一关于司法改革的动因
一个社会要进行改良，必须充分认识到该存在哪些缺陷，找出症结之所在，才能对症下药，解决之根本。一个社会如此，一项制度更是如此。一项法律制度的从无到有，从不完善到完备都与其所处的历史时代息息相关。只有充分了解历史这一背景，才能更深刻的认识一项法律制度所存在的问题，从而能够准确把握变革的脉搏。我国当前所进行的司法改革也是如此。当我们认真地回顾改革开放20年中国社会发生的巨大变化，对于司法为什么要改？要革什么？怎样改？这一切似乎会豁然开朗。
1、市场经济与司法实践的不相适应性
马克思曾经精辟的论述过经济基础与上层建筑二者的关系：经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础有能动的反作用；当前者发生变动时，后者也将随之改变。法律制度属于上层建筑，所以同样也受经济基础的而与之同步变动。现在我国所进行的司法改革与市场经济体制的转轨是紧密相连的，仔细回顾我国改革开放走过的20年历程，就会发现司法改革进行的原因之所在。
我国经济体制改革自十一届三中全会开始探索，1982年十二大上提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的政策方针，经过近10年探索，1992年邓小平同志南巡讲话以及十四大的召开是中国改革开放的里程碑，这时正式提出了“社会主义市场经济体制”的概念，中国开始了轰轰烈烈的“第二次革命”即由计划经济向市场经济转变的实质性改革。市场经济的取得了令人瞩目的成就，极大地增强了我们国家的综合国力，人民生活日益得到改善。同时，我国的法制建设也取得了很大的进步。1996年3月八届人大四次会议通过的《“九五”规划和2010年发展纲要》第一次正式提出“依法治国，建设社会主义法制国家”的口号。1997年3月中共十五大正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，1999年3月九届人大二次会议修改宪法，确立了“依法治国”的方略，作为基本国策写进宪法。
中国从计划经济到市场经济的转变，政府不再全权管理，还权或放权于和社会，顺利地实现了角色的转换：从“事必躬亲”到“抓大放小”、从微观指令到宏观调控。从法律学的角度来看，政府不直接干预市场和社会上各种经济与民事纠纷，这意味着从强调国家的非正式干预和预防纠纷转变为按照透明的法律规则解决纠纷，把个体权利放在比较重要的位置。马克斯·韦伯认为：“国家对经济来说，在纯粹概念上都是必要的。但是，尤其对一种现代形式的经济制度来说，没有具有特别特征的法的制度，无疑是行不通的。”由此可以看出与经济制度相适应的法律制度的重要性。国家、个体角色的转换相应的需要一个与之相协调的法律框架，以规避市场主体的行为。虽然立法上与社会主义市场经济相适应的法律体系框架已经基本建立，因借鉴国外先进立法经验等原因，该体系初步呈现出民主化、化和现代化的特点，但现代化的司法制度还未建立起来，现有的司法体制、法官素质、审判方式以及执法环境仍然存在着许多问题，从某种角度讲司法实践仍然与市场经济不相适应，表现为一定的滞后性。这是由二者的属性决定了经济领域与法律领域的不同步性。因为经济领域的变革是长期历史积淀产生的，经济上表现为变化，灵活，开放，一种积极的态势；而法律则相反，稳定，消极，封闭，不能朝令夕改。同时，经济领域的变革是新生事物，我们都在尝试，摸索，“没有什么经验可谈”。正因为如此，导致立法和司法领域不能准确把握经济发展现实，也不能建立与之相配套的司法体系。其次，司法的内生资源不足不能够适应经济飞速发展的现实。在司法实践中，受司法人员的知识结构和能力所限，对于市场经济出现的新问题难以恰当地把握尺度。在经济变革时期，新旧体制难免有相互碰撞摩擦的时候，这是需要司法在新旧体制中作出恰当的抉择。在中国现有情况下，司法对待旧体制不能全盘否定，对新体制也需要审慎的态度，在实践中如何正确处理这些关系显得有些力不从心。
随着中国加入WTO，各种利益之间的碰撞与摩擦不可避免的要加剧，某些社会矛盾甚至可能会更加尖锐。此时对于法治也提出更高的要求，司法改革也成为中国社会转型中的一个重要的组成部分，会彰显其“平衡器”的作用。作为中国体制和社会治理方式改革的一个重要组成部分，司法改革由于其范围的局限性，不会给社会的稳定造成不利的影响，可能会成为整个政治体制改革的切入点。
2、传统法律文化与西律文化融合过程中的相互排斥性
之所以用“相互排斥”而不是“不兼容”来概括传统文化与外来文化融合过程中的特点，是因为法律并不是一成不变的，会“随着时间而改变其”。从某种角度讲，“法律制度的内容是一个民族全部历史的必然结果”[2]；但从另外一个角度讲，从世界各国法律发展的趋势看，不同法系之间的相互借鉴也已是不争的事实。一个国家、一个民族都有自己特定的文化。人们的思想观念、思维方式、道德标准、价值取向、行为准则乃至社会制度、法律制度等等，都是根植于它的文化之中的。尽管当今全球化浪潮遍及世界各地，但实践证明各民族文化的差异依然存在，而且有证据表明这种差异不是越来越小，而是越来越大。作为我国的本土资源而言，由于长期形成的思维定式的影响，相对于外来法律文化会有一定的抵触情绪，也就是有一个不适应到逐渐适应的过程。这个过程中二者之间产生的碰撞摩擦是不可避免的，这也是“相互排斥性”的由来，随着时间的推移，人们观念的转变，对于“舶来品”也会有选择地接受，当然，二者如果融合的好，对于一国的法律制度会产生巨大的推动作用；反之，则会适得其反。下面从中西传统文化不同特点的层面来进行分析。
对于中国传统法律文化，费孝通先生精辟的概括为“无讼”，提倡“注重修身”、“注重克己”[3].在当时的国人看来，“打官司也成了一件可羞之事，表示教化不够”。日本学者滋贺秀三曾经考察了中国的法律制度，认为诉讼不是一种双方当事人争斗式的竞赛而是一种父母官型的诉讼，官吏如同父母对待子女一样对待诉讼当事人，这些都导致了法的观念与权利的观念不能从诉讼中产生出来，法与诉讼在本质上是分离的。礼治大于法治，“厌讼”、“无讼”等基本的诉讼理念成为中国传统社会文化的一大特色，对中国古代的诉讼立法和司法实践产生极大的影响。
中国传统法律文化的思想及内容经过两千多年的历史演变而来，其间甚少与外来文化进行交流，所以形成了自己独特的思想体系。三纲五常、伦理性以及严格的等级观念等儒家“礼法”思想支配和规范着法的发展，成为诉讼立法与司法实践的指导思想。在这些思想的支配下，司法实践中诉讼程序缺失现象较多，非程序化现象严重。普通百姓也自然形成了“厌讼”、“息讼”的生活习惯和思维定势，遇到纠纷大多凭借习俗由家族中的族长等辈分较高的人进行裁判，甚至“息讼”也成为中国历代官府的断案依据。随着社会“从血缘结合转变到地缘结合的转变”，中国的社会性质也随之发生改变。中国传统的差序格局不予承认的均一规则也逐渐被现行法的个人平等主义所采用，但“原有对诉讼的观念还是很坚固的存留在广大的民间，也因之使现代的司法不能彻底推行。”[4]虽然在19世纪中叶中国社会发生一系列根本性的变革，西方文化开始涌入，但作为影响了我国古代社会的“厌讼”、“息讼”等传统思想经过几千年的历史沉淀，对当代社会的诉讼心理影响依然存在。
与中国古代不同，西方古代诉讼很早就有程序化、正规化的特点。在古希腊早期阶段，法律和宗教在很大程度上是合一的。至公元前五世纪，和思想发生了一次深刻的变化，哲学与宗教相分离，人们渐渐不再把法律看做是恒定不变的神授命令，并且可以根据人的意志而更改。柏拉图的著作《共和国》和亚里士多德的《政治学》都有关于法律的论述，但由于时代所限，他们对于法律的理解还仅停留在表层的水平。到了古罗马时期，简单商品经济高度发达，商品经济使人与人之间以及人与社会之间更多地表现为理性化的契约，自然法思想得以萌芽并发展起来，正义开始被明确视为法的目的和衡量标准。适用法律的诉讼活动开始被认为是寻求和培植自然正义的活动，自由、平等、权力等民主习惯由此开始形成，法官也被视为正义的传播者。中世纪时期神学思想，包括基督教、天主教等占据统治地位，法学也成为神学体系的一个分支。正义成为上帝意志的体现，通过永恒法、自然法和神法所体现出的理性来统治整个人类社会。到16世纪的时候，罗马法复兴运动带来了法律的重新世俗化，赋予“法”以新的涵义，将其与公平、正义、人的理性等联系起来。所以可以认为西方传统法律文化中法的概念是从竞技型诉讼中产生出来的，是从诉讼的对抗中孕育出权利，所以其价值取向是通过法律伸张正义。
在西学东渐的今天，许多学者倡导引进西方先进的理念，适用先进的诉讼制度。随着西方法律文化制度的引入，出现一种奇怪的现象，象“秋菊的困惑”等问题，即在某些制度层面西方先进的理念遭到本土资源的“顽强抵抗”。这就是传统法律文化与西方法律文化融合过程中相互排斥性的表现。此时，我们需要认真反思自身是否正确把握了中国传统文化的内涵以及现实社会的切入点，是否可以把外国现成的、已经证明成功了的法治模式拿来，“为我所用”。庞德认为，“一个发达的法律体系由两个因素构成。一个是传统或习惯的因素，另一个是制定法律或强制性因素。通常，后者是现代因素……倾向于占主导地位……法律体系中的传统因素仍扮演重要的角色，我们必须依赖于传统的因素去填补立法中的空白……”[5].由此可见，一个国家的法律制度有它自己存在发展的土壤，如果离开其生存环境，那么也就失去发展的活力。就像普通法一样，“在美国不是立足于司法实践，它（普通法）肯定已经遭到全面的指责。”[6]人们在追求司法公正过程中的种种经历，也折射出诉讼观念的变迁以及社会对诉讼评价的变化。“寻求本土资源，注重本国的传统。……历史只是借助本土资源的一种方式，但本土资源并非存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源。”[7]一个国家、一个民族的历史文化传统，都是动态存在的，不同民族之间的文化交流和相互渗透是不可避免的。搞司法改革要从多角度审视我国的传统文化，不能只强调其一，而忽视其二，更不能以适应国情为由拒绝改革。所以我们在强调国外经验的同时，应该注重本土的经验以及中西的融合互动。只有如此，才能尽可能的保持自身法律的弹性和开放性，取长补短，探索出一条既符合中国国情、又与国际法治接轨的新路径。
3、司法改革对人民群众利益的忽视
中国传统文化形成的“无讼”、“厌讼”的观念对当今普通民众仍有很大影响，但随着市场经济的进一步完善，普通民众的观念也在逐渐转变，开始重视自身权益的维护，人人都“为权利而斗争”。现实中出现了“一元钱”的官司，尽管有人对此加以贬斥，但它从一个侧面说明了人们对自身权益的重视程度。
人民法院是司法活动的核心机关，其中立裁决角色决定了人民法院必须维护人民群众的利益，以树立公正形象，增强人民群众和当事人对其的信任感。司法人员是实现司法职权的合法主体，是完成司法机关使命的核心力量。司法人员公正与否，直接影响司法机关的形象。实践中，某个案件被错判后，当事人并不是说判决该案件的法官有何问题，而是说法院存在问题，这会直接影响法院的形象。
从司法改革的理念上看，我们应该反思一下司法改革为什么改？改革的目的是什么？当前最高人民法院推出了《人民法院五年改革纲要》、最高人民检察院推出了《检察工作五年发展规划》和《检察改革三年实施意见》，各自都制订了本系统内的改革方针、目标以及具体步骤，无疑这些做法对于司法改革是积极的，但不难发现他们制订的改革方案都是从各自的利益出发，对于改革所触及到自己的既得利益，彼此互不相让，自觉不自觉的都维护自己的利益，这也是司法改革陷入迟缓境地的部分原因之所在。这时我们应该思索一下我们司法改革的目的到底是什么？诚然，司法改革是为了司法公正和效率的目标，但公正与效率又是为什么呢？归根到底是为了维护人民群众的利益。我们不能忘记这一目标，时时刻刻牢记人民群众的利益。现在所进行的司法改革恰恰忽视了对人民群众权益的重视，而只停留在彼此的利益层次，这不能不说是一种缺憾。
在司法的制度层面上，仍然有许多设计不合理之处。如司法机关并没有摆正自己的位置，仍把自己看成是国家权力机关，把司法权当作“治民”的权力，民众普遍反应“打官司难”就是一例。辩护制度中法官并没有把辩护人看作是诉讼中的主体，对律师百般刁难，律师的自由受到很多限制，也因此失去维护当事人合法权益的机会。司法程序的设计上缺乏透明性、公开性，使审判陷入暗箱操作，有些司法人员，特别是审判人员，与当事人关系密切，执法犯法，枉法裁判，严重侵害了当事人的合法权益，直接影响了当事人和人民群众对司法的期望值，不利于司法的廉洁公正以及提高法官的整体素质。司法人员队伍的建设方面也存在着问题，法官的素质偏低，能力不强，据报载，1997年全国法院系统25万名干部中，本科层次的占5.6%，研究生只占0.25%；检察系统18万名干部中，本科层次的占4.0%，研究生只占0.15%.司法实践中先定后审、审判分离、庭审流于形式以及“人情案”、“关系案”、司法腐败等违法现象的存在，使民众的利益一再受到侵害，久而久之，民众对司法公正的信仰也就发生了危机。同志曾经指出：“历史事实说明，官吏的腐败，司法的腐败，是最大的腐败，是滋长和助长其他腐败的重要原因。”如果执法人员不能秉公执法，甚至执法犯法，贪赃枉法，群众就会失去对法律的信任，进而失去对党的信任。“近年，在全国人大会议上”两高“的工作报告出现得票率低、反对与弃权票增多的现象，从一个侧面反映出人民对司法工作的不满。今年2月，沈阳市人大会议上法院工作报告未获通过即是一例。这些都不只是针对司法机关，而是逐渐扩及对整个法治状况的不满。
4、司法权威的缺失
90年代以后，由于中国社会的进步和政治的发展促进了利益的多样化和复杂化，占主导地位的意识形态对社会生活的影响力明显弱化。各种冲突和矛盾也相应的大量增加，过去用行政方式及民间调解纠纷的方式已不能有效地、公正地解决这些纠纷，在此情况下，社会治理和社会控制的重心更主要转移到司法这一国家权威上。
司法最基本的职能之一就是定纷止争，解决具体的争议和纠纷。正如美国学者勒斯克所指出的：“法的目的在于主持公道，而法院的任务则是审判，公道的、不偏不倚的适用法律，解决争议。”人们之所以在发生争议时愿意把其交由司法机关裁判处理，是认为司法机关是代表国家行使司法权，在司法活动中能始终保持中立，能公正无偏地解决纠纷。司法的权威也是司法能够有效运作、并能发挥其应有的足以的基础和前提。它通过司法运作过程中的权威及司法裁判的权威表现出来。
我国历来强调司法的民主性，对于司法的权威性并没有给予同样的重视。司法从属于行政，失去其应有的独立性，受行政的制约，造成了司法权威的先天缺失。随着中国社会主义市场经济的日益完善，加强司法权威成为共识。但目前司法部门存在诸多的问题使司法权威的基础日益削弱。司法腐败已经成为人们谈论最多的话题之一。“行政再腐败，只要司法不腐败，就有惩治腐败的希望，而一旦腐败在司法领域大面积地蔓延，它所带来的就不仅仅是社会腐败风气的加剧，或整个权利体系和法律秩序的紊乱、失控，……而是一种信念的失落——对法律。”地方保护主义、枉法裁判、权钱交易等等使得本应解决纠纷的司法活动，并没有发挥应有的职能，而且给当事人造成极大的身心伤害。作为一个群体，法官的整体素质较低，职业品格不高，职业化技能差，缺乏职业荣誉感。没有制约的权力，必然会产生腐败。司法权力更是如此，没有一个合理而有效的监督，滋生腐败不足为奇。澳大利亚法官马丁指出，“在一个秩序良好的社会中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。”[8]如果“民众对权利和审判的漠不关心的态度对法律来说，是一个坏兆头。”[9]司法权威的失落标志着司法控制机制的失灵或失效，它的直接影响是削弱法律在社会中的主导地位，导致司法权威的旁落，使人们对司法机构信任的缺失，当这种不信任成长为一种普遍的态度或情绪时，法律至高无上的权威便荡然无存。
二关于司法改革的目标
1997年党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”这为我国司法改革提出了明确的目标及方向。于是学界纷纷对此展开讨论，综合起来，共有以下几种观点：或者把司法改革的目标定位于公正与效率，或者认为司法改革的目标是司法独立及司法公正，还有学者把司法改革的目标划分为若干层次，即制度目标为司法独立，价值目标为司法公正。但笔者认为，中国司法改革应当是最有效地保护人民群众的利益，这应该看作是司法改革的根本目标；其次，公正和效率可看作是直接目标。两个层次目标构成一个完整的有机体，不能任意加以割裂，其中根本目标包含直接目标，而直接目标是根本目标的一部分，两者是包涵与被包涵的关系。宏大法治的建设依赖于具体制度的设计，司法改革应该分步骤、逐步的实现这两个目标，直接目标的确立则取决于实现根本目标的需要，根本目标的实现有赖于直接目标的实现。在司法改革的具体措施设计上，必须要将人民群众的利益为着眼点。
在司法改革中，不同的国家和社会在不同的历史时期在价值取向或目标的选择上有不同的原则和侧重点，从而形成不同的目标模式。西方国家的司法已经实现独立和公正的目标，现在正在关注效率、民众权益等方面的改革。相对于西方国家的司法改革，当前我国的司法改革仍然处于起步的阶段，距离实现司法公正与效率以及在保护人民群众的利益方面还有较大的差距。基于这样一个现实笔者提出了根本目标与直接目标的划分。那么为什么要把有效保护人民群众的利益放在首位呢？笔者认为综观司法改革宏观层面的动因，不难发现人的因素占主要地位。“法律的最终实施必须取决于它符合公众利益，这并不意味着一个抽象的愿望，而是指不但一部分公民个人在行为中要坚定不移守法而且其他个人亦要遵守这些法律。”[10]作为一个社会主义国家，任何一项制度的构建，都要以人民群众的利益为出发点和归宿，司法改革更是如此，也要为这一目标服务的。只有司法公正，提高效率，老百姓真真切切的感受到公正给自己切身利益带来的影响，司法的权威才会树立，才能实现司法改革。有人认为法律应该是法学专家的法律，而不应是普通民众的法律。笔者认为法实现的前提是纠纷主体的自愿选择。法律要真正地现实地作用于主体，必须被人们所了解，然后才会运用之。多数社会公众对法治的认识常常不是通过自身对法律条文的研究和学习而获得的，而是从司法的实际操作中获得的直接的感受。公民对法律的公正的信任需要通过司法机关的公正的裁判、平等保护诉讼当事人的利益、严格执行实体法和程序法的行为而得以建立。[11]倘若法律条文晦涩难懂，人们便会望而却步，久而久之，对法律会敬而远之，从而找寻其他的方式来解决争讼。法谚云，“正义不仅要实现，还要以人们看得见的方式实现”。说的就是这个道理。
