经市委、市政府同意，今天，我们在这里召开全市民政工作会议。刚才，全市民政工作进行了总结回顾，对工作进行了安排部署。同时，会议对获得度殡葬管理工作“优秀单位”和“达标单位”、完成民政工作目标的先进单位进行了表彰，我代表市政府分别与各区、市、县政府和市直相关部门签订了“殡葬管理”和民政工作目标责任书。希望各与会部门和单位按照目标责任书的要求，逐项抓好贯彻落实，也希望获奖的部门和单位，在新的一年里再立新功，开创佳绩。借此机会，我代表市委、市政府讲两点意见。
一、对我市民政工作的评价
过去的，是我市经济社会发展不平凡的一年。这一年，关乎民生、关乎稳定的大事和要事很多，各种挑战接踵而来。我们遭受了历史罕见的凝冻灾害，经受了地震的考验以及国际金融危机的冲击。在这极不平凡的一年里，全市各级民政部门迎难而上，用与时俱进的责任心和使命感，做了大量卓有成效的工作，在“保民生、保稳定、促和谐”等方面取得了显著的成绩。市委、市政府对去年全市民政工作给予了充分肯定，对同志们的工作成绩是满意的。去年的工作总结概括下来，主要有七个方面：一是救灾救济及时有力，应急能力明显提高。面对去年市遭受百年难遇的凝冻灾害和地震，全市广大民政干部职工冒着生命危险第一时间就冲锋在第一线，全力以赴进行超常规的大规模救助，组织大规模的社会捐赠活动和开展受灾恢复重建，为夺取抗灾救灾工作的全面胜利和维护社会稳定，作出了重大贡献。二是城乡社会救助工作稳步推进，困难群众基本生活保障有力。，随着市以城乡居民最低生活保障制度为基础，以临时救助制度为补充，以教育、住房、医疗等各项专项救助制度为配套的城乡社会救助体系的基本建立和有效实施，全市纳入城乡低保对象已突破15万人（次），累计发放城乡低保、物价补贴、临时救助以及城乡医疗救助等各种救助资金超过2亿元，城乡困难群众的吃、穿、住、医等基本民生问题得到了切实保障，确保实现了市委、市政府不冻死一个人，不饿死一个人的目标。三是双拥优抚安置工作措施有力，保民生、促和谐的作用得到有效发挥。通过全市各级民政干部职工的共同努力，市已连续五次荣获全国“双拥模范城”荣誉称号；退役士兵得到有效安置，各类老复员军人补助在逐年增长，城镇退役士兵自谋职业创历年新高，全市上下已形成军爱民、民拥军的和谐氛围；征兵工作连续23年24次实现无责任退兵。四是基层民主政治建设进一步深化，城乡社区建设工作整体推进。全市第七届村（居）民委员会换届选举工作的质量、数量、直选比例、海选比例均超过往届，总结出了许多好的经验、模式和做法，那些德才兼备、年富力强的有为青年充实到了基层组织，使人民群众满意度明显提高。在城市创建“学习型社区”的基础上，积极探索农村社区建设，寻求符合我市农村社区建设的新路子，为扩大农村基层民主，建设社会主义新农村打下了坚实的基础。五是社会管理进一步加强，社会组织建设稳步发展。“六有”行动计划全面启动以来，全市社会办和国办社会福利机构、社会团体和协会商会发展迅速，以及慈善劝募、明天计划、微笑列车等活动开展得有声有色，效果明显。此外，去年还顺利完成了慈善总会换届选举工作。六是农村危房改造工程的实施,为困难群众实现“住有所居”作出了积极的贡献。在市委、市政府的高度重视和市农村危房改造工程领导小组的直接领导下，全市农村危房改造工作克服时间紧、任务重、难度大等困难，周密部署、强化领导、落实责任，超前考虑，率先在全省建立了台帐，在全市范围内全面铺开，去年完成的总任务数超过了全省的试点总任务数，为我市困难群众实现“住有所居”和建设生态文明城市奠定了基础，走在了全省的前列。七是体制改革、行政区划调整取得实质性进展。同时全市地名登记、婚姻登记、殡葬事业等民政专项社会事务的管理服务水平进一步提升，人民群众的满意度得到了提高。
借此机会，我代表市委、市政府，向辛勤工作在民政战线上的全体同志们和支持全市民政事业发展的各级各部门表示诚挚的问候和衷心的感谢！
二、关于全市民政工作，我的几点建议
(一)要充分认识和把握当前形势，积极主动地围绕全市工作大局做好民政工作
当前，我市经济社会正面临着复杂的形势，充分认识和把握形势，是进一步做好民政工作的重要前提。受国际金融危机的影响以及各种历史、自然等因素的制约，我市大量农民工返乡，下岗人员增多，城乡困难群众的人数呈上升趋势，城乡贫困面逐渐加大，贫困程度进一步加深，保障民生的任务更加繁重。如何发挥民政工作在“保民生、保稳定、促和谐”中的积极作用，我认为要找准以下几个着力点：一是要以提高城乡困难群众的救助水平为着力点，切实抓好民生保障工作。目前，我市城市低保人数近8.5万人，农村低保人数7万余人，受国际金融危机的影响，很可能出现农民工务工收入减少，下岗失业人员、城乡困难群众增多的现象。而且，随着我市几条铁路的开工建设，失地农民将会增多，可能会引发更多的婚姻家庭、生产生活等问题。针对新情况、新形势，民政系统要在市、区两级党委、政府的领导下，高度重视，充分估计，拿出应对措施。此外，为切实保障城乡困难家庭基本生活水平不下降，各区、市、县要在用好中央、省和市级救助补助资金的基础上，结合当地财力，不断增加救助资金的投入，将新增的符合救助条件的困难群众及时纳入救助范围，做到应保尽保。在此基础上，要加大分类救助力度，加强城乡医疗救助工作，尽快建立健全城乡困难群众临时救助制度和城市低收入家庭资格认证制度，进一步规范城乡低保工作的操作程序，提高全市特别是基层城乡低保工作的规范化水平。要切实做好救灾救助工作，采取有效措施，继续推进灾区恢复重建，做好受灾群众自建过渡房的保暖、加固和安全工作。二是要以加强民政公共服务设施建设为着力点，加快民政福利事业的发展。民政公共服务设施建设是政府公共服务设施建设的重要组成部分，也是事关群众利益的民生工程，各区、市、县要抓住机遇，结合建设生态文明城市的总体部署，在政府拉动内需、扩大投资中提升民政公共服务设施建设水平，在提升民政公共服务设施建设水平中促进民政事业发展，争取纳入一批，抓紧建设一批。特别是要争取把福利院、敬老院等社会福利类项目，减灾中心、灾害应急指挥中心等救灾减灾类项目，以及救助站、殡仪馆和城乡社区服务中心（站）等其他公共服务类项目的建设，纳入政府扩大内需的项目规划，使民政公共服务设施不断完善，布局更趋于合理，综合保障能力不断增强，促进民政事业的快速发展。三是要以发挥民政工作在构建和谐社会中的基础作用为着力点，切实保障我市的社会和谐稳定。随着国际金融危机的扩散和蔓延，我市经济社会发展也将受到不同程度的影响。为此，各级民政部门要从“保民生、保稳定、促和谐”这一大局出发，充分发挥民政工作在维护全市社会稳定，构建和谐中的积极作用。特别是要在发展城乡基层民主，发挥城乡社区功能，推进社会组织有序发展，促进社会稳定上下工夫；要在充分发挥行业协会商会应对金融危机的积极作用上想办法，确保我市经济社会的持续发展；要在加强社会工作人才队伍建设，发挥调解人际关系，促进社会和谐上找路子；要在认真排查民政工作中影响稳定的矛盾和突出问题，妥善解决民政对象利益诉求上出实招；要在居家养老、邻里调解等工作中积极探索社区服务新模式，走出一条符合市实际的新路子。
（二）要以解放思想为先导，开拓民政工作新思路
改革开放30年的实践表明，民政事业要发展，就必须不断解放思想，创新工作思路。为此，全市各级民政部门要站在新的历史起点上，按照建设生态文明城市的要求，结合本地实际，以科学发展观为指导，坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨，把民政工作融入到改善民生的大局中来，找准几个出发点。一是要以高度关注民生为出发点。要充分发挥民政部门的民生保障职能，增强为民服务的能力，尤其是切实解决困难群众的实际困难，让困难群众能够共享我市改革发展的成果。要在上级的安排部署和已有的日常工作之外，结合社会、观念、消费等的多元化，走出一条更具生命力的为民服务体制。二是要以努力维护民权为出发点。要重点保障困难群体基本生活权益，保障优抚对象、返乡农民工、农村困难群体的合法权益，保障以老年人为主体的特殊群体的社会福利服务权益和人民群众的知情权、参与权和决策权。三是要以充分发扬民主为出发点。要根据《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》等法律法规的规定，支持村(居)委会的工作，扎实推进基层民主政治建设，真正做到人民当家作主。四是要以着力保障民安为出发点。要进一步完善社会救助体系建设，促进社会公平正义，在依法维护困难群体、弱势群体的前提下维护社会和谐稳定。五是要以深入促进民和为出发点。要充分发挥民政工作利益再分配的作用，健全完善分类救助和临时救助制度，实现不同利益群体之间的和谐，达到社会的和谐相处。
（三）要以群众满意为标准，切实提高为民服务水平
民政是为民之政，是民生之政。各级民政部门要把人民群众是否满意作为衡量民政工作的第一标准，努力满足人民群众的新期待和新需求，使人民群众真正感受到党和政府的关怀与温暖。因此，全市各级民政部门要超前判断当前经济形势的变化给民政工作带来的影响，努力探索新途径，着重抓好以下关系民生的几项工作，不断实现民政工作的新跨越。一是要探索建立城乡社会救助标准的自然增长机制。各区、市、县要结合实际，积极探索建立城乡低保、农村五保供养、城乡医疗救助等各种救助标准的自然增长机制，动态掌握需救助人员的底数，实现保障标准按照城乡居民收入的增长而同步增长，确保困难群众的实际生活水平不降低。二是要加大城乡和谐社区建设力度。要充分发挥民政部门在社区建设中的牵头作用，积极探索城乡和谐社区创建模式。要充分利用城市资源支持农村社区建设，以社区建设带动新农村建设步伐。三是要切实做好退役士兵的教育培训和安抚工作。要扩大退役士兵参训覆盖面，提高他们的就业技能，增强他们的就业能力。要加大对退役士兵的接收安置力度，努力开拓安置渠道和积极鼓励退役士兵自谋职业。要尽快健全完善优抚对象定期定量补助自然增长机制，按时足额发放各类优抚对象定补。今年是对越自卫还击战争胜利30周年，要解决好参加过自卫还击战争退役人员中存在的矛盾，按照“谁主管、谁负责”的原则，明确责任，做好矛盾疏导和安抚工作，确保社会稳定。四是要大力发展养老事业。要充分抓住中央扩大内需这个机遇，积极探索公建民营、民办公助和政府购买服务的方式加快养老设施的建设，提高我市养老服务整体水平。五是要切实解决返乡农民工的特殊困难。随着金融危机冲击的扩展和蔓延，农民工输入地企业开工不足，大量农民工难以就业，城镇就业形势严峻，部分人员可能会出现暂时的生活困难。全市各级民政部门要认真贯彻落实市委八届六次全会精神，抓紧建立健全城乡困难群众临时救助制度，加强低保动态管理，通过低保、临时救助等措施解决他们的特殊困难，保障他们的基本生活，确保社会的稳定。六是继续扎实抓好农村危改工作。按照市委、市政府统一部署，各级民政部门努力工作，启动了农村危房改造“万户工程”。目前，工作顺利推进，民政部门要继续发挥能吃苦、能干事、干成事的精神，配合建设部门做好农村危房改造工作，重点是探索农村五保户危房改造的新模式。
（四）要以加强党委、政府的领导为保障，全面推进全市民政事业又好又快发展
各级党委、政府要把民政工作作为执政为民的重要方面，作为应对金融危机，落实科学发展观，建设生态文明城市和正确处理“保民生、保稳定、促和谐”的关系加以高度重视，把民政工作纳入重要议事日程，认真研究解决民政工作中遇到的突出困难和问题。要结合建设服务型政府，进一步加大对民政工作的资金支持、队伍配备以及政策支持，不断加强民政工作保障能力的建设。特别是要结合工作实际和即将启动的机构改革，重点解决基层社会救助工作缺人少编、缺乏必要的工作经费以及基层工作人员待遇过低等突出问题。各级各部门要大力支持民政工作，民政部门也要积极主动搞好与各部门的协调，并充分调动社会力量广泛参与，进一步扩大民政工作的社会参与度。广大民政干部特别是领导干部要充分发扬优良传统，带头深入一线，查实情、办实事、出实招、求实效，着力解决民政工作中遇到的困难和问题，解决人民群众的实际困难，确保民政工作又好又快发展。
湖南省人民政府令第167号
《湖南省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》已经2003年4月8日省人民政府第4次常务会议通过，现予，自2003年6月1日起施行。
代省长周伯华
2003年4月25日
第一条、为保障城市居民的基本生活，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条、本省行政区域内非农业户口的城市居民最低生活保障，适用本办法。
第三条、城市居民最低生活保障，实行各级人民政府负责制。
县级以上各级人民政府民政部门负责城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门负责落实城市居民最低生活保障资金及最低生活保障工作经费并依法进行监督；统计、物价、劳动和社会保障、人事、审计、公安等部门应当在各自的职责范围内做好城市居民最低生活保障的有关工作。街道办事处、乡（镇）、人民政府在民政部门的指导下，具体负责城市居民最低生活保障工作的实施。
居民委员会受城市居民最低生活保障管理机关委托，承担城市居民最低生活保障日常管理和服务工作；企事业单位未在城区且居民委员会不便管理的，受城市居民最低生活保障管理机关委托，由单位工会负责最低生活保障的申报、日常管理等工作。
第四条、实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由省、市州、县（市、区）民政部门根据保障人数编制年度用款计划，经同级人民政府财政部门审核后据实足额列入财政预算。保障资金除中央财政补贴部分外，其余资金实行分级负担的原则。中央财政和省财政补贴各地的资金由省民政、财政部门审核后，下达给市州财政，与市州财政预算安排的资金统筹使用。市州下达给县（市、区）、财政的资金，与县（市、区）、财政安排的资金一并使用。
鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠。
第五条、符合城市居民最低生活保障条件的保障对象，应当按照属地管理的原则全部纳入最低生活保障范围。
城市居民最低生活保障标准的确定及变动，按照《条例》第六条规定执行。城市居民最低生活保障标准每年至少公布一次。同一城市、同一县（市）、执行同一标准。
第六条、持有本省非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可以申请享受最低生活保障待遇。
家庭成员包括下列人员：
（一）、配偶；
（二）、共同生活的子女；
（三）、共同生活的父母、祖父母、外祖父母；
（四）、与兄、姐共同生活的父母双亡或者父母无力抚养的未成年弟、妹；
（五）、父母双亡且由祖父母或者外祖父母作为监护人的未成年或者已成年但无独立生活能力的孙子女和外孙子女；
