关键词:俄罗斯财政政策预算税收
转型以来，作为国家宏观调控的一部分，俄罗斯财政政策处于不断变化和调整之中，既促进了财政制度的改革与转型，也在反危机和经济稳定方面发挥了一定作用。对于政策的运用和选择，俄罗斯受本国官方经济理念的影响较大，在追求预算平衡、反对赤字政策的前提下，大致经历了“全面紧缩”到“减支减税”的调整过程。特别是普京执政以来，深受社会市场经济理念影响，以追求经济高速度增长为目标，在税收和支出方面采取了一些颇具特色的措施，使很多财政指标呈良性化发展态势，为经济迈人恢复性增长的新阶段提供了较为稳定的财政环境。
一俄罗斯财政政策与官方经济理念选择
转型以来，俄罗斯官方经济理念经历了从“货币主义”到“弗雷堡学派”的变化，相应的市场经济模式选择也由“自由放任的市场经济”向“社会市场经济”模式过渡，但是从根本上一直没有脱离新自由主义的思想框架。因此，其财政政策的发展变化始终受到这一经济理论的影响，并表现出与之相符的特点。
(一)官方经济理念
一国主流市场经济理念或者称“官方经济理念”对国家调控的影响是不言而喻的。但是，随着市场经济的发展，官方经济理念的选择越来越呈现出短期化和复杂化的倾向。对于官方经济理念的理解，首先，它应该是一种主流意义上的判断，不排除实践会受到其他经济理论的影响；其次，“变”是绝对的、长期的，而“不变”则是相对的、短期的。本文所指的即是这种意义的官方经济理念，或者也可以称为一国的主流市场经济理念。
对于转型国家来说，官方经济理念的选择表现出两种倾向：一种是没有先验性的官方经济理念，如中国。马克思主义学说一直是中国国家正统的政治经济理论，这一点毋庸怀疑，但就建设“社会主义市场经济”而言，马克思主义对于改革道路和措施等具体的转型问题只能是一种高屋建瓴的世界观和方法论，它不可能具体地提供诸如财政体制和股份制改造如何进行的理论；另一种倾向发生在俄罗斯，即鲜明的官方经济理念。从转型伊始，这个急于摆脱“计划”的国家又一次成为“计划”的实验品，所不同的是，计划的始作俑者是西方几个大国和一批笃信货币主义的新自由主义经济学家。遗憾的是，货币主义的“休克疗法”在俄罗斯并没有取得预期的效果，对“自由市场经济模式”的追求给俄罗斯带来的是危机与混乱。继货币主义之后，在多种因素共同作用下，弗雷堡学派以及相应的社会市场经济模式逐渐成为俄罗斯的新选择。
(二)俄罗斯官方经济理念：从货币主义到社会市场经济
第一阶段，货币主义居于主流。这一理念表现在经济转型的目标模式、过渡方式以及转型中的宏观经济政策取向3个方面。在俄罗斯经济改革中扮演了重要角色的“休克疗法”，此前曾因在玻利维亚治理恶性通货膨胀(1986—1990年)取得成功而扬名世界。1989年前后，“休克疗法”的战场转移到东欧，后又进入俄罗斯，其目标也从解决危机和根治通货膨胀摇身变为从计划经济向市场经济转型的手段。“休克疗法”的基本内容是“三化”：自由化、私有化和稳定化，其主基调就是“管住货币，放开价格”，具有明显的货币主义色彩。“休克疗法”创始人萨克斯有“芝加哥小子”的称呼，其思想渊源可想而知。按照货币主义思想，在货币总量一定的情况下，放开价格只会引起相对价格有升有降，而不会引起物价总水平的大幅度上涨。当然，在运作中，俄罗斯经济形势并没有验证这些思想。改革当年，即1992年的通货膨胀率即达到了2510%。但这并不影响上述思想正是“管住货币、放开价格”的理论基础的事实。
经济形势的恶化使激进改革受到越来越多的批评。1992年12月，叶利钦迫于压力，以主张渐进式改革的切尔诺梅尔金接替了激进派总理盖达尔，并于1994年宣布放弃“休克疗法”式的激进改革。切氏上台后，开始有意识加强国家干预，反对任何过激主张。特别是1996年制定的《1997～2000年结构改革和经济增长中期纲要》，在许多政策上表现出向社会市场经济调整的迹象。这以后的3届政府，都在不同程度上进一步弱化改革的激进自由主义色彩。但是，由于政府的频繁更迭和1998年的金融危机，很多政策都停留在纸面上，没能得到有效的贯彻实施。从1999年8月起，普京接任总理并于2000年3月成为俄罗斯总统以来，可以说开始了经济改革的新时代。
(三)社会市场经济取代货币主义的原因及标志
首先，俄罗斯经济转型以来的境况一直不尽如人意，现实逼迫官方探索新的途径。长期的经济不景气和政局动荡使得民众早已对旧有的经济改革丧失了信心，一心渴望稳定和秩序，社会矛盾一触即发，因此，经济政策和改革思路的调整迫在眉睫。
其次，理论界大力主张建立社会市场经济模式。对美国自由市场经济模式改革的失望，加之德国经济奇迹的诱惑，使理论界充满了建立社会市场经济的呼声。在俄罗斯，社会市场经济模式的讨论一直是理论界研究的重点，特别是在经历了改革的种种剧痛之后，研究变得更具有倾向性了，一些学者在指责自由改革的同时，十分关注竞争环境、经济秩序和社会保障问题，呼吁向社会市场经济转向。
第三，从总体上看，弗雷堡学派与货币主义一脉相承，都是新自由主义经济学的重要流派。因此，这一转折具有较高的继承性，不存在过高的社会成本，不会引起改革已受益者的恐慌。
弗雷堡学派成为官方经济理念的主要标志是：首先，表现在普京总统上台后的言论中，比如主张建立“有秩序的市场经济”，主张“俄罗斯应该将市场经济与本国国情结合起来，才会有光明的未来”，走计划经济体制和激进自由市场经济之间的“中间道路”，或者说是这两者之外的“第三条道路”。而走经济体制的“第三条道路”正是德国社会市场经济的最大特色。美国《商业周刊》2000年1月10日对普京的自由市场经济政策发表评论说：“不要指望普京会赞成美国的市场信条。从他发表的公开讲话来判断，他的市场观点类似于德国式的国家资本主义，而不是美国私营企业体制。那种自上而下的德国模式强调的是政府、资方和劳方的上层人物之间的合作，这正对普京的胃口”。中国国内学者也指出，普京的政策主张“类似于德国弗雷堡学派的观点”，“普京要建立一个以混合所有制为基础的、保持一定国家干预的、实行有序竞争的、效率优先兼顾公平的社会市场经济体制”。其次，反映在一些具体的改革措施上。第一，保留必要的国有经济；第二，国家调节进入微观领域；第三，加大宏观调控力度，侧重供给、提高经济增长速度成为最主要目标，稳定价格服从于稳定生产等等；第四，注重社会政策，包括规范调整统一社会税的征收，加强贫困人口和特殊救助对象的社会支持，提高居民实际收入。
对弗雷堡学派或者是社会市场经济的认可，并不等于俄罗斯会重复照搬别国经验的老路，“俄罗斯经济，在接受社会市场经济主要参数的同时，更应该考虑国家历史传统和民众心理以及社会经济现状，走自己的路”。普京也多次表示“俄罗斯必须寻找自己的改革之路”。
从货币主义到弗雷堡学派，这种主流经济学和官方经济理念的转变，既有继承，又有较为显著的差异。这些也间接反映在俄罗斯财政政策的运用上。
二转型以来俄罗斯财政政策的走势及其特点
对俄罗斯来说，官方经济理念和经济改革现实共同影响着财政政策的发展和特点。总的来看，俄罗斯经济转型以来，财政政策的运用具有如下特征：(1)财政政策发生作用的基础是处于改革之中的财政制度，政策的调整往往和制度改革交织在一起；(2)财政政策由单一重视国库功能逐渐转为经济刺激功能和国库功能并重，成为刺激供给的重要工具；(3)追求预算平衡是俄罗斯财政政策的基本目标，并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》；(4)减税与减支是税收和支出两大政策工具的总体趋势，中性税收原则成为普京的主要税改思想。
按照我们的划分，以普京当政为界，俄罗斯的官方经济理念从货币主义转向弗雷堡学派；在经济理念转换的过程中，财政政策同样表现出逐渐过渡的特点，基本趋向是由注重反通货膨胀向注重供给发展。但是，新自由主义经济思想的延续又决定了俄罗斯自转型以来财政政策运用上的一致性和共同点。
(一)1992～1993年激进改革开始，财政政策表现为严格紧缩，以反通货膨胀为目标
在这一阶段，财政政策和货币政策一样，是作为激进改革的组成部分执行，而不是针对现实的经济态势运用。其表现为严格紧缩。紧缩的目标是在1992年内把预算赤字从1991年占GDP的20%降至1%，月通货膨胀控制在3%以下，紧缩手段包括增加税收和缩减预算支出两个方面。激进改革伊始，政府的《经济政策备忘录》要求税收总额达到国内生产总值的55%，后来改为45%。这样的宏观税率不仅高出一般发展中国家(20%～30%)，也高出发达国家(德国40%、美国30%左右)，和苏联“大政府、大财政”时期的水平接近。就货币主义而言，是不主张高税率的，但是为什么俄罗斯在转型之初要选择一个高税率、多税种的税收体系和政策呢?最主要的原因是稳定货币的需要，高税收可以抑制企业投资和生产的积极性，达到紧缩的目的，以避免价格放开所带来的通货膨胀。此外，与决策者对转型后果估计不足、过高估计生产部门对转型的承受能力也不无关系。当这种高税负的基调一旦确立，扭转则面临许多压力，包括国库紧张和地方利益等。普京上台之前，政府几任总理也认识到降低税负的必要性，但是预算连年赤字，国库压力巨大，通货膨胀率居高不下，这些都影响减税措施的实施。从根本上也不排除货币主义的财政思想束缚官方改革进程的可能。缩减支出主要是削减价格补贴、企业亏损补贴、国家投资、军费开支和国家机关管理经费。1992年和1993年联邦统一预算支出减少到国内生产总值的33%和36%，而苏联时期这一指标在45%左右(20世纪80年代中后期)。
(二)1994-1996年年底为反转型危机阶段，财政政策的紧缩有所放松，反通货膨胀仍然是主要目标
财政政策表现为“适度紧缩”。“适度”主要表现为国债增长较快和不再强调无赤字预算。(1)国家公债市场有了较大发展；(2)预算政策不再追求“无赤字”，而是着眼于将赤字规模稳定在上年水平；(3)继续缩小预算支出，1994年为GDP的37%，而1995年和1996年分别降至29%和30%；(4)加强财政监督。1996年，成立了俄罗斯联邦总统下的临时非常委员会，以加强税收和预算纪律。
(三)1997年～1998年3月经济由危机转入萧条性稳定，财政政策在“适度紧缩”的基础上又添“积极”迹象
