校本素材既包括学校在长期发展过程中积淀下来的精神文化、产生的优秀人物，又包括开展的各项活动、校园当中存在的一些现象、发生的一些事件等。在《基础》课中可运用到的校本素材有以下几类。
1．校园文化类
校园文化包括物质文化、制度文化、精神文化等。它包括校园建筑设计、校园景观、绿化美化这种物化形态的内容，也包括学校的历史、校训、校风、学风以及学校的各种规章制度和行为规范准则等。《基础》课中运用好这些校园文化，可激发起学生奋斗的激情，树立起优良的学风。如在“绪论———培养优良学风”中，播放反映学校发展历程、学院精神等内容的学校宣传片视频，或组织学生参观校史馆、或在课堂教学PPT中插入图文并茂的校风、校训、学风等校园文化图片，可让学生在接受校园文化熏陶中认识大学的培养目标、大学生的使命，从而树立正确的学习态度。
2．校园活动类
现在大学校园活动丰富多彩，有文艺类、体育类、学术研讨类、创造创新类、社会服务类等。收集好各种校园活动素材，在课堂教学中灵活运用，可培养学生正确的理念、观念。如把上述活动图片制作成“大学生活是怎样的”视频，在“绪论———认识大学生活特点”中使用，可让学生认识到大学不是一个能放松、也不是一个死读书的地方，而是一个应抓住各种机会全面锻炼自己的地方，从而使学生一进校就明白大学生活应如何度过。
3．优秀人物类
在学校的发展历程中，会涌现出很多的优秀人物，如优秀教师、优秀教育工作者、优秀辅导员、三好学生、优秀毕业生、优秀校友等，把这些优秀人物的事迹运用到教学中，可起到非常好的教育作用。如每一届评选出来的优秀毕业生，把他们的相片、先进事迹、毕业感言制作成视频在课堂上播放，可激发学生向先进学习、勇做优秀大学生的热情。如把优秀校友的先进事迹在理想信念教育和职业道德教育章节中运用，可培养学生为理想而奋斗的信念及培养正确的职业观。
4．现象事件类
现象事件类主要是指学校里发生的一些不良现象和事件，把这些不良现象和事件恰当运用于相关教学内容中，既可增添教学资源的丰富性，又可以学生自身行为教育其自身，达到不用教师“说”也能“教”的作用。如把发生在本校内的乱扔垃圾、乱踩草地、在课桌上乱写乱画、离开教室后不关灯和电扇、在食堂吃饭不排队、饭后不把碗筷放到指定地点、谈恋爱同学在校园内不恰当的举止等现象拍摄下来制作成微视频，在“遵守社会公德维护公共秩序”章节中播放，学生看了这样的视频后不得不承认大学生在遵守社会公德规范方面还做得不够，确实有待提高，从而对他们今后的行为起到警戒、纠正的作用。
二、如何在《基础》课教学中运用好校本素材
1．平时注意收集各类素材
要想在课堂中运用好校本素材实现教学目的，首先平时要做一个“有心人”，注意收集好素材。第一，校园网是我们获取素材的好渠道。学校、各系部举办的各种活动、好人好事等一般都以新闻报道的形式出现在校园网上，思政课教师每天利用一定的时间关注校园网动态，把对自己教学有用的各种图片素材、文字素材保存下来，就可积累一笔丰厚的教学资源。第二，教师自己平时的“校园随拍”。现在绝大部分的手机都有拍照、录像功能，教师要善于利用手机收集素材。如看到乱扔垃圾、乱踩草地、在课桌上乱写乱画现象都可随手拍下来，教室后面的墙报、校园宣传栏、宣传橱窗内的各种资料也可随手拍下来以供上课引用。第三，从学校相关部门收集。思政课教师不可能也没有必要都亲自去获取第一手材料，可向学校的党委、学生处、团委、各系的学工部等相关部门收集。如为了在“大学生与诚信”章节教学中对大学生进行诚信教育，可向教务处收集每学期因考试作弊被取消考试资格的情况。
2．对校本素材的加工制作
要想在课堂中运用好校本素材，除了平时要做个“有心人”，注意收集好素材外，还需要对素材进行一定的加工制作，以增强其吸引力、感染力。如对照片进行文字注解；用收集到的照片制作成有背景音乐、有解说的微视频；把拍到的录像进行剪辑、编辑、合成等。如我们把学院首届科技节的活动盛况、学生创作的作品、学生在各种技能、创新大赛中的获奖情况或拍成录像或拍下照片，用视频制作软件把它制作成视频，并配上激情的解说，在“树立新的学习理念”中播放，学生看后会大受鼓舞，认识到只要勤于动手、勤于思考，高职生照样可以创新，从而使学生一进校就树立起全面学习、自主学习、创新学习、主动服务社会的理念。
3．素材与教材内容的有机融合
思想政治理论课不是学校平时开展的思想政治教育活动，它必须以教材为蓝本，因此在运用校本素材作为课堂教学事例时，必须做到素材与教材内容的有机融合，使运用的素材必须是为了阐述教材的某一观点、理念。因此，教师必须认真思考校本素材如何恰当地引入以不显得牵强附会，达到不让学生反感又起到良好教育作用的目的。
4．以正面素材为主
当一个人更多的是接受到蕴含正能量的人和事时，他的内心就会是积极、阳光的，反之，他的内心就是消极、阴暗的。在全国宣传思想工作会议的讲话中曾强调宣传思想工作要弘扬主旋律，传播正能量。因此，在思想政治理论课教学中，引用的素材也应以正面素材为主，特别是校本素材更要突出这一点，因为如果引用反面素材太多，不但激发不起学生积极进取的精神，反而让他们对就读的学校产生失望情绪，从而产生厌学、混日子想法。
5．反面素材注意人身权保护
一、中国法治建设的道路需要执政党的政治权威
当达国家的法制现代化起步于自由资本主义时期，并伴随着市场经济的发展和市民社会的成熟而逐步地、自然而然地实现的，是一种自下而上的，由社会生活领域推动的运动过程。在这个过程的开始阶段，政府扮演的仅是一种消极的“守夜人”角色。而当代中国的法治变革发生于二十世纪最后二十年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国的法治建设同时担负着民主化以及发展、稳定等多重任务。其任务的艰巨性和操作上的精巧，客观上需要有一个充分行使公共职能的强大政府来推动法制的转型，需要政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任。因此，中国被迫同时也是必然地走上了一条自上而下的政府推进型的法治道路。本来，限制政府权力是法治的出发点和基本内涵，但我国的法治建设则要将限制政府权力与维护政府权威统一起来，从而增加了制度设计的难度。但更深层次的问题在于执政党在这种政府推进型法治道路中所扮演的角色。
众所周知，根据马克思列宁主义关于无产阶级政党的理论，党在整个无产阶级体系中居于最高的领导地位，它应该而且必须领导国家政权。因此，如果说中国走的是政府推进型的法治道路，那么实际上这个政府就是党抑或说是党领导下的政府。在法治建设中维护政府的权威本质上是维护执政党的政治权威。
政治权威是一种使人们信从的政治力量，它集中体现在个人或某些集团身上。从人类社会发展的角度看，政治权威的出现标志着人类从蒙昧到文明，从自在到自为的发展过程。近代以来，政党取代其他传统政治力量领导政治生活，成为政治文明发展与进步的重要标志之一。据统计，在当今世界二百多个国家和地区中，除二十多个国家和地区是严格的君主制或政教合一体制而无政党外，绝大多数国家都存在着政党，实行政党政治。①对于努力实现法制现代化的发展中国家，特别需要有一个强有力的政党。因为，一个国家实现法治的过程，一般来说是与这个国家整个现代化过程分不开的。现代化过程本身就是利益机制的调整过程，而法制的现代化从理念来说是强调一套民主、公正、自由和法的至上性的观念体系，在制度上则是要建构一套对权力进行限制和约束的制度体系。其与中国传统的观念体系和权力格局的矛盾与冲突，要比经济领域的改革来得更加激烈。而且，随着这一进程的推进，原有的社会政治机制逐步丧失了维护政治稳定的功能，而需要建立一种新的社会政治机制来维护新的政治秩序。强有力的政党与有效的政党制度，无疑是这种新的社会政治机制的核心内容，同时也是维持变革社会中的政治秩序的中坚力量。程燎原、江山二位学者在研究了法治与政治权威的关系后，指出了政治权威在推进法治进程中的作用，即阐述或传输法治理念；制定法律和调适法度；循章守法和监督法律的施行。①看来中国法治建设不能没有执政党的政治权威。而实际上，十一届三中全会以来，中国共产党正是凭借自己的执政地位和政治权威，有力地推动了中国的法治化进程。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短二十年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。总之，在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。
二、执政党的政治权威必须建立在合法性的基础之上
我国法治建设的政府主导性，客观上要求维护执政党的政治权威。但是一个执政党能不能彻底完成推进法治，并最终建成“社会主义法治国家”的历史任务，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治权威地位和力量，即解决法治化进程中执政党政治权威的合法性问题。
合法性是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治权威的自愿接受性。合法性是政治统治的基本要素，它是政治权威“合法”行使权力或施行统治的重要前提，也是法治得以维系的重要条件。一些现代西方政治学家认为：：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”②从根本上说，政治权威的合法性提供了政治权力“正当”、“合法”运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治权威具有使被治者认为其统治是“正当”“合法”的特性；另一方面表明被治者在没有强制力迫使其服从的情况下对政治权威的自愿服从、支持乃至忠诚。一旦政治权威具有这样的合法性，政治权威所制定、倡导和实施的法律，就能获得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治权威的合法性不仅使政治统治成为了“正当”、“合法”的统治，而且能使政治统治成为成本较低且相对持久稳定的统治，法治的实现也因此而具备了较好的条件。
政治权威如何获得合法性呢？德国的政治学家马克斯·韦伯提出和论述了政治权威合法统治的三种类型，即传统型、魅力型和法理型。认为不同类型的政治权威获得合法性的途径不同。传统型统治以政治权威自称的、官员和公民相信的历代相传的神圣传统为基础；魅力型统治则以被统治者相信政治权威具有超凡的魅力、品质、才能，从而愿意服从其统治为基础；法理型统治则以政治权威、官员和公民都只对理性的法律负责为基础。③从历史角度看，一个国家的政治权威模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础。