（六）、民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。
第七条、家庭收入是指家庭成员的全部实际货币收入和实物收入的总和，包括下列内容：
（一）、工资、奖金、津贴、补贴及其他劳动收入；
（二）、离退休费及领取的各类保险金；
（三）下岗职工的基本生活费；
（四）、从政府或者企事业单位获得的一次性收入；
（五）、储蓄存款、国库券等有价证券及孳息；
（六）、出租或者变卖家庭资产获得的收入；
（七）、法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费；
（八）、继承的遗产和接受的赠予；
（九）、其他应当计入的收入。
家庭成员月人均收入，按申请人提出申请前3个月的月平均收入计算。
家庭成员获得本条第一款第（四）、（五）、（六）、（八）项的收入，按规定缴纳社会保险金、住房公积金及税费后，按照当地最低生活保障标准逐月分摊计入家庭收入，计完为止。
第八条、下列金额不计入家庭收入：
（一）、对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金，政府发给的特殊津贴，省级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；
（二）、优抚对象享受的抚恤金、补助费、护理费及保健金和义务兵家属优待金；
（三）、为解决在校学生就学困难，政府、社会及 学校给予的补助金、奖学金；
（四）、政府、社会组织和个人给予的临时性生活救助金；
（五）、因工（公）、负伤人员的工伤医疗费、护理费、一次性伤残补助金、残疾人辅助器具费以及丧葬补助费、一次性抚恤费；
（六）、在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项社会保险统筹费。
第九条、有下列情况之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：
（一）、家庭日常生活消费水平明显高于当地城市居民最低生活保障标准的；
（二）、当年非生活性开支过大或者经常自费参加高消费娱乐活动的；
（三）有购买股票或者其他投资行为的；
（四）、在就业年龄内，有劳动能力，经就业服务机构3次介绍就业无正当理由拒绝就业的；
（五）、有、吸毒、行为未改正的；（六）劳教和服刑期间人员。
第十条、申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主通过居民委员会或者承担最低生活保障申报工作的单位向户口所在地街道办事处提出申请，如实填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》，并提交下列材料：
（一）、申请书；
（二）、居民户口簿、户主及其家庭成员居民身份证复印件；
（三）、家庭成员收入证明；
（四）、省民政部门规定应当提供的其他材料。
申请对象家庭成员中有下列情况之一的，还应提交下列材料：
（一）、机关、企事业单位的职工由所在单位的劳资人事部门出具收入证明；
（二）、离、退休人员提供领取离、退休养老金的证件或者有关凭证；
（三）、领取下岗职工基本生活费或者失业保险金的，由其相应的管理机构出具证明；
（四）、在就业年龄内，有劳动能力、身体健康的人员由有关劳动就业管理机构提供就业状况证明；
（五）、残疾人提供残疾人证；
（六）、家庭成员中有农业户口的，提供村民委员会出具的农业收入证明；
（七）、因夫妻离异涉及有关抚、扶养义务的，提供离婚判决书或者调解书。
第十一条、申请对象的户口所在地与经常居住地不一致的，向户主户口所在地申报。
一家多户口的，向家庭经常居住地申报。一户不得多地重复申报。
第十二条、城市居民最低生活保障待遇的审批程序，按照下列规定执行：
居民委员会或者承担最低生活保障申报工作的单位收到申请后，由居民委员会或者承担最低生活保障申报工作的单位成立的最低生活保障评议小组，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平在个人自报的基础上进行民主评议，提出补助金额意见，填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》，连同申请人提交的材料报街道办事处。
街道办事处进行初审，并将有关材料和初审意见在收到申请之日起15日内报县（市、区）民政部门。
县（市、区）、民政部门在收到申请材料后15日内作出审查决定，对符合条件给予批准的，应当按照《条例》第八条的规定区分不同情况，确定救助标准；对不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。
第十三条、居民委员会和城市居民最低生活保障管理机关必要时可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。
居民委员会及承担最低生活保障申报工作的单位应当设立公示栏，对民主评议结果、初审结果、审批结果分别进行公布。对张榜公布的结果，任何组织和个人都可以提出异议；对有异议的，负责作出结论的单位应当进一步核实，情况属实的，应当及时予以纠正。
民政部门的批准结果在张榜公布后5日内无异议的，发给《城市居民最低生活保障金领取证》。
第十四条、城市居民最低生活保障资金属社会救济专项资金，财政、民政部门应开设专户，实行专项管理，专款专用。市州、县（市、区）、财政部门应当按时将最低生活保障金直接划拨到同级民政部门开设的专户，实行封闭运行，保证按月发放。
城市居民最低生活保障金的使用应当接受财政、审计、监察等部门的监督。
第十五条、县（市、区）人民政府民政部门应当及时将最低生活保障资金拨付给街道办事处的账户。民政部门应当建立最低生活保障资金发放总账、明细账，进行会计核算，并向财政部门报送会计报表。街道办事处应当建立最低生活保障资金发放明细账和保障对象台账，并于月底前由县（市、区）、民政部门汇总后逐级上报上级民政和财政部门。
第十六条、最低生活保障待遇以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。
最低生活保障待遇可以由街道办事处直接发放，也可以由管理机关委托居民委员会或者金融机构。集体供养对象的保障待遇由供养单位统一领取。
第十七条、保障对象应当定期通过居民委员会或者承担最低生活保障申报工作的单位向管理机关报告家庭收入情况。街道办事处、居民委员会及承担最低生活保障申报工作的单位应当对保障对象家庭收入和人员的变化情况定期进行核查，及时上报县（市、区）、民政部门办理保障待遇的增、减或者停发手续。
第十八条、保障对象户口迁移的，原管理机关应当为其出具享受城市居民最低生活保障待遇证明，连同户口迁移证办理保障待遇迁移手续，并按迁入地的标准享受保障待遇。跨街道办事处的，同级管理机关直接办理；跨县（市、区）、的，由街道办事处提供证明，县（市、区）、民政部门办理；跨市州的，由县（市、区）、民政部门出具证明，市州民政部门办理。
第十九条、各级人民政府及劳动和社会保障、建设、教育、工商、税务、 卫生等有关部门应当按照国家及省有关规定，对享受城市居民最低生活保障待遇的对象给予救助，减免有关费用，并对保障对象进行就业扶持。
第二十条、在就业年龄内具有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在居民委员会、街道办事处组织的治安、环保、卫生等公益性劳动服务。安排公益性劳动服务时，应当根据保障对象的身体状况、劳动自救等情况合理安排。
第二十一条、民政部门、街道办事处应当建立健全城市居民最低生活保障工作的档案管理制度。
城市居民最低生活保障工作应当逐步实行网络化信息管理。
第二十二条、城市居民最低生活保障管理机关受理和审批城市居民最低生活保障申请，不得向申请人收取手续费、工本费等任何费用，也不得附加法律、法规、规章规定之外的其他条件。
第二十三条、从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员弄虚作假、、、的，按照《条例》第十三条处理。
城市居民骗取享受城市居民最低生活保障待遇的，按照《条例》第十四条处理。
第二十四条、持有非农业户口居住在乡（镇）的居民的最低生活保障，按照本办法执行。
第一条本行政区域内户口所在地为城镇行政区域且居住满两年，不拥有承包土地，不参加农村集体经济收益分配的居民（即城市居民），适用本细则。
第二条城市低保是指各级人民政府对生活在最低生活保障标准以下的城市居民，主要以货币补助形式，保障其达到当地最低生活保障标准的行政行为。
第三条城市低保实行以货币差额救助为主，辅之以政策扶持、社会互助等配套措施。
第四条城市低保以保障城市居民基本生活为原则，实行属地管理，坚持公开、公正、公平，鼓励劳动自救的方针。
第二章城市低保机构和职责
第五条城市低保工作实行地方各级人民政府负责制，区政府、镇人民政府（街道办事处）民政行政主管部门负责本行政区域内城市低保的管理工作。
（一）区民政局负责本区行政区域内城市低保的管理和审批工作。区民政局下设的城乡低保与社会救济办公室具体承担：
1、负责本区内城市低保政策和法规的宣传工作；
2、起草制定本区城市低保工作制度、工作计划并组织实施；
3、编制本区城市低保年度资金需求计划，负责提出本区城市低保资金的分配方案，并对城市低保资金的使用情况进行监督；
4、负责在本区落实市政府制定的城市低保标准；
5、负责本区城市低保的审批工作；
6、按照“动态管理”的要求，对辖区低保对象定期进行复核和调整工作；
7、建立明查暗访制度，对本区城市低保对象的年度入户率不低于30%;
8、指导、监督和检查镇人民政府（街道办事处）的城市低保工作，总结、推广先进经验；
9、组织开展对本区城市低保工作人员的业务培训工作，负责对本区城市低保工作人员进行资格认证工作；
10、受理本区有关城市低保的咨询和投诉工作；负责本区城市低保的行政复议工作；处理或移交处理城市低保工作中的违法违纪单位和工作人员；查处弄虚作假骗取城市低保待遇的行为；
11、协同相关部门制定与城市低保有关的优惠政策，并对落实情况进行监督检查；
12、开展调查研究，及时解决并向上级反映城市低保工作中存在的问题；
13、组织发放城市低保金领取凭证及款物；
14、负责本区城市低保的统计汇总、定期上报和公布本区城市低保工作情况；
15、指导镇人民政府（街道办事处）城市低保的档案管理、信息录入和低保计算机网络的管理工作。
（二）镇人民政府（街道办事处）处负责本辖区内城市低保的申请受理、审核和日常管理工作。镇人民政府（街道办事处）应成立城市低保工作领导小组，由镇长（主任）、主管民政的副镇长（副主任）任正副组长，领导小组下设办公室，并配备专职责任人员，持证上岗。办公室具体承担辖区城市低保的日常工作，其主要职责是：
1、负责本辖区城市低保待遇家庭的申请、资格审查和上报工作；
2、按照上级政府及业务部门制定的实施意见和工作安排，组织落实城市低保有关工作；
3、组织各社区居委会做好由人大代表、政协委员、党员及群众代表等组成的城市低保评议工作；
4、按照“动态管理”的要求对辖区低保对象定期进行复核和调整工作;
5、建立明查暗访制度，安排辖区低保对象定期进行家庭情况报告工作。对辖区在册城市低保对象的年度入户率达到100%；
6、组织法定劳动年龄段内有劳动能力、未就业的城市低保对象参加公益劳动，配合就业服务机构为有劳动能力的城市低保对象提供就业或技能培训等工作；
7、为辖区城市居民提供城市低保政策咨询服务，接待来信来访，调查处理骗取、冒领城市低保款物等违法违纪事件；
8、负责本辖区城市低保工作的档案管理、信息录入和计算机网络管理；
（三）社区居委会协助街道办事处对本社区城市低保对象开展民主评议工作。
（四）区政府及有关部门按照各自职责，做好城市低保有关工作：
1、财政部门负责落实城市低保资金与工作经费；
2、人力资源部门应当优先推荐、介绍城市低保家庭中有劳动能力人员就业；
3、工商地税部门对自谋职业的保障对象应当优先发放营业执照，并根据国家有关政策规定实行税收优惠政策；
4、公用事业、电力等部门应当对保障对象的家庭基本用水、用电、燃煤（燃气）等予以优惠；
5、房管部门应当适当减免保障对象家庭租住用房的房租；
6、教育部门应适当减免保障对象子女义务教育阶段就学的费用；
7、卫生部门要指定定点医院对低保对象在检查费、门诊治疗费、处置费、住院费等方面给予减免；
8、审计部门应做好低保资金的审计监督检查工作。
同时要动员社会各界开展社会互助、经常化捐助等活动，营造全社会关心城市困难群众的氛围。
第三章城市低保待遇的申请和审批程序
第六条城市低保待遇按照个人申请，镇人民政府（街道办事处）低保经办机构入户核实、组织社区民主评议、初审与张榜公布，区民政局抽查、审批与张榜公布的程序办理。
为及时办理上级业务部门和区委、区政府交办的特殊事项，由民政局指派专人负责，按照个人申请、入户核实、民政局审批并张榜公示的程序办理。
（一）个人申请。申请享受城市低保待遇的城市居民，按照属地管理的原则，以家庭为单位，由户主向户籍所在地镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，填写《市区城市居民最低生活保障申请审批表》，并根据家庭成员具体情况相应提供以下材料：
1、居民户口簿；
2、居民身份证；
3、下岗证、离退休证、残疾证、学生证（入学通知书）、结婚证、离婚证（离婚判决书）；
4、就业状况证明、养老保险证明、失业保障证明、下岗职工基本生活费证明；
5、按有关政策领取一次性补助费的数额及用途证明；
6、有关裁决、判决材料等；
7、符合就业条件而未就业人员，需先到有关部门进行求职登记，并提供这些部门出具的求职登记证明，否则不予受理申请。
（二）镇人民政府（街道办事处）入户核实、组织社区民主评议、初审与张榜公布。街道办事处受理城市低保申请后，指定专职人员，在20个工作日内会同社区城市低保评议小组成员通过入户调查、走访、信函索证等方式，共同完成对申请人家庭情况的核实工作，填写《市区城市低保入户核查表》，经社区低保评议小组民主评议后，由办事处提出初审意见，并将申请人家庭成员及住址等情况在镇人民政府（街道办事处）张榜公布，无异议的由街道办事处将相关材料报区民政局审批，不符合条件的要告知本人理由。
1、镇人民政府（街道办事处）入户调查应存录原始资料，由两人以上同行，并详细真实记录低保申请人家庭生活及收入等情况，以备镇人民政府（街道办事处）和区民政局审核、审批时查验。
2、社区居委会民主评议应规范、简便，讲求实效。民主评议参加人员应为社区低保专管员、社区居委会成员、镇人民政府（街道办事处）低保工作人员、居民代表、党员代表及驻社区人大代表、政协委员等，总人数不得少于7人，并定期轮换。评议时应充分了解低保申请家庭的情况，必要时可向低保申请人或其人询问，民主评议应采取无记名的方式使与会人员充分表达意见，并当场公布评议结果。评议结束无论同意与否，都应上报镇办。
