【关键词】民间借贷；影子银行；监管制度
一、引言
民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间的借贷。民间借贷填补了正规金融在某些领域的缺位，同时集聚了很大风险，对金融体系的稳定性构成冲击。
本文尝试从不同角度探究中国民间借贷产生和发展的原因，分析民间借贷所引发的金融风险，以及面临的监管难题，最后给出政策建议。
二、文献综述
王建文，黄震（2013）认为，中国的民间借贷监管机制除了法律规制方面的问题外，还存在着监管态度过于严厉，监管依据、监管主体缺失，监管流于形式等不足。
江暮红（2013）认为，有少数地方性非银行金融机构参与民间借贷；中小企业在传统的银行业中得不到贷款支持，资金紧缺问题无法得到有效解决。
陈瑛（2011）认为，加强对民间借贷的监管，一是要控制民间金融机构的融资比重；二是积极地推进利率市场化，使国有金融机构的信贷融资市场化；三是对民营企业的财务结构和信贷资金链条进行梳理。
程娇炎（2013）认为，加强民间借贷的监管，一是建立健全民间借贷的法律法规；二是加强正规金融的自身体制建设；三是发挥民间借贷的优势，促进民间借贷和正规金融共同发展。
巴曙松（2013）认为，影子银行本质上是一种金融创新，要针对不同的风险特征实施差别化监管；对非传统银行业务的监管和规范应遵循一定的逆周期性，防止运动式的清理可能带来的融资紧缩，进而冲击实体经济。
三、我国民间借贷产生和发展的原因
多重因素导致民间借贷的扩张，其中资金供求矛盾的加剧，以及民间借贷在满足个人和中小企业的资金需求方面的优势是最主要的。
1.民营企业资金需求得不到满足
经济危机之后，我国出台了刺激性经济政策，其中信贷政策和产业扶持政策明显向大型企业倾斜。刺激性政策退出后，其为经济体系注入的大量流动性局限于大型企业之间。此外，地方政府债务挤占中小企业融资空间，民营企业沉重的税负，都对中小企业的生产经营造成巨大压力。我国中小企业长期面临融资难、资金链紧张的问题，金融压抑在某些程度上一直存在。
（1） 长期以来我国存在着金融压抑现象
金融抑制指政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济发展，从而造成金融抑制和经济落后的恶性循环。我国存在明显的金融抑制现象。
改革开放以来，中国一直推行政府主导的自上而下的强制性金融制度改革。长时间内国有金融是唯一合法的金融产权形式，民间金融受到打压，到上世纪90年代中期几乎完全从地上转入“地下”。但民间金融并没有消失，而是变得更隐蔽，近几年更是成为中小企业的重要资金来源。正规金融在基准利率、风险、抵押品、存贷款利率等方面受到严格监控，难以提供适合的金融产品来满足高风险、小规模的中小企业资金需求。民间金融的出现恰好填补了这个空缺。
（2）紧缩的货币政策和利率管制造成中小企业融资难
近年来，我国信贷政策逐渐紧缩。2010年以来，央行多次上调存款准备金率，并进行规模控制，银行贷款规模得到了有效抑制，但同时，商业银行放贷资金首先投向大型企业，对中小企业的信贷投放越发不足。
从市场体系来看，国有金融体系的信贷配给和选择偏好是无法改变的。如果用行政介入的信贷分配方法扶持中小企业，那么信贷收缩和市场的选择机制也就彻底失灵了。民营经济的发展对于我国经济的持续增长是不可或缺的，与之相适应的民间金融及小额信贷活动也是不可或缺的。
（3）信息不对称与商业银行惜贷
正规金融机构通过借款者提供的信息来判断其还款能力，从而解决信息不对称的问题，通过规模化降低成本，贷款利率只能通过对某一类型借款者所作的总体评估来确定，这必然导致部分企业因利率过高而放弃贷款。同时，为了进行风险控制，银行必然要实行信贷配给，即通过限制部分人无法得到贷款来促进借款者相互之间的竞争，以达到择优放贷的目的。从理论上说，银行无法覆盖所有的资金需求。民间借贷在处理信息不对称的问题上具有比较优势。民间借贷属于关系型借贷，双方相互了解或者能够通过其他关系了解，因此信息不对称问题并不明显。而且民间借贷机构业务单一，重复程度高，成本也较低。
与民间借贷相比，商业银行贷款耗时较长，不能及时满足中小企业的借款需求。同时，银行资金授信期限短，中小企业从银行取得的贷款一般为一年期短期贷款，在贷款到期时往往需要某种短期的、过桥贷款性质的融资。而民间借贷手续简便，形式灵活，办理的时间非常短，正好适应了这一需求。
2.投资渠道过窄，保值增值手段有限导致大量资金选择民间放贷
当前我国中小企业经营压力不断增大，许多行业的利润率逐渐摊薄，民营资本从实体经济流向金融领域。而股票市场、房地产市场均不能形成有效的资产池，结构性的流动性过剩导致社会上的闲置资金涌向高风险、高收益的民间放贷领域。
（1）实际负利率与居民理财需求
目前我国实际存款利率为负。为了使资产保值增值，储户寻找银行以外的投资渠道，民间借贷市场凭借高收益吸引了大量的民间资金。
改革开放以来，中国家庭收入的提高带来了空前的理财需求，各种理财平台迅速发展。一边是大批企业渴望成本较低的融资渠道，一边是大批的投资人努力寻求高于银行存款利息、风险可控的投资产品，于是民间借贷行为愈发普遍。
（2）银行体系内资金与国际游资流入民间借贷
由于我国银行业内控机制和监管机制存在缺失，银行体系内的资金可能违规流入民间借贷市场。民间借贷机构通过银行内部人员将银行资金带给空壳公司。这些贷款名义上是经营性贷款，实际上流向高利贷市场。同时，随着我国金融领域管制的不断放松，热钱大量涌入。这部分游资在进入国内时会增加民间借贷的供给，而在撤离时又会带来恐慌与波动。
四、民间借贷行为存在的风险及负面影响
民间借贷在一定程度上解决部分社会融资需求的同时，也集聚了大量的金融风险，并引发一系列社会问题。
1.累积金融风险，破坏金融市场秩序
民间借贷破坏了金融市场秩序，影响国家宏观调控政策的执行效果。大量的民间借贷活动在金融机构之外进行，形成资金体外循环，干扰了金融运行，对货币政策执行效果造成冲击。同时由于民间借贷具有自发性、盲目性和趋利性等特征，民间资金涌入一些国家重点调控的行业，阻碍了地方经济结构的调整，加大了地方经济运行风险。民间借贷市场还占用了正常金融机构的资金。许多贷款人从正规金融机构取得贷款，将其投向民间金融市场，抬高民间借贷利率，进行恶性竞争，造成正常金融秩序的紊乱。
2.抬高融资成本，放大信用风险，伴生违法犯罪行为
民间借贷中的违约行为乃至资金的断裂，会引发信用危机。一方面会倒逼商业银行进一步惜贷，另一方面会使其他机构难以募集资金，加剧民间资金链的紧张和民营企业融资困难。
民间借贷也伴生了一些违法犯罪行为，如非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、洗钱等，影响了社会的稳定和谐。职业放贷人在债务人欠款不还或经判决无法归还的情况下，不惜采取暴力催讨手段，引发治安问题和刑事案件。
五、民间借贷面临的监管困境
监管当局对影子银行监管应建立在以下基础上：一是应界定监管边界；二是应搜集信息以评估影子银行风险的程度；三是应督促影子银行类机构加强信息披露； 四是应从经济功能角度评估其辖内的非银行金融机构，并从政策工具包中选择相应的监管措施。民间借贷作为影子银行的一个重要组成部分和特殊表现形式，其监管面临着以下难题：
1.监管对象难以确定
新型民间借贷主体较为复杂，参与者分布广泛，且债权人与债务人互不相识，只是通过中间人、保证人、证明人的参与和介绍形成借贷关系。民间借贷关系更趋组织化、多元化和复杂化，使得监管对象难以确定。合法的民间借贷与非法的民间借贷之间的界定不清晰，也使监管对象难以确定。
2.借贷规模难以统计
由于民间资本的多环节性和隐秘性特性，加上借贷双方的不配合，借贷数据很难统计，还有可能所统计到的数据有虚假。而且，很多担保、信托、小额贷款公司表面挂上各种牌照，而私下都在经营民间借贷，甚至是非法集资，发放高利贷。此外，民间借贷资金的来源也更加隐蔽，更加复杂。
3.多头监管加大了监管难度
我国目前对正规金融行业实行一行三会“分业经营、分业监管”的专业监管体制。但是，民间借贷活动参与到社会经济活动的多个环节，涉及不同行政管理部门，再加上民间借贷法律法规的不完善，使得民间借贷游离于监管之外，监管主体难以确定。且民间借贷所表现出的区域性、地方化色彩非常强，民间借贷的这种区域性差别决定了中央层面的统一监管难度较大。
六、政策建议
针对民间借贷的特点和监管难题，政府在监管制度设计上可以从以下方面入手。
1.建立健全信息披露制度，建立社会信用体系
建立信息采集和共享平台。通过建立民间借贷活动数据平台并将信息向社会公开，提高投资者的风险识别能力，降低债务违约风险。
建立社会信用体系。我国目前仅有以银行为主导的信用系统，缺少面向民间信贷机构的服务。应将民间信用系统与银行信用系统相结合，增加民间借贷的违规成本，从而逐步建立健全覆盖全社会的信用体系。
2.确定民间借贷的监管主体，实施联合监管机制
通过法律法规确定民间借贷的监管主体，设立专门的监管部门，负责民间借贷的监管和协调。其他部门全力配合，各司其责。
建立民间借贷行业的自律组织，发挥自律功能。自律组织应在政府的监督管理下，负责分享信息，检查相关规则执行情况，协调纠纷。从而形成政府监管与行业自律的良性互动。充分发挥社会公众的监督作用。通过各种渠道公布有关借贷机构的信息，并设立举报系统，使民间借贷机构接受全社会监督。
参考文献：
[1]刘兰英.基于民间借贷的影子银行监管困境研究[J].经济研究导刊，2013（14）
[2]王建文，黄震.论中国民间借贷存在的依据、问题及规制路径[J].重庆大学学报，2013（19）
[3]江暮红.基于影子银行的风险研究[J].金融经济，2013（12）
[4]陈瑛.民间融资与金融供给扩张探析[J].财经论坛，2011（11）
[5]程娇炎.浅析我国民间借贷的现状及其发展对策[J].财经界，2013（14）
[6]巴曙松.应从金融结构演进角度客观评估影子银行[J].经济纵横，2013（4）
[7]赵，高龙.论影子银行在我国发展的必然性[J].时代金融，2013（5）
[8]王建文，黄震.论中国民间借贷存在的依据、问题及规制路径[J].重庆大学学报，2013（19）
论文摘要：目前我国分业经营的模式给“一行三会”的分业监管带来诸多挑战，“一行三会”之间的监管协调愈加显得紧迫。本文通过对目前国内外金融监管协调机制的探讨，认为我国应该立足国内分业监管的客观现实，建立并完善以央行为主导的金融监管协调机制。
随着《中国人民银行法》的修订、《银行业监督管理法》和《商业银行法》的出台，我国的金融监管确立了“一行三会”的监管体制。但随着我国加入世界贸易组织过渡期的结束，我国金融业面对开放的竞争环境和全新的竞争格局，金融创新加剧，金融风险也随之加大，尤其是综合经营的趋势在逐步深化，对金融监管提出了更高的要求。
金融监管文献综述
国内有的学者比较赞同的方案是在“一行三会”的基础之上，建立一个新的独立的协调机构。巴曙松认为，我国金融监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”及财政部的监管进行协调。刘燃、韦新莲认为，应在“三会”的基础上，建立一个稳定的长期协调机构，负责与人民银行对话。郭春松认为应建议成立由国务院领导挂帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及发改委等部门组成的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处理。李论认为，在目前分业监管的模式下，应建立金融监管协调委员会，将其定位为监管协调机构，解决一些综合性、全局性的，专业监管机构解决不了或解决不好的问题，发挥协调作用，并不直接参与监管。