针对经济中出现的问题，政府中期纲要提出前一阶段以克服经济危机为重点的改革任务已经基本完成，下一阶段的重点是改革经济结构和恢复经济增长，提高生产效率。为此，财政政策也采取了许多新举措，在“适度紧缩”的基础上增添了“积极”迹象。这一阶段财政领域进行了几项重点改革，制度方面最重要的是开始立法，规范预算税收制度，制定颁布了《俄罗斯联邦预算法典》(1998年7月)和《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月)。在政策方面也采取了一些比较积极的做法：(1)规范税制、减少税种和收缩税收优惠；(2)压缩预算支出仍然是支出政策的重点；(3)国债规模一发不可收，债务的规模大、期限短、成本高的特点实际上已经为1998年8月金融危机的爆发埋下了伏笔。
(四)1998年3月-1999年8月克服金融危机和稳定经济阶段，财政政策仍以紧缩为特征，但开始表现出刺激供给的倾向
八一七金融危机使1997年来之不易的(哪怕是萧条性的)稳定成果大打折扣，社会经济重新陷入危机。面对严重的危机形势，普里马科夫政府提出了鲜明的政策主张，即在坚持改革的条件下纠正过去的错误，对政策进行重大调整，把确保社会和经济领域的稳定、提高政府对经济的宏观调控力度作为重点，把走加强国家干预经济(秩序)的社会市场经济道路作为目标。财政政策的重点一方面为稳定经济、消除危机服务，一方面致力于刺激生产发展。(1)明确提出降低税率、扩大税基的主张；(2)债务重组；(3)继续发挥“发展预算”的作用以加强国家投资。
普里马科夫政府的纲领和政策在执政期间取得了一定成果，经济危机有所缓解。尽管许多业内人士看好普里马科夫政府的施政纲领和前景，但是政治因素再次使这届政府早早夭折。接下来，俄罗斯政坛1999年5—8月在又经历了一个短命政府——斯捷帕申政府之后，迎来了普京代总理时期。从此，普京人气一路飙升：同年8月16日当选总理，12月31日出任代总统，次年3月当选俄罗斯第二位民选总统，由此振兴俄罗斯的重任落在了普京肩上。(五)1999年8月至今经济逐渐进入恢复性增长阶段，财政政策有紧有松，以刺激供给为主，追求经济增长高速度
尽管前几任政府也数次提到要采用社会市场经济模式，但是，由于种种原因都没有在实践中得到全面切实的贯彻。从普京开始，社会市场经济理念才真正在改革中得到体现，其中最主要的表现是突出宏观经济调控和刺激经济快速增长：(1)把发展生产、提高经济增长速度作为经济工作的中心。推行积极的工业政策，包括扶持出口型高科技产业的发展、扶持以满足国内需求为主的非原料部门的发展、提高燃料动力和原料部门的出口能力；为投资创造良好环境，包括降低贷款利率、稳定股市、限制本国资本外流等；实施合理的结构政策，包括鼓励中小企业发展和调节天然垄断部门活动；推行现代化的农业政策等。(2)产权方面实行混合所有制，主张对于公共产品部门和天然垄断部门企业，仍然要保持国家所有或国家控股。(3)重视微观领域改革，主张提高私有化企业和国有企业的生产效率，其途径是进行企业重组和加强公司治理。(4)建立有效的金融体系，保证低通货膨胀率和卢布的稳定，建立文明的金融证券市场。在财政政策方面，我们已经指出了在弗雷堡学派这一官方经济理念下普京的相关选择，即继续坚持新自由主义预算平衡思想。“五条件保持预算无赤字”，收缩支出；政策导向优先稳定生产、刺激供给，重点是降低税率。
三普京时期财政政策的主要特点
我们可以从几个方面来归纳普京时期财政政策的主要特点。
(一)以加快经济增长速度为导向，降低国家支出规模
俄罗斯官方积极主张降低支出规模。转型经济给“大财政”带来的变化之一就是支出规模的大大削减。但是随着改革进程的推进，支出规模不仅服务于宏观的经济模式，而且要服务于具体的经济目标。普京的一个重要的政策主张是要加快经济增长速度，这是俄罗斯官方主张降低国家支出规模的重要政策依据。普京上台以来，多次强调要加快经济发展，经济增长速度应该每年至少达到5%，希望达到7%或8%，最好是达到10%，并在2003年总统咨文中提出在2010年要实现国内生产总值翻一番的目标。2004年完成的《2005～2007年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中，继续强调经济增长高速度，并就此提出要赶超最发达国家水平，同时在中长期内使高增长成为常态。
政府在《2003—2005年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中指出，“俄罗斯提高经济增长速度必须继续降低由国家直接分配的或国家参与分配的资金的份额，因为现阶段国有部门资金的效率要比私人部门低。为了使降低税收负担不会导致国家公共服务质量的降低，不会引发预算赤字和依靠国家债务增长来弥补赤字的危险，预算支出增长的速度必须比经济增长速度低。这段话至少表明了两重意思：首先，降低国家直接分配资金的额度(当然重点是国家支出)是为了提高经济增长速度；其次，是为了预算平衡——尽管此前政府强调“降低税率、扩大税基”，似乎是降税和增收兼得，但是从这段话看，政府对税收降低还是有足够的心理准备，经济增长速度和预算平衡是并重的目标，因此对降低税负可能带来的预算赤字，政府应对的手段是降低支出。俄罗斯财政部长库德林在2002年曾表示，在2004～2005年，扩大政府支出占GDP的比重每年降低1%。在政府制定的长期经济发展纲要中，预计在2005年前把扩大政府支出占GDP的比重从2000年的36%降到32%-33%，长期应降至30%④。其中主要以清理和缩减无效国家支出为主，包括减少经济建设支出，缩减地区过多的社会支出，降低国家行政管理支出，提高政府采购效益等等。
可以说，俄罗斯关于国家支出或者是国家支出规模的认识，从根本上仍然是一个国家应该如何干预经济的问题。主张降低支出规模的多是“自由派”和“激进派”，认为国家参与经济的程度越低越好；主张保持和扩大支出的多是“渐进派”，认为国家应该适当加强部分领域的干预。而就政府目前的选择而言，表现出的是“中间”色彩的做法：降低支出，但幅度不会太大；既不会像“激进派”所设想的那样大幅降低支出，也不会走提高国家对经济参与度的道路，在这一点上，政府的选择和我们前面所分析的官方经济学理念是一致的。
(二)国家支出结构由过去的突出经济职能向突出社会公共职能的转化
向市场经济转型以来，俄罗斯国家支出结构的最大变化是急剧缩减对国民经济领域的投资。计划经济时期在苏联统一预算支出中，用于国民经济的拨款要占50%以上。相对而言，社会文化措施拨款的数额则小得多，占支出总额的31.9%。经济支出和社会支出的比例关系大致为3：2。向市场经济转型以来，随着多数国有企业的私有化和股份制改组，企业扩大再生产的资金来源主要依靠自有资金和金融市场融资。社会公共职能成为俄罗斯财政的核心，经济职能大大缩小，财政不再安排和从事营利性的投资支出，其范围限于工业、能源、建筑、交通道路设施和通讯信息、农业渔业、住宅公用设施等重点建设和基础设施领域。在1998～2001年俄罗斯联邦统一预算支出中，经济支出占预算支出总额的比重平均为20%以下，而社会职能得到了突出(此职能在俄罗斯预算中和苏联一样，采用了“社会文化措施”一词，其内涵也大致相同，包括教育、文化、艺术和大众信息工具、卫生和体育、社会政策等)，用于社会文化措施的支出占预算支出总额的比重平均保持在29%左右，经济支出和社会支出的比例关系约为2：3。具体情况参见下表。
1998~2001年俄罗斯联邦统一预算支出结构
项目1998199920002001
ABABABAB
总支出100.030.7100.026.4100.026.8100.026.8
国家管理和地方自治3.71.13.71.03.71.04.61.2
国际活动2.10.64.71.20.60.11.00.3
国防7.72.49.22.49.82.610.22.7
护法活动和保证国家安全5.41.65.91.66.81.87.62.0
工业、能源、建筑3.11.02.50.73.00.89.82.6
农业和渔业2.90.92.80.82.80.82.80.7
道路交通、通讯、信息2.30.72.10.52.00.53.61.0
住宅公用事业11.53.510.12.710.22.78.12.2
社会文化措施29.29.029.27.727.37.330.18.1
国家债务17.65.415.14.014.13.810.12.7
联邦专项基金5.21.68.02.112.73.46.31.7
其他9.32.96.71.?7.02.05.81.6
赤字(-)或盈余-5.6-1.01.92.9
注：A：占总支出比重%；B；占GDP比重%。
资料来源：俄罗斯国家统计委员会：《统计汇编》，2002年俄文版，第22页。引自2003年//budgetrf.ru／。
(三)致力于税收体系的公平和中性，实际上更偏重于中性原则
公平和中性都是西方财政学中经常提到的两个主要原则。一般来说，税收公平包括横向公平，即凡有相同纳税能力的人应该缴纳相同的税费；纵向公平指纳税能力不相同的人应该缴纳数量不同的税费。基于这两种公平，所以有所谓的税负征收上的“受益原则”和“支付能力原则”之说。俄罗斯采用的是“支付能力原则”，即意味着税收只应对有纳税能力的人征收，并且税额应该依照不同的纳税能力而变化。在《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月颁布)总则第3条中提到了这一原则：“每一个人都应该依法缴纳规定的税、费。关于税、费的立法要建立在承认纳税的普遍性和平等的基础上。在规定税收时应当从公平原则出发，考虑纳税人的实际能力”。
中性税收实际是俄罗斯官方新自由主义理念的“税收版”。税收中性是一个相对概念，一种“次优原则”。对现代国家来说，税收中性的意义在于减少国家对税收领域的干预，避免规定过多的税收优惠和歧视影响税收秩序；同时降低纳税者的税收负担，包括税收总“量”和纳税成本。尽管中性税收不是新自由主义经济学的“发明”，但由于该原则符合其减少国家干预、财政健全的经济思想，因此包括货币主义、弗雷堡学派、供给学派在内的多数新自由主义流派都是赞成税收中性的。
公平原则和中性原则在一定意义上是互相冲突的。现实中，一国出于国情，往往在不同时期有不同的侧重。这一点在俄罗斯表现得也很明显。在当前的税收政策中，显然是侧重于中性原则。在俄罗斯政府的中长期纲要中，提到税收体系改革、税收政策发展时，多次强调税收中性，而“公平”原则少有论及。