（三）区民政局抽查、审批与张榜公布。区民政局在接到镇人民政府（街道办事处）上报的申请材料后，在10个工作日内完成对申请人家庭的入户抽查（抽查率不低于30%）和审批工作，并将拟享受人家庭成员、住址、拟享受金额等情况返回镇办张榜公示，不符合条件的要书面告知本人并说明理由，对有异议的返回镇办重新进行核实。
第七条申请及审核过程殊情况的处理
（一）家庭成员的确定办法：同一户口簿的家庭成员，按同一家庭进行计算（子女已婚，且未共同生活，但因住房问题暂无法分户的除外）。
（二）共同生活家庭成员户口未在同一户口薄上的城市居民申请城市低保时，要先将户口迁移到一起；因特殊原因无法将户口迁移到一起的，由户主在其户籍所在地提出申请，其它家庭成员要分别提供各自户籍所在地民政部门出具的未纳入我市低保的证明，跨镇办的由镇办民政办出具，跨县区的由县区民政局出具未纳入城市低保证明。
（三）在本区内，申请人户籍所在地与居住地分离，原则上向户籍所在地镇人民政府（街道办事处）申请，由现居住地的镇人民政府（街道办事处）协助做好调查取证工作，并将有关证明材料提供给申请人所在地的镇人民政府（街道办事处）；户籍所在地与居住地分离且在居住地居住超过12个月的，可以根据户籍所在地的镇人民政府（街道办事处）出具的证明材料，按规定向居住地镇人民政府（街道办事处）提出申请，按程序报批。
（四）无行为能力的居民申请低保待遇时，由社区居委会或企业工会工作人员协助办理申请手续。
（五）在敬老院、精神病院集中供养或治疗的民政对象，由供养或治疗单位向区民政局提出申请，由区民政局对符合条件的人员集中办理享受城市低保待遇的相关手续，并纳入镇人民政府（街道办事处）管理。
（六）原为本地非农户口，现为国家计划内招生的大中专学生视为家庭抚养人员。
第四章保障标准的确定与调整
第八条我区城市居民最低生活保障标准的确定与调整按照市政府的决定执行。
第九条在基本生活必需品价格上涨较快时，按照市政府的要求为城市低保家庭发放临时性价格补贴。
第五章城市低保对象的确定
第十条申请城市低保对象待遇的人员必须同时具备以下条件：
（一）持有户籍所在地常驻城市户口；
（二）申请人必须通过资产和收入审查、申请人及其家庭成员所拥有的资产（如物业、现金、银行存款、投资及其它可变换现金和财物）总值不得超过当地政府规定的限额。申请人家庭可核算的月人均收入和实际生活水平必须低于当地城市低保标准;
（三）申请人员家庭中有就业年龄段内且有劳动能力的人员，必须符合下列条件中的一项：
1、当地政府认定属于合理情况下不能工作的（如学生或需在家照顾幼儿、病人或伤残人员等）；
2、符合就业条件尚未就业的人员，必须积极寻找有收入的工作，参加当地政府及其有关部门、街道办事处或社区居委会组织的劳动自救活动。
第十一条有下列情形之一者不予享受最低生活保障待遇：
（一）有劳动能力而不按要求进行求职登记或虽然进行登记，但半年内无正当理由两次不接受介绍就业的；
（二）有劳动能力而无正当理由2个月内两次拒绝参加办事处（社区）组织的公益性劳动的；
（三）证明材料显示的家庭月收入虽低于当地低保标准，但家庭实际生活水平明显高于低保标准的；
（四）连续6个月不领取低保金的；
（五）连续6个月未向街道办事处报告家庭人员及收入变化情况，不接受定期复审的；
（六）不按规定程序申报、相关证明材料不全、不如实申报家庭收入或故意弄虚作假以及群众反映强烈的；
（七）故意放弃或转移个人所有资产的；
（八）拒绝接受工作人员入户核实家庭财产和家庭收入的；
（九）近半年内购买高档家用电器（如空调、电脑、数码照相机、移动电话）等非生活必需品，近两年内非拆迁原因购买商品住房和近一年内高标准装修现有住宅的。因拆迁原因购买住房，但购买面积超出当地人均住房面积20%的；
（十）拥有并经常使用机动车辆的（残疾人本人使用的残疾用车除外）；
（十一）有高值收藏，购买股票或有其他投资行为的；有高于最低生活保障标准的馈赠、礼金支出的；
（十二）因、吸毒、等违法行为造成生活困难尚未改正的，因其他违法行为被司法机关处罚期间的违法人员本人不能享受最低生活保障待遇；
（十三）除政策性规定在当地落户之外的其它在当地落户不满5年的；
（十四）其它与低保保障标准明显不符的。
第六章家庭收入的核定
第十二条家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和（以国家统计口径为准），共同生活的家庭成员一般包括以下人员：
（一）夫妻；
（二）父母与未成年的子女、养子女、继子女、非婚生子女；
（三）祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女；
（四）子女与无生活来源的父母（继父母）；孙子女、外孙子女与子女亡故的祖父母、外祖父母；
（五）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年弟、妹；
（六）民政部门认定的其他人员。
家庭收入是按照申请人前6个月家庭总收入的月平均额除以共同生活的家庭成员人数计算；
货币收入包括：
（一）工资、奖金、津贴、补贴和以现金发放的劳保福利、医疗费；
（二）一次性安置费、经济补偿金或生活补助费；
（三）离退休养老金、基本生活费、失业保险金、职工遗属生活补助费；
（四）存款及利息、有价证券及红利、保险付金收入；
（五）特许权使用收入、租凭收入、接受馈赠和继承收入；
（六）法定赡养人、扶养人或抚养人应当结付的赡养、扶养或抚养费；
（七）出租房屋或变卖家庭财产获得的收入；
（八）兼职和自谋职业以及各种劳务收入；
（九）农转非家庭其承包土地被国家征用或归还集体的，持村镇两级以上证明，按城市居民受理其申请，但其获得的征地补偿应计入家庭收入；
（十）实物收入按物价部门规定或评估的物品价格折旧计入家庭收入；
（十一）同一家庭同时具备非农业人口和农业人口的，其收入按全体成员收入计算家庭月人均收入，保障人数只计算非农业人口；其家庭中的非农业人口在转为城市户口的下月起可申请入保;
（十二）当地政府确定应当计入家庭收入的其他收入。
第十三条不计入家庭收入的项目
（一）给国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予特殊享受的补贴收入。市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；
（二）政府及政府有关部门、企事业单位对工作、学习成绩优秀者、见义勇为先进分子给予的奖金；
（三）人身伤害赔偿中生活费以外部分；
（四）因病、因灾、因就学困难等原因由政府和社会给予救助款物；
（五）丧葬费、一次性抚恤金、因工（公）负伤人员的工伤费、护理费、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费等；
（六）独生子女保健费、独生子女专项奖金、孤残儿童基本生活费、高龄补贴;
（七）在职职工按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项社会保障统筹费；
（八）优抚对象的优待抚恤金、补助金、护理费及保健金。
第十四条家庭收入的计算方法
（一）在职职工按其工资名册上核定的应得收入总额计算；离退休人员按单位和社保部门应发放的离退休费计算。以上人员经所在单位、劳动保障部门或经贸等有关部门证明，连续6个月以上未能领取应得收入的，按实际收入计算。失业人员和离退休人员从事其他工作（含临时工）另有收入的，与失业保险金或离退休费一并计入家庭收入。
（二）一次性安置职工的收入，按从职工与企业解除劳动合同之日起，扣除按规定交纳的养老、医疗保险、失业保障金以后余额计算。
（三）对未参加社会保险而又停产多年的城镇集体企业退休和下岗人员，已关闭、破产的资源枯竭企业职工按其实际收入计算家庭收入。
（四）赡养费、抚养费、扶养费按下列方法计算：有赡（抚、扶）养协议或裁决的，按协议或裁决规定计算；无赡（抚、扶）养协议或裁决的，按每个法定赡（抚、扶）养人每月为被赡（抚、扶）养人支付当地最低生活保障标准一半的费用计算；多子女老人的赡养费按各子女提供的赡养费总和计算。法定赡（抚、扶）养人家庭属低保户的，不计算赡（抚、扶）养费。
本细则涉及的法定赡养人、抚养人或扶养人及其权利与义务关系，按照《中华人民共和国婚姻法》的有关规定确定。
（五）外出务工人员的收入，按实际收入计算；一时难以核查、本人又不如实填报的，其本人收入按不低于务工所在地最低工资标准计算。
（六）从事经营性活动所得，按实际收入计算；一时难以核查、本人又不如实申报的，其本人收入按不低于当地同行业中等水平收入计算，但不应低于经营地最低工资标准。
（七）家庭收入不稳定时，按申请前6个月收入的平均数计算；家庭收入属一次性的（不含企业破产一次性安置费），按当地最低生活保障标准分摊到若干个年月计算后，根据情况确定是否受理入保申请。
（八）实行年薪制单位的职工，按上年实际发放的年薪平均分摊到本年度12个月后，和其他家庭成员的收入一并计算的方法计算人均月收入。
第十五条核定家庭收入可采取下列途径和方法
（一）个人申报。申请人如实填写家庭收入情况和家庭实际生活状况，同时经办人对申请人进行必要的询问；
（二）入户调查。经办人直接到申请人家中进行调查，核实其家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活情况；
（三）走访单位、邻里。经办人通过走访社区居民，到申请人所在单位了解其家庭收入和实际生活情况；
（四）信函索证。对不便走访的单位和有关人员，经办人员通过信函索取有关证明材料。
（五）部门协查。民政部门与劳动保障、工商、税务、银行等部门建立联系，有条件的可实行计算机联网，及时了解掌握申请人家庭收入和实际生活水平变化情况。
（六）行业评估。对家庭中有自谋职业且有相对稳定收入和灵活就业人员从事的各个行业打工收入情况及就业市场进行调查，制定各地个体行业及灵活就业人员的行业收入指导标准，规定和统一核定这些申请人员收入的标准。
（七）跟踪消费。对申请人家庭的消费情况进行跟踪，以便全面了解其真实的生活状况。
（八）对有隐性收入而又无法核实其家庭收入的申请对象，可召开社区居民代表会议进行评议。
第七章分类施保
第十六条每个低保家庭的困难程度有所不同，特别是城市中的“三无对象”、残疾人、老年人及重病人员的困难要更多一些，应给予他们更多的关心和特殊的照顾，要分类施保，确保重点。
第十七条分类施保的原则
（一）应保尽保的原则；
（二）公开、公平、公正的原则；
（三）重点救助与特殊困难救助相结合的原则。
第十八条分类施保的对象
（一）重点保障对象（A类）
既“三无对象”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养人）。
（二）特殊保障对象（B类）
1、持有《中华人民共和国残疾证》的残疾人员（残疾程序分为：肢体、智力、精神残疾1、2级，视力残疾盲1、2级为无劳动能力；肢体、智力、精神残疾3级，语言听力残疾1、2级，视力残疾低视力1、2级为少部分劳动能力；肢体、智力、精神残疾4级，语言听力残疾3、4级为有部分劳动能力）；
2、患大病且常年卧床不起，住院费、医药费开支巨大的家庭或成员；
3、单亲家庭尚无就业或无稳定收入的；
4、因子女就学造成家庭生活困难的；
5、年老体弱、丧失劳动能力且赡养人没有赡养能力的70岁以上老年人；
6、依法抚养和领养孤儿的家庭；
7、突遭严重天灾人祸的家庭。
（三）基本保障对象（C类）
家庭成员有就业能力，但因下岗、失业等原因造成家庭生活暂时困难或家庭生活困难相对较小的家庭和人员。
第十九条补助标准
重点保障对象（A类）实行全额补助；特殊保障对象（B类）实行重点补助；基本保障对象（C类）实行差额补助。同时因以上家庭或人员按原保障标准仍不能维持最低生活水平的，可适当提高其家庭补助标准，以保障其基本生活。
第二十条分类施保中低保对象的申请、审批及收入计算等均按本《细则》中第三章、第四章、第五章、第六章中的有关规定执行。
第八章低保资金筹措、发放和低保办公经费
第二十一条城市低保所需资金包括中省市补助资金，区政府按照上年度可用财力1%列入财政预算的资金。
第二十二条区财政局要将上级补助的低保资金和本级安排的预算资金及时纳入“财政社会保障资金专户”，实行专户管理，专款专用，确保资金不被挤占和挪用。
第二十三条区财政局在中省市低保补助资金到位之前，应首先落实本级低保预算资金，并采取超调、垫支等方法，保证低保金按时、足额发放。
第二十四条城市低保资金实行社会化发放，按照“民政部门核定低保对象人数和月补差标准，财政部门核拨低保金，金融部门发放到人”的管理原则，由区民政局委托的金融机构以货币形式将低保金按月足额发放到低保对象手中。杜绝以实物抵扣低保金或其他变相抵扣低保金的现象发生。
第二十五条低保金存折由区民政局直接发放，户主或家庭成员持户口本、身份证到区民政局低保办领取，特殊情况需要代领的，由镇人民政府（街道办事处）出具证明，持代领人和户主身份证等有效证件方可领取。
第二十六条低保对象持低保存折和身份证按期到委托银行网点领取城市低保金，因特殊原因需要他人代领的，应到镇人民政府（街道办事处）、区民政局开具相关证明，银行工作人员应认真核对代领人的身份，手续不全的不予支付低保金。代领人一次只能领取一户低保对象的低保金。
第二十七条区民政局城市低保工作经费，由区财政每年按照区财政预算安排的城市低保资金总额3%的比例列入部门预算。工作经费主要用于调研、培训、核查、建档、表格印制、微机网络维护、交通、通讯等方面开支。低保工作经费可计入我区应匹配资金的总额中，但不得进入低保专户。
第二十八条鼓励社会组织和个人为最低生活保障提供捐赠、资助。所提供的捐赠资金全部纳入区低保资金专户，专款专用。
第九章保障对象的管理
第二十九条城市低保对象在享受低保待遇期间，应自觉履行下列义务：
（一）低保对象应积极主动配合低保工作人员的入户调查，按要求如实申报家庭财产和实际收入；
（二）有劳动能力的低保对象要积极参加当地政府组织的社区公益劳动。连续两次以上无正当理由拒不参加公益劳动的，可取消其低保待遇；
（三）有劳动能力尚未就业的低保对象在其申请低保时，要先到劳动保障部门提出就业申请和登记，同时要积极参加劳动部门，镇人民政府（街道办事处）和社区居委会组织的就业培训。如连续两次以上无正当理由拒为其介绍职业的，可取消其低保待遇。
第三十条建立低保对象家庭情况报告制度。在册基本保障对象每季度持低保金领取卡、身份证等有效证件按要求到镇人民政府（街道办事处）报告一次，在册重点保障对象和特殊保障对象每半年报告一次，如实报告家庭成员及家庭收入等变化情况。