有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度，明确监管责任和权利边界。江世银认为，应在金融监管协调机制中发挥中国人民银行的主体地位和牵头组织功能。许传华建议，建立全国金融稳定协调工作领导小组，国务院领导任组长，成员包括“一行三会”主要负责人，高法、高检、财政部等部门主要负责人。下设办公室，人民银行牵头办公室具体工作，负责货币稳定、重要监管政策协调和重大金融风险处置政策的制定及部门协调。
国内外金融监管协调机制探索
（一）国外金融监管协调机制现状
从国外的情况看，在有多个金融监管机构的国家，法律一般都会对监管机构之间的协调合作作出规定。归纳起来，加强协调合作的法律机制主要有三种:
第一种是建立一个法定的协调机构，由法律直接规定协调与合作的框架和相关制度安排，由协调机构专门行使协调职能。如美国1978年的《金融机构监管和利率控制法》规定成立联邦金融机构检查委员会，由该委员会协调美联储、货币监理署（occ）、联邦存款保险公司（fdic）、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦银行业监管机构的监管，建立统一的监管原则、标准和报表格式，统一各监管机构的政策和监督检查活动。
第二种是由专门的法律规定监管机构之间的协调合作事项。如韩国1997年通过的《设立金融监管机构法》对负有金融监管职能的韩国银行、财政部、金融监管委员会（fsc）、证券与期货委员会（sfc）、存款保险公司和金融监管服务局（fss）相互之间的职责分工、监管合作和信息共享等方面都作出了具体规定。
第三种是由法律对监管机构之间的协调合作提出原则性要求，具体的协调合作框架由监管机构之间的监管协调合作安排确定，如在监管机构之间签订谅解备忘录。如英国2000年的《金融服务与市场法》要求金融服务局（fsa）与国内外有关机构进行适当的合作。根据这一规定，英国金融服务局与中央银行和其他金融监管机构之间通过签订谅解备忘录等形式作了具体的监管合作安排。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。澳大利亚成立了由中央银行、审慎监管局和证券投资委员会三方参加的金融监管协调委员会，就金融业的发展和监管的改革、协调与合作等问题交流信息和看法，以提高金融监管的效率，委员会主席由央行行长担任，秘书处设在央行；另外，央行与审慎监管局、审慎监管局与证券投资委员会还分别建立了协调委员会，由央行副行长任主席，协调双边合作的具体事宜。
从国外的经验看，虽然采用的监管模式各有不同，但大体都通过正式的制度安排逐步形成了完善的协调合作的框架。如美国通过美联储、英国通过金融服务监管局来进行金融监管的协调。
总结这些国家的监管协调机制，主要有以下几个层面：第一个层面是通过立法手段，直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二个层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三个层面是依法成立协调委员会或类似的机构，进行多边合作及负责具体的协调运作。
（二）国内金融监管协调机制情况
目前我国金融监管部门间的协调机制主要有以下几种：一是由“三会”联合组成的监管联席会议机制，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、通报和交流的事项。二是由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议制度。联席会议不定期召开，由召集人负责召集。根据工作需要，可以召集全体会议或部分成员单位会议。各成员单位按照职责分工，主动研究处置非法集资工作，切实履行本部门职责；积极参加联席会议，认真落实联席会议议定事项；互通信息，互相配合，齐抓共管，形成合力，充分发挥联席会议的作用。三是反洗钱工作部际联席会议制度，该会议由人民银行牵头，23个部门为成员单位。反洗钱工作部际联席会议在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。反洗钱工作部际联席会议原则上每年召开一至两次全体会议，如有需要，经成员单位提议，可随时召开全体会议或部分成员会议。四是国务院反假货币工作联席会议。国务院反假货币工作联席会议成立于1994年，由人民银行行长担任联席会议召集人。目前联席会议的成员单位已扩大为28家，是我国反假货币工作的最高组织形式，主要负责组织和协调各有关部门做好打击、防范假币犯罪活动工作，开展反假货币宣传、教育、管理等工作。
我国现行金融监管协调机制存在的问题
当前金融监管联席会议的机制不够健全，制度软约束。《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》第十八条规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其它部委参加。“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，这个联席会议的效果有限，难以发挥事先预警的作用。
现行的协调机制难以适应国际国内经济金融发展趋势。在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。而在目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展。如由于缺乏实质性的监管协调，金融控股公司常有机会利用管制差异进行监管套利，规避管制以实现监管套利最大化。
货币政策与金融监管协调有待加强。尽管央行不负责金融监管，但它仍承担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降；货币政策信息与银行监管信息的互补性减弱。
完善我国金融监管协调机制的建议
本文结合国际金融监管协调机制建设的经验和国内金融监管协调机制建设的探索，认为我国应该立足现实，放眼长远，分步骤稳步推进监管协调机制建设，强化金融监管协调，做实监管协调工作，促进整个金融体系稳定运行及健康发展。
（一）健全法制并明确监管协调机制的部门、职能、权利边界
1.建立监管协调组织体系。依据现行的人民银行和各监管机构的组织体系，可以组建一个以“一行三会”、财政部为基本框架的金融监管协调委员会，以法律的形式确定金融监管协调委员会的组成部门、职责、内部分工等，明确权利与义务。建立健全金融防范金融风险处置预案，确保在非常时期各监管部门之间的目标一致、协调配合、有序监管；尽快出台金融监管协调工作方面的法律和行政规章，使金融监管协调工作真正走上正规化、法制化的轨道。
2.明确以人民银行为主体的监管协调机制。具体包括以下内容：
一是现行的《中国人民银行法》立足国际国内金融发展的长远考虑，基于目前分业经营和分业监管的现实，对建立金融监管协调机制预留了法律空间。《中国人民银行法》第九条明确规定：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。这就为中国人民银行在发挥金融监管协调机制中的牵头作用提供了法律依据。
二是中国人民银行在我国金融宏观调控和维护金融稳定中处于主导核心地位。现行的《中国人民银行法》第二条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。中国人民银行通过实施货币政策、资金清算、提供流动性支持以及发挥最后贷款人职能等方式防范系统性风险，从而有效维护整个金融体系的稳定。同时，随着我国金融业对外开放步伐明显加快，金融创新力度也在加大，交叉性金融产品不断增加，与之相对应的潜在金融风险具有交叉性、传染性特征，存在演化成系统性风险的可能，中央银行维护金融稳定的职能因此显得更为重要。
三是人民银行作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者，决定了其在金融改革中的地位，也决定了其在协调机制中的主导作用。人民银行作为商业银行的最后贷款人，为金融发展提供了坚实的基础。金融改革涉及到方方面面的利益，为保证金融改革沿着正确轨道进行和最终的成功，也需要人民银行在金融协调机制中居于主导地位。人民银行应将金融改革、金融开放、金融发展与金融监管统筹考虑，维护金融监管政策的公平，构造有利于金融机构平等、有序竞争的金融生态环境，为金融服务消费者提供合理保护的保障体系。
（二）加强内外协调以维护金融安全
1.对内协调机制建设。一是金融监管机构自身的协调。建立金融监管协调机制的总体目标是适应金融全球化发展和金融创新的需要，加强对金融控股公司等综合性金融机构和交叉性金融业务的监管协调，避免监管真空或重复监管，以促进金融稳定，维护金融安全。因此，各监管部门应该站在维护金融安全的高度去加强专业金融监管。二是建立信息交流制度，并在此基础上构建一个为各金融监管机构共享的金融信息平台。中国人民银行充分利用现有的支付系统等优势资源，建立统一的金融信息平台，各金融监管机构要向中国人民银行报送监管信息，中国人民银行对金融信息进行集约化分析和处理，监管机构提出的问题由中国人民银行负责协调解决，从而实现信息共享。这样做既能够节省信息平台建设成本、信息处理成本，也能够减轻被监管机构报送信息的压力。三是建立主监管和联合行动制度。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现，对金融集团内各子机构的监管如何协调，对某一项新的综合性业务如何设计科学的监管标准和具体的监管措施，都需要一套有效的机制来进行协调。
2.对外协调机制建设。一方面是与国际金融组织的协调，另一方面是与外国金融监管机构的协调。随着外资银行进入及国际资本流动障碍的减少，外资银行在我国扩展迅速，对外资银行的有效监管成为维护我国金融体系稳定的重要一环。由于外资银行经营的跨国特性，对其进行有效监管远不是一国监管机构所能完成的，需要母国与东道国监管机构更多的合作。巴塞尔监管委员会于2001年 5月《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》，提出了有效的监管合作必须具备四大基本要素，即信息分享、现场检查、信息保护和持续协调。
现行的《中国人民银行法》第四条12款规定：作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动。《银行业监督管理法》第七条规定：国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。《证券法》第十章第179条规定：国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。当国外金融监管机构设置与我国相似时，我们采取上述法律规定的措施不存在问题。而当国外采取统一监管模式时，我们应采取怎样的方式加强与他们的协调和沟通就成为一个不容忽视的问题。
参考文献：
关键词：民营金融机构；监管措施；民营经济
1、引言
1.1研究民营金融机构的意义
研究民营金融机构的意义.改革开放30年来，我国民营经济发展迅猛，民营经济在国民经济中所占的比例逐年提高，2013年已占----。相对于民营经济的发展，民营金融机构则发展滞后。在整个金融领域尤其是银行领域民营银行所占的比重却微乎其微，与整个民营经济的发展规模和速度极不相称，也无法适应经济发展对银行业的需求。
1.2研究理论基础
纵观世界各国的发展情况，无论是发达国家还是发展中国家，民营银行的资产比重总体呈上升趋势，而国有银行则不断下降。自党的十提出“加快发展民营金融机构”之后，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又明确提出：“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。在操作层面，2013年6月19日，国务院研究鼓励民间资本参与金融机构重组改造，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等。7月5日，国务院办公厅发文《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”，7月31日，银监会尚福林主席首次提出“试办自担风险的民营金融机构”，并披露设立民营金融机构的基本要求，这些举措都为民间金融机构发展提供了机遇，也使民营金融机构监管面临挑战。在这种情况下，深入研究我国民间金融机构的监管具有更加重要的现实意义。
