关键词：小额贷款公司；机遇；挑战
1 小额贷款公司介绍
小额贷款是一种为引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设的信贷服务方式。既是一种重要的扶贫方式，更是一种金融服务的创新。
2008年5月，中国银监会与人民银行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），试图为中小企业的融资另辟蹊径，并试图将多年来现实存在的民间借贷市场纳入合法、规范的轨道。
根据《指导意见》的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。其中，有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元；并且单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，其中从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期“上海银行间同业拆放利率”为基准加点确定。
2 小额贷款公司发展的机遇
研读《指导意见》并结合当前的国内国际形势后，小额贷款公司的发展面临着一系列新的机遇：
（1）将民间借贷市场纳入合法、规范轨道是小额贷款公司发展的良好基础。
在经济学的语境中，非正规金融对应的概念是“灰色经济”。一些经济学家喜欢用这样一个形象的比喻——整个经济体可以被比作为一座冰山，若不考虑黑色经济，那么灰色经济可以被设想为隐藏在水下的那一部分山体。可以想见，越是成熟的市场经济体系，水上的山体比重会越大；而越是转型经济，水下不明山体的占比就越高。隐在水下，意味着没有透明、明确和可遵循的市场交易规则，而这将导致的必是更高的交易成本、更大的风险和更多的不确定因素。从中央到地方，小额贷款公司的试点工作都是试图开辟一条以民间资本“输血”中小企业的合法渠道。因此试图将多年来现实存在的民间借贷市场纳入合法、规范轨道的切实需求催生了小额贷款公司的产生，并为其提供了一定的生存发展条件。
（2）紧缩银根的政策背景提供小额贷款公司发展契机。
货币政策的执行会出现一些结构性的偏差。政策着眼于全社会货币供应量、贷款额和利率等宏观指标，但在微观经济中，受政策冲击最大的很可能不是政策试图调控的对象，出现“能贷到钱的人不缺钱，缺钱的人贷不到钱”的怪圈。在紧缩银根政策的影响下， 各大银行纷纷收紧银根， 严格贷款审批手续， 使原本融资就很艰难的中小企业的发展更显尴尬。小额贷款公司的出现对广大渴求发展资金的中小企业来说无疑是个福音! 面对这一银行不屑却又有明显利润可寻的业务机遇， 小额贷款公司大有作为可做。更多想贷款又贷不到款的微小企业成了他们的主要客户群。
（3）小额贷款公司可以升级为“村镇银行”。
小额贷款公司，在自愿的原则下，可以依据《村镇银行管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》，转变为村镇银行或者贷款公司。这也许是不少涉足贷款业务的投资人的初衷和目标。根据目前的政策， 小额贷款公司只能经营贷款业务， 不能经营存款业务。 这对于业务不断成长中的小额贷款公司来说无疑是其发展壮大道路上的一个瓶颈：每年只能死卡着资本金和利润来制定贷款规模。 正如小额信贷之父孟加拉乡村银行的穆罕默德•尤努斯说的那样， 只贷不存，等于 “锯掉了小额信贷的一条腿”。
3 小额贷款公司发展的挑战
但小额贷款较低的利率以及天生的诸多功能性缺陷，让小额贷款公司实现可持续发展任道重远。
（1） “只贷不存”造成资金来源极窄。
以目前的规定，小额贷款公司不能吸收社会资金，资金来源只有所有者权益、捐赠资金和单一来源的批发资金三个途径。由于资金不足，导致无法根据市场需求制定发展规划。虽然小额贷款公司，在自愿的原则下，可以依据《村镇银行管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》，转变为村镇银行或者贷款公司，但是其条件成为障碍所在。根据银监会的《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。《贷款公司管理暂行规定》对于股东的规定更加严格：投资人必须为境内商业银行或农村合作银行。无论哪一项规定，基本点都是：银行必须控股或者全资经营。这样的股权结构下， 如果小额贷款公司转成村镇银行或贷款公司， “就必须把小额贷款公司的控股权和经营权交给别人”。从感情上讲， 这是小额贷款公司的投资人所不能接受的。另外， 一旦小额贷款公司并入银行， 小额贷款公司目前灵活的经营机制将推倒重来， 按照银行的标准流程运作， 但这种制度土壤并不适合目前小额贷款公司的生存。
（2）缺乏完善的法律法规。
小额贷款公司先领取营业执照经营，待发展到一定规模后，再申请金融业务许可证。小额贷款公司到底是什么机构，说它是银行，却没有纳入银行监管体系，说它不是银行，它又经营银行业务。从法律上讲，工商局不具备监管职能，人民银行也不适宜对小额贷款公司作具体的日常监管。可见，适时出台小额信贷组织的法律法规，界定它的法律地位，明确对它的监管，不仅是非常必要的，也是十分重要的。
【关键词】民间金融 小额贷款公司 村镇银行
一、激流勇进中的民间借贷
资金是一个企业赖以生存的血液，一个公司自创办以来所面临的核心问题就是融资，改革开放以来，中国民间已经积累了大量的财富，目前作为正规金融的补充，国内外学者对于民间融资的概念与形式，不同的学者有不同的界定。[1]但在涵盖基本职能上还是存在着相当程度的相似性。民间融资通常被定义为处于国家政府政策管制之外的与正规金融相对应的，以营利为目的的一种融资活动；是以非正规金融组织之外的组织和个人为主体，以快速融通资金为目的，公民个人之间、个人与企业之间，企业与企业之间以及与其他组织之间进行的直接融资活动。
民间金融的存在和发展有其历史的必然性。是历史、文化和现实因素等外在因素与内在因素共同作用下的产物，民间借贷活动体现出支持资金使用者创业和发展壮大的现实功能，促进和带动了区域经济发展。例如温州，2011年官方统计民间资金约在4500亿至6000亿之间。[2]民间融资已成为民营企业的生命线。但是，民间金融由于其自发性和分散性，它的投向易游离于国家宏观调控政策之外，在一定程度上会削弱宏观调控的效果。同时，由于立法、监管的滞后，导致民间金融蕴藏着巨大的风险，严重扰乱了国家金融秩序。
二、解决民间金融的途径之一——小额贷款公司
由于民间金融长期游离于政府监管之外，造成民间金融的信用品质难以保障，制约了其发展，因此，民间金融的正规化是重要举措，首当其冲的就是引导小额贷款公司。
(一)小额贷款公司概念
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织依法投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的内资有限责任公司或股份有限公司。[3]小额贷款公司如果是有限责任公司形式的，股东以其出资额对公司负有限责任；如果是股份有限公司形式的，股东以认购股份为限对公司承担责任，公司以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司具有独立的法人财产权，股东享有资产收益权、分配权和决策权。
（二）小额贷款公司运行模式
国内小额贷款公司与正规金融公司相比较，其运作机制主要有以下几个方面的特点：
1.不吸收公众存款。小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，也不准任何形式的非法集资。只能运用股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且融入资金的余额不得超过资本净额的50%。
2.贷款坚持“小额、分散”的原则。小额贷款公司坚持为农民、农业和农村经济发展服务，发放贷款坚持“小额、分散”的原则，积极向农户和微型企业提供信贷服务。
3.无结算业务。小额贷款公司经营范围内没有结算业务，不能加入人民银行的大额支付系统、小额支付系统和支票影响交换系统，只能选择银行业金融机构开立存款账户，并委托存款银行支付结算业务，与其他银行没有往来关系，不会形成派生存款。
三、对小额贷款公司的法律规制
（一）对小额贷款公司进行法律规制的必要性
作为金融创新产品的小额贷款公司，其在运作过程中很容易出现问题和障碍，资金问题是影响公司的快速发展的关键所在。主要表现在：
1.小额贷款公司的资金来源问题。小额贷款公司不吸收公众存款，只发放小额贷款。根据银监会和人民银行联合的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，并且融入资金不得超过小额贷款公司资本净额的50%。但由于小额贷款公司不属于金融机构，低成本资金难以获得，小额贷款公司无法享受同业拆借利率(目前为2%～3%)；并且按照人民银行再贷款的管理办法，小额贷款公司无法获得人民银行的再贷款；而实践中，小额贷款公司的开户银行大都以其不属于金融机构为由不愿为其融资；即使能够融资，融入资金的利率多数比照普通工商企业贷款利率执行，还需要固定资产抵押或担保，融资成本较高，导致绝大多数小额贷款公司难以从银行业金融机构获取资金支持。因此小额贷款公司目前主要依靠自有资本金来开展贷款业务，但受到股东人数和自有资金的限制，资本金不可能大规模扩张。[5]
2.小额贷款公司的经营成本问题。税收是公司经营成本的一项重要组成部分，小额贷款公司不准吸收公众存款，以注册资本为限经营信贷业务，贷款利率定价为基准利率的0.9～4倍。从制度设计上看，小额贷款公司拥有比金融机构更大的利差空间，但是由于目前小额贷款公司的税赋不像农村信用社还有优惠政策，所得税减半，而是按工商企业来征缴，这远高于银行业金融机构的负担，使得小额贷款公司税赋加重、成本提高。此外，与金融机构相比较，小额贷款公司由于规模较小，难以达到规模化经营，加之贷款额度小、笔数多、面积广、风险大，占用人力多，贷款投入的管理精力和管理费用较高，导致其运营成本较高。而与其他民间金融相比较，小额贷款公司经营需要有固定的场所，并任命董事、监事和经理等人员，需要建立健全财务会计制度，需要缴纳各种税费，其运行成本高于民间借贷。
（二）解决资金问题的主要方式——“翻墙”化身为村镇银行
小额贷款公司与村镇银行的法律性质区别。小额贷款公司是经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。村镇银行是经银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，主要为当地“三农”经济发展提供金融服务的银行业金融机构。[6]依《指导意见》、《村镇银行组建审批指引》、《村镇银行管理暂行规定》以及《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》[7]等相关规定，结合实践情况，小额贷款公司与村镇银行的区别主要包括以下几个方面[8]:
1.法律性质不同。小额贷款公司为准金融机构；而村镇银行由《村镇银行管理暂行规定》明确规定，其法律性质是银行业金融机构。
2.监管主体不同。小额贷款公司由省级政府主管部门批准设立和管理；村镇银行则是经银监会批准设立并监管。
3.出资人（发起人）不同。小额贷款公司由自然人、企业法人、其他社会组织依《公司法》对股份有限公司或有限责任公司的规定投资设立，仅对其注册资本、主要发起人、股权结构等方面有特别要求；村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。
4.业务范围不同。小额贷款公司不吸收公众存款，经营小额贷款业务，以及在规定范围内兼营其他业务，如相关咨询业务，资产转让业务，资产租赁业务，信用担保业务，中间业务，贷款项下的结算业务等；村镇银行经银行业监督管理机构批准，可经营吸收公众存款，发放贷款，办理国内结算等金融机构被许可的相关业务。从二者的比较分析可以看出，小额贷款贷款公司如果转制成为村镇银行，就必须让出控股权和经营权。同时，小额贷款公司灵活的经营机制将被，采取银行业金融机构的监管标准。另外，正规金融机构对村镇银行的投资积极性本身也不大。小额贷款公司的转制则陷入两难困境。因此，结合小额贷款公司目前面临的发展障碍与转制困境，笔者认为主要受到市场准入和管理权的限制。