第三十一条建立低保对象动态管理制度。对符合低保条件的要随时纳入保障范围；家庭收入发生变化的，要及时增发、减发或停发低保金。对取消低保待遇的，管理审批机关要履行必要的程序，以适当的形式通知本人。
第三十二条实施低保对象分类管理制度。对重点保障对象（A类）实行年审制，只需掌握人员变化情况；对特殊保障对象（B类）每半年审核一次；对基本保障对象（C类）实行一个季度重新审核审批一次。基本保障对象是分类施保中的重点管理对象，也是动态管理工作中的重点，此类人员每季度都要向所在的镇人民政府（街道办事处）重新写出续保申请，并说明申请续保的原因和不能就业的正当理由，并按低保的审核、审批程序进行审批，以促使其早日就业。
第三十三条档案管理
镇人民政府（街道办事处）要建立低保对象家庭电子档案和纸质档案。低保对象档案要一户一档，实行微机与档案的同步管理。其纸质档案材料为：户主申请书、家庭成员户口簿及身份证复印件、城市居民最低生活保障入户调查表、申请审批表、个人及家庭收入情况证明材料、单位证明等材料。区民政局要建立低保对象的电子档案。
第十章低保工作监督
第三十四条区民政局、镇人民政府（街道办事处）要充分利用各种新闻媒体、公共场所、政务公开栏、宣传栏等形式，公开低保政策、低保标准、办事程序、低保金发放等情况，加大城市低保工作的宣传力度，接受社会监督。
第三十五条建立和完善低保对象公示制度。区民政局、镇人民政府（街道办事处）要统一设置固定的城市低保公示栏（牌），对享受低保待遇的户主姓名、保障人数、享受金额、家庭住址等情况进行常年公示，接受群众监督。
第三十六条建立低保监督咨询制度。区民政局、镇人民政府（街道办事处）要设立低保监督箱和咨询监督电话，受理群众的举报、投诉和咨询。对于群众反映和举报的问题要逐一登记，及时办理，做到事事有结果，件件有着落。对署名的上访信件和电话，要在一定的时间内答复本人。
第三十七条区民政、财政、审计、纪检和监察等部门要经常对城市居民最低生活保障资金管理、发放情况进行检查，发现问题及时纠正。
第十一章低保工作责任追究与处罚办法
第三十八条低保工作人员在低保待遇的申请、审核、审批过程和低保工作的管理中，有下列行为者，要追究其工作责任，触犯法律的，要追究其刑事责任：
（一）为申请人在就业、家庭人口、家庭收入、劳动能力、健康状况、伤残等级等情况出具虚假证明的单位和个人，按照“谁出证谁负责”的原则，由本级人民政府或其上级主管部门给予批评教育；对有关直接责任人，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；并对出证单位、出证人、负责人及冒领低保金的人员各处以冒领金额的1—3倍罚款；构成犯罪的，移交司法机关追究其刑事责任。
（二）居民对民政部门作出的不批准享受低保待遇或减发、停发低保金以及对给其的行政处罚不服的，可依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可依法提起行政诉讼。
（三）从事低保管理审批工作的人员和其他国家机关工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或上级机关根据情节轻重给予批评教育、行政警告、记过、记大过、撤职、开除公职或解除聘用合同等处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、擅自更改保障范围和保障标准的；
2、擅自改变保障对象和保障金额的；
3、在调查审批工作中弄虚作假，不如实填写调查结果或出具虚假证明，明知当事人不符合低保条件，故意为其办理享受低保待遇手续的；
4、、、收受贿赂、为泄私愤或、故意刁难低保对象而对符合低保条件的家庭拒不签署意见，将其拒之低保范围之外，造成不良社会影响的；
5、贪污、挪用、扣压、故意拖欠低保金的；
6、其他违反低保政策规定和影响低保工作开展的行为。
第三十九条申请享受低保待遇的城市居民不遵守诚信原则，有下列行为的，予以处罚：
第一条为了进一步规范城市居民最低生活保障工作，依据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《自治区实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》、《自治区人民政府关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的意见》等文件规定，结合我区实际，特制定本规程。
第二条实施城市低保制度，应遵循下列原则：
(一)保障最基本生活；
(二)属地管理,分类施保；
(三)动态管理,应保尽保；
(四)公开、公平、公正；
(五)政府保障与社会帮扶相结合，鼓励和倡导劳动自救。
第三条县级以上民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作，并协同财政、劳动和社会保障、教育、卫生、城建、统计、审计等部门做好城市居民最低生活保障的相关工作。
第二章城市低保工作机构的职责
第四条自治区民政厅城市低保机构主要职责：
（一）起草全区城市低保工作地方性法规、政策，制定城市低保制度、工作计划并组织实施；
（二）编制全区城市低保年度资金需求计划，负责提出全区城市低保资金的分配方案和对资金使用的监管；
（三）指导、监督、检查各地城市低保制度实施情况，总结先进经验，开展评比表彰活动；
（四）制定全区城市低保工作人员培训计划并组织开展业务培训工作；
（五）受理有关城市低保的咨询和投诉，负责全区城市低保行政复议工作；
（六）负责自治区级相关部门有关城市低保工作的协调，制订与城市低保有关的优惠政策并对落实情况进行监督检查；
（七）抓好全区城市低保统计和数字分析工作。
第五条地(市)民政低保机构职责：
(一)依据《城市居民最低生活保障条例》，适时制订本辖区低保政策，建立健全各项规章制度；
(二)根据需要编制年度低保经费预算，报同级财政审批，执行好年度用款计划，与财政部门共同指导基层的低保工作；
(三)定期或不定期向本级政府报告辖区的低保工作情况，协调解决经济社会发展中的问题，负责组织检查评比工作，总结交流经验；
(四)动员组织社会力量，开展救助帮困公益性捐助活动，指导基层接收社会各界的捐助和款物的发放管理工作；
(五)负责做好低保对象信息档案的备份存储工作，及时总结上报辖区的低保工作情况和管理信息；
(六)负责组织基层低保工作人员的政策法规、专业理论知识等方面的培训，监督指导基层的依法行政工作；
(七)负责编制低保证件、表册、审批等规范性格式文书，做好各项政策法规文书的汇编工作；
(八)做好工作调研，及时向政府提出工作意见，积极会同有关部门研究制定相关政策；
(九)做好涉及低保的来信来访、政策咨询等方面的工作，接受社会各界的监督；
(十)建立健全行政复议机制，认真做好涉及低保的行政复议和行政诉讼工作。
第六条县(市、区)民政低保机构职责：
(一)负责指导与监督基层低保业务工作，定期组织本辖区低保工作人员的业务培训，搞好规范性动态管理；
(二)严格执行政策和工作程序，认真做好新增、减发、停发对象审批工作，切实做到公开、公平、公正；
(三)负责签发《最低生活保障金领取证》、《城市居民最低生活保障须知手册》、《停发(减发)保障金意见通知书》，对疑问户，视情会同基层做好必要的调查取证工作；
(四)建立健全审核审批、档案管理、动态管理、分类施保、审计监督、考核评比等规章制度；
(五)编制本级年度经费预算，报同级财政部门审批，并定期报告保障情况和预算使用情况；
(六)负责组织和指导本辖区的社会捐助活动，监督与协调各项优惠政策的落实工作；
(七)负责做好政策法规的宣传咨询工作，认真做好来信来访、举报查实等项事务，定期或不定期调查走访低保户；
(八)负责建立健全低保档案，做好低保信息录入登记和资料管理工作。
第七条街道办事处(乡镇)低保机构职责：
(一)依据低保政策，认真审理社区上报的新增、减发、停发保障户的调查报告。对疑问户，视情从事必要的调查取证，做好走访复查审核工作；
(二)负责将上级批转的《最低生活保障金领取证》、《城市居民最低生活保障须知手册》和《停发(减发)保障金意见通知书》直接或通过社区居委会送达保障户；
(三)负责做好低保政策法规的宣传咨询工作，认真做好来信来访和举报查实等项事务，妥善处理各种矛盾；
(四)负责于每月前编制次月保障金发放花名册，并报上一级审核；
(五)积极指导社区的低保工作，协助社区做好低保对象的劳动再就业和教育疏导工作；
(六)做好低保对象档案资料收集管理工作，做到一户一档，按时完成各项统计上报工作，有条件的可以直接使用最低生活保障信息管理系统进行管理；
(七)积极从事社会捐助与救助工作，认真做好捐助款物的发放与登记工作。
第八条社区居委会低保机构职责：
(一)认真执行低保政策，负责受理本社区居民低保申请及相关证明材料收集，按时做好调查上报工作；
(二)依据动态管理要求，及时对低保家庭收入情况进行核查；
(三)依据动态管理原则于每月底前核定编制次月保障金发放花名册，并报上一级审核；
(四)认真做好政策法规宣传咨询、来信来访、举报查实工作，协调处理相关矛盾；
(五)组织本社区法定劳动年龄段有劳动能力但尚未就业的保障对象从事社区公益性劳动；
(六)协助低保对象积极就业，鼓励他们劳动自救；
(七)加强对低保家庭的管理，定期走访低保家庭，及时上报出现的问题，协调解决一般性矛盾。
第三章最低生活保障对象界定
第九条持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员，不论年龄、职业、健康状况、住所、所在单位性质如何，月人均收入低于户籍地最低生活保障标准的，均有权申请享受最低生活保障待遇。同一家庭中既有非农业户口又有农业户口的，其非农业户口人员可申请享受城市低保待遇。家庭成员在大中专院校学习，户口转出但仍由其家庭成员供养的，可视为同一户口人员纳入保障范围。
第十条共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶（抚）养关系、户口在一起并长期共同生活的成员。具体有：夫妻；父母与未成年或丧失劳动能力的子女（包括养子女、继子女、非婚生子女）；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；子女与无生活来源的父母、继父母；孙子女、外孙子女与子女双亡的祖父母、外祖父母；兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹。
第十一条有下列情形之一的不能享受最低生活保障待遇：
(一)实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的家庭；
(二)有小汽车或非经营性机动车辆(残疾人用于功能性缺陷补偿且非经营性活动的代步机动车除外)的家庭；
(三)购买使用摩托车、计算机等高档非基本生活必需品(具体价值限额由各市确定)的家庭；
(四)持有或从事有价证券买卖及其它投资行为和收藏高价值物品的家庭；
(五)雇佣他人从事各种经营性活动并获取报酬的家庭；
(六)自费安排子女择校就读、出国留学的家庭；
(七)拒绝配合社区居委会和管理审批机关进行调查，隐瞒家庭真实收入(包括非稳定蔽收入)，提供虚假证明的家庭；
(八)参与各种形式、、、吸(贩)毒(或类似于)经教育不思悔改的居民；
(九)参与政府明令禁止的非法组织且从事影响社会稳定活动的居民；
(十)参与打架斗殴、盗窃、损坏公共设施、扰乱社会治安等行为，受到公安机关拘留处罚的居民；
(十一)放弃法定赡养费、扶养费、抚养费和其他应得合法收入的居民；
（十二）无正当理由两次经介绍拒不就业或不参加社区组织的公益性劳动的居民；
(十三)外地在本地就读的学生；
(十四)各类服刑、劳教期内人员；
(十五)其他当地政府认定不予保障的人员。
第四章最低生活保障标准制定与调整
第十二条城市居民最低生活保障标准，按照维持本县（市）城市居民基本生活必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人义务教育费用确定；最低生活保障标准的调整，应遵循保障最基本生活、与当地经济发展水平、物价水平和财政承受能力相适应、与最低工资标准和失业保险标准相衔接的原则。
第十三条设区的市最低生活保障标准，由市民政部门会同财政、统计、物价、劳动保障等部门制定，经本级人民政府批准并公布执行；县(市)的最低生活保障标准，由县(市)民政部门会同财政、统计、物价、劳动保障等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。在同一个城市的市区内应当统一标准。
第十四条县（市）人民政府应建立城市居民生活状况监测系统，并根据制定低保标准的原则和物价变动情况适时调整低保标准。应遵循“只升不降”的原则，但最低生活保障标准应与企业最低工资、下岗职工基本生活费、失业保险金等标准拉开距离，分清层次，相互衔接，形成合理配套的标准，既要能保障基本生活，又要有利于鼓励就业。
第五章家庭收入的核定与计算
第十五条家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。实物收入按市场价折款计入家庭收入。若申报对象的家庭收入不稳定，则按申请之日起该家庭前6个月收入的平均额除以家庭共同生活成员的人数即为家庭月人均收入。
第十六条应计入家庭收入的范围：
（一）各类工资、薪金、奖金、津贴、补贴；
（二）离退休金、基本生活费、失业保险金；
（三）遗属生活补助、一次性安置费、经济补偿金或生活补偿（助）费；
（四）各种赡养费、扶养费、抚养费；
（五）领取的房屋拆迁补偿款购买自住房后的余额；
（六）各类货币存款及利息、有价证券及红利；
（七）各种性质的经营性收入、租赁性收入、继承性收入、赠与性收入等；
（八）其他固定性和非固定性可以折款的实物收入；
（九）其他应当计入的家庭收入。
第十七条不计入家庭收入的范围：
（一）优抚对象按规定享受的抚恤金、补助金、护理费和保健金；
（二）对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金和荣誉津贴；
（三）独生子女父母奖励金；
（四）为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金及在校生各种助学金、奖学金；
（五）因公（工）负伤、死亡人员的治疗费、护理费、丧葬费；
（六）用于大病救助的政府补助金、社会公益性捐款等专项救助资金；
（七）因规划拆迁一次性获得的用于购置经济适用房等安居性质的住房赔(补)偿款中实际支出的部分；
(八)在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项保险统筹费；
(九)当地政府、社会团体、企事业单位和个人给予的临时性救助金；
(十)其他不应当计入的家庭收入。