建国以后到改革开放之前，中国执政党政治权威的合法性建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。随着的结束，中国执政党原有的合法性基础逐渐丧失：带来的灾难，驱散了领袖身上的光环，领袖“走下神坛”标志着个人魅力型政治权威时代的结束；改革开放和市场经济的初步尝试，就否定了传统的“阶级斗争”理论，以及“社会主义是有计划的大生产”等对马克思主义的教条主义理解。由此，中国执政党政治权威的合法性基础发生了重大转变：一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性”①，用邓小平的表述就是“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。②二是通过加强民主法制建设和政治体制改革，建立民主合法性基础。虽然党的领导人认识到政治体制改革与经济体制改革相协调的必然性，但为建立民主合法性为目的几次政治体制改革均因危及稳定的较大风险而停滞。在整个80年代甚至90年代，执政党致力于经济发展，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。政绩的合法性使其成功地经受住了“八波”的严峻考验和国际敌对势力的挑战。
但是，执政党的政绩合法性基础在90年代未又遇到了严峻的挑战。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平问题却突显出来，基尼系数从80年代初期的0.288扩大到90年代中期的0.388，15年间增加了10个百分点③。弱势群体不满情绪在增加，报复社会的案件和有组织犯罪的逐年增长就是对社会公平状况的一种反映；其次，社会分层复杂化，作为执政党传统的阶级基础的工人和农民阶层无论在政治上还是在经济上，其社会地位在下降。而新的社会阶层由于按照执政党的传统理论，很难进入利益表达的官方渠道。第三，就是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题愈演愈烈。严重损害了执政党的形象，人们甚至怀疑执政党治理腐败的决心和能力。上述三种社会现象对执政党政治权威合法性的损害并未因经济的持续增长和人们生活水平的提高而改善。看来政治权威的政绩合法性是有条件的。尤其是当这种“政绩”导致了社会关系的重大变革时，政治权威体制如果不与时俱进地进行改革与调整，这种“政绩”给现有政治权威带来的合法性将走向反面。
为解决新形势下的合法性问题，中国共产党一方面提出了“三个代表”的理论，适时地将执政党政治权威的合法性从单纯的政绩转移到政治、经济和文化的先进上。同时通过对“三个代表”的阐释，扩大了执政党的社会基础，以期使执政党的政治权威获得更广泛的支持。另一方面，将“建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的目标，明确依法治国是党在新形势下的执政方式，以期将党的领导同法律权威统一起来，使执政党的政治权威发展为法理性权威，增强执政党政治权威的合法性。从逻辑上讲，三个代表最根本的是代表广大人民群众的利益，在一个追求法治的国家，广大人民的利益是通过宪法和法律来体现的。因此，要实现三个代表的要求，巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。
三、执政党政治权威体系的法治建构
可以肯定地说，改革开放20多年来，中国的执政党一直在理论和实践两个方面探索如何改善党的领导，企图建立一种法理型的权威结构。如在党与人大的关系上改变了过去那种以党的名义制定和法律文件（取代人大行使立法权）的作法；在党与政府的关系上，改变了过去党委对政府进行对口管理的党政高度一体的模式；在党与司法机关的关系上，取消了党委审批案件的制度。但总的说来，执政党的法理型权威模式的建构尚未取得突破性进展。一个明显的例证就是讲了多年的“党政分开”，“党要管党”并未取得多少预期的效果。因为，党政分开是西方多党制下的政治运行模式，由于不同的政党轮流执政，而不是一个政党永久执政，政党与政府①之间形成了明确的界限，再加之有比较完善的文官制度为基础，所以执政党执政主要表现为执政党领袖组织内阁（政府）并通过内阁来主持政务，贯彻执政党的方针政策。而在我国，由于共产党是唯一执政的党，执政党与政府之间容易建立某些固定联系，从而使执政党和政府的界限越来越模糊，及至出现党政合一的现象。虽然中共十三大开始了党政分开的大胆尝试，但1989年后，这一尝试基本停止了。在1989年8月28日党中央向党内《中共中央关于加强党的建设的通知》中，又部分恢复了党政不分的领导体制。②有学者将目前党政合一现象概括为党的权力的“全面性和总体性”，具体表现为全面掌握政治录用（通过党管干部原则）、利益表达（通过控制舆论工具和对各种代表的遴选）、利益综合（通过“将党的意志上升为国家意志”）和资源配置（主要通过控制政治资源而支配其他资源）的权力。③这种现实表明，在我国的政治格局中，企图通过“党政分开”，然后再建立党政之间良性互动的法治框架的制度设计几近空想。既然党政没有分开，也不可能分开，而法治又是不可避免的，那么法治架构的设计就不能抛开执政党的制度建设而空谈国家权力结构的法治化。当然这是一个十分艰难的课题，笔者在这里也只是提出一些初步的设想。
1．非政党式竞争选举制。公共权力来源于人民的授予，这条法治社会的公理成了政治权威进行合法统治的根据。当然这是指国家权力，而对于实际掌握公共权力的执政党其权力来源于何处？这个问题对于西方的政党来说是明确的，因为西方近代意义上的政党是在议会民主中发展起来的，议会政治需要通过政党的竞争产生议会、总统或内阁，以帮助政府获得合法地位。在竞选中获胜的政党组织政府，执掌政权并贯彻执政党的政策。因此，西方政党执政的合法性来源于它们对国家现政权的贡献与支持，来源于公民根据宪法所进行的选择。而中国的执政党是在战争中产生的，人民在中国近代各派政治力量的斗争中选择了中国共产党，中国共产党又通过领导人民革命战争的胜利而缔造了国家，建立了政府。因此，这个政府只有体现党的意志才具有合法性，国家政权的合法性来源于政党。至于宪法，只是把这种革命成果“肯定下来”的一种政治记录而已，其必然的逻辑就是成为执政党“办事的参考”。对于执政党的权力，虽然党的章程和领导人的讲话、报告都说是“人民给的”，但“是我们打出来的”的潜意识却无处不在。几十年后的今天，“打出来的”合法性已经失去了往日的说服力。如前所述，执政党也通过提出建设法治国家重设自己执政的合法性基础。而法治国家最起码的标志就是对国家领导人的定期选举，以获得选民“同意的统治”，通过定期选举赋予政治权威以合法的地位和权力，同时通过选举对政治权威予以约束。人民的授权以及对权力的约束正是法治精髓之所在。我国也进行着定期的选举，但迄今为止，选举一直是间接的，既使在县乡两级也只能是直接选举代表。况且，在党政不分的前提下，执政党控制着几乎所有重要领导职务的提名权（有的要与派协商），加之大部分领导人产生于等额选举之中，于是选举流于形式。当人们觉得自己的选举行为不是一种权利，而仅仅是证明什么的工具时，他们对选举的参与热情与对选举结果的认可度必然下降。根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”近两年来在全国近20个点的调查，在各种选举中，选民不经动员主动参加选举的不到被调查者的50％。调查还显示受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。④这样的选举会使政府的民意基础下降，同时由于选举程序（包括候选人提名程序）的透明度低，也削弱了执政党的政治权威。笔者认为，为了提高政府的民意基础和执政党政治权威的合法性，必须增强选举的竞争性，既然在一个政党执政的前提下，政府的选举难以形成竞争局面，那么首先就将增强竞争性的重点提前到执政党内的提名程序中，科学设计“非政党式竞争选举”的程序，①同时在政府选举中，不再实行等额选举制度，大大提高差额选举的比例，以增加选民选择的机会。这样经过党内“非政党式竞争选举”的候选人，再一次经过大差额比例的竞争性政府选举，当选者既有执政党的支持，又具备较雄厚的民意基础。执政党的政治权威地位也会由于本党当选者（一般为执政党某一层次的领袖）的民意基础而得到巩固。
2．执政党官员的任期制。任期制是法治社会对公权力的一种限制，“所谓绝对的权力，不仅是指在空间范围上不受法律限制的权力，也是指在时间长度上不受法律限定的权力。因此，从保障自由、防止专权和厉行法治的目的出发，给那些行使政治权力的政治权威确定一个法定的任期，而且不得终身任职，就成为限制和约束政治权威的一个重要方法”。②在美国大革命时期，政治权威的任期制就为政治家、制宪者所重视，形成了“终身任职不符合人民和民主选举的理念与逻辑要求”的共识。美国第三任总统杰斐逊就指出：“理性和经验向我们证明：一个国家元首那样连选连任，就是一个终身官职。当一代或两代证明这是一个终身的官职的时候，每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力，甚至外国干涉。”③到1951年，美国22条宪法修正案将华盛顿开创的总统连续任职不得超过两届的惯例上升为宪法规范。
从我国宪法的有关规定来看，我国绝大部分部级领导职务有“不得超过两届”的任职限制（中央军委主席的任职未作规定），而地方领导职务却没有连续任职限制。问题在于党政不能分开，而党又居于领导地位的体制下，撇开党内领导职务的任期而考察国家领导职务的任期是没有意义的。而作为党内根本法的《中国共产程》对党内领导职务的连续任职是没有任何限制的，只是邓小平在80年代初对“领导职务的终身制”曾提出过严厉的批评。执政党也为取消“领导职务终身制”制定了相应的内部规范，如司局级60岁退休，省部级65岁退休等。但是取消终身制与设置任期制毕竟是两个问题。前者的重点在于防止领导层的年龄老化；而后者的重点在于对权力的限制，以及公民平等，轮番为政的民主意图。这是人治与法治的两种不同的思路。问题在于在实际操作中，由于党内职务无连续任职限制，国家职务的连续任职限制也只是针对某一特定的职务，那么执政党就可通过掌握的政治录用权在某人的某一职务任职届满时，“安排”到其他国家职务上去。一个人可以在各种国家职务间流转，逃避了宪法和法律的约束，延续了领导职务实际上的终身制，使宪法规定的连续任职限制形同虚设。这样一种实际违反宪法和法治原则的作法，极易形成政党的官僚化和既得利益集团，堵塞广大公民和普通党员进入管理层的道路，削弱执政党的群众基础，减损政治权威的合法性。
既然党政未能分开，又选择了法治道路，党的章程和规定在形式上和实际运作中不得违反宪法，这是“在宪法和法律范围内活动”的基本要求。其可行的办法是按照宪法规定的任期制，设计党内领导职务的任期制，取消党内领导职务实际存在的终身制。推荐到国家机关任职的领导人的任期，按照宪法规定任期届满不得轮换它职。这不仅是党内民主和人民民主的要求，也是防止“每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力”等政治不稳定因素的治本之策。
3．执政党内的权力约束制度。法治理论对公共权力予以约束的观点来自于以下两种基本共识：一是政府权力的扩张性是民主与法治秩序的最大威胁，如果不对其严加约束，那么，它必将形成专制的力量。二是政府权力与公民权利存在着矛盾的，要保护公民权利就必须对政府行使权力的范围与行使权力的方式进行限制，否则公民的权利必将受到破坏。这里的权力是人民“让渡”的公共权力，同时又是由公务人员行使的管理国家事务和社会事务的权力。在我国党政不分的政治格局中，执政党政治权力具有了公共权力的性质。因此，要实行法治，对公共权力的约束和控制就必然延伸到党内来。对这一问题执政党已经有了较深刻的认识，如在建党八十周年讲话中指出：“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。”可见，体制创新成为约束权力的主要方法。笔者认为，在党政不能分开的情况下，约束权力的体制创新也应先从党内的体制做起。