（三）小额贷款公司转制村镇银行的法律难题
小额贷款公司转变为村镇银行某种程度上可以解决资金来源和税收歧视问题，但是利率限制将会更为严格，本身的机制优势也将被削弱。表现在法律方面主要有以下几方面的缺陷：
1.准入规定的缺陷。目前小额贷款公司转制为村镇银行仍有不少困难，首先就是转制村镇银行的准入条件规定比较模糊，不具有可操作性。根据《改制规定》，小额贷款公司的准入条件规定不明确的包括以下几点。
第一，《改制规定》要求转制的小额贷款公司治理机制完善、内部控制健全、经营状况良好、信誉较高，且坚持支农服务方向。[10]各治理主体间职责明确，议事规则和决策程序清晰，治理目标科学，考核激励机制有效，信息披露透明。具有完备有效的内部控制制度，能覆盖各业务流程和各操作环节，且执行到位。一该部分规定都是原则性规定，没有具体可操作的标准，不科学也不严谨。例如该规定小额贷款公司的治理机制完善、内部控制健全、信息披露透明的标准如何界定，是按照一般有限责任公司的要求执行还是按照上市股份有限公司的标准，亦或是按照银行业金融机构的标准，该规定都没有明确，可能造成转制小额贷款公司的质量的参差不齐。
第二，《改制规定》要求转制的小额贷款公司有良好社会声誉、诚信记录、纳税记录，无重大违法违规行为。但社会声誉良好的标准如何界定，由什么机构评价小额贷款公司的信誉是否良好，该规定都没有说明。
第三，《暂行规定》要求转制的小额贷款公司省级政府主管部门推荐其改制设立村镇银行，同时对其公司治理、内部控制、经营情况等方面进行评价。而省级政府主管部门却没有详细的说明。
2.改制后强制交出管理权不合理。决策层已经认识到了将一部分小额贷款公司转制为村镇银行的必要性与重要性，因此为小额贷款公司转制为村镇银行提供了出路，并进行相关立法。然而，其却在转制条件与转制后小额贷款公司控股等问题上对小额贷款公司进行了诸多限制。这种限制造成了小额贷款公司转制村镇银行还面临着另外一种困境，《村镇银行管理暂行规定》及《村镇银行组建审批指引》规定小额贷款公司由“已确定合条件的银行业金融机构拟作为主发起人。”“其股东至少有一家为持股比例不低于20%的银行业金融机构，且主要发起人为出资额最多的银行业金融机构”，而《指导意见》对小额贷款公司发起人持股比例的规定为“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。”也就是说，小额贷款公司转制为村镇银行后面临着更换股东的局面，所以同意银监会的改编方案意味着要将控股权拱手送人，这不仅使小额贷款公司发起人的利益受损，而且在感情上是无法接受的，一些小额贷款公司的管理者也表达了类似的担心：“成为村镇银行必须由当地一家商业银行牵头，20%的控股，机制、管理、用人就和现在不一样了。”[11]但是如果接受改编方案，小额贷款公司转制为村镇银行后，便成为了正规的银行业金融机构，拿到金融牌照，可以开展各种银行业金融服务，以上提到的许多问题便迎刃而解，例如村镇银行可以吸收存款，资金问题便得到了解决，而且在转制为村镇银行后可以享受到更多的政策优惠。
（四）小额贷款公司改制过程中的法律解决途径
如前文所述，我国目前由小额贷款公司向村镇银行转制的过程中存在一些问题。因此要使小额贷款公司转制为村镇银行具有可操作性，必须做一些改进。
1.法律应当进一步明确规定小额贷款公司转制为村镇银行的具体准入标准。笔者认为在转制准入条件设立方面应遵循以下几点。一是严格性，应当适当提高小额贷款公司转制为村镇银行的标准。因为目前小额贷款公司试点时间尚短，缺乏长时间实践经验，质量参差不齐，存在一部分小额贷款公司实力较弱，管理机制不甚健全。提高小额贷款公司转制村镇银行的准入标准，让具有雄厚实力与丰富经营经验，且公司治理良好的小额贷款公司转制为村镇银行，这样可以降低金融市场的风险，维护稳定，这也符合立法者的初衷。二是客观性，准入标准应当更多的采用客观标准，对一些宏观与原则性的转入标准进行细化、解释，如对适合转制的小额贷款公司应达到的最低注册资本要求，公司管理层的资质要求，公司治理结构的具体要求进行细化等。三是专业性，对小额贷款公司的准入审核应当由中国人民银行或银监会统一指定的专业机构进行，而不是将权力下放给省级政府，由省级政府确定的主观部门确定。这样可以避免省级政府指定的主观部门专业性不足，在审核过程中可能出现的一些错误，并保障小额贷款公司转制审核的权威性。
2.要保证小额贷款公司发起人的控制权。立法者在规定小额贷款公司转制为村镇银行时必须由一个银行业金融机构做主要发起人处于对资金的考虑，可以降低金融风险，并提高其信誉度。然而，该制度设计却因为迫使小额贷款公司发起人在转制过程中交出其对小额贷款公司的控制权，处于公平的角度不甚合理。因此在转制过程中，如果小额贷款公司的主要发起人资金实力雄厚，愿意成为村镇银行的控股股东，那么立法者应当保障其权利，不应强迫其交出公司的控制权。为了使新组建的村镇银行运行更加稳定，可以规定每个转制的村镇银行都必须有一个商业银行作为主要股东，介入村镇银行的日常运作管理并负有一定监管职权，然而不必使其拥有村镇银行的绝对控制权。
四、结语
随着此起彼伏民间借贷案件，我们一直思考着怎样规范我们现今混乱的民间金融秩序。小额贷款公司的组建，将民间金融纳入正规发展轨道，给民营资本进入金融领域提供了难得机遇，使部分隐性的民间借贷变为显性，填补了金融机构在农村金融服务网点不的足。同时，为了让更多的中小企业有生存的余地，更好的发挥资金融通的作用，我们就必须修改现行的法律法规，制定规范的民间金融规章制度，在大力发展小额贷款公司的前提下，促成一部分公司向村镇银行转型，以满足日益增大的民间资金需求，在和谐稳定的社会经济秩序中继续发展具有中国特色的民营经济。
参考文献
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[7]银监会相关负责人就出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》答记者问[J].中国农村信用合作，2009(8).
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小额贷款公司的建立背景
众所周知，中国是一个农业大国，农村人口占比很高，农村、农业、农民所获取的金融资源和融资服务，却一直处在相对稀缺状态。这一状态集中表现在：县域金融机构网点与从业人员数逐年下降；县域内金融机构存贷差规模逐年加大。资金流出农村的现象严重；农村地区金融机构组织体系不健全。
金融对“三农”和小企业的有效支持不足。直接影响到农民获得生产和扩大再生产资金、开拓市场、应用新技术和推广优良品种的步伐，进而影响到农民增收、农业发展和农村稳定。
有鉴于此，在进一步鼓励和促进存量金融加大对“三农”投入的同时，引入创新金融机构、完善现代农村金融服务体系也被提上议事日程。
2004年的中央1号文件就提出，要“兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”，随后在2005年、2006年的中央1号文件更进一步明确指出，要“新办多种所有制金融机构，探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。
其实早在2005年底，中国人民银行以山西省平遥县作为首批小额贷款试点，在全国率先成立了“晋源泰”、“日升隆”两家小额贷款公司，尝试以民间资金为依托，以服务“三农”、支持农村经济发展为重点，为农户提供小额贷款。
2006年，中国人民银行在山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省、自冶区开展了小额贷款组织的试点，参与设立了7家商业性小额贷款公司。随后在其他省份也成立了一些小额贷款公司。
2008年7月，银监会、中国人民银行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号，以下简称《意见》)。这是银监会和央行首次对小额贷款公司出台的正式规定，《意见》对小额贷款公司的性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方面做出了明确的规定。
在《意见》出台后不久，浙江省、上海市率先完成了第一批的小额信贷公司申报、审批工作。目前。小额贷款公司试点工作已经在全国大部分省市展开，预计将有不少于1000家获得批准设立。
小额贷款公司对农村金融有积极影响
在原有的农村金融体系未能为“三农”和小企业提供充分的金融服务情况下，小额贷款公司的出现将对农村金融服务体系产生积极的影响。
一是进一步提高农村金融供给，刺激农村信贷尤其是小额信贷需求。统计数据显示，截至2008年底，全国银行类金融机构涉农贷款余额6.9万亿元人民币。在全部贷款余额中的占比仅二成左右。金融对“三农”投入不足的另一个表现，是我国至今仍有近3000个乡镇没有任何正规的金融机构。小额贷款公司的成立，有利于聚集民间闲置资金，使民间资金找到合法投资渠道和良好投资项目的同时，通过对“三农”和小企业的信贷支持有力提高农村金融供给。
二是小额贷款公司的设立标志着民间借贷行为规范化、阳光化进程的开始。一直以来，我国国内的民间借贷行为由于主体的缺位和缺乏有效的流动渠道。规模巨大的民间资本由于无法进入正规金融市场而只能通过地下金融进行交易，这在增加了借款人成本负担的同时也对金融市场秩序带来负面的影响。伴随《意见》的出台和小额贷款公司试点工作的推进，符合设立资格的民间资本通过申请设立小额贷款公司，按规定开展借贷业务，将有利于将此前一直处于边缘、灰色地带的民间借贷行为纳入规范化管理，一方面可以使民间借贷行为得到政策保障，另一方面也有利于加强监管，促进民间借贷行业的有序发展，维护金融秩序。
随着下一步《放贷人条例》的即将出台，小额贷款公司的试点工作也将为完善民间借贷、个人放贷业务提供有益的借鉴，为解决小企业和微型企业的“融资难”进行有益的探索和实践。
三是通过风险价值杠杆扩大贷款人的边界。在小额贷款公司“只贷不存”的业务定位以及自我约束、自担风险的基础上，通过给予小额贷款公司更宽松的贷款利率浮动空间，提高小额贷款公司对贷款风险的容纳能力，使部分具有较好经营水平但由于风险过高等原因而无法在银行获得贷款的企业和个人可以从小额贷款公司获得贷款支持。
四是小额贷款公司在不同的层次上为农村金融领域提供了多元化的选择。我国幅员辽阔且大部分属于县域以下的农村地区。农村市场的广阔性和经济发展程度的不平衡性决定了对农村金融服务和产品需求的多层欢性。这种需求的多层次性决定了一个功能健全的农村金融体系也应当具有多层次的主体和多元的业务选择。在原来农村地区仅有农业银行和农村信用社等为数不多金融机构的时期，农村地区的资金更多地被金融机构通过“抽水机”的作用转移到城市，农村金融市场呈现空洞化。
作为现代农村金融服务体系的重要组成部分，小额贷款公司将和其他类型的金融主体长期并存，各有侧重，并在一定的程度上实现良性竞争。这将有利于释放农村金融需求，激活农村金融市场，丰富“三农”金融产品和服务。打破银行类金融机构在信贷市场上的垄断地位，从而形成农业银行、农业发展银行、农村合作金融、邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司以及其他放贷人在农村金融市场的不同层次上为具有不同业务规模、不同金融需求的群体提供差异化产品和服务的良好局面。
小额贷款公司发展应坚持的3个方向
第一个方向是坚持市场化、法制化，防止官方化。小额贷款公司的市场化，是准入门槛和经营的市场化。
目前，由于小额贷款公司仍处于试点初运营阶段，有些地方对设立小额贷款公司采取数量控制、分配试点名额的方式，而市场基于对小额贷款公司前景及牌照价值的良好预期，申请准入较踊跃。在供求不对称的情况下，对小额贷款公司准入的审批制度将使有关部门在选择申请入时具有城市化、规模化的倾向，大企业在竞争中将具有明显优势。而众多城乡小企业将由于牌照的稀缺性而被边缘化。这将和小额贷款公司定位为城乡“贷款零售商”的初衷相违背。