第十八条各类家庭收入计算：
(一)领取一次性安置费、经济补偿金或生活补偿(助)费的人员，在核定其家庭收入时，应当在所领取的一次性安置费、经济补偿金或生活补偿(助)费中，扣除该职工从解除劳动关系之日起到法定退休年龄之前个人应缴纳的基本社会保险费（养老保险金、医疗保险金、失业保险金），再将剩余部分与家庭其他收入合并计算，然后按家庭人口数和当地最低生活保障标准，计算可分摊的月数(提供不出基本社会保险缴费凭证的不予扣除)。在可分摊的月数内，该家庭则不予享受最低生活保障待遇。如果扣除基本社会保险费的结余部分为零或负数的，则一次性安置费、经济补偿金或生活补偿(助)费不再计入家庭收入；
(二)因建设征地由农业户口转为非农业户口，领取一次性安置补助费的家庭，购买住房及缴纳社会保险费后无结余金额的，其安置补助费不计入家庭收入；有结余金额的，将结余部分按当地最低生活保障标准和家庭人口进行分摊，计算出可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不应当享受最低生活保障待遇。
(三)在职职工、下岗失业、离岗待岗职工、六十年代精简下放老职工，因所在企业长期亏损、停产、半停产、破产等原因，连续6个月以上未领到或未足额领到工资或定期生活补助费的，经当地劳动保障和经贸部门认定并出具证明后，未领到部分不计入家庭收入，可按实际收入计算；
(四)从事非固定性劳动获得收入的家庭，应按其前6个月的平均月收入计算；
(五)享受病假或病退工资和生活费的人员、大中专学生实习期内及其他人员在学徒期内的收入，均按实际收入计算；
(六)凡农转非后仍享有自留地(或耕地)，符合条件的可享受城市低保，但各种农副业收入须一并计入家庭收入；
(七)凡同时具有城镇居民和农村居民的家庭，其家庭收入按城镇居民和农村居民的全部收入计算，保障人数只计算城镇居民；
(八)赡养费、扶养费、抚养费按下列方法计算：有赡（扶、抚）养协议、裁决的，按照协议或裁决的规定计算；无赡（扶、抚）养协议、裁决的，按每个赡（扶、抚）养人每月为被赡（扶、抚）养人支付当地最低生活保障标准一半的费用计算；多子女老人的赡养费按各子女提供的赡养费总和计算；法定赡(抚、扶)养人家庭属低保户的，不计算赡(抚、扶)养费。
第十九条家庭实际收入有效证明的认定。在城市低保资格评估工作中，以家庭实际收入为基本依据，具体收入认定方式是：
（一）在职职工和有正规职业人员的实际收入证明，由单位盖章、领导签字；其中月工资低于当地最低工资标准的，由县级以上（合县级）劳动部门审核认定；
（二）下岗职工、失业人员实发的生活保障金和失业救济金，由县级劳动部门的再就业服务中心或街道（乡镇）劳动保障部门出具证明；
（三）从事经营工作的人员，由市场管理部门（工商、税务）证明其收入；
（四）从事家政服务、保洁等工作人员的收入证明，由街道（乡镇）劳动保障部门或其管理机构出具；
（五）其他人员的收入证明，由本人申报，社区居委会评审小组提出意见，街道评审委员会评审。
第六章保障对象的待遇计算
第二十条家庭月补助计算。家庭补助金额=保障人数×月保障标准—家庭所有实际收入。
第二十一条凡申请享受最低生活保障待遇的城镇居民，均以家庭所有收入核定计算。对确无任何收入的家庭，实行全额补助；对尚有部分收入，但家庭人均收入低于户籍地保障标准的，实行差额补助。
第二十二条根据自治区人民政府办公厅《转发自治区民政厅〈自治区城镇退伍义务兵和转业志愿兵安置意见〉的通知》（新政办[1999]65号）精神，退伍士兵待分配期，纳入当地城镇居民最低生活保障范围，实行全额补助，最长时间为三年。城镇退伍士兵12月底退役至次年6月底不计待分配期，7月1日以后不能安置上岗的计为分配期；转业士官当年4月1日转业，8月1日以后不能安置上岗的计为待分配期。对于单位拒绝接受或接受后未安置上岗的，生活补助费由该单位负责发给。不服从组织分配和已自谋职业的不再纳入低保范围。
第二十三条根据自治区财政厅、民政厅《关于对全区城市居民最低生活保障对象中的“三无”人员重点保障的通知》（新财社[2004]136号）精神，最低生活保障对象中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的孤老、孤残、孤幼人员，在每月领取保障金的同时，每人每年一次性补助300元。
第七章申请审批工作程序
第二十四条审批工作须按照居民申请、社区居委会调查、街道办事处(乡镇)审核、县(市、区)民政局批准的步骤实施。
(一)个人申请。申请享受城市低保待遇，按属地管理的原则，以家庭为单位，由户主本人每月底前向户口所在地的社区居委会提出书面申请，并根据家庭成员不同情况，相应如实提供以下材料：
1、书面申请报告。根据家庭实际状况，如实反映要求政府救济的理由、家庭人口及详实的收入来源、生活困难原因；
2、家庭户口簿和所有成员身份证(或复印件)；
3、家庭所有成员从业单位的各种收入证明；
4、患有大病、重病当地二级甲等以上医院的证明书；
5、残疾对象等级证书等相关证明；
6、房屋产权或房屋租赁等居住情况证明；
7、其它需要提供的相关证明材料。
(二)社区居委会初审。申请人在提交申请书并提供齐备的所需证明材料后，由低保专干(居委会主任)初审，然后在5个工作日内完成对该家庭的入户调查，填写《申请城市居民最低生活保障家庭入户调查表》，经社区居委会低保评议小组评议，不符合条件的，要告知本人；符合条件的在社区内公示5日无异议后，由社区居委会签署意见，连同申请资料上报街道办事处。
(三)街道办事处审核。街道办事处接到上报的申请材料后，要在5个工作日内完成入户调查、审核工作，而后组织低保评审委员会进行评审。评审通过后，由街道主管领导签署意见，加盖公章后将申请材料上报县(市、区)民政部门审批。
(四)县(市、区)民政部门审批。县(市、区)民政部门对上报的材料要在15个工作日内(申请人证明材料不全的除外)完成入户抽查、审核、审批程序。对符合低保条件的家庭，通知街道办事处在社区居委会再次公示(公示内容包括户主姓名、家庭人口、家庭收入、拟享受低保标准)，公示7日后无异议的下达书面批准通知书；公示有异议并经调查核实确认不符合低保条件的家庭，及时开具不予批准通知，并说明原因。
第八章保障对象动态管理
第二十五条各级低保管理机构对保障对象实行分类定期核查，凡在保障期内有下列情形之一的可视情况不同做出以下相应处理：
(一)在法定劳动年龄段有劳动能力，保障期内无正当理由两次介绍拒不就业的取消其保障待遇；
(二)在法定劳动年龄段有劳动能力尚未就业，一个月内无正当理由累计两次不参加社区组织的公益性劳动的居民，应取消其保障待遇；
(三)因拆迁异地安置的家庭，无正当理由，须在3个月内将户籍关系迁入新的户籍地，否则取消其保障待遇；
(四)因参与、打架斗殴、酗酒滋事、不服从管理等造成不良影响，社区群众反映强烈的居民，经批评教育仍不思悔改的应取消其保障待遇；
(五)国有、集体、民营、私营企业(或业主)，拒绝配合管理机关对被调查人收入情况进行调查，不能出具真实有效证明的，审批机关对申请家庭可以暂缓审批。
第九章保障资金的筹集、管理和发放
第二十六条城市居民最低生活保障金来源：本级财政预算、上级财政拨入的专项补助资金、保障金存入银行的利息增值、社会捐赠款及其他收入。
第二十七条各级民政部门依据保障对象的人数及应补差金额，每年年底前提出下一年度的预算计划，经同级财政部门审核并报本级人民政府批准后列入财政预算，提请本级人民代表大会通过后执行。
第二十八条民政部门根据同级财政部门核定的年度预算计划，按照实际保障人数提出城市低保资金分配方案，与同级财政部门会商，报同级人民政府审定后，由财政、民政部门联合下文拨付。
第二十九条建立低保资金管理双向通报制度，民政部门要将低保政策、低保人数、资金发放等情况及时通报财政部门，要在年度终了后认真做好清理、对帐工作，并随同本级财务决算报表向同级财政部门报送保障金年度结算与说明。
第三十条各级民政部门对最低生活保障金的使用，必须严格执行财务制度规定，实行专帐封闭管理。街道办事处、乡镇及社区居委会，必须按月足额发放最低生活保障金。任何单位和个人不得以任何形式挤占、挪用、贪污和拖欠，不得以任何理由无故拖延拖欠保障金的发放时限，不得将保障金用于非最低生活保障以外的其他支出。
第三十一条“常补对象”的低保金可由民政部门委托银行（邮局）按月实行社会化发放，“非常补对象”的低保金由县级民政部门委托街道办事处或社区居委会按月发放，无行动能力的保障对象的保障金，可由街道办事处或社区居委会采取协议委托、上门服务等办法发放。
第三十二条建立城市低保以奖代补制度。根据自治区人民政府办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的意见》（新政办发[2006]59号），每年从自治区城市居民最低生活保障金预算中拿出一部分作为低保奖励金，经民政、财政等部门联合考核后，对城市居民最低生活保障工作成绩突出的地区，给予相应的奖励。在实现应保尽保的前提下，各县（市、区）低保机构可从奖励资金中按一定的比例提取工作经费。
关 键 词：城市居民“低保”标准；动态变迁；分层梯度式“低保”标准
中图分类号:F234.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0035-06
一、城市居民最低生活保障标准动态变迁
1997年以来，我国城市居民最低生活保障标准有较大幅度的提高。1998-2006年期间，各地的“低保”标准平均值由149.30元增加到243.14元。“低保”标准平均值年增长率分别为29.84%到1.84％不等，9年的年平均增长率为8.87％（参见图1）。进一步的分析表明：不仅最低生活保障标准的平均值在上升，每个城市的“低保”标准也在不断的提升。其中，1998年有24个城市的“低保”标准位于100~149元的区间内，占城市总数的63.9%。1999年这一比例下降为8.3%。2001年和2002年这一比例继续下降到5.6%。到2004年，36个城市的“低保”标准均高于150元。而每人每月300元以上的城市1999~2001年期间为1个，2002年上升为2个，2004年为5个，2006年上升到9个，占城市总数的25%（参见图2）。
由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到2006年，这一差异分别扩大到57.66元和90.87元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市（见表1）。
由于家庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。
2000年以后，福州和厦门开始按家庭规模计算不同户型人均救助标准。2007年，福州的城市居民最低生活保障标准为单人户每人每月248元，多人户（含两人户）每人每月228元；厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年一人户每人每月315元，二人户每人每月290元，三人户每人每月265元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。2007年，杭州的“低保”标准继续提高，多元化标准为三人户人均300元，二人户人均320元，一人户人均340元（以上数据根据民政部网站公布数据整理而得）。
二、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析
关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。
然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国36个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢？本文利用1997-2006年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。
由于最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文选取前一年的人均国民生产总值（GDP）、人均地方财政支出（CZZC）、人均地方财政收入（CZSR）、前一年的职工平均工资（ZGGZ）与最低生活保障标准（DBBZ）从1997-2005年全国36个城市的面板数据利用Eviews4.0软件进行回归，回归的基本模型为：
式中，各变量的下标t代表年份，i代表第i个城市，?着ti为扰动项。数据来源于1997-2005年的《中国城市统计年鉴》和2006年国民经济和社会发展统计公报。 对模型（1）进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的因素为前一年的职工平均工资，建立模型为：
回归结果为：
注：括号内t是统计量，符号*表示在1％的水平下显著，**表示在5％的水平下显著。
回归结果表明，城市最低生活保障标准与前一年的职工平均工资存在相关关系，参数?琢1的经济含义是指：当职工平均工资增加100元时，最低生活保障标准可相应提高17~19元。
三、城市居民最低生活保障标准动态变迁的效应分析
（一）“低保”制度对贫困人口的保障率
从图3可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续较低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标{1}。
（二）“低保”标准对贫困者生活保障力度分析
为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。数据对比表明：以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余（重庆除外）。“低保”标准与低收入户（占被调查人口的20%）食品支出额的平均比值达113％。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为84％。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下（平均值为46％）。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几[1]。
表2 2005年“低保”标准与城市居民食品支出的对比单位：元
资料来源：各年中国城市统计年鉴及国家统计局网站
从全国范围来看，2005年，我国“低保”标准基本能保障最低收入户（占全部被调查人口的10%）的食品和衣着支出，只能保障低收入户（占全部被调查人口的20%）的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障（参见表3）。