2、我国民营金融机构监管现状与问题
2.1中国民营金融机构监管机制
金融监管包括对金融机构市场准人的管理，对业务经营活动的监督，对问题机构的处理，以及对风险的防范化解措施等。国际上，虽然各个国家或地区的金融监管部门，对监管的目标在表述上不同，但内容大体一致。主要是：（1）保障金融系统的安全运行；（2）维护公共权益，保护存款者和投资者的权益；（3）促进金融体系公平、公开和规范竞争；（4）提高本国银行和金融机构在国际金融市场的竞争能力。
我国现行金融监管体制的基本特征是归口监管，其监管机构由中国人民银行、国家外汇管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督委员会、中国证券监督委员会五大机构组成。按照分工，银监会负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村信用合作社、信托公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管；而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面。
几十年来，我国的金融监管注重监督经营风险，总体上维护了金融体系的安全运行；保障了广大存储户的利益，在广大群众中取得了安全可信的声誉；也维护了金融行业的公平、公开竞争，保证了金融市场平稳有序运行。但随着金融体制的改革，金融产品的创新以及民营金融机构、外资金融机构的兴起，我国的金融监管所面临着一些的滞后性和不适应性更加突出。尤其是民营金融机构因其特殊的产权结构和经营形式决定了其具有机制活、效率高、专业性强等特点客观上讲，民营金融机构的建立在为整个金融运行体系注入新的活力同时，也存在着信用水平低，公司治理水平低、关联交易频繁，内部风险控制水平较差，追求高回报率等问题，在利率市场化进程不断加快和银行业竞争日益激烈的环境下，这些因素将导致民营银行的风险可能高于大型银行。这些都对对传统金融监管提出了新的要求。
2.2中国民营金融机构监管存在的问题及原因分析
近年来，受多种因素的影响，民间资本参与相关金融活动受到的监管是偏弱的。主要表现为一是监督深度不够。长期以来，我国的金融监管注重的是对金融机构合法性的审查，这种审查注重的是对金融机构规范经营、规范操作等外在层面的东西，而对金融机构资产质量、风险评估等内在的变化性较强的方面监控的少。随着民营资本准入门槛的降低，将会有越来越多的民营资本进入金融业。它们大多抵御风险能力差，盲目逐利，内控较弱，具有高风险的特质。二是监督手段落后。仍然以直接监管为主，大量运用行政手段，而法律手段和经济手段则很少运用。监管主要依据几部金融法和行政法规，检查罚款几乎是监管机构的唯一手段。监管方式落后，往往是那里出来问题才去哪里监管，缺乏主动性和超前性，效果不佳。
造成这种现象的原因既有体制上的又有制度上的。主要有一：监管机构缺乏一定的独立性。中国人民银行作为金融监管机构的主体是国务院的一个直属事业单位，它的独立性较弱。在履行职责、制定和执行政策时，都在某种程度上被中央政府甚至财政部的政策导向所影响。中国人民银行的各分支行更是如其，作为总部的派出机构，应该具备工作上的自，但实际上却受到地方政府的制约。出于地方利益，央行各分支行在实施监督过程中触及地方利益，就会受到种种阻难。二是法律制度滞后于金融发展。金融监管必须要有明确的法律授权，对金融机构各种经营活动有明确的法律规范，这是保证监管依法实施，杜绝随意性，保证公正性和客观性的基本要求。而我国目前的金融法律基本上是以行业基础建立起来的，如《中国人民银行法》、《商业银行法》等，与金融监管的发展并不一致。这种在行业基础上形成的法律体系存在着相当的弊端。一是对不同行业的业务交叉、合作考虑的少，造成交叉领域内无法可依的情况，容易出现监管重复或监管真空；二是由于对不同行业之间的业务标准考虑的比较少，使得不同行业开展相同业务或者相同业务采取不同形式运作，监管的规则难以统一，监管工作缺乏统一性和标准性；三是监管法律依据不全面。尽管最新修订的《中国人民银行法》以及《银行业监督管理办法》中针对监管协调做出了规定，但都停留在原则层面上，缺乏具体的实施细作，可操作性不强，监管难做到有法可依和违法必究。其外法律、法规有关处罚的规定不统一，存在滞后性，与实际工作要求差距很大。三是监管模式落后。监管主要形式仍是现场稽查，非现场稽核检查的少；监管方式偏重于形式化的监管、整顿式的监管和时候处置的监管，而相对轻视金融机构资本金充足性、资产流动性、安全性及效益性以及经营管理情况的全面检查，重批轻管现象严重。
3、完善我国民营金融机构监管的对策
3.1学习西方先进的金融监管制度
几十年来，欧美国家在反思金融监管得失的基础上，逐渐建立和健全了一整套严格规范的监管体系。吸收借鉴西方发达国家金融监管制度的积极因素对我国金融监管制度的完善是大有裨益的。
3.2转变金融监管的概念，鼓励引导金融创新
以新的监管理念去适应新形势下的监管要求，监管当局需要做到：一是取消有碍民营金融机构提高盈利水平与竞争力的非必要监管措施；二是运用市场约束来影响民营金融机构就风险监管以外事项作出的商业决策；三是为风险监管创造必要条件，努力营造利益平衡的公平竞争环境；四是除了干预和惩处那些风险超出可控范围或明显违规的金融机构外，监管当局应秉承“最低限度监管”的理念，赋予拥有丰富专业知识和资源的金融组织尽可能多的自，使它们能够在没有政府干预的情况下建立、实施并不断完善风险管理和内部控制体系。
对金融创新的监管，要本着既要鼓励引导又要规范管理的方针。美国是金融创新最为活跃的地方，美国对于金融创新的监管有一系列的较为严格的措施。上世纪90年代以来，美国的金融改革在金融创新方面除加强执法力度外，要求金融机构实施严格的信息报告制度，以使监管机构获得更多的信息，并制定完善的风险管理、交易信息披露制度，使衍生交易透明化，防范不当交易和损失；交易机构必须与央行强化交易清算和交割管理，以增加市场流动性，承受市场突发冲击；交易资料标准化，确保监管机构能评估风险；交易者与监管当局合作，遵从相关法令，以保证市场稳定。
3.3确立金融监管的独立性
金融体系的稳定与效率既是宏观经济的需要，也是微观利益主体不可或缺的。为达到金融体系的稳定与效率而产生并发展的金融监管在发达的西方国家主要由外部机构来组织实施，独立于政府其他机构。美国使用双线多头制监管，英国有多元化的监管，日本采用一线多头的监管，这都与他们的历史传统有关。他们认为在金融监管机构之间必须存在一种制约机制，以保证监管的力度。但当今，英国的金融“大爆炸”改革后，美国国会也正审议新法案以更新格拉斯法（GLASS-STEEGER），金融行业之间的传统壁垒正逐步崩溃，取而代之的将是一个高度集成的统一的金融市场。各金融领域的边界越来越模糊，根本不可能做到径渭分明。经济市场化过程中，金融自由化的稳步推行更需要统一监管。我国目前的金融监管存在权力分散，监管效率低下的问题；也存在着金融监管受各方利益左右，缺乏独立性的问题。为符合国际金融业发展的趋势，我国有必要借鉴英、日的经验，赋予金融监管机构以必要的权力以适应金融开放的要求。
3.4民营金融监督机构应该向多元化方面发展
随着民营金融机构的建立，多层次资本市场体系逐步形成，构建由中央牵头监管、地方协同监管、机构内控监管、社会独立监管、行业自律监管“五位一体”多元分层的立体型民营金融监管模式，从而避免单一主体监管下的利益重合、监管真空、监管过度等问题，保障民营金融的规范经营与健康发展将尤为重要。一是对于民营金融机构的准入、运营和退出，“一行三会”需要提供科学合理的制度框架与发展指引。二是由地方政府牵头协调，实现银监会、保监会、证监会、发改委等部门横向监管联合，建立金融监管联席会议和信息沟通制度，共同规范民营金融机构的金融行为并应对金融风险。三是民营金融机构应按照巴塞尔协议要求从组织机构、人员选任、业务控制、会计稽核、授权授信等方面建立起有效的内部控制体系。四是应当建立起产权清晰、专业独立的民营审计公司、存款保险公司等来负责民营金融机构的日常监督、账目查对、信息获取及储户利益保障等工作，并将其切身利益与监管效果严格挂钩，同时辅之以透明公开的社会舆论监督。五是要尽快建立健全民营金融同业协会体系及其协调监督机制，充分发挥行业自律作用。
参考文献
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[2].吴国平.论我国民营金融机构的市场准入[J].广西金融研究，2003（7）.
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关键词：农村金融；金融监管；外部监管
中图分类号：F832文献标识码：B文章编号：1007-4392(2009)01-0042-04
一、农村金融监管的趋势与现状
金融监管包括金融监督和金融管制两层含义｡金融监督是对金融机构的业务活动和金融市场上的交易行为进行监督，使之合规合法；金融管制是对金融机构的业务活动和金融市场上的交易行为制定规则，以实现监管者的目标｡从逻辑上讲，应先有金融管制的规则，再按规则对金融机构和金融市场的行为进行监督检查，以保证金融机构活动和金融市场行为的合规性｡然而，金融监管理论到目前还未形成体系，所谓的监管理论一方面是用经济管制的一般理论来阐述金融监管的必要性，另一方面是从金融体系的特殊属性中探究金融监管存在的理论基础｡一般的管制经济理论包括公共利益论、管制供求论、公共选择学派的管制学说等管制理论，其中，建立在新古典微观经济学理论基础上的公共利益论是支持金融管制的主要理论｡该理论体系认为市场是脆弱的，如果放任自流就会趋向不公正和低效率；而公共管制正是对社会的公正和需求所做的无代价的、有效的和仁慈的反应｡因此，为纠正市场失灵，需要政府对经济进行适当干预｡这些理论为我国农村实施广泛的金融监管措施提供了主要的理论依据｡
我国农村金融市场具有人密度低、市场隔离、风险高和季节性因素导致的高交易成本、缺少传统的抵押品、收入波动较大、分散风险机会有限等特点，这些特点使得农村金融市场不同于城市金融市场，亦使得以利润为导向的商业金融机构望而却步，纷纷脱离农村金融市场转而进入城市金融市场，甚至农村合作金融机构也不得不收缩机构，信贷业务逐渐转向城市｡世界银行的研究认为，发展中国家的农村金融市场不能有效运行，存在普遍的市场失败｡我国农村金融市场先天发育不良，在放宽农村金融限制的条件下，金融机构的信贷分配方面容易产生失控或营私舞弊等现象，情况严重时会使许多金融机构丧失清偿能力并面临破产威胁｡因此，实施必要的金融监管非常必要｡
(一)农村金融监管工作日趋规范化
2003年4月份，我国成立了专门行使金融监管职能的中国银行业监督管理委员会｡银监会根据国务院授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，成立银监会的目的是为了加强金融监管，提高监管水平｡具体到河北省，截至2007年12月末，河北省辖区136县(市)共有银行类金融机构5919家，承担金融监管职责的县监管办事处为133家，专兼职人员为485人｡现阶段监管办对农村金融机构的监管，主要体现在对银行业金融机构的市场准入、经营风险、合规性监督检查｡