为了说明这一点，我们可以引用政府长期发展纲要中的一段话：“提高税收体系的公平与中性依靠下列措施：拉平所有纳税人的纳税条件(首先是取消一些缺乏根据的税收优惠和例外)；取消对纳税主体的经济行为的无效消极的影响；修改个别税种的税基的订立规则，以使其更加符合该税种的经济实质；在税收立法中增加有关税收监督的机制和手段，并以此优化税收行政管理和提高集中税收的水平；减少监督机构的数目；对诉讼税收机构的行为，简化和加速其相关程序(包括在具有一般司法权的法院和仲裁法院内设立专门的税收争议协会)；降低避税的可能”。可以发现，所有这些内容都没有涉及《税法典》第一部分所提到的“支付能力”的公平，强调的只是要为“中性”原则创造一种对纳税人平等的条件。从税收政策的一些具体做法上，比如所得税的比例税率、大量削减税收优惠等，也表明俄罗斯的主导思想是以中性原则优先的。这是总体把握俄罗斯税收政策的前提。
在中性原则的基础上理解降低税负。对俄罗斯降低税负可以从几方面去理解。首先，降低税负指的是降低税收相对于经济发展的负担，它不仅包括减少税种和降低税率，还包括降低国家税收管理成本，简化税收体系；其次，降低税负不意味俄罗斯一定降低宏观税率(税收收入与国内生产总值的比例)，政府对降低税负还寄予了扩大税基的期望，包括以下3个途径：一是希望通过降低个别税种的税率，进而刺激企业和个人投资，促进生产发展，二是降低税率可以减少逃避纳税行为，三是缩减税收优惠，加强对预算支出中税收优惠支出(税式支出)的核算。因此，政府提出“这种降低应该同时伴随着可能增加实际税收的集中”。在某种意义上说，降低税负实际是俄罗斯税收中性原则的微观化。
(四)税收政策的具体措施：降低税率、扩大税基
普京总统对税收政策十分重视。他认为，“今天世界各国在所有的经济和政治参数上展开相互竞争，包括税收负担的大小，国家以及公民的安全程度，对所有者权利的保障”，把税收负担的大小看作是影响一国国际竞争力的重要因素，并多次强调要继续进行税收改革。普京的税收改革思想可以简单地概括为“降低税率，扩大税基”，这实际也是和普京的第三条道路治国方略②以及政府官方经济理念一脉相承的政策主张。
1.降低税率。首先是所得税税率。俄罗斯所得税包括自然人收入税(个人所得税)和组织利润税(企业所得税)。在《俄罗斯联邦税法典》第二部分颁布之前，对自然人收入税一直实行的是多级累进税率，最高为35%，最低为12%；组织利润税实行比例税率。一般税率为35%，对不同经营活动存在一定差异。新税法对自然人收入税取消了累进制，改行单一比例税率，规定一般税率为13%，特定收入征税35%，非俄罗斯联邦常住自然人收入征税30%；组织利润税一般税率为24%，外国企业、股息收入和中央银行收入另有相应税率。其次是统一社会税。统一社会税一般税率由38.5%降低到35.6%，其余为累退税率，不设最高限额。政府宣称，在2005年前，加工部门部分领域将继续降低统一社会税(税率从35.6%降低到25%或更低)。增值税一般税率拟在2004年由20%降为18%。
2.减少税种。1998年公布的新《税法典》第一部分把税种减为28种。2004年12月的联邦法对《税法典》中的税种进行了较大修改，联邦税改为10种：增值税、消费税、自然人所得税、统一社会税、组织利润税、矿藏使用税、继承或遗产税、水税、动物和水资源使用权付费及国家关税。地区税改为3种：组织财产税、税和运输税；地方税改为两种：土地税和自然人财产税。这样俄罗斯联邦税、费体系现在包括的税由28种减为15种。
3.简化纳税体系。2002年7月1日俄罗斯通过的《税法典》(第二部分)补充章节规定了简化纳税体系的内容。首先，对部分组织及个体企业主实行五税合一的“统一税”，即对组织(或个别企业主)以缴纳统一税来代替组织利润税(或自然人收入税)、增值税、销售税、组织财产税和统一社会税的缴纳。其次，简化纳税体系还规定对一些服务性如修理、理发和兽医等小企业征收“认定收入统一税”，其税率为认定收入的15%。
关键词：金融危机积极财政政策实体经济
1经济背景—金融危机
1.1从国际角度看：金融危机的全球性对各主要经济体都造成了不可低估的冲击。受其影响，世界经济已开始告别“高增长、低通胀、贸易流量大幅增长”的时期，经济增长速度减速、各国的就业压力与贸易保护抬头使世界各国步入“多事之秋”。如：美国总统奥巴马2009年9月份宣布对中国进口轮胎征收三年期惩罚性关税，分别为35%，30%，25%，同时巴西政府也对中国进口轮胎进行反倾销调查等等，这些就是贸易保护注意最好的例证。美国2008年第三季度GDP增长-0.3%，剔除贸易的贡献，内需增长率是-1.43%，个人消费、房地产投资以及企业设备投资等降幅都比较大。新兴市场经济体增长明显放缓，欧盟经济前景不乐观，日本经济也面临内忧外患。
1.2从国内角度看：融危机的冲击下，2008年11月，中国的进出口额首次出现负增长：进出口总值1898.9亿美元，同比下降9％，其中出口1149.9亿美元，下降2.2％，增速比上年同期减缓24个百分点，这是自2001年6月以来中国出口首次较上年同期下降。与此同时，11月中国的贸易顺差却不降反升，上升了400亿美元。究其原因，在于中国进口方面出现了更大幅度的下降，数据显示，11月进口749亿美元，下降了17.9％。这些数据无不显示着中国经济下滑趋势正在形成。（数据来源：国家统计局）
2积极财政政策的含义
所谓积极的财政政策，是指在经济处于通货紧缩、经济增长乏力的形势下，以增发国债为政策突破口，通过增加财政支出，实现增加投资、促进消费、扩大出口，进而刺激经济增长，它不同于一般意义上的扩张性财政政策，是宏观调控领域的一种主动出击。主要目标是扩大内需，实现经济平稳快速发展。
3积极财政政策的特点
3.1此次出台的投资拉动举措有向民生方面倾斜的特点。虽然投资拉动依然是扩大内需的主要手段，但这次更重视民生，十项措施中至少有五项以上与民生问题密切相关、与欠发达地区或低收入人群有关。
3.2首次把提高城乡居民收入和税制转型改革列入了扩大内需的举措之中。此次在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担约1200亿元，这是一个不小的进步。未来还将在降低工薪阶层、个体经营者和中小企业的所得税税收支出、扩大城乡居民消费补贴范围和积极推进消费信贷等方面加大力度，以刺激消费需求。
3.3此次出台的措施将短期目标和长远目标结合起来。一方面将促进经济增长与结构调整紧密地结合起来，提出了加快自主创新和结构调整、支持高新技术产业化建设和产业技术进步、支持服务业发展等举措，这既有利于拉动当前经济增长，又有利于增强经济发展后劲。另一方面，此次出台的措施将扩大投资与拉动消费紧密地结合起来，提出了加强基层医疗卫生服务体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设;加快农村基础设施建设等举措，这些投资既有利于促进当前消费、拉动经济，也有利于全面实现小康、构建和谐社会。
4结合金融危机对积极财政政策进行分析
4.1此轮积极财政政策对中国实体经济产生了巨大的积极作用①居民消费价格涨幅回落趋势明显。居民消费价格涨幅自5月份以来已连续5个月回落，9月份同比涨幅回落4.6％。控制通货膨胀取得明显成效。②结构调整取得了积极进展，工业结构有所改善。农业生产也获得较好收成，全国粮食连续5年增产；中西部地区生产和投资增长明显快于东部。③经济运行质量继续提高，2009年的1至8月份，规模以上工业企业实现利润增长19.4％，前三季度农村居民人均现金收入实际同比增长11％，城镇居民人均可支配收入同比增长7.5％。
4.2促进了经济结构的调整
4.2.1促进了产业结构优化升级。在加强基础设施建设的同时，我国利用国债资金的直接投入和调整相关税收政策等措施，支持高科技项目、企业技术改造项目的建设，使我国企业的整体技术水平大幅提高，国际竞争力增强。自2009年重启积极财政政策半年以来，国内生产总值为139862亿元，同比增长7.1%，其中第一产业12025亿元，第二产业70070亿元，第三产业57767亿元，分别同比增长3.8%，6.6%，8.3%（数据来源：国家统计局）。
4.2.2巩固了农业发展的基础地位。国家安排国债投资着力建设了一批关系到调整农产品结构和增强农业发展后劲的基础性工程。其中，家电、农机具下乡补贴政策为农民提供了更加强有力的生活资料和生产资料保障。同时，2009年经济半年报的资料数据显示：在固定资产投资中，第一产业增长了68.9%，第二产业增长了29%，第三产业增长了36.6%，这充分体现了中央对农业基础地位的重视。
4.2.3推动了区域生产力布局的合理调整。经济发展相对落后的中西部地区，由于受到经济集约化程度低、缺乏技术和运输成本高等因素的制约。为了实现国民经济的均衡发展，坚定不移地继续实施西部大开发战略。十年后的今天，党中央、国务院又将中部崛起提上了议事日程。
4.3丰富了宏观调控经验此轮积极财政政策的重启充分体现了相机抉择。市场失灵的问题就会在着。此时，当经济依靠市场机制已经无法通过自身的力量来实现稳定增长。那需要政府根据具体的经济形势，有目的的采取适当的财政政策，主动对经济运行进行干预，实施宏观调控，财政政策体现出对调节经济波动具有一定的作用。1997年亚洲金融危机的爆发，对我国经济同样产生了极大的消极作用，国内消费需求低迷，经济增长滑坡，通货紧缩趋势显现。面对这样的形势，中央决策层审时度势，主动应对，将“适度从紧”的积极财政政策适时转型为积极的财政政策。同样，面对由次贷危机引发的全球金融风暴，面对更加严峻的经济形势，决策层依然能够把握形势，主动出击，明确2009年财政政策将由“稳健”转为“积极”，实现改善经济结构和拉动经济增长的双重目标。
5结束语
十年前我国政府为应对亚洲金融危机实施了积极财政政策，十年后的今天为积极应对全球金融“海啸”，我国政府重启了积极财政政策。虽然，此轮积极财政政策的重启在很大程度上解决了我国内需需求不足的问题，我国经济逐步步入了快速复苏发展的快车道，我国经济已呈现出企暖回升的良好势头。我们在对积极财政政策的效应进行肯定的同时，必须也要对积极财政政策存在的问题保持清醒、正确的认识，并给予足够重视，从而更好地发挥积极财政政策的“积极效应”，推动中国乃至世界实体经济步入全面复苏发展的快车道。
参考文献：
[1]夏杰长等.《积极财政政策转型：从积极到稳健》.中国经济出版，2006年版.