改革开放20年的经验证明，只有把人民的利益放在首位，人民得到实惠，改革才会得到人民的拥护，从而取得成功。同样，司法领域的改革也是如此，只有形成一只高效、廉洁的司法队伍，严格按照程序依法断案，人民才会感到满意。最有效保护人民群众的利益也与当今世界法治潮流——保障人权相吻合。当今世界各国都在进行司法改革，他们改革的背景、等与我国的司法改革有一定的差异性，这些国家的司法改革已经基本实现司法独立，转而开始关注司法的效率，同时又把民众的利益放在突出位置。象司法改革的宗旨包括“实现司法为民的理念”、“推动公平正义的诉讼制度”、“讲求程序正义”、“提供合理的审判环境”等内容[12]；日本司法改革具有理想主义色彩的、比较彻底的，其中最有象征性的措施是在很大程度上吸收了日本辩护士联合会在司法改革运动中提出来的两项根本性要求——大力推动法官从律师、检察官以及法学者中选任的家一元化，导入以国民参与司法为理念的“审判员”制度。我们把司法改革的根本目标定位于此，也与世界法治发展的潮流相一致。也许有人会用保障人权代替前者，但笔者认为二者还不完全等同。人权的称谓是个舶来品，它强调个人权利，我们这里所指的人民群众的利益是强调人民整体的利益，它比保障人权的涵义要广。
对于直接目标之一的司法公正，从古至今许多思想家、法学家都加以关注。古希腊思想家亚里士多德把法律看作是正义的具体化，他认为，法律的特点之一是“公正性”，法律是正义的体现，它对一切人，包括统治者和被统治者都是平等的。罗马法学家塞尔苏斯说：“法律是善良公正之术。”近代法国杰出思想家卢梭认为，“法律是公意的宣告”，他还进一步指出：“真正公意的全部行为——就都在同等地约束着或便利着全体公民；从而者便只认识国家的共同体，而不区别构成国家的任何人。”德国最高法院法官科奇霍夫认为在德国司法公正包含两个方面的内容：对具体案件中的当事人的公正以及通常意义上的司法独立。1、对于案件当事人的公正。德国有完备的法官回避制度，规定了法官不能审理的案件的情形。更进一步，如果有能够引起对法官不公正的猜疑的事实存在，并且这样的猜疑是合理的话，案件的双方当事人都可以反对该法官对案件的审理。如果有这类事实存在，法官自己应当向当事人明示。2、通常意义上的独立。德国宪法规定，司法权是国家内独立的“第三种权力”，自治于立法权和行政权，法官是“独立和仅服从于法律”。正常任命的法官只能由法院根据法定理由来处置其职责。
司法公正包含实体公正和程序公正。实体公正，是指裁判在认定事实和适用法律方面的正确性。在准确认定事实的基础上，法官依据法律作出公正的裁判。程序公正，是指办理案件必须符合公开、民主、严格遵守程序、独立行使审判权等。程序公正包括以下几方面的内容：⑴程序的独立性，即程序的设计要符合客观，免受其他法外程序的干扰和，程序自身具备理性和自治性。⑵程序的中立性，即执法者本身的中立性，不能对任何一方带有主观偏见；⑶程序的公开性，司法的过程和结果都要对当事人和公开。“正义不仅要实现，而且要以看的见的方式实现”，程序的实施要让公众知晓，没有任何封闭性。⑷程序的民主性。即程序设置要民众的利益为重，体现大多数人的意志等等。
对于实体公正与程序公正的关系，现在学界有三种观点，[13]一种是实体本位论，这种观点把程序看作是实现实体法的手段或工具，认为实体优先于程序，法律程序不过是“作为自主和独立的实体而存在的，它没有任何可以在内在品质上找到合理性和正当性的因素”；第二种是程序本位论，这种观点认为程序自身有一种独立于结果的内在价值，把程序的正当性提高到前所未有的高度；第三种观点是二者并重论，认为实体和程序同等重要。笔者认为第三种观点较为合理，它兼顾了实体和程序，既克服了实体本位把实体奉为首位的缺陷，又克服了程序本位忽视实体的缺陷。
效率原本是术语，随着法经济学的引入，效率也成为司法中的热门话题。法经济学是以经济学系统法律问题，该的核心是所有法律活动，包括一切立法和司法以及整个法律制度事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，因此，所有法律活动都要以资源的有效配置和利用——即社会效益的极大化为目的，所有的法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。社会现实对法律的制约有两个因素：一是需要，即社会通过法律来实现一定利益的要求；二是能力，即社会能够通过支付法律运作的成本。在立法和司法活动中，应该充分考虑社会现实对法律的制约因素，常常由于缺乏某个要素，导致法律不能产生好的效率。在刑事诉讼中，这种制约因素表现为：一方面由于社会各种原因的综合，犯罪率不断上升，而国家则通过法定的诉讼程序追究被告人的刑事责任，惩罚犯罪和保护人权；另一方面，国家在刑事诉讼中投入的人力、物力等司法资源总是有限的，不能全部满足惩罚犯罪和保障人权的需要。由此产生刑事诉讼效率问题，它是指在刑事诉讼中所投入的司法资源（包括人力、物力、财力等）与所取得的产出即诉讼效果之比例。追求诉讼效率就是以一定的司法资源投入在最短时间内最大程度的满足人们对正义、自由和秩序的需求，达到司法资源的有效使用和优化配置。诉讼过程的经济合理性与诉讼结果的合目的性是刑事诉讼效率中两项基本价值内容。刑事诉讼效果的合目的性体现在两个方面：一方面是形式要求，即案件数量方面的要求，结案率必须达到一定的比率；另一方面是实质要求，即对办结的案件质量必须达到一定的标准要求。形式要求和实质要求是相统一的，不能片面追求任一方面。诉讼过程经济合理性体现为横纵两个方面：第一，横向表现为一个案件（假设该案件必须经过三机关）在经过公安机关、检察机关和法院直至最终结案所花费时间的长短，三机关必须互相配合、分工协作，合理配置司法资源；第二，纵向表现为一个案件在以上三机关中任一部门所经历的时间长短，这要求每一机关必须合理选择适当的诉讼行为以达到最佳效率的目的。
对于司法公正与效率，国外很早就有学者对此加以关注，罗尔斯提出以契约论为基础的公正理论，波斯纳认为，“正义在法律中的第二个意义是效率”，它在一定意义上揭示了二者的统一性，但波斯那追求的“效率最大化的公正”，终因缺乏理论基础而失败。现在国内学界大致有四种观点：第一种是效率优先，兼顾公平说。该学说从经济学的角度出发，把诉讼看作是受投入产出经济规律制约的经济行为。微观上效益制约甚至决定主体的行为选择，宏观上效益反映诉讼的基本价值。[14]第二种是公正效益对立统一说。二者之间是互为消长的关系，其统一体现在：⑴诉讼公正意味着诉讼效益，诉讼效益也意味着诉讼公正。这是针对同一司法资源的配置合理、有限而言的；⑵诉讼公正与诉讼效益是相互促进的。二者的对立性表现在：⑴刑事公正性的增加会直接导致司法资源的增加，会降低刑事诉讼活动的经济效益；⑵对程序效益不适当的追求会使公正的要求无法在刑事诉讼过程和结果中实现。所以他们是对立统一的，应该正视公正与效益在诉讼过程中的冲突，恰当的选择、协调刑事诉讼的价值取向。第三种是相互包含、侧重效率说。即公正与效率之间是相互包含、相互依存的，但效率较之公正更具全人类性和社会进步性，所以把效率作为首要的价值目标是社会发展的必然[15].第四种是公正优先、兼顾效率说。该学说将公正价值放在第一位，同时对于效率也给予足够重视，并没有忽视效率价值的存在。笔者认为第四种观点较为合理。效率着眼于速度和收益；而公正则着眼于过程和结果，二者从不同出发点作用于同一对象，所以二者并不是对立统一的关系；公正与效率之间并不是相互包含的关系，效率是公正的必要条件，但不是充分条件，而公正则是效率的充分且必要条件；效率优先说则过分的夸大效率的作用，而忽视公正的价值。司法实践中往往重视公正而忽视效率，不讲公正的效率会产生严重的后果：效率越高，冤假错案也就越多，改判纠正还会浪费更多的资源和时间。反过来说，只讲公正，不讲效率，那么公正也实现不了，因为公正是在效率基础上的公正，迟到的公正等于不公正。任何一套法律程序，之所以是公正的，在很大程度上也是符合效率原则的，至少和这一原则是不完全冲突的。从全社会范围来看，裁判的公正是最有效地利用社会资源，减少因为裁判不公而在资源使用方面的损失和浪费。其次，公正的程序要求尽量减少案件的延误，从而努力避免和减少当事人及法院在诉讼过程中作出的不必要的付出。从这个意义上说，通过公正的程序而作出的裁判是最有效率的。[16]
为什么要遵循“公正优先，兼顾效率”的原则呢？这是因为：刑事诉讼作为分配权利义务，并据以解决纠纷创造合作关系的活生生的程序，其存在的前提，便是人类社会的公正秩序受到了犯罪行为的破坏，国家设立刑罚权的目的就是为恢复被破坏的正义。为了保证刑罚权的实现不演变成为裸的国家报复，必须对国家追诉犯罪的行为予以程序规范，以保证国家刑罚权实施的公正性。因而刑事司法程序的设计和程序权利与义务的分配都应以公正为价值趋向。但是，在我们充分关注公正价值目标的同时，也不应忽略刑事司法对效率的追求。因为“迟来的正义就是非正义”，无论刑事被害人及其亲属，还是一般的社会公众都希望犯罪分子尽快地受到国家的刑事制裁，即使被告人也希望国家能够尽快地对其应否负刑事责任和判处何种刑罚给出一个结论。否则，案件久拖不决，将使被告人的地位和前途陷入不确定状态，影响其安排自己的生活。同时，对国家来说，一定时期内所投入的司法资源也是相对固定和有限的，如果程序过于繁琐或者无论案件繁简都适用相同的程序，就可能导致案件拖延甚至严重的积压，司法机关也无法承受。至于公正和效率两个目标的协调，我们必须认识到公正才是我们进行刑事诉讼的目的，而效率只是达到目的的手段。二者尽管联系紧密，甚至互相包容，但二者在价值位序上还是有先后之分的，因为刑事诉讼毕竟不同于以追求利润为惟一目的的经济活动，它还承载着更多的伦理、道德价值。我们不能为了提高诉讼的经济效益而放弃公正。那样的话，不但会代价过高，也与法治国家所推崇“人权保障理念”相背离。比如，一份错误的死刑判决将会剥夺被告人的生命，而人的生命却是无价的，也是再多的金钱都无法挽回的。总之，既不能片面追求公正或效率，也不能不分轻重同等看待。应当在进行司法改革或选择诉讼程序时偏向公正价值。否则，可能导致刑事诉讼公正和效率两败俱伤。
结语
诚然，司法改革任重而道远，它不仅仅是司法机关内部的事情，还需要司法系统以外的机制的调整和部门的配合。司法改革是个渐进的过程，我们必须明确改革的方向，审视所处社会经济发展阶段，确认法治的问题所在，然后从司法体制出发思考改革的着力点。改革的重点应放在司法的“社会化”，始终把人民群众的利益放在首位，脚踏实地，用民族整体的智慧创造出富有中国特色的司法制度与司法体制。[17]
--------------------------------------------------------------------------------
[1]对于司法改革的具体程序设计，许多学者都提出了自己的观点和见解，笔者就不予展开论述，在此笔者仅就司法改革的动因及目标问题进行阐析。
[2]参见庞德著：《普通法的精神》，法律出版社2001年版，第23页。
[3]参见费孝通著：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第55页。
[4]参见费孝通著：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第57页。
[5]参见庞德著：《普通法的精神》，法律出版社2001年版，第122页。
[6]参见庞德著：《普通法的精神》，法律出版社2001年版，第5页。
[7]参见苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，序言。
[8]参见上海市一中院研究室：《21世纪司法制度面临的基本课题》，载《法学》1998年第12期。
[9]参见庞德著：《普通法的精神》，法律出版社2001年版，第76页。
[10]参见庞德著：《普通法的精神》，法律出版社，2001年版，第76页。
[11]参见王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第19页。
[12]参见刘文：《海峡两岸刑事司法改革之比较》，转引自中国律师网：/article/show.php？cld=2475
[13]转引自甄贞主编：《刑事诉讼法学研究综述》，法律出版社2002年版，第7页。
[14]转引自甄贞主编：《刑事诉讼法学研究综述》，法律出版社2002年版，第20页。
[15]参见李文健著著：《刑事诉讼效率论》，中国政法大学出版社1999年版，第52页。
一、司法独立与法官等级制
司法独立是近代司法制度的核心原则之一。按照现在的一般理解，司法独立包含了两层要义：一是官厅独立。即抽象地看，司法机关作为一个整体，在权力结构上独立于立法机关和行政机关，这实质上就是强调三权的相对分立；二是官员独立。即具体行使司法权的法官，在审判中独立运用司法权审判案件，不受行政机关和立法机关干扰。在我看来，最高人民法院出台法官等级制度的背景和初衷就在于，可以通过这种等级评定制度的确立整饬法院内部秩序，为司法机关整体独立于立法，尤其是行政机关赢得空间，因为一旦在法院内部建立起官阶等级秩序，就有利于形成一套区别于其他行政机关的选拔、晋升制度，从而可以为法院的整体独立提供相对宽裕的条件。但是，这种仅仅寻求司法机关官厅独立的改革思路却与实现司法独立的正当逻辑进路背道而驰。因为，在司法独立的两层要义中，官员独立较之官厅独立居于更为重要的地位，官员独立是根本，只有保障了官员独立，才能确保官厅独立，官厅独立只不过是官员独立的直接后果。因此，实现司法独立的正当逻辑进路应当是经由官员独立来支撑官厅独立，只有完全实现了法官个体的独立，才能真正确保法院的整体独立性，正如德国前联邦最高法院法官博德指出的，“只要每个法官作为个人是独立的，则审判机构也就是独立的。”[1]但是，在我国司法理论和实践中，历来强调的是法院作为司法机关的整体独立性，而忽视对法官个体独立的型塑，加上改革者包括最高人民法院自身，在对司法独立的理解方面出现了严重误识，因此法院管理制度改革采取了一种错误的理论进路，就是企望通过实现法院的整体独立来促进司法独立的实现，但是，由于这一改革思路与实现司法独立的正当逻辑进路逆向而行，因此结果恰恰可能造成法院内部管理中的行政化趋向，从而损害到法官的个体独立性，使司法的独立性被破坏殆尽。这次施行法官等级评定制度，实际上就是这种错误的理论进路的直接体现，因为建立法官等级虽有利于强化法官相对于其他公务员的差别性和独特性（因为它至少使法官序列与其他公务员序列区别开来，这有利于塑造法官职业的整体权威），但是，不幸的是，改革者恰恰忽略了，这种官阶等级制度一旦建立起来，反过来又会对法官的个体独立构成严重挫伤，危害到司法独立的根本，这显然是得不偿失的。本是为加强司法独立而生的制度设置却可能反过来损害司法独立本身，这不能不说我国司法改革中的一个悖论。
从现实效果来看，在我国当前语境下，建立法官等级制，极有可能强化法院管理体制上的行政性色彩。从背景上分析，司法权的类行政化，或者说司法行政化，一直是我国现行司法体制的重症顽疾。由于历史和现实的原因，我国的司法体制带有极强的行政管理色彩，作为司法机关的法院不仅在外部即机构设置和人员构成上依附于行政机关，司法管辖区域与行政区划完全一致，法院的人、财、物供应也统统仰赖于地方行政；而且在内部管理体制方面也仿行行政建立起一套上命下从的金字塔型权力架构，法院院长就是该级法院的首脑和最高长官，接下来是庭长，院长、庭长与所属法官之间是一种“长官”和“属吏”的上下级关系，他们对下级法官具有指挥、命令的权力。根据我国法院的传统作法，案件经过合议庭法官开庭审理后还不能立即就作出判决，还必须经过院长、庭长审批后才能决定，这是一种典型的官僚式的行政管理模式的体现。同时，根据我国刑事诉讼法的规定，重大、疑难的案件，须经审判委员会讨论决定，对审判委员会讨论后形成的结论，合议庭的法官必须接受并加以执行。从权力构造的角度看，审判委员会不过是一种集体领导制度，要求合议庭法官必须执行审判委员会的决定，仍然体现的是一种上命下从的行政管理模式。这种行政色彩浓厚的管理体制甚至感染到上、下审级法院，根据我国宪法的规定，上、下审级法院之间本应当是一种审判监督关系，但在现实中上、下审级法院之间的关系也被简化为一种行政式上下级关系，上级法院的法官可以在下级法院法官审判案件时，作出批示、指示，甚至提前介入下级法院的审判活动，而下级法官基于上下级关系，也只能接受、服从。这种司法权运作中的类行政化趋向，使法院的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，司法权威面临着质疑，产生了广泛的司法信任危机。因此，自80年代中期启动司法改革以来，我国司法体制改革的一个重要目标就是按照司法权本身的运作规律重新配置司法权，希望通过相关制度的调整和构建，逐渐淡化法院管理体制中的行政化色彩，而建立司法相对独立于行政的现代司法管理体制，比如现在正在进行的审判长选任制改革，就是增强法官个人独立性的一种有益尝试。而现在，这种将法官分为三、六、九等，确立法院内部等级秩序的官阶、等级制度，却可能背离司法改革的大方向，重蹈司法行政化的覆辙，使已经逐渐得到淡化的法院管理体制重新强化。