目前执政党内的权力约束制度主要有横向的集体讨论和纪委监督，以及自下而上的批评建议和党内选举。但是这些监督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性规定。比如第4条规定：党员“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”党员还可以“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”这即是对党员权利的保障，也是对党内决策的监督。但是，关于党员批评、建议、申诉、控告的时间、效力、方式，以及有关组织不予答复的后果及纪律责任，则没有具体规定。缺乏程序支持的规定只具有宣告的意义，不具有实质的和制度层面上的效果。笔者认为，所谓体制创新在党内约束权力方面则必须加强、党规、党纪的程序制度建设，使所规定的原则和制度成为刚性的、可操作的具体规则。
这里需要讨论的是纪律检查委员会在党内的地位。纪律检查委员会建立20多年来，的确发挥了维护党纪，纯洁党的作风和组织的重要作用，是监督和制约机制的主要力量。但是，制度设计上的缺憾使之不能充分发挥监督和制约功能。首先，制度设计上存在矛盾之处。规定，党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并向同级党的代表大会报告工作，但是却要接受同级党委的领导。据说这样规定是由于第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”这样就有了两个最高领导机关：党的全国代表大会和党的中央委员会。但这样是不符合逻辑的。况且，还规定，党的中央委员会由党的全国代表大会产生，前者对后者负责并报告工作。可见，党的全国代表大会才是党的最高领导机关，由它产生的党的中央委员会和纪律检查委员会应该对党的全国代表大会负责、报告工作，并在各自的职权范围内分别行使领导决策、党纪监督的职权。其次，党纪监督体制上存在盲区。根据的规定，纪律检查委员会监督、检查党员和党的组织执行党的纪律、履行党员义务的情况。但是，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”（中国共产程第44条）也就是说，纪委无权单独对同级党委常委立案调查。由此，纪委对同级党委的监督制约功能大大减弱。更令人不安的逻辑结论是，中央纪律检查委员会由于已无上一级纪律检查委员会，则对中央委员会委员和政治局委员也无立案检查权。对党的中央一级的纪律检查和权力监督就成了空白。这样一种制度设计必须要有两个前提：一是党的最高决策层永远不会滥用权力；二是即使有滥用权力、决策失误的情况，自己也会迅速纠正。但历史和逻辑都告诉我们这是不可能的。明智的制度设计则是：明确党的全国代表大会在党内的最高权威地位，明确纪律检查委员会对同级党的代表大会负责并报告工作的制度，加强纪委对同级党委常委的监督和制约。
4．执政党活动的法制化和政治责任制度。
在我国政治生活中，执政党处于领导地位，但是领导地位并不等于就是绝对权力。因为绝对权力本身就是反法治的。执政党必须在宪法和法律的范围内活动，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（宪法第5条）执政党服从宪法和法律，是他们政治权威地位被尊重和服从的基本前提。正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”①如果政治权威自己背弃法律，他就无法去号召被治者自愿服从法律和他自己。因此，执政党要巩固自己的政治权威地位，必须同时建构使自己服从宪法和法律的体制。笔者认为，这样的体制包括两个大的方面：一是依据宪法、法律规定的权限和程序将执政党的意志上升为国家意志，以体现执政党的领导。二是完善宪法监督制度，以落实执政党的政治责任。
对于第一个方面，必须在宪法和法律中对党的活动方式加以规定。目前各国宪法和法律对政党加以规定的不多。但是，鉴于政党制度在我国政治生活和社会生活中的影响，有必要将政党立法放在重要地位。目前。我国宪法虽然规定了党对国家事务实行领导的基本原则，但是对党的性质、职能和活动方式没有任何规定。至于执政党如何将自己的意志经过法定程序上升为国家意志、党组织如何向人大推荐重要干部、党组织与人大产生分歧时的协调和处理程序、执政党在人大开展活动的范围和方式、各级人大中执政党党员的比例等都无法可依。实践中各级党组织只好各行其是。在这种情况下党必须在宪法和法律范围内活动的原则往往不能落实，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐败。②为此，有必要修改宪法和制定政党法，形成执政党在宪法和法律范围内活动的制度体系。
对于第二个方面，要通过完善我国的违宪审查制度来实现。我国目前的违宪审查制是以国家最高权力机关为主体，以地方权力机关为补充的体制。审查范围主要是以一府两院的行为尤其是抽象行为为对象。至于政党的行为并不在审查范围之内。对于实行两党制或多党制的国家，由于存在政党式竞争选举，执政党的决策失误或政治腐败往往成为败选的原因。因此，对执政党行为的违宪审查并不显得那样重要。即使这样，不少实行违宪审查制的国家也将政党行为纳入违宪审查范围，以规范政党行为，明确政党的政治责任，体现宪法和法律的至上性。而我国，一方面，由于历史的原因，没有形成政党竞争选举的局面；另一方面，我国的违宪审查制并不审查政党行为。从而使具有“全面性和总体性”权力的执政党实际上处于无监督的政治格局中。这不仅与法治的客观要求相去甚远，而且由于“绝对的权力”造成的腐败，严重地削弱了执政党的政治权威。在目前政党体制下，可行的办法是完善我国违宪审查制，将政党行为纳入到违宪审查范围，使执政党承担与其权力相应的政治责任。这里的问题是人大能不能通过违宪审查监督执政党。从理论上说，这是不成问题的。因为按照我国宪法，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”而执政党违宪必在受追究之列，人大和人大常委会又负有监督宪法实施的法定职责，因此，执政党接受人大监督和违宪审查，并承担违宪责任是符合法理的。执政党对人大工作实施领导，并不排除人大对执政党的监督和违宪审查。一个循法而治，依律而为并具有明确政治责任的执政党才具有充分的合法性，才能有效地巩固自己的政治权威地位。
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①周淑真著，《政党和政党制度比较研究》，第3页，北京，人民出版社，2001。
①程燎原、江山著，《法治与政治权威》，第196－212页，北京，清华大学出版社，2001。
②[美]加布里埃·A阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔，《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，第36－37页，上海，上海译文出版社，1987。
③[德]马克斯·韦伯著,约翰内斯·温克尔曼整理，《经济与社会》，上卷，林荣远译，第239页，北京，商务印书馆，1997。
①[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，中译本第58、59页，上海三联书店，1998。
②《邓小平文选》第三卷，第370页，北京，人民出版社，1993。
③世界银行：《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社，1998。
①在本文中指广义的政府。
②参见：郭定平著，《政党与政府》，第273页，杭州，淅江人民出版社，1998。
③沈远新，《政党政治与发展进程中的政治腐败》，《中国研究》，1998年9月号。
④《中国能不能提高选举的民主化程度？》，《南风窗》，2002年3月19日。
①有人将参选各方非以政党名义参加的选举称为“非政党式竞争选举”。笔者认为，在一党之内为争取候选人提名而进行的竞争性选举也可称之为“非政党式竞争选举”，参见：崔之元，《中国政治改革的新思路：非政党式竞争选举》，《今朝风流》网站，。
②程燎原、江山，《法治与政治权威》，第185页，北京，清华大学出版社，2001。
③《杰斐逊选集》下，刘祚昌、邓红风译，1023－1028页，北京，三联书店，1993。
论文摘要： WTO基本法律原则大致可归纳为三类：第一类：非歧视原则、互惠原则、公平贸易原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则，其基本内容是要求世贸成员各方平等对待、互利互惠，所体现的主要价值取向是公平、公正；第二类：关税减让原则、市场准入原则、一般取消数量限制原则，其基本内容是要求世贸成员各方尽量减少和消除贸易障碍和壁垒，以实现最大限度的自由贸易，所体现的主要价值政向是自由；第三类：透明度原则，其基本内容是要求世贸成员各方通过各种方式、途径公开其法律、政策、司法判决和行政决定，以便世贸成员各方能随时获取相关信息，所体现的主要价值取向是公开。 WTO基本法律原则大致可归纳为三类：第一类：非歧视原则、互惠原则、公平贸易原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则，其基本内容是要求世贸成员各方平等对待、互利互惠，所体现的主要价值取向是公平、公正；第二类：关税减让原则、市场准入原则、一般取消数量限制原则，其基本内容是要求世贸成员各方尽量减少和消除贸易障碍和壁垒，以实现最大限度的自由贸易，所体现的主要价值政向是自由；第三类：透明度原则，其基本内容是要求世贸成员各方通过各种方式、途径公开其法律、政策、司法判决和行政决定，以便世贸成员各方能随时获取相关信息，所体现的主要价值取向是公开。 WTO基本法律原则是调整和规范世贸的原则，但世贸与各成员国政府行为密切相关，各成员国政府的行为对世贸起决定性的影响。从而，WTO基本法律原则主要是对各成员国政府行为，而非主要对成员国国内贸易组织的要求。政府行为主要受国内行政法调整。因此，WTO基本法律原则要得以实现，必须在各成员国国内行政法中得到贯彻和体现。这也就是说，任何一个国家，只要加人世贸组织，就必须使国内行政法与WTO基本法律原则一致，从而保证政府的行为符合WTO基本法律原则。 当然，行政法是调整政府整个行政行为的，而政府实施的与世贸有关的行为只是政府整个行政行为的一部分。那么，WTO基本法律原则是否只要求贯彻于行政法中调整政府实施的与世贸有关的行为的那部分规范，而行政法其他规范却不必体现WTO基本法律原则呢?答案当然是否定的。首先，一国行政法是一个统一的整体，不可能将之分成若干部分；一部分规范政府涉世贸的行为，一部分规范政府涉其他外贸而非涉世贸的行为，一部分规范其他涉外而非涉贸易的行为，一部分规范政府对内的管理行为，等等。