[2]戴园晨.《积极财政政策与宏观经济调控》.人民出版社，2003年版.
[3]王保安.《转型经济与财政政策选择》.经济科学出版社，2005年版.
[4]高培勇.《中国财税体制改革30年研究》.经济管理出版社，2008年版.
关键词:财政政策 货币政策 绩效 政策搭配 一篮子货币汇率制度
如何运用财政政策和货币政策以实现一国经济稳定发展是宏观经济学的重要研究领域,也是学界长期论争的焦点议题之一。国内外学者从不同理论视角。运用各种模型和实证方法,对财政政策与货币政策的绩效及其搭配进行了深入研究。
一、国外研究情况
经济学文献对财政政策与货币政策搭配的定量实证研究始于20世纪30年代的is-lm模型(又称希克斯一汉森模型)。根据该模型,希克斯和汉森等研究得出的结论是:财政政策与货币政策虽然在短期能够影响产出,但是从长期来看,对产出都没有影响,它们都是无效的,除了提高价格之外。之后,经济学家在其基础上,将视角延伸到对开放经济的研究。
英国经济学家詹姆斯·米德(mead,1951)提出了固定汇率制下的内外均衡冲突问题,即“米德冲突”。在汇率固定不变时,政府只能主要运用影响社会总需求的支出增减政策来调节内外均衡,在开放经济运行的特定区间便会出现内外均衡难以兼顾的情况。而支出转换政策包括汇率、关税等的实质是在总需求结构内部进行结构性调整,使需求结构在国内需求和净出口之间保持恰当的比例,从而开创性地提出“两种目标,两种工具”的理论。荷兰经济学家丁伯根tinbergen,19521最早提出了将政策目标和政策工具联系在一起的正式模型,即“丁伯根法则”。若要实现n个独立的政策目标,政府至少具备n种独立的政策工具,工具之间不会相互影响。蒙代尔(mundeb,1960)提出了进一步的解决办法,指出将每一政策工具分配给它能发挥最大影响力和具有绝对优势的目标。斯旺(swan,1960)用图形说明了支出增减政策f财政货币政策1和支出转换政策(汇率政策)各自的功用,提出了用支出增减政策和支出转换政策的搭配来实现内外平衡的模型。蒙代尔(1963)与弗莱明(1962),研究了开放经济条件下用于实现内外均衡目标的宏观经济政策的有效性问题,他们的研究成果经不断完善而成蒙代尔一弗莱明模型fmundell-fleming model),并由此得出了着名的“蒙代尔三角”理论,即货币政策独立性、资本自由流动与汇率稳定这三个政策目标不可能同时达到。1999年美国经济学家保罗克鲁格曼fpaul krugmanl根据上述原理画出了一个三角形,他称其为“永恒的三角形”ftheetelnal trianslel,从而清晰地展示了“蒙代尔三角”的内在原理。这三个目标之间不可调和,最多只能实现其中的两个,这就是着名的“三元悖论”。
二、国内研究现状
国内学者将以上理论和研究方法应用于对我国经济的分析,研究结论不尽相同。马拴友(2004)运用is-lm模型进行分析得出,在我国is曲线较为陡峭而lm曲线较为平坦,说明在这种情况下,财政政策与货币政策相比。对治理通货紧缩具有更大的效能。张学友、胡锴(2002)运用修正的mf模型,对我国积极财政政策和货币政策的效力进行比较,得出在我国现行汇率制度安排下,积极财政政策的效果要优于货币政策:当前我国的经济政策应以财政政策为主,坚持积极的财政政策,淡化扩张性的货币政策。施建淮(2007)运用var模型对人民币实际有效汇率和中国产出进行实证分析后得出,人民币升值在中国是紧缩性的:相对汇率变动的其他效应,汇率变动的支出转换效应是支配性的,因此运用传统斯旺模型来分析中国经济是有效的。徐长生、刘士宁(2006)根据斯旺模型政策搭配理论,认为中国经济目前正处于模型中的内部通胀、外部顺差的区域,因此对内可采用从紧的货币政策主要抑制投资过热,采取结构性的财政政策着重解决经济结构失衡问题:对外通过本币升值的汇率政策改善国际收支顺差,以实现内外均衡。
也有学者通过计量建模,实证研究了近年来我国两大政策的搭配,但大多集中于对内绩效的研究,鲜有在一篮子货币汇率制度下兼顾内外综合绩效的系统研究。刘玉红、高铁梅、陶艺(2006)实证研究了财政货币政策的综合效应,发现中国的货币政策对实体经济的有效性较弱,这是由于我国利率管制严格、资本市场和货币市场发展缓慢等原因所致,而中国的财政政策的政策效果显着,扩大国内需求方面在相当长的时间内还应该继续实施。王文甫(2007)通过模型分析。发现在内生增长理论框架下,有一条真实变量都以相同的比例增长的均衡增长路径:在均衡增长路径上,财政政策和货币政策不是相互独立的,它们之间必须相互协调:财政政策对经济有影响,货币呈非“超中性”。刘斌(2009)基于我国的实际数据的实证研究得出。我国的政策体制主要表现为主动的财政政策和被动的货币政策组合体制的结论:这种体制实际上是物价水平的财政决定理论的充分体现:因相机抉择的政策会产生政策的时间不一致性问题,对社会福利水平产生影响,这种体制在今后是否一定要继续保持值得商榷:他强调今后我国应该从现行的体制向主动的货币政策和被动的财政政策组合体制转换。黄志刚(2009)将蒙代尔一弗莱明模型fm—f模型1拓展到中间汇率制度下研究发现,不管资本流动性如何,扩张性的财政政策和货币政策基本有效,其效应介于固定汇率制度和浮动汇率制度之间:实行中间汇率制度的国家在进行宏观调控时,最应该运用财政、货币政策搭配方法,此时政策效果最好。
三、总结及启示
通过以上综述我们发现,大多文献将研究视
种子是连接政府与农民的“桥梁”，担负着传递惠农政策、放大支农效果的特殊作用。种子虽小，但连接着农村千家万户。使用良种不仅可以减少水、肥、农药使用，降低生产成本，还能提高农作物的产量和品质，保障农产品供给，增加农民收入。因此，相对于农业生产的其他要素和环节，种子具有一定的公共产品属性和较高的投资回报，可以更加直接、有效地把强农惠农政策和公共服务传递到千万农民手中，使财政支农投入的效益更高，效果更明显。近年来，中央和省财政围绕良种研发和农作物、畜禽良种补贴等方面实施了一系列财政政策，产生了良好的经济效益和社会效益，就充分体现了种子的这种特殊作用。
山东省种业发展的成就和问题
（一）良种贡献水平虽然有了大幅度提高，但种业的自主创新能力亟待加强。目前，我省良种覆盖率已达97%以上，良种对粮食增产的科技贡献率达40%以上。与1978年相比，2010年我省小麦单产提高了1.67倍，玉米单产提高了1.28倍，粮食总产量在播种面积减少20%的情况下翻了近一番，其中良种发挥了决定性作用。但同时我们也看到，种业的自主创新能力还严重不足。一方面，农业科研单位把过多资源放在商业化育种上，对事关种业发展后劲的基础性研究重视不够，导致种质基础狭窄、突破性品种少的问题突出；另一方面，本该承担商业化育种任务的种业企业却实力不足，科研投入水平偏低，一般不足销售额的1%，我省规模最大、实力最强的登海种业，2010年科研投入仅占其销售额的5.1%，而跨国公司的科研投入一般在10%左右，有的高达20%。（二）种业企业群体虽然得到快速发展，但种业市场的集中度和整体竞争力亟待提高。目前，我省持证种子企业已达431家，资产规模82亿元，分别占全国的5%和10%，年销售额56.3亿元，实现利税11.3亿元，在培育种业市场、保障良种供应等方面发挥了重要作用。但由于我省种业发育时间短，市场准入门槛低，种业企业多小散、无序发展、不当竞争等问题突出。同时，受劳动力、土地和生产资料价格上涨影响，种业企业科研、生产、营销成本不断攀升，利润空间越来越小，再加之普遍存在的资金短缺等难题，企业生存发展面临的压力越来越大，远远不具备与国外种业巨头展开竞争的实力。据统计，目前国内前10家企业种子市场份额仅占13%，而美国孟山都和杜邦先锋两家企业就占到60%以上；我省现有种业企业中，符合农业部最新种子生产许可条件、注册资本3000万元以上的只有11家，若不进行资本注入或兼并重组，其余近98%的企业将被淘汰。（三）种业发展的外部环境虽然有了显著改善，但扶持力度小、服务水平低的问题比较突出。近年来，中央和省委连续多年出台“一号文件”，对加强良种培育推广、发展现代种业作出部署。今年，国务院专门出台《推进现代农作物种业发展意见》，将农作物种业提升到国家战略性、基础性核心产业的高度，对发展现代种业作出更加全面、系统的部署。作为农业大省，我省也始终高度重视种业发展问题。上世纪90年代以来，我省率先实施了农业良种工程，专项支持农业新品种培育，并结合农业重大应用技术创新、农业科技成果转化、农业技术推广、农作物良种补贴等专项实施，加快推进农业新品种、新技术的转化应用，逐步确立了省级财政扶持种业发展的政策框架。但与现代种业发展要求相比，现有政策体系不健全，投入力度小且结构不合理，公共服务水平低的问题仍然比较突出，亟需尽快完善和加强。