按照最高人民法院有关负责人在接受媒体采访时的讲话，建立法官等级制度是顺应世界潮流、积极同国际惯例接轨的体现和需要。但是，我随后翻阅了相关资料，却发现英、美、德、法等主要国家，没有哪一个国家是对法官采取了等级评定的管理体制。因为按照现代法治国家的分权制衡理念，司法独立是司法权运作的本质要求，而司法独立的要义，用马克思的话说，就在于“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。”[2]这实际上就是强调司法独立的核心要素是法官的个体独立。例如，在德国，基本法（宪法）第97条规定，“法官独立并只服从法律”。在实践中，法院完全独立于政府机关，这种独立性甚至是不言而喻的，无需法律特别强调的。在审判中，任何人无权以任何方式干涉法官的审判，无论是其顶头上司（法院院长）还是其他国家机关，司法部长或者政府，或者是议会。因此，在现代法治国家，司法机关以及司法官员之间只有审级之分，而没有等级之分。你是上级审法官，仅仅因为你在上级审法院工作，并不代表你就是我的上级，可以在我审理案件时发号施令；你可能比我收入高、待遇好，但那也仅仅是因为你在上级审法院工作，并不意味着你就在权力结构上比我高几个等级，上级审法官并不意味着就是上级法官，拥有在业务上发号施令的权利。同样，在同级法院内部，法院院长也只是法院司法行政性事务的管理者，他不是法官在业务上的上级领导，不能对法官审判案件发号施令，法官也没有义务服从法院院长的指挥、命令。在司法独立的现代法治国家，法官的一个普遍信仰是，除了法律，我没有别的上司，我只服从法律的召唤，而不屈从于任何人的意志。例如在英美国家，法院院长仅仅是司法行政事务的领导，他绝对不能影响、干涉法官的审判工作。即使是在法院院长权限较大的德国，他也不能干涉法官的判决。在德国，法院院长虽然是所在法院法官的领导，并有权对法官进行监督，但是，为防止院长利用其对法官的职务监督权影响法官独立性，法律规定，院长的职务监督仅仅局限于对法官特定行为方式的批评，以及请求或者敦促该法官将来改变行为方式，他对法官的判决不能横加干涉，更不能在法官审理案件时发号施令。而且，受到院长批评的法官可以向纪律法院。在德国纪律法院曾有这样一个判例：一个法院的院长擅自修改了一位法官所作的判决理由书（只是判决理由，而非判决本身）因为他认为该判决需要修改。结果，纪律法院的意见是：院长的行为违法，他损害了法官的独立性。在另一个案件中，一个法院的院长要求将法律规定的在具体案件中由法官决定的当事人提交论点论据的期限延长。纪律法院认定院长损害了法官的独立性，因为他试图影响法官对具体案件的审判方式。[3]
司法权之所以要独立，是因为司法权必须要独立，否则就没有足够的政治空间来按照自身的权力逻辑正常运作，正如孟德斯鸠指出的，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”从历史上看，司法独立首要的目的就是要独立于行政权。孟德斯鸠关于三权分立的精辟论述直接来源于英国的经验，而促使英国实行这种三分法的并不是政治理论，而是政治经验、逻辑以及某些偶然事件。[4]英国在1701年《王位继承法》颁布以前，法官被视为王室成员，作为王室成员，他们可以被国王随意免职。王座法院首席法官爱德华·柯克爵士被詹姆斯一世的免职表明，如果法官作出了对国王不利的判决，就可能遭到撤职。因此，法官往往被迫屈从于国王，成为国王实施暴政的工具。在这方面最典型的就是星宫法院。虽然在都铎王朝时期，星宫法院是一个很有用的机构，但在斯图亚特王朝时期，它却变成了实施暴政的一个工具，斯图亚特王朝利用它来实施他们未经议会同意而的压迫性法令。更有甚者，它变成了1629到1640年查理一世进行“十一年暴政”的主要工具，在这期间，查理一世一直试图废除议会进行专制统治。因此，1641年长期议会的首批法令之一就是废除星宫法院和枢密院对司法管辖权的全面控制。1701年英国议会借颁布《王位继承法》之际，最终规定：法官于品行良好期间应保有其职务，但应根据议会两院的要求而被解职。这个法令使上层法院彻底摆脱了以国王为代表的行政权的控制，获得了相对独立的地位。尽管当时这一法令并不适用于治安法官。在18世纪期间，治安法官仍然经常由于政治原因而被剥夺裁判权力。同时，这项规定也不完全适用于19世纪期间建立的郡法院法官。尽管如此，上层法院的独立传统一直为下层法院所效仿，成为司法独立精神的最早渊源。[5]可以说，司法权与行政权之间是水火不容、时代对立的，司法权独立的最初动机就是要摆脱国王（行政权）的控制，获得自主、独立的地位，以免司法权为行政权所控制，成为压迫人民的暴政工具。值得注意的是，在英国，基于议会至上的传统原则，司法权从属于立法权，作为立法机关的上议院同时也是英国的最高司法机关，但是，这并不影响我们认定英国仍然是一个实行三权分立的国家，美国制宪元勋汉密尔顿和麦迪逊等人也指出，司法从属于立法，并不违背三权分立原则，司法独立的底线是司法权独立于行政权。因此，近代以来，奉行权力分立的国家一以贯之的思想就是严守司法与行政的分离，法院不在任何方面依附于行政机关，包括不能采用行政机关的管理模式来管理法官，而我国目前实行的法官等级制无疑将强化法院管理中的行政色彩，使我国在司法行政化的陷阱泥潭中愈陷愈深，也离司法独立的真正目标愈来愈远。
更进一步说，除了历史因素以外，司法权独立于行政权的内在动因，还在于司法权本身是一种强调决定的公正性的权力，它因为强调决定的公正性而要求法官断案时的亲历性，法官必须在亲自听取双方当事人陈述的基础上，根据自己听审后形成的事实印象，援引法律规范对纠纷作出最终裁断，因此，为了保证判决的公正性，法官司法的过程不能受到任何法外因素的干扰，哪怕是来自上级的指令，因为这仍然会动摇法官独立的心证形成过程。这一特征使得司法权在本质上是一种他人无法替代的个体性权力。而行政权则更多的是强调决定的效率性，由于强调决定的效率性而要求决定形成的非亲历性和职务的可转承性，事件经过层层上报至长官处，长官仅仅依据下级的书面或口头汇报便形成决定，不必亲历事件本身，在必要时，上级官员可以命令下级官员之间相互转承职务，上级官员也可以直接代替下级官员行使职权、作出决定，这就使行政权突显出一种上命下从、上下一体的集合性特征。行政性决定也被视为是行政机关整体所作出的决定，行政官员个人的人格则被集体所吸收，处在行政权力等级体系中的任何一个位阶的权力主体，都可以为更高位的权力主体所代替，而不会影响决定的有效性。可见，司法权与行政权两者之间，在权力构造和运作逻辑上都存在着内在的分裂性，司法权的重心不在于法院整体，而在法官个体，司法公正的最终实现依赖于确保司法官员的个体独立性；而行政权的重心不在行政官员个体，而在于行政机关整体，行政效率的实现依赖于行政等级的森严有序，通过组织完善的科层结构确保行政命令的上命下从、上下一体。司法权与行政权在权力结构和运作逻辑上的这种差异性，决定了两者之间的不可兼容性，在司法机关内部采用行政管理模式或者在行政机关内部引入司法管理模式，都是不可取的，只会造成权力本身的扭曲、异化。
二、司法独立与院长辞职制
其实，除了法官等级制之外，最高人民法院在其他制度改革上也存在着强化司法行政化的趋向，这方面比较突出的是最高人民法院关于“法官枉法、院长辞职”的规定。2001年11月6日，最高人民法院颁行的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》指出：地方各级人民法院及专门法院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众生命财产遭受重大损失或恶劣影响的，在其直接管辖范围内的法院院长、副院长应当引咎辞职。同时，在其直接管辖范围内的法院发生其他重大违纪违法案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的，或者有不宜继续担任院长、副院长职务的其他情形，院长、副院长也应当引咎辞职。我们充分理解最高人民法院这一《规定》出台的社会背景，因为它实际上反映了社会民众对司法腐败的强烈不满情绪，这种情绪通过上访、伸冤以及媒体介入等途径，组织、集中、传输到权威机关，并通过政治架构上的权力制衡，影响到最高司法机关的改革决策。鉴于司法权在中国国家权力结构中的现实地位，以及司法机关本身的政治化趋向（在中国这样一个“全民干政治”、“社会政治化”的国家，司法机关实难以摆脱政治的影响，其突出表现就是司法机关被视为全民的工具、“刀把子”），以至最高司法机关在出台改革措施时，也不得不经常表现出对民意的某种“迎合”或“屈从”。但是，司法改革作为一项理性的实践活动，不应当违背司法权运作的客观规律，以强化法院院长对下级法官的领导责任的方式，来控制司法腐败的蔓延，很可能在加强了对下级法官的反腐败力度的同时，却为法院院长的腐败大开方便之门，因为“法官枉法、院长辞职”制度本质上是一种类行政化的首长负责制，它必将强化我国法院内部管理体制中的行政化色彩，使法院院长对下级法官的监督、控制能力加强，因为根据责权相一致的一般原则，法院院长既然对下级法官的裁判行为承担着直接责任，那么法院院长就有权在法官审理案件时，按照自己的意志作出指示和命令，这样，法院院长的长官意志就将代替主审法官的心证，成为决定案件命运的关键因素，显然，这是与现代刑事诉讼所倡导的司法独立、直接言辞等一系列诉讼原理背道而驰的。即使站在工具理性的角度说，这一制度对于遏制司法腐败的真实效果也是颇值质疑的，因为它并没有从根本上改造司法腐败滋生的制度因素，实际上，在旧体制下，原本就是通过法院院长审批制、审判委员会等组织形式监督、控制下级法官的司法腐败行为的，但是，司法腐败仍然愈演愈烈，这已经表明，采用行政性管理手段遏制司法腐败是不成功的。而现在，最高人民法院又通过“法官枉法、院长辞职”这种更为极端的行政管理制度，来遏制司法腐败，其必然失败的结局也就是可以预见的了，正如有人已经指出的，它只不过是转移了司法腐败的主体，即由下级法官转换为法院院长，而对于“寻租”的当事人而言，事情可能变得更为方便，因为以前可能需要“勾兑”一个合议庭、数名法官，现在则简化为只需“搞定”法院院长一人即可，而且由于法院院长的特殊地位，以前只为某一案件而发生的短期寻租行为极有可能发展为长期合作关系，甚至演变为一种分利联盟，进而导致“软政权化”现象的产生。
实质上，院长辞职制只不过是对行政机关首长负责制的克隆和翻版，它体现的是行政权而非司法权的运作规律。前面已经提到，行政权本身具有上命下从、上下一体的特性，行政官员的决定也被认为是行政机关整体的决定，因此，行政权的行使凸显出较为强烈的整体性特征，这种整体性是行政决策效率性的保证。但是，任何决策都无法保证不出现失误，行政权更不例外。决策失误意味着决策机关应当为此承担相应的政治责任，这是现代“代议制”民主政治的基本要求。但是，行政机关的整体性却为责任追究带来了障碍，因为既然行政机关上下一体、行政决定被视为行政机关的集体决策，那么显然就应当由整个机构来承担责任，但是，根据“法不责众”的常识理性，由整个机关承担责任是不现实的，而且代价过于高昂。在这种情况下，由行政机关的首长作为责任承担人辞职，就成为一种理性的、经济的制度选择。由行政首长以辞职的方式承担政治责任，带有“丢车保帅”的性质，藉此可以平息社会公众追究行政机构责任的要求，规避了整个机构“下课”的政治风险，维护了整个行政机构的信誉。可见，行政首长辞职制本质上是一种屏蔽机制，它以行政首长的辞职的形式遮蔽了我们对整个行政机关责任的追问，它带有极强的行政管理色彩，而这是与司法权运作中要求的亲历性、个体性要求是完全不同的。在司法系统内部，要求法官在审理案件时事必躬亲，不但亲自主持庭审、形成心证，而且须以个人名义作出最终判决，这就使得司法权的行使带有极强的个体性特征。由于法官是以个人体验、个人名义行使司法权，因此，即使法官判决出现错误，也应当由法官个人来承担责任，而与其他同事以及法院整体没有连带关系。不仅如此，现代法治国家还基于司法独立的内在要求，规定了法官享有司法豁免权，为了保证法官心无隐忧、公正断案，即使法官在履行职务过程中出现错案的，只要法官不是故意徇私、枉法裁判，法官可以不承担法律责任。可见，司法权根本是循着一条完全不同于行政权的理路在发展，在司法系统内部引入带有行政色彩的首长辞职制度，只会将司法改革引入歧途，使司法权按照行政权的轨迹扭曲运作，其结果只能是使司法权本身致力实现的公正目标变得愈行愈远、最终遥不可及。
从根本上说，我国司法改革能否获得成功，取决于我们在进行制度的改造与重构时能否充分尊重司法权运作的客观规律，是否按照司法权本身的运作规律来重新配置司法权。从目前的情况来看，由于客观上的现实政治格局，以及改革者主观上的认识误差，我国的法院制度改革在改革目标和手段之间出现了错位，并形成了所谓“路径依赖”，凭藉目前改革中所采取的制度手段，根本无法实现改革预期的目的，法官等级制度以及“法官腐败、院长辞职”制度，都只会强化法院管理中的行政色彩，妨害司法独立，扭曲司法权的公正运作，因为它们违背了司法权本身的运作规律，因而也必然背离了改革的初衷和最终目标。
[1]（德）博德：《德国的司法职业与司法独立》，载宋冰主编：《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》中国政法大学出版社1998年版。
[2]马克思恩格斯全集第1卷，第76页。
[3]（德）博德：《德国的司法职业与司法独立》，载宋冰主编：《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》中国政法大学出版社1998年版。
尽管经典马克思主义作家认为，司法在本质上是国家的工具，但并不否认司法的社会服务功能，至少在人民内部是这样的。司法作为对人民权利的判断权，其判断过程的科学性、判断结果的合理性如何，即对“判断之判断”的问题值得关注。这个问题的实质在于对司法权的制约问题，前提在于社会公众对于司法权有多大程度的信任。
司法民主就是为解决对司法权的制约而提出的，当我们对司法民主化问题进行研究时，也不能回避公众对司法信任状况。从我国目前的情况看，司法的根本权威远没有确立，这里有司法本身的原因，也有政治体制、法律文化等深层次的原因。据有关媒体调查，司法不公成为社会关注的主要热点之一。司法不公是一个复杂问题，包括谁来做出结论说司法不公；司法不公的根源在哪里等。但是，有点是肯定的，当媒体提出司法不公的问题时，人们首先怀疑的是司法主体——法院及其法官们有问题，而不是关注司法环境的复杂性。可以说，司法民主的提出，也与人们认为的“司法不公”有关，试图通过司法民主，借助法院以外的力量来实现本应该由司法力量本身维护的公正。
在本文的开始，我们必须首先了解人们呼吁司法民主的原因。如果司法被包围在被社会不信任的环境中，所谓的司法民主恐怕就是对司法权的分割，司法最终会丧失独立的性格，而沦为“群众运动”、“多数人暴政”。所以，本文对司法民主的研究，首先要建立在对司法予以充分信任的基础上，认为司法的本质是维护公平正义的，司法民主的引入在于更好地实现司法的社会服务功能，而不是对司法权的分割。
一、司法与民主的关系
司法与民主都属于上层建筑的范畴，从国家的角度，都是为实现国家职能而建立的具体政治制度。马克思主义认为，国家在本质上是一个阶级统治另一个阶级的工具。以军队、监狱、法院等为代表机构都是国家的重要工具。国家从产生以后，基本职能在于维护统治阶级的统治地位，暴力机关是必需的。司法从国家开始运行的时候就存在了，而且成为国家的标志之一。
关于民主，它的产生则要比司法要晚的多。主要是资产阶级革命开始后，随着人们对自我的发现、对自由的追求而提出的；资产阶级国家建立以后，成为资产阶级治理社会的基本方式。民主在政治层面的典型体现在于议会制，通过民选代表来实现公众参与社会和国家事务管理的权利；思想基础在于在于对权力制衡。
可以发现，在西方国家，通过建立政治体制来实现民主成为广泛共识。但是，单独在司法领域提出民主化问题还是比较少的。如果说有的话，可能陪审团制度算是一个。但是，陪审团参与案件的审理，主要在于通过普通民众的视角对法律事实的认定，而对该事实最后的法律性判断仍掌握在法官手中。可见，陪审团制度不在于对法律判断权的分享，而只是为了促进事实的认定更接近公众的认知标准。这种对陪审团职能的限制，主要基于司法权独立的高度保护。在他们看来，司法独立才是实现司法公正的根本所在。
由此，我们得出这样的初步结论：第一，司法与民主都是实现国家职能的重要方式；第二，司法与民主产生有先后，并不具有天然的联系；第三，对于司法民主这一命题必须保持科学、谨慎的态度；第四，民主政体是实现司法民主的前提，但是民主政体未必需要司法民主来标识。
这里从我国的实际国情再具体阐释上面的第三、第四点结论。
不论是我国学界还是实务界，司法民主这一命题提出以来，就有广泛的争论。有学者认为，司法的民主化是对司法活动本身规律性特点的违背，会进一步干扰本就十分薄弱的司法独立；但也有人认为，司法民主是社会主义法治的本质性要求，是人民司法的具体表现，是实现司法为民的具体措施。笔者认为，对司法民主这一命题应该从多个角度来观察分析，厘清其中的利弊。一是搞清楚司法民主的目的是什么？是限制或分割司法权，还是为了更好地促进司法本质功能的实现。二是司法民主是实现司法公正的最好选项吗？换句话说，司法不公的根源在于司法不民主吗？三是民主在司法活动中的地位问题，即民主方式下确认的正义就是法律意义的正义吗?这些问题，在后面都将得到论证。
2005年10月国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书在“司法民主”一节中阐述：“多年来，中国不断建立和完善司法体制和工作机制，加强司法民主建设，努力通过公正司法保障公民和法人的合法权益，实现社会公平和正义。”“中国司法在制度和程序上，坚持法律面前人人平等和罪刑法定等原则，通过实行审级制度、回避制度、公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等，维护和实现司法公正，保障人民的民利和公民的合法权益。”这里的“司法民主”，其着眼点在于通过司法制度来保障人民民利的实现，对人民民利的司法保障程度是衡量司法民主的根本标准，司法制度本身的民主程度如何则是次要的。由此，我们可以对以上关于司法民主的争论进行如下归纳：真正的司法民主不在于司法程序的民主程度，而在于通过司法对人民民利的维护程度；尽管司法制度的民主对实现司法公正也可能发挥促进作用，但是要以不侵害司法的独立性为前提，人民民主政治在司法领域中的体现也在于此。
二、司法民主问题
上面对什么是司法民主实际上已经有了基本的概括。这里重点就司法程序民主与司法实体民主的平衡问题进行讨论。
民主是一种社会治理方式，也是一种价值信仰。从治理方式的层面看，民主的内容包括民主决策、民主管理、民主选举、民主监督等，其共同特点在于重视多数人的意见、维护多数人的利益。从该层面把民主引申到司法领域中，得出的结论是：司法活动要重视多数人的意见、维护多数人的利益。这一结论很容易被解读为：对司法审判中的裁判结论要考虑多数人的认知程度、价值标准。尽管我们追求法律裁判的法律效果与社会效果尽可能统一，但是就具体案件而言，如果总是对宏观的社会引导功能过多牵挂，就会忽视对具体案情的查证，最后可能导致为了多数人的正义而牺牲个案的正义。之所以会出现这样的担忧，主要在于司法活动本身的专业性与民主的民众性之间存在冲突，民众的意见未必是专业的法律意见。在法官严格执行法律的前提下得出的法律结论不应受到民众的质疑；如果该法律结论真的有悖于社会良心的话，民众应该要求议会修改法律，而不是得出司法不公的结论。当然，这里的严格执行法律需要多种复杂因素的促成，而这也是科学落实司法民主所需要考察的。
