污染合作治理在“优化”合作治理的价值实现上是有目共睹的,传统的州际协定正是主要的途径;一些新的以市场为导向的合作治理形式还正在不断的探索中。同时,美国人也已看到合作治理在正当性上的缺乏,并积极将合作大环境的外部规制转化为内部制约,将命令控制的有益因素注入合作治理本身的体系之中。另外,在“优化治理”目标下积极开展“过程民主”,对于弥补合作治理的正当性缺陷大有益处。
结语
美国探索州际河流污染的治理之道已然百年有余,从分散合作治理到集权治理,再到多元化合作治理,在“保守”与“革命”之间,追寻中庸合作治理之道。美国的富裕有赖于河流的健康,而若要“恢复”①河流,治理污染实为首要,但是被动的事后处理实在不是上策,污染预防应该被推为首要。在这方面,美国联邦政府既是掌舵者又是“企业家”,一方面紧握执行权、照章办事,另一面又把竞争机制注入管理之中,将各地方政府笼络到一个被圈定的国家市场,实现合作治理。
关键词：工业废气；粉尘污染物；气态污染物
随着我国经济的不断发展，一些工业企业也随之不断发展，它所产生的有害气体越来越多。在很多工业企业的生产过程中，势必会排放很多工业气体，而这些气体因为多含有的有害物质且不易在空气中消散，对我们的生活环境造成了严重危害。所以，文章对于如何治理现今的工业污染问题进行了详细的分析，在一定程度上对工业污染问题的治理提供良好的借鉴意义。
1 工业废气污染的种类及成因
社会上的工业生产种类繁多，对空气污染较为严重的是石油及与之相似的工业品种，这些工业行业在生产过程中会排出大量的有害气体，这些气体的有害物质在空气中无法分解，对空气造成了非常大的危害。而其中污染物主要包括两种：第一、固体颗粒污染物；第二、气体污染物。
1.1 固体颗粒粉尘污染物
固体污染物是空气污染物中比较常见的一种，除了被称为固体颗粒污染物外，它还有另外一种名称叫溶胶性污染物。顾名思义，颗粒污染物一般指的是大气中的固体或液体颗粒状的污染物。这些污染物主要来自化工厂、水泥厂及锅炉厂等这些地方所产生的废气污染。大部分是因为在这些工业企业的生产过程中，都需要烧煤等矿物质来完成生产，而在燃烧过程中，在很多时候燃烧物燃烧的并不彻底，随后被排放到空气中，其中所存有的不溶于大气的颗粒物就对空气造成了非常大的污染。
1.2 气体污染物
社会经济的不断发展推动着工业企业的不断发展，在现今工业企业的生产过程中，所排出的大气污染物对环境造成的大气污染问题越来越突出。其中主要包括以下几种污染物：
（1）含氮有机气体污染物。在我们的日常生活中，和汽车相类似的一些机械产品燃料的燃烧也会对空气造成污染。现代社会经济发展的越来越好，汽车作为一种新型、便利的交通工具被广泛使用，但同时也对环境造成了一定的污染，现今，绝大多数的汽车仍需要燃料的燃烧，才能进行工作。但在汽车燃料的燃烧过程中，会产生大量含氮有机气体污染物，对这些气体在燃料燃烧过程中被排放进大气中，使得空气中的含氮有机污染物不断增多，不利于空气的循环，对空气的正常循环结构造成了严重破坏。
（2）含硫气体污染物。含硫污染物是大气污染物中并不经常见得一种。它主要是由工业企业冶炼金属所产生的，是由有金属气体在冶炼的高温环境下产生的。这种污染物还能与空气中的水汽相结合，发生反应后所产生的物质就是我们所说的酸雨。酸雨除了对物体具有腐蚀作用外，同时也对人的身体健康有所危害，使人在酸雨的环境下产生呼吸系统的疾病。
（3）碳氢有机气体污染物。碳氢化合物统称烃类，是指由碳和氢两种原子组成的各种有机化合物，碳氢化合物主要来自天然源。其中主要包括四种污染：烷烃、烯烃、芳香烃、含氧烃。日常生活中，虽然人们还没有感受到它对人们生活的不良影响，但是它在不知不觉中已经对人们造成了危害，这一气体的排放，对空气中的臭氧层造成了严重的破坏，使太阳所发出的紫外线强度大大增加。不仅对社会环境造成了破坏，同时也严重危害人们的身体健康，增加了皮肤癌的患病几率。之前有研究表明，氟物质的使用过量对环境造成了很多的不良影响，因此，我们应该减少氟物质的使用量，对自己负责，对环境负责。
2 促进工业废气污染治理技术的应用和发展的策略
2.1 突出大气污染治理的重点