因此。要充分发挥小额贷款公司支持“三农”和小企业的作用，应适当降低准入门槛，弃除现有的审批制度，对符合法规规定的企业要支持和鼓励其开展小额贷款公司业务，壮大小额贷款公司队伍，扩大小额贷款覆盖面。
作为自主经营、自负盈亏的企业主体，小额贷款公司应完全按照市场准则进行经营。自担风险。优胜劣汰。要运用市场的手段引导小额贷款公司发挥服务“三农”和小企业的职能，在市场竞争中寻求发展的道路。同时，通过加
强小额贷款公司的法制化建设和业务监管，保障公司利益，维护金融秩序。
第二个方向是坚持贷款“小额”化，防止做高贷款门槛。发展小额贷款公司的目的之一，是为了培养“贷款零售商”，提高“三农”和小企业的贷款可获得性。长期以来，涉农企业和中小企业在向银行申请贷款时，由于各方面的原因而处于弱势地位。
其一是贷款金额较小且分散，银行对中小企业单笔贷款的成本比大企业高。中小企业通常贷款数额不高，但对银行来说，对每一笔贷款，审核、发放和贷后管理的环节一个都不能少，数以亿元和几十、上百万元的贷款所耗费的人力、时间、费用相差无几。而获得的收益却远远不同。在追求利润最大化以及贷款卖方市场的条件下，银行自然倾向于将信贷资金用于大企业的“贷款批发”业务，数额太小的贷款难以从银行获得。
其二是中小企业贷款的风险较高。由于相当一部分中小企业处于初始经营阶段，企业的经营能力、管理水平以及市场认可程度仍未得到充分的检验和显现。银行发放贷款所面临的不确定性较大。银行出于稳健经营原则考虑。在审核贷款申请时往往倾向于大中型企业。
其三是贷款审批权限上收，使信贷支持难以惠及身处城乡基层的广大中小企业。近年来，随着银行类金融机构信贷决策中心和权限的上移，身处城乡基层的广大中小企业由于地域的劣势而在申请贷款时面临较大的难度，银行信贷部门也出于信息不对称和管理难度增大的考虑而缺乏放贷积极性。因此，应充分发挥小额贷款公司地处城乡基层、熟悉当地情况的优势，鼓励小额贷款公司来于基层、扎根基层、服务于当地村镇，在坚持为“三农”和小企业发展服务的原则下，按照“基层化、点多、面广、小额、分散”的战略，积极扩大贷款对象数量和服务范围，进而实现小额贷款公司满足低收入地区融资需要，促进地方经济发展的目标。
第三个方向是坚持“贷款公司”定位，防止将小额贷款公司和银行同质化。按照《意见》的定义，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司与银行类金融机构的重要区别，在于其不吸收公众存款。由于不吸收公众存款，小额贷款公司不会存在存户挤兑等危害整个社会金融稳定的公众事件，而是在自有资金以及负债的有限范围内，通过自我约束、自我控制风险而从事资金拆借和贷款业务，接受市场的优胜劣汰。因此，可以对小额贷款公司设置相对于银行类金融机构较为宽松的监管条件以及较为优惠的经营许可，通过准予小额信贷资金较高的收益性等措施，激励小额贷款公司自觉加大对“三农”和小企业的信贷投入。
尽管《意见》中提出，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行”，但我们认为这不应成为普遍适用性的一项原则。在我国现有的农村金融体系的各个层次中，并不缺少银行类金融机构的存在。
关键词：小额担保贷款;失业人员;再就业
中图分类号：F830.589 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2007)02-0081-03
一､贯彻､落实小额担保贷款政策的重要意义
小额担保贷款是由财政提供贴息支持，银行提供小额贷款，政府导向型的担保基金提供贷款担保，用于支持和扶助下岗失业人员及弱势群体自主创业､自我发展的贷款，它是现阶段我国货币信贷政策中一个不可缺少的重要组成部分，也是基层人民银行直接贯彻执行货币政策的一项重要内容。
1.贯彻､落实小额担保贷款政策是科学发展观的本质要求。落实科学发展观就要坚持人民在科学发展中的主体地位，充分调动广大人民群众投身经济社会发展的积极性､主动性和创造性;正确处理各种社会关系，合理协调各方面利益，努力形成全体人民各尽所能､各得其所而又和谐相处的局面。小额担保贷款政策是党和国家关心下岗失业人员，扶助弱势群体的具体措施，也是落实人本思想的政策体现。按照科学发展观的导向，金融政策的制定既要适应社会经济发展的总体要求，又要从全体人民的需求出发，使政策涵盖和受益于包括弱势群体在内的全体人民。小额担保贷款政策，是从弱势群体的需求出发而制定的金融政策，符合科学发展观的本质要求。因此，作为基层银行要从科学发展观的高度来认识和理解小额担保贷款政策，并以实际行动贯彻好､落实好小额担保贷款政策。
2.贯彻､落实小额担保贷款政策是构建和谐社会的时代要求。中共中央关于制定“十一五”规划的建议中指出，促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。要按照以人为本的要求，从关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，促进人的全面发展;更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。小额担保贷款是帮助国有､集体企业下岗失业人员､城镇复员转业退役军人以及未就业的大､中专毕业生实现创业和再就业的一项重要政策，它关系到人民群众的切身利益，体现全体人民共享改革发展成果，构建和谐社会的时代要求。因此，作为基层银行要以科学发展观为指导，改进金融服务，积极配合政府做好组织协调工作，加强各方沟通和联系，合理引导信贷投向，贯彻好､落实好小额担保贷款政策。
3.贯彻､落实小额担保贷款政策是落实“三个代表”重要思想的实践要求。同志在《就业是民生之本》一文中指出：“扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。就业问题解决得如何，是衡量一个执政党､一个政府执政水平和治国水平的重要标志。”同时又指出：“我国是社会主义国家，我们党的宗旨是全心全意为人民服务，千方百计解决好群众的就业问题，就是为人民办实事，就是贯彻‘三个代表’重要思想的重大实践。”[1]“立党为公，执政为民”是“三个代表”重要思想的本质要求，始终代表最广大人民的根本利益是我们党一切工作的出发点和落脚点，这是“三个代表”重要思想的灵魂所在。因此，作为基层银行要从实践“三个代表”重要思想的高度来贯彻､落实小额担保贷款政策，增强贯彻好､落实好小额担保贷款政策的积极性､主动性和创造性。
二､要以服务社会的责任感和紧迫感切实做好小额担保贷款工作，积极推动创业和再就业
最近，中国人民银行召开了有关部门参加的“落实就业政策，推动创业促就业”工作座谈会，刘士余副行长在会上作了《发挥好小额担保贷款政策的作用，积极推动创业促就业》的重要讲话，指出要大力推动金融创新，改进金融服务，特别是要发挥好小额担保贷款的作用，配合积极的就业政策，推动创业促就业，这既是政策和形势的要求，也是银行系统的责任。同时提出，稳步推进建立“小额担保贷款+创业培训+信用社区建设”的有机联动机制，其着眼点是要努力放大和提高小额担保贷款拉动就业的倍增效应，并积极推动银行小额担保贷款逐步向商业可持续的个人创业贷款平稳过渡，逐步实现银行用利率溢价覆盖贷款风险，稳步建立金融支持创业促就业的长效机制。这对当前基层人民银行贯彻落实小额担保贷款政策具有十分重要的指导意义。为落实总行会议精神，探索建立“小额担保贷款+创业培训+信用社区建设”的有机联动机制，笔者提出以下对策建议。
1.各相关部门要密切配合，推动建立“小额担保贷款+创业培训+信用社区建设”的有机联动机制，不断创新贷款模式。小额担保贷款和创业培训相结合，是国际上许多国家促进就业的通行做法。而把小额担保贷款和信用社区建设结合起来，则是中国特色的探索创新。目前，我国社区建设已成为国家政权建设和社会事业发展的基础，城市社会保障､计划生育､最低生活费发放､流动人口管理和社区安全服务等，主要依靠社区平台。把小额担保贷款和信用社区建设结合起来，就是要利用社区劳动保障平台掌握社区下岗失业人员个人信用､就业能力等方面的信息优势，同时，结合人民银行的个人征信系统建设，有效降低银行管理小额担保贷款的成本和风险，完善银行发放小额担保贷款的激励约束机制，提高银行放贷积极性。[2]因此，要建立“小额担保贷款+创业培训+信用社区建设”的有机联动机制，必须进一步加强各相关部门间的协作配合，形成政策合力。首先，人民银行要积极做好政策的“窗口指导”和宣传发动工作，使商业银行适时调整信贷结构，使贷款对象正确认识和理解政策，以此推动信用社区建设。其次，各商业银行要按照小额担保贷款的新政策及时调整和完善各自的贷款管理办法，在有效防范风险的同时，以高度的社会责任感，切实做好小额担保贷款工作。再次，社会劳动保障部门要积极推进创业培训和就业协调，并努力使之与小额贷款有机结合起来;财政部门要做好担保基金的设立和财政贴息资金的划转拨付工作，以提高商业银行贷款的积极性;街道社区要做好劳动保障工作平台的建设工作，落实机构､人员､经费､场地､制度､工作六到位，为创建信用社区提供必要的条件。只要各方配合，形成合力，“小额担保贷款+创业培训+信用社区建设”的有机联动机制就会扎扎实实地建立起来，并且发挥出应有的积极作用。
2.明确各方职责，共同推进小额担保贷款政策的贯彻落实。小额担保贷款的推广落实需要财政､劳动就业服务机构､担保机构､街道社区､银行等多个部门的协调配合，任何一个环节受阻，小额担保贷款政策就无法落实。因此，必须明确各方职责，畅通政策传导机制。一是要完善激励机制，充分调动各承办机构的积极性。地方政府要发挥领导和管理职能，制定和完善小额担保贷款的考核与奖惩办法，并设立奖励基金，对积极推进小额担保贷款的发展､努力改善小额担保贷款管理的机构和个人进行奖励，以充分调动各承办机构的积极性。二是建立商业银行､担保机构､劳动就业服务机构参加的联合审查小组，定期联合审查小额担保贷款的申请和管理情况。从借款人提出贷款申请开始，联合审查小组要联合对贷款项目和借款人的基本情况进行贷前调查，在充分协商取得一致意见后，统一对项目的可行性提出审批意见，在贷款发放后，按期联合进行贷后跟踪检查，发现问题则及时协商采取有效措施加以纠正，防范和控制风险。三是简化贷款审批手续，开通办理小额担保贷款的“绿色通道”。在各承办机构联合审查的基础上，做到“一证起头，一表到底”。一证起头就是借款人凭《再就业优惠证》到担保机构办理相关手续后，就可向经办银行申请贷款。一表到底就是一张贷款审批表，从街道社区――劳动就业――担保机构――商业银行均在这张审批表上进行审批。同时，各承办机构应适当减免申请小额担保贷款的各种收费，如评估､登记､公证等费用。四是完善贷款管理办法。为确保小额担保贷款惠及更多的下岗失业人员和社会弱势群体，政府各部门应在小额担保贷款管理办法中对借款人享受小额担保贷款的次数做出限制，明确规定同一个借款人的借款次数。同时应规定借款人申请第二次贷款时，必须是已按期还清前次借款本息者，以此促使借款人按时还贷。五是加强贷款政策的宣传和信用观念的教育。各承办机构要积极利用各种方式扩大小额贷款政策的宣传，尤其是劳动部门在对下岗失业人员进行创业培训时，要注意加强贷款政策的宣传和信用观念的教育，引导下岗失业人员诚实守信，确保小额担保贷款政策的正确贯彻实施。
3.建立信息共享制度与信息反馈机制，以促进金融支持创业促就业长效机制的建立。下岗失业人员及其他扶助对象的小额担保贷款，涉及街道社区､劳动就业､工商､税务､担保机构､信用环境建设等多方面，有些信息资料可以实行共享，以减少贷款管理人员，降低贷款管理成本，防范和控制贷款风险，提高社会的信用程度，带动金融生态环境建设。因此，必须在相关部门之间建立信息共享机制。人民银行应利用现有的个人信用信息基础数字库这个信息平台，向商业银行､担保机构､街道社区提供下岗失业人员及其他扶助对象的信用信息查询;街道社区应向相关部门提供本社区内下岗失业人员的信用状况;各相关部门和承办机构应及时向人民银行反馈工作中的新情况､新问题，由人民银行向当地政府汇报，共同解决问题。对已取得小额担保贷款的人员，劳动就业服务部门应及时向街道社区反馈信息，分不同的街道社区建立小额担保贷款个人档案，街道社区根据个人档案协助商业银行逐个催促其按期归还贷款。这样，就形成各个部门对小额担保贷款分工协作､相互配合，齐抓共管的良性运作机制，促进金融支持创业促就业长效机制的建立。