所以，把民主作为一种工作方法引入司法领域必须相当谨慎。从我国的实际情况看，主要表现为：第一，对法官的民主选举。我国法官法规定，审判人员是由相应级别的人大机关来任命的。这种任命尽管和初始意义的选举有区别，但是鉴于人大机关的民意性质，我们可以认为我国法官的产生体现了民意的表达。对法官的民主选举有积极意义，主要在于增强法官的社会责任意识，更好地维护社会公平正义，更重要的是开展司法监督的前提。值得注意的是，民选法官还主要是从宏观正义的角度去考虑的，而在具体案件中更需要法官对具体正义的独立思考。所以，这也是多数其他国家没有采取法官民选的原因之一。第二，对法院和法官的监督。这里的监督渠道是多层次的，比如执政党的监督、人大的监督、政协的监督、群众的监督、舆论监督等。法院是由人民代表大会产生的，法院要向人大负责并报告工作，人大的监督是一种体制化监督，甚至具有权力制约的性质。执政党的监督主要性体现在法院工作要贯彻落实党的基本路线、接受党的政治领导，体现了司法的政治性。群众监督、媒体监督和其他舆论监督都属于社会监督，目前看这种监督没有制度性渠道，处于一种“广场政治”状态。但是，这并不容忽视，由于信息媒质的发达，社会舆论挟持司法判断成为可能，并有了现实例证。
那么，从价值层面看待民主对司法领域的影响是怎样的呢？价值层面的民主在本质上在于人民当家作主，人民的权利得到承认和尊重，并建立比较完善的实现体制。司法作为国家的基本功能之一，在民主政体的国家体系里应当为人民民利的实现提供司法保障；司法民主的本质性要义也在于此，即法官坚持以人为本的理念，围绕当事人权利的维护来开展司法活动，对当事人权利义务的法律评价建立在给予当事人充分尊严的基础上。这种尊严体现为当事人在诉讼活动中地位的平等；当事人不因可能承担败诉的后果而被歧视；当事人能够自由表达、处分自己的实体权利和诉讼权利。从我国的对国家本质的宣示看，司法民主主要是价值层面来予以倡导的，这符合人民民主的本质精神，也符合马克思主义对司法的基本定性——司法的人民性。
司法民主从根本上讲是价值问题，但也是技术问题。在司法程序民主与司法实体民主的平衡上，我们无疑应当首先强调司法的实体民主，即司法对民利的保障程度。但是，这并不意味着司法程序民主没有独立的价值。正如人们对形式正义的追求一样，当对实体民主产生分歧时，人们不妨通过对形式民主的建立和落实形成对司法公正的确信。许多疑难案件在直接追求实体正义上存在很多困难，这时候如果在公开审判、公平对待当事人诉讼权利做得很充分的话，也会达到息诉服判的效果。相反，一些简单的案件由于法官对庭审细节的忽视或者对双方当事人态度迥异，可能引起合理怀疑；即使在程序、实体上都是合法的，败诉的当事人可能也会认为判决不公而上诉或申诉。
三、社会主义民主对司法的影响
社会主义的司法民主建立两个前提下：一个是民主的阶级性；另一个是司法的人民性。社会主义民主与资本主义民主的本质区别在于是否承认民主的阶级属性。我国的国家性质被表述为“人民民主”，明确宣示了我国民主的阶级性以及民主与的辨证关系。司法的人民性实质上也是说司法具有阶级性，但具有更丰富的含义。就人民司法的表述而言，人民是司法的主体，维护人民群众的根本利益是司法的根本任务；司法所维护的社会正义在人民司法的视野里就是维护人民群众的根本利益。
我国社会主义民主的基本制度包括人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度和民族区域自治制度，贯穿其中的根本方法是民主集中制和群众路线。社会主义民主对司法的影响主要表现为：
（一）制度层面。一是法院由人大产生并对其负责；二是接受党的政治领导；三是接受政协等民主团体的社会监督。
（二）价值层面。人民司法为人民，简称为司法为民，不仅是司法的民主功能还是功能，都以是否维护广大人民群众的根本利益、是否服务经济社会大局、是否契合社会主流价值观念为根本指针。这里的疑问是，司法从法律运行体制上讲是对立法产品的执行，司法所秉承的价值取向是由立法产品的价值取向决定的。司法为民的根本前提是立法产品在体现人民意志、维护人民利益方面具有周延性；在我国法律体系的周延性恰恰还需要加强，此时对法官的理解法律、自由裁量的素质要求更高。而法官队伍整体素质的不如人意又增加了司法为民的障碍。
（三）目标层面。司法的终极目标是维护公正，但是对什么是公正又有许多不同的论述。笔者认为，公正由公平与正义两个要素组成，又具体分为公开、平等、正确、正当四个次要素。对公正的衡量有程序标准，如司法制度公开、审判公开、当事人平等行使诉讼权利；也有实体价值标准，如对法律基本精神的领会与贯彻、对人性的尊重、对自然和社会规律的服从。社会主义的公正观也有自己的特点，至少包括如下内容：一是符合人民群众的根本利益；二是符合先进生产力的发展需要；三是符合先进文化、主流价值的基本追求。司法民主不论从方法层面还是从价值层面都应当为司法公正服务，并把是否有利于司法公正的实现作为评价司法民主正当性的根本标准。
四、司法民主的制度设计
司法制度的设计主要在于提高司法效率、实现司法公正。当把司法民主作为一种制度看待时也要遵循这一原则，实现两项功能：一是整合功能。通过对司法民主的制度设计，整合司法资源，改进司法活动中存在的不足，增强司法机关的社会沟通能力，落实司法裁判的引导、教育功能，树立司法威信。二是限制功能。要注意到民主的方法并不绝对适合于司法活动，司法的民主化可能对司法独立、进而对司法公正产生的干扰。
这里的重点是要处理好司法民主与司法独立的关系。通说认为，司法独立是实现司法公正的根本途径，没有独立的司法就没有真正的法治。从我国目前的司法状况看，司法独立远没有达到社会主义法治所要求的理想状态，制约司法独立的体制性“瓶颈”还没有得到改观。在这种情况下，不论实行司法民主有怎样美好的动机，都会让人担心成为干扰司法独立的又一“紧箍咒”。因此，消除法学家们的担忧应当是在司法民主制度设计中必须考虑的。笔者认为，司法民主与司法的独立也并不是水火不容的，其统一性体现在对司法公正的追求，而对立性的表现有的在于技术层面的协调问题，有的则在于对司法民主与司法独立本身的误读。前面提到，科学、理性的司法民主并不是对司法权的分割，恰恰相反，它以尊重和维护司法权的独立为前提，通过制度性民主路径对司法裁判进行监督、评价；民主方式即使进入司法的程序过程中，也不能越俎代庖，不能把社会公众的意见强加给法官，必须留给法官独立判断的空间。另一方面，司法独立并不要求把法官与社会完全隔离起来，法官更多地体察社情民意可能更有利于他们对案件事实的正确判断；而所谓的独立则主要体现在法官经过专业的法律培训，要树立法律至上的理念，在查清案件事实的基础上，法律是进行裁判的唯一依据。
下面主要从司法程序的层面，就一些体现司法民主的具体制度进行探讨。
（一）司法公开制度。包括两个方面：一是司法制度的公开宣示，让当事人了解诉讼的具体程序、自己在诉讼的角色、地位以及权利义务；二是审判公开，对各类案件以公开审判为原则，通过公开透明的庭审程序，赢得当事人和社会公正的信任。司法公开本身就是“看得见的正义”，为人们观察司法活动提供途径，为当事人维护自身权益提供保障。但是，应当注意到，司法公开要遵循两项限制：其一，公开不是绝对的，必须留给法官充分的私密空间，能够平静地进行独立判断；其二，司法公开赋予公众的知情权在于对案情的知晓，而不是对法官判断过程的知晓，判决书上的说理部分也是法官的独立思考后的“判断结果”，而不是“判断过程”。
（二）人民陪审员制度。我国的人民陪审员制度主要从前苏联借鉴过来的，成为体现人民司法的标识。2004年8月全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》是对新时期落实人民陪审员制度、促进司法公正的积极探索。根据《决定》的规定，人民陪审员参与社会影响较大的刑事、民事、行政案件或者当事人申请人民陪审员参加合议庭审判的案件。从法理的角度，有两点值得关注：其一，案件的社会影响大小决定了该案件是否有人民陪审员参加审理。一方面反映了司法的权威不高，人民陪审员成为增加裁判权威的砝码；另一方面司法机关的不自信，缺乏有效的社会共同能力，把人民陪审员作为与社会沟通的桥梁。其二，当事人申请人申请人民陪审员参加审理。反映了当事人对司法机关不信任，也是对独立司法权的挑战。
我国的人民陪审员制度与国外的陪审团制度不同，国外的陪审团仅限于对案件事实的审查，而我国的人民陪审员在事实审、法律审上与法官具有同等的权力。《决定》明确规定，人大常委会组成人员，法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关工作人员和执业律师等人员不得担任人民陪审员。这实际意味着非法律人员行使司法权成为可能，是否与司法权的专属性、司法活动的专业性产生冲突呢？这是学界和实务界许多人反对人民陪审员制度的主要理由。
（三）合议庭与审委会制度。这两项制度是执行民主集中制的典型，是司法民主在法院内部的体现。在合议庭制度中，审判长、审判员（人民陪审员）的权力是同等的，对案件评议时，都可以就案件事实、法律适用发表意见。一般先由陪审员、审判员发表意见，然后由审判长发言。如果合议庭的成员意见不一致，应当开展讨论，以少数服从多数的原则如实记录在案，最后形成多数意见作为判决的定论。合议庭制度的建立主要基于在案情复杂的情况下集思广益，准确认定事实，形成正确判断，减少错案。但是，长期以来，我国合议制流于形式，在审判实践中一直存在着名为合议庭审判、实为单个法官独自办案、三人署名的习惯做法。因此，就大多数案件而言，名义上是合议庭审理案件，实际上每一个具体只有一位承办人，由承办人对案件的事实和法律负重要责任。从庭前准备、证据调查到案件裁决的基本意见都是由承办人一人独立完成，其他合议庭成员并不直接参与审判活动，只是在最后评议案件时，凭阅卷和承办人的汇报意见，就承办人的裁决意见进行表态而已。可以看出，在合议庭制度中，司法民主还需要加强。
经过合议庭的重大疑难案件，院长认为有必要，可以提交审判委员会讨论决定。审委会讨论案件的规则与合议庭相似，采取少数服从多数的原则，在抵御司法干预、保障司法独立等方面起到重要作用。但是也存在审、判分离等缺陷。
五、司法民主的限制性问题
本文对司法民主问题始终采取谨慎态度，既要肯定司法民主在价值层面的积极意义，又要防止民主方式对司法独立的干扰。这里重点就对司法民主误读典型问题进行阐述。
（一）司法大众化。社会主义司法的本质特征是人民性，即把维护人民群众的根本利益作为根本目标。司法民主建立在司法的人民性的基础上，但是不论是司法民主还是人民司法，都是建立在遵循司法本身的专业性规律的基础上的，特别要主要防止“全民司法”、“群众式司法”的大众化倾向。
司法大众化与司法人民性有根本区别。司法大众化，首要的表现是公众成为“法官之法官”，司法裁判的正当性由公众决定；其次是公众直接参与司法活动，典型的表现就是公审大会，让群众直接分享司法权；再者是司法丧失专业性，对当事人是非评判的依据是“群众感觉”、“群众习惯”等不确定的东西。
司法人民性主要着眼于司法的内在本质特征，通过对司法本质特征的发现，提示司法活动应当坚持的根本方向。科学的司法民主要贯彻司法的人民性，坚持司法为民的宗旨，才能避免司法大众化的歧路。
（二）司法政治化。社会主义司法具有鲜明的政治性，表现为法院要坚持党的政治领导，在司法活动中贯彻落实党的路线方针和政策；要服务经济社会发展的大局，为社会主义初级阶段的中心任务提供司法保障。司法的政治性不等同于司法政治化。尽管司法活动在本质上也属于政治活动的范畴，但是，司法独立于其他政治系统是现代法治的重要符号，而司法政治化恰恰使司法成为政治的附庸。
司法政治化的特点是：其一，司法为特定的政治任务服务。比如上世纪八十年代的严打活动。其二，司法活动为了政治需要而违背法律基本原则。其三，司法政治化的实质是人治。
[摘要]我国现行的审判制度存在诸多的不足之处，亟需改革和完善，目的是确保严格执法，消除司法腐败，真正实现司法公正。本文拟从几个角度讨论审判制度改革和完善的措施及可能性。
审判方式改革的目的就是确保严格执法，消除司法腐败，真正实现司法公正。当前国内讨论最多的就是如何全面落实公开审判原则，将法庭的整个审判活动置于当事人及群众的监督之下，放权给合议庭和独任审判员，最终的目标是实现法官独立，即指法官在审理案件时不受来自法院外部的干涉和法院系统内部的干涉。法官独立是 现代 司法制度的核心和基石，目前改革的关键是改革和完善审判制度。
如何改革与完善我国的审判制度，以达到司法公正的目的，笔者认为有以下几个方面的工作需要改革和完善。
一、进一步落实独立审判原则，改革法院体制和人、财管理模式
要在我国建立以法官为中心的审判机制，这就要从以下几个方面入手。
1.精简法官，对现有法官进行分流。采取考核的办法，择优录取部分业务能力强，素质较高的法官继续担任法官，建立名符其实的法官队伍。
2.建立 科学 的书记员管理体制。司法 考试 已经切断了书记员直通法官的通道，但多数法院对书记员的管理仍是维持现状，法官多书记员少的现状并没有改变。书记员没有统一的管理机构，而是分配到各审判庭，只负责所在审判庭的书记员工作。由于书记员少，有的审判庭根本没有书记员，法官仍然要担任书记员的工作。因此，应建立科学的书记员管理体制。设立一个管理书记员的机构，将书记员相对集中管理，但并不集中办公，而是将书记员相对固定为某一审判庭服务，如遇其他审判庭书记员人手不够，则由书记员管理机构根据各审判庭的工作需求统一调配。
3.简化法院司法行政管理机构的设置。现在每个法院都设有相似的行政机构，且数量较多，在高级法院甚至比审判机构多，级别与审判机构同级，有的甚至高半级，在很大程度上冲淡了审判机构和法官的中心地位。因此，应围绕着服务于审判工作为标准改组现有的司法行政管理机构，在法院内部建立统一的司法行政管理机构，统管法院的所有行政事务，并给每位法官配备专职助手。
4.建立单独的执行员管理体制。现在的执行员和审判员的地位和待遇是同等的，管理也是与审判员混合在一起，所有的执行员都被任命为法官。根据民事诉讼法的规定执行工作由执行员执行，这就排除了法官搞执行的权力和义务。根据法官法的规定执行员不是法官，而现在的执行员都是双重身份，这是不合法的。因此，确有必要建立执行员管理体制，将执行员从法官队伍中分离出来，使执行员成为一种专门的职业。
5.使法院的经费与地方财政分离，各级法院的经费由中央财政预算或者由中央规定标准在地方财政中实行单列。目前体制最大弊端是采用地方经费包干的作法，导致法院在经费上过多地依赖于地方。要做到司法公正，应地方法院经费独立于地方政府，必然使法院真正获得 经济 上的独立，斩断地方保护主义滋生的一个重要根源。
6.改革审判委员会，取消审判委员会对个案的决定权。审判委员会不参加开庭，而是由合议庭向其汇报，由其讨论并决定案件如何判决，是合法的“暗箱操作”。审判委员会是我国特有的一种审判组织形式，实行民主集中制，它的任务是 总结 审判经验讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。这种组织形式在计划经济体制下无疑是对我国审判事业的 发展 起过积极的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立，这种具有行政色彩的组织形式已经不合时宜了。审判委员会对个案有决定权，对审判委员会的决定合议庭必须执行，造成审者不判，判者不审的局面。一方面阻碍了法官个人主观能动性的发挥；另一方面又成了法官逃避责任的避风港。由审判委员会来讨论决定案件，造成有的当事人及其委托人，并不是把主要精力放在开庭审理活动中，而是放在找关系上，这在一定程度上破坏了法官独立，加剧了司法腐败的形成。因此，取消审判委员会的个案决定权已势在必行。应将审判委员会的职责主要转移到总结审判经验和其他有关审判工作的问题上去。
通过上述改革，使以法官和审判工作为中心的体制得以实现。其他工作应围绕着法官和审判工作服务。只有明确分工，这样才能提高司法效率。
二、真正做到公开审判，确保司法公正
笔者就公开审判制度改革提出以下建议：
1.实行冤案、错案责任追究制度。对于办案人员在审判公开中的违法行为要确立违法制裁制度。制裁包括两方面的内容：一是实体制裁，即对于在审判公开中违反 法律 相关规定的，对于应当公开的事项不公开，或者对于不应公开的事项予以非法公开造成严重后果的，应当对其处以相应的民事、行政以及刑事处罚。二是程序性制裁，即对于违反公开审判的有关规定而认定的证据或者其他诉讼结果，应当重新认定。
2.建议公开审理的案卷向社会公开。三大诉讼法都规定，除依法不能公开的以外，都应当公开审理。也就是说案件在公开审理的过程中，所有的证据和事实应当向公众公开， 因此案卷已没有保密的必要。允许民众查阅，有利于加强对司法的民主监督。
3.裁判书必须公开。通过裁判书的公开，使社会公众能够对文书的质量做出评论，更有利于保证各个地区的不同法院对事实大体相同的案件做出大体相同的裁判，从而保证法律可预见性的实现和统一遵守。
三、弱化庭前和庭后活动，强化庭审功能
笔者认为，强化庭审功能是司法公正的保障。强化庭审功能要求在案件正式审理开始之前，法官应尽可能避免与案件材料接触，更不能与当事人及其人接触，以免对纠纷的是非曲直产生偏见。法官只对当事人所提出的事实真伪进行审查和取舍，法官不能在当事人主张的事实范围以外主动收集证据，裁判所依据的事实必须经过当事人双方的辩论，否则不能作为裁判的依据。请示制度在我国的审判实践中起到了一定的积极作用，在办案过程中，下级法院就一些重大疑难案件向上级法院和最高人民法院请示成为一种十分流行的作法。但是这种制度实际上违反了法律规定的两审终审制度，使一、二审的意见合一，侵害了当事人的上诉权；同时这种制度延长了诉讼时间，增加了诉讼成本。应修正请示制度，强化庭审功能，由审理案件的法院直接做出裁判。
综上所述，如果能够逐步改革和完善当今的审判制度，必将使我国的审判制度迈上一个新台阶，从而真正实现司法公正。
参考文献：
[1]祝铭山.关于《人民法院五年改革纲要》的说明.
[2]赵晓敏.谈审判制度的改革与完善.
[3]贾国斌.关于对审判制度改革的几点思考.