其次，WTO基本法律原则所体现的价值取向：公平、公正、自由、公开，是整个现代行政法，乃至整个现代法治的价值取向，要建设社会主义法治国家，我们的整个行政法和整个法律制度正需要吸收和贯彻这些价值观念。即使我们不加入WTO，同样需要与时俱进，以现代民主、法治的价值观念，包括WTO基本法律原则所体现的价值观念，来修改、废除不合现代民主、法治精神的旧制度、旧规范，制定、补充为建立法治、公正、廉洁、高效政府所需要的，体现现代民主、法治价值观念的新制度、新规范。 那么，根据WTO基本法律原则，我国目前的行政法制度、规范及其运作实践，究竟还存在哪些问题，与WTO基本法律原则的要求还存在哪些差距?我国的行政法还要做哪些调整，或改进、改造呢? WTO基本法律原则第一类所体现的价值观念主要是公平、公正，以此作为衡量标准，我国行政在制度、规范及其运作实践方面至少在下述领域还存在着不公正、公平或不完全公正、公平的差别对待： (一)对国有企业与非国有企业的差别对待。例如，在市场准人方面，不少领域只许国有企业进入而 不许非国有企业进入；在资源利用方面，某些资源只许国有企业利用而不许非国有企业利用，等等。 (二)内资企业与外资企业的差别对待。例如，在税收方面，外资企业可享受某些税收减免，而内资企业不能享受；在进出口方面，外资企业可享受某些优惠，而内资企业不能享受；甚至在市场准人方面，外资企业进入的某些领域，内资的民营企业却不能进入，等等。 (三)公有事业组织与民办事业组织的差别对待。例如，公立学校与私立、民办学校在招生、聘用教师和学生就业等多方面存在不平等待遇；民办医疗机构、民办科研机构等在不少情况下也有受到不平等待遇的情形。 (四)公共财产与私有财产的差别对待。例如，我国宪法和其他许多有关法律规定对公共财产保护的范围和力度均大于私有财产；对公共财产的保护“神圣不可侵犯”；而国 家对私有财产征收、征用和政府政策变化导致私人财产损失时，现行宪法、法律却至今未就适当、公正补偿作出明确、统一的规定。 (五)城市人与农村人的差别对待。例如，政府机关录用公务员，有的地方规定不让农村人报名参加竞争考试，或虽允许参加考试，但在录取条件上严于城市人；在大学高考录取分数线的规定上，往往农村人比例大的省份(如湖南、江西、安徽等)的录取分数线高于北京、上海等大城市的录取分数线，等等。 (六)经济特区与非经济特区的差别对待。改革开放之初，经济特区享有非经济特区所不能享有的大量优惠待遇，从税收、信贷、进出口到用人、用地，以至到政府办事的程序、手续等，都实行差别对待。这些优惠虽然在当时有其必要，有些至今仍有必要并仍然保留着，但其中也确有不公正、不公平的因素。 除了上述领域以外，在其他领域，我国也还存在着不少不公正的差别对待。虽然公平并不意味着绝对平等，一定的政策倾斜并不违反WTO基本法律原则的价值观念，但倾斜一般应面向弱者，向弱势方倾斜，而不是向强者、强势方倾斜。但我们的某些倾斜却是逆向的，显然违反公正、公平原则。对此，首先应转变观念，破除长期以来所形成的重公轻私、重国有轻民营、重工轻农的观念和在实践中形成的各种差别对待和等级制度，改变改革开放以来过分强调效率优先、外资优惠和相应建立的各种忽视公正、公平的差别对待制度。当然，制度的改进、改造需要根据社会、经济各种条件的成熟情况逐步进行，有些需要马上改，有些需要稍缓或等较长时间后才能改，但观念的转变则必须自现在始。否则，旧的不公正的差别对待制度取消后，新的不公正的差别对待制度又会制定出来；对涉外的不公正的差别对待制度取消后，对国人的不公正的差别对待制度又会制定出来。 WTO基本法律原则第二类所体现的价值观念是自由，如企业的投资自由、生产、经营自由、交易自由、个人的迁徙自由、择业自由、发展自由等。妨碍这些自由的主要障碍是政府设置的各种制度壁垒，如妨碍贸易自由的主要障碍是关税壁垒和各种非关税壁垒(许可、配额、高技术标准等)。根据WTO基本法律原则所体现的自由价值观念，衡量我国现行行政法制度和运作实践，应该说，妨碍市场主体自由和个体发展自由的障碍还在多方面存在着，有些障碍是制度方面的，有些是非制度方面的，有些障碍目前正在排除，有些则目前尚未引起足够的重视。这些障碍主要有： (一)行政审批、许可制度。妨碍外贸自由的障碍主要是关税壁垒，妨碍内贸和内部投资自由的障碍主要是道道设关、层层设卡的行政审批、许可制度。日益泛滥的行政审批、许可不仅妨碍了内资、外资的贸易、投资、经营自由，而且妨碍了公民个人的进行各种社会活动的自由。 (二)地方保护主义。地方保护主义不是某一项法律制度的产物，而是许多违法和合法制度的合成产物。如市场准入制度、收费制度、财政税收制度、各种不合理的具体行政管理制度和各种不合理的体制，包括地方法院人、财、物完全由地方控制的司法体制。地方保护主义不仅妨碍了相应地域外部企业、个人进入相应地域活动的自由，而且也妨碍了相应地域内部企业、个人与外部交流、互动的自由。 (三)国家垄断和行政垄断。近年来我国国家垄断和行政垄断虽然在逐步减少，但在不少领域还仍然存在。垄断显然是竞争自由的障碍：某一领域、某一行业或事业被国家垄断了，一般企业、组织、个人就失去了进入该领域、该行业或事业从事相应活动的自由。 (四)行政干预。行政干预包括行政机关对企业经营自主权的干预，也包括对其他非营利组织和个人活动自由的干预。干预与自由是一对矛盾，干预多了，自由必然就少了。但为了克服“市场失灵”，又不能没有行政干预。现在的问题是干预超出了必要的限度；一方面存在不少非法干预，如强迫企业合并、分立、改制等；另一方面，某些干预虽然是法定的，但却缺乏合理性；成本大，收益小，如某些行政命令、行政许可、行政规则、行政评审、行政检查等，就常有这些种情况。 (五)户籍管理制度和人事管理制度。长期以来，我国行政法制度中对个人自由限制最大的莫过于户籍管理制度和人事管理制度。此种制度限制使我国公民几乎没有了迁徒自由和择业自由。改革开放以后，这两项制度，特别是人事管理制度逐步松动，公民选择职业、选择工作和工作单位已有了较大的自由；近年来，一些地方对户籍管理制度也开始了改革，但与实现迁徙自由还存在较大距离。加人世贸以后，我国现行户 籍管理制度和人事管理制度还必须加大改革步伐，否则，这些制度将仍会构成实现WTO基本法律原则所体现的自由价值观的障碍。 在这方面，我们还有大量的工作要做，有很长的路要走，WTO基本法律原则及其价值观在我国的实现不可能一蹴而就，一步到位。同时，自由也不是绝对的，它不能不受到社会、经济发展的各种条件的限制。但是，为了发展市场和个人人格，我们无疑应尽可能地创造条件，消除障碍，以积极的态度去培植企业自由竞争和个人自由发展的法律环境。 WTO基本法律原则第三类所体现的价值观念是公开。近年来，我国法律在实现公开原则方面采取了一些措施，取得了一些进展。例如，《立法法》明确规定了法律、法规、规章的公布制度和立法过程中的公开制度；行政和司法实践中也开始了政务公开、警务公开、审判公开、检务公开等具体制度的尝试。但是，整体来说，我国法律制度及其运作，特别是行政法制度及其运作，与WTO基本法律原则所提出的透明度要求仍存在着较大的差距，这主要表现在下述方面： (一)还没有建立统一的信息公开制度，没有制定如外国《阳光法》、《信息公开法》、《情报自由法》等一类专门规范政务公开、信息自由的统一法律。行政相对人对自己应享有哪些事项的、多大范围的知情权，怎样实现这些知情权，在实现知情权遇到障碍时有哪些救济途径不得而知；政府对自己应具有哪些事项公开的义务，应通过哪些方式、途径履行公开义务，在不履行或不适当履行公开义务时应承担什么责任，亦心中无数。 (二)国家行政机关在行政决策和行政执法，实施具体行政行为过程中还存在大量不公开、暗箱操作的情形。例如，在行政决策方面，各种行政规划(如城市建设规划、土地利用规划、环境整治规划等)、宏观调控措施(如物价、税收、利率的调整)以及产业政策的制定过程，目前尚无一定的法定公开和公众参与程序(物价听证除外)；在行政执法、实施具体行政行为方面，暗箱操作的情形更多。就行政许可而言，目前实行公开招标、投标或公开拍卖的只有很小的比例，行政机关决定给予或不给予相对人许可，大多是通过不公开程序由办事人员或负责人自由裁量确定的，至于行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励等，目前的实施程序大都不具有或仅具有很小的公开性。在各种具体行政行为中，现在只有《行政处罚法》对行政处罚行为明确规定了公开原则和具有较大公开性的程序。 (三)行政相对人缺少获取政府信息的有效途径。目前，相对人除了从政府公报和其他新闻媒体上了解有关法律、法规、规章和少量的行政信息外，很难从有关政府部门获取其所需要的其他大量的政府信息。有时为查阅一个政府文件，或了解一个行政决定，或查找一份有行政信息资料，相对人可能从这个部门到那个部门跑上十天半月，最后即使找到了文件、决定或资料的所在处，还可能被相应部门的管理人员以“保密”为由拒之门外。 (四)信息公开缺少法律保障和救济途径。对于信息公开，目前我国法律一方面没有规定统一的运作机制，包括确定公开的范围、公开的途径、公开的方式、公开的程序等；另一方面也没有规定相应的法律保障和救济机制，包括政府不公开相关行为、信息的法律责任，相对人对政府不依法主动提供信息或违法拒绝其申请提供的信息的救济途径，如申请复议、提起诉讼和请求国家赔偿等。 当然，WTO基本法律原则强调公开、强调透明度，并非否定必要的保密。对于国家秘密、商业秘密、个人隐私实行保密同样是法治原则的基本要求。然而，就整个政府行为(广义的政府，包括立法机关、司法机关)而言，公开应是原则，保密只是例外。 综上可见，我国行政法与WTO基本法律原则还存在较大差距。这种差距无疑将会对我国行政法造成一定的冲击，如何面对这种冲击?是消极地对现行制度做些修补，以应付外人，还是以WTO基本法律原则所体现的整个价值观念来重塑现行制度，以适应现代化、全球化的要求，我国行政法的发展前途现正面临重大抉择。
从上文企业年检的定义和企业年检法律规范的基本特征出发，总结我们年检工作的得失，并审视考察《企业年度检验办法》颁布实行以来的年检工作的实际，从中可以发现三个问题，一是追求年检率问题，二是参加年检的条件问题，三是年检的期间和对应的程序不完整的问题。我们必须正视现实，申明法理，理清脉络，矫正错误。
第一个问题有共性，因为自年检工作开展以来，在各级工商行政管理机关的官方报表文件和工作目标书中都有"年检率"一项。而且约定俗成似的占有重要位置；本来年检率作为行政工作的报表数据其所反应出的是一种法律事实状态，上级机关据以了解掌握工商企业关停的动态数据以资决策之用。当我们把"年检率"当作行政工作的任务指标或效率来统计衡量时，流弊甚深。其结果会使年检机关、机构的公务人员不重视年检审查结果，而去片面追求年检率而作出太多的"勉强"年检。我们知道企业年检对登记机关来说，是依申请的行政行为。对企业当事人来说，能否参加年检，是市场主体的法律行为，由其自身或客观条件决定。企业如不参加年检，依照《企业年度检验办法》和相关法律规范，应有企业承担相应的法律责任。不参加年检的行为，是法律规范所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的法律事实。也是年检法律规范为年检工作效率预设的处断方法。而考察年检率以为年检工作的效益意味着要登记机关承担达不到年检率的责任或者让不合格的企业硬性通过年检。不参检行为的主体是年检当事人即企业，而且参加年检不符合法律规定的条件的法律事实又是一种客观存在的并不能都以行为人现在的主观追求所能实现的情形。更不是年检机关及其工作人员所能支配的，正如破产会带来债权人利益的损失，是社会公益所不愿的，但它是市场竞争的结果，是一种客观事实。至少企业不参加年检的法律行为的主体是企业而不是年检机关，当然不能由年检机关承担责任。发生了不参加年检的事实或行为必然引起法律关系主体消灭的后果。年检登记机关只有依法行政的义务，即依法确定相应的法律关系。决不能为荒谬的行政指标勉强通过年检；通过违法行为来阻却法律规范指引的法律关系运动的必然结果发生。