参考文献：
摘要：小额贷款主要是面向城乡、种植户、养殖户以及出国务工人员发放的一种无需抵押，仅仅依靠担保人信用所提供的担保。这种贷款金额较小，手续简便，实用性很强。小额贷款已经越来越多地融入到国民生活中了。
关键词：小额贷款；格莱珉银行；信用社；贷款体系
一、小额贷款的起源
从国际流行观点定义，小额信贷指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、无担保、无抵押、服务于贫困人口。小额信贷可由正规金融机构及专门的小额信贷机构或组织提供。小额信贷组织按照业务经营的特点，分两类：商业性和福利性，也称制度主义和福利主义。前者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的人民银行为代表；后者则更注重项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，以孟加拉乡村银行为代表。
解决贫困人口问题是世界上大部分国家所面临的巨大困难，因为，由贫困所引发的种种社会问题，会导致整个国家的动荡，小额贷款通过改善低收人人群的经济状况，可以大幅度地增加社会整体上的有效需求，促进社会投资生产和国民经济发展。
小额担保贷款最早起源于孟加拉国。上世纪70年代，·尤努斯在孟加拉国创办了孟加拉农业银行格莱珉（Grameen，意为乡村）试验分行，格莱珉小额信贷模式开始逐步形成。尤努斯提出对资本主义进行改革，原始的资本主义提倡的是竞争和资本追逐利润的本性，尤努斯提出改变原有的资本模式理论，因为，首先，任何人都有作为企业家的潜质，即使是一个非常穷的人，也同样拥有作为企业家的基本潜质，所以作为企业家或者资本家，他们无权比穷人更优惠，例如税收政策，土地政策等等。这样对社会上的每个人来说都是不公平的，由于马太定律的存在，这会导致穷人更穷，富人更富，两极差距逐渐拉大，从而造成社会的不稳定。其次，社会价值最大化应该取代现有的利润最大化。应该建立社会价值的取向，使得企业不仅仅局限于贪婪地为股东获利。
在这种理论基础上，尤努斯成立了格莱珉银行，提倡贷款应成为一种人权，要建立一个普惠式的金融服务体系。由于资源天然地倾向资本，富人可以利滚利，而穷人没有第一笔钱，就很难摆脱贫穷。格莱珉提供这第一笔钱，并且相信个人的创造力和潜力，而不需要穷人提供任何担保。他构建体系，让穷人结成五人小组进行贷款，利用一层层的信任——邻里亲朋的信任、格莱珉对穷人的信任——提高还贷率。1979年6月，在孟加拉中央银行的指导下，每一家国有银行都应提供三家分行启动格莱珉银行项目。1983年，孟加拉国议会通过了《1983年特别格莱珉银行法令》，正式成立了格莱珉银行。2006年10月，尤努斯因其成功创办孟加拉乡村银行——格莱珉银行，荣获诺贝尔和平奖。
目前，“格莱珉银行”已成为孟加拉国最大的农村银行，这家银行有着650万的借款者，为7万多个村庄提供信贷服务。格莱珉银行的偿债率高达98%，足以让任何商业银行感到嫉妒。而且，每一位借贷者都拥有这家银行一份不可转让的股份，占据这家银行92%的股份（余额由政府持有），这实实在在是一家为穷人服务的银行、是穷人自己的银行。“尤努斯取得的成就真是卓越非凡。”尤努斯创办的格莱珉银行对传统银行规则进行了彻底的颠覆。在他的银行里，你看不到电话、打字机或者地毯——尤努斯的员工们主动下到村里地头去拜访借款者——他们之间也不签署借款合同，大多借款人都目不识丁。
格莱珉银行向客户们收取固定的单利利息，通常是每年20%，相对孟加拉商业贷款15%的复利，这个利率是比较低的。他们的客户都是那些没房没产的穷人，那些还不致穷困潦倒的人则被排除在外。
尤努斯发现，把钱借给那些在孟加拉社会里没什么赚钱机会的妇女们，通常会给家庭带来更大的收益：这些妇女们对她们的贷款会更为小心谨慎。贷款申请人还得清楚的了解格莱珉银行的运作方式，这样他们才有资格借款。偿款通常从借款的第二周开始，尽管看上去会有些压迫性，但这也缓减了让借款人承担在年终偿付一大笔钱的压力。借款者要有6～8人构成“团结小组”，相互监督贷款的偿还情况，如小组中有人逾期未能偿款，则整个小组都要受到处罚。借款发放和偿付每周通过一次“中心会议”公开进行。在孟加拉到处滋生着腐败的各种机构中，格莱珉银行以其公开透明的运作而感到自豪。格莱珉模式在50个国家得到了成功复制，如菲律宾的ASHI、Dungganon和CARD项目、印度的SHARE和ASA项目，尼泊尔的SBP项目等，这些项目实施后借款者的生活和收入都得到了明显的改善，据说在我国云南地区也曾有过格莱珉银行的试验。联合国更把2005年命名为“国际小额信贷年”。
二、国内小额贷款的现状
我国自1993年试办小额信贷以来，至今已有10多年的历史，经历了从国际捐助、政府补贴支持到商业化运作的过程。目前，我国由民间组织主导的小额信贷开始发展。目前，我国小额信贷大体上可以分为三种类型：一是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款，总计有几千亿元的贷款额度；二是农村信用社的小额贷款。有6100万农户享受到1927亿元贷款，覆盖面占到全部农户的27.3%；还有一部分农户联保贷款，约有1200万户享受到141亿元的贷款；三是目前存在的100多个非政府小额信贷组织，提供了约10亿元的贷款。尽管我国小额信贷的产生比较早，但是在小额信贷的运行过程中出现了许多具有本国特点的问题，从而造成大量商业银行退出小额担保贷款机制，小额担保贷款的问题主要是存在于以下方面：
1．办理小额担保贷款的人员一般是下岗和农民，本身他们就缺少可以抵押的财产，农户财产一般包括在自留地，宅基地以及宅基地上的自建房，这是农民的主要财产，我国《中华人民共和国担保法》明确规定：“耕地，宅基地，自留地，自留山等村集体所有的土地使用权不得抵押。”法律之所以如此规定，主要是考虑到抵押人的生存权和发展农业的问题。同时《中华人民共和国担保法》又规定了集体所有的土地使用权抵押的两个特例：一是抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权可以抵押；二是以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，是占用范围内的土地使用权可以抵押。法律虽然规定了在以上两种情况下，集体所有的土地使用权可以抵押（但不允许单独抵押），同时对该抵押权的实现仍然做了限制：以承包的荒地的使用权抵押的，或者以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。关于自建房，《中华人民共和国担保法》对农民自建房并没有明确规定不能用于抵押，它应该属于《中华人民共和国担保法》所规定的“依法可以抵押的其他财产”，可以抵押。但《中华人民共和国担保法》同时明确规定，集体所有的宅基地的土地使用权不能抵押。因为宅基地的使用权归集体所有，这种土地使用权国家只允许农民自用，不允许其被处分而进入流通领域。那么农民自建房抵押时，实际上仅仅是用该房的所有权进行抵押，而不能根据“地随房走”的原则，一同将该房占用范围内的土地使用权一并抵押。这就造成了抵押权人对该房屋的抵押权无法实现2．小额信贷缺少最终偿还的保障机制，小额信贷的借款者一般是创业者，且多为资金匮乏者，如果创业成功，他愿意归还贷款，可是如果创业失败，资金损失，贷款者的利益就难以保障。
3．小额信贷运作成本过高。小额信贷属于零售贷款，一个信贷员最多营销一二百笔贷款，但是金额却仅仅是几百万，这和批发贷款的规模效应是无法比的，相对的成本也高。同样是一个亿的贷款，我们如果贷款给大企业，只需要一个客户经理就可以办理，而办理小额贷款可能要几千笔业务量，光客户经理就需要十几个。人力物力成本过高。
4．整个社会的诚信体制缺失，小额贷款绝大部分依靠的是信用担保，但是很多贷款户将小额贷款看作是“唐僧肉”，赈灾，扶贫款，逃废，骗取等恶意行为时有发生。
三、完善小额贷款体系的政策性建议
1．建立小额贷款的偿还机制，现行的小额贷款偿还依靠两种方式，一是抵押物，二是多人联保，小额贷款是低收入者，如果真将其仅有的抵押物进行清偿，更会造成低收入者的贫困，这与小额贷款的宗旨是相悖的。所以，如果将低收入者的未来的收益纳入偿还体系，或者建立风险保证金制度，由担保人和借款人拿出一部分保证金进行担保，既可以减少贷款者的风险，又不会对借款者造成多大的损失。
2．大力提倡和利用金融信贷支持农村发展，由政府“输血”支持变为“造血”支持。1994年小额信贷作为国际组织推荐的一种扶贫方式被引进中国。格莱珉银行从1995年起就不必再接受捐赠，目前该行的存款和自有资产是其所有贷款余额的143%，完全做到了自负盈亏。该银行除1983年、1991年、1992年三个年份之外，每年都赢利。小额信贷在推动扶贫工作进村入户、促进贫困地区群众尽快解决温饱问题方面发挥了积极的作用，并且丰富了中国扶贫工作的观念和手段。我国有2/3的贫困人口集中在西部农村，每年中央政府和地方各级政府都有很多扶贫款投向西部农村。但是许多政策性扶贫贷款使用效果不好，并且非法占用、挪用现象十分严重。据报道，2004年1月～2005年2月，广西检察机关共立案侦查贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等职务犯罪案件48件，占广西检察机关反贪系统立案总数的4%，涉案金额达1100多万元。所以，我们可以尝试政府扶贫款与农村小额贷款结合起来，真正发挥每一分钱的功效。一方面，扶贫款与农村小额贷款结合提高可以提高救灾扶贫款的利用效率，真正发挥扶贫功效；另一方面，可以扩大农村小额贷款资金来源，由政府“输血”功能变为地方的“造血”功能，增强农村的可持续发展能力。
四、小额贷款的前景
尽管存在着这样那样的问题，小额贷款的前景依然是非常广阔的，在央行全面放开贷款规模限制的政策号召下，小额贷款公司正如雨后春笋般在全国涌现。这些困境中的中小企业，在初冬的清寒中感受到了春意。
据统计，截至2008年10月底，全国已经批准大约100家小额贷款公司试点，这些公司发放贷款总额大约相当于一家股份制银行。继浙江、江苏、上海和福建等沿海地区的小额贷款公司上马之后，北京、重庆、河北和山东等地的试点工作也在积极筹备中。
2008年5月，央行和银监会批准在全国范围内开展小额贷款公司试点，其目的是弥补银行在当地中小企业客户群的“盲区”。根据央行的规定，小额贷款公司的利率上限不得高于央行基准利率的4倍，下限不得低于基准利率的0.9倍。
以民营经济为主体的中小企业被认为是中国经济最灵动的群体，当它们最先受到全球金融海啸冲击倒下的时候，“救中小企业即救中国经济”的呼声日渐强烈。事实上，以中小企业为主要客户的小额贷款公司，在雪中送炭的同时也迎来了自己茁壮成长的商业机会。尽管初期得不到投资回报，但小额贷款公司为实业资本合法地进入金融领域提供了通道。
总的来说，在我国，不管是非政府形式的小额信贷机构还是试点的小额贷款公司，都有着各自的优点和缺点，我们应该根据其各自的具体情况提出具体的发展战略，覆盖面和可持续发展是互相促进的两个方面，是可以兼容的，非政府形式的小额信贷组织可以在发挥其覆盖面优势的同时，多解决可持续发展的问题，而试点的小额贷款公司可以在保持其商业运作的基础上，多注意其社会责任感的体现，两种组织形式不一定要按照某种固定的模式发展，可以在侧重某方面的同时，适时兼顾另一方面，发挥出组织自身的特色。只有实现覆盖面和可持续性这两方面的目标，小额信贷机构才会实现其真正的使命，取得其更广阔的发展天地。我国正在探索小额贷款的发展之路，但是在探索的过程中，要防止小额信贷产生变异。我国小额信贷机构的组建形式也不能完全照搬国外模式，而应根据我国金融体制环境因地制宜，探索一条真正适合我国国情的小额信贷发展之路。
参考文献
[1]石俊志．小额信贷发展模式的国际比较及其对我国的启示[J]．国际金融研究，2007，（2）.