银监会成立以后，人民银行主要负责货币政策的制定与执行，但是人民银行在金融监管中仍发挥了重要的作用｡2007年河北省人民银行加强对涉及金融机构特别是农村信用社信贷投放的指导和监测｡通过支付结算系统、信贷登记系统和个人信用信息基础数据库对涉农金融机构的信贷风险加强监测，提高了农村信贷资金的投放效率｡此外，积极引导邮储机构与农村信用社按照商业化原则办理大额协议存款，促使农村资金回流；同时搞好旺季现金调拨和供应｡最大限度地保证春耕备耕的信贷需求，大力促进“三农”经济的发展，很好地发挥了窗指导作用｡
(二)证券、保险业监管薄弱
2007年河北省保监局集中开展了产险、寿险、中介、统计四项专项检查｡依法查处了各种违法违规问题｡对银行保险、商业车险等开展了常规现场检查｡加大举报检查力度，监管取得了一定成效｡但对于县域地区的监管，则尚不尽如人意｡随着保险业的快速发展，许多保险公司均在县域设立支公司，大力拓展农村业务｡但现阶段我国保险业和证券业监管机构仅设在省级以上，地市及以下均未设立，监管在这些区域基本是空白｡
(三)新型农村金融机构和服务组织监管刚刚起步
目前，河北省非正规农村金融，即民间金融主要有小额贷款公司、扶贫社、贫困村村级互助发展合作社这三种模式｡其中廊坊、张家、唐山、邯郸、石家庄以小额贷款公司为主要模式；承德、衡水以贫困村村级互助发展合作社为主要模式；保定以扶贫社为主要模式；沧州、秦皇岛、邢台目前尚未成立小额信贷组织｡
1.对廊坊霸州、三河小额贷款公司为例的管理｡目前，廊坊市对小额贷款公司的监管主体是由县一级成立的“小额信贷组织试点工作领导小组”(简称领导小组)组成｡领导小组以会议纪要的形式确认县内小额贷款公司的试点工作方案和监管办法，并以领导小组的名义对小额贷款公司的申请进行批复｡而在实际上，领导小组只侧重准入监管，对其业务层面的管理，现阶段仅仅是当地人民银行对其进行一定的业务监测，而对其业务的合规性、利率执行等方面的监督检查及处罚，目前尚未有机构介入进行｡
2.对保定扶贫社的管理｡主要靠其内部管理，外部监管缺失｡
3.对武邑、围场贫困村村级互助发展合作社的管理｡这类组织是由当地县扶贫办与财政局共同主办成立的｡由县政府牵头成立领导小组，办公室设在扶贫办，具体负责互助资金的执行与监管｡以围场贫困村村级互助发展合作社为例，2006年围场县扶贫办公室和财政局联合出台了《贫困村村级发展互助资金试点工作实施方案》(试行)》，建立了由主管县长为组长、扶贫办主任和财政局主管农财的局长为副组长、相关部门和乡镇为成员的“贫困村村级发展互助资金”领导小组，领导小组下设办公室，由扶贫办主管主任具体负责、扶贫办计划股与县财政局农财股共同组织实施、监督和指导试点工作｡在县扶贫办公室成立了互助资金项目管理股，专门负责互助资金试点工作的管理｡
就金融层面的监管，由于小额贷款公司、扶贫社以及贫困村村级互助发展合作社组织尚不完全具备合法地位，所以银监部门尚未对其实施相应监管｡
二、农村金融监管中存在的主要问题
(一)监管主体自身缺陷
一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成：市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系｡仅就外部银行、证券、保险风险监控系统看，农村金融市场的监管主体或自身存在缺陷或主体缺位｡首先，银行业的监管主体在县一级实际上不具备独立的主体资格｡银监会的县监管办事处缺乏独立监管权，其大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，它对于本辖区出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力｡作为人民银行县支行，现阶段其监管权主要集中在存款准备金率管理、人民币管理、金融统计、贷款卡管理、国库经收、清算管理、反洗钱等领域｡但其监管权是残缺不全的，如有的仅保留检查监督权，而无处罚权(人民银行县支行仅在存款准备金、人民币、清算管理上有独立的处罚权)；有的则有检查权而无调查权｡再次，目前我国保险业和证券业在县域缺乏监管主体｡因缺乏监管，农村保险市场秩序甚为混乱｡河北省大部分县都存在非法保险机构，这些非法保险机构内部管理混乱、会计制度不健全，恶性竞争｡
除此之外，社会监督体系发展滞后，外部审计服务机构行为不规范，舆论监督、信息披露制度尚不健全，也是农村金融机构监管的缺陷｡
(二)监管基础薄弱
完善的银行监管制度必须同时采用现场检查和非现场监管的方法，而这需要一定精通监管理论和业务的监管人才来实施｡以银监会县监管办为例，其状况令人堪忧，仅有的3-4人的监管人员，尚难应付辖区内已有的银行类金融机构，更何况在农村金融准入门槛放宽后，诸如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构的不断涌现，再加上小额贷款公司、扶贫经济合作社等非正规金融机构的设立，面对着数量庞大、地域分散的监管对象，县监管办将更加难以为继，监管效果与效率可想而知｡
(三)监管机构之间信息不对称，缺乏有效监管合力
银、证、保三大监管机构从央行分离后，各监管机构的设置虽然有所调整，但明显缺乏整体性的监管政策框架，而且监管机构的职能和监管权限的界定也不清晰，各机构之间难以进行有效协调，监管信息也难以共享，监管措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生｡就清算管理而言，根据新修订的《人民银行法》，人民银行有权对金融机构执行有关清算的行为监督检查，而对商业银行支付结算业务的日常监管和处罚则由银监部门行使｡在实际工作中，由于对清算管理和支付结算管理的概念难以界定，各监管主体对其监管职责的划分不甚明确，监管存在交叉｡如银行压票、压汇的违规行为就处于监管模糊地带｡
(四)监管理念落后
目前世界通行的金融监管理念早已越过行政管理和合规性监管，取而代之的是以风险管理为核心、涵盖从准入到退出的一整套完整的监管内容和体系，即预防性为核心的事前监管、金融稽查或检查、维护性的事后救助监管等完善的监管内容和体系｡而现阶段农村金融监管理念还基本上停留在机构的审批、高级管理人员任职资格审查及经营的合规性，对金融机构的日常经营的风险性监管尚不规范和完善，机构审批、高级管理人员任职资格审查后如何对其进行有效的监管则注意得不够，金融检查或稽核也主要是一种合规性检查，而不是现代意义上的金融风险监管｡
三、加强农村金融监管的建议
(一)构建针对农村金融体系的多元监管体系
在当前分业监管模式下，可探索建立多元监管体系｡一是加强金融监管主体独立监管权｡从维护金融稳定大局出发，应扩大人民银行县支行的监管职能，赋予其在相关领域的独立监管权；银监会应加强基层监管力量的建设｡对一些管辖地域广、人多且金融较为发达的县监管办，扩充编制，加强一线监管队伍建设；保监会、证监会按照分业监管原则，可采取延伸监管力量或委托其他机构代管方式，加强对农村金融机构的监督管理｡二是加快建立存款保险类机构，强化对农村金融风险的控制和处置，构建完整的农村金融监管体系｡三是引入社会监督，增强金融监管的透明度，有效抑制金融风险，提高金融监管的效率和质量｡可以通过加强公众金融法律法规知识和风险防范意识的宣传；还可以充分发挥会计师、审计师事务所等社会中介机构的积极作用｡与此同时，应建立一套完善的信息披露标准，以更好地反映银行风险｡
(二)构建以政府为主导的金融监管协作体系
由于政府特殊的地位和作用，在分业监管模式下，各监管机构应在各自分工负责的基础上，建立以政府为主导，人民银行、银监会、存款保险机构、保监会、证监会共同参与的协作机制，尝试赋予省级政府对各监管机构的统一协调权，以金融监管联席会议制度等形式，协调解决各监管机构监管交叉和遗漏等问题，承担综合监管职责，达到信息共享、相互协作、密切配合，确保农村金融监管的畅通和有效｡
(三)改进金融监管方式
改进金融监管方式重点是要实现由静态监管向动态监管的转变，时刻关注、控制、防范和化解金融机构的风险｡主要包括：监管机构应改变过去那种只注重“事后化解”或者只注重特定时点上的资产状况的做法，逐步做到注重“事前防范”、随时化解风险；鼓励农村金融机构改善其内部控制体系，消除经营中存在的违规、违纪现象，提高其防范风险的意识｡同时，提高员工的素质，尽快掌握现代化的监管技术和方法，提高整体风险防范能力；加强信息披露，强化对各农村金融机构的市场约束力｡
(四)针对民间金融，探索建立差别监管模式和风险监控体系
探索针对农村金融的差别监管模式和风险监控体系｡由于非正规金融在规模大小、业务范围、市场定位、财务状况等方面存在巨大差异，因而金融监管对不同区域的农村金融应采取不同的监管方式，有针对性地实行差别监管｡如对于经济相对欠发达的农村，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户及中小企业，非正规金融交易规模较小，参加者相对比较分散，交易方式较为传统｡根据情况，按交易金额、地域范围和参与人数等标准设置非正规金融交易的规模边界，对低于边界规模的非正规金融交易实行自由登记制度，而超过边界规模的非正规金融交易都必须实行登记制度，订立契约文书，以解决非正规金融交易因为规模扩大导致的信息不对称及交易者出现搭便车问题所导致的风险｡而在经济相对发达农村地区，非正规金融的交易规模已经较大，参与者的组织化程度也较高，资金的逐利目的明显，交易方式较为规范｡这类农村非正规金融已具备正规金融的主要特征，可在政府相关部门进行备案管理，在逐步规范后，纳为正规金融组织，接受金融监管｡
(五)完善我国金融监管法律制度体系
当前，金融监管法制建设应当紧紧围绕防范和化解金融风险的工作重点，做好金融机构风险防范和市场退出等立法研究和起草工作｡一是对已出台的金融法规，要抓紧制定切实可行的实施细则，以增强现行金融法规的可操作性，真正解决当前金融监管过程中有法难依的问题｡二是完善金融法律法规体系，重中之重是尽快建立金融机构市场退出的法律制度｡此外，金融机构破产方式的立法也应当提上工作日程，尽早出台｡
参考文献：
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课题主持人：邵延进
关键词：小企业融资；金融体制；金融监管；地方政府
文章编号：1003-4625(2012)02-0017-03 中图分类号：F830.45 文献标志码：A
如何满足小企业有效的资金需求，更好地扶持小企业创业发展，是一个长期以来被持续关注且被反复聚焦的话题。当前讨论小企业融资难，更有其现实意义。当前的金融局势，似乎到了一个类似于1993年前后那样一个重要的分水岭。近半年来，一些地方，如温州、鄂尔多斯的民间融资问题，引发了关于我国货币政策和金融体制的讨论。相关讨论虽不失其反思金融体制改革的积极意义，却是无益于事、少益于治。本文采用经验分析方法，回到问题原点，希望能够从经验事实中整理出一个逻辑思路，以期为解决小企业融资难问题提供一个可操作的改革建议。刍荛之见，出于愚忱，如对金融体制改革的讨论有所助益，也不失其现实意义。
一、问题是什么
小企业融资难，在理论上已经形成了一些主要的流派，比如信贷补贴理论、金融市场理论和不完全竞争市场理论等流派。在缺乏成熟市场运作规则和契约精神的基础上，上述理论在现实中无所附依，只能漂浮于事实之上，成为我们看清事实之“隔膜”、之“迷雾”。具体说，围绕相关理论流派的文献，可能有助于在一个相对标准的理论框架中中规中矩地讨论问题，而无助于为在现实中解决问题提供“菜单”。因此，本文选择从操作的层面展开经验分析。
在操作层面上，这一问题可分为两个层次。第一层次是，小企业能不能借来钱?在这个层次上，能借来，就不难；借不来，因缺钱而失去市场机会，就是难。第二个层次，是在能够融资前提下的难易问题。这一问题也可能分为两个方面。一是融资成本高。如大企业借100元需要支付年花5元的成本，小企业借100元可能需要支付年花20元甚至更高的成本，这就是一种难，难在成本高。二是融资实现难。譬如爬山，大企业走的路，大约1个小时就能到达目的地，小企业走的路，可能需要2天或更长的时间。做出这样区分，目的是，我们需要知道，我们讨论的问题是什么，讨论的出发点在哪。
第一个层次的问题，小企业能不能借来钱?