2009年，全国非税收入规模为8996.71亿元，占全国财政收入的13.1%。可见，非税收入已经成为财政收入的有机组成部分和税收收入不可或缺的补充形式。从总量上看，非税收入在地方财政收入的比例越来越大，其地位日趋重要，尤其是在优化资源配置、加强宏观调控，发展社会公共事业和提高公共服务水平方面发挥着更为积极的作用。
一、非税收入管理现状与原因
1.非税收入的管理体制与管理办法存在混乱
非税收入在财政部门管理过程中，仍然除以一个规范化的过程中。目前，基本明确收费的批准权限是地方政府，有财政和物价部门来管理项目审批和制定收费标准。整个过程缺乏以有效立法形式确认的正规程序。这造成实际工作中仅有一部分非税收入纳入预算管理中，大部分非税收入财政管理的视野之外。
2.非税收入票据管理弱
票据是资金运动的会计表现形式，各项收入对应着相应的票据，各项支出也是对应相应的票据。如果票据管理规范，如票据领购、发放、使用、保管、清算以及销毁等程序明了，各种挤占、挪用、截留、坐支行为就会从根本上杜绝。现在政府部门使用的非税收入票据主要加盖财政部门印章。由于缺乏监督部门，非税收入票据与税收票据相比较而言，管理上缺乏规范性与统一性。另一方面，非税收入票据种类繁多，多达百种，给管理上造成不变。
3.乱收费现象严重
一般将乱收费称之为第三次收费，因为这些非税收入是地方政府没有严格按照法定程序征得相关部门正式批准，凭借其行政权力和垄断优势而取得的收入。这些收入既没有纳入预算内，也未纳入预算外收入。目前乱收费现象比较严重，各种名目繁多的收费，是对正常市场秩序的严重干扰，导致市场资源配置功能紊乱。这不仅加重了企业和公民的负担，而且也对政府的声誉产生影响，削弱了政府的调控能力。
4.监管乏力
虽然纪检、审计、财政等在各自的职能范围行使监督权，但配合不力，单兵作战，有些无复检查，使被检查单位疲于应付;有些又成监管死角，监管不到。就是财政内部也协调不力，非税征收管理机关管征收，业务科(股)室负责对归口财务管理单位的财政专户资金支出的审批，国库科(股)室负责拨款。三者之间容易脱节，执收单位从非税征收机关领取票据进行收费，但不向非税征收机关报送收入进度报表，要直到执收单位来缴销票据时，非税管理机关才能知道执收单位收了多少费，是不是及时缴存财政专户，也不得而知，除非时常去执收单位检查;国库科(股)只是按执收单位缴来的资金记账，也不知道执收单位收了多少费，是否坐支、挪用，也监控不到，负责支出审批的科(股)就更不会监管执收单位收缴情况了。
二、非税收入管理现状分析
非税收入的管理存在问题颇多，其主要的原因在于以下几点。
1.观念不改，认识不到位
由于历史的原因，长期以来，一些部门、单位对非税收入的财政属性缺乏应有的认识，认为非税收入的所有权和使用权应归部门所有，把预算外资金视为单位自有资金，不是财政收入，政府不必调控，财政无须管理。目前，仍然实行财政专户管理的非税收入，在资金使用上，仍然是谁收谁用，无须编预算，无须审批，就是财政部门对这部分资金使用进行审批也流于形式。行政性收费和罚没收入已实行收支两条线纳入了一般预算管理，不与单位支出挂勾，一些执收执罚单位就消极怠工，该依法执收执罚的也不执收执罚了等等，这些现象的存在都是“观念没有改变，认识不到位”所造成的。
2.相关法制不健全
政府规范性文件是非税收入管理规章制度。从目前整个非税收入管理来看，从立项、定标、征收到票据管理和资金使用各个管理环节，还没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。因此，非税收入征管和使用随意性较大，项目合规性和合理性受到质疑，并且存在“自收自支、多收多用”现象。
3.多头管理效率低下
目前非税收入存在着多头管理的情况，其中税费管理权限贵财政部门和物价部门，两个部门的管理重点又各有侧重。如立项权贵财政部门，但收费标准归物价部门。看似分工合理，但问题颇多。由于，财政部门无定价权，因此无法体现出财政部门在非税收入管理中的主导地位。
4.激励机制缺失
非税收入金额小，征收对象复杂，所涉及部门数量繁多，收入项目与环节又比较多，相应管理水平滞后。更重要的事，激励机制缺失。从目前现实情况中，可以发现，部分收取非税收入单位缺乏主动性，对一些非税收入的流失，缺少主动干预，主动核实的动力。这可能是非税收入与本单位收入之间缺乏有效联系，丧失了收取非税收入的主动性。
三、对策与建议
1.在核算手段上，要实现复式预算
非税收入必须纳入预算管理，这就要求规范一般预算收入项目。例如，公益金收入和部分在财政专户管理的预算外收入必须纳入到预算管理之中，提高资金使用效率。国有资本经营收入是政府非税收入中一个重要组成部分，应该单独编制相应的国有资产经营预算，利于国有资产的保值增值。反过来，可以利用这些非税收入来帮助国有企业解决资金需求问题。
2.票据管理要严格
首先，票据权限必须明确，由财政部门统一印制，统一管理。财政部门应该学习税收部门统一非税收入的票据，从格式到内容，建立起专用非税收入票据管理体系，除特殊情况，应要求下属部门尽可能使用通用票据。经过一个过渡时间段后，要求下属部门必须使用通用票据。其次，落实票据管理职责。政府行政职能包括票据管理，相应管理机构应该履行好自身职责，消除票据管理中可能存在的商业化行为，从票据源头控制非税收入的流失。最后，强化票据管理监督职能。票据管理部门应该对下属部门领取票据使用情况进行核实，确认票据使用过程中不能出现一些纰漏，如，遗失票据，票据造假。对发现的问题，必须落实责任，严惩不贷。
3.非税收入管理的监督要到位，注意部门之间协调
同级人民代表大会和常务委员会拥有了解非税收入管理的权力，各级人民政府应主动接受他们的审查和监督。人民代表大会或其常务委员会可以委托审计部门对非税收入进行必要审计，并经审计情况报人大常委和纪检部门，这就要求这些部门之间协调一致，避免多头管理出现，为非税收入管理水平提高提供足够支撑。其中财政部门要财政部门要当好非税收入监管的主角。
4.在技术手段上实现管理信息化
非税收入，游离于体制之外，与非税收入管理技术手段落后是密切相关的。这要求在提高非税收入管理水平时，必须提高技术手段，譬如，利用现代网络手段，从管理信息系统入手，结合非税收入本身特点，开发非税收入主用系统，实现财政与银行、执收执罚单位、财政部门上下级之间的联网，方便主管部门全面监控非税收入的收缴使用情况。
四、结束语
非税收入成为地方政府重要的收入，对当地经济的发展起到了重要的作用，但是非税收入管理弱的局面无疑会降低非税收入的作用，因此，应该明确在非税收入上的权力划分，明确中央和地方的实权划分，赋予地方政府一定的税收立法权，贯彻落实转移支付制度。同时，政府应该在非税收入管理同时，用好非税收入，切实提高非税收入的利用效率，这反过来会促进非税收入管理水平的提高。
参考文献：
[2]管永昊.我国政府非税收入现状及其规范管理问题研究[J].宿州学院学报,2007,(6).