内容提要 本文分析了德国民事司法制度存在的问题及其原因，论述德国近年来为解决诉讼拖延及成本过高问题所采取的各种改革措施，包括简化程序、集中审理、限制上诉以及鼓励ADR方式等，并探讨德国民事司法改革对我国的借鉴意义。 关键词 德国 民事诉讼 司法改革 借鉴在当今的中国，由于“市场经济”和“依法治国”宏伟目标的推动以及加入WTO所带来的巨大冲击，司法制度改革已被提到十分重要的议事日程。人们不约而同地把目光投向了世界上发达国家的司法制度领域。其中，德国的司法制度改革受到前所未有的关注。①人们希望通过了解和理性地分析包括德国在内的发达国家的司法制度，来切实思考、把握在当代中国的时空与风土国情下，如何准确定位和有效推进中国司法制度改革。放眼全球，司法制度的运作不能适应社会的需要是一个普遍的问题。民众获取审判救济的途径受到了高额的诉讼费用、拖沓的审理程序等因素的严重阻碍，以致影响了人们对诉讼制度维护社会正义的信心。正是在这个意义上，我们说许多国家的民事司法制度正在经历危机。越来越多的国家意识到了危机的存在，并相应地采取了许多对策，以求扭转这种局面。在这些锐意进取的国家中，德国司法改革的举措和成效受到了交口称誉。 本文对德国民事司法改革的介绍，主要并不着眼于某种具体的制度和程序，而是为了体现改革中如何对各种影响司法公正的因素进行综合衡量及分配正义思想（philosophyofdistributivejustice）②的具体运用，以期对我国的民事司法改革能有所启示。 一、 德国的法院体系简介 德国的法院体系相当复杂，这主要归因于法院体系组成中的两个原则，即专业化原则和权力分散原则。①现行的体制反映了保持各州在法律和司法事务上的独立性和希望法律统一之间的一种妥协。专业化是指德国的法院在处理案件方面专业性程度很强，体现为建立了五个不同的法院体系，即普通法院、行政法院、劳动法院、社会法院和财政法院。每个法院体系各有其自己的专业管辖领域，它们之间互不隶属、互相独立。这样的划分使得某一特定种类的争议和有关事务能够由为此目的而特别设立的法院来审理，由于法官对这类事务有专门的知识和经验，因此对于个人而言，其法律适用的质量更高。权力分散主要是由于联邦和州法院的划分而引起的。②联邦法院作为每一法院体系中最高级别的法院，其主要职责是作为州法院的终审法院，以确保德国法律的统一解释和协调发展。由于所有民事诉讼案件及非讼民事案件均归普通法院管辖，本文所论述的法院系统仅针对普通法院。③ 德国的普通法院共分为四级：初级法院（Amtsgericht）、州法院（Landgericht）、州高等法院（Oberlandesgericht）和联邦法院（Bundesgerichtshof）。对涉案标的额1万马克以下的民事案件，初级法院有管辖权（有关婚姻法、土地租赁关系的争议不适用这一最高限制）。1997年7月1日，初级法院又设立了分支机构，即“家庭法院”，专门负责审理婚姻家庭案件。而对所有不由初级法院审理的民事案件和商事案件，则由州法院管辖，因而州法院是普通法院体系中的重点法院。初级法院审理案件只由一名法官独任审理；而州法院审理案件则是由三名法官组成法庭进行，至少在案件开始审理时是如此，但通常法庭会将案件交由三名法官中的一位独任审理。 在德国，对法院裁判的上诉规定较为复杂。④目前，当事人只能对一审中争议标的额在1500马克以上的案件提起上诉。原则上，对这类上诉的审理是对原先程序的重复，对事实问题和法律问题均进行重新审理。在二审中提出新的证据或对一审中所提出的证据从新的角度进行阐释不仅是合法的，而且在现实中极为普遍。 对初级法院判决的上诉只能向州法院提起；对州法院一审判决的上诉应向州高等法院提起，若有必要，可进一步就法律问题向联邦法院上诉。对于家庭案件，可以从初级法院向州高等法院提出上诉，在一定情形下，经州高等法院同意，可向联邦法院提出上诉。 对于针对州高等法院的判决向联邦法院提起上诉，法律的规定更为复杂。对不涉及财产权的争议或虽涉及财产权争议但标的额低于6万马克的案件，只能经州高等法院允许后就判决中的法律问题提起上诉。如果案件具有“重大意义”或者州高等法院判决所依据的理由与联邦法院过去的判决所确定的原则相抵触，则必须允许上诉。争议标的额超过6万马克的案件，当事人不必经过州高等法院允许即可就法律问题提起上诉，但联邦法院对案件进行初步审查后有权依法 决定不予受理。 二、 德国民事司法中现存的问题① （一） 德国法院体系存在的问题 此方面的问题主要来自于德国法院的专业化划分。这种划分存在较大弊端：多种一审法院的并存，造成了有关法院规则的繁杂化。这种繁杂化使一般老百姓根本无法理解，即使是专业人员有时也感到无所适从。再者，各种法院规则之间可能不同甚至相互冲突而影响法律的统一。另外，还有可能产生两个或两个以上的法院体系对某一案件都有管辖权的情况，这又会涉及到一个如何选择正确法院的问题。有不少学者建议对现行的法院体系进行改革。目前，立法及实践中已考虑到了这些潜在的问题并提供了相应的解决办法。例如，为了统一解释和适用全联邦法律，协调各法院的活动，专门设立了“各联邦法院联合法庭”，减少不同法院根据同一事实作出相互冲突的判决的可能性，以使各联邦审判机构的裁判保持一致。 （二） 诉讼案件的数量过多，导致积案率上升， 案件审理程序受阻据统计，全德国1991年的一审民事案件为163万件，1994年上升到213万件。案件数量的持续增加使得德国司法体制不堪重负。②导致这一问题的原因主要是： 1. 德国民众的法律意识较强，一旦发生纠纷，一般都希望通过诉讼这一途径来解决。③其中最重要的原因在于，在德国，公众对司法的信任程度很高。 2. 德国的诉讼费用与普通法系国家相比要低得多，就是与其他大陆法系国家相比也仅仅为中等水平。诉讼费用的低廉及其可预见性，培育了繁荣的诉讼费用保险市场，约1/5的诉讼中至少有一方当事人的诉讼费用是由保险公司支付的。④对于当事人来说，较低的诉讼成本对其在发生纠纷时提起诉讼起了一个很大的鼓励作用。 3. 在德国，诉讼中能被合理地预见到会胜诉而又经济状况不佳的当事人可以提出法律援助申请。是否给予法律援助的决定权在于法官。一般情况下，只要申请人披露其财务状况，法院对申请人多会慷慨地给予法律援助。这在一定程度上也鼓励了当事人在发生争议时提起诉讼，但同时也导致了法律援助费用的逐年上升。 （三） 案件上诉率过高 据1990年的统计，州法院一审的案件中有55.4%被提起上诉（初级法院一审的案件由于法律对上诉权有较多限制，上诉率为35.9%）。而且，由于允许对一审中认定的事实问题提起上诉，使得受理上诉的法院的工作量大为增加。这一现象，除了从法律规定的上诉理由及上诉权利的限制方面寻找原因外，在很大程度上被归咎于律师的利益驱动。在律师收费被法律明确规定的情况下，律师收取的费用不是按其工作时间计算而是按案件的审理阶段来计算。由于律师在一审中花费了较大的精力和较多的时间，他们更倾向于提起上诉，以便能在二审中花较小的额外投入就可以获得较大的额外收入。 （四） 法院运行所需经费捉襟见肘 由于德国在民事诉讼中采取当事人主义，当事人及其律师过多的不必要诉讼活动造成了诉讼费用的昂贵化。德国法院对当事人收取的诉讼费用较低，远远无法弥补法院为审理案件的支出，有关数据表明连50%都不到。①同时鉴于1990年德国统一后原东德地区司法系统重建的需要，以及近年来德国在欧洲一体化进程中面临窘迫的经济环境，要求大幅度加大投入也是不可能的。 （五） 审判人员数量有限 与相邻的欧盟国家及其他同属大陆法系的国家相比，德国的法官队伍是较为庞大的（相对于人口规模而言）。按人口平均计算，在德国每3600人就拥有一名法官。但是，在案件数量不断增加、上诉率居高不下的情况下，多年来法官的总数量一直保持不变。法官人数不能随着案件的数量和人口的增长而相应地增加，法官的负担过重，是造成拖延诉讼的一个原因。② 综合上述五方面主要问题，可以看出，目前德国民事司法改革亟待解决的问题就是：如何以有限的资源投入（包括法官数量、诉讼成本的限制等）在较合理的时间内处理好不断增加的诉讼案件（包括一审和上诉案件）。 1877年《德国民事诉讼法典》颁行以来，截至1999年底，已经修改过了95次（最近一次是在1999年12月17日）。其中几次大的修改，其核心内容主要是简化程序，加快诉讼的进程，加大审理的集中程度。例如，1976年12月3日的《简化与加快诉讼程序的法律》对民事诉讼法的修改；1990年12月17日的《简化司法程序法》对民事诉讼法的修改。近年来，随着一系列问题的加剧，德国法律界对民事司法制度提出了许多新的改革方案，其中有些已付诸实施。 三 、 德国民事审判制度的改革 （一） 一审法院审理程序的改进 1. 德国民诉法规定，初级法院的法官审理不能上诉的小额案件时，在程序方面有特殊处置权，可决定依照简化的程序进行审理，可以不进行言词辩论，判决不附事实（§495aZPO）。这一规则的适用在将来有可能超出现有的范围，并且扩大适用于上诉案件，这样将会使法官审理案件的程序大大简化。 2. 通过对由独任法官审理案件的扩大适用，将会使法院系统受理案件及处理案件的能力得到提高。如前所述，现在德国法院中案件由独任法官审理的情形有两种：一是初级法院中的独任审理，二是州法院审案时由三名法官组成的法庭将案件交由其中一名法官独任审理。扩大适用独任审理的途径主要有：（1）扩大初级法院的管辖范围（如1993年有关法律就将初级法院管辖案件标的额的上限从6000马克提高到1万马克，近年来有建议将这一限额进一步提高到2万马克）；（2）将直接由独任法官审理的规则扩大适用到州法院一审的案件及州高等法院审理的案件。这是1998年7月的一份“简化民事诉讼程序”的议案（下称“1998年议案”）中所建议的；（3）扩大州法院一审中可由法庭将案件交由独任法官审理的案件的范围。尽管尚无统计数据可以说明这类规则的适用能够缩短审理时间，但立法机关认为扩大此类规则的适用可以使法院受案能力得到提高。 3. 为了克服德国民事诉讼法推行直接开庭制度所产生的重复开庭、诉讼拖延等弊病，学者们大力倡导以集中审理原则对民事诉讼制度实行改革。其结果是在实践中产生了所谓的“斯图加特模式”（StuttgartModel），①这一模式主张将诉讼分为书面准备程序和主辩论两个阶段，通过对言词辩论进行书面准备，以使裁判尽可能在一次言词辩论中作出。这一做法旨在减少开庭次数，提高诉讼效率，并且已被实践证明是成功的。②基于此模式，1977年7月1日德国开始施行“简化司法程序法”，对民事诉讼法进行大规模修改。修改后的德国民事诉讼程序向集中审理、口头审理、分阶段审理等方面迈出了一大步。法律明确规定在主辩论期日原则上要求法院开一次庭集中审理后终结案件（§272aZPO）。为了充分进行审理前的准备，法官可以采用提前进行准备性的口头辩论，或以在规定期限内当事人之间交换书状方式进行准备（§275，§276ZPO）。不管哪种方式，当事人在法庭上使用的证据必须事先告知对方当事人，如果在法庭上提出事先没有告知的证据，那么就产生失权效力，即法官可以根据情况不采纳该证据（§296ZPO）。学者们认为继续坚持这一模式有望在案件数量不断增加的情况下仍然保持较短的审理时间。 4. 要求当事人承担在诉讼开始后即提供证据的一般性程序义务。这一规定类似于英美法系国家的“证据开示（discovery）”制度。建议引入证据开示制度的学者认为，此举有利于消除由于当事人对证据掌握的不平衡而可能导致的判决不公，同时也有助于实现法官对案件的管理（CaseFlowManagement）。③ 5. 如果法院不经过口头审理而代之以书面审理进行判决，那么，诉讼程序会进一步简化。但目前书面审理只存在于初级法院，且有一定条件：（1）案件争议标的额在1500马克以下；（2）当事人一方因住得太远或其他重要原因而无法出庭。将来，这种书面审理的适用将会不受争议标的额的限制，只要法律对初级法院审理的案件不强制要求聘请律师且当事人一方不出庭时即可适用。 6. 一般而言，在德国的判决书中，运用逻辑推理到了极端，并且不厌其烦地追求法律细节。正如HarryLawson曾经说的：他们不给想象力留下任何的余地。一份初审法院的判决书可以洋洋洒洒达数万言之多。①针对这一特点，法律规定在判决不能被提起上诉的案件中，法院依法可以不在判决书中写明案件事实及判决理由（§313aⅠ，§495aⅡZPO）。这样，法官特别是初级法院的法官，可以在处理有关争议时节省时间。 （二） 上诉程序的简化、规范化及对上诉的限制② 1. 对于有关上诉的一般性问题进行规范，有助于避免或减少错误的发生。这类问题诸如：提起上诉的期限、上诉的理由的限制及针对上诉进行答辩的一般性义务的规定等。 2. 按内务部顾问委员会的建议，为使法院运行更有效率，司法救济应包括对事实的一次审理及一次上诉，其中上诉只进行法律适用方面的审查。但是这又将与判决质量的保证存在一定的冲突。 3. “1998年议案”主张当事人在一审中未在规定期限内提出的攻击和防御方法，除非其有 迟延的充分理由，否则在上诉中将不被接受。这就要求当事人必须将其所有的攻击和防御方法在一审中就全部提出，这样，除可以保证一审判决的质量外，更重要的是可以较大幅度地减少当事人提起上诉的数量，同时，也减轻了上诉审中法院进行事实审查的工作负担，有助于将上诉审进一步发展成为法律审。 4. 针对上诉率过高的现状，学者们多主张应对上诉的条件进行更多的限制以减轻上诉法院的负担，主要包括两方面内容：一是从对上诉案件争议标的额的限制入手，即将原来允许提起上诉的案件标的额下限从1500马克提高到2000马克（那些具有“重大意义”的案件不受限制）。二是实行上诉许可制度，要求当事人提起上诉前必须先经过一审法院的许可，当上诉许可申请被驳回时当事人可以就驳回申请的裁决提起上诉。对具有“重大意义”的案件（如与联邦法院的判例相冲突或程序严重违法的案件），则必须允许上诉。 5. 现行的向联邦法院提起上诉的规定存在一定的弊端：一是以6万马克的争议标的额对案件的上诉进行区别对待，导致对当事人的不平等待遇；二是联邦法院将大部分精力放在对个案的审查上，而无法更好地关注那些对法律统一和发展有重大意义的案件。针对这些问题，联邦法院希望将争议标的额6万马克以下案件上诉的许可权交给州高等法院，而争议标的额6万马克以上案件则由联邦法院自行决定是否许可上诉。但这并未完全克服上述弊端（主要是第一个弊端）。因而，联邦政府建议：应将许可案件上诉的权利赋予州高等法院（无论案件标的额的大小），而对驳回许可申请的裁决的上诉则仅限于争议标的额在6万马克以上的案件。总之，针对法律适用问题上诉到联邦法院将不再是一个普遍而自由的救济方式。 四、其他相关配套性制度的改革① （一） 法院体系的结构改革 1. 由于初级法院与州法院在诉讼程序上差别不大，且目前多将案件交由独任法官进行审理，因此，有人建议将二者合并起来成为一个统一的一审法院。这将使得德国普通法院体系由“四级法院”变为“三级法院”。这一建议最早是在1971年12月一份“第一次司法改革法案”的草案中被提出来的，而且该建议也启动了向三级法院体系过渡的步伐：1977年家庭法院被并入初级法院，同时规定家庭案件的上诉直接向州高等法院提出，也就是说，三级法院结构目前已存在于家庭案件的审理中。但对整个普通法院系统的合并问题，政府以新建法院成本过高及调动法官困难为由认为在近期内是不现实的。 2. 对法院体系进行改革：短期目标是在全国范围内建立起一个服务于所有法院体系司法事务的规范化的行政部门，以期能形成更有效、更经济的法院行政管理，并使法官在各法院系统间的调动更为容易；长期的目标是将现在的五个法院体系进行缩减，形成两个法院体系：普通法院（主管民事、刑事案件，并将劳动法院包含在内）及行政法院（主管行政、财政及社会事务），同时，制定一部各法院体系统一适用的程序法。 （二） 一审法院人员素质的加强 为了提高一审判决的质量，使当事人能更好地接受一审判决，除了在法律规定中加重当事人相关的“信息披露义务”外，应尽量由那些高素质的有多年实践经验的法官审理一审案件，这就要求在初审法院中增加高素质法官的数量。但是这种调整要求在法官编制和报酬等方面的旧思想观念能有较大转变，而由于旧思想观念难以在短期内得到改变，这种调整审判人员结构的建议在短期内难以实现。② （三） 法院管理的改善 为了使法院内部资源利用合理化，除了改革法院司法运作外，还应运用现代商业管理原则及利用现代计算机技术对法院内部的管理工作进行改进。 （四） 降低法院系统运作成本的耗费 1. 开始考虑通过对法院收费制度的规范来降低法院作出最终裁判的成本耗费，同时提高收费以减轻法院的工作量。③但这些改革又不能给低收入当事人的正当诉求造成困难。这就要求必须同时健全完善法律援助制度。 2. 自1980年修改《诉讼费用援助法》以来，国家在法律援助方面支付的费用显著增加。据估算，目前联邦及各州每年用于法律援助的费用约为5亿马克。针对这一现象，有学者认为应将审核给予法律援助的经济条件的权限交还给社会福利机构。 （五） 通过推广诉讼外替代性纠纷解决方式来缓解法院运作的紧张状况 注重利用诉讼外替代性纠纷解决方式（AlternativeDisputeResolution，简称ADR）来缓解法院运作的紧张状况，这是目前各国民事司法改革的一个共同趋势。其中荷兰的成功经验 引起了德国法律界的极大关注。在荷兰，拥有相对快速、廉价的民事司法系统，避免了诉讼拖延和耗费过大等问题，其主要原因在于荷兰存在着能够与律师行业竞争的其他法律服务业和社会机构。这些非律师行业和社会机构提供了替代诉讼的有效率、低成本的争议解决方式，从而使法院能够集中精力处理那些真正需要通过诉讼方式解决的争议。德国在这方面的努力和尝试有以下几点： 1. 在向法院寻求救济之前通过律师达成庭外和解的解决争议方式的推广适用。为达此目的，法律对律师参与庭外和解规定较高的收费标准，以调动律师以庭外和解方式解决争议的积极性，同时，简化对达成具有强制执行力的和解协议的程序要求。 2. 除了传统的通过诉讼解决纠纷的方式外，德国的一些行业中还存在着调解机构。但到目前为止，只有极少部分的当事人求助于庭外调解机构。其原因在于：（1）诉讼成本较低廉，且法律援助较易获得，这使得人们更倾向于以诉讼方式解决争议；（2）法院在审理过程中也经常采用调解或和解的程序，这也减弱了人们寻求其他诉讼外替代性争议解决方式的动机；（3）更重要的原因在于，德国的当事人对由国家设立的审判组织的独立性及其能力有较大的信任，而对调解机构则持怀疑和不信任态度。“1998年议案”建议授予各州针对某些案件采取强制性调解程序，包括：小额争议、邻里间财产纠纷、私人间有关侮辱与诽谤的案件等等。另外还有人建议立法机关授权初级法院对所有合适的案件提交给调解机构受理。 3. 对相关仲裁立法进行改革以使仲裁这一解决纠纷的方式能得到更广泛的运用。这种立法改革主要是修改有关仲裁的法律规定以求与联合国国际贸易法委员会的《国际商事仲裁示范法》接轨。1998年1月1日新的仲裁法（即《民事诉讼法》第十编“仲裁程序”）生效。德国仲裁院（TheGermanInstitutionofArbitration）依据新仲裁法对原仲裁规则作了修改。新的仲裁规则自1998年7月1日起生效。① 从上述对德国民事司法制度改革的一系列措施及建议的介绍，我们可以清楚地看到其中所体现的“追求妥协”与“分配正义”的指导思想：在审判机构与审判人员数量有限的情况下，保证在合理的期间内完成对不断增加的诉讼案件的较高质量、使当事人较为满意的审理，同时又确保将成本耗费限制在国家承受得起的范围内。但这一系列措施及建议能否得以顺利贯彻实施以实现改革的目标又受到许多因素的影响，诸如：对司法程序构建的哲学思维方式的更新，公众法律文化的转变，现存制度框架下某些利益集团（如律师界）出于对既得利益的维护而可能阻碍变革等等。民事司法改革的目标并不是因为有人如此提倡就能够实现，改革进程必将是缓慢而艰辛的，过去一百多年来德国民事诉讼制度改革的历史已说明了这一点。 五、 德国司法改革的几点思考与借鉴 纵观德国司法改革的整个进程，我们认为，德国司法改革至少有两个方面的经验值得我们认真反思和借鉴。 （一） 司法改革的合宪性控制 在改革过程中，德国为了加速诉讼的进程，要求当事人在适当的时间内及时提交有关证据和主张，否则，这些证据和主张将得不到法院的采纳。如上所述，由于德国上诉审是对事实和法律作全面的审查，这个规定可以轻易地被当事人规避。为了确保该制度的效力，德国民事诉讼法第528条明确规定除了特别的情况①，一审中超期提出的事实和证据在二审中都不能得到法院的支持，这个制度被称之为“排除制度”（preclusion）。这一制度对于增强当事人的程序时间观念、提高审判效率确实起了很大的作用，但是，该制度本身却有违反德国公民所享有的宪法性权利的嫌疑。在德国，当事人有依法获得公正审判的权利（therighttoafairtrial）②。排除制度的适用可能构成了对公民宪法性权利的侵犯，当事人可以因此提起宪法诉讼。法院因此必须对加速程序进程的各种行为担负全面、综合的责任。这就提醒我们，应当对整个司法改革过程进行合宪性控制。合宪性控制指的是让宪法的最高性不只是徒托空言，而是直接间接对各种公权力、乃至社会生活发生规范作用的一套机制。要言之，就是发现并排除违反宪法行为或状态的机制。基于维护一个国家法秩序的统一，任何涉法行为从根本上讲都存在着合宪性问题。 我国正在进行的司法改革广泛涉及审判方式、审判组织、法院内设机构、司法管理制度等诸多方面。从作为司法机关的法院对这些改革进行理想的规划看，1999年《人民法院五年改革纲要》③强烈地体现了对司法公正和司法效率的执著追求。但是，当 上述规划由理念的层面转入实践的层面，并依托于法院本身作为改革的主体，就不能不考虑法院改革的合宪性问题了。合宪性对法院改革的内在要求无非有两个，一是改革的内容应当合宪，即实质合宪性；二是改革的程序应当合宪，即程序合宪性。改革的合宪性，不仅涉及先修法再改革，抑或先改革再修法的程序性问题④，而且涉及改革的授权问题。