【关键词】农村 小额信贷 信贷市场
农村小额信贷是一种新型金融方式，主要是针对农户、小微企业在日常生活、生产中的资金需求而发放的贷款，，其具有贷款额度小、贷款期限短、贷款手续方便灵活的特点，是农村商业银行的一项重要业务。因此，发挥小额信贷在农村信贷市场中的作用意义重大。
一、农村金融市场的特点
（一）区域划分情况
对大部分农村地区来说，可通过农村金融机构贷款余额之和与农业总产值的比率，将金融相关比例计算出来，该指标可以衡量金融发展总量水平。由相关统计来看，农村信用社是农村金融市场的最大信贷主体，农村信用社存贷款总额最高的是东部地区，其农村金融相关比率也比其他区域高。在2015年中，东部地区农村金融相关比率为3.95，分别高出东北、中部和西部三个地区2.44、2.14和2.2。可见随着农村经济的运行，储蓄和投资的分离度还很高，金融活动与运行有着极大规模，占据了大部分的农村金融资源。且东北三省是我国农业大省，农村金融发展发展总量较其他地区要低，资金来源匮乏，缺少足够的信贷支持，大量项目无法实行，不利于农业经济的发展。
（二）主要信贷支持对象
当前，农村金融市场信贷支持对象主要为农村集体企业、现代农场、农村互联网电商、微商个体户等，这些信贷支持对象多数是创业发展初期，资金实力较弱、缺少足额足值有效的抵押物以及其他优质的担保措施。
（三）各家金融机构主要支持方式
当前农村小额信贷有两种类型，一是农村信用社小额贷款，部分农户联保贷款。我国开展农村小额信贷的正规金融机构包括国家开发银行、中国农业银行、邮政储蓄银行、农村信用合作社和新型农村金融机构。二是非政府小额贷款组织，当前出现了很多非政府小额信贷公司，都以民间资本为主。小额贷款期限一般不超过2年，到期确需延长的，可展期1次，展期期限不超过1年，主要用途包括购买化肥、种子、农用机械车辆或者修建大棚等[1]。小额信贷还款方式有两种，一是在规定的期限与最高额度中，借款人能够随借随还，提款还款以自助借款方式为主。二是农行对借款人采取一次性放款，一次或分次收回。小额信贷担保主要采用自然人担保、法人担保、联保、担保公司等保证方式。
二、当前小额信贷在农村金融市场的有利因素
（一）农村金融市场的开放
银监会允许外资等私人资本参与和控制新成立的金融机构后，让民间金融更加合法化。这些机构通过提供小额信贷，促进了农村金融的发展，丰富了农村金融组织形式，让日益多样化金融需要得到满足，实现了农村金融需求覆盖率的提升，将金融自赋予了农民。
（二）市场需求增加
2016年5月14日，我国制定了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法》贷款保障机制，在政府性融资担保公司担保、风险补偿机制等方面，制定了集体经营性建设用地使用权抵押贷款保障机制体系，为小额信贷工作的开展提供保障。
三、商业银行小额信贷发挥农村金融市场作用时需防范的几个主要风险
由于我国商业银行农村小额信贷主要的目标群体是农村集体企业、现代农场、农村互联网电商、微商个体户等，其将农村信用社提供的小额信用贷款视为政府扶贫资金，普遍存在“不贷白不贷”的心理，可见小农意识对小额信贷的发展影响很大[2]。对于存款而言，对象收入渠道不多，缺乏充足的闲置资金，在金融机构的存款则很少，不利于小额信贷资金的供给。此外很多农民缺乏较强的发展意识，为小额农贷的需求带来了较大制约。
四、现行政策条件下商业银行小额信贷支持农村金融市场的建议
（一）创新信贷品种
目前，农村小额信贷的对象包括农村集体企业、现代农场、农村互联网电商、微商、个体户等客户群体等。小额信贷要结合消费信贷模式，丰富种类，扩大领域。如可以通过与个体农户直接补贴相结合，将一定农机补贴提供给个体用户，这样既可以发展农业，还能提升农户的收入。此外还可以建立诚信评价系统，对较高诚信度的农村集体企业、现代农场、农村互联网电商、微商等提供额度较大的信用贷款，促进其发展高效农业。同时，工商银行对小额信贷要结合农民实际生产经营情况，采取更加灵活的贷款期限。
（二）创新还款方式
当前由于农民缺少抵押品，导致农村金融体系陷入困境。邮政储蓄银行主要有以下几种还款方式：一次还本付息法、等额本息还款法、阶段性还款法，其中阶段性还款法是指宽限期中只需要还利息，宽限期过后则按照等额本息的方式偿还贷款。而农业银行一是在规期限与最高额度范围内，借款人能够随借随还，提款还款以自助借款方式为主。二是农行对借款人采取一次性放款，一次或分次收回[3]。银行要通过与贷款人进行协商，将具体方法确定下来。商业银行针对农村集体企业、现代农场、农村互联网电商、微商、个体户等客户群体，提供多样化的还款方法，如整笔借入，分期偿还；分期借入，分期偿还；分期借入，整笔偿还等方法。要想实现小额信贷供给的提升，要从本地生活水平、经济情况等入手，成立小额信贷机构，加大贷款宣传力度，出台贷款优惠政策，激发农民贷款的热情，却并不小额信贷需求与供给相适应。
（三）创新担保方式
小额信贷根据农户信用发放贷款，农民不用提供抵押品，小额信贷机构在贷款过程中，也充分考虑到农民的资产价值。因为小额信贷面对的农民很多收入与资产价值不高，没有正式抵押物，这是很多正规金融机构不愿意提供小额信贷的原因。根据《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法》中对抵押担保的规定，在农村金融市场中，农民、农村企业向银行申请贷款的过程中，能够用动产来抵押。对于开展传统农业生产的农民，能够以农产品、养殖品、未来产品收入等为抵押，向银行申请贷款，若是采取以上方法，需要制定相应细则，并完善相关配套设施。
五、结语
总之，农村金融在农村经济中占有重要的地位，商业银行小额信贷能够有效缓解农村贷款难的问题，为农村经济的发展创造良好的经济效益与社会效益。小额信贷的发展和完善是一个长期的过程，因此需要提起重视，充分认识到小额信贷在农村信贷市场中的作用，通过各界的不断努力，确保小额信贷作用得到发展，为农村经济的发展提供有力保障。
参考文献
[1]李含.论信用文化在农村小额信贷管理中的作用[J].征信，2014，（08）：34-36.
近30年，我国的经济环境和金融环境发生了翻天覆地的变化。但是，作为世界上人口最多的发展中国家，中小微企业的融资和农村金融发展的问题依然很大程度上制约了经济转型和突破。
对于一般传统的金融政策来说，现有的传统金融工具和产品(主要是商业银行信贷和证券市场融资)对大中型企业或者对城市和农村的中高收入家庭能产生积极的作用，而对城市和农村的小型企业和微型企业以及大部分中低收入者却没有太大的作用。我国亟需建立一种有效的金融机制来补充原有的传统的金融机制，进而带动小微企业和中低收入阶层积极参与到经济活动的建设中去。小额贷款在这样的一种市场需求下产生。它不仅为微小企业提供了快速便捷的贷款服务，同时也为中低收入者的资金短缺者提供了强有力的融资渠道，解决它们的燃眉之急。
小额贷款起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕默德尤努斯教授(Professor Muhammad Yunus)的小额贷款试验。我国小额贷款在20世纪90年代初期才刚刚起步，经过近20年的快速发展，目前小额贷款已经发展成为微小企业和中低收入者融资首选工具。同时，在快速发展过程中，小额贷款也遇到了很多不可预见性的难题。本文通过对我国小额贷款发展的历程和现状特点的分析，试图找出制约其发展的多方面的原因，经过对上述问题的分析和研究，提出相关解决对策。
二、我国小额贷款公司发展现状特点
(一)小额贷款业务规模快速发展
在国家相关政策的支持下，我国小额贷款公司稳步推进。从最初全国5个省市进行试点，到2008年5月中国人民银行和银监会联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》在全国范围进行推广，我国小额贷款公司数量及业务总量发展迅速，短短3年多时间内，小额贷款公司的数量、从业人数到放款规模都有较大幅度的上升。中国人民银行的统计报告显示，截至2011年第一季度末，全国共有小额贷款公司3027家，发放贷款余额2408亿元，一季度累计新增发放贷款427亿元。到2011年上半年末，全国各地的小额贷款公司数量激增至3366家，从业人数达到35626人，实收资本达到2464.3亿元，贷款余额2874.66亿元，上半年累计新增贷款894亿元，新增贷款同比增88%。
(二)整体实力较弱，业务短期化明显
据统计，目前我国的300多家小额贷款公司有90%以上不能持续运营，要靠外部不断注入资金(外部资金包括发起人自有资金、国内外捐赠资金、政府扶持资金等，实际上这些资金来源非常匮乏)。这使得小额贷款公司的规模难以扩大，经营实力一般。截至2011年6月末全国共有小额贷款公司3366家，平均每家公司的从业人员为10人，平均每家实收资本为0.73亿元，贷款余额为0.85亿元。从平均数据分析来看，小额贷款公司整体实力较小，尤其是处于第二集团和第三集团省份的小额贷款公司整体实力更小，实收资本平均水平分别为0.64亿元和0.47亿元，贷款余额平均水平为0.66亿元和0.50亿元。
从2010年初开始至今，由于市场资金面趋紧，我国小额贷款的月度平均利率呈现出明显的上升趋势，导致小额贷款公司贷款期限弃长就短，整体贷款期限短期化倾向明显上升。向小额贷款公司贷款的客户以中小、微小企业居多，它们大部分承受着高于银行基准利率的4倍的小额贷款利率，用于短期资金周转应急。尤其是最近一年，中小企业和微小企业在向银行新增贷款或者还旧借新时，由于银行贷款额度紧张，即使还款后要续贷的企业，已经还贷的资金常常被银行挪到其他贷款需求更紧、利率浮动更高的企业，因此这些想要新增贷款或者已经还贷想要续贷的企业就有一个等待时间，短则一周、半个月，长则两三个月(特别是年底)，因此，小额贷款公司就抓住这个时间段放贷，使得整个小额贷款呈现明显的短期化趋势。
(三)全国小额公司市场发展分布特点
第一，从实收资本和贷款余额两个整体实力指标来看，大体划分成三个集团。
江苏省、浙江省和内蒙古稳居第一集团，合计小额贷款公司占全国的22.04%，合计实收资本占全国的39.73%，合计贷款余额占全国的45.85%，接近于半壁江山，其中江苏省以616.62亿绝对领先于其他省份(包括自治区、直辖市，下同)位居第一。山东省、安徽省等10个省份位居第二集团，合计小额贷款公司占全国的44.98%，合计实收资本占全国的39.30%，合计贷款余额占全国的34.85%，接近于1/3市场份额。其他省份列为第三集团，合计小额贷款公司占全国的32.98%，合计实收资本占全国的20.97%，合计贷款余额占全国的19.30%，接近于1/5市场份额。
第二，从机构数量方面指标来看，全国分布偏向于东部和东北部。
在各地政府的支持下，从南到北、从东到西，各省国有资本和民营资本纷纷发起设立小额贷款公司。机构数量方面排名前5名的分别是内蒙古(342家，唯一数量过300家的省区)、辽宁(263家)、江苏(259家)、安徽(217家)、山西(177家)、河北(173家)，基本分布在我国的东部和东北部地区。其中，内蒙古小额贷款试点始于2006年10月，是全国首批5个试点区之一，小额贷款公司已经成为落实普惠金融，支持地方经济发展的一个重要新的力量。内蒙古小贷公司试点快速发展的主要原因在于市场需求旺盛和民间资金充裕。