遗憾的是我们应该看到，牺牲了年检标准这种法律规范似乎无人注意。但达不到年检率却几乎是交代不过去的工作失误。
第二个问题参加年检的条件或资格，它和第三个问题相伴相生，并且是由第一个问题追求年检率带来的直接的副作用。参加年检的条件在理论上决无依据，但在实际操作中隐含在第一、第二问题中，并且起着微妙的作用。客观公正地说《企业年度检验办法》从来就没有荒谬到为申请参加年检制定一个行政许可条件。但实际上其程序的欠缺和操作不便却助长了公务人员的错误认识和短期行政行为，甚至年检行政工作的低效和浪费。《企业年度检验办法》(以下简称《办法》)规定了企业不参加年检和参加年检两种行为的法律后果。这个属于通过年检的行政许可条件。对行政许可证营业执照的效力直接作出终止或延展的处理，这很明朗。但对于在年检审查中发现有《办法》第十一条所列举年检审查内容共十四项问题，诸如前置于营业执照审批的行政许可证明已经失效或相关生产经营资格被撤销或丧失，出资不实、抽逃资本，超出核准登记的经营范围经营，还有其他申请登记事项发生变更等大量的"中间性问题"，既不能直接肯定予以核准年检又不能直接否定不予通过年检，在审查中各级都比较自危和防范严格，这些问题，本来正是年检工作主题所在。恰恰《办法》对此类问题特别是企业通过变更、调整以适应市场准入条件，补正年检条件，最后保有营业执照和企业民商事主体资格的期间和程序没有详尽的规定。《办法》第十六条规定的是对通过年检的企业的实体处理，第十五条规定的是对不予通过年检的企业的实体处理，它所体现的仅是法律关系发生和消灭的静止状态；没有体现法律关系变更的动态结果。对办法列举的年检审查十四项问题如何解决，规章似乎把它们排除在年检程序以外，当作遗留问题了。法条中有实证表现①第十条规定在审查期间可以要求企业补充材料。这里补充材料并不完全等于给企业补足年检实质条件的时机即期间②第十五条第二款对不予通过年检的企业依法吊销营业执照和第二十一条中责令限期办理变更登记和罚款的规定显然是把行政处罚程序列为年检程序完结后的另一程序③第十四条把通过年检的企业分为A．B级则使矛盾非常明显，等于说通过年检并非一个标准，审查出违法企业照样可以通过年检，只要加一个标示B就可以了。④令人费解的是第七条规定年检的基本程序中根本就没有对年检审查出的违法行为的行政处罚，但在第二十条至第三十条却以同一规章三分之一的法条规定了对企业在年检中审查出的违法行为的处罚规则。这就是说年检程序已经完结，AB级企业都已通过年检但仍有大量实体问题还继续存在。⑤如果说规章规定的疏漏可以由法律来弥补，年检程序终止后遗留实体问题未处理可以由行政处罚法的程序来支持完成行政处罚的话，年检《办法》第五条的法定期间--"年检起止日期"四个月，另加第十九条规定30日的催检宽展期，仍然不是就受理年检后处理年检"中间问题"所给予的必要的充分期间。由于实际操作的不方便，吊销营业执照又需要特殊的听政程序和时间，遗留实体问题是不可能在年检终止期日前解决的。只能说年检程序中不包含对审查问题的处理过程。由此可见，一方面年检的法定期间规定过于短暂又不能随意改变，这就是上文提出的第三个问题；另一方面追求年检率指标非常严格，(前文已述的第一个问题)；第三个方面，年检《办法》程序允许遗留实体问题，或者毋宁说它本身的完成排除解决年检审查出的问题。三方面共同作用下，年检机关的公务人员在实际操作中只能被动选择：要么就受理年检，只要能受理年检就当然意味甚至表明必然通过年检，而且必须限期通过；要么就不受理年检，公示催告后吊销营业执照。使之变成两个极端之间的捷径和过程。在这个过程中索性简化掉了审查和处理两个步骤。从中我们吃惊地发现从年检之处就隐含了一个"参加年检的条件和资格"问题--一个不成文的但客观存在的年检"门槛"。公务人员的错误认识惯性钻年检《办法》程序欠缺的空子。默守"年检受理、审查和核准同一条件制"的规矩。我们知道，年检作为登记核准和行政许可证管理工作的动态延续，其所考察的是工商企业行政登记事后的变量，也就是《办法》第十一条规定列举的"登记主管机关年检主要审查内容"。企业在市场运行中这些变量是必然发生的、客观存在的；有时会有违公平竞争的市场秩序甚至公共秩序。就需要登记主管机关通过年检法律制度实时检验和匡正市场主体资格。正是由于这些变量存在和发生才有年检程序设立的必要，才是行政立法体现的成本和效率前提，是良法存在的基础。如果对这些变量或前文所称"中间问题"的审查制定有标准，那就是年检的审查标准，是变更行政许可的法定条件。即法律法规规定的市场主体准入的条件，(具体因工商业登记制度中审批制与核准制或两相结合的制度不同而不同)，这证明年检审查和核准的条件是同一的；但如果对存有这些变量的企业参与审查、检验本身行为制定一些准人的条件或资格(注意不是范围)，直接拿审查和核准的条件来过滤，参检的企业，律一化地受理年检。这首先是对年检法律制度设立本身的否定和对参检企业的选择与拒绝。是把年检审查的条件性和参加年检的非条件性混淆了。法理上是不通的。因为企业参加年检是无条件的法定的义务，不管企业合格不合格，愿意不愿意，企业必须参加年检。何况够不够年检的条件只有受理审查后才知道。受理年检是核准登记的继续，但不是核准制，因为市场主体已经核准存在，现在是审查它够不够条件继续存在，却不是它够不够条件让你审查的问题。企业申报年检就是无条件的让登记主管机关检查、检验；登记主管机关则依申请作出年检行政行为。选择和拒绝年检都是不作为的违法行为，是否在预示年检是多余的这一自相矛盾的结论。其次，"受理、审查、核准同一条件制"，实际上等于未受理先审查，未审查先核准。受理、审查、核准名为三步骤，本质上是一个程序，它的唯一的反面就是不予受理。全部意义就是年检受理完成了。使年检在逻辑上陷入谬误的怪圈，就是说年检如果不把审查作为独立的程序，审查后如果不把处理问题解决问题纳入必须有的程序和更主要的内容(包括对年检工作的检查、回馈、总结结束前内部行政行为和年检起止期外部行政行为的全过程)，等于并不解决市场主体规范或复位的问题；根本抛弃年检的目的。毫不客气的说，年检就是没有实际意义和效率的浪费成本的工作。
公司减少资本根据其经济目的可分为实质上减少资本和形式上减少资本两种。前者是指法律上有减少资本，同时实质上有引起公司财产减少的后果，后者是指法律上虽有减少资本的形式，然而实质上未引起公司财产的减少。（1）这两种减资方式发生在不同的场合下。实质上减少资本发生于下列情况：由于公司经营规模、经营范围发生变化，使公司资本过剩，这时再维持过量的资本，势必造成公司资本的凝滞，不利于公司资本的使用效益，适当减少公司资本会使各方受益。形式上减少资本的场合是：公司经营不善造成严重亏损，致使公司资本与实有资产严重不符时，如果再维持实际虚无的资本，不仅于公司债权人利益无益，反而有害，股东也因公司亏损，得不到应有的回报，因此，为了使公司资本与资产基本相当，需要减资。（2） 上述观点是学术界比较有代表性的观点。但我认为并未涵盖减资的各种情况，依据公司减少注册资本的目的，可以将减资分为以下几种类型：1、付还资本型减资；2、弥补亏损型减资；3、免缴出资型减资；4、混合型减资。付还资本型减资是为了发还股东的部分出资或股款，主要适用于公司资金过剩的情况；弥补亏损型减资主要是为了达到弥补亏损或损失之目的，适用于公司经营亏损或遭受损失的情况（3）；免缴出资型减资可以免除股东欠缴的部分资本，在实行授权资本制或折衷授权资本制的公司制度中常用，我国实行法定资本制，公司设立登记时公司资本必须全部缴清，因此，此类型减资在通常情况下不适用于我国，但也并非绝对不能适用，实践中股东出资不实或出资不到位的现象还时有发生，可以比照适用该类型减资；混合型减资是指股东出资的付还和弥补亏损两种目的并存的减资方式，适用于公司资本规模过大又同时发生经营亏损的情况。为了进一步解释混合型减资，试举一例：假设公司注册资本为1000万元，经营发生亏损，亏损额200万元，则净资产为800万元，现股东会决定减资500万元，则减资后的注册资本为500万元。如果返还股东500万元注册资本的话（即采用返还资本型减资），公司的净资产将变为300万元；如果先弥补亏损然后再返还资本（即采用混合型减资），净资产是500万元，而公司只能返还股东300万元资本。 公司减少注册资本涉及两方面的法律问题，一是对债权人的保护问题，二是对公司股东权利的保护问题。公司资产是公司对外承担责任的基础（4），公司减资，一般会导致公司资产的减少，削弱公司承担责任的基础，因此，在法律上，公司减资首先要考虑的问题是必须保护债权人的利益。另外，由于公司减资涉及到股东权利的处分，必然引申出股东权利的保护问题。 一、关于债权人利益的保护几个问题 大陆法系国家一般实行较为严格的资本制度，在公司制度中贯彻“资本三原则”：资本不变原则、资本充实原则和资本维持原则，目的是为了保护债权人的利益。即使法律允许减资，也设置了一系列严格的程序和条件，包括减资的财务界限、股东会决议的方式、通知和公告程序、债务的处理或担保、注册登记程序以及向股东返还资本的条件等。 首先，关于公司向股东返还资本的财务界限。根据上文的论述，减资有向股东返还资本之别，不向股东返还资本的减资对债权人的利益没有损害，因此，除弥补亏损型减资外，其他类型的减资都不可避免地对债权人产生影响。从前文论述可以看出，无论公司盈亏，均可减少注册资本。如果减资的目的纯粹是为了弥补公司亏损或损失，则禁止向股东返还资本。比如，在德国股份公司法中，为了平衡跌价、弥补其它损失或者将款项划入资本储备金中而进行的减资，从削减资本中所得到的款项，不得用于对股东的支付款，也不得用于免除股东支付投资款的义务。（5）用减少的资本来弥补亏损实际是将资产负债表中所有者权益项下的实收资本、资本公积金、盈余公积金、未分配利润等科目进行调整，（6）所有者权益并没有减少，公司的资产在量上也没有减少。在混合型减资中设立向股东返还资本的财务界限是十分必要的，如果不设立这样的界限，即容许返还资本型减资，会导致减资后公司的净资产过少，甚至低于法定的最低资本限额，有违资本维持原则。比如某公司注册资本为100万元，公司累积亏损60万元，净资产为40万元，现股东决定减资50万元，假设采用返还资本型减资，则偿还债务后股东可以收回的资本是40万元，当公司向股东支付40万元后，公司净资产为零；假定采用混合型减资，但对弥补亏损的数额不做限制。股东用其中5万元来弥补亏损，偿还债务后股东可以收回的资本是35万元，那么当公司向股东支付35万元后，公司的实际净资产变为5万元，而实际公司登记的注册资本却是50万元。 出现公司注册资本与净资产相差悬殊的问题在于法律没有对在何种财务状况下可以向股东返还资本做出规定，或者换句话说，法律对公司减资时向股东返还资本没有设定一个财务上的前提条件。从上例分析可以看出，减资后公司资本的信用大打折扣，在减资前成立的债权虽然可以得到有效的清偿（假定所有债权人都得到有效的通知），但在减资后成立的债权却未必能得到有效清偿。