从各有关国家的改革实践看，解决司法改革的合宪性控制有两种方式，一是由议会立法进行授权，如美国国会于1990年12月通过的《民事司法改革法》⑤；二是成立专门的司法改革委员会，或者由议会以修改法律的方式进行改革，例如英国的司法改革就是在专门的组织-法律委员会（LawCommission）⑥的主导下进行的。目前，我国的司法改革基本上是在法院内部进行的⑦，有些探索性的做法通过地方各级法院的内部规范性文件已在实践中采用， 这种改革方式从一开始就给人以缺乏法律授权的感觉。至于各地改革做法的合宪性则没有专门的机关加以审查。而根据《立法法》的规定，诉讼和仲裁制度只能由法律加以规定。①因此，在司法改革推进和深化的过程中，任何一项改革措施如果要在全国范围内推行，以司法解释的方式进行显然有悖于《立法法》的规定。从合宪性控制的内在要求看，比较可行的办法是，由全国人大设立司法改革委员会②，对各地涉及司法改革的探索性做法进行合宪性审查③，对涉及修法的改革方案，评估其在全国推广的可行性后，提出立法或修改法律的草案，按照法律程序建议立法机关进行立法，而后在全国范围内推行。 （二） 司法改革应“内外兼修” “对于发展中国家的法律改革，比较法研究是极有用的，通过比较法研究可以刺激本国法律秩序的不断的批判，这种批判对本国法的发展所作的贡献比局限在本国之内进行的‘教条式’的议论要大得多。”④我国的司法改革在总结司法制度的历史经验、教训的基础上，还应借鉴外国司法改革的经验教训。如果仅仅局限于对本国司法制度的考察，我国的司法改革将很难取得突破性进展。司法改革的推进不应仅限于诉讼领域，还应包括相关的制度。实际上，目前世界各国出现的司法危机，其原因不是可以简单地归结为诉讼制度的不完善或不正义。司法危机的出现，在很大程度上也是诉讼法律制度本身局限性的体现，“现代司法的权威是以其在程序上受到的诸多限制为基础的”。⑤或者说，只要诉讼制度存在，这些弊端就不可避免。 诉讼作为解决纠纷的重要方式之一，向来都被视为是最后的救济手段，是公平和正义的象征。但是，随着社会、经济的发展，司法所扮演的社会角色越来越复杂、所承担的社会任务也越来越繁重，逐渐难以适应社会现实的需求。当前，困扰西方国家民事司法运行的问题，归结起来主要是诉讼迟延和诉讼成本过高这两个方面。为了重塑司法权威，便利民众“接近正义”（AccesstoJustice），世界各主要国家掀起了司法改革的浪潮。 尽管许多国家都在进行司法改革，但是，诉讼和法律的基本特征及其性质决定了诉讼并不是一种完美的纠纷解决机制，或者说，诉讼机制具有它自身难以克服的弊病。诉讼的局限性需要其他相关制度就此作出补充。为了实现法律正义，许多国家逐步重构传统的纠纷解决机制，在民事诉讼制度外寻求其他有效的纠纷解决方式。现代ADR的兴起与发展正体现了人们对新的纠纷解决的理念与实践的探索⑥。在这方面，德国采用了与世界大多数国家类似的办法，重视庭外解决纠纷，鼓励使用ADR.为鼓励律师在庭外促成当事人和解，德国1994年6月24日颁布的“费用修正法”（theCostAmendment）特别规定，律师如能促成当事人达成庭外和解，可在法律规定的全额律师费外，再多收取50%的“和解费”（thesettlementfee）。①“缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件，分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方法的运用。现代社会复杂纷繁，传统司法制度难以完全适应，有必要探索更快捷、低廉、简单、更接近需要、更适应不同当事人要求的纠纷解决机制。”②由于ADR建立在当事人自愿的基础上，我们可以合理确信当事人为追求利益的最大化，会选择对自己最有利的解决方式和途径。在我国司法改革过程中，对于如何构筑ADR制度应当给以足够的重视，这是直接关系到司法改革成功与否的重要因素之一。 需要引起我们重视的是，在大陆法系国家中，民事司法制度的互相借鉴和移植是十分普遍的，例如荷兰借鉴法国，希腊借鉴德国等。但是相同或类似的民事司法制度在实际运行过程中却表现出了在效率方面的极大差异，甚至形成了两个极端：一端是民事司法制度呈现良性运行（如德国、 荷兰和日本）；另一端是民事司法制度呈现非良性运行（如意大利、希腊）。这个现象值得我们深思。笔者认为，制度移植必须注意制度运行环境问题，在我国是否具备能使被移植的制度得以存在并发展的“土壤”，是制度移植成功的一个决定性因素。我国目前正进行的司法制度改革也是如此，在借鉴、移植国外先进的司法制度时，必须结合我国的具体国情进行充分的论证。德国以及其他国家民事司法制度改革提供给我们的除了具体制度的设计外，更重要的应在于为我们提供了一种进行司法制度改革的思维方式
一、中国社会主义法律制度的不断完善，为推进司法改革和人权保护提供了更充分的法制保障
建立体现人民意志、反映社会发展规律和时代精神的科学完备的法律体系，做到有法可依，是依法治国和推进司法改革的基础和前提。改革开放以来，中国国家权力机关及有关部门加快了与建立社会主义市场经济体制相适应的法律制度建设，先后制定了500多件法律及有关法律问题的决议，3100多件行政法规及规范性文件，以宪法为基础、部门法律相配套的社会主义法律制度逐步健全和完善。特别是民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法和刑法等法律的相继制定或修改，对于推进司法改革，建立现代司法制度，调整规范各类社会关系，维护人民群众的合法权益，促进司法领域的人权保障，提供了强有力的法律依据。
——行政诉讼法与人权的司法保护。1989年4月，第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《行政诉讼法》，表明我国建立起“民告官”的行政诉讼制度。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，促进依法行政的重要法律制度。《行政诉讼法》规定，当行政行为相对人的合法权益受到侵害时，可通过行使诉讼权得到有效救济；明确当事人在行政诉讼中的法律地位平等；被告方即行政机关对所作出的具体行政行为负有举证责任，并在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。这些规定，都体现了对处于弱势地位的行政行为相对人的关切，有利于提高人权保障水平。2002年，中国法院审结各类行政诉讼案件8.4万余件。
——民事诉讼法与人权的司法保护。1982年3月，第五届全国人民代表大会第二十二次会议审议通过了《民事诉讼法》（试行）。1991年4月，第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《民事诉讼法》。《民事诉讼法》规定了人民法院依法审理民事案件，诉讼当事人在适用法律上一律平等的基本原则；规定了当事人请求人民法院行使审判权，以保护其合法权益、确认或变更民事法律关系、制裁民事违法行为的权利；规定了当事人有平等诉讼权利，有权在法庭上就案件事实和争议的问题进行辩论，有权在法庭调解下处理民事纠纷。2002年，中国法院审结各类民事案件439万余件。
——刑事诉讼法与人权的司法保护。1979年7月，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《刑事诉讼法》。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议对《刑事诉讼法》作了重要修改，科学借鉴和吸收了外国刑事诉讼中有利于保障人权的合理内容，既完善了我国的刑事司法制度，又进一步加强了人权的法制保障。《刑事诉讼法》取消了收容审查，规范了刑事强制措施，有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益；改善了审判方式，吸收了无罪推定的基本精神，明确了控诉方的举证责任，为被追诉者在诉讼过程中充分行使诉讼权利奠定了坚实的法律基础；取消了检察机关对犯罪嫌疑人可以认定有罪而免予的制度，规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”；完善了辩护制度，对律师及其他辩护人参加诉讼提供了更充分的法律保障；规定了对盲、聋、哑或未成年人等社会弱者和可能判处死刑而没有委托辩护人的被告人，人民法院应当提供法律援助，以保证其辩护权利，从而加强了对特殊被告人的保护。
——刑法与人权的司法保护。中国现行《刑法》是1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过，又经1997年3月第八届全国人民代表大会第五次会议修订的。修订后的刑法确立了罪刑法定原则，不允许任何人有超越法律的特权；确立了罪刑相适应原则，规定刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。这些规定既能保障依法惩治犯罪从而保护人民群众和国家及公共利益不受侵犯，又防止了刑罚的滥用，依法保护犯罪嫌疑人及罪犯应有的合法权利，充分体现了惩罚犯罪与保障人权的有机统一。
二、规范刑事和行政强制措施，预防、减少侵犯人权的行为
（一）严格规范刑事强制措施，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。刑事强制措施，是司法机关依法限制或剥夺公民人身权利的措施，涉及公民的名誉、自由、利益等基本权利。为依法同违法犯罪行为作斗争，保证刑事诉讼活动的顺利进行，又防止发生滥用强制措施而侵犯公民人身自由的情况，中国司法机关相继制定了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》、《关于取保候审若干问题的规定》、《关于适用刑事强制措施有关问题的规定》、《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》、《关于严格执行刑事诉讼法切实纠防超期羁押的通知》，对取保候审、监视居住、拘留和逮捕等刑事强制措施的适用范围、审批程序、法律手续、应遵守的时限等问题制定了比较详细的规范，并且规定了一系列的监督措施，从制度上防止司法机关在适用刑事强制措施过程中侵犯犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。
（二）严格规范行政强制措施，依法保障行政行为相对人的合法权益。在司法改革中，中国公安机关对适用行政强制措施进行了改革和规范。2003年8月，公安部了《公安机关办理行政案件程序规定》，对公安机关适用的限制人身自由行政强制措施的适用对象、条件、期限、程序等都作了明确规定，特别是对传唤行为作了严格限制，明确规定“不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。非经强制传唤的，不得以限制人身自由的方式进行讯问。”同时，明确规定公安机关在办理行政案件中，“以非法手段取得的证据不能作为定案的根据”，以防止刑讯逼供等非法取证的发生。
三、进一步完善诉讼程序，维护公民和法人的合法权益
诉讼程序的公正、公开、民主和高效，是维护法律的权威，保障公民和法人的合法权益的集中体现。中国司法机关改革和完善诉讼程序，切实维护了刑事案件被告人、民事案件和行政案件当事人的合法权益。
人民法院积极推进审判程序改革。一是实行立审分立、审执分立、审监分立制度。对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正与高效。二是建立符合审判工作规律的审判组织形式。推行审判长和独任审判员的选任制度，充分发挥其在庭审中的指挥、协调作用。推行院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭，担任审判长的做法。规范审判委员会的工作职责。三是简化刑事普通程序和规范刑事简易程序，提高了审判效率。四是推进行政诉讼改革，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的诉权和实体权利。最高人民法院通过制定《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等司法解释，扩大和明确行政案件的受案范围，规范与完善质证与认证等证据制度，明确规
定任何证据未经法庭质证不得作为定案的根据，通过非法方法获取的证据也不能作为定案的根据。
人民检察院进一步健全和完善检察环节的诉讼程序。最高人民检察院先后制定了《关于刑事抗诉工作的若干意见》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》以及《人民检察院错案责任追究条例（试行）》等规定，规范了检察机关的诉讼程序，增强了从诉讼制度上维护公民和法人合法权益的能力。检察机关在总结多年来职务犯罪侦查工作经验基础上，改革和完善了职务犯罪侦查工作程序，制定和实施了相应的内部制约机制。职务犯罪案件的查处各环节分别由举报中心、侦查部门、批捕部门、部门、申诉部门承办，并建立起相互衔接、相互制约的工作机制，提高办案质量，依法保障了职务犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
四、完善司法公开制度，提高司法工作透明度，保护诉讼当事人的权益
司法公开，是加强司法领域人权保护的重要环节。中国法律明确规定了司法公开原则。在司法改革中，中国司法机关进一步完善了司法公开制度。
人民法院完善公开审判制度，提高审判工作透明度。20世纪90年代初，人民法院推行以公开审判为重点的民事审判方式改革。近几年来，最高人民法院强调要将宪法和法律规定的公开审判制度落到实处，除法律另有规定不予公开审理的案件以外，其他案件一律实行公开审理。1999年3月，最高人民法院制定了《关于严格执行公开审判制度的规定》，规定了程序公开、证据公开、裁判公开的具体内容。同时明确规定，上诉或再审的，凡应当依法公开审理而原审法院没有公开审理的，上级法院应依法发回重审或再审。在公开审理案件时，允许公民自由参加旁听，允许新闻媒体对审判活动进行如实报道，并在必要时可通过电视和广播进行现场直播。人民法院结合落实公开审判制度，还加快了裁判文书的改革，增强判决的说理性，使裁判文书不仅记录裁判过程，同时公开裁判理由，成为向社会公众展示司法公正形象的载体。人民法院还通过网络等媒体将部分判决书文本向社会公布，方便人民群众和新闻媒体监督。
人民检察院积极推行“检务公开”，完善检务公开制度。1998年10月，最高人民检察院《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，其内容包括人民检察院的性质、职能、机构设置、工作程序、受案范围、立案标准、诉讼参与人的权利义务以及举报、控告的途径方法等，并通过新闻媒体、宣传活动向人民群众宣传。人民检察院还建立诉讼参与人权利义务告知制度，不案件、刑事申诉案件、民事行政抗诉案件的公开审查和听证制度，进一步把检察工作置于人民群众的监督之下，以公开保公正，促进人权的司法保障。
公安机关全面推行警务公开制度。中国公安机关在实行“两公开一监督”制度（公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督）的基础上，全面推行警务公开制度。1999年6月10日，公安部制定下发了《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。警务公开既涉及户籍管理、治安管理、消防管理、出入境管理等公安行政执法活动，又涉及到立案、侦查、羁押等刑事执法活动；既公开办事制度、办事程序和执法依据，又公开法定的职责权限、勤政廉政建设规定以及公民享有的合法权利和应当履行的义务等。公安机关警务公开不仅方便了社会各界的监督，而且使公民的合法权益得到有效保护。
司法行政机关实行狱务公开和所务公开。司法行政机关通过一定的形式，向罪犯、劳教人员及其亲属和社会公众公开监狱、劳动教养场所执法依据、程序、相关规定等，自觉接受社会监督。
五、强化对司法工作的监督制约，促进公正司法，维护诉讼当事人的权利
人民检察院进一步加强了对诉讼活动的法律监督。人民检察院改革对侦查活动的监督方式，形成了适时介入侦查、引导侦查取证、加强侦查监督的工作机制。人民检察院会同人民法院、公安机关开展纠正和清理超期羁押工作。1998年至2002年，对侦查、、审判等各个环节的超期羁押问题，共监督纠正30余万人次。人民检察院改革刑事案件抗诉工作，完善对审判的监督程序和机制。1998年至2002年，全国检察机关对认为确有错误的刑事判决、裁定，按照二审程序提出抗诉的1.6万多件，按照审判监督程序提出抗诉的1689件；对侦查、审判活动中的违法情况，提出书面纠正意见的6万余件（次）。人民检察院加大对刑罚执行活动和监管活动的监督力度，重点对违法减刑、假释、保外就医和不按规定交付执行等情况进行检察监督。最高人民检察院还决定对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，在批准逮捕、撤销案件和不环节接受人民监督员监督，已在10个省、自治区、直辖市开展试点工作。
中国司法机关不断完善内部监督制约。人民法院通过改革机构设置和工作制度，全面落实立案与审判、审判与执行分立制度，加强内部制约机制；完善审判监督制度，规范再审程序；加强对法官的监督，建立违法审判责任追究制度；制定法官职业道德基本准则，建立符合法官职业特点的行为约束机制；健全接受外部监督的渠道，完善办理人大代表对审判工作提出批评、建议、意见的程序。普遍建立警务督察制度，完善执法责任制和主动接受外部监督的机制，规范公安执法行为。
六、大力发展法律服务业，保障当事人在司法活动中获得律师帮助的权利
中国政府大力发展法律服务业，律师业有了很大发展。截止2002年底，专职执业律师已达到10万余人，律师事务所已达1万余家。中国有关律师业的法律、法规、规章基本形成体系。
中国司法机关重视发挥律师参与刑事诉讼、维护人权的作用。在刑事诉讼的各个阶段，律师可以依法维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。在侦查阶段，律师在犯罪嫌疑人被第一次讯问后或者采取强制措施之日起，即可接受委托为其提供法律咨询、申诉和控告。犯罪嫌疑人被羁押的，可以为其申请取保候审。在审查阶段，律师接受委托担任犯罪嫌疑人的辩护人。在审判阶段，律师接受委托或者人民法院的指定，担任被告人的辩护人。同时，在刑事诉讼中，律师还可以接受被害人及其法定人或者近亲属以及附带民事诉讼的当事人或者法定人、近亲属的委托担任诉讼人。据统计，2002年，全国律师参与刑事诉讼案件达33.5万余件，其中为犯罪嫌疑人提供法律咨询、代为申诉控告4.6万余件，为犯罪嫌疑人申请取保候审1.8万余件；律师担任被告人的辩护人20余万件，其中由法院指定辩护的3.6万余件。
中国司法行政机关积极推进律师制度改革。进一步理顺和完善了司法行政机关和律师协会相结合的管理体制，明确司法行政机关与律师协会的职能分工，发挥律师协会的行业管理作用。司法部通过广泛的调查研究，确定了修改《律师法》的基本思路，修改《律师法》的论证工作正在进行中。同时，积极开展公职律师、公司律师的试点工作，进一步完善律师结构形式，使律师在维护当事人合法权益方面发挥更大的作用。据司法部统计，已有8个省、自治区、直辖市的200多个政府部门开展了公职律师试点，已有15个省、自治区、直辖市50多家大型企业开展了公司律师试点。
七、建立特殊人群的人权司法保护制度
（一）建立和完善少年司法制度。从20世纪80年代开始，人民法院积极探索建立和完善中国特色的少年司法制度。自1984年上海市长宁区人民法院建立第一个少年法庭以来，中国法院共建立少年法庭2500多个。
中国司法机关初步建立起少年人权司法保护制度。中国司法机关认真总结办理未成年人刑事案件的实践经验，依据《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等有关法律规定，制定和实施了相互配套的未成年人刑事案件的立案、侦查、公诉、审判等制度。一是采取不同于成年人的方式讯问违法犯罪的未成年人，对未成年人严格限制和尽量减少使用强制措施，对被羁押的未成年人根据其心理和生理特点给予特殊照顾。二是坚持未成年被告人的法定人参加诉讼制度，保证未成年人及其法定人充分行使申请回避、辩护等诉讼权利。三是确立对未成年人刑事案件依法不公开审理制度，对涉及未成年被告人、被害人、证人的有关资料不扩散和传播。四是完善对未成年被告人辩护权利的保障制度，开庭时未成年被告人没有委托辩护人的，少年法庭应为其指定辩护律师。五是社会调查制度，少年法庭除对犯罪事实、证据调查核实外，还必须对犯罪原因、未成年人成长背景等情况展开调查，有针对性地开展思想教育工作。六是寓“教”于“审”，少年法庭结合每个未成年被告人的具体情况开展教育，帮助未成年人认清违法犯罪的性质、原因和危害后果，从而达到自我反省、矫正犯罪心理的目的。中国少年司法制度在教育、挽救违法犯罪青少年方面取得了很大的成效，并且涌现出一大批像北京市海淀区人民法院“法官妈妈”尚秀云那样的优秀法官。
（二）改革收容遣送制度。1982年国务院了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定收容遣送是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员的一种办法。但是，实践中收容遣送工作出现了一些侵犯公民合法权益的情况，已从单纯的救济性手段变成了附加行政和社会治安管理功能的强制手段。为切实保障公民的合法权利，2003年6月国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，废止了沿用多年的收容遣送制度，禁止使用强制手段，充分体现自愿、救济、帮助的原则，不仅规定了被救助人的程序性权利和在救助站基本生活保障等实体权利，而且还规定了行政机关工作人员的程序性义务，以及违规者的法律责任。