第三，从资金使用情况来看，经济发达省份小额贷款公司融资能力和创新意识强。
除了山西、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、云南、陕西等省份小额贷款公司合计的贷款余额未超出实收资本以外，其余大部分省份的贷款数量已经超过实收资本数量。从其分布的地域经济发展程度来看，经济发达地区的省份一般小额贷款公司贷款数量已经超过实收资本数量，一方面说明经济发达地区的资金需求大，另一方面也说明该地区小额贷款公司融资能力强，通过新渠道融资的意识强。
三、我国小额贷款发展过程中存在问题分析
我国小额贷款业务和小额贷款公司在飞速发展的过程中，也遇到了很多问题，形成了制约小额贷款发展的瓶颈，具体问题分析如下。
(一)小额贷款的市场定位不明确，与小额、分散的原则有差距
在小额贷款公司试点初期，我国官方出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》明文规定了小额、分散的原则，为农户和微型企业提供信贷服务的市场定位，同时还规定同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。小额贷款公司在经营上仍简单复制商业银行模式，目前，我国的小额贷款公司普遍采取担保、抵押等贷款形式，在贷款对象上还没有按照国际小额信贷无担保、无抵押、服务于贫困人群的模式运营。现有的运营模式有可能会使小额贷款公司逐渐走向商业银行或农村信用社的运营模式上去，没有真正发挥扶贫和支持三农的功能，这与成立小额贷款公司的初衷相背离。这样，与其成立新的小额贷款公司还不如扩大农村信用社规模来得便捷。不过，由于小额贷款公司的大部分管理人员和从业人员都来自银行，平均10人左右规模的小额贷款公司在一定程度上影响着小额贷款公司的经营模式，在日常的经营过程中却不自觉地傍大款，美其名曰节约了人力资本，提高了工作效率而且，小额贷款公司按照贷款上限贷款的现象并不鲜见，平均单笔贷款金额过大与小额、分散的原则形成了差距。
(二)资金渠道瓶颈导致资金不足，市场化新融资方式探索还没成气候
由于针对的是贷款市场的空白点，小额贷款公司比较容易地获得了自己的客户，几乎所有的小额贷款公司的实收资本很快都被放贷出去。但按照小额贷款公司试点管理办法，小额贷款公司只贷不存，这就造成了小贷体系资金不足。2008年5月，中国人民银行、银监会联合《关于小额贷款公司试点的指导意见》明确规定小额贷款公司的资本金来源股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金(不超过资本净额的50%)。这一表述规定了小额贷款公司从大型商行取得资金的最高比例(潘淑娟、任森春、朱金伟，2011)。虽然各地政府力推银行向小额贷款融资，但是受制于通过银行融资比例的限制，小额贷款公司资金面还是无法满足市场需求。
除了银行融资方式之外，小额贷款公司还开始探索了其他一些融资渠道。例如境内法人机构特别是民营企业投资小额公司，其中不乏联化科技、浙江富润、新安股份、新湖中宝、康恩贝、海南航空等超过25家上市公司入股小额贷款公司;境外法国美信集团与世界银行下属的国际金融公司、德国复兴信贷银行和美国国际集团共同投资5500万元兴建了南充美信服务有限责任公司，南充美信正在计划在云南设立小额贷款的分支机构;新加坡淡马锡则通过旗下富登信实商务服务有限公司介入了成都、重庆等地，俨然形成一个小额贷款公司集团;香港等地区的新鸿基有限公司关联企业香港亚洲联合财务有限公司(董事总经理张炳煌在香港从事小额贷款30余年，被称做香港小额贷款之父)(下称亚财联)和民生国际等也进军国内小额贷款，积极在主要城市进行布局;内蒙古和山西等地的小额贷款公司成功通过信托渠道，筹集信托资金最终以注册资本金的形式或者以发放流动资金贷款形式注入小额贷款公司。
不过，从上述新渠道融资数量可来看出，小额贷款公司通过新方式获得融资的难度显著大于从银行贷款融资，这一难度最终使得大多数小额贷款公司选择吸引新旧股东持续增资扩股的道路。归根到底，小额贷款公司资金短缺的根本原因不仅仅是受从商业银行获得贷款融资的比例限制，而且还有其本身为非金融企业性质的原因，它们没有被允许真正进入金融市场，不具备进入拆借市场、票据市场的资格。
(三)多头监管导致监管缺位，对小贷公司业务和融资创新的监管不到位
《贷款公司管理暂行规定》第三十一条规定：贷款公司开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理，与投资人实施并表监管。虽然有这样的规定，但目前各小额贷款公司基本都由地方政府的管理办公室具体监管，银监会鞭长莫及，县一级的银监局办事处已撤销，对县以下的乡镇的小额贷款公司的监管更是无从谈起，所以目前的小额贷款公司在监管的有效性和可操作性上存在比较严重的无序化、虚拟化问题。同时，由于对小额贷款公司金融机构的定性问题还存在许多争议，小额贷款公司的表面上的多头监管影响了监管效能的提高，造成监管缺位。根据相关法律法规规定，小额贷款公司监管部门涉及工商管理部门、金融办、人民银行、银监局等。在实际监管中，上述部门对小额贷款公司的管理仅限于印发指导意见和试行(暂行)管理办法，难以发挥监管实效。这主要表现为：工商行政管理部门仅对小额贷款公司注册登记进行规范，无其他方面的监管;省金融办目前偏重于对小额贷款公司的审批，其监管职责并未细化和落实到位;银监会分支机构目前未对小额贷款公司违规违法行为进行实时跟踪监测和查处。由于缺乏相应法规约束，基层央行很难要求所有小额贷款公司必须接入人民银行的征信管理系统。
此外，经过小额贷款业务这三年多的快速发展，业务创新和融资渠道创新不断加快推出，例如通过信托渠道或者小额贷款资产证券化等创新业务，相关监管机构没有对这些做出及时的动态监管，可能会留下巨大风险隐患。
(四)自身风险控制能力弱，缺乏最基本的防火墙
杜晓山指出，基层监管力量较为薄弱与财税政策未能很好贯彻、小额贷款公司内控制度未能很好执行等是经营发展中存在的主要问题，其中，内控制度不完善是最主要问题。小额贷款公司风险控制与大型金融机构相比存在不小的差距，银监会主席直呼小额贷款公司风险控制能力太差。小额贷款公司面临的主要风险是外部风险，根据央行和银监会2008年银发〔2008〕137号文规定，属于具备条件的四类机构之一的小额贷款公司可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。但是具备条件的定义过于模糊，实践上缺乏可行性。目前，小额贷款公司未获得央行征信数据库的支持。内部控制风险也是小额贷款公司面临的实际问题之一，多种原因导致其难以吸引优秀人才，在业务审核、流程控制等操作上缺乏竞争力，加大了操作风险和控制风险。小额、分散的贷款原则和规章制度的不成熟、不完善也加重了小额贷款公司的内部控制风险，小额贷款公司面临着如何控制和降低风险的问题。
《贷款公司管理暂行规定》第二十三条规定：贷款公司发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中，贷款公司对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%。在小额贷款公司试点过程中，国家明确规定要建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前各家小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。有的公司单笔贷款金额较高，有的公司没有内控制度，多数公司人员素质较低且缺乏必要的培训，这些都增加了贷款风险。
由于尚未接入人民银行征信系统，小额贷款公司可以说缺乏最基本的防火墙。随着小额贷款公司数量和发放贷款余额的不断增加，风险不断积聚并潜伏。目前未接入人民银行征信系统，必然导致小额贷款公司根本无法快捷地查询客户资料。在目前的情况下，小额贷款公司不能与正规金融机构共享信息资源，还是处于信息极其不畅状态，不能进入人民银行的征信系统查询，也不能利用小额支付系统进行通存通兑结算。小额贷款公司虽然具有金融机构的一些特性，但在业务运营中还不具备真正金融机构的资质，而同时因为它经营的是货币，所以它又不是一般意义上的企业。一旦出现风险，受到直接影响的就是小额贷款公司的股东和其他注资机构。
四、我国小额贷款发展对策研究
(一)明确小额贷款的市场定位，实现差异化、连锁化经营和专业化管理
首先要明确小额贷款的市场定位。小额信贷应运而生的原因是因为要解决小企业融资难、微小企业融资难和三农融资难。外资的法人机构投资者例如南充美信、亚联财投资内地几家小额贷款公司以及国内重庆瀚华小额贷款公司等在傍大款大背景下，坚守着小额、分散的经营模式，它们认为这种模式才是小额贷款公司原本应有的经营之道，虽然这会增加小额贷款公司的工作量和运营成本。例如，重庆瀚华小额贷款的客户经理们更多的是主动出击，商场的商户、贸易市场的个体户，这些都是他们眼中的优质客户。由于市场定位的差异，小额贷款公司用传统经营管理方法和技术可能行不通，小额信贷需要一种差异化的经营策略，在队伍的渠道建设上实行特色化的经营，在体制方面小额信贷向连锁化发展，进行规模化经营，并坚持专业化的管理。
(二)坚持产品创新和经营模式创新，通过多种创新渠道解决资金不足瓶颈
小额贷款公司在发展过程中要不断坚持产品创新和业务经营模式创新，同时要想尽一切办法降低利率，规避风险。小额贷款公司应结合区域经济发展情况和自身业务特点和发展需要，在防范风险的基础上，积极创新探索新的信贷产品和新的经营模式(例如网上P2P信贷模式)，满足不同层面上的信贷资金需求，使其成为支持经济发展的生力军，实现多赢局面。
同时，在融资渠道创新方面也要多下工夫：
(1)在政府支持下，小额贷款公司要积极向各类金融机构申请优惠利率的委托和批发贷款。
(2)要大胆引进外资或其他机构投资者。应重点选择既具有资金实力又有丰富经验经营实体，在接纳新投资的同时，引进新的经营理念，使小额贷款公司的经营方式、风险控制得到全新发展。
(3)尝试建立小额信贷批发基金，可以由农发行或者国开行来管理，对各种小额信贷机构施行分类指导。基金具备资金能力、技术能力和评估能力，能够调查小额信贷机构的运作状况。
(4)大力扩大信托融资渠道。小额贷款公司以出售信贷资产给信托公司的方式进行融资，将所得资金继续用于贷款。当借款者还清贷款以后，小额信贷公司会以溢价的方式回购所出售的贷款资产。在此过程中，信托公司得到信贷资产后，可能发行信托计划转卖给投资者，也可能自行持有。
(5)争取在国家政策的支持下，在符合法律的条件下开展市场拆借、小额贷款资产证券化及发行债券等尝试。
小额贷款公司应在贷款的担保方式上有所创新。目前，我国的小额贷款公司并没有如国际上的小额贷款公司那样普遍采用信用方式放款，而是采用担保、抵押等方式发放贷款，这与我国社会整体诚信水平不高有关。作为具有扶贫功能的小额贷款公司应更多地采用信用方式放款。据调查，我国民间借贷95%采用信用方式，只有5%采用担保和抵押方式，即便这样，不良率仍非常低，经营一直非常活跃。这说明出现不良贷款的根本原因不是信用放款。如果小额贷款公司暂时还做不到信用放款，应积极寻求适合我国农村实际情况的新办法，如借款人急需资金却没有担保人或没有抵押物，可以采取用收成作担保等方式放款。
(三)明确监管主体，建立多重约束机制结合的小额贷款公司监管方式