表32005年我国城市居民家庭平均每人每年消费性支出单位：元
（三）对贫富差距影响效应分析
城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30％的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1998年到2005年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87%、13.99%和12.59%（参见图4）。对36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。
图4全国平均最低生活保障标准增长速度与经济增长速度对比
计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：这个比值的平均值为20.82%。1999年全国35个城市（拉萨因数据不全被排除）A值平均为21.76%，2000-2005年的A值分别为26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%。说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A值都集中在15％~27％之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是15％~27％，可以作为各地制定标准时参考（参见图5）。
图5最低生活保障标准与前一年职工工资比值（％）
“低保”标准增长率与经济增长率对比以及“低保”标准增长幅度与前一年职工平均工资增长幅度的对比说明，城市居民最低生活保障制度的确立对城市贫困居民的生活具有一定的保障作用，但图表数据显示出两个特征：（1）2004、2005年的A值相对其他年份偏低，且A值有逐年降低的趋势；（2）许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的A值较低。A值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。例如，1999-2005年间，A值最高的在哈尔滨，为0.2557；A值最低的在南京，为0.1589。哈尔滨的A值说明，一个完全没有收入的人，当上一年社会职工平均工资增长100元时，可以得到政府给的25元“低保”补助，而在南京则只能获得约15元补助。然而，南京经济增长速度明显快于哈尔滨。这两种情况说明，“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低。同时说明，经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。
（四）最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析
1．最低生活保障制度与工作意愿模型分析
我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入的100%从“低保”救助额中进行抵扣，相当于100%的个人所得税。这种100%的隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。借鉴薛君的模型[2]，笔者对“低保”制度影响贫困者工作意愿的机制分析如下。
如图6所示，“低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为MNB的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于OC1的消费品。个人最差的生活组合为OC1单位的消费品和OT的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲的偏好线的影响，会产生两种均衡：（1）个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供TD的劳动并得到E4的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；（2）“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果没有最低生活保障制度，他提供TT2的劳动并得到OC2的消费品，均衡点为E1，但因为有了社会救助制度，他的最佳选择点是B，减少了TT2的劳动时间，只享受国家的最低生活保障制度提供的消费品，但消费水平比没有社会救助且自己劳动时高一些。因此，理论上最低生活保障制度会减少贫困者的劳动供给。
2．回归分析
笔者根据2005年“关于完善上海市城镇居民最低生活保障制度的调查和建议”课题组调研得到的数据，进行回归分析，得到
(0.01)(0.85) (1.23) (0.12)(0.66)(1.67)
其中，Y为从失业到重新就业所经过的月数，X1为领取的最低生活保证金的金额（元/月），X2为领取最低生活保证金的月数，X3为性别（虚拟变量，“男”=1，“女”=0），X4为年龄（虚拟变量，30岁以下为1，31~39岁为2，40~49岁为3，50岁以上为4），X5为教育程度（虚拟变量，文盲为1，小学程度为2，初中为3，高中为4）。
图6“低保”对象的工作与休闲选择示意图
回归方程表明，领取的最低生活保障金额与从失业到重新就业经过的月数呈现出微弱的负相关关系，说明最低生活保障金额对贫困者寻找工作的积极性有负面影响，但影响程度较轻。调研访谈也表明，有些贫困者（如某男，17岁，患尿毒症）积极要求工作，希望自主创业，开办小店面、复印店等；而有些贫困者（如某男，40岁，有劳动能力的下岗工人）工作意愿不强，原因是“工资减去交通费用、工作时间内的餐饮费用等后，比不工作时全家所得最低生活保障金数额要低”。调查显示，38%的被调查人员认为，最低生活保障金额的100%抵扣安排会影响工作积极性。
四、结论和对策建议
（一）对应经济社会的发展动态提高标准
改革开放以来，我国经济快速增长，保护低收入者的生存权成为政府的重大责任，政府有责任也有能力对低收入者进行救助。因此，进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走。第一步是实现“应保尽保”。第二步是保证居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保证低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。笔者建议，每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整。
上述研究表明，我国36个城市的城市居民最低生活保障标准基本上是合适的，但标准偏低，只保障了“低保”救助接受者的食品支出，其增长速度远远低于职工平均工资增长速度和当地人均地区生产总值增长率。1976年，经济发展与合作组织提出的国际贫困标准法即为：“以一个国家或地区社会平均收入的50％~60％作为这个国家或地区的最低生活保障标准。”这个方法虽然源于西方国家，我国不能简单套用，但可以使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。我国的A值集中在15%~27%之间，也可作为各地调整最低生活保障标准水平时参考。
（二）施行分层梯度式“低保”标准
构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求[3]。
分层梯度式最低生活保障金分配制度如同税收上采取的递进式税收制度，税收是国家的收入方面，那么在国家的支出方面即“低保”资金的分配方面也可采用相似的解决办法。设计的方法是：首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准。如图7和图8所示。
根据图7所示的社会救助目标体系的动态变迁，我国社会救助的最终走向是对绝对贫困、基本贫困和相对贫困进行救助。我国国家统计局城调总队曾就家庭规模对家庭消费的影响作过调查，如以三口之家的系数为1的话，那么家庭人数为1、2、4、5及以上时，其系数分别为1.13、1.01、0.98、0.94。可见，不同的家庭规模，其消费支出需求是不同的，因此，应有不同的救助标准。我们以一人户（户主有劳动能力）的救助标准为Q，根据差别救助原则，一人户（户主无劳动能力）的救助标准为Q×(1+20%)，则二人户、三人户、多人户的救助标准可以换算为图8所示。同时，有条件的地方（如上海等）可以对处于低收入线下的城市居民进行专项救助，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。因此，我国城镇居民最低生活保障标准将随着时间的推移和社会经济的进步而得到不断的提高并走向多元化标准，关注的人群将由绝对贫困人群逐步走向基本贫困人群和相对贫困人群。
图7社会救助目标体系的动态迁
图8分层梯度式救助标准示意图
（三）建立互动支持系统，推动“低保”家庭就业
最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。
其次，建设互动支持系统。实践证明，“低保”制度需要各方面的支持，特别需要建立起一套联系紧密、分工有序的支持系统，这是使“低保”制度顺利实施和正常运作的重要前提。针对最低生活保障制度的支持系统主要有：（1）行政系统。即政府行政部门中直接经管“低保”的机构和人员，要建立组织严密、管理高效的机构部门，各部门间紧密配合，不断完善有关“低保”的政策体系；（2）社区系统。社区承担着“低保”大多数管理职能，社区与“低保”联系最紧密，并为“低保”对象提供最直接的服务，完善社区服务体系是做好“低保”工作的基础；（3）联系系统。“低保”工作还涉及到其他相关主管部门，他们的配合支持更是不可或缺，如劳动、财政、税务、工商、工会，以及“低保”对象的各种单位等。各部门间需要相互配合，协调发展。（4）研究系统。研究系统包括技术提供层面和分析研究层面，主要职责是研究和分析相关的统计和资料，结合国外相关经验，对现存问题进行分析，并向“低保”主管部门提出完善改进的对策思路[4]。
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注释：
{1}根据民政部网站以及有关学者（陈宗胜）的研究数据整理计算。城市居民最低生活保障率为城市居民最低生活保障制度受益人数/城市总人口数；城市居民贫困率为城市绝对贫困人口数/城市总人口数。
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参考文献：
[1] 吴碧英.中国城镇经济弱势群体救助系统构建研究[M].北京：中国财政经济出版社, 2001.
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[4] 曹艳春.城市“低保”对象就业决策分析[J].经济论坛，2005，（24）：51~52.
关键词：城市最低生活保障；绩效评估；指标体系
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）03-0046-03
导言
我国城市最低生活保障制度自1993年在上海试点以来，经历了一个从地方性的试验与探索、再到中央主导和推动实现全国普及、直到目前的逐渐城乡一体化的过程。在稳步推进低保制度全面发展的同时，建立一个科学合理的绩效评估指标体系日益受到重视。2011年年底，全国共有城市低保对象1145.7万户、2276.8万人。全年各级财政共支出城市低保资金659.9亿元，比2010年增长25.8%，比2009年增长36.9%，其中中央财政补助资金502.0亿元，占总支出的76.1%[1]。政府在不断加大投入的同时，也越来越关注相关投入是否产生了积极的经济社会效应，“好钢”是否用在了“刀刃”上？开展低保工作绩效评估研究，科学制定绩效评估指标体系和方案，及时评价低保财政投入的成本-效益以及总结存在的问题，可以合理界定低保工作各相关部门的角色，提高低保工作的行政效率与质量。
一、城市低保工作绩效评估的内涵分析
（一）绩效评估、政府绩效评估、低保工作绩效评估
绩效评估是反映一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程[2]。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级[3]。因此低保工作的绩效评估也可以从效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等角度来考察。
（二）城市低保工作的绩效评估目标
最低生活保障制度是社会保障体系的基础性制度，是人民生活安全的第一道保护网，基本的宗旨是保障贫困居民的基本生活，符合我国对民生需求的重视和以人为本的执政理念的要求。同时，为了不至于使低保制度成为新的贫困陷阱，防止享受低保的人群形成低保福利依赖，通过分类施救、加强对就业激励机制的重视，以及结合反贫困领域其他制度与政策，建构了低保制度的“安贫、抗贫、脱贫”三个层次的政策目标。城市低保工作绩效的评估既是低保政策实施结果的检验标准，也是低保制度发展的推动力，将不断促进低保制度完善与发展。
（三）城市低保工作绩效评估的要素结构
作为一项以民生为本的公共服务，城市低保工作绩效评估内容涵盖了传统公共意义上的三个基本方面要素：即经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness），新公共管理运动中提出的公平、责任、回应等指标要素也应纳入评估内容。
将经济指标应用到低保评估指标体系主要是要解决低保资金投入问题，保证资金投入及时到位及其规范使用。将效率指标引入低保评估指标可以有效检测低保工作所达到的业绩目标，包括低保保障的幅度、工作执行方式的有效性与规范性等等问题。将效果指标应用于低保评估指标体系可以衡量其社会效益目标实现程度，如是否改善了贫困人群价值观念、低保人群的福利状况改变程度、对低保服务的满意程度以及就业激励手段对于低保人群脱贫状况的影响等等。
公平指标主要关心的是社会团体或个人是否公平享受了公共部门生产或提供的公共物品和公共服务，低保制度中的底线救助、分类施救和救助渐退政策都体现了社会公平。责任性指标是指公共部门及其人员是否就其担当的公共职责或公共事务对人民负责，每一项工作都有责任主体承担相应的责任。回应性指标是指公共部门及其人员是否对公民的需求、偏好与期望采取了行动，以及行动目标的实现在多大程度上真实地反映了公民的要求[4]。