市场已经给出了答案。市场需求是创新的驱动力，只要一种需求很强烈，很明确，且持久存在，市场会生长出满足这种需求的东西(即便为法律所不容)。多数小企业应当是可以从市场上实现融资的，否则也不会有这么多的民间金融活动。以前讨论小企业融资难，我们习惯从正规金融的视角看问题，认为原因是小企业达不到正规金融融资的门槛要求，如小企业没有合适的担保物、小企业没有良好的信用记录(甚至是账本)等。其实，如果跳出正规金融的惯性思维，这些问题都不会成为问题。小企业之所以存在，必然有其存在的物质基础，比如企业家个人的声誉、创新思维、知识产权、必要的工作设施等，都是有其市场价值的，问题是正规的金融机构，迫于经营成本压力和风险控制需要，不去认识、也不接受小企业的这些市场价值。在大多数情况下，市场会自动解决市场运行中出现的问题，在小企业融资难这方面也是如此。如当前市场上快速发展的融资性担保公司，由于在担保物认定范围、评估和管理方面的专业化运作，已经取得其合作银行的认可，允许其提供大约为其担保基金10-15倍数额的贷款担保，已经成为小企业和金融机构之间的联系通道，在相当程度上解决了担保难这一问题。当前市场上出现的，处于监管范围边缘及监管范围之外的社会金融活动，如私人之间的借贷、融资担保、小贷公司、产业基金、私募基金、典当行，以及委托贷款、贷款信托、融资租赁等，已经发展成为小企业融资的主要渠道。经验估计，小企业融资的实现渠道，大体上正规的金融体系占20％-30％，上述处于国家正规监管范围边缘及之外的非正规金融体系占70％-80％。
第二个层次的问题。首先是融资成本高，总体上来讲可能是风险补偿的要求、支付租金的要求、金融机构经营成本补偿的要求等。正规金融机构渠道的融资成本高，应当主要体现在支付租金的要求方面，比如说给信贷员的回扣等。社会金融活动渠道的融资成本高是常态，社会金融活动的兴起，主要就是高利润回报驱动的。其次是融资实现难，问题在融资技术上。融资技术是融资工具的选择和融资方式的安排，但它最终取决于融资制度，或金融体制安排。正规金融机构渠道的融资实现难，看到的是制度规程规定的融资条件及手续问题，核心是正规金融机构商业化、规范化、规模化经营的内在要求，将大多数小企业融资需求排除在外。国家相关政策及监管要求正规金融机构推进小企业融资业务，正规金融机构的市场表现就是门槛不放低，融资实现难。社会金融活动渠道，方便快捷程度远高于正规金融机构，主要原因是它们很少受到制度约束。
第二个层次的两个问题是相互影响的。显性成本高的，就方便快捷；显性成本低的，就繁琐麻烦。小企业实现融资，支付的成本与履行的手续有一个此消彼长的关系。市场是平的，或者说市场活动可以把利率或收益率等拉平。如果以大企业融资履行的必要手续为基准，统一用货币成本来衡量，我国小企业融资需要支付的成本，大多数情况下应当在年花30％以上，这是我国小企业融资难的基本现实。
二、融资结构变化
近10年来，社会融资结构发生了根本性的变革。据中国人民银行统计，人民币贷款占社会融资总量的比例，已经从2002年的92％，下降到2011年第3季度末的58％。如果再综合进民间借贷等融资数据，人民币贷款占真实的社会融资总量的比例，大约为一半左右。这一数据提醒我们，中国的融资结构在近10年间已经悄然发生了重大变化。综合中国人民银行、银监会以及信托业协会等相关资料，在社会金融活动中，民间借贷占33％，委托贷款占34％，贷款信托占15％，融资性担保贷款占11％，融资租赁占4％，小企业公司贷款占30％。
很容易比较2011年下半年与1993年前后的情况。1993年前后，金融秩序问题是正规金融体系本身的问题，2011年下半年的金融秩序问题是社会金融活动问题。比较两种类型的金融活动，处于监管范围之内的银行体系，在小企业融资市场上占比不到1／3，融资利率较低，但手续繁杂，对担保物和借款人社会关系有较高要求；处于监管范围边缘或以外的社会金融活动，占小企业融资市场的比例超过2／3，手续比较简便，但融资利率比较高。
若立足于正规金融体系来解决小企业融资难，可采取的思路是，为正规金融机构提供小企业贷款专项补贴、降低正规金融机构的风险控制要求、创新其融资技术(可规范化、规模化运作小额贷款)，以及
解决小企业融资市场的“寻租”问题。这些思路实施的前提是，正规金融机构必然调整其规范化、规模化甚至是商业化的经营理念。国际经验显示，依靠正规金融机构，特别是大银行来解决小企业融资难问题，少有成功经验可循。
若立足于社会金融活动来解决小企业融资难，首先考虑的是要让这些机构和活动，能够阳光化生存，也就是说，正视社会金融活动，给予其恰当的名分，并将其纳入规范化的金融体系。其次是要有一个长期的机制，解决好社会金融活动的如下问题：一是不能让这些机构吸收公众存款，参与非法集资、洗钱等金融犯罪活动；二是不能让这些机构与黑恶势力勾结暴力催债；三是合理控制其迅猛扩张的冲动，将其业务活动公开化、透明化。最好对其借贷利率也要有个明确的上限控制，不能太高。显然，解决这些问题，需要对社会金融活动进行有效的监管。给予其名分和解决其问题是两个紧密联系的条件，要给予社会金融活动正式的名分，就要能够解决好上述问题；不能解决好上述问题，奢望国家给予这些社会金融活动正式的名分，也是不现实的。
因此，解决小企业融资难问题，现在的关键是，如何让市场上自发生长的这些为小企业融资服务的社会金融活动，能够处于恰当的监管之下，以规范其行为，促进其健康发展。这是推动小企业融资问题有效解决的起点。
现在的情况是，上述社会金融活动大多处于现有金融监管体制的边缘或者之外。国家金融监管部门管不着、不好管、不愿管；没有相应的行业自律组织，即便有的地方有，也没有监管的能力。社会融资结构的变化，社会金融活动的兴起，对改革金融体制已经提出了迫切的要求。
三、改革金融体制
1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》，确立了现代金融体制的框架，同时提出人民银行要把工作重点转移到监管上来。1997年全国金融工作会议之后，相继推出一系列金融监管体制改革举措，设立了人民银行的大区分行，成立了证监会和保监会，到2003年成立了银监会，正式形成了“一行三会”体制。这样的一个体制，一方面实现了分业监管，总体上监管力度加大，较好地规范了正规金融机构的秩序；另一方面强化了中央在金融方面的集权，地方政府强硬干预金融机构的事情较少发生。但是，近些年的实践表明“一行三会”体制也有一些问题：一是协调成本加大(副作用)；二是由于金融业务流程并不随金融机构分设而变，当处理一笔金融业务需要银行、证券、保险机构交叉协作完成时，这些领域就会出现一些重复监管的问题；三是对一些新出现的金融活动、一些处于各家监管机构监管范围边缘的金融活动，出现了监管真空。
在“一行三会”体制内，近十年来，监管部门对缓解小企业融资难问题也出台了若干政策意见，做了大量工作。相关部门的统计数据显示，小企业贷款额年增长率均超过20％，年年都高于同期贷款增速。但市场上的反映却没有认可这些统计数据的账，小企业缺钱问题持续存在，呼声甚高。
市场机制对小企业融资难做出了积极回应，那些处于国家正规监管范围边缘或监管范围之外的非正规金融体系，成为满足小企业融资需求的主要渠道。但这类机构快速发展也存在一些不容回避的问题，如借贷利率高位运行，企业倒闭、企业主逃债导致资金断裂事件不断增多，风险正在快速聚集。一旦资金链断裂，将会引起连锁反应，波及整个地区(如温州、鄂尔多斯等地)，甚至会波及正规金融机构(存在商业银行转贷)，引发各种泡沫破裂(楼市等)。
社会金融活动需要监管。中国的社会结构、市场体制和金融活动自身的特性，需要由政府而不是市场自律组织来行使监管职责。但是，如果选择在“一行三会”体制下规范上述社会金融活动，最有可能出现的结果是，一方面强调小企业融资难，另一方面，又去大张旗鼓地消灭那些为小企业融资的金融组织和金融活动。对国民经济长远发展而言，这种做法无异于自废武功，扼杀发展的希望。另一个可能的结果是，由于监管范围扩张带来事权增加，“一行三会”的机构迅速膨胀，监管成本迅速上升，但由于是“大炮打蚊子”，监管效率和监管成效很难保证。
形势发展要求改革金融体制。每个制度设计都有其时代特征，中国的金融监管制度设计，总体上与中国金融业的发展阶段是适应的。但像中国这样的大国，发展市场经济，多样化是必然结果。当前经济结构特别是融资结构已经发生了重大的变化，金融管理制度也必须调整，以适应形势和发展的需要。这要求我们在设计金融经济体制的时候，积极回应市场发展的要求，尊重事物发展的规律。
建议进一步明确地方政府管理社会金融活动的责任。总理2012年1月6日在全国金融工作会议上讲话指出：“强化地方人民政府金融监管意识和责任。……注重引导和调动地方人民政府的积极性，发挥好地方人民政府的作用。……强化地方人民政府的风险处置责任。”当前，像小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等部分社会金融组织的管理，已经归属地方政府。除此之外，还应当将民间借贷、产业基金、私募股权基金、风险投资等，以及地方性金融机构的监管权限明确给地方政府。赋予地方政府管理社会金融活动的事权，落实其风险处置责任，以此来规范社会金融活动，使其发挥缓解小企业融资难的好的一面，遏制其不规范运作过度扩张的不好的一面。
相对于中央金融监管部门，地方政府在管理地方上的社会金融活动时，具有明显的优势。地方政府可以真正做到因地制宜，在解决区域内微小经济主体信用建立、信息不对称及建立良好的小企业融资激励约束制度等方面，地方政府大有可为。关键是要把这部分金融事权明确落实给地方政府，以调动其积极性，强化其风险处置责任。可以预期的是，地方政府有能力、有手段管理好社会金融活动，并使之发展壮大，成为小企业融资可以依赖的重要力量。
论文关键词：民间金融；发展现状；规范监管
一、概述
民间金融是我国市场经济发展和经济体制改革中难以避免的问题。同时，近年来我国民间金融发展迅速，无论是规模还是成熟程度都有了很大的提升，这就引起了政府和金融监管部门高度重视。实际上，民间金融一方面能够弥补正规金融的不足，对促进市场机制发育的积极作用明显，另一方面，民间金融实际上可能干扰信贷政策，对金融秩序维护也有一定的挑战性，还容易引致金融犯罪，导致我国金融市场面临着巨大风险。
鉴于此，为建立和维护良好的金融秩序，促进我国区域经济发展，探讨如何规范民间金融的监管具有现实意义。从行文思路看，本文对民间金融的发展现状进行了总结，提出了规范监管民间金融行为、完善我国金融体系的思路。
二、当前我国民间金融发展现状分析
1997年之前，我国民间金融的规模相对较小。不过，近年来，我国民间金融规模迅速膨胀。无论是从全国的规模看，还是从区域经济发展的规模，民间金融都可能会对我国国民经济发展产生重要影响。从具体模式看，我国民间金融大致可以分为这样几种：一是“浙闽模式”，它以间接金融活动为主，这种模式产生的地区一般市场经济发达、民营经济比重较高、闲置资金的存量大。二是“北方模式”，主要以企业融资为主的。这种模式是民营企业向社会非公开集资。三是五色土经营模式，即通过牵线搭桥促成借贷关系，化解民间借贷风险。这种模式将业务定位在对民间借贷两端进行服务的基础上，相对于其他模式，具有较大的创新性，它促使民间借贷服务业成为真正的产业。
不过，目前我国民间金融存在较多违法金融组织和金融行为，导致该市场存在着一定风险。从我国经济发展的多层次性看，社会资金需求与正规金融组织供给存在错位，非正规性和隐蔽性的民间金融一定程度上填补了正规金融留下的市场空白。不过，民间金融组织规模过大，或这些组织与违法犯罪活动的结合，将可能引起金融体系的波动。一方面，民间金融的投资渠道较为隐蔽，不具有可持续性和合法性。另一方面，民间金融很可能为非法经济活动利用，正常的金融秩序可能受到威胁。其次，民间金融不受目前既存的国家法律法规和政策的约束，竞争处于无序状态，金融市场存在巨大风险。再次，民间金融的超常发展，影响了人民币币值的稳定，为犯罪活动提供了“地下通道”，危害国家经济、金融安全。