关键词： 模糊查询；法律文本查询；隶属度
1 模糊理论简介
模糊理论是美国加州大学L.A.Zadeh教授于1965 年首先提出，为了解决真实世界中普遍存在的模糊现象而发展起来的一门学科，它是一种用来表现某些无法明确定义的模糊性概念的定量表达工具。
1923年，B.Russell在其有关“含模糊性”的论文中就认为，所有的自然语言均是模糊的，如“年轻的”和“年老的”都不是很清晰的或准确的概念。它们没有明确的内涵和外延，实际上是模糊的概念。然而这些模糊的概念在日常生活中交流时却又能互相领会，引起误解和歧义的情况不多。
通过定义隶属度和隶属函数，模糊数学理论中的模糊集合就可以找出相应的隶属规律，模糊语言变量与精确数学问题也就能够联系起来。模糊数学就可以这样表示和处理多少有些不可捉摸的模糊现象。
2 法律语言的模糊性
法律语言中，许多词语都没有与具体的客观事物对应的明确而直接的联系，它们所指向的对象是抽象模糊的。缺乏具体的“语词对象”是许多法律术语的“特点”。如法律术语的责任、公正、职能、道德、利益等概念词，实际上都是非常抽象的。
其次，不确定性也是法律术语的“特点”之一。法律语言中存在一些概念、定义不统一的术语。例如，“死亡”作为法律专用术语，究竟以“脑死”还是“心死”为分界点，法界并没有完全统一的标准。 而在《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的第二章第十二条中“海事行政违法行为的当事人有下列情形之一的，应当从重处以海事行政处罚：（一）造成较为严重后果或情节恶劣……”其中的“从重”、“较为严重”就是语义边界模糊的词语。
法律的模糊性一定程度上影响了执法人员查询法条的精确性，而由于执法人员对原执法范围外的相关法条的不熟悉，会出现查询用语表达不准确不规范的情况。通过对模糊查询系统的研究，针对海警局整合后执法人员对执法权限与执法要点不明确的问题，将模糊理论应用到法律查询系统中，可使得执法人员能够快速准确的找到需要的法条。
人脑具有逻辑思维能力，能够判断各种数据对自己的重要性，但是电脑它却不知道。如果能够通过数学模型建立这样一个矩阵，表示关键词与文献资料的重要程度，机器就可以分析哪些数据是符合用户要求的。将模糊理论这种模糊的思想引入到系统，设计一个将法典与案例相结合的法律文本模糊查询系统，执法人员就能够通过输入案例描述查询相关具体法条。
3 模糊理论在具体法条查询中的应用
模糊性的特性，导致法律语言存在很多语义不明确的情况，如《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第三十三条：“协助他人非法出境、入境，情节轻微尚不构成犯罪的，处以2000元以上10000元以下的罚款；有非法所得的，没收非法所得。”该条款中的“情节轻微的”就是一个模糊词语。其内涵清楚，但外延却是不明确的。这种情况，就难以简单地用二值逻辑的“1”或“0”去描述其真值。而模糊理论以“隶属度”的概念来解决这个问题。针对于“严重”、“轻微”这样的模糊概念的集合，规定其成员对所属集合的隶属程度，在[0，1]的区间内连续取值，使模糊集合中的每一个成员都有一个与之相对应的隶属度，从而构成这个模糊集关于其元素的隶属函数。
传统的文本信息检索系统大都基于普通集合理论和布尔逻辑。信息以确定的形式存储在这个框架下的数据库中，查询信息也只能由一组确定的描述项及其布尔关系符组成。执法者要在浩如烟海的法典中快速的查找所需的信息，这要求对大量的法条进行浓缩、整序、提取主题词，进行词汇和词间关系的控制，依据主题标引，提供文献检索的入口，使法律文本查询系统能够准确快速的定位到法条。
在信息的精确查询时，要求对相同信息的描述或同类信息特征的描述在输入时必须保证相一致。但在实际的查询过程中，按照执法人员不同的语言习惯，对相同信息的描述可能会有所出入。如《出入境管理法》、《出境入境管理法》代表的都是《中华人民共和国公民出境入境管理法》；如“偷逃应纳税款”这一行为更多的被描述为“逃税”；如《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第五十八条中“有下列行为之一的，依照《危险化学品安全管理条例》第五十九条的规定，责令立即或限期改正……” 中“危险化学品”更多的被描述为“危险货物”。
正因为日常用语的模糊性，在查询过程中，若想查询船舶“不照规定收取检验费用”该如果处罚，而法条中精确描述是”未按照有关规定标准收取船舶、设施检验费用。“语句表述的大致意思是相同的，如若精确查找，则有可能遗漏错过法制人员真正想查询的内容。
将模糊理论应用到查询系统中，就可根据查询条件，将要查询的字段值带入到相应的隶属函数中，计算出其隶属度，从而实现了在条件输入不准确的情况下对不确定性信息的查询。
4 总结
本文的研究内容是将模糊理论应用在了法律文本查询系统中，使得执法人员能够在模糊性描述的基础上对归档后的法典案例进行模糊查询，增加查询精度， 有助于提高海上执法效率。
参考文献：
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[10]中华人民共和国出境入境边防检查条例[S].
一、分期付款购车保证保险的法律概念辨析
我国《保险法》没有提出保证保险的概念。通常的看法是，保证保险指作为保证人的保险人为作为被保证人的投保人向被保险人（债权人）提供担保的保险。就汽车消费贷款保证保险而言，投保人、保险人与被保证保险人共同订立保证保险关系，投保人为汽车买受人、被保证保险人为汽车销售方。[3]但是，中国保监会在1999年8月30日对最高人民法院告申庭《关于保证保险合同纠纷案的复函》中明确提出：“保证保险是财产保险的一种，是指由作为保证人的保险人为作为被保证人的被保险人向权利人提供担保的一种形式，”“保证保险合同的当事人是债务人（被保证人）和保险人（保证人），债权人一般不是保证保险合同的当事人，可以作为合同的第三人（受益人）。”按照这一说法，在汽车消费贷款保证保险中，被保险人就应当是债务人（汽车买受人）而不应是债权人（汽车销售方）。保监会的提法与上述一般理解存在冲突，并直接影响到究竟是谁具有保险利益并且享有保险金的请求权。
这实际上反映出大陆法系国家与英美法系国家对保险合同中保险人的相对人问题看法的分歧。大陆法系称保险人（Versicherer）的合同相对人为投保人（Versicherungsnehmer），是出面要求保险人承担危险的人，并因此负有交付保费的义务，但投保人不一定具有保险利益，就财产保险而言，可以区分为为自己利益保险与为他人利益保险。以自己的利益投保时，投保人即为被保险人，反之投保人与被保险人就不是同一人。被保险人对保险标的具有保险利益，发生保险事故时，如果保险合同无特别约定，保险赔偿请求权归于被保险人。一般来说，于财产保险无特别约定受益人的需要，受益人即指投保人。英美法系则认为，由于一般人通常是为自己利益投保，故保险人的合同相对人为被保险人（theinsured）。被保险人负有交付保费的义务，并当然取得保险给付请求权。另一方面，为防止道德风险，要求被保险人对保险标的须具有保险利益。被保险人欲使他人享有保险给付时，在财产保险通常通过保险金请求权的转让，即在保单上附加损失支付条款（Losspayableclause）或采取保险契约转让（assignmentofpolicy）的方式实现。两大法系的最大区别在于英美法认为交付保费与享有保险金请求权者原则上为同一人，并对保险标的须具有保险利益；而大陆法系却认为，因为保险利益的关系，保费交付义务与保险赔偿请求权可归属于不同的人，投保人与被保险人可以不是同一个人。[4]
我国保险法兼采两个法系的制度，如《保险法》第10条、第22条称投保人是指与保险人订立保险合同的人，被保险人为享有保险金请求权的人，“投保人可以为被保险人”等，采用了大陆法系的提法；但是《保险法》第12条要求投保人对保险标的应当具有保险利益，则又借鉴了英美法系的规定。由此可见，保监会对保证保险所作的解释比较接近英美法，更切合实际需要。因为如果将分期付款购车保证保险的被保险人认定为售车方，而借款人又没有因此在贷款的利率、成数等方面获得好处，则难免有强制搭售保险、要购车人为他人利益投保、增加其不必要的费用之嫌。合理的解释是购车人不是为汽车经销商、银行或汽车金融服务机构的利益（收回车款或贷款）投保并缴纳保费，而是购车人为了自己的利益（包括以此取得销售方给予的售车信用以及防止在将来出现一些特殊情况时丧失对车辆的所有权等）投保，并且因此将保险金的请求权让渡给第三方。
与保证保险相近且容易混淆的一个概念是信用保险。广义上的信用保险包括了保证保险，如我国《保险法》第92条规定的信用保险。狭义的信用保险专指保险人对被保险人（债权人）的信用贷款和信用售货提供担保的保险，主要有出口信用保险、国内商业信用保险和投资信用保险三种；对应的保证保险包括诚实保证保险、产品保证保险和合同保证保险等。[5]保监会颁布的《保险公司管理规定》第45条就将信用保险与保证保险并列为保险公司的业务范围。一般认为，保证保险与信用保险都以信用风险为标的，其主要差别在于主体的不同：如果投保人为汽车买受方，是保证保险；如果投保人为汽车销售商，就是信用保险。有人主张对信用保险与保证保险不作区分，统一为信用保证保险[6].实务中，也曾经有保险公司将两者合并为一个险种，如人保财产保险有限公司开办过的机动车辆分期付款售车信用保险、太平洋保险有限公司开办的汽车分期付款信用保证保险等。这种做法是不恰当的。虽然购车信用保险和保证保险在本质与功能上没有实质性的区别，但是彼此是相对独立的险种。在西方成熟的汽车保险市场，汽车销售商以购买者的信用为保险标的投保的信用保险，保费由销售商缴纳，受益人为销售商自己，在其遭遇市场风险，出售抵押或保留所有权的汽车等情况下仍不能收回全部车款时，可以从保险人那里获得不足部分的赔偿。而购车人以自己的信用为保险标的投保的保证保险，保费则由购车方缴纳，受益人也是购车人本人，购车方可以在其收入流中断不能如期还款的情况下由保险人代为付款，而依然拥有所购汽车，但当购车者收入恢复后，有向保险公司偿还所垫付资金的义务。对两者不作任何区分不利于当事人的缴费义务与受益权利保持一致，实际操作中容易产生混乱。而且由于信用保险中售车方可能为片面扩大销量而放松对购买方信用的管理与要求，其风险往往大于保证保险，因而两者在保险费率上也应有所差别。
二、分期付款购车保证保险的法律性质
分期付款购车保证保险究竟是保险还是保证，理论与实践中存在不同观点。一种观点认为：“保证保险合同实际属于保证合同的范畴，只不过采用了保险的形式，保证保险是一种由保险人开办的担保业务。”[7]太平洋保险公司在其以前的《分期付款购车履约保证保险条款》中就规定：“本保险是《购车合同》的从属合同，保险责任为一般保险（保证）责任。”人保财产保险公司和平安保险公司在以前的条款中则将保险责任认定为连带保证责任。另一种观点认为：“保证保险合同的法律性质区别于保证合同，并非担保方法。”保证保险与保证担保在适用的目的、责任的性质、保护的方法、运作机制等方面存在本质区别。[8]不同的看法导致了对分期付款购车保证保险合同纠纷的法律适用和处理程序等方面认识上的严重分歧。