应该加大对空气污染的治理问题，这要从空气污染的主要源头工业行业抓起。对于工业污染问题的治理，只靠个人是不够的，政府必须加大对污染企业的管理力度，制定有效、合理的整治措施，对空气污染比较严重的非法型企业，政府应该予以取缔，空气污染问题在很大程度上已经对人们的日常生活产生了严重的不良影响，所以这就要求政府相关部门把治理好空气污染问题当成重中之重。对于空气污染治理的问题已经迫在眉睫，对于如何治理的策略性建议，每一个公民都应该参与进来，出谋划策，为空气污染的有效治理出一份力，同时结合政府的有效政策，使人民对保护环境的认识上升到一个新层面。团结统一，使空气的治理问题能够高效完成。
2.2 不断革新工业废气污染治理技术
对于工业废气的治理，为了减少排放气体的污染物质，相关部门已经推出了多种污染气体排放之前所能进行的有效处理方法，其中主要包括活性炭吸附法、催化燃烧法、催化氧化法、酸碱中和法、等离子法等多种处理方法。除以上方法之外，废气处理塔采用多重废气吸附过滤净化系统，工业废气处理设计周密、层层净化过滤废气，效果较好。但是相关的治理技术在在治理空气的过程中，还存在比较大的缺陷，这就要求我们在空气的治理的过新程中，不断实践、不断改良，不断推动着治理技术的革新，是全社会人民团结起来，钻研治理空气污染的新技术，从而使空气污染的治理上升到一个新高度。
2.3 注重政策的引导和环保宣传力度
对于空气的污染，很多都是传统的工业企业造成的，对于空气污染的治理，需要耗费大量的生产资金，有很多小企业因为资金不足，为了节约成本，对于空气造成污染的问题企业给予了置之不理得态度。在这问题上，政府应该加强对这一问题的宣传，使群众的环保意识得以有效提高，在今后环境的保护的实践中增加人民的自主意识。由于一些企业资金不足，无法完成本企业对所排放的污染气体的治理，这就要求政府对这样的企业给予一些资金上的支持，有了充足的资金，企业的污染治理才能有效进行。同时，政府还应该建立健全相应的法律法规，运用法律的手段强制企业进行气体污染物的处理。对于对空气治理问题置之不理的企业，政府应该进行通报批评，且根据企业所存在的问题，提出合理的治理方案，同时要求企业必须按照要求完成，否则就会得到更加严厉的惩处。
3 结束语
文章主要论述了工业废气污染严重的主要原因，并通过详细的分析提出了相应的治理建议，在文章的论述中，我们不难发现，空气污染的主要源头就是工业企业，所以工业企业在治理废气污染的问题上有着不可推卸的责任，企业必须要履行对于保护环境应尽的义务。另外，个人在也要加强自己的环保意识，监督好自己的同时也能对别人实行监督，团结一致，为保护环境出一份力，共同构建和谐、健康、美好的社会环境。
参考文献
[1]贺建军.工业废气废水的治理方法研究[J].江西建材，2016（8）.
【关键词】可持续发展；农村环境问题；治理策略；环境保护
农村生态环境问题已经成为我国农业经济和农村发展的桎梏，是我国社会主义现代化建设的一个重要转折点。它不仅影响农村的社会经济发展，还关系到我国的社会主义现代化建设。由于长期以来，过于追求经济的发展和GDP的总量，我国粗放式的经济发展模式给环境带来了巨大的损害，在农村经济发展中亦是如此。农村环境在长期的滥砍滥伐，和家庭作坊式的微小企业过量排放的影响下，已经给环境带来了极大的危害。如果不立即纠正长期以来对环境的错误作法，未来农村的环境或将无法挽回。在可持续发展的视域下，农村环境面临的诸多问题必须根据我国农村生产生活的实际情况，坚持生态环境建设的路基，走可持续发展的道路。可持续发展定定义有两层涵义：第一，是需要，生存的需要和发展的需要，这是可持续发展的基本目标；第二，是限制，对当前需要和后代需要的限制，限制人类对环境和资源的不合理使用甚至破坏，维护生态系统的平衡和人类持续发展的能力。
1 我国农村环境中存在的问题
随着我国社会经济的发展，工业生产逐渐向农村转移，农村乡镇企业的快速发展给农村经济带来了活力，增加了农民收入。但农村乡镇企业或企业在农村建立工厂的特点是，规模小、能耗大、污染高、技术含量低，因此给农村环境带来较大影响。近年来，在农村越来越多地开办各种水泥厂、建材厂、铸造厂等，固体废弃物和废水、废气大量排放，给农村环境带来了极大的影响。一些企业甚至将有毒的重金属废水采用深挖地下井的方式直接向地下排放，造成了许多地区地下水体污染，给当地的老百姓的生活和生产带来了极大的影响，近年来我国河北、江浙一带频频出现癌症村，许多都是因为当地的企业向地下排放重金属污水所致。