论文摘要：本文总结回顾了中国实践并探讨今年和今后一段时期财政政策的目标与相关重点问题。一般预计，2010年中国经济将有望实现较高速的增长，并将在优化结构方面有所进展。
论文关键词：金融危机，财政政策，政策目标，重点问题
两年前不期而至的世界金融危机的巨大冲击，向各国宏观调控当局提出了严峻的挑战，财政政策的运用成为重要的应对措施。中国在2008年11月明确宣布宏观政策转型为适度宽松的货币政策和积极的（即扩张性的）财政政策之后，已经取得明显成效，经济运行态势在2009年比较顺利地从“前低”转入“后高”，年度GDP增速为8.7%，其中第四季度的增速达10.7%。一般预计，2010年中国经济将有望实现较高速的增长，并将在优化结构方面有所进展。总结回顾中国实践并探讨今年和今后一段时期财政政策的目标与相关重点问题，是很有必要的。
一、中国财政政策实践的基本经验
本轮积极财政政策注重处理好扩张总量与调整结构、应对当前困难和实现经济长期平稳较快发展的关系。政策措施更加注重经济发展方式转变和结构调整，提高经济增长质量和水平。简要总结其经验要点，一是把应对金融危机冲击放在“反周期”的操作框架内，充分认识其近乎“百年一遇”的严重性，及时、坚决、有力度地实施总量扩张。二是结合中国的国情与发展阶段，特别注重“供给管理”角度的区别对待、优化结构，着力增加有效供给、促进升级换代和方式转变。三是在“积极”的同时也注重防范风险、加强制度建设。总体上看政策的实施，无论是增支规模还是减税规模，无论是对经济增长速度的推动还是对经济增长质量的关注，都体现了贯彻以人为本、全面协调可持续科学发展观、为经济社会发展大局服务的理念，也体现了财政宏观调控日趋成熟的思路和技巧，这将为应对金融危机后复杂多变的外部环境，促进经济平稳较快发展提供更为坚实的保障。
二、中国财政政策实践的几点反思与优化要领
任何政策设计与实践都不可能是十全十美的。从对还需在2010年继续实行的积极财政政策有必要力求优化的视角来看，可提出三个方面的反思与优化的取向性要领：
（一）在实施总量扩张、安排政府投资时，更加注重抓好结构调整和项目质量
政府实施的“一揽子”经济刺激计划中，扩大内需的首要事项，是以政府投资实施总量扩张，“四万亿元”投资陆续具体化到各个建设项目上，其中以1.18万亿元中央财政资金拉动银行、地方、企业等的配套资金。在这种总量扩张的同时，极为需要精心把握结构优化调整的导向，把基础设施、灾后重建、农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和教文卫七大方向上的各个项目选择好，其中突出的要点，在保民生、培育新的经济增长点（如新能源）和努力拉动社会、民间投资之外，还应把调结构、促转变放在更突出位置并贯穿于各个项目，直到落实于对施工质量的保证。这方面相关的应抓住不放的制度保证因素，一是要实行十分严格、尽可能充分的可行性论证（而非“可批性论证”），切实体现结构优化原则；二是要实行从头到尾的严密的全程监督和内部、外部的多重审计，防止资金挪用等不良现象；三是要实行规范、到位的工程监理，保证项目质量，防止出现“豆腐渣”工程。根据中国上一轮积极财政政策实施中的经验和教训，应通过检查巡视工作等方式对各地已开工和拟开工的政府投资，和拉动社会资金的“拼盘”投资项目，作审计检查和必要指导，及时发现可能的偏差，防患于未然。
（二）在加大财政公共支出和补助力度时，更加注重抓好机制转换
政策扩张期，对于三农、社会保障、社会事业、研发创新等方面的公共财政支出和补助，是重要的政策工具，加大其力度是客观要求。但加大力度并非是相关工作中的惟一要领，另一个相伴随的、不可忽视的要领，就是努力实行支出、补贴中的机制转换，以力求提高资金使用效益和提升政策的绩效。实践证明，机制不同，政策的效应与绩效会大相径庭。比如，中国政府有关“三农”的各种支持项目和支持资金，名目已甚多，但使用中还带有“撒胡椒面”的特征，所以应当鼓励地方积极探索统筹协调、适当整合使用这些资金的新机制----在一些地方的实践中，这已表现出较好的效果，值得进一步总结经验；又如，在不同的地方政府辖区，亟需根据安居住房和房地产市场的实际情况，制定在本地现发展阶段，落实“住有所居”的政策目标，是应以“补砖头”还是“补人头”为侧重点使用用政府资金，或两者如何结合，如何运用有限财力首先托好“廉租房”这个基本住房保障的“底”，如何注重引导和支持“适租房”供给的增加以适应收入“夹心层”和年轻就职者的现实需要，等等，都需要形成可操作的合理化的具体方案，以提高政府实现“安居工程”的资金绩效（这方面已有一些较成功的经验）；再如，财政针对猪肉市场价格波动的调控措施，十分有必要在总结经验的基础上，探讨不再补贴生产环节而是直补城乡低保人群的新机制、以及实行逆市场周期的库存吞吐“平准”方案；在基础研发环节的财政支持方面，也应加大促进实验室、大型实验设备实行资源共享、整合运用的机制建设。这些是推进公共财政建设、优化宏观调控的内在的要求，也是中国经济社会转轨中不可回避的制度、机制建设问题。
（三）在提升债务规模、用好债务资金时，更加注重抓好改革创新和风险防范
政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升，除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外，近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”，各种融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具（规范程度往往并不高）也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大，并引起了各有关方面的高度重视，也引起了不同意见的争议。
中国地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，2009年又加上了“四万亿元”项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵结合，重堵更重疏，关键是因势利导，寻求以制度建设实现规范发展。
在这个方面需要“治存量，开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。政策扩张期，对此既是挑战，又提供了机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。相关制度、法纪的打造，当然在中国需要渐进，而当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调；二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约；三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计；四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。地方政府融资无如制度、纪律的有效约束，必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，“救火”的代价损失将是巨大的。惟一的正确方向，应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面我们还有大量的工作要做，还需坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。
三、关于财政刺激政策的退出问题
得力于一揽子经济刺激方案的实施，国内经济已呈现“双升一稳”（投资大幅回升、工业强劲反弹回升、消费稳定增长）的良好势头。国家统计局的数据显示，居民消费价格指数（CPI）自去年11月份同比涨幅由负转正之后，12月上涨1.9%，较11月0.6%的涨幅明显加快，今年2月已上升到2.7%。工业品出厂价格（PPI）去年12月在各方预期之内如期转正，上涨1.7%。这一方面意味着经济触底之后已经过反弹走向全面回升，另一方面需要我们要高度关注通胀预期。从外部环境看，2010年全球经济复苏力度似比一般预期更为强劲，国际货币基金组织（IMF）预测，世界经济2010年和2011年增幅将分别达到3.9%和4.3%，中国增幅为10%和9.7%。经济复苏和通胀预期的加强，使得积极财政政策的退出问题开始成为关注的焦点。退出策略不仅涉及到退出时机、节奏的把握，而且涉及到退出机制、工具的选择，更涉及到我国与世界其他主要经济体之间政策的协调与博弈，在全球经济复苏还存在不确定性，经济内生增长乏力之时，财政刺激政策退出面临诸多复杂问题，需要审慎处理、全面把握。
（一）退出机制的选择
选择适当的“退出机制”，不仅事关本轮经济刺激政策“功成身退”的必要归宿，也密切联系着解决国内结构性问题和加快发展方式转变。所谓的退出机制，一般是指对由政府主导的、专门旨在抵御金融危机和缓解其不良结果的特殊经济刺激政策的放弃。一般来说，各国政府宏观调控的“三大法宝”，无非是财政政策、货币政策和道义劝说（政府首脑、央行行长等或劝说或威胁或暗示以求引导）。特殊的刺激政策则主要表现为三种形式：大规模财政投资、支出；减税；向银行注资。就中国而言，与此框架无大异。特殊的经济刺激政策势必要具体化为积极财政政策和宽松货币政策配合使用中，在未来作合理的动态调整、适时退出。
当前，中国货币政策在2010年内的优化调整，可认为是大框架不变前提下向“适当从紧”单一方向的适当回调，而财政政策在本年度内至少不会在总量上简单比照货币政策，可看作是扩张框架不变前提下突出重点、优化结构、追求绩效等方面的努力。而再往后的“退出”调整，很可能是与1998年后应对亚洲金融危机成功之后相仿的“淡出”方式，即低调处理，扩张力度渐降，使社会各方在“不经意”间经历政府政策“退出”的过程。
中国积极财政政策的退出机制可着重考虑三个方面：相对于GDP的增长速度控制国债规模和逐步缩小财政赤字；引导和鼓励民间投资，促进经济恢复自主增长；合理掌握对不同产业、产能和不同政策工具区别对待的取向。
1.比照GDP规模与增速，控制国债发行相对规模和赤字率，优化国债发行结构和资金使用结构。
2010年在继续执行积极的财政政策的同时，国债发行规模不可能按急速刹车方式处理，比照GDP规模与增速，国债发行规模要配合赤字率继续控制在3%以下的要求，并注重国债结构优化。从相对数看，2010年相仿的水平，绝对数则将超过1万亿元，预计中央的地方债券也仍和2009年一样，约在2000亿元左右。从结构看，对于长期建设国债可按实际需要适当减发，而对于流动性较强的中短期国债要重点发展，并要按市场的要求，适时调整利率、期限、结构以及付息方式，完善国债对财政政策的支撑功能。国债所筹资金的投资方向和重点，2010年是首先支持已开工项目的续建，严格控制新项目建设，并做好监理工作。
2．积极引导和鼓励民间投资与居民消费，促进经济恢复内生性、自主性增长。
目前看，中国经济还主要是表现为政策推动的经济回升。要使经济进一步顺利、稳定发展，只有政府扩大公共投资是远远不够的，还应出台多种措施力求“四两拨千斤”地扩大社会投资，拉动民间资本跟进，引导和鼓励企业投资，以及居民消费。如果民间投资迟迟不能跟进，公众消费疲弱不振，那么就会严重影响未来经济发展的可持续性。财政政策的退出操作，应当是在民间投资和居民消费可支撑经济运行基本态势曲线形成稳定的“拐点”之后。
中央经济工作会议明确提出，增强非公有制经济和小企业的活力和竞争力，放宽市场准入，保护民间投资合法权益。财政政策应在以下几方面做出努力：一是进一步拓宽社会投资的领域和渠道，充分利用应对金融危机的时机对社会资本投资给予国民待遇，除法律特别规定的之外，应允许社会资本以参股等方式进入金融、铁路、公路、航空、电信、电力以及城市供水等多个行业。二是通过税收、财政贴息、政府采购、信用担保等政策扶持中小企业。对规模较小的企业，做好所得税征收按优惠方案处理的贯彻落实。清理行政事业性收费，切实减轻企业负担。加大中小企业发展专项资金规模和支持范围，向受国际金融危机影响比较大的轻纺等行业的出口企业、科技企业和地震灾区的中小企业倾斜。政府采购也应适当向中小企业倾斜。三是支持发展专为中小企业服务的金融机构，为解决中小企业融资难问题提供便利快捷的政策性金融服务。此外，应考虑通过发展规范的地方融资平台，以市场化方式融资，吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好结合。