明确小额贷款公司的性质和对应的监管机构，健全和完善相关政策法规，引导小额贷款公司规范发展。进一步明确监管主体与监管职责，强化监管的实效性。明确小额贷款公司的监管机构，避免出现多头负责、无人负责的局面。监管部门应对小额贷款公司的发展进行科学规划，严格小额贷款公司的审批与管理，避免过热发展及地方政府利益主导下的过度增长。
建立多重约束机制结合的小额贷款公司监管方式，从政府监管机构到股东和社会中介等都可以对小额公司监管机制的发展起到作用，其中政府监管层面尤其应加强地方的权力和责任。监管体制需适应民间资金市场的发展，监管有必要从单线多头向双线多头转变。一方面，中国人民银行应该先要求各地小额贷款公司建立统一和规范的系统平台，然后再与中国人民银行的征信系统对接，以实现信用资源的共享，降低小额贷款公司的业务风险。另一方面，中央应该加强对地方政府的监管力度，从而有效规范区域内小额贷款行为。中央必须明确中央和地方对小额贷款的监管职责，只有赋予地方监管以真正的权力，地方才能从实际出发切实履行起监管责任，小额贷款才能真正在合规经营下得到规范的创新和理性的发展。
(四)营造小额贷款良好的政策环境和信贷文化
对于新兴的小额贷款公司来说，经营理念、业务创新、风险控制都很重要，但是最为重要的还是一个良好的发展环境以及理性的信贷文化。
1.政策环境方面。
应减免小额贷款公司的税收，使其有一个宽松的生存环境。小额贷款公司的宗旨是服务于三农。既然国有银行和大型股份制银行不能为农村提供必要的金融服务，国家就应该放宽政策，让利于民，大力发展小额贷款公司，使一直活跃的民间借贷由地下转到地上并加以引导。如此一来，相信小额贷款公司这一新生事物会在我国农村蓬勃发展起来。
2007年10月23日，银监会副主席蒋定之在“扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作(电视电话)会议”上表示，允许符合条件的小额贷款机构改建为村镇银行或者贷款公司。
银监会曾于2006年底下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省(自治区)的农村地区开展首批试点，大幅放宽农村银行业金融机构准入条件。其中所试点的村镇银行，同样进行小额信贷业务试点。
根据这份文件的规定，设立村镇银行的条件是：一、以境内银行为主要股东，占20%或以上的股份；二、允许自然人和企业法人入股，但最多不得超过10%；三、村镇银行在乡镇一级注册，注册资金为100万；在县一级注册，注册资金为300万；四、只能在注册的乡镇或县域范围内经营。而设立贷款公司则是由境内银行设立，注册资金为50万。
中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山在接受本刊记者采访时表示，此次的“小额贷款机构改建”，其实就是针对央行曾经创设的五个省内七家小额贷款公司试点。意图将央行试点，在新的农村银行业金融机构准入条件下，纳入银监会推行的村镇银行与贷款公司序列。
但与此同时，中国现尚有100多家非政府或半政府性质的小额信贷组织，它们的运作资金还大多依赖于外部组织和人士的捐赠，其资金来源相对比较单一，资金严重匮乏，在组织和财务上有可持续能力的只在少数。
央行试点憧憬
2006年初，国内生猪价格急剧下跌，不少养殖户的猪场不得不忍痛杀掉母猪，有的因资金缺乏而被迫关门。而山西平遥县养猪专业户却凭小额信贷逃过一劫。
“晋源泰小额贷款公司总共贷给了我7万元，生猪出栏后，我已经将贷款本息全部还清了。”山西平遥中都乡道虎壁村的农户侯生元欣喜地说。依靠这笔贷款，侯生元不仅没有关门，而且还保住母猪，扩大了猪肉生产规模。等到2007年生猪价格上涨时，侯生元单养猪在一年间已经赚到近10万元钱。
这里提到的晋源泰小额贷款公司，正是央行提倡和支持的小额贷款公司试点之一。作为试点，这批小额贷款公司由央行设立，于2005年部署，是中国第一批正式注册的小额贷款公司之一。
除晋源泰之外，还包括山西平遥日升隆小额贷款公司、四川广元全力小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司、陕西户县信昌和大洋汇鑫小额贷款公司、内蒙古鄂尔多斯融丰小额贷款公司，总共五省的七家试点。
央行试点组织者的意图很明显，就是要补充农村信用社在农村金融服务上的不足，填补农民的贷款缺口，鼓励适度竞争和给民间资本有合法经营的出路。
虽然只有不到两年的运作，但央行的上述7家试点小额贷款公司经营状况都还不差。据本刊记者了解，截至今年9月底，晋源泰累计发放贷款7002万元，收回贷款4850万元，贷款余额2716万元，迄今实现利润355万元。而陕西省户县大洋汇鑫小额贷款公司提供给本刊的数据为，共发放贷款1700万元，回收贷款200万元，贷款余额为1499万元，利息收入118万元。
以焦煤起家的晋源泰公司董事长韩士恭告诉记者：“小额贷款公司利润约在15%左右，要比焦炭业利润稳定得多，为‘三农’提供贷款服务，风险不大。”但相对于稳定的利润而言，能够更加吸引韩士恭的原因还在于升级为“银行”的预期。
因为目前的央行试点小额贷款公司均不允许吸收公众存款，只能运用“来自几个有限股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险。这也就是目前所说的“只贷不存”的限制。而这一限制曾被孟加拉“乡村银行”创始人、2006年诺贝尔和平奖得主尤努斯看作是“锯了小额信贷的一条腿”。
本刊记者注意到，央行在四川广元小额贷款组织招标的有关提示要项上已说明：“小额贷款公司试点为2～3年，最长5年。试点结束后，小额贷款公司的未来或撤销或升级为金融机构。”这种具有暗示性的承诺令韩士恭们对未来充满了憧憬。
但央行试点的不仅不是银行，还可能涉嫌“非法”。此前银监系统有官员认为“小额贷款组织是未获银监部门认可并颁布金融许可证的狭义金融机构”。
毕竟，自2003年银监会从央行独立出来，行使对银行类金融机构的监管；央行则行使货币政策制订等职能。只有得到银监会发放的“经营金融业务许可证”才能算是合规的金融机构。
更令央行尴尬的是，银监会于2006年底下发的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中，设立村镇银行注册资金为100万～300万，贷款公司注册资金为50万。“注册资金50万的机构可以从银监会拿到许可证，我们放贷2300万元却是无证经营！”韩士恭很不解。
“近日银监会副主席蒋定之提到的‘允许符合条件的小额贷款机构改建为村镇银行或者贷款公司’，正是对央行方面质疑的回答和解决之道。”杜晓山说。
10月26日，中国人民银行副行长吴晓灵也公开表示，下一步银监会和央行将进一步共同推动小额贷款的试点，银行和央行试点的小额贷款公司间渠道年内有望打通。“这种大的商业银行吸收资金，做批发商，把一部分资金批发给有能力掌握客户情况、了解客户的小额贷款公司，由小额贷款公司做零售商是一个很好的合作模式。”吴晓灵说。
尽管直接操作了小额信贷试点的央行研究局方面没有回复记者的采访要求，但各试点地方上的选择已经非常明确：平遥县副县长温启华称，“成为央行试点的平遥县已经逐级向上行文，希望能把平遥也作为银监会的试点。”
民间组织期待合法化
自1993年中国社会科学院农村发展研究所参照孟加拉“乡村银行”模式，在河北易县建立中国第一家小额信贷机构以来，小额信贷作为一种扶贫方式已经在中国走过了14个年头。迄今为止，除去央行的小额贷款公司试点等寥寥几家官方机构外，民间只放贷不吸储的小额信贷机构已先后存在过300多家。
“区别于政府部门和农行合作试点的政策性小额信贷组织，这些非政府小额信贷组织以公益和扶贫为宗旨，我们一般称之为或是福利主义或是公益性制度主义这两类的小额信贷组织。这些机构虽然发展年头最长的14年、最短的5年，但较之政府试点动辄千万的资金投入，规模较小，有的只有十几万，超过千万的只有一两家。比较大的机构和项目的覆盖面达到五六千农户，小的不到一千户。”杜晓山告诉记者。
通过对历年的小额信贷统计调查发现，这一类的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标，其中80%以上的项目位于部级贫困县。
“它们都是非营利性的机构，并以扶贫为目的，很多以农村妇女为主要扶贫对象，贷款金额多以5000元为上限。2005年以来的政府部门推出的商业性小额贷款试点，以农村中的中小企业、个体工商户和普通农户为贷款对象，且以营利性为目的。”天则经济研究所所长茅于轼称。
茅于轼自1993年用500元，在山西省临县湍水头镇龙水头村开始了他的中国小额贷款尝试，这个小额贷款扶贫基金目前已经发展到注册资金100多万元。
“如果这些非政府的小额信贷机构也能拥有合法身份，与两部门的试点共同作用，那才能达到农村金融机构‘多层次、广覆盖、可持续’的目标。”杜晓山表示。同时杜也告诉记者，社科院曾多次与央行、银监会沟通过非政府小额信贷组织试点的合法身份问题，但目前仍无答案。
“其实，银监会、央行的试点小额贷款公司是在政府授意下运作的，即使没有金融牌照，它们也能运作得很好，倒是我们这些非政府的小额信贷机构更需要合法身份。”茅于轼对本刊记者表达了对此事的看法。
他创办的龙水头村小额贷款扶贫基金就一度受到警告。因为，央行曾在1999年的相关批文里指出，“一切个人或单位未经批准经营小额信贷都属非法。”央行临县支行也曾下发文件，宣布该基金为“违法集资”，并称将予以取缔。最终能够存活下来，并且发展到百万资金量，作为一个民间小额贷款机构实为少数。
“转正”疑云
茅于轼同时也告诉记者，“拿山西省临县湍水头镇的试点来说，‘既存又贷’也是在央行的允许之下的，否则是要被抓去坐牢的。”但即使如此，他也丝毫不放弃任何一个将这个小额贷款项目转为合法的机会。
“我们正在与农业银行洽谈合作，准备一起推出试点，共同开展农村金融服务。相信明年就可实施，这将是个双赢。”茅于轼欣喜地告诉记者。而他在2006年底接受记者采访时，还很忧虑不能找到一个国有银行做大股东，无法正式进入农村金融市场。
不过他认为非政府小额贷款组织的“产权问题”将是最大的障碍。据记者了解，中国目前最主要的非政府小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP(联合国开发计划署)资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会等，这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位。
但银监会《村镇银行管理暂行规定》中认可的股东，有银行业金融机构、企业法人或者自然人，社团法人被排除在外。“社团法人存在所有权不明确的问题，这也意味着责任不明，银行作为营利组织是不愿意与之合作的。”茅于轼坦言。
“小额信贷是一种与传统银行完全不同的金融模式，想通过传统金融机构来很好地执行，其成功率很低。”亚洲开发银行驻中国代表处副代表兼首席经济学家汤敏对记者谈道。其担忧在于，即便能找到合作银行，社团法人入股问题也能解决，如何将民间小额信贷组织覆盖极广的各机构纳入到银监会系统内，也是个问题。
目前银监会以及地方各级银监部门，都面临着监管力量短缺的问题。这现存的100多家民间小额贷款组织即使是部分转正，对其监管力量无疑也是一个极大的考验。“即使按银监会现行的运作，将来全国2000多个县每个县设立一家‘村镇银行’，也根本监管不过来。到时候又会出现新的问题。”茅于轼担忧。