将保证保险视为保证的一个现实障碍是保险公司业务范围的限制。因为根据我国《保险法》第105条的规定，保险公司的资金运用限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他形式（如证券投资基金、中央企业债券以及最近允许保险公司购买的电信通讯类企业债券等），不能用于担保业务。[9]但是如果只强调保证保险的保险属性，又难以回答实践中为什么保险人不能根据《保险法》第27条，将“投保人故意制造保险事故”即购车人或借款人故意逃避还款义务作为自己的免责事由的疑问。
问题的核心在于-尽管保证保险与保证担保的功能趋向一致、范围上可能发生重合，但是保证业务演变成一种保险的内在动因是：由于保证中债务人违约的机率能够被统计出来，所以保证人可以据此向其收取一定的费用作为提供担保的回报。[10]
汽车分期付款销售中的信用风险是多样化的，例如：购买人因意外伤害及死亡或因收入减少而降低或丧失还款能力的风险、汽车市场的价格变化导致的购买人放弃分期付款而追偿款又不足以充抵车款的风险、购车人根本无偿还能力或偿还能力不足而隐瞒真相套取资金的风险、汽车销售商因为有了保险而疏于对购车人的资格审核造成的风险等。[11]如果保险人对此不作细致考察，以保证方式一概加以承担，无疑是不谨慎的。至于这些风险是否都能被统计出来而纳入“可保风险”也值得商榷。权威的布莱克法律词典定义保险为：“一方当事人根据对方当事人给付的对价对其承担责任，补偿其因为特定风险而造成的约定事物之损失的合同。”这里的特定风险是指“未知的将来可能发生的意外事件”。[12]即保险人所承保损失的发生须超出投保人可以控制的范围，与投保人的故意行为无关。也就是说这些损失应当具有确定的概率分布，能够进行较为精确的测量。有的风险如欺诈风险则更多取决于当事人的主观因素，计算起来比较困难，如果用保险方式加以转移分散，比较容易引发道德风险。总的来说，在一定技术条件下信用风险是可以计量和控制的。现代金融工程中发展出了一系列信用风险分析方法，如：J.P.Morgan（1997）建立的CredicMetrics模型，KVM公司建立的KVM模型，瑞士信贷银行金融产品部（CSFP）的CredicRisk＋模型等。但这些模型在对美国之外的债务人和金融机构进行评估时的效果很差，根据本国实际研究信用风险还路途遥远。[13]即使在国外，保证保险业务也并非任何保险公司都可以办理，而是要由国家保险管理部门批准，政府对这种特许权的控制比较严格。如美国财政部每年要对保证保险人资格审查予以公布，同时每家公司承保业务都有明确限额。申请保证保险业务的公司必须有雄厚的经济实力、丰富的保险经验、专业化的核保队伍和严格的信用调查机构等。[14]我国的保险公司应该根据自身的技术水平加以权衡，对不适合承保的购车风险宜在保险合同中详细注明，并通过保险条款的精心设计避免风险失控。
现实中，很多保险公司没能很好地区分保证保险与保证担保，造成了一些不必要的困扰。举例来说，尽管购车保证保险的保险人向银行提供保证是不合适的，但是常有保险公司既向购车人出具体现保险关系的保单，也向汽车经销商或金融机构出具体现保证关系的保证书。那么当两份文件出现冲突时（譬如保单上规定的保险期限与保证书上的保证期限不一致），保险公司的法律责任应该以哪一份文件为准？保险人又是否对债权人的请求享有先诉抗辩权？此时应当适用保险法还是担保法？
有人认为：对保证保险合同性质的判断，应当关注具体合同的约定。如果保证保险合同的约定与保证一致，该合同就等于保证合同；如果约定的内容与保证合同差别很大，就是保险。无论保险人承担的保证责任还是保险责任，其结果往往没有重大区别。适用担保法，仍要考虑合同中有关免责条款的约定；适用保险法，也同样考虑保险人的保证人身份。[15]这种试图将保证保险的性质简单化的思路往往会损害一方当事人的合法利益，无助于公平地解决问题。正确的看法是：保险保单只约定了保险人与投保人（债务人）的权利义务，不能对抗债权人，对债权人的责任应以保证书的内容为准。保证书中的保证责任范围超出保单中保险责任范围的部分，保险人在向汽车经销商清偿后，可以向购车方追偿。如果不存在保证书，则由保险公司向具有保险金请求权的人直接作出保险给付即可。最高人民法院在类似判例中已经明确了这一点。[16]就像在保证保险合同的订立、变更、终止、违约责任等方面可以适用合同法与民法通则的有关规定一样，保险法与担保法也可以综合起来同时适用于保证保险。不能因保险公司进行担保业务属于违规操作而否认它所作保证的效力，因此受到的行政处罚也不排斥其对债权人应负有的民事保证责任。
三、分期付款购车保证保险法律关系重构
现实中保险公司相继退出车贷险市场的直接后果是：一方面银行的车贷业务出现萎缩，经销商的汽车销量下滑；另一方面一些社会担保机构大量介入车贷履约担保，而其中不少担保公司无论在风险评估经验上还是在资产规模上都存在重大缺陷。巨大的市场需求意味着保险公司重新进入这一领域只是准备与时间的问题。据悉太平洋财产保险公司即将在一些城市推出新的“个人分期付款购车保证保险”，人保公司也有类似的计划。这对我国的保险立法和司法工作提出了新的要求-即找到一个在车商、银行、消费者和保险公司之间的利益平衡点，并通过合理的法律制度模式来规范各方的行为，建立起理性合作的关系，从而最终维护消费者的合法权益。在这个过程中重点应当解决好以下几个方面的问题：
1.保险公司与购车人之间法律关系的重整
在以往的车贷险中，发生保险事故由保险公司理赔后一般会根据代位求偿权对购车人进行追偿。一些地方法院的汽车消费贷款执行案件因此迅速增长，有的法院甚至专门成立专案执行组负责追讨。这么做是否恰当值得商榷。因为，对于早期主要由一些法人机构购买的车贷险，后来由于企业破产或改制等原因而无法还款的，除非是其恶意骗保或骗贷，追偿通常无法得到实质结果。而对于自然人来说，其投保的目的本来就是为了在出现自然灾害、意外伤亡、资产状况恶化等情况时得到保障，结果在遭遇不幸时不仅没有得到保障反而受到追偿，这是没有法理依据的。究其根源还是在于将作为保险合同一方当事人的投保人视为了负有责任的第三人。加上大多数保证保险合同规定有“补充性赔偿条款”，即保险人理赔仅针对处分购车人抵（质）押物不足抵减欠款的部分，这对投保人及其家人无疑更是雪上加霜，背离了保险的基本价值取向。[17]可喜的是，有的保险公司已经在实务中改变了做法。如：太平洋保险在其新车贷险中承诺对因投保人遭受意外伤害或疾病导致身故或者严重伤残引起的保险事故，不仅进行全额赔款，并且不向投保人进行追偿。
实践中的另一个问题是：保险公司承保保证保险时，往往要求购车人提供充分的反担保。具体形式有商品房抵押、第三方保证、新车抵押等，有的保险公司甚至允许以证券资产担保。这种反担保的作用值得怀疑：如果客户有变现能力较强的相当资产的话，完全可以直接将其提供给经销商或金融机构作为担保，投保保险的理由何在？而且在目前担保市场不完善的情况下，操作起来也比较困难。如果考虑用汽车本身作抵押物，在购车人首付了一定比例的车款时，理论上是可以接受的。不过目前我国《担保法》上规定的汽车抵押尚未落实，各地车辆管理部门没有普遍开展汽车抵押登记，汽车只有使用证书而没有产权证书。加上汽车的流动性很大，全国汽车管理的联网建设尚待完善。仅以购车合同标的（轿车）抵押担保是远远不够的。[18]建立汽车产权证书和汽车抵押登记制度是当务之急。要求经销商与贷款方加强买方资信调查、在保证保险合同规定合适的免赔率等是目前可以考虑的替代手段。
2.保险公司与汽车经销商、银行及其他汽车金融机构之间法律关系的协调
在传统车贷险中，保险公司与汽车经销商、银行及其他汽车金融机构之间的权利义务是不均衡的，保险公司承担了主要的甚至是全部的责任。汽车生产厂家或销售商承担的购车方不履行按期付款义务的风险、银行或其他金融机构为购车方提供按揭服务的风险都被简单转嫁到了保险公司这一方。这些风险原本可以通过各种方法来避免或降低，如：对购车人进行资信审查、在汽车上设定第一顺序的抵押权、保留车辆所有权等。虽然目前经销商的所有权保留等制度还只是处于理论探讨和制度设计层面上，几乎无法操作。[19]不过对购车人购买或经营汽车的资格调查、对其财务状况等进行审核是确实可行的。问题是如果让保险公司自己调查贷款者的资信，成本太高；如果让车商或银行等“代办”，又由于保险公司承担了最终的风险，客户资信如何与他们没有多大利害关系，因而缺乏进行核查的动力。实务中，一般将信用审核作为一项义务在保险合同以及经销商、银行、保险人三方另外签订的框架协议或合作协议中加以规定。销售商或银行对购车人信用审核的权利转变为它们对保险人的义务的理由在于：当购车人投保保证保险时，它们怠于行使自己的审查权利会使保险标的的危险程度增加，损害保险人的利益。现实中很多纠纷的产生都与义务人未履行这项义务有关。
想让销售商或银行自动积极履行自己的义务，使各方为实现多赢而进行合作博弈，就必须建立起一个在保险公司承担较大比例责任基础上的风险共担的法律机制。首先，在保险公司与销售商之间做到风险共担，防止经销商随意选择客户。比如仿效北京亚非汽车连锁店的做法：将汽车消费信贷风险的80%归保险公司，20%由自己承担；[20]其次，在保险公司与银行等贷款人之间实现风险共担，防止银行盲目放贷。像太保新车贷险规定的那样，“如银行无审贷责任之过的，保险公司对贷款本金余额和利息进行全额赔偿。如银行有审贷责任之过的，保险公司则根据银行开展汽车消费贷款逾期情况和资信审查质量来让其承担不少于10％的责任。”；再次，在保险公司、银行、经销商之间乃至各保险公司彼此间实现信息共享，在共享中应特别注意属于商业秘密的客户资料的保护，并且严防泄露客户的个人隐私。怎样恰当地做到信息共享，合理使用贷款人的个人信息，是一个需要进一步探讨的课题。[21]
最后，随着人民银行《汽车金融公司管理办法》的颁布实施，如何妥善安排保险公司与专业汽车金融机构之间的权利义务、发展细化保险法的保险人制度，对保险法的基础理论研究提出了新的挑战。本文限于篇幅不再赘述。
注释：
[1]参见褚红军：《保证保险合同三议》，载《人民司法》2000年第12期。
[2]武汉经济技术开发区人民法院民事判决书，（2000）武开法经初字第79、90、91号。
[3]汪治平：《分期付款购车保证保险法律问题研讨会综述》，载《法律适用》2002年第7期。
[4]参见台北大学林勋发：《保险法学说精要》，载（吉林大学保险法律评论网）。
[5]许崇苗李利著：《保险合同法理论与实务》，法律出版社2002年版，第379页。
[6]参见庹国柱：《信用保证保险概念与分类质疑》，载《上海保险》2002年第4期。
[7]邹海林著：《保险法》，人民法院出版社1998年版，第354页。
[8]参见贾林青：《保证保险合同的法律性质之我见》，载《法律适用》2002年第9期。
[9]参见魏君涛：《论保证保险与保证担保的关系》，载《保险研究》2000年第6期。
[10]覃有土主编：《保险法概论》，北京大学出版社1993年版，第197页。
[11]参见黄鸿珊：《注重风险控制开展履约保证保险》，载《保险研究》1999年第9期。
[12]Black‘sLawDictionary，5thed.1975.P.721.