三、规范监管我国民间金融行为的政策建议
第一，国家要出台相关政策，允许民间金融组织进行注册登记，这样有利于对其按正规金融的要求进行监督管理，也有助于其健康发展。对民间金融组织而言，可以要求其持有一定的资本金数额，但可按地域进行规定。在从业人员管理方面，要规定管理人员与从业人员的资格。在业务范围方面，要对民间金融经营风险大的金融业务做出限制，进行严格监管。同时，要健全市场契约制度，促进其合法规范运作。同时，政府要随时监测风险，采取有效措施防范金融风险。
第二，要大力发展与完善正规金融机构，鼓励正规金融机构进行金融服务创新。一方面，要大力拓展农业发展银行的业务范围，保证资金能用于农业领域。要改造和发展农村合作金融，加大财政支持力度。另一方面，要鼓励正规金融机构进行金融创新。比如，正规金融机构可以提供专项贷款，还可以通过证券市场拓宽融资方式和筹资渠道。
第三，要积极建立有效的市场约束机制，加快利率市场化进程。实际上，有效的市场约束是提高金融资源配置效率的保障，要避免因信息不对称引起的道德风险和逆向选择，要健全社会信用制度，促进公平司法制度的建立，要建立存款保险制度，消除政府对国有金融机构的隐性担保，维护金融机构进行公平竞争的市场环境。由于我国现行的利率不能反映资金供求情况，投资者需求对利率缺乏弹性。因此，在我国利率市场化过程中，要积极按照市场供求促进利率的自由浮动，建立一定的资金价格机制，促进正规金融和民间金融的市场细分和金融服务。
关键词：影子银行；隐蔽性；对策
一、中国式影子银行的含义
影子银行已有几十年的发展历史，但是被广泛关注却在美国“次贷危机”爆发后。
由于中国金融市场发展较晚、资产证券化程度不高、金融产品类别相对有限，因此，关于我国是否存在影子银行仍没有达成共识。但从是否承担正规金融功能来看，我国确实存在影子银行，比如民间借贷、委托贷款等。本文将具有银行之实无银行之名、行使与传统银行类似功能、会在一定程度引发金融危机的金融机构定义为中国式影子银行。除此之外，将有上述特点的非金融机构也归入其中。
二、中国式影子银行的发展及系统构成
从2010年开始，我国影子银行体系开始呈现爆发式发展，根据社会科学院报告指出，2014年中国影子银行业已有27万亿人民币的价值。本文结合国内外相关文献，按照各类影子银行的发展规模，将我国影子银行分类如下。
1.银行理财产品
银行理财产品是银行为追求更高的利润回报、提高行业竞争力而发行的金融产品，属于表外业务，在通货膨胀持续上涨，银行存款实际负利率的今天，对于投资者来说是可观的投资渠道。自2004年9月光大银行推出“阳光理财B计划”后，银行界刮起一股开发理财产品的旋风，理财市场迅速发展起来。
根据中国社科院资料整理，银行理财产品的发行数量由2005年的598只到2013年的44492只，增长了近75倍，募集资金规模由2000亿元增长到288000亿元，其惊人的增长速度，标志着我国影子银行规模的迅速壮大，银行理财产品无疑成为其核心内容。然而快速增长的背后，金融风险也逐渐凸显。
2.信托
1979年中国国际信托投资公司的成立标志着我国信托业的诞生。信托的发展伴随着法律的一步步规范。当前，商业银行为规避贷款管制等问题开始和信托投资机构合作。截止2014年6月30日，我国信托资产规模为12.95万亿元。
资料来源：根据用益信托工作室相关数据整理得出
从上表中可以看出无论是银信合作产品的数量还是规模都有巨大地增长，银信合作已经成为我国影子银行的重要组成部分。其高于同期银行活期存款利率的收益率，使投资者趋之若鹜，拓宽了投资者的投资渠道。但是在法律体系、监管制度不完善及信用资质不健全的当下，银信合作蕴含着巨大的潜在风险。
3.民间金融
民间金融是由于利率管制、信贷配给不足而产生的，与正规金融相对。民间金融具有两个显著特征：一是其内生性，不由政府主导建立；二是处于监管阴影区。
招商证券研究报告称2013年底影子银行的规模约为32.7万亿元，其中民间借贷7.4万亿元，占其规模的22.7%。毫无疑问，民间金融已是中国影子银行的主要组成部分。民间金融不仅发展了民间经济，而且优化了资源利用。但由于缺乏金融监管、与社会接触面广，一旦出现问题，其风险将会传至正规金融机构，引发整个金融系统的风险。
三、推动中国式影子银行发展的对策建议
相对于国外成熟的影子银行体系，我国金融衍生品不多、资产证券化程度不高、市场的系统性风险不是很大，但这并不代表我国可以放松对影子银行的监管。
1.健全金融立法、维护市场秩序
健全的法律体系是保证影子银行能够平稳发展的重要外部保障，只有将影子银行纳入整个法律法规体系范围内，才能保证对其监管有章可循。
2.构建科学有效的监测评估体系，提高信息透明度
因其特有的隐蔽性，对于影子银行的真实状况，监管当局和市场参与者无法及时全面地掌握。因此，为防范金融风险，重中之重是要构建科学有效的监测评估体系，以提高信息透明度。
3.推进利率市场化
影子银行出现的重要原因是由于没有完全放开市场利率，因此要想从根本上瓦解影子银行风险存在的基础、杜绝监管套利，只有加快利率市场化进程，逐步取消银行信贷管制和存款利率上限，让资产价格能够完全代表市场的供求。
4.加强与国际金融监管的合作
金融全球化的快速发展、金融风险的惊人传播速度及多样的传播途径等原因，使一国金融的稳定，不仅要依靠本国政府，还需要加强与国际金融监管机构的合作。
参考文献：
[1]刘澜飚，宫跃欣.影子银行问题研究评述[J].经济学动态，2012（2）：128-133.
[2]周卫江.影子银行的发展及其监管[J].财经理论与实践，2012（3）：9-14.
关键词：P2P；网络借贷风险；风险监管与控制
一、金融创新与P2P
P2P是互联网顺应了金融发展的大趋势，而不是乱颠覆金融。P2P网贷行业自诞生之日起，就引发了行业的广泛关注。P2P行业不仅是对互联网发展的创新，也是对金融行业发展的创新。P2P行业在中国发展已有几年之久，也在广大投资者心中产生了或轻或重的影响，以其收益高、风险可控受到广大投资者的青睐。然而，P2P平台目前面临着各种成长中的烦恼，诸如市场竞争白热化、虚假融资信息、坏账率高企、平台卷款跑路等问题频频曝光。自2013年以来，累计已有60多家P2P平台出现经营困难或者倒闭、跑路的现象，行业遭到外界质疑，呼吁完善监管的声音不断。
二、P2P网络借贷的风险
在P2P平台的发展初期，由于缺乏对投资者的安全性保障，吸引到的都是风险偏好的投资者，国外如LendingClub，国内以人人贷为代表的平台越来越多地介入到交易过程中去，通过提供诸如担保等服务来吸引更多的投资人参与。目前，国内的P2P平台已经演化为三种主要经营模式：一是纯中介型，平台本身仅作为借贷信息的提供者，不介入交易，也不提供担保。在借贷双方之间处于居间地位，以佣金为收入，“拍拍贷”是这一模式的代表。二是以“人人贷”为代表的线上担保模式，这类平台提供线上借贷信息，并对贷款者的本金提供担保。三是线下的债权合同转让模式，以“宜信”为典型代表。这类平台既负责审核借款人信息，又对贷款人的本金提供担保，在借贷双方间扮演了角色。第二种和第三种模式也是目前业界争议较大的。P2P平台介入交易本身，有了担保之实后，违约风险并没有分担或消失，只是转移到P2P借贷平台。目前投资者对于P2P平台本身仍然缺乏有效的监督和制约。
三、P2P风险监管与控制
随着我国向现代市场经济的转型，民间借贷所依靠的非正式契约的执行缺乏一个外在的权威保证，容易导致民间借贷的运行脱离原有轨道，风险频发。因此，制定政策适时地将P2P网络借贷平台等民间借贷形式纳入法制和监管的轨道，是当前金融管理中一个迫切需要解决的问题。
1.监管的首要原则是尊重民间借贷的本色，实行包容性监管。发达国家（地区）对民间借贷的监管经验，往往渗透着宽松审慎的原则，以达到辅助其扬长避短的效果。例如美国根据平台经营模式的不同涉及多家监管机构，但基本没有市场准入限制；英国将P2P网络借贷视为消费信贷市场的调节范畴，对平台本身的行为规范相对较少；欧盟强调了P2P网络借贷信息披露的重要性。我国在制定监管细则时，应充分尊重民间借贷的“草根性”，在监管手段上，以引导和规范性的制度为主，既鼓励P2P网络借贷发挥其优势，又使其不妨碍金融秩序正常运行。
2.实施多部门联合监管。P2P网络借贷平台的运营既具有跨部门、跨区域经营的特点，同时随着平台的进一步演化，还可能存在跨业务领域的问题。从国际经验来看，以多机构监管和功能监管为主。例如美国将P2P借贷平台Prosper贷款人的行为认定为证券投资，该平台接受SEC的监管；日本通过出台《金融商品销售法》《金融产品交易法》，将监管范围覆盖到所有的金融产品，避免了对新型金融产品和服务的监管真空。根据我国现实情况，建议实行机构监管基础上的功能监管来应对这一趋势。即在按机构类别来归属监管权力的基础上，根据机构所开展的具体业务的不同对某类或某些业务实行功能性监管。这就更需要各相关部门的紧密协调配合。因而在明确牵头部门的基础上，设立跨部门、多层次的协调机构，就行业相关法律法规的制定和完善、企业日常运营监管与现场检查、跨部门风险预防等问题展开合作。
四、结论与建议
无论是从风控还是团队专业性来说，都不得不承认，P2P是金融行业的产物。也正是因为创新，P2P还在向专业化、可信赖化发展。如今的P2P并不是一无所成，它有专门的风控，也拥有专业的平台团队，接下来重要的便是监管政策，随着监管政策的出台，P2P的道路势必会走的越来越通畅。
参考文献：
[1]张宏光.P2P网络借贷平台与内生金融发展[J].银行家.2011（3）
[2]吴晓光.曹一.论加强P2P网络借贷平台监管[J].南方金融.2011（4）
[3]莫易娴.P2P网络借贷的理论与实践文献综述[J].金融理论与实践.2011（12）
关键词：边界有效性；金融控股公司；金融监管
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1002-2848-2008(02)-0046-07
一、引 言
伴随我国金融开放步伐的加快，国外金融集团纷纷进入，国内也出现了各种形式的金融控股公司，对现行金融监管体制和模式提出了挑战。2007年我国金融对外全面开放，国外金融机构特别是金融控股集团抢滩中国和国内金融控股公司等机构多元化发展进入新一轮高潮，我国现有金融监管制度边界有效性如何?如何解决金融监管有效性问题? 怎样确保我国金融控股公司发展和国家金融安全双赢?本文将对以上这些问题进行分析，并提出相应的政策建议。
二、相关文献综述