在消费方面，提高居民收入、扶助低收入阶层、发展社会保障体系和以消除居民“后顾之忧”减少“预防性储蓄”等方面的一系列措施，都应切实贯彻，细化优化相关方案和加强相关管理。
3．合理掌握对不同产业、产能和不同政策工具区别对待的取向。一般理解的“退出”，在政府刺激力度上是单向调减的，但考虑到中国经济运行中显著存在的结构问题，在退出中有必要适当加入针对不同产业、不同性质产能的区别对待的处理，比如对一般传统产业的刺激力度，可以顺向调减，乃至多减，而对有优化结构作用的新兴产业、事关全局增长后劲有必要加强的支柱产业，以及那些具有强烈技术改造、升级换代需要与空间的门类和领域，则可以实施不减的处理，甚至适当给予更多资金与优惠政策以帮助其扩张的处理。这有益于加快结构调整与发展方式转变。再者，与中国正处于体制转轨、深化改革过程之中有关，不同政策工具的制度相关性和区别对待，也值得注意。比较直接、行政色彩较重的政府干预政策工具，可随总体刺激力度的调低而顺向调减、乃至多减一些，比如，那些一般性扩大政府支出的投资安排，应比较坚决地调减；而那些有条件、有必要更多运用、助其走向健全的经济杠杆手段，却可考虑让其发挥更多刺激作用，比如结构性减税的安排。这样有助于推进制度安排与调控方式的合理化。
（二）退出时机的选择
积极财政政策的退出时机把握，既要考虑到全球主要经济体国家退出政策的操作对我们的联动效应，更要考虑国内经济企稳回升后，何时出现、是否稳定形成经济周期中阶段转换的拐点。从中国过去的经验，特别是上世纪90年代以来的经验看，经济由高涨阶段进入低迷阶段再重回高涨阶段的转换，一般都要间隔数年，是一个由经济下跌和宏观扩张政策启动开始，经历触底－－企稳回升－－巩固回升态势－－企业预期再次普遍向好和自主投资强有力回升而完成的过程，关键是何时市场的内生动力已可以不再依靠扩张性政策而把经济运行稳定在潜在经济增长率的区间。从中国的相关宏观、微观数据看，至少2010年，扩张性的积极财政政策还未到退出的时机。
世界银行预测局局长汉斯·蒂莫指出，假如刺激措施退出过快，经济复苏就可能陷于停滞，虽然出现二次衰退的可能性并不大，但有些国家可能出现一个季度以上的负增长；假如刺激措施撤出得不够快，在财政政策方面将对私营部门投资产生挤出效应并导致通胀，全球失衡的重现将会迫使各国央行突然收紧政策，从而导致二次衰退。可以说目前全球经济正处于敏感而脆弱的关键时期，如何既能维护当前来之不易的复苏基础，又不至于因政策滞后延误退出时机使通胀局面难以挽回，这将是各国决策者面临的考验。从目前情况看，发达国家的经济自主性增长仍然乏力，主要经济体国家的企业生产和个人消费支出短时间内很难有效恢复，特别是美国、欧盟、日本失业率连创十几年来的新高，这将使得私人需求的复苏持续低迷，因此发达经济体很可能在2010年仅仅回归低增长，这意味着不排除“双底衰退”的风险。这也是各国对宽松政策不能轻易退出的顾虑所在。甚至有前量子基金合伙人、著名投资人吉姆·罗杰斯于今年2月间预测，缘于各国政府此前的刺激政策，全球经济的恶化状况在“表象反弹”短暂停歇之后，将出现更为严重的“二次衰退”，其时间可能在2010年晚些时候或2011年，届时情况将比2008年爆发金融危机时更为严重。最近一段时间，欧元区的债务危机有愈演愈烈之势，引起广泛关注，在其暴露了欧元区各国之间利益取向协调机制的脆弱和欧元、欧盟发展前景方面的潜在风险的同时，也对中国未来一段时间宏观经济政策的走向带来了更多的审慎要求。中国经济虽目前已进入全面回升，但结构性问题依然严重；通货膨胀虽总体仍只是预期，尚未成为现实，但CPI的年度上涨大局已定，如本年还属柔和，更具“杀伤力”的上涨压力则不排除可能出现于2011年；但万一欧元区出现较大的下滑型动荡并严重影响世界经济，中国也不可能独善其身，通胀压力也不是不可能像2008年下半年那样陡然转为通缩压力的。因此，综合权衡各种预测和各主要相关要素，动态跟踪和及时判断经济上升曲线何时将进入一个新的高涨阶段，以全球视野把握中国经济达到经济内生稳步向上状态的拐点，便是政策退出时机选择的关键所在。
（三）财政刺激政策退出的国际协调
1．1财政政策的区别对待
在我国，公共财政只能用于公办高校的传统观念和模式没有得到彻底的改变。所以，民办高校从政府获得经费支持存在很大的难度。致使民办高等教育经费来源途径单一，大部分来至学生学费，从而形成“以学养学”的模式。并且在政府实施的一系列针对高校的财政优惠政策中，也很找出为解决民办高校发展的问题所采取的政策措施。
1．2财政资助政策不完善
一方面，教育成本分摊机制不合理，民办高校与公办高校不能享有同样的公共财政按生均支付的学校运行费用补贴。民办高校由社会资本出资办学，公办高校由财政经费出资办学，但运行费用都应由公共财政按生均支付。但是在具体实践过程中，某些地方政府把应承担的高等教育责任部分地转嫁给了民办高校，而同时，公立高校获得生均教育经费在6000-800元左右，民办高校获得却非常少。另一方面，公办高校拨款制度远远优于民办高校。特别是在沿海发达地区的大城市，尤为明显。政府对公办高校的财政拨款越来越高，致使教师福利待遇越来越好，过度拉大与民办高校的差距；而民办高校受生源和收费等因素的影响，使其缺乏健全的社会保障机制，影响了教学条件的改善、优秀教师的引入，最终导致学校整体教育质量的难以提高。
1．3政策落实不力
在资金扶持方面：《民办教育促进法》第四十四、四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，在、出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。由于这些法律不具有强制性，并且未能形成配套措施，以及社会对民办教育认识的却实，导致，虽有政策规定，但在具体实践过程中政策效果很难得以实现。在税收优惠方面：由于民办高等教育不能享受公办高等教育享有的一些免税优惠，以及税法中缺乏对民办教育的具体规定，造成税收优惠政策难以落实。
2我国民办高等教育可持续发展的财税政策建议
2．1财政政策建议
2．1．1完善民办高等教育的预算投入政策基于我国目前民办高等教育的财政政策状况，和我国财政资金的整体状况，并在一般的国家预算投入基础上，针对国家预算管理制度应作相应的调整：
（1）国家预算科目新增支持民办高等教育发展的预算科目，每年安排一定的财政资金资助民办高等教育的发展。
（2）通过理顺政府间的财政体制，妥善解决上下级政府之间在高等教育方面的利益冲突，保护和发挥下级政府尤其是基层政府在发展民办高等教育方面的积极性和可持续性，实现国家整体利益最大化。
（3）财政资金重点支持边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育。
（4）根据高校的办学效益（包括就业率等方面因素），分层次拨付。
（5）为确保资金的有效利用，公共财政对民办高校投入使用情况，依法接受审计，所形成的固定资产，纳入国有资产管理。
2．1．2加强对民办高校科学研究和学科建设的财政支持在政策方面，政府以及相关部门应通过一定的政策导向，鼓励和引导民办高校参与省级以及全国各类科研课题的申请，以及相应的实践推广。在资金资助方面，政府以及相关部门需通过相应的财政拨款和财政预算，直接和间接的支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，让一批优秀民办高校有能力在某些科研领域达到国内或国际领先水平，有效促进民办高等教育科研能力科学发展。
2．2税收政策建议
2．2．1公办高等学校与民办高等学校享受同等的税收优惠政策民办高等教育与公办高等教育税收优惠政策差别较大。从现行教育税收政策来看，我国民办高等教育与公办高等教育在增值税、关税、印花税等方面享有同等的优惠政策。首先，社会各界必须更新观念，给予民办高等教育的发展高度重视。其次，采取切实有效的措施，在一定程度上较快的提升民办高等教育应享有的地位，使其享受公办高等教育同等的税收优惠政策。最终为民办高等教育创造一个公平、公正、平等的政策、社会环境，促进民办教育事业可持续发展。
2．2．2调整民办高等教育税收政策对民办高等教育机构的予以税收优惠。首先对民办高校进行营利性与非营利性区分后，针对非营利性民办高校，由于其具有较强的公益性，应该给予它与公办高校的税收待遇。针对营利性民办高校，虽然其以获取回报为目的，但在一定程度上也具有公益性的特征，应适当减小其与公办高校的待遇差别。
2．3．3加强教育税收治理加强教育税收管理。首先严格按照税法和相关规定对公办教育进行税收征收管理，定期对公办教育应税项目进行检查，在确保国家税收收入的同时，保障教育的公平性。其次，对民办高等教育进行营利性与非营利性区分后，我国应该对公办高等教育、非营利性民办高等教育、营利性高等教育三种不同形式的教育机构实行分类管理，在管理中不能轻民办、重公办，搞歧视待遇。
3结论
关键词：财政分税制对策
同志在《论建设有中国特色社会主义》(专题摘编)中指出：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化。”并进一步指出，“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。”这就要求我们按照“三个代表”的要求，在充分认识实行分税制所带来的积极效果的同时，认真研究其对地方财政所产生的消极影响，并采取措施使之进一步完善，真正达到强国富民的目的。
从建国之初直到改革开放前，我国实行完全的政府主导经济的发展格局，中央政府包揽一切，计划代替一切。改革开放以来，一方面，市场化因素在逐步形成，对经济发展格局产生影响；另一方面，由于我们正处于从传统的计划经济向现代的市场经济转轨的重要时期，政府仍在较大程度上主导着经济的发展格局。由于国家的经济发展任务最终要由地方政府来贯彻执行，因此，撇开市场化因素的影响之后，改革开放以来的经济发展格局就是一种“双主导”经济发展格局，也就是说，中央政府和地方政府共同主导了经济发展格局。
政府主导的经济发展格局是否科学合理关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重。在实行分税制以前的1980年至1993年，地方政府的财政收入在GDP中的比重呈现明显的下降趋势，从1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的财政支出占GDP的比重在经历微弱的波动之后，也从1985年的13.5％开始下降到1993年的9.6%。这说明地方政府在经济发展中的作用仍然很重要，但已开始明显减弱，逐步让位于市场化因素来影响经济的发展。1980—1993年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4％，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0％。这表明，在这些年中，地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅负担了59.0％的相对财政支出责任；而中央政府用31.6%的相对财政收入却负担了41.0％的相对财政支出责任。事权与财权没有实现适度的统一，中央政府与地方政府的权利与责任没有实现合理的划分；该地方政府负担的责任没有贯彻落实，该中央政府负担的经济发展责任，却由于中央财政收入的薄弱而没有能力实现，又削弱了中央政府的经济能力。为处理好中央政府与地方政府在经济发展过程中的关系，我国在1994年实行了分税制改革。本着正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高税收占财政收入的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重的指导思想，我国进行了分税制度改革，目的就是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾。分税制改革的主要内容之一，就是把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，并对具体税种的收入归属和收入范围进行了明确的划分。从分税制改革运行情况看，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70％左右的水平上波动。这说明地方政府用49％的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，这与分税制改革前地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅支撑59.0％的相对财政支出责任恰恰相反，说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。