二、城市低保工作绩效评估指标体系层级分析
一般来说，政府绩效评估的指标体系可以分为三个层级架构，或者称为三级指标体系[5]。一级指标即评估纬度，评估纬度关注评估的战略思路和战略理念；二级指标也叫作基本指标，是在评估纬度之下的一种较为具体化的形式，整体上还不触及量化手段，侧重评估的策略目标，关注组织内的职能结构；而三级指标通常也称为具体指标，是二级指标的进一步细化，是目标的支持系统。
城市低保工作绩效评估指标体系共分三层，由3个一级指标、6个二级指标和15个三级指标构成。根据绩效评估中经济、效率、效果指标这三个基本要素的划分，低保工作绩效评估体系中一级指标可以划分为投入目标、效率目标、效果目标三个，再结合公平、回应、责任等指标要素，确定二级指标和三级指标。（见表1）
（一）投入目标及其子指标
投入指标是衡量为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力等指标，因此划分为资金筹措、机构人员两个二级指标对应一级指标中的投入目标。
1.资金筹措
资金筹措包括资金预算、低保标准的科学制定以及资金的合理使用等方面，因此下设三个三级指标与之相对应。
指标1.1.1足额预算，列入专户。根据最低生活保障条例（以下简称《低保条例》），城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。另外，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，也全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。资金的保障是低保人群获得基本生活水平保障的基础和后盾，应该确保各级财政的及时、足额划拨发放。该指标的操作途径可以采取查看预算计划的方式进行。
指标1.1.2科学预算，动态调整。低保标准的制定由市级民政部会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行，县级市则需报上级人民政府备案后公布执行。条例规定的最低生活保障标准的制定方法比较模糊和笼统，科学的最低保障标准的制定与调整应综合采用市场菜篮子法、恩格尔系数法、生活形态法、收入比例法、基数法、社会认同法等通常采用的方法（原则上应采取三种以上办法测算）后，参考当地人均实际生活水平、维持当地最低生活水平所必需的费用、城镇居民消费价格指数、经济发展水平和财政承受能力等因素，综合家庭规模和人口构成设定相对应的调整系数确定。
指标1.1.3合理预算，规范使用。低保资金的使用必须做到合理规范，预算可以控制在5%以内，财务审计合格。为了防止资金的闲置浪费和不合理的利用分配，年度预算支出执行应达95%以上，规范使用要以审计部门出具的报告为准。财政部与民政部建立管理资金双向通报制度，加强和规范低保资金的管理，不断提高资金使用效率。
2.机构人员的设置
低保工作机构人员的投入包括了专职人员配备与人员工作规范及其法律责任等内容。
指标1.2.1专职人员的配备。目前居委会在整个低保制度实施中承担了大部分基层工作的实施，在条例中也规定“居民管理委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作”。但是在倚重居委会的同时，由于居委会工作人员往往对低保制度及政策的认识与理解粗浅，缺乏相关专业知识技能和工作伦理规范，带来很多弊端[6]。因此，在居委会安排经过专业的低保政策法规、理论知识和工作伦理规范培训的社工人员负责相关的低保工作，社工与社区低保人数以一定的比例设置。
指标1.2.2工作规范与法律责任设置。条例规定了低保工作人员的法律责任问题，而绩效评估的责任性指标要素也要求公共部门及其人员就其担当的公共职责对人民负责，各项工作要权责明确，每一项工作都有责任主体承担相应的责任。因此，低保工作每个程序和规范都应该设置清晰。
（二）效率目标及其子指标
效率目标包括保障力度、规范化管理两个二级指标对应一级指标中的业绩目标。
1.保障力度
保障力度主要是指低保水平所达到的程度，包括应保尽保与应退尽退两个方面内容。
指标2.1.1应保尽保。指的是将符合低保条例规定的低收入人群全部纳入到保障范围来。这个指标操作途径可以采取抽样调查，通过多部门联合核对该家庭收入来确定是否符合受助资格，应用漏保率和错保率来计算。
指标2.1.2应退尽退。检测的是低保人群中不符合条件的人群仍然停留在低保制度范围内的情况。因此，负责低保家庭收入调查的有关部门要定期进行排查，建立低保家庭收入抽查机制，每年抽查的数量应分别不少于新申请低保家庭总数和已有低保家庭总数的20%。
2.规范化管理
低保工作的规范化管理就包括了工作程序的规范化和低保对象一户一档以及保证台账的规范化等内容。
指标2.2.1工作程序规范化。首先，实现低保资金100%社会化发放，由财政部门将最低保障金直接拨付到约定的委托金融机构（如银行、邮局等），由金融机构按月打卡发放，提高最低生活保障工作管理水平。其次，低保的审批和低保标准的制定都必须按照规范的操作程序进行，避免出现“人情保”、“关系保”、“无赖保”等非规范情况。审批工作须按照居民申请、社区居委会调查、街道办事处（乡镇）审核、县（市、区）民政局批准的步骤实施，落实初榜、再榜的“二榜”公示制度，有条件的地方可以将听证程序纳入低保审批环节，审批工作自申请人提出申请之日起30个工作日内办结审批手续。
指标2.2.2低保家庭建档。建立健全保障户的电子档案信息库，所有的资料都应录入登记和进行信息数据的备份与管理。包括保障户的信息资料如申请报告、收入证明、相关证件复印件、审批表、减发（停发）保障金通知书等，以及低保资金的使用与发放记录，公益性劳动等备案记录等等，做到一户一档。该指标的测量可以采用现场查看或者内网监察的调查方式进行。
指标2.2.3台账规范。台账要进行规范化管理，做好台账资料的分类归档管理。该指标也可以采取现场查看或者内网监察的调查方式进行测量。
（三）效果目标及其子指标
利用效果指标衡量在性质上很难界定或者很难量化的公共产品或者服务。低保工作是一项以民为本的公共服务，在实现保证最基本的底线救助的同时又要进行就业激励。而且不仅要在物质上对低保对象进行救助，在精神生活上也要关注贫困文化对其造成的影响，阻断贫困文化的代际传递。可以设置社会满意和社会激励两个二级指标对应一级指标中的效果目标。
1.社会满意
社会满意可以从投诉举报率和满意度两个方面进行三级指标的设定。
指标3.1.1投诉、举报率。主要是针对低保人群或者其他社会公众对于低保工作人员的违法违规行为进行投诉，如申请人符合救助条件但未享受救助者的投诉经查属实的，或者群众投诉低保不符合救助条件经查属实的，都要进行分值扣减。设立低保资金使用和低保工作的举报、投诉信箱、公开举报电话和网上电子邮箱，依法查处举报和投诉反映的违反低保资金使用政策的行为，有效监督人情低保、关系低保等违规低保现象。
指标3.1.2满意度。对低保工作满意度的评估应该包括两个方面，首先是低保对象对低保工作人员服务的满意度，其次是社会其他成员对低保政策、保障力度、低保实施公开度透明度等有关方面的满意度。该指标可以采取对低保家庭进行抽样调查的方法进行。
2.社会激励
社会激励指标可以从就业促进、脱贫人数以及贫困价值观的改变三个角度进行衡量。
指标3.2.1就业促进。根据有关统计数据，截至2009年底，我国2345.6万城市低保对象中：在职人员79.0万人，占总人数的3.4%；灵活就业人员432.2万人，占总人数的18.4%；登记失业人员510.2万人，占总人数的21.8%；未登记失业人员410.9万人，占总人数的17.5%[7]。也就是说，有劳动能力的低收入人群占低保人群总数的61.1%。促进低保人员通过自食其力摆脱贫困的境况，脱离政府的救助才是低保制度的终极目的。因此低保制度与就业必须是具有联动机制的，积极的就业促进应该成为低保制度的重要组成部分之一。
指标3.2.2脱贫人数。测量的是每年由于家庭收入的提高或者低保人群中就业行为的增加而逐渐退出低保范围的人数。该指标也是检验低保中就业促进措施是否起到积极作用的一种方式。
指标3.2.3贫困价值观的改变。奥斯卡·刘易斯提出的“贫困文化”可以用来解释城市贫困人口消极的生活态度是如何限制他们摆脱贫困的，即：穷人由于长期生活在贫困之中，结果形成了一套固定的生活方式、行为规范和价值观念，这种亚文化持续蔓延，使得贫困在其保护下得以维持和繁衍[7]。因此，要加强以权利为基础的最低生活保障制度的发展，完成扶贫由道义性到制度性的转变，在低保工作过程中加强低保工作人员的工作伦理规范，努力探索能更好地维护贫困人群尊严的低保工作程序规范。该指标可以通过问卷或者走访调查方式进行操作。
三、结语
要科学地进行低保工作制度的成本—收益分析，需要一系列制度的配套完善，如探索建立有效的独立于低保管理审批机构之外的家计调查中心能更好地对应保尽保与应退尽退等指标进行测量；如配备专职的低保工作人员，使经过专业培训的社工深入社区居委会，与低收入人群建立配对关系，不仅有助于全面掌握低保家庭信息，有效实施低保政策，还可以更加便利地对低保家庭进行积极文化价值观的灌输，阻隔贫困文化的代际传递。低保制度的完善是一个渐进的过程，由于客观经济条件的限制等等原因，可能暂时还不能达到满意的效果。因此我们在制定低保工作绩效评估的评价标准时，应该遵守“踮起脚尖能够得着”的原则，否则太脱离实际，指标体系也就缺乏实用意义了。
参考文献：
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关键词：收入低标准，收入分配，城乡二元结构，收入分配制度
党的十七大明确提出，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准。当前，在继续加大对城市低收入者政策扶持力度的同时，抓紧研究建立和完善城市低收入标准体系，对于全面掌握城市低收入和贫困人群状况，加大收入分配调节力度，增强分配政策措施的实际效果，提高分配政策评估的针对性具有重要意义。
一、我国城市若干低收入标准的基本情况
目前，我国城市的低收入标准，主要包括：最低工资、失业保险金、城市最低生活保障等三项收入标准线。最低工资标准是指劳动者在法定工作时间或依法签订劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法支付的最低劳动报酬。目前，各地最低工资标准在每月460元（青海）至960元（上海）之间，平均为732元。失业保险金标准是指在参加失业保险并缴费、非因本人意愿中断就业并办理失业登记和有求职要求的情况下可以领取的收入。目前，各地失业保险标准在246元 （吉林）至690元（广东）之间，平均为408元。最低生活保障是指按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤、燃气以及未成年人的义务教育费用的收入。目前，各地低保标准在156元（新疆）至350元（上海）之间，平均为250元。
最低工资标准、失业保险和最低生活保障三条低收入标准与低收入居民的收入和生活状态密切相关，其共性主要为：一是生活保障原则。虽然在获取条件、影响因素、待遇水平、发放情况等方面有所不同，但实施这三条标准的基本原则之一是考虑保障基本生活需要。二是属地原则。由于我国各地经济发展水平和各地财力负担能力差异较大，以及生活费用支出水平不同，三条收人标准由各地方政府根据具体情况自定。三是非固定原则。虽然三条收入标准针对不同人群发放，但在内容上都强调鼓励和促进就业、提高收入水平，从而有望放弃享受“标准”。
三条低收入标准在我国收入分配政策体系中施行仅10年左右的时间，对于增加普通职工和低收入者收入、保障生活困难群众基本需求、促进社会和谐稳定发挥着重要作用。随着我国经济社会进入新的发展阶段，特别是中央提出以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想之后，建立和完善我国城市低收入标准体系具有重大的现实意义。
二、确定三条低收入标准中存在的主要问题
基础标准缺失
三条低收入标准之间呈现由高到低的顺序排列，但目前不同收入标准在具体确定时，没有相对统一规范的测算基础标准，而是根据不同地区的经济发展战略、工资水平、平均生活费用支出、物价影响、就业状况、缴费标准等多种因素综合考虑的，更多的是出于财政负担能力和当地劳动力市场价格等非保障因素确定不同收入标准的水平和增长情况。由于目前没有三条低收入标准的具体制定规定或者参照基础，在确定三条低收入标准时不可避免地出现主观性、随意性，而科学性、规范性则不足。
（二）结构比例不合理
由于缺乏基础标准，尽管考虑到属地化原则的背景，但不同地区三条低收入标准之间的相对比例关系明显不合理。如，各地的低保标准与最低工资标准之比的区间范围在0.2（新疆）至0.47（海南）之间，大致呈现东部地区较高、西部地区较低的分布状况。低保标准与失业保险之比更是相差悬殊，从0.46（湖南）至0.97（黑龙江）。在地区分布上比较散乱。不同地区低收入标准之间的结构比例相差较大，反映出各地区的低收人群体分配政策明显缺乏统筹衔接，难以体现其公平性。此外，考虑家庭赡养系数（最低10%收人家庭组为2.55），一些地区按照最低工资标准计算的家庭收入（劳动收入），明显低于按照低保标准可以得到的家庭收入（转移性收人），特别是这种状况发生在区域经济中，说明不同收入标准的平衡衔接存在问题。如，广东低保标准为每人330元，家庭收入可以达到 842元，而珠三角附近省份如湖南、福建、广西的最低工资标准（省内最高值）分别为每人635元、750元、580元。广东低保标准的家庭保障能力分别是以上3省最低工资标准的1.33倍、1.45倍和1.12倍。
（三）水平偏低且增长缓慢
从总体水平看，三条低收入标准的水平明显偏低。2007年，我国城镇居民人均可支配收入为1.38万元，考虑家庭赡养因素，最低工资、失业保险和最低生活保障三条低收入标准仅分别相当于人均收入的 25%、14%和22%。有关调查表明，目前在低保家庭中认为完全能够满足生活的被访对象仅占总数的 3.7%，认为仅能勉强度日的占总数的25.8%，而近50%的低保对象认为低保金不能满足生活需要或与需要相去甚远。
从增长情况看，2003年至 2007年，城镇居民月人均可支配收入从706元增加到1148元，年均增长12.9%；同期低保标准仅增长5.1%。根据规定，最低工资标准在2007年以前是执行两年至少调整一次的要求，实际各地大部分按照两年才提高一次执行。因此，最低工资标准的增长更为缓慢。
转贴于
（四）低收入标准的覆盖对象不充分