Cartinhour(1931)最先提出了银行控股公司的监管，认为“银行集团中既包括联邦银行也包括州立银行，将集团整体作为一个监管对象时，既不被联储监管也不被各州金融当局监管”。[1]Bonbright和 Means(1932)认为，“银行控股公司的业务逃避了现行的金融法律”。[2]二者从不同角度提出了银行控股公司的监管问题。20世纪70年代后期，美、英、日等国放松了金融管制，银行控股公司迅速发展引发了对监管问题的广泛研究。Walters(1975)[3]立足宏观视角提出了银行控股公司的多样化经营会与宏观货币政策相冲突，就银行控股公司的多样化经营是否会比单一银行为社会带来的净收益大提出了质疑。Chase；Mingo(1975)[4]通过研究认为，银行控股公司多样化经营所带来的范围经济和潜在竞争造成了监管真空。Fischer Black；Miller和 Posner(1978)[5]的研究表明，银行控股公司从事非银行业务会增加其银行子公司的破产风险。基于上述研究，Clark (1979)[6]提出，应当对金融空公司的金融活动与传统非金融活动加以限制，为金融监管提供便利，确保金融控股公司的安全。Eisenbeis(1983)[7]指出，业务范围的扩大会引发金融控股公司潜在的利益冲突。Jackson ( 1994)[8]提出，将加重责任制度(Enhanced Obligation)(注：加重责任制度(Enhanced Obligation)是指要求金融控股公司完全或部分地保证其所管理的子公司的清偿能力，向不能清偿债务的子公司重新注入资金，或赔偿因子公司经营失败造成的损失，抑制金融控股公司的道德风险。)引入对金融控股公司的监管，对现行监管体制加以补充。
国内对金融控股公司监管制度的研究起步较晚。夏斌(2000，2001，2003)[9][10][11]强调对金融控股公司的监管要防止资本的重复计算，有应急制度安排以及内控制度安排。贝政新、陆军荣(2003)[12]从金融控股公司的监管模式及国际借鉴提出在我国建立牵头监管模式。安志达(2002)[13]提出了对我国混业经营的金融机构进行功能性监管的远期目标。谢平(2003)[14][15]提出加强由产业资本形成的金融控股公司的监管。桂荷发(2003)[16]就货币政策与金融控股公司的监管政策间的协调问题进行了探讨。
已有的研究对金融控股公司的监管做出了多角度的理论诠释，奠定了良好的理论基础。但就我国金融控股公司监管制度的研究仍有不到之处：第一，国外研究多以发达国家的开放市场为背景，不能很好解释转型中的我国金融控股公司监管；第二，目前的研究尚未从金融控股公司监管制度边界有效性进行探索。本文运用新制度经济学分析我国金融控股公司监管边界，研究金融监管边界有效性问题。
三、金融监管制度边界有效性的理论分析理论分析框架
新制度经济学认为制度是一种稀缺性资源[17]，并对稀缺性做出了解释：(1)制度稀缺性源于制度供给的约束条件。虽然现实生活中资源相当丰富，但制度变迁的条件和成本限制了人们的选择空间，现实存在的制度安排很难达到最优水平，甚至在一定条件下还会发生相反运作；(2)被诺斯和托马斯视之为制度需求压力的资源稀缺性，即与经济技术因素相关的自然禀赋和物质资源在一定条件下也可以引致制度稀缺；(3)制度安排的非专利特征导致制度的稀缺，制度的非专利性产生“搭便车”，使制度创新缺少激励，进而导致制度稀缺；(4)制度的“资产专用性”导致制度稀缺，新制度的传播和移植受到既定利益格局、价值观念以及意识形态等因素的制约。
“经济稀缺性”使社会经济存在一个生产可能性边界，即社会用全部资源所能生产的各种产品的最大数量组合。制度也是一种稀缺性资源，所以“可以把由制度、体制和政策等制度性因素影响而形成的社会经济边界称为制度性边界。如果在一定时期内社会的制度资源不变，无论如何利用和配置，如何增加要素和技术等资源，产出量无法超越某个最大产出水平，这就是经济的制度性边界。对于企业来说就是，只要不改变相关的制度安排和政策措施，即使把所拥有的全部资源都运用起来最大程度地合理利用，也只能生产这个边界和边界内的产品组合，而不能生产边界外的产品组合。”[18] 将制度作为稀缺资源构造出制度边界(图1)。
图中，X1Y1曲线表示现行制度安排边界。A点在X1Y1曲线内，表示在分业监管体制下的一般产出水平。B点位于X1Y1曲线上，表示在现行制度安排下的最大产出。由于制度性约束，金融机构最大限度的利用制度外资源的产出也只能位于X1Y1曲线之上，不能超越X1Y1曲线。在既定的制度安排下，B点的产出水平是一种满意状态或满足状态。从制度供求关系来看，在影响制度供给与制度需求的因素既定情况下，B点的制度供给适应制度需求，达到了制度均衡。然而，追求利益最大化的单个行为主体，总是力图在给定的制度约束条件下谋求对自己最有利的制度安排界定，一旦发现制度不均衡和外在利润的存在，就会想尽一切办法突破X1Y1边界达到C点，甚至更远以追求更大的利润。此时，如果没有制度供给使金融监管制度边界外延，就会出现制度非均衡，降低金融监管制度的有效性。
四、我国对金融控股公司监管的现状透视
(一)金融控股公司对我国现有金融监管边界的突破
我国现行金融体制实行分业经营和分业管理，金融监管制度构成了制度边界X1Y1。金融开放之前的金融业处在X1Y1边界内，金融机构的利润最大化目标是B点，也是金融监管制度的均衡点。金融开放过程中金融控股公司出现了多种形式：其一，国内组建金融控股公司(C点)；其二，国外金融控股公司(D点)进入国内(d点)；其三，国内金融集团(E点)在国外设立混业经营子公司(e点)。金融控股公司的出现，无论以怎样的形式均突破了X1Y1边界，跨越了现行的监管制度边界。
新制度经济学认为，社会经济发展过程中的制度非均衡是“常态”，制度均衡仅是理想状态，即使出现也不会持续。影响制度供求的变量交替，制度非均衡成为制度变迁的诱致因素，潜在利润刺激制度创新。金融控股公司为增加利润不断创新，实现对监管制度边界的突破。由于制度安排具有非专利性特征，一旦有机构突破监管边界，其他公司紧随其后。如果金融监管边界不能及时实现对金融机构活动的再覆盖，容易导致金融秩序的混乱。拓展金融监管边界，再次实现对金融机构活动的全面覆盖，成为金融监管制度供给的重要任务。可见，金融监管是一个“覆盖突破再覆盖再突破”的不间断动态博弈过程。金融监管出现局部真空难免，重要的是及时调整现有金融监管制度的边界，将各类金融机构的创新范围重新覆盖到监管制度边界内。
(二)金融控股公司监管边界有效性的主要影响因素
新制度经济学将制度划分为三类：宪法秩序、制度安排、规范规则。由于宪法秩序和规范规则一旦确立，很长时间内不易变动，所以，在戴维・菲尼的制度供求分析框架下，宪法秩序和规范规则被视作外生变量，制度安排和制度安排的利用程度被视为内生变量。
按照学者比较一致的看法，我国目前的金融控股公司有三种：第一，非银行金融机构形成的金融控股公司。如中信集团、中国光大集团、平安集团等，集团全资拥有或绝对控股商业银行、投资银行、保险公司、金融服务公司以及非金融性实体等附属机构或子公司，附属公司或子公司具有独立法人资格，对外开展业务并承担民事责任，子公司的最高决策权受制于集团公司、非银行金融集团控股商业银行等金融机构；第二，企业集团形成的金融控股公司。这类金融控股公司主要由产业资本、民营资本控股银行、证券、保险等多类金融机构形成。如海尔集团、山东泛海集团、东方实业集团等；第三，银行类金融控股公司。主要是国有商业银行通过在海外设立银行子公司独资或合资成立的金融控股公司，如中国银行在英国设立的中国银行国际控股公司、中国建设银行与摩根斯坦利合作成立的中国建设银行国际金融有限公司、中国工商银行与香港东亚银行合资的工商东亚金融控股公司等。由于目前已有相当数量的国外金融控股公司在国内设立机构在分业经营框架下开展业务，但其母公司是名副其实的金融控股公司。因此，本文认为，应将国外金融控股公司在我国设立的营业机构作为第四类金融控股公司，纳入金融控股公司监管的框架内。由于第一类和第二类金融控股公司主要业务均在国内，所以，监管制度安排主要是各项法律、法规和政策等。第三类及第四类金融控股公司由于主体或分支机构在国外，所以，监管制度安排不仅包括本国的各项法律、法规和政策，还要有金融监管国际合作方面的制度安排，较之第一、第二类金融控股公司的制度安排内容更为广泛，程序更为复杂。
制度安排的利用程度包括两层含义：现存制度效果能否与制度安排初衷相一致；执行机构能否有效实施制度安排。就金融控股公司的监管制度安排而言，初衷是在保证金融安全的前提下使金融控股公司健康发展。这就要求现存制度安排要有一定的前瞻性，既要为金融控股公司在当前条件下运行留有一定的金融创新空间，又要有回旋余地，将金融控股公司的活动纳入监管边界内，不致使金融控股公司的发展脱离监管视野，形成新的潜在金融风险。执行机构能否有效实施制度安排，主要取决于现行监管模式与制度安排之间是否协调，以及监管机构之间能否密切配合。
由于我国处在开放进程中，外资机构进入和我国金融机构的对外拓展，使一些外生变量成为影响制度边界有效性的重要因素。金融市场开放使国外许多业务范围广泛、混业经营管理经验丰富，实力雄厚的大型跨国金融控股公司纷纷进入我国。虽然现行监管体制实行较为严格的市场准入制度，其业务经营范围也在分业经营的框架下，但对其境内的金融机构与其母公司和其他分支机构的集团内交易，却很难实施有效控制。而且，外资金融机构的进入会同时引入许多金融创新和新技术，很可能突破现在的金融监管制度边界。
金融市场开放使金融控股公司的全能化经营扩展到全球范围，国外金融控股公司的进入和国内金融控股公司逐步走向国际市场，使金融控股公司提供多样化的金融服务时，金融监管的跨国协作也成为需要。目前金融监管协作最主要的三个国际性组织是巴塞尔银行监管委员会(Basle Committee)、证监会国际组织(IOSCO)和国际保险监管协会(IAIS)。1996年，三组织又正式成立了金融集团联合论坛(The Joint Forum on Financial Conglomerates)，目标和宗旨是要提出针对金融集团的监管原则，并改善银行、证券和保险监管者之间的合作，以及信息交流。跨国协作的一个基本前提是国内金融监管制度和规则应与国际规则接轨，所以，我国金融控股公司的国际监管协作要求在目前分业监管模式下，银行业、证券业和保险业的监管程序、规则、标准与相应的国际性组织所规定的内容相一致，以保证金融控股公司的国际监管协作，在金融集团联合论坛的框架下展开工作。用针对发达国家成熟的金融市场制定的这些国际规则和标准，来约束我国金融市场及主要的金融机构，显然不符合实际。于是，开放进程中国内金融控股公司对于这些国际金融监管标准的被动接受，成为金融控股公司监管制度边界有效性的又一影响因素。
(三)我国当前对金融控股公司监管制度边界的有效性
从1995年《中国人民银行法》颁布以来，1998年中国人民银行又实施《商业银行中间业务暂行规定》，明确规定商业银行在经过中国人民银行审查批准后，可以开办金融衍生业务、证券业务以及投资基金托管等投资银行业务。该暂行规定的实施为我国银证综合经营打开了大门。1999年中国人民银行颁布规定，允许券商和基金管理公司进入银行间同业市场。1999年10月，中国证监会和中国保监会同意保险基金进入股票市场。2000年2月，中国人民银行与中国证监会联合了《证券公司股票质押贷款管理办法》，允许证券公司以自营的股票和证券投资基金作为抵押，向商业银行借款，在一定程度上打通了商业银行与证券公司的资金通道。2002年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国保险法(修正案)》、2003年12月通过的《中华人民共和国人民银行法(修正案)》、《中华人民共和国商业银行法(修正案)》和《中华人民共和国银行业监督管理法》三项重要的银行法，2005年10月通过的《中华人民共和国证券法(修正案)》在继续坚持分业经营的大原则下，为金融控股公司的发展留下了潜在的发展空间。2005年2月，中国人民银行、银监会、证监会联合公布并开始实施《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》。按照规定，我国商业银行可直接出资设立基金管理公司。2005年10月通过的《中华人民共和国公司法(修正案)》，明确地规定了股权可以作为出资的一种形式，为股权交换和股权转移这两种设立金融控股公司的重要手段提供了法律依据，这样金融控股公司在实际操作中就有一定的规定和程序可循，从而有助于提高金融控股公司的资本运作效率。以上各法律、法规基本上构建出了我国金融控股公司监管的制度边界。