（三）完善法律援助制度。获得法律援助的权利，是国际社会日益重视的人权司法保障的重要内容。中国政府把建立和实施法律援助制度纳入到社会发展的规划之中，明确提供法律援助是政府的责任。2003年7月，国务院颁布了《法律援助条例》，规定了法律援助的范围、标准、实施程序以及法律援助各方的权利义务、法律责任等，为促进和规范法律援助工作提供了重要的法律依据。几年来，中国法律工作者解答法律咨询约600余万人次，办理各类法律援助案件80余万件，获得法律援助服务97万多人。法律援助受益人不仅有中国公民，还有触犯中国法律接受中国司法机关刑事审判的外国人；越来越多的妇女、未成年人、老年人、残疾人等社会弱势群体接受法律援助，维护了自身的合法权益。法律援助事业的发展，有力地促进了司法公正，维护了经济困难公民的合法权益。
（四）积极开展司法救助。2001年和2002年，人民法院实施司法救助的案件有40多万件，减、缓、免交诉讼费近20亿元，切实保障了经济困难群众的诉讼权利。
（五）加强刑释解教人员的安置帮教工作。为帮助刑满释放和解除劳教人员更快地适应回归社会后的生活，预防和减少重新犯罪，中国政府有关部门构建和完善了安置帮教综合治理的工作机制，动员社会各方面的力量，特别是充分发挥社区资源的优势，将安置就业和帮助教育工作落实到社区、街道和乡村。各地切实关心、帮助刑释解教人员，减轻他们回归社会后的心理压力和生活压力。各地积极开展政策上的扶持，加大对刑释解教人员的就业教育、技术培训、择业指导、推荐岗位等工作力度，促进了刑释解教人员的就业安置和社会保障。安置帮教工作由过去主要依靠政府逐步转变为以社会化、市场化安置为主的新路子。2001年全国刑释解教人员安置率为73%，2002年安置率为90%.中国刑释解教人员的安置帮教工作有效保障了这些人的生存权、平等权等基本人权，重新犯罪率一直控制在较低的水平。
八、改革监狱体制和刑罚执行方式，保护在押罪犯的合法权益，提高教育改造质量
（一）推进监狱管理体制改革。近年来，中国重视监狱管理体制改革，保护在押罪犯的合法权益。2003年1月，国务院批转了《司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见》，确定了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标，从财政供给体制、教育改造、监狱规范化运行等方面，保障在押犯人的合法权益，提高教育改造质量。目前，监狱体制改革试点工作正在黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西6个省、直辖市进行。
论文摘要：司法考试是我国法律职业准入制度的重要组成部分。2008年国家司法考试在报名资格等方面做出调整后，对高校宪法学教学提出了新要求。目前，我国高校宪法学教学重点普遍偏离司法考试的命题重点，教学方法也较单调。鉴于此，高校宪法学教学改革应适应司法考试的要求，以规范和实践为重点，采用多种方式，突出对学生的规范分析能力和知识运用能力的培养。
司法考试是我国法律职业准人制度的重要组成部分。2002年国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度以来，报名条件一直限制在已经取得本科学历的毕业生。2008年国家司法考试在报名范围等方面做出重要调整，规定“普通高等学校2009年应届本科毕业生可以报名参加国家司法考试”。司法考试报名资格的调整，有利于基层地区法律职业人员短缺、断档等问题的解决，也使法律院校的优秀毕业生在就业时有更多优先选择法律职业的机会，与此同时，这一调整也给高校法律专业各门学科的教学提出了新要求。其中，宪法学作为高校法学专业核心课程之一，在司法考试之卷一占有一定分值。因此，宪法学教学如何通过自身调整适应我国法学教育趋向应用的趋势，是一个值得关注的问题。
一、国家统一司法考试政策调整后对高校宪法学教学的新要求
国家司法考试政策调整后，法律专业应届本科毕业生有机会在校报名参加统一司法考试，这一变化，给高校宪法学教学提出了更高要求。首先，司法考试越来越注重宪法思维能力的考查。据统计，2002年国家司法考试以来，关于宪法思维能力的试题已从最初的3道上升为现在的8道，相应的，要求宪法学教学中应着重学生这一能力的培养。一般来说，宪法思维是人们运用对宪法本身的认识来观察问题、提出问题以及分析和解决问题的思维方式。宪法思维作为法律思维的重要组成部分，又与一般法律思维有所不同，它不是法律思维在宪法学领域的简单翻版，而是对国家最根本最重要问题的法律思维。例如，2009年司法考试卷一(下文的试题都是第一卷中的)单项选择的第1题：应如何理解中共中央总书记提出“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”中关于“宪法法律至上”的重要观点。这道试题考查的基本知识点为宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。结合本题所给选项，考生只要对宪法的法律地位有正确认识，并能够运用这一知识对宪法和法律的关系以及宪法与执政党的关系进行分析，很快就可以得出本题的正确答案：“宪法法律至上”是执政党在思想认识上的一个重大转变。其次，司法考试注重对宪法典和宪法性法律等知识问题的考查。例如，2004年第7题的考点是《宪法》第13条第3款，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；第8、10、14、55题则是对《宪法》、《地方各级人大代表法》、《地方各级人大组织法》和《香港基本法》等法条的识记能力的考查。此外，2009年的司法考试又对《集会游行示威法》、《全国人大组织法》、《地方组织法》、《选举法》以及《立法法》等宪法性法律的有关法条进行了专门测试。因此，高校宪法学教学中不应忽视学生对法条的记忆和理解能力的培养。最后，司法考试与国家的政治生活、社会的现实情况有着密切联系，这就要求宪法学教学对当下中国政治、经济、文化和社会生活中的问题，能够用宪法学基本理论进行观察、分析，提出宪法问题，并加以解释，从而培养法律人独有的问题意识。
二、目前高校宪法学教学中存在的主要问题
我国的宪法学教育类似大陆法系国家，多采用传统法学教育方式即以教师为中心，以教材为范本，重在对学生进行法学基础知识的传输。目前，高校的宪法学教材大多采用中国人民大学出版社的21世纪法学系列教材《宪法》，或高等教育出版社与北京大学出版社联合出版的全国高等学校法学专业核心课程教材《宪法》。这两部教材虽然在具体章节的编排次序上各有不同，但基本上涵盖了《司法考试大纲》的知识点，即都包含宪法基本理论、宪法基本制度、国家机构、公民的基本权利和义务等四大部分。然而，由于司法考试命题点和宪法学教学点各有侧重，加之宪法学教学方法尚存在一些缺陷，因而，宪法学教学如何适应国家司法考试的要求，仍是实践中亟需解决的问题。
目前，高校宪法学教学存在的问题主要集中于教学内容和教学方法两个方面。首先，就教学内容来说，主要表现为高校宪法学教学重点偏离司法考试的命题重点。高校宪法学的教学重点普遍侧重于宪法基本理论，并且这部分教学时数占了总学时的1／3左右。以高教出版社和北京大学出版社联合出版的《宪法》为例，这本教材编写的基本思路就是加强宪法基础理论的分析和研究，它认为：“本教材属于‘宪法学原理’的范畴……加强宪法基础理论的分析和研究是编写本教材的首要任务。”因此，教材第一编即为“宪法基本理论”，包括宪法的概念、宪法的历史发展、宪法的制定、宪法的基本原则、宪法形式与宪法结构、宪法规范、宪法关系、宪法的价值与作用、宪法观念与宪法文化以及宪法与等共十章内容。另外，教材第三编的标题虽然是“宪法实施”，但所述内容除了宪法实施的概念、原则、条件以及宪法实施的过程外，还大量论述了宪法解释、宪法修改等本属于宪法基本理论范畴的内容。而根据近几年的《司法考试大纲》和在司法考试中考过三次以上的知识点来作为宪法学命题考试的重点来分析，宪法基本理论是司法考试中涉及最少的考点，其重点主要集中在“国家的基本制度”、“国家机构”和“公民的基本权利与义务”三个部分。三部分内容虽然在《宪法》第二编做了阐述，其中，国家机构有一章内容，涉及国家立法机关、行政机关和司法机关；公民的宪法权利包含二章内容，涉及公民基本权利和义务的一般理论和我国公民权利与义务的具体规定；宪法制度共计五章内容，即国家性质、国家形式以及选举制度和政党制度等。但是，上述内容作为司法考试的重点，在教学中所占课时数与其在宪法学中的地位很不相称，例如，有关公民的基本权利和义务的内容通常只占课本和教学总学时的1／10。
这说明，高校宪法学教学注重宪法基本理论的讲述与司法考试关注中国具体的政治法律制度和现实权利要求的考核之间存在较大差异。其次，在教学方法上，也存在着需要解决的两方面问题：其一，宪法学教学重视对宪法教材的讲解，忽视宪法条文的记忆。现行宪法学教材从体例、结构和内容上都是以宪法典及有关的宪法性文件为依据的，是对宪法条文的具体解释和理论阐述，在这样的学科体系下，宪法学的教学有些类似于注释教学。实际上，教学中对宪法典进行必要的注释或解释是十分必要的，因为，宪法一般都是普遍性、原则性规范，抽象性甚强，如果对宪法的理解不一，甚至相矛盾，极易造成法制的不统一，从而影响法律的公正性和权威性。但是，宪法解释并不能替代对宪法条文本身的规范记忆，因为，条文是宪法理论的高度浓缩和概括，通过记忆条文，不仅能使学生熟悉我国现行宪法规范并加深理解，同时简单而规范的条文还能把庞杂繁多的教材理论统串起来，从而有利于更好的学习和掌握教学内容J。其二，采取说教式教学方法，不注重宪法事例的分析。目前，我国传统的宪法学本科教育基本上停留在理论分析、法律诠释层面，缺少通过具体的宪法事例来引导学生加深对宪法制度和理论的了解。造成这一局面的原因除了教材本身几乎无一例外地把宪法学当作一门没有案例的法学外，还与我国宪法没有进入诉讼领域有关。但从统一司法考试的要求来看，其考试内容具有很强的实践性，案例所占比重很大，考察的重点也在于考生能否正确运用宪法学理论和法律规范处理实际问题。因此，现行教育模式与司法考试的客观差距，要求我们注重从生活中寻找宪法事例，并以实践中的宪法个案激活沉默的宪法学。
三、高校宪法学教学改革的几点思考
如上所述，司法考试政策的调整给宪法学教学和研究带来了新课题。宪法学教学应该超越概念化、教条化和形式化的教育模式，抛弃那些仅仅以价值判断为基础的传统的宪法原理的灌输，通过分析宪法事例以提出和讲述有说服力的宪法理论，否则，难以适应司法考试的要求。
(一)教学内容改革
宪法学教学内容虽然覆盖了司法考试大纲的全部，但由于二者各有侧重，因而，教学改革需要在原有基础上以司法考试为重心进行内容重组、知识更新。具体而言，宪法学教学内容的改革涉及树立宪法思维以及教材的选用和教学时数的分配问题。由于现有的宪法学知识总是落后于变动的社会生活，同时宪法学理论并不能解决所有实践问题，因此，宪法学教学不应把单纯传授知识当作法学教育的最终目标，而应以具体的理论知识为切入点，传授宪法学的基本思维。张千帆教授在《宪法学导论》一书中，从法律人的角度阐明了其关于宪法学的新思维。他指出：“宪法的最终也是唯一目的在于保护公民个人的尊严和权利——尽管这些权利之间可能存在冲突，而国家权力的设置只是实现这一目的之手段。”
同时，他认为，要培养学生的宪法思维，在教学内容上必须立足我国实际，对我国目前现存的宪法框架进行深入剖析，而不能“按自己心目中‘应然的宪法’或美国、德国等国家的宪法文本来理解中国的宪法问题。”鉴于此，《宪法学导论》在结构上设计了三大部分内容。第一部分是概论，其中，“将违宪审查机制作为概论部分，是因为发达国家的经验普遍表明，审查是宪法效力的必要保障；没有某种形式的审查，宪法就失去了实际效力，宪法学也就成为没有意义的空头理论。”第二部分与第三部分是关于宪法学实体理论，即国家机构与公民权利。主要包括国家机构的划分，政府组织机构、政府产生的方式以及权利的基本概念和宪法保障等内容。此外，在宪法学教学时数的分配上，应适当调整宪法原理部分的课时，将原来普遍的占总学时(高校宪法学的课时一般为54学时)1／3左右的课时压缩一半，以增加国家机构和公民基本权利的课时量。这样，不仅可以改变教学中普遍存在的“头重脚轻”现象，还与司法考试重心相吻合。
总之，教学内容的改革就是改变长期以来宪法学教学中普遍存在的重理论、轻制度和实践的惯例，适当缩短理论性知识点的教学时数，相应延长对制度性和实践性问题的分析课时，从而更好的突出宪法作为法的基础作用。
(二)教学方法改革
宪法学知识传授过程中，教学方法的合理选择和恰当运用对提高学生的实践技能至关重要。在英国和美国，法学在很大程度上是作为一门“技艺”而不是作为一种“学术”来传授的，这种认识对我国高校的宪法学教学也产生了一定影响。目前，一些高校已经开始着手打破以课堂为中心的“封闭式”教学体制，尝试着增加实践性教学环节，与此同时，在教学方法上也进行了一系列改革。
首先，提倡规范教学法，以提高学生对宪法典和宪法性法律的识记能力。规范是法律的核心，是研究法律的起点。在宪法学研究和教学中，宪法规范是一个最重要的法学概念，正确地表述宪法规范的含义不仅有助于认识宪法规范的特征，还有助于理解宪法作为根本法所具有的法律意义。然而，在我国传统教学方法上，对宪法规范的重视程度不够，导致很多学生学完课程后没有通读过中国《宪法》的条文。这种情况，极易对当下宪法学教学产生负面影响：一方面可能使课堂教学流于单纯政治说教和道德宣传形式，另一方面也很难使宪法学回归法律属性和科学性。新出台的统一司法考试大纲虽然更加注重法律知识的分析性和灵活性的考核，但也明显体现着考查考生记忆力的倾向。以2009年国家司法考试为例，直接对条文的记忆能力进行考查的题目占了整个宪法学试题的20％左右。掌握规范分析方法，对宪法学来说，并非要求学生一味地死记硬背宪法条文，而是以多种方式引导学生分析条文中所包含的宪法规范，并学会分析宪法规范的主体、客体和内容，分析规范相互之问的效力以及各种宪法规范在现实生活中的实施状况等。如我国现行宪法第5条第2款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。该款规定表述的即是一宪法规范。此规范的规范者是宪法的制定者，被规范者是法律、行政法规和地方性法规的制定者，规范的客体是立法关系，规范的对象则是法律、行政法规和地方性法规。通过上述分析，学生不仅掌握了条文的内涵，还对其在实践中的运用有了较深刻的理解。相反，如果教师对条文只是要求背诵而不作解释，或者稍加解释而不作深层剖析，往往会形成条文罗，并容易脱离实际。规范教学的实施方法有许多，如：“问题式”教学法，即先设计问题，让学生带着问题去思考，自行查找资料进行分析，然后由学生分组讨论交流，再由教师进行总结。教师总结时，应特别注意对涉及宪法条文的部分，须要求学生用条文的规范语言进行表述。此外，在课堂讨论教学法、比较教学法中，也都可以贯穿规范教学法的教学思路。
其次，提倡案例教学法，以培养学生对法律条文的实践应用能力。案例教学法产生于19世纪70年代，是由哈佛大学法学院院长朗道尔(Langde1)教授首先创立。到20世纪初，案例教学法在美国各主要法学院推行。一般来说，案例教学法包括两种方式：
一种是结合案例教授理论，即教师先介绍案例，然后对案例进行剖析，阐述体现在个案中的法理，从中引出基本规律和结论，实现从具体到一般的抽象过程；另一种是运用理论分析案例，即教师先阐述基本理论，然后组织学生运用理论对案例进行分析和思考，从而实现从一般到具体的思维过程。案例教学法把理论与实践结合起来，不仅可以提高学生的分析能力，而且还与司法考试的要求相吻合，容易形成宪法学教学模式与统一司法考试的良性互动。目前，我国法学教育已普遍接受这一方法并在实际教学中不同程度地加以采用。针对我国实践中缺少典型宪法案例的情况，本文认为可以通过以下两种方式开展案例教学：第一，介绍西方典型案例。如：宣布美国法院拥有违宪审查权的马伯里诉麦迪逊案；引发美国内战的斯科特诉桑弗特案，以及吹响结束种族隔离制度号角的布朗诉托皮卡教育管理委员会案等。
〔论文关键词〕法院 司法制度 司法改革 〔论文摘要〕当前中国司法制度由于体制设置的不合理，使得司法机关尤其是法院跟各级机关之间存在着种种的依附关系。容易造成党政机关和权力机关干预司法工作，影响司法公正与独立。本文分析现行法院司法体制存在的问题，提出改革的方案设想，以供司法改革参考。 中国目前的司法制度是在新中国成立之后逐步建立起来的，长期以来在建立这个制度的过程中，司法始终被认为是无产阶级专政的工具，是党和国家政策目标的手段。从我国的法院来讲，建国后仿效苏联模式，在坚持党的领导和“一府两院”的基本框架内，自上而下组建了四级法院体制。各级法院除接受上级法院的指导外，受同级党委的领导和同级人大的监督。加上法院人、财、物独立性的缺失，客观上受各级政府及其职能部门的制约。尽管如此，这种司法体制，在计划经济年代仍发挥重要作用。但随着市场经济体制的建立和发展、改革开放的不断深人，这种体制不断地暴露出它的弊端，越来越不适应当今社会的发展。 一、目前我国司法制度存在的问题 (一)个别人利用党政权力干预司法 党领导司法具有其法律和政策的依据。我国宪法第126条和131条规定:人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从宪法的这一规定来看，意味着司法机关在中国当代的司法制度中不能排除党的领导。同时，1999年10月20日最高人民法院公布的《人民法院五年改革纲要》也明确规定“必须始终坚持党的领导”的原则。可见，司法工作必须坚持党的领导，自觉服从和接受党的领导。然而现实的问题是这样的权力极易被个别人利用。如在实践中两院遇有重大疑难或复杂的案件都要提交政法委，由其协调、研究并提出处理意见，这就在事实上形成了重大疑难案件向相应的党委汇报案情、请示方案的常规(习惯作法)。而这个请示对象基本上是党委中的政法委。这种常规使得政法委直接向司法机关司法政策，让司法机关在两套规则面前无所适从。所以，从这一点看，政法委可以被看作是不行使直接的司法权，但却握有一定抽象司法权的部门，可以算是事实上的一个准司法机构。 由于法院主要受地方党委的领导，很容易给个别党的领导干部利用来干预司法工作。如，原河南省平顶山市政法委书记李长河干预司法机关独立行使职权就是一例。在法院院长、检察长向其汇报子虚乌有的吕净一贪污案的案情时，李长河拍板:“吕净一罪名能够成立”;后来李长河又对案件处理做出指示:“吕案处理，判上几年为上策，做出有罪处理为中策，处理不了为下策”;①在法院奉了上述指示开庭审理吕案的休庭期间，一位公诉人对吕净一说:“老吕，你没有罪!但领导说你有罪，我们只好来公诉你，请你理解我们”;市法院的一位领导更坦率地对吕说:“我们知道你是冤枉的，但也没有办法，顶不住市委的压力”;结果一审判了吕净一有期徒刑一年，上诉也被中院驳回。德虽说这种案子在党内是极少数的，但从具体的个案可以看出党与司法存在的这种关系有着许多不合理和需要改进的地方。 (二)司法机关与行政机关之间存在依附关系，影响司法的独立 在我国现行的宪政体制中，一府两院是职能不同、地位平等的国家机构。在宪法的规定上，中国司法机关的地位与任何一个发达国家的司法机关的地位都是相似的，但实际情况则远非如此。由于中国的司法机关在很大的程度上形成了对行政机关的种种依附关系，从而造成中国的司法机关没有其他国家机关那么崇高和有威望。 从我国现实的法院制度来看，人民法院的人、财、物均受控于人民政府，地方司法机关的经费由地方政府拔款。所以法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，就不得不考虑地方行政机关的利益。在行政案件审判中，不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。而对于计划生育等一些敏感的行政案件，法院经常不敢受理。在审理和执行涉及政府的经济案件中，法院判决往往也是左右为难。因为在现有的体制下，司法机关的人财物等资源供给由各级行政机关支配和管理，很难确保人民法院在行使审判权时不考虑以政府为代表的行政权的要求。 (三)司法区和行政区完全重合，易滋生地方保护主义 由于司法机关的设置与行政机关相对应，设在各级政府的辖区之内，加之其他因素的影响，这就为行政机关干涉司法活动提供了可能，为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益和整体利益的关系，对法院不恰当地施加影响，以为地方服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益，就会 破坏法制的统一和权威。同时，如果地方党政不分，就更会加重这种负面影响。再者，由于法院管理体制上的问题，普遍形成“执行难”问题。 (四)人大对司法的个案监督，影响了司法判决的确定性 我国在现行制度下的司法独立是一种在人大统一下的国家权力的相对独立，这里的相对是指它源于人大权力，并受人大的领导和监督。不可否认，人大对司法的监督是有宪法根据的，监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大和地方人大的重要职权。人民法院作为国家的审判机关，接受人大监督是确保正确司法、公正司法的重要前提，这一点是无可置疑的。但在强调人大监督作用的同时，我们也应看到，人大的监督活动既是宪法和法律所规定的一种合法活动，也就应当在宪法和法律允许的范围内以合法的方式进行。遗憾的是，在实践中却出现了一种超越此范围的监督行为.