确定低收入标准的重要目的是掌握低收人人群在全部居民中的分布情况，为加大分配政策调节力度提供重要的依据和参考。因此，收入标准能够覆盖的人群范围越大，其意义和作用就越大。从实际情况看，三条低收入标准的覆盖范围都相对有限。如，最低工资标准影响的是进入劳动力市场并取得劳动报酬的人群，无法覆盖失去劳动能力和工作机会的低收人人群；失业保险的覆盖范围仅仅限于履行缴费义务的部分人群，目前大致覆盖1.16亿人，领取失业金的受益人数目前仅为320万人左右，仅占到城市人口的5%0，说明失业保险金的即期影响范围十分有限。
目前，我国城市最低生活保障标准的领取人数为2200万人，但是，由于低保标准事实上不是一个基于分析人群收入状况的诊断线，而是通过“人次”的特征去反映政府开展救助工作的评估线。除了覆盖人群是能进能出的动态变化外，低保在实际运用中的瞄准机制也不充分，直接影响到该标准的政策价值。某抽样调查研究表明，在全国35个大中城市已经发放的低保金中，有76%给了收入小于保障线的人员，其余24%则给了收入高于保障线的人员。
（五）城乡之间的低收入标准缺乏衔接口
城乡二元分隔的结构体制是我国的基本国情，统筹城乡经济发展的意义非常重大，任务也十分艰巨。在相当长的时期内，城乡二元结构中的体制壁垒还难以彻底打破。在政策上还需要对城市和农村的情况在整体和结构上并重。目前，城市和农村在低收入标准的衔接上难度较大。农村贫困线、低保水平、五保救助等标准与城市低保、失业保险、最低工资在很多方面存在差异。城市和农村没有可以进行低收入标准和相关政策衔接的接口和转换形式。这也是今后统筹城乡发展实质是统筹城乡分配体制和福利体制中必须逐步解决的难点和重点问题之一。
统一规范基础标准
目前，我国居民收入分布大致呈现中低收入者占多数的金字塔形。要调整收入分配总体格局、提高低收入者收入以及扩大中等收入者的比重，必须在加快推进制度建设和政策覆盖的同时，抓紧建立和完善居民收入的相关基础标准体系，根据待遇顺序叠加原则，使针对不同人群的政策制定具有科学规范的参照和依据，特别是随着救助内容的扩展，对于一些地方开始实施的低收入居民的很多社会救助政策（如教育、医疗、住房、司法、就业），在政策操作中依据收入条件进行选择约束的现实意义很强。在贯彻落实科学发展观和加快推进城市化战略的背景下，建立和完善城市低收入标准体系显得非常紧迫必要。
建议尽快研究提出和建立城市居民最低生活费用标准。将城市居民最低生活费用标准作为低收入标准体系的基础和底线。从城乡整体可比的角度考虑，可以按照农村贫困线的口径和内容，由综合部门牵头组织，研究提出城市最低生活费用的具体口径和测算方法，并在地区间进行衔接。
2、更加突出公平协调。
党的十七大提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。虽然我国地区间经济发展水平差距较大，但是低收入标准主要涉及保障居民基本生活需要。从这个角度看，地区间的生存差距要远小于发展差距。因此，不同地区的低收入标准在调整中要更加突出公平性，既要收入标准与经济社会发展相协调，使广大人民群众特别是低收入居民分享发展成果，又要坚持全国一盘棋，充分体现低收入保障政策的公平性，将地区间的收入标准差距保持在合理的范围。
建议加强城市低收入居民的收入和生活状况监测。建立健全城市低收入居民的收入分配监测体系，对于重点地区、人群、行业等方面低收人人群的收入变化情况加强跟踪分析，建立监测对象、分配政策和实施项目的联动评估机制，及时掌握相关分配政策的实施效果和调整方向，为加强收入分配宏观调节提供参考和依据。
3、统筹兼顾整体推进
甘扮芙蓉播春晖
__市城市居民最低生活保障局成立于20__年元月，根据上级业务主管部门的要求，现已提出申请更名为“__市社会救助工作管理局”，为__市民政局下属的副科级二级机构。有工作人员6人，其中女职工4人，平均年龄34岁，大专以上文化5人，是一支文化层次高、政治素质好、富有朝气、锐意进取的队伍。机构成立以来，全体工作人员始终坚持“立党为公、执政为民”的理念和“上为中央分忧、下为百姓解愁”的民政工作宗旨，上下一心，众志成城，不断进取，特别是“芙蓉标兵岗”创建活动开展以来，我们抓住契机，一方面利用报纸、墙报、文件等多种形式对城乡低保、城乡大病医疗等救助政策进行宣传，使之深入人心，家喻户晓；另一方面深入基层，深入群众调查走访，严格审核、审批程序，确保资金按时足额发放。通过不懈的努力，使人民群众体会到了中国共产党的伟大，社会主义制度的优越，维护了社会公正、公平，促进了社会和谐发展，为我市社会救助体系平台的搭建作出了突出贡献。现将我局“芙蓉标兵岗”的创建活动工作情况汇报如下。
一、以争先创优为主，认真开展各项工作
创建“芙蓉标兵岗”是民政局倡导“做勤政实干的民政人，做人民满意的民政人”活动的重要组成部分，也是做好各项民政业务工作的有效载体，局党组领导高度重视，全体干部、职工积极参与，力求出实效，树特色。近年来，低保局一班人围绕创建目标，紧扣创建主题，认真开展工作，各项业务卓有成效。
（一）倾心尽力，确保实事办实。为了确保今年湖南省和湘潭市政府“十件实事”之一的农村居民最低生活保障工作顺利启动，根据年初工作目标，结合我市实际，以低保局为主的民政工作人员对去年年底造册登记的全市3345户，8679名农村低保对象在2个月时间内进行了集中调查走访，全面掌握了情况。在此基础上，到本省石门、宁乡、湘潭县等地学习农村低保工作开展的成功经验，广泛征求各部门的意见，争取市人民政府在6月底出台了《__市农村居民最低生活保障制度实施细则（试行）》。根据《实施细则》规定，经村、乡（镇）办两级初审，全市申报了3884户，9680名农村低保对象。在时间紧，任务重的情况下，全局干部特别是4位女同志，克服家庭困难，冒着烈日高温对上述对象重新上户抽查，同时日夜加班审查上报资料，终于确保了在7月底前将第一批农村低保救助资金发放到了对象手中，实现了市政府对全市人民的承诺。
（二）严查细管，确保好办事好。从1999年起，国家正式开始对城市居民中生活困难的群体实施最低生活保障，我市于20__年元月成立了__市城市居民最低生活保障工作机构。机构成立以来，低保局全体工作人员遵循“应保尽保、动态管理”的原则，努力开展工作，在制度建设上不断探索和总结，在操作方法上不断推陈出新，使我市城市居民最低生活保障工作机制不断完善和规范。如为了正常操作工作流程，根据低保对象本人申请，在社区居委会和街道办事处或企业主管单位完成资料审核后，低保局工作人员仍坚持对申请对象逐户上门调查、走访，对不符合条件的当场给予解释、说明；符合条件的及时予以救助。在对低保对象进行“三公开”的同时，每年进行一次年度审核，从而确保了城市低保制度的规范性、严肃性，既解决了低保对象的生活实际困难，又顺利地推进了企业改革，维护了社会的稳定。城市低保制度实施三年以来，累计有7142户113240人（次）得到了总额1964万多元的生活救助。广大人民群众盛赞这是一件利民惠民的“德政工程”。
（三）统筹兼顾，确保善事办妥。20__年下半年以来，根据上级业务主管部门的安排部署，在经过认真的调查研究以后，民政部门争取市人民政府相继出台了《__市农村大病医疗救助实施办法》和《__市城市大病医疗救助实施办法》两个文件，全面启动了城乡大病救助。而低保局在业务繁多、人手紧缺的情况下，义无反顾，毫无怨言地承担了这项工作职责。两年以来，我们以同样严肃的态度，依规依程序对全市1001名城乡大病患者给予了救助，使他们的大部分人在与死神的抗争中找到了生活的希望。不仅如此，我们还创造性地为其他疾病患者提供了救助条件。如为全市120__余名农村五保户及特困户家庭缴纳了农村合作医疗个人应缴部分费用，在一定程度上缓解了这些对象家庭的经济压力。
（四）和衷协作，搭建社会救助体系制度建设平台。今年以来，低保局安排专职工作人员负责督促和协调有关部门出台和落实了相关优惠政策。如根据城市低保家庭的实际困难，与供水电力、广电、教育、卫生、房产、司法、工商、税务等部门落实各种优惠政策，累计年度减免低保对象各种费用30多万元。
二、以提高素质为目标，加强队伍建设
以创建“芙蓉标兵岗”为契机，低保局一班人虚心学习其他先进个人和先进集体的成功经验，从而不断充实和完善自我，我们努力克服工作繁忙和家务繁重带来的压力，采取多种形式通过各种渠道不断提高自己的文化知识水平和专业操作能力。近三年来，有2人取得
中共中央党校、函授学院的本科文凭，有1人在退伍安置以后考入了普通高校读取大专文凭，有3人取得了会计资格证书。至于民政系统定期不定期举办的各种业务培训，我局工作人员更是争先恐后地报名参加。通过苦练内功，全体工作人员的理论水平和业务素质得到了大幅度的提高。在政治生活方面，我们积极参与全市普遍开展的“思想作风纪律整顿”活动及局机关举办的“我是一个‘实干’、‘诚信’的民政人”的演讲比赛，并多次开展以“争创芙蓉标兵岗”为主题的讨论会，大家面对面地进行畅谈，讲本单位工作的现状，讲与别人的差距，讲低保事业的发展前景，讲创新进取的必要性。“众人拾柴火焰高”，大家纷纷献计献策，体现了强烈的主人翁精神。再次，为了弘扬中华民族敬老尊贤，扶贫济困的传统美德，陶冶自身道德情操。“三八”节，低保局全体女职工自带礼品去棋梓镇南岸村慰问女复员军人，随后又组织了向重病特困家庭和失学儿童进行捐资捐物的活动。总之，在“学习新知识、掌握新技能、增长新本领、提高新水平”的竞赛活动中，我们低保局一班人获益匪浅，体会很深，队伍的整体素质有了明显提高。三、以娱乐活动为载体，凝聚团队精神
为了推进全省城乡社会综合救助体系建设,切实保障城乡困难群众的基本生活,现提出如下指导意见:
一、充分认识在新形势下推进城乡社会综合救助体系建设的重要性和紧迫性
加强城乡社会救助体系建设,是落实“三个代表”重要思想、体现“立党为公、执政为民”要求的实际行动,是落实宪法赋予公民的基本权利的要求,是实现城乡统筹发展、振兴吉林老工业基地的重要内容。在树立和落实科学发展观、加快全面建设小康社会步伐、构建社会主义和谐社会的新形势下,推进城乡社会综合救助体系建设具有十分重要的现实意义和作用。
二、推进城乡社会综合救助体系建设的总体思路和基本原则
推进城乡社会综合救助体系建设的总体思路是:坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,以“以民为本,为民解困”为宗旨,以制度化建设为核心,以政府救助为主导,以社会互助为补充,完善政策法规,加大政府投入,整合救助资源,强化救助力度,提高救助水平,力争到2007年底,在全省建成以城乡居民最低生活保障制度为主,医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、应急救助等制度为配套的多层次、广覆盖的城乡社会救助体系,切实保障城乡困难群众的基本生活,维护社会稳定,促进经济社会协调发展,为振兴吉林老工业基地营造良好的社会环境。
推进城乡社会综合救助体系建设应坚持以下原则:一是政府主导、社会参与的原则。二是城乡统筹,协调发展的原则。三是依法救助、规范管理的原则。四是突出重点、分类救助的原则。五是公开、公正、公平的原则。六是资金专列、分级负担的原则。
三、推进城乡社会综合救助体系建设的主要任务
(一)进一步完善城市低保制度。一要加强城市低保制度的动态管理,切实做到动态管理下的应保尽保。二要做好分类施保工作。三要完善低保制度的法规体系建设,使低保工作的每一个环节都有法可依。
(二)建立和完善农村低保制度。要认真贯彻落实《吉林省人民政府办公厅关于转发省民政厅省财政厅制定的〈吉林省农村居民最低生活保障办法(暂行)〉的通知》(吉政办发〔2005〕37号)要求,实行对农村困难家庭居民的制度化保障。科学合理确定保障对象、保障标准,认真核算家庭收入,做到动态管理下的应保尽保。同时,对主要劳动力残疾或长期患病、无力保证子女享受义务教育以及收养或领养孤儿的困难家庭实施重点保障。建立和完善农村低保制度法规体系。
(三)建立城市医疗救助制度,完善农村贫困家庭医疗救助制度。要认真贯彻落实《吉林省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作指导意见的通知》(吉政办发〔2005〕34号)要求,从2005年起,用2年时间,做好城市医疗救助制度试点工作,再用2-3年时间,在全省建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。要按照《吉林省农村贫困家庭医疗救助实施办法(试行)》的要求,结合推进新型农村合作医疗试点工作,进一步提高农村医疗救助工作整体水平。
(四)建立自然灾害救助制度。一要进一步加强重大自然灾害(灾难)的应急救助体系建设,制定应急预案,提高应急响应能力。二要积极做好灾后救助与恢复重建工作。三要加强抗灾救灾减灾综合协调工作。
(五)进一步做好农村五保对象和在乡重点优抚对象的生活保障工作。对符合条件的五保户要及时纳入保障范围,及时足额落实五保供养经费;使五保对象生活达到当地村民一般生活水平,加强敬老院和分散供养五保户的管理。认真贯彻《吉林省拥军优属若干规定》(吉林省人民政府令第141号),使优抚对象生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平。
(六)建立城乡特困群众住房救助制度。要通过加大经济适用房、廉租住房建设,由政府向城市低保户提供廉租住房或租房补贴,以及冬季供热费补贴。结合灾害救助、部门包保等办法,解决农村困难群众的住房难问题。
(七)建立城乡贫困家庭子女就学救助制度。按国家有关规定,对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策。城市低保家庭子女在九年义务教育期间的杂费由有关部门给予减免。建立和完善高等学校资助政策体系,大力推行国家助学贷款工作。充分发挥社会力量,帮助贫困、低保家庭子女完成学业。
(八)建立城乡困难家庭法律援助制度。要广泛宣传法律知识,加大对城乡困难家庭的法律援助力度,对于困难家庭的法律咨询、代书等服务费予以减免,切实维护城乡困难家庭的合法权益。
(九)进一步完善慈善救助制度。搞好每年的“双日捐”、经常性捐助和各种专项捐助活动,筹集更多的善款,发展慈善事业。要按有关规定使用慈善资金,保证有限资金用在当用之处。(十)进一步完善城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。一要完善救助管理站的服务功能。二要为流浪乞讨人员提供临时的、最基本的生活保障。三要做好安置工作,对确实无家可归并丧失劳动能力的流浪乞讨人员,救助后可送社会福利机构供养;对属当地城市的流浪乞讨人员,按规定纳入当地城市居民最低生活保障;对属当地农村的流浪乞讨人员,在救灾救济方面给予关照,切实解决他们的生活困难。
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