当前，我国农村环境污染主要包括农药污染、塑料污染和家禽家畜污染以及农村废气、废水和固体废弃物的污染等。此外农作物污染、产品质量下降的主要原因归根于我国的农村生态环境遭到了严重的破坏，自然资源的枯竭以及化学物品在现在农业中的过度使用。农村固体废弃物随着社会主义经济的发展越来越多，随处可见，这些固体废弃物主要包括了：塑料、废旧电池、快餐盒、啤酒瓶、农药瓶等等[1]。农村水体富营养化严重是由于化肥、农药等化学品的过度使用引起的。化学、化学品的过度使用同时也引起了农村土壤环境铯污染。废水、废渣、废气“工业三废”导致了我国土地沙漠化与荒漠化的加剧，使农村生态环境污染进一步恶化。空气质量下降、水污染严重、耕地面积减少、水土流失是农村伴随着经济发展普遍存在的生态环境问题。耕地水土流失、农药化肥的滥用导致的污染、农业生产用塑料、农村垃圾燃烧、生活垃圾及农村工厂废水、废气、固体废弃物排放造成的污染等问题农村生态环境问题呈现了多样化的发展趋势。农村的生态环境问题归纳为生态环境和环境污染两大问题，水土流失、外来物种入侵及湿地减少归结为生态环境问题，而农药化肥的滥用导致的污染、农业生产用塑料、农村垃圾燃烧、生活垃圾及农村工厂废水、废气、固体废弃物排放造成的污染归结为环境污染[2]。
2 可持续发展视域下农村环境治理的对策
2.1 提高我国农民的环保意识
意识决定行动，在当前我国农村面临诸多环境问题的背景下，要坚持可持续发展路径，持续改善农村环境，首先应当提高农民的环境保护意识和生态环境意识。随着我国城镇化建设步伐的不断加快，农村和城市一体化的进程也不断推进，许多农村地区的生活已经接近或达到了小康水平。但不可否认的是，大部分的农民由于文化水平相对较低，环境保护意识较差。许多农民为了眼前的利益，不惜滥砍滥伐，将山上的树木砍伐去卖，从而可能导致山体滑坡或水土流失；一些农民见河里的沙子能够卖钱，于是使用大型挖掘机等设备在河中大量采砂，从而导致了河流改道、农田损毁、村庄被淹。此外由于滥砍滥伐导致的土地荒漠化，以及在农业生产中过量使用农药化肥，造成水体富营养化、水体污染等环境污染和土壤土质下降的情况十分严重。提高农民的环境保护意识，通过讲解、宣传让农民意识到环境一旦被破坏、生态一旦失衡对农村造成的灾难性影响，从而提高农民的环境保护意识，是农村环境可持续发展的根本。
2.2 大力开展农村环境综合整治与管理
要坚持可持续发展路径，做好农村环境治理工作，重点是搞好水污染的治理。农村的饮水大多依赖地下水或水井，因此必须防止农村的乡镇企业随意排放污水、严禁向地下水中排放污水。同时农民在农业生产过程中，应当合理使用农药化肥，防止过量使用农资对水体造成污染，人畜粪便等废弃物不随意往水体中排放。对于随意排放污水的企业或个人，乡镇或村委会应当加大环保执法力度，一经查处必严肃处理，对排污治污不达标的企业要坚决关停，不能因为当前的蝇头小利，祸害子孙赖以生存的环境。
2.3 优化农村经济结构和产业结构
在农村的经济发展的过程中，要优化农村的经济产业结构。对于农村工业化中的耗能企业的污染环境的企业应当及时关停或调整，不能以牺牲环境为代价换取经济的发展。对于污染小、生态效益高的农村新兴企业应当加大扶持力度和引进力度。合理开发农村资源，因地制宜地发展旅游观光、风能、太阳能等新兴产业和绿色产业，从源头上对农村的环境进行保护。此外政府应当引导农村合理规划农业生产结构，发展绿色种植和有机种植，减少农药化肥的使用量，保持环境的友好发展[3]。
3 结语
总之，我国农村经济和农村产业结构应当及时调整，避免走先污染后治理的老路，应当提高环保意识，大力治理环境污染，使我国农村走可持续发展的道路。
【参考文献】
[1]李廷友，林振山，谢标.农业面源污染现状与治理对策探讨[J].安徽农业科学，2009，37（06）：05-07.
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