地方政府财政收入与财政支出之间相对比例之所以出现逆转，首要原因就在于分税制的执行。划分税收时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种；因而导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。这无疑影响了地方政府对地方经济的调控能力，影响了地方经济的发展，也间接缩小了内需，阻碍了宏观经济的发展。
在1994年实行分税制时，为了既保持地方既得利益，又能逐步达到改革的目标，中央决定对地方的税收返还数额以1993年为基数核定。在宣布这个消息之后的4个月内，许多地方为争取更多的返还额狠抓地方税收收入，有的地方的税收额竟然比上年增长40％以上!这种征收“过头税”、计划征税的行为一直延续到现在，而且为了保持住税收返还额，许多地方政府还在财政收入和支出上作假，使财政统计数据“掺水”，直接损害了国家和人民的利益。
分税制改革一个重要目的是缩小地区之间的财政差距，合理调节地区之问的财力分配，但实际运行结果并不理想。中央决定把一定的财政转移支付作为对地方超额完成征税任务的奖励，对于税源充足的经济发达地区，由于容易完成税收任务，也就可以从中央得到更多的转移收入；而经济落后的地区却因税源不足等自身客观条件的限制，无法获得与经济发达地区同样比例的税收返还，仍然面临着不平等的待遇。比如1998年，获得转移支付最多的是北京、上海和天津等经济发达地区，而落后省份获得的收入却很少。
当地方政府的财政收入不足以实现财政支出的时候，一般利用三种途径来弥补：向下摊派收费，扩大预算外收入和非预算收入，借债等等，造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。1998年地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到94.7％，地方预算外支出占全国预算外支出的比重从56.4％上升到98.2％。
地方财政预算外收支的迅速增长，对于缓解地方预算资金的供求缺口、补充地方财政的经济调控能力、加大对地方公共产品的投入、促进地方经济的发展，发挥了一定的积极作用。但是，这些年来的实践证明，过多的预算外资金(1998年一度达到地方财政收入的91.9%，1994—1998年地方预算外资金占地方财政收入的平均比重达67.2％)在侵蚀预算内收入的同时，也搞乱了社会正常分配秩序，滋生了腐败现象。如何合理、适度地控制预算外资金的收支，已经成为我国经济与社会生活中的焦点之一，也是事关改革、发展、稳定大局的大事。因此，必须采取切实可行的措施消除分税制给经济社会生活和地方财政带来的消极影响。
首先，要明确并合理划分中央政府和地方政府的事权范围。在市场经济条件下，政府的职能--事权范围主要由以下两个方面组成：一是提供必要的公共产品来纠正“市场失灵”或拾遗补缺，如建立和执行法制、建立和维护社会秩序、建设基础设施等等。二是建立和健全社会制度，维护社会公平和公正，保障社会经济生活稳定发展，如建立社会保障体系、实行地方政府之间的财政转移支付等等。同时把这些职能划分到中央政府和地方政府以便执行。因此，要本着事权与财权相统一的原则赋予地方较大的自，由地方政府负责地方主要公共事务，毕竟地方政府具有更多的本地信息，可以用较少的成本来实现对地方事务的处理，而中央政府只是提供全国性的公共产品，对全国经济建设进行调控，并使“双主导”经济发展格局，转变为地方政府和市场化因素共同主导的经济发展格局。
我国实行稳健财政政策的基本内容。概括地说：控制财政赤字、推进改革、调整结构、增收节支。这四项内容相互联系，缺一不可。稳健的财政政策与积极的财政政策的根本不同点是：稳健的财政政策不仅包括财政收支供给与需求总量的调控平衡，而且还包括社会、经济、教育、文化等结构的调整与均衡发展。
我国实行稳健财政政策的性质。稳健的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的，而是在财政预算收支上有压有保，有保有限，有严有宽；在项目建设上有上有下，有长线有短线，压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中；始终保持预算收支基本平衡、结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、匀称的财政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以称之为“中性”财政政策。
稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一，是高水平、高质量的财政政策。稳健的财政政策同“发展是硬道理”、“发展是第一要务”相适应，具体解决的是发展什么和怎样发展这个全局性的财政政策问题。
2.稳健的财政政策需要严密的、持久的法制保障
稳健的财政政策既为财政法制建设提出了更严格的要求，又为提升财政法制建设创造了更有利的条件。所谓提出了更严格的要求，是由这种基本的财政政策的内在结构的严密性、发展的协调性以及操作的可靠性所决定的。所谓创造了更为有利的条件，是由这种基本的财政政策的长期性、根本性所决定的。财政法制建设不是朝令夕改的暂时规定，而是具有经常性、持久性的财政规律在法律上的反映，也是与稳健的财政政策的长期性、根本性相一致、相符合的。
按照稳健的财政政策的要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐。稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。
事实证明：积极的财政政策在发展完善市场经济体制的关系和作用方面，远不如稳健的财政政策更为重要。而公共财政体制不仅是市场经济体制国家的必然选择，也与稳健的财政政策一拍即合。公共财政既能完整地体现党和国家的施政方针和政策，又能全面体现政府的职能，还能按照以人为本的科学发展观的要求运作，因而更有利于依法治税、民主理财；更有利于调节国家与社会分配，构建和谐社会；更有利于在生产、交换、分配和消费环节获得良性循环发展。
3.按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作
全国性的财税法律的修订和制定。①修改合并两个企业所得税法迫在眉睫。对《外商投资企业和外国企业所得税法》与《内资企业所得税暂行条例》的合并修改，必须加紧进行，这是WTO要求必须实行国民待遇所在；②制定《反洗钱法》必须安排。进行反洗钱斗争不仅是严厉打击经济犯罪，遏制其他严重刑事犯罪的需要，也是维护金融机构、财政机构的诚信和金融财政稳定的需要，是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众的基本利益以及维护我国在国际社会的伟大形象的需要。建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道，就必须制定《反洗钱法》；③中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税制作好调查研究和立法准备。从2006年起在全国内取消农业税，取消农业税并不等于农民无税赋，取消后的农业税改为对农业、农民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得税和商品流转税。
全国性的财税行政法规的制定与修订。①进一步改革流转税并实现增、消、营税收条例的正规化。增值税、消费税、营业税是1994年我国实施新税制改革后，现行流转税类的三大主体税种。从今年起，增值税要由生产型转为消费型（即对购进机器设备进行抵扣）。消费税要扩大征税范围，调节税目和税率。营业税要稳定和完善；②深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。国务院于2003年10月13日了《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（以下简称《决定》），在充分肯定出口退税政策所发挥的重要作用的情况下，指出出口退税存在的问题是出口退税资金无法及时得到保证，导致欠税问题十分严重。据估计，全国拖欠企业退税额达2500亿元。为了解决这个问题，提出了解决拖欠企业出口退税款的原则和具体措施，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益；③改革房地产税、制定《物业税条例》。用物业税代替房地产税制的改革，虽然属于地方税收体制的改革，但必须由国务院统一制定物业税行政法规。按照我国现行税法和政府规定，直接涉及房地产业的税费达）种以上。如内资企业及个人的房产税和外资企业及个人的城市房地产税（或房租费）、城镇土地使用税和农村耕地占用税；涉及对土地使用权的出让、转让，房屋的买卖、赠与、典当、交换时订立契约的契税、涉及房屋产权转移、土地使用权转移的印花税、营业税中的销售不动产税、个人所得税中的房屋租赁收入税等。还有土地增值税、城市维护建设税也涉及房地产税内容。房地产税还涉及尚未但可能要开征的遗产税与赠与税，以及社会保障税等均涉及房地产的问题，目前的土地出让金费用也不低。如果把房地产税视为财产税，还包括资源税、车船使用税、车船使用牌照税、车辆购置税等。总之，我国现行的房地产税或财产税存在税费不分，内外资税负不公平、不统一，税种繁多，重复征税情况普遍，负担重，不能适应市场经济对我国房地产业发展的要求等弊病。因此，必须进行改革，建立统一的物业税，并应以此为契机，系统建立我国房地产业或财产业税收体系和征管体系，加强研究，适当提高房地产业在我国税收收入中的比重地方财税立法和执法。按照集中税权、适当分权的原则，调动中央和地方两个积极性，在中央适当放权的情况下，扩大地方立法权限和增强地方自主性是十分必要的。其内容主要包括：①注意地方的财权和税权以及地方财税体系制度的建设。在合理划分中央与地方经济社会事务的管理权限以及全国统一税政的前提下，赋予地方适当的税收管理权，完善地方税种；②注意地方税收与土地资源管理的关系。地方税收制度与土地资源管理的关系是很密切的，具体表现在三个方面：一是在地方税收制度中有城镇土地使用税、农村耕地占用税、房产税和城市房地产税、土地增值税、农牧业税等税种的纳税对象或者说征税客体是土地，没有土地资源及其收入，我们就没有征税的对象和客体了，也就很难有这些税种的存在了。二是这些相关税种的开征，其目的和土地资源管理的目的是一致的，都是为了加强对土地资源的保护、开发、利用。管理得愈好，相关的税种就愈有前途，愈重要，愈能发挥作用；税收作为一种经济手段参与土地资源的管理，也起着保护土地资源和调控土地资源的特殊作用。三是相关的地方税种是地方政府财政收入的重要来源，而地方政府的财政支出又能更好地支持和保护土地资源的开发利用和生态建设；③地方政府及其部门财税工作的重点不在于立法，而在于执法。按照我国的财政体制，中央集权、地方适当分权的原则，立法权和财力分配权集中在中央，对地方来说，重点在对法律的执行和对财力的使用。
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