然而，自2002年中信控股有限责任公司作为首家金融控股公司成立至今，尽管金融控股公司所属的各金融子公司基本上都有相关的法律和监管机构予以规制，以现行的公司法、商业银行法、保险法、证券法等作为基本依据，但我国尚未单独颁布相关法律法规以明确金融控股公司的法律地位。显然，金融控股公司是控股公司组织形态在金融领域里的表现，金融控股公司的性质理应由法律予以明确，从而进一步明确相关监管法律法规的调整对象。作为一种特殊形态的公司，金融控股公司需要专门制定一部特别的金融控股公司法，确定金融控股公司的法律地位以及设立与经营的合法性，调整金融控股公司的内外部法律关系。这将不仅有利于金融控股公司在一个规范的环境中成长，也有利于金融控股公司更积极地进行创新业务的尝试，更有利于监管机构对金融控股公司依法实施有效监管。我国现在还没有颁布有关金融综合经营，或类似美国《金融服务现代化法》的金融控股公司监管法律法规。目前对于金融控股公司的监管主要是对独立法人机构依据《公司法》进行监管，随着金融机构间业务界限的逐渐模糊，《公司法》已不能满足对金融控股公司的有效监管覆盖。此外，大量外资金融机构进入对金融监管理念、手段和政策提出了挑战，面对这种金融大超市般的金融控股公司，金融监管十分困难。Luca.Erri和Musalem(1999)在对亚洲金融危机前后和马来西亚进行的个案研究表明：如果监管不力，外资金融机构会成为引发金融危机和危机加剧的重要原因。外资金融机构的进入反向突破了监管边界，严重影响了金融监管制度边界的有效性。
从制度安排的利用程度分析，由于制度安排的严重缺失，大大影响了制度安排的利用程度。各种形式的金融控股公司在法律真空区从事高风险业务，金融监管当局缺乏监管依据，无法实施有效监管，监管边界的有效性问题凸现。既使出台了金融控股公司的监管制度安排，也难免存在不完备性。伦敦经济学院许成钢(2001)[19]从哈佛大学哈特的不完备合约引申出“法律的不完备性”理论认为，由于法律的不完备性，法律设计不可能达到尽善尽美。引入监管机构以主动方式执法可以改进法律效果，及时修补法律缝隙。这一理论证实了金融机构对现有监管制度边界突破的必然性，也对我国金融监管模式提出了思考。在目前分业监管体制下，金融监管机构和部门之间信息不沟通、政策不协调，单一金融监管机构无法“覆盖”金融控股公司。金融控股公司的发展脱离了监管部门的可控范围，金融监管边界出现局部失效，最终导致了如“德隆事件”这样的金融风险，演变成巨额资金损失的教训。
分业监管体制下制度变迁的路径依赖，对于实施新制度安排的成本预期，均会大大限制专门针对混业型金融机构的制度安排出台，金融监管体制不可能在短期内脱胎换骨。而以金融控股公司发展为代表的金融混业发展，又是金融全球化背景下实行金融开放的大势所趋。金融监管制度的固态与金融发展的动态势必然产生错位，使监管边界有效性问题愈演愈烈。如何使金融监管边界扩展对金融控股公司进行“再覆盖”?以现有监管体制及制度安排为基础，合理借鉴国外的一些成功经验，实现金融监管机构之间的协调监管成为当务之急。
五、美国金融监管制度有效边界的启示
美国的金融控股公司发展较早，其金融控股公司的监管模式与我国目前的金融监管模式有些许相似之处，剖析美国解决金融控股公司监管边界问题，可借他山之石从中获益。
早期美国的商业银行业务和投资银行业务不分彼此，可以认为是较早的金融控股公司。美国在1914年通过了第一部涉及银行控股公司的监管法案――《克莱顿法案》(Clayton Act)，最先构造了监管制度边界。1927通过了《麦克弗登法案》(McFadden Act)，该法案及其后来的修正案，规定银行在州内设置分支机构，没有对银行控股公司进行限定，这就激发了银行以银行控股公司的形势提供跨州金融服务。1929-1933年的大危机后，美国陆续出台了《1933年银行法》(包括《格拉斯-斯蒂格尔法》)、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》以及《1940年投资公司法》，形成了严格的金融监管制度边界。但是，《1933年银行法》并没有对《麦克弗登法案》中关于银行控股公司的限定加以补充，这使银行控股公司得以在美国继续发展。1956年之前有56家银行控股公司，资产却占商业银行总资产的1/8。1956年，美国颁布了《银行控股公司法》，使金融监管制度边界外移，对多家银行控股公司的发展加以约束，其中包括一家银行控股公司拥有多家银行股权的1/4以上，须先得到美联储的同意，否则不许跨州并入新银行；不许拥有和经营非银行业务的子公司等。有意思的是，该法案没有对控制一家银行的单一银行控股公司进行束缚，这一法律空白使单一银行控股公司得以迅速蔓延。从1965年的400多家发展到1969年的800多家，到1970年美国有1/3银行转变为单一银行控股公司，其中就包括当今世界著名的花旗集团前身――花旗控股公司。于是，1970年美国颁布了《银行控股公司法修正案》，金融监管制度边界再度扩展。该法案放宽了银行控股公司的业务限制和设立或并购子公司的限制，银行控股公司可以通过建立或并购非银行子公司提供多样化的金融服务。同时，银行控股公司可以发行商业票据(一般银行不允许)，存款免征利息税，红利也大部分免税。立法的修改实际上鼓励了银行控股公司的发展，1987年美国银行控股公司发展到6530家，占全美银行资产总额的91% 。到20世纪90年代，银行控股公司数已高达7000多家，成为主要的银行组织形式。1987年的《银行平等竞争法》，准许银行附属公司包销证券(规定不超过总收入的5%，1992年提高到10%，1996年又宽容到25%)。1998年11月30日，德意志银行集团宣布102亿美元收购信孚银行(美国第银行)，震惊了美国金融监管当局和立法机构。基于对美国金融控股公司的发展及其国际竞争力提升等方面的焦虑，最终使呼之欲出的《金融服务现代化法案》在次年落锤定音。该法案废除了《1933年银行法》关于禁止银行与证业务交叉的限制，同时修改了《银行控股公司法》限制银行控股公司从事非银行业务的规定，允许成立金融控股公司。原来的银行控股公司，通过美联储的允许也可以转变为金融控股公司。目的是使金融控股公司可以驾驭银行、证券公司与保险公司，通过联合经营和审慎管理加强金融服务业的竞争。对于花旗等大型金融控股公司的监管，相对更加宽松，以利于其参与国际竞争增强美国金融机构的国际竞争力。《金融服务现代化法案》的颁布是对国内金融创新呼唤的积极回应，同时，也是美国着眼全球化金融竞争力培育的监管制度安排的前瞻性铺垫。
从制度边界的有效性窥视，自《1933年银行法》颁布至今，美国没有因为银行控股公司而引发大金融混乱，基本实现了金融安全的目标。同时，无论是《1933年银行法》、1956年的《银行控股公司法》亦或1970年的《银行控股公司法修正案》，对银行控股公司的监管均存在一些“漏洞”，如《1933年银行法》没有对《麦克弗登法案》中的“空白”加以补充；《银行控股公司法》没有对控制一家银行的单一银行控股公司出示红牌等等。我们认为，这些所谓的法律上的“漏洞”恰恰为银行控股公司的金融创新留出了一定的空间，也可以认为是制度安排的一种“艺术”之笔，体现了监管制度边界的有效性。作为当今世界最优秀的金融控股公司之一，花旗集团孕育成长于这种制度下，很难想象没有这些“空隙”是否能有今日的花旗集团。《金融服务现代化法案》规定，金融控股公司自身不经营业务，只负责申请执照和行政管理，允许通过设立子公司的形式经营多种金融业务。与之相应，金融当局对于金融控股公司的监管模式也进行了调整，成立了由美联储、OCC、FDIC、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦级监管机构组成的联邦金融机构检查委员会(FFIEC) ，旨在联邦级监管机构间建立统一的监管原则、标准和报表，协调监管政策和监督检查活动；美联储作为金融控股公司的基本监管者，负责金融控股公司的执照发放和业务经营许可，具体业务仍按照分业模式由不同的监管机构分别进行监管。联邦金融机构检查委员会的组成，促进了各分业监管机构之间的协调监管，从监管模式上适应了新制度安排，为有效实施制度安排奠定了基础。
纵观美国金融控股公司的发展及监管历程可以发现，监管制度边界始终处于构造突破覆盖突破再覆盖的动态变迁中，进一步印证了制度非均衡是一种常态的基本理论。在这一动态过程中，美国保证了金融监管边界的有效性，使金融控股公司得以健康发展，值得借鉴之处在于：
第一，金融监管制度安排的基本出发点是保护金融控股公司的成长。美国监管制度的安排始终没有完全限制金融控股公司发展，监管制度供给重在控制发展的形式、速度、业务和规模等，为金融控股公司发展留有空间。
第二，金融监管当局通过制度安排动态引导金融控股公司行驶方向。在观测金融机构创新发展的前提下，辨别其产生的利弊，基于除弊兴利划定监管制度边界有效变量，不断调整监管制度边界的曲线，在可控范围内牵引金融控股公司的牛鼻子。
第三，金融监管当局始终控制着金融控股公司的发展进度。在金融监管规则渐进修正的同时，金融监管模式也有相应的改装，在分业监管的基础上主要通过美联储加强各单一监管机构之间的协调监管，提高制度安排的利用程度，柔性弥合了金融监管制度边界与金融控股公司发展之间的裂缝。
第四，金融监管制度设计有利于激励国家金融机构的国际竞争力。在20世纪80年代前，美国的金融监管重心在于防止国内金融垄断窒息金融竞争和金融创新，对金融机构的大型化有所顾虑。20世纪80年代后，面对金融全球化浪潮，金融监管高点立足于国际金融竞争，一系列金融制度调整甚至改换车辙，重心移位于致力于提高本国金融机构的全球竞争力。
六、结论与建议
通过对我国金融控股公司发展的理论与现状分析，针对金融监管制度边界的局部失效，借鉴美国对金融控股公司的成功经验，得出以下结论。
第一，金融控股公司模式是金融发展的趋势，需要改革金融监管制度引导金融控股公司的健康发展。应该用发展的眼光看待金融控股公司对我国现有金融监管边界突破的必然性，要以促进其有序发展为出发点调整金融监管制度，规范金融控股公司。通过对市场准入、市场竞争和市场退出等环节的制度调整引导发展，以金融开放为契机使金融控股公司的组织结构、业务范围和内控机制逐步规范化。
第二，针对金融控股公司相应调整金融监管制度变量，确保金融监管制度边界对金融风险的有效控制。我国金融控股公司的整体发展需要科学研判其不同时期和环境下的利弊，金融控股公司本身的成长良莠不齐，金融监管制度的供给一定要有明确的约束和激励导向，同时，要选择合适的时机。通过对金融监管制度的不断调整才能驾驭金融控股公司的发展，将金融控股公司纳入监管边界。
第三，在当前分业监管体制下加强协调监管，提高金融监管制度安排的运行效率。针对金融控股公司发展将分业监管模式短期内进行脱胎换骨式的改革不够现实，需要一定时期的金融监管转型进程。可以考虑建立金融监管协调委员会定期研讨 “跨边界”金融机构的市场准入、组织结构、业务范围、创新竞争等方面的规定，加强各机构间的协调监管，实现保护金融控股公司成长和保证金融监管边界有效的双赢。
第四，开放进程中的金融监管制度安排要有利于提高我国金融控股公司的国际竞争力。金融全球化已经使国界概念逐渐淡化，培育我国金融机构的国际竞争力是重中之重，高瞻远瞩从金融监管制度上营造国内有利环境，是提高我国金融控股公司国际竞争力的基础，也是确保开放进程中金融充满活力与国家经济安全的制度保证。
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