—个案监督。人大对同级法院的个案监督，在很多地方都有，有的还制定《个案监督条例》，如广西、江苏、河北等省区均通过地方立法的方式制定了对人民法院个案进行监督的有关条例。但是人大对法院的个案监督，即各级人大及其常委会对同级法院正在审理或已审理的具体案件进行直接干预，笔者认为是不合理的:。人大的个案监督虽有整治司法腐败的功效，但是它会使得我们的司法决策象烙馅饼一样随便地翻来覆去，导致司法判决的不确定。如《南方周末》1998年6月5日报道的案例:河南省某市一个人大代表是该市某企业的法定代表人，在企业所涉一个案件中，在最高院判决败诉后，该代表就在市人大会议上积极活动，由市人大代表联名提出为该企业翻案的议案，由市人大法工委主任亲自到省人大反映情况，该案逐级上报全国人大，全国人大转最高院处理。最高院一看全国人大都过问该案，只能再审，于是开始长达3年的再审，最终折衷判决将所承担违约金砍掉一半。案子本该到此结束，但到《南方周末》发表该案报道时，最高院的判决仍未得到执行。这样的案例的出现，说明实行个案监督制度使得司法决策变成了一个不稳定的程序，造成裁判的终结性更为困难，法院不得不对人大对具体案件的意见唯唯诺诺，使诉讼会无休止的进行。 二、存在问题的主要根源 目前我国司法制度存在的这些问题，有着深厚的制度根源。主要是我国的司法机构在总体的设计上存在着体制的不合理和不完善，其主要表现在: (一)司法机关在执行和运用法律中均受地方党委领导、制约。我国各级地方党委一般都设有政法委员会，由一位党委副书记或常委兼任政法委书记，统一领导本地区政法各部门的工作。而同级法院院长往往只是政法委的普通成员。对一些重大案件，往往由党委或政法委牵头，公检法各部门联合办公，协调办案。法院则必须贯彻党委或政法委的决议。③这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式直接于预司法机关的工作。这种干预将会使司法机关在办案中无所适从，影响司法的公正和效率。而且现有的司法体制还可能使党内机关的领导失去有效的监督。 (二)司法机关的人财物等资源供给由各级行政机关支配和管理。我国现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。地方各级法院的院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据党管干部的原则，地方各级党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。在具体干部考核和人事管理上，法院系统也都受同级党政机关的领导。另外，地方各级法院的经费开支是列人同级政府预算的，由地方财政拨给。地方各级法院对地方政府在人财物等方面都存在严重的依赖，从而为地方政府干预司法工作提供了条件。 (三)各级司法机关的设置均与行政机关的设置一致。除在国家层次上设置了最高人民法院外，各省、自治区和直辖市的首府所在地分设了高级人民法院，省、直辖市、自治区内的地级单位则分设中级人民法院，县、自治县、不设区的市和市辖区分设基层人民法院。这就使得各级司法机关的管辖范围与各级地方行政以及立法机关的管辖范围完全重合。 (四)一些地方人大推行对法院的“个案监督制”，直接介人对具体案件的审理。人大的个案监督制是针对司法腐败现象严重而提出来的，在一定的程度上能减少司法腐败，提高司法机关的工作质量但是另一方面，由非法律专业人员的人大代表，在缺乏严格司法程序的条件下对具体案件进行干预和审批，也会造成一些严重的负面效果，产生新的司法腐败，影响司法公正的实现。再则，目前法院系统已有一套监督体系; 如果再建立一套监督体系，两者的衔接上会有很大的问题。 三、改革的方案设想 由于我国的司法体制是我国政治体制的一部分，司法体制的改革将会对我国的政治、经济和社会生活的许多方面产生巨大的影响，因此必须慎重行事，不能操之过急。司法体制的改革必须纳入政治体制改革的总体设计中，作为政治体制改革、尤其是中央与地方关系之改革的一部分进行。主要通过调整党对司法工作的领导方式及对法院系统的人事和经费管理制度的改革，以及对法院机构地域设置的适当调整，实行垂直管理。所谓的垂直管理是指下级法院向上级法院负责，下级法院接受上级法院党委的领导，法院的人事任免权、财权由上级法院掌握。排除地方势力的干扰，使各级法院真正成为国家设在地方的法院，从而保证其能够独立、公正地行使司法权。具体改革措施如下: (一)调整党对司法工作的领导方式。党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。可行性的做法是在法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法委的领导。同时取消地方各级党委的政法委，地方党委不再干预司法工作。中央政法委员会的职责是领导、监督和支持各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法机关独立行使职权，克服司法腐败。④但改革时应注意各级法院内部党委的领导以及上级法院党委对下级法院党委的领导应当是政治领导，而不是业务领导。各级法院党委的主要职责在于督促司法机关工作人员认真贯彻党的方针政策，认真执行党领导人民制定的各项法律，独立公正地行使职权，而不是具体地指导案件的审理工作。 (二)改革目前法院的经费管理体制，逐步实现全国法院的经费列人国家预算、中央统一拨付。司法经费单独编制预算并经议会批准是各国通常的做法。我国也应借鉴各国先进的经验，改变司法机关跟行政机关的这种依附关系，变横向的供给关系为纵向的供给关系，彻底切断地方司法机关与同级政府之间的直接利益关系。具体的作法是:由最高人民法院根据各级法院的经费开支情况编出全国法院系统的预算，经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高法院负责逐级分配拨款，用于各地法院。做到全国法院系统经费完全由中央财政拨付，由最高人民法院依法统一支配和管理，并且以法律形式确保法院经费的充足。实现法院系统内部人、财、物的垂直管理。为此，最高人民法院应成立全国法院编制和经费管理委员会，该委员会除每年度核定全国法院的编制和经费外，还应负责对编制和经费的下拨情况进行监督检查。只有人民法院实行统一管理体制，才可以比较有效地隔断司法机关对地方党政机关的依赖关系，使在地方设置的司法机关获得独立所需的人事和经费保障，进而较好地消除地方保护主义对司法工作的干涉和影响。 (三)取消地方各级人大对司法机关的个案监督制。人大跟法院之间的关系，由于出现“个案监督”问题就变得特别严重了。因为由没有受过法律训练的人去监督，他怎么知道案件确有错误呢?当然人大是应该监督法院、检察院，但监督的重点应集中于法院的财务、人事及法官职业道德等领域。如，监督法官是否遵纪守法、秉公办案，是否遵守职业伦理规范;法院经费支出是否合理，是否存在不合理收费;法官任命过程中候选人是否符合法定的任职资格等等。监督的手段主要是对法官的任免和对法院院长工作报告的审查，而不是对具体个案的直接干预。因此对于个案监督制，它是在一种错误观念上设立的一种错误制度。实行个案监督会加剧法律决策的一种不稳定性。 (四)适当调整司法辖区，建立一种与行政区划相分立的司法区划。将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立的司法区。在司法区内重新设置相应的法院，如高级法院仍保持每省设一个，中级法院和基层法院根据各地人口数量、分布和经济发展水平做适当调整，不再与行政辖区完全重合。这样可以摆脱现在地方法院对地方行政客观上存在的那种依附关系，从而有效地消除影响司法公正的种种弊端。⑤ 注释: ①张惠君、吴天庆:《李长河雇凶伤害、受贿案始末》，《法制日报》2000年3月18日，第8版。 ②越时:《政法委书记雇凶灭口》，湖北《楚天都市报》1999年10月11日，第5版。 ③王旭:《论司法权的中央化》，《诉讼法学、司法制度》2002年第1期，第47页。 ④王旭:《论司法权的中央化》，《诉讼法学、司法制度》 2002年第l期，第51页。 ⑤谭世贵主编:《中国司法改革研究》，法律出版社2001年版，第100页
【论文关键词】司法制度 司法改革 司法机关 司法程序 论文论文摘要：本文通过对我国现行司法制度的分析，指出了其存在的主要问题，如司法程序的独立性较弱、对司法机关的制约和监督乏力、司法机关系统内的监督机制疲软以及司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍等。同时针对这些问题，文章又提出了保障司法程序的独立性、健全司法监督机制、严格法定程序以及全面提高司法人员素质等一些改革建议，从而推进我国司法制度改革，实现全社会的公平和正义。 中国共产党第十五次全国代表大会确定了依法治国的基本方略，明确地提出了推进司法改革的任务，吹响了中国司法改革的号角，党的“十六大”对此又进一步加以强调。但由于历史和现实的原因，中国司法积淀了许许多多的问题，要想迅速解决这些问题，取得根本性的突破，不是一朝一夕能办到的事情，必须从总体上明确司法改革的目标和任务，找准存在的问题，对症下药，逐步地推进我国的司法改革，使我国的司法制度符合建设社会主义法治国家的客观要求。 一、中国司法制度存在的问题 新中国的司法制度是在继承和发扬了新民主主义革命时期革命根据地和解放区司法制度的经验和优良传统的基础上建立和发展起来的，建国后虽经周折，但在毛泽东法制思想和邓小平民主与法制理论指导下，已经初步形成了包括审判、侦查、检察、执行以及律师、公证、诉讼、仲裁、调解制度在内的比较系统的司法体系。我国的现行司法制度对我国社会和经济、文化等的发展起到了巨大的推动作用。但是，我国的现行司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的，人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，这就不可避免地使得我国的司法制度存在着弊端。我们认为当前司法制度中存在的主要问题有以下几个方面： 1司法程序的独立性较弱。在现代法治国家的理论建构和实践运作中，司法程序的独立性被视为司法公正的前提和保障，程序独立性的受损或弱化，必然滞碍司法公正的实现。尽管我国宪法规定人民法院依照法律规定独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是，由于在现行司法体制格局下，法院在人、财、物的管理上不能自治，司法活动多方受制，从而导致司法独立性受损，这突出表现在以下两个方面：一是“司法权地方化”。由于地方司法机关在司法资源%包括人、财、物力&的配置上受制于同级地方党委和政府，地方司法机关丧失了作为国家司法机关应有的中立性而沦为保护狭隘的地方和部门利益的司法工具。二是“司法权行政化”。一方面，司法机关在同其他国家机关的外部关系上，往往被视为同级党委、政府领导下的一个专门负责司法活动的职能部门，它与同级党委、政府的其他下属部门之间只是分工不同而已，司法权及司法机关自身的特性极度弱化；另一方面，就法院内部管理体制而言，由于在观念上强调人民法院作为整体的独立性而忽视了法官个体的独立，从而使司法过程贯穿着强烈的行政管理色彩，法官在司法中难以独立、自主地进行审理，法官的判决也并非完全是自身内心确信的反映。三是“司法非专业化”。由于在传统观念中，司法职能与行政职能具有同质性和相似性，因此承担司法职能的法官和检察官与承担行政职能的行政官员相比，在任职资格上并未设定相应的专业标准，法官和检察官的任职资格条件较低，这就抹煞了司法职业本身的技术化、专门化特征，使得大量从未受过系统、正规法律教育和司法训练的社会人员得以进入司法机关从事司法工作，产生“司法非专业化”问题。 2对司法机关的制约和监督乏力。我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，我国的国家权力机关的权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人；各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来；各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的年度工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关 的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻视司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。 3司法机关系统内的监督机制疲软。目前我国司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于费力不讨好，不如不监督；二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性；三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的工作监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。 4司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理论不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。如在各种诉讼的全过程中片面强调司法机关的绝对支配地位；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。甚至有些司法机关及司法人员认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生大多不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。程序不严谨必然导致执法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。 二、中国司法制度改革的对策建议 1司法改革的原则、目标和任务。我国的司法改革应当遵循如下几个主要原则进行：一是司法统一的原则。这是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则，它要求国家司法体制统一，对司法人员任命统一等；二是司法独立的原则。这一原则要求司法机关在行使司法权时不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但并不排斥、否定国家权力机关的监督，也不排斥社会的民主监督；三是司法民主原则。它首先要求应当以承认公民、法人和其他组织独立的权利为前提条件，使社会成员能够参与司法，法律职业的分工和相互制约；四是依法裁判原则。它要求司法裁判必须根据现行的法律，必须客观地适用法律和遵守法制。同时要求司法人员遵守程序法并重新认识程序法的作用，科学地处理依法裁判与司法程序中“法官造法”的关系，对“法官造法”给予必要的法定限制。 中国司法改革的目标和任务应当有总体目标和任务与具体目标和任务之分，总体目标和任务应当是紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全司法机关的组织体系；树立司法机关的真正权威，进一步完善司法独立、公正、公开、高效、廉洁，运行良好的司法工作机制；造就一支高素质的司法队伍，建立保障司法机关充分履行职能的经费管理体制；真正建立起具有中国 特色的社会主义司法制度。 我国司法改革的具体目标应当包括如下几个方面：第一，应当在司法机关外创造一种良好的司法环境。如政法委员会的存在及其运作机制，是否符合司法独立的原理和有利于实现司法公正的终极目标，我们认为值得好好商榷。现在各地人大都在搞“个案监督”，按照法律规定，人民代表大会有权对司法进行监督，但如何进行监督，由于缺乏规范，致使实践中出现了一些地方人大对司法的不当监督甚至强烈干扰。新闻舆论对司法的监督，虽然时下非常必要，但也需要遵循一定的规则，否则，新闻媒体就会超越合理的界限，造成对案件进行审判的不当后果，进而危及人们对法院和法律的不信任。第二，应当实现司法机关的真正独立、制约和可诉。独立，主要是司法机关人、财、物的独立，没有这种独立，司法机关就无法抗拒各种不当的对司法的干扰；制约，主要是对各种司法权力作出合理的限制和约束，没有制约，就难免权力腐败；可诉，是指人们的合法权益在遭受不法侵害时，可以前往司法机关诉讼，寻求公正；第三，应当实现司法机关内部的廉洁、专业化和分类管理。就人民法院而言，法院改革的具体目标和基本任务是：以落实公开审判原则为主要内容，进一步深化审判方式改革；以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制；以加强审判工作为中心，改革法院内设机构，使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备；坚持党管干部的原则，进一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治强、业务精、作风好的法官队伍；加强法院办公现代化建设，提高审判工作效率和管理水平；健全各项监督机制，保障司法人员的公正、廉洁；对法院的组织体系、法院干部管理体制，法院经费管理体制等改革进行积极探索，为实现人民法院改革总体目标奠定基础。 2保障司法程序的独立性。鉴于目前严重的司法信任危机，必须进一步推进司法管理体制的改革，通过彻底实现司法独立来重塑司法机关中立、公正的形象。目前可行的方案有：#$%对现行司法体制作大的调整，实行司法机关垂直领导体制，使司法权彻底脱离地方。因此，有必要实行垂直领导体制，即下级司法机关只对法律和上级司法机关负责，最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责。这样有利于统一司法，厉行法治，避免司法的地方化，确保司法机关真正成为国家的司法机关而不是地方的司法机关。#&%司法预算及人事编制应当独立。要改变现行司法经费的拨付办法，实行司法经费单列，即由地方各级法院和检察院编制预算，逐级上报最高人民法院和最高人民检察院，经最高法院和最高检察院汇总并审查后，编制全国人民法院和人民检察院系统的财政预算方案，报全国人大审议并批准后，由中央政府从中央财政中统一下拨，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。对各级司法机关的法官和检察官的数量应作出明确的规定，即对各级人民代表大会常务委员会任命的法官和检察官的编制要确定并缩减，使公民清楚本地区法院、检察院有多少法官、多少检察官。这样，既防止地方政府牵制或干扰司法，又保障司法人员的精简和办案效率。加强保障法官个人独立的制度建设。改革法院内部管理模式，合理界定法院院长和庭长等司法行政事务领导与法官的关系，废除案件审理院长庭长审批制；改造审判委员会的功能，逐步淡化其实质审理的功能，加强其经验总结与交流的内外协调功能；同时还应提高法官的任职资格条件，提升法官整体素质，从我国目前的现实条件来看，从有经验的律师中选拔法官是较为可行的方案，应当成为制度变革的突破口；另外，法官的服务条件也应得到改善，至少要做到与法官的“特殊公务员”的身份相适应，以确保法官职业的尊严。 3健全司法监督机制。为了遏止司法腐败，实现司法公正，必须从制度上健全对司法的监督制约机制。应当参照《国家公务员暂行条例》关于公务员地区回避制度，规定法官、检察官的地区回避和定期交流任职制度。建立法官、检察官财产申报制度，制定法官、检察官道德法等等。特别是要加强人大、新闻和公众对司法的监督，制定相关的法律法规，保障监督权有效行使。同时，要加大对司法人员违法犯罪行为的打击力度，维护司法机关的形象和法律的权威。另外，要坚持和完善陪审制度。陪审员参与审判活动可以帮助法官更准确的认定案件事实，确保审判公正。陪审制度一方面可以实现审判权的社会分享，另一方面也为公民在一定程度上实际地把握审判过程提供了手段，由此形成了公民与法官之间的实际制约。但我国目前陪审制度存在的最大问题是陪审员的总体素质不高，从而影响了诉讼的质量和效率，解决问题的关键就在 于提高陪审员的素质，而不是废除陪审制。 4严格法定程序。法律程序是法的生命存在形式。严格执行法定程序是维护司法公正的保障。我国司法实践中长期“重实体、轻程序”，只要结果正确，不管程序是否公正，这是十分有害的。我们必须重视司法程序，立案要有标准，要符合法定条件，逮捕、拘留要严格掌握条件，审判程序、执行程序、审判监督程序等都要严格执行。只有严格按照司法程序，才能保证正确处理各类案件，做到事实清楚、证据确凿、裁判适当，维护和达到司法公正。 5全面提高司法人员素质。就我国目前数额庞大但素质偏低的司法队伍而言，在提高司法人员素质方面可以采用以下方法：首先，对那些明显不能胜任司法工作的司法人员，要将其调离司法系统，由其另谋出路。其次，应面向社会特别是面向一些政法院校公开招聘一批业务素质好、政治觉悟高，既廉政又勤勉的法官、检察官。第三，通过各种渠道加强对在职司法人员的培训，对培训成绩优秀的予以奖励。第四，定期在司法人员中举行业务考试，不断提高司法人员素质。 总之，要推进我国司法制度改革，实现全社会的公平和正义，必须按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事物相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。
购物车(0)