“我们希望与央行、银监会多做协商，很好地解决民间小额信贷机构的金融或半金融牌照等相关问题。”杜晓山期望，“而且，对只贷不存的小额信贷机构不需要审慎性监管。”
寻找监管主体
茅于轼则希望利用更多的市场手段解决监管问题。他对本刊记者说：“未必非得需要政府来做，美国的银行100%都是民间的。银行行长由董事会选举产生，对整个银行运作承担法律责任。政府只为银行提供信息和资金，没有被束住手脚反倒没有出大娄子，没有巨额的坏账。中国的小额信贷也可由民间成立组织来具体运作。”
与此同时，多头监管同样是令小额贷款进展缓慢的关键原因。
中国银监会近日宣布，将扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点的范围，将试点省份从现在的6个省(自治区)扩大到全国31个省(自治区、市)。央行方面也迅速反应，宣称将逐步扩大试点面。
一边是正在积极推行试点的央行，一边是手持许可牌照的银监会，到底哪一个才是小额信贷的主要监管部门？为何此次银监会副主席蒋定之会强调称，“此前由央行试点创设的5个省7家试点小额贷款公司，在银监会本次试点中，将允许其按照银监会相关要求，改建为村镇银行或贷款公司。”
“小额信贷一直存在着多头监管的问题，央行可以推出，但没有权力发正式的文件。”杜晓山对此表示。
“银监会没有依据来监管小额信贷，需要法律授权。”中国银监会研究局局长黄毅这样表示。
事实上从此次银监会方面表态，允许央行的小额贷款公司试点转为村镇银行和贷款公司的办法来看，银监会同样是规避了对小额信贷是否将特殊监管的问题。
中国央行研究局副局长焦谨璞也认为小额信贷“监管模糊”，而目前小额信贷发展的最大问题正是“没有任何针对性的政策或法规，监管尚属真空状态”。
一、小额贷款公司的经营状况
从调查情况看，截止2012年末，沁水县辖内仅注册成立有华银小额贷款公司一家小额贷款公司，注册资本总额为3000万元，资金来源完全依靠股东自筹，三个股东中最大股东是法人代表，持股比例为80%，另外两名股东持股比例均为10%，共有从业人员8人。
2012年末，该公司资产总额3158万元，负债总额27万元，实现经营利润69万元，计提贷款损失准备30万元。流动资金主要来源于股东的资本金，未从其他银行融入资金，也未从民间融入资金，不存在违法经营行为。从信贷投放情况看，2012年累计发放贷款4100万元，贷款余额2995元，主要支持对象为广大农户、个体工商户和小微企业。其单户贷款最高余额为100万元，占资本净额的3.5%，单笔贷款最高利率为15%，单笔贷款最低利率为9.9%，严格控制在人民银行规定的利率浮动幅度之内。从贷款期限结构看，主要为6个月至1年期，基本上符合地方经济发展实际。该公司制定了比较可行的经营管理制度，建立了信贷调查、审查、审批及风险管理等规章制度，业务流程日趋规范，贷款质量较高，贷款不良率为零。但总体上看，其管理模式较为粗放，由县人民银行、县银监办、县工商局、县财政局、县公安局等单位共同组建小额贷款组织试点工作领导小组，县人民银行和县银监办参与其组建审批报备工作。县人民银行通过要求小额贷款公司向货币信贷、调查统计部门报送相关报表和资料，对小贷款公司经营情况及利率执行情况进行非现场监管。
二、存在的主要问题
（一）法律定位不明晰
目前小额贷款公司发展还处于摸索试点阶段，没有一整套法律框架来界定其法律地位。小额贷款公司是从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织，人民银行《金融机构编码规范》中将其纳入金融机构范围，但实际操作中却赋予了企业法人的地位，其他相关金融规章和政府文件，没有提升到法律层面对其性质加以明确。如作为工商局注册的非金融机构，小额贷款公司“只贷不存”的业务形式，确定了其不同于商业银行，无法享受与农村金融机构同等的待遇，但却从事农村金融活动，不能完全适用《公司法》或《商业银行法》，使其处于无法可依的尴尬地位。
（二）监管主体不明确
目前小额贷款公司的管理部门较多，但监管归属仍不明确。审批权归属省级人民政府，而在日常监管方面，主要由各省（直辖市）政府指定各省（直辖市）金融办牵头组组当地发改委、工商局、银监局、公安局等机构进行协同监管。同时，人民银行主要负责对小额贷款公司的利率、资金流向等情况进行调查和监管。这种多头管理对各监管主体之间的沟通与协作造成一定困难，容易出现监管真空。如沁水县金融办公室至今仍未设立，只是在《小额贷款公司创建方案》中明确将小额贷款公司创建领导组办公室设在县委办，由县人民银行牵头具体负责小额贷款公司的日常管理工作，无法做到对小额贷款公司的全面有效监管。
（三）后续资本扩充乏力
小额贷款公司的资金来源主要为股东缴纳的股本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构、总额不超过其资本净额50%的融入资金。从目前情况看，小额贷款公司资金来源主要依靠自有资本金积累和股东增资扩股，“只贷不存”造成其融资渠道不畅，因为不属于金融机构，不允许其直接从中央银行拆借，也无法享受银行间同业拆借利率优惠，更不能向人民银行申请办理再贴现，致使其筹资渠道十分有限，仅依靠股东提供的资金经营，影响其可持续发展。如沁水县华银小额贷款公司成立于2010年12月，注册资本总额为3000万元，公司的资金来源全部为股东缴纳的股本金，至今尚未向银行业金融机构融入资金，也没有接受过捐赠资金，后续资金严重不足，可持续发展受到影响。
（四）公司税赋比较重
在目前的财税政策中，并没有针对一般性小额贷款公司的税收优惠。由于小额贷款公司按《公司法》开展经营活动，既不能享受金融机构的税费优惠政策，又不能享受各种针对农村金融机构财政补贴资金，纳税时需要参照一般工商企业来缴纳，造成税费负担较重。据调查，目前小额贷款公司要缴纳5.575%的营业税及附加、25%的企业所得税、1.5%的价格调控基金和0.15‰的印花税，合计30%以上的高额税赋，直接影响出资人的利益，很大程度上影响股东扩大投资的积极性。地方政府在权限范围内，若不能及时出台相关的优惠扶持政策，将影响小额贷款公司的可持续发展。
（五）潜在经营风险较大
小额贷款公司信贷支持的主要对象是信用等级较低、在金融机构贷不到款或达不到金融机构抵押条件的中小企业和农民，在缺乏有效抵、质押物并且在农村保险体系不健全的情况下，小额贷款公司信贷资产面临较大的风险。如截止2012年末，沁水县华银小额贷款公司各项贷款余额达成2995万元，其中，信用贷款余额为1103万元，占比达36.83%。另外，小额贷款公司办理贷款业务中没有统一的流程，贷款合同均为自制单据，既不规范也不严密。
（六）员工整体素质偏低
据调查，沁水县华银小额贷款公司目前共有员工8人，基本上都是从社会招录和外聘人员，均为专科以下学历，这些人员多数未从事过金融工作和参加过专门的岗前培训，缺乏信贷业务管理的经验和相应专业知识，也谈不上有效识别、计量和控制信贷风险。不少员工对国家宏观调控政策、小额贷款公司设立的背景及其相关政策规定缺乏必要了解，对贷款风险防范和处置灵敏度不高，员工整体素质有待进一步提高。
（七）信用信息不对称
从沁水县来看，目前小额贷款公司处于业务发展初期，受时间、人力和财力等方面条件限制，暂时无法直接接入人民银行征信系统端口，难以查询借款人信用状况，对借款人信用状况只能深入现场调查或间接取证。信用信息不对称，直接影响小额贷款公司的风险控制，不利于金融风险的有效防范。同时，也造成征信系统信息资料缺失，影响征信系统建设完善。
（八）电子化程度较低
由于小额贷款公司运行尚处于初级阶段，甚至一些会计科目都没有统一的标准，自然也没有相对应的会计核算系统、信贷业务综合系统等。各项信贷、财务等业务仍停留在手工操作的层面，不能实现贷款管理的电子化、科学化，管理的信息化，以及资金的实时代收付，这在一定程度上制约了其业务发展能力和空间，也为人为弄虚作假提供了土壤。
三、政策建议
（一）明确法律地位，营造良好的政策环境
建议有关部门从其可持续发展角度修订和完善相关政策法规，给小额贷款公司以合法的金融机构身份，将其纳入正规金融体系，使其成为我国建设普惠金融体系的一个重要组成部分。建议由全国人大或国务院出台相关法律或行政性法规等，明确小额贷款公司的身份定位，提高对小额贷款公司管理监督的权威性。
（二）拓宽筹资渠道，解决后续资金不足的问题
一是可酌情扩大融资范围。对运营状况良好、风险控制能力较强的小额贷款公司，相关部门可以根据其注册资本额大小给予一定比例“大额吸存限额”，使其在此限额内有一定的资金周转空间，弥补其自有资金不足。二是适度放宽银行融资比例。为提高小贷公司融资比例，可将向银行业金融机构融资的上限调整为其资本净额的200%至300%。建议将小额贷款公司向银行等金融机构的融资行为明确界定为同业拆借，执行银行间同业拆放利率，让小额贷款公司依法获得低成本资金，提高支持“三农”和小企业能力。三是通过增资扩股增加资本金。在公司股东人数不变的情况下，按照股东出资比例增加股东出资额，或原股东出资数额不变，通过增加股东人数，扩大公司出资额。此外，地方政府也可注入一部分农村扶贫资金、支农资金以委托放款的方式，增加小额贷款公司的资金规模。
（三）明确监管主体，明晰监管职责
建议地方政府牵头监管小额贷款公司，建立由人民银行、银监局、工商局、公安局、税务局等部门共同参与监管的联席会议制度，明晰各自职责，建立协作机制。工商部门负责名称注册、信用监管、年度检查、合归经营等方面；公安部门负责打击非法集资、高利贷等金融违法行为；人民银行负责对小额贷款公司执行利率、资金流向进行跟踪监测，将小额贷款公司纳入信贷征信系统等；银监部门负责对小额贷款公司高管人员从业资质进行把关，监测小额贷款公司、出资方及对其融资的银行业金融机构的关联情况，查处违法违规行为，或者依据银监会《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的规定要求，具体明确银监部门的监管职责。
（四）合理减免税费，加大政策扶持
建议国家出台专门针对小额贷款公司的税收减免政策和其他优惠政策，同时地方政府也应出台相应的退税、奖励措施。可以参照农村信用社试点期间，或银监会针对“新型农村金融机构”的减税政策，营业税按1%的税率征收，所得税3年内减半征收，或通过当地政府给予相应税额返还（补贴），以鼓励商业化小额贷款机构在农村的建立和发展，更好地发挥对社会弱势群体的支持作用。
（五）完善内控制度，促进持续发展
一是贷款发放应坚持“市场化运作、自主经营、自我约束、自我发展、注重效益、控制风险”原则。二是要在资金来源、利率、贷款对象、贷款额度上严格执行相关政策规定。三是完善风险管理机制，提高风险拔备水平，有效应对和积极化解可能出现的风险，同时也要防范道德风险的发生。
（六）完善金融统计制度，推进征信系统建设
按照《中国人民银行关于建立贷款公司和小额贷款公司金融统计制度的通知》，小额贷款公司应尽快推进归口数据电子化进程，完善金融统计数据报送程序。人民银行应督促落实小额贷款公司的信贷征信系统接口工作，采用间接与信息动态监测系统连接方式，实现对借款人信用信息数据的查询录入，保证信贷征信系统建设的完整性。
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