[13]参见梁士栋等：《信用风险模型比较分析》，载《中国管理科学》2002年第1期。
[14]尹田主编：《中国保险市场的法律调控》，社会科学文献出版社2000年版，第369-370页。
[15]同注[3]。
[16]参见最高人民法院经济审判庭编：《经济审判指导与参考》第2卷，法律出版社2000年版，第213页。
[17]参见齐秀梅孟繁超：《消费贷款保证保险法律关系解读》，载《行政与法》2003年第6期。
[18]参见周立群等：《关于在中国实施分期付款购车法律环境的研究》，载《汽车与社会》1998年第4期。
[19]参见郭锡昆黄维：《所有权保留式分期付款买卖若干风险的法律克服》，载《行政论坛》2002年第3期。
「关 键 词现代都市法律文化，现代都市，社会学
一、作为都市法律文化生成基本前提的生态环境
研究都市的法律文化，首先要抓住“都市”这一基本要素。都市给人的最表象的特征就是它不同于乡村的生态环境，都市法律文化就是在这样一种生态环境下生成和演化的。所谓都市生态环境是借用自然科学的生态学概念，即对植物、动物机体适应环境的研究。在自然界，有机体通常系统地分布在一定的空间位置，从而实现物种之间的某种依赖和平衡状态。美国社会学芝加哥学派首先将生态概念运用于对城市的社会学分析，主要探讨城市空间分布与城市社会的关系，提出城市布局的 “同心圆理论”[1].我们这里借用生态环境的概念，对都市人口、地理、街区、交通、资源、居住等“自然因素”与都市法律文化的生成关系进行分析，说明都市法律文化生成的基本前提，展现都市法律文化区别于现代乡村等其它法律文化的都市特色。当然这种分析需要大量的微观实证的考察，在这里，我只能大致勾勒出一些基本的轮廓和进一步研究的进路。
1.都市人口与都市法律文化的生成
都市与乡村一个最明显的自然特征就是人多且成份复杂。都市法律文化的生成和演化与都市人口有复杂关系，但是我们认为有两个方面是基本的，即人口规模和人口结构。
（1）都市人口规模对都市法律文化的影响
单位空间人口规模扩大，导致对人口的管理更依赖普遍性的规则，并且趋向理性化，如果只依靠个别调整或非理性方法，不仅成本巨大，而结果必然是混乱；众多的人口在争夺都市资源过程中，像自然生态环境中发生的情形一样，必然产生分化，各自占据不同的行业，处于不同的职业位置，导致有秩序的“生态分布”，并形成“共生”和“依赖”的“生物链”；由于“见多不怪”，所以人与人之间相互关注的可能性减少，出现都市人的“冷漠”现象，不关心别人的“家长里短”，都市成为“陌生人社会”，个人的自由度增强。可见在都市里，人们更容易具有理性的观念、遵守普遍规则的观念、秩序观念、个人权利的观念等等，而这些正是现代法律文化的基本元素。
由于人口众多，从总体上原子化程度提高，但是在微观层面，更容易形成“亚群体”的关系，也就是与乡村比较，人们在都市众多的人口中更容易找到与自己兴趣、爱好或利益相同的人群，从而结成小的生活圈。所以都市会有更多的社会组织，如行会、协会、同乡会、职业团体等等，在这些组织里有它自身的规则和文化，更能实现“自我统治”。这正是市民社会产生的土壤，而市民社会是现代法律和法治观念的社会基础。
人口众多对法律文化的影响不一定都是积极的，也可能是消极的。这一点，在中国，像上海这样的大都市特别重要。上海有近1800万人口，每天还有300万左右流动人口，这在世界上也是少见的。而上海是一个发展中国家的城市，满足如此庞大的人口的基础设施并不完善和充分。所以我们常常看到的市民不遵守交通规则，环境卫生意识较差、个别地区秩序比较混乱等等。我们认为，这些现象除了市民法律素质问题之外，可能更多是人口与城市的承受能力问题，是一个“客观问题”而不是“主观问题”。世界一些发达国家城市也有这种现象，如大量的贫民区的法律文化较差，一个人到了贫民区也就“不守规矩”起来，到了高尚区就变得 “循规蹈矩”。这同样不只是人的素质问题，而是物质基础问题。“仓廪实，而知礼节”应该是我们考察都市法律文化生成应采取的唯物主义观点。
（2）都市人口结构对都市法律文化的影响
人口与都市文化生成的关系，最重要的还是都市人口的复杂结构，主要有年龄、性别、种族或国别等。我们以上海为例说明：
首先，来看年龄与都市法律文化的关系。上海人口的年龄结构我们认为有以下几个特点，原上海市民老年化加剧，新上海移民呈年轻化样态。而在新移民中，除了一部分文化程度较高的人口外，还有大量的外来务工的农民，他们的文化水平相对较低。正是这种复杂的年龄结构和人口素质，导致不同人口对法律文化生成和传播的作用不同。例如年轻人口更容易接受现代法律文化，而老年人口可能更具有传统法律文化，这是一方面；另一方面，原上海的老年人口中可能有很大一部分，由于更早地接受上海这一现代化都市的文化影响，不一定比新从乡村来的年轻人口对法律文化接受差。
其次，让我们来看人口中的国别和地区性与上海法律文化生成的关系。种族问题在美国等国是重要的分析纬度，在我们国家，起码在上海不是突出问题。但是上海作为中国最具有国际化特征的大都市，人口中的国别和地区性，对上海法律文化的生成和演化具有重大影响。上海有大量的外资企业人员、外国留学生、旅游观光人员等等，还包括台湾地区、港澳地区的人口；同时上海还有巨大的来自安徽、山东、江西、湖南等内地进入的人口。这些人口在上海人口中的比例变化，必然会影响到上海法律文化。一般而言，发达国家或地区的人口会带来现代的法律文化，从内地落后地区来的人口带来更多传统法律文化，从而对上海法律文化产生冲击和影响。
以上我们对人口规模结构与法律文化生成关系的分析还很简单，但是我们的目的是要说明，在都市法律文化的生成、传播和接受中，人口规模和结构是一个非常重要的，不可忽视的因素。
2.都市空间与都市法律文化的生成
都市空间因素既是都市法律文化的表征，又反过来影响都市法律文化的生成和样态。我们这里讲的都市空间主要指都市的地理位置、街区的分布、居住的场所和交通的布局。都市生态学认为都市空间分配是一个类似自然生态系统的结构布局。我们认为，都市空间的形态还应该是一种文化现象，受一个城市的经济基础和上层建筑等社会因素的影响。
（1）都市的地理位置与都市法律文化的关系
都市地理位置有各种各样的类型，但我们认为以下都市地理位置，对都市法律文化影响较大：沿海城市、商业重镇。就中国目前的情况来看，沿海城市对外开放更加方便，和现代文明接触更加频繁，所以法律文化较浓；而内陆城市相对闭塞，开放程度较低，所以法律文化力量较弱。商业重镇一般处于大江大河或其它交通便利之处，所以商贾云集，商业文化基础较好，而商业文化与法律文化更加接近。上海既是一个商业重镇，又是沿海城市，一方面，上海是中国最大的河流——长江的入海口，故其商业可以说是 “生
意兴隆通四海，财源茂盛达三江”；另一方面，上海身临环太平洋区域的前沿，和世界一些最发达地区的法律文化交流更加频繁。上海的地理位置使上海成为我国法律文化最发达的地区之一。因此，对上海法律文化的培育也就不能忽视其地理位置因素的作用。
（2）都市街区的分布与都市法律文化的关系
都市街区的分布既是都市法律文化的表现，反过来对都市法律文化又产生重要影响，都市法律文化的建设应该考虑都市街区的布局所能发挥的作用。
首先，街区分布是都市法律文化的表现。在西方近代国家的都市里，由于其法律文化是以工商业社会和市民社会为基础的，所以都市的中心或黄金地带往往是商业区，而非国家机关[2].一般而言，法律文化更重视社会而不是权力。例如上海市政府，原来在上海黄金地段的外滩，而现在则搬到人民广场，以及徐汇区等其他城区。我们认为这是上海法律文化进步的表现。
其次，街区分布对都市法律文化生成的影响力。我国现在还有很多都市的黄金地段或中心城区是国家机关，典型的如北京。处于城市中心或副中心的机构，与一个城市或区域不同方向人口的距离基本相等，因此对城市各个方向的影响力是大致相等的。市中心或区域中心为商业区，表明商业文化在城市中处于中心位置，商业文化影响力大；市中心或区域中心为权力机构，表明权力文化影响更为显著。我国是一个现代化的后发国家，法律秩序的建立与法律文化的形成，更多的需要国家权力的推进，因此国家权力包括司法机关处于城市或城市区域的中心地带，既方便市民的接触，也有利于作为上层建筑的法律文化的传播，所以在一定的阶段是具有合理性的。
再次，都市街区的分布影响法律和法律文化的支配范围。例如在都市中心，法律及其文化处于支配地位；而在都市圈的城乡接合部非正式的制度及其文化往往具有很强的力量。又例如，在地面街区法律及其文化是主流；但在地铁等地下街区，往往有更多的违法和犯罪。
（3）居住场所和交通布局与都市法律文化的关系
居住和交通是城市生活最重要的因素之一，无论是作为生活方式的法律文化，还是作为观念意识的法律文化都与其紧密相关。
首先，中国都市居住区域和交通布局更多受国家法律规划的控制。例如上海改革开放以来，城市改造的重要任务是住房问题。为此上海市政府在住宅布局规划、撤迁安置、功能配套等方面发挥了重要的作用。政府在这种城市改造中呈现的法律行为，对市民法律意识和法律信仰的影响巨大。
其次，都市居住和交通关系更多表现为正式的法律关系，而不是自然的血缘和习惯。都市的居住和出行方式跟乡村比较，更多符合法的要求、依靠法的运作。例如上海人的住宅基本关系是法律上的物业管理法律关系，而不是亲戚朋友等血缘道德关系。水、电、煤气、保卫、环境等都依靠陌生人供给，彼此遵循法定或约定的规则履行自己的权利义务。因此人们的居住既是都市法律文化的表现，又是都市法律文化孕育的基本场所。又例如，在上海人们出门都离不开交通，很多人每天上下班花费在道路上的时间为3、4个小时不足为奇。现代的交通如轨道交通、地面交通、私人轿车等，没有一样离得开正式的法律规则的调整。随着上海城市的发展和现代化进程的加快，上海的城市交通将成为城市发展的关键问题。相应地，上海的交通布局和人们的交通行为方式将成为都市法律文化的最重要的表现和内容之一，也成为塑造都市法律文化的重要因素。
二、作为都市法律文化生成内在根据的社会因素
关于文化生成与社会的关系，存在着一些相对立的理论范式[3].首先是“唯心范式”与“唯物范式”的对立。作为三大古典社会学家之一的韦伯认为，是人的文化观念决定着一个社会的形态和发展，例如西方文化中的形式理性主义传统，导致西方资本主义的产生和西方法律社会的形成，形式理性决定了西方社会的基本轨迹。同样作为伟大的古典社会学理论先驱的马克思认为，是社会存在决定社会意识，文化的基础在于社会的物质生活条件。其次是“结构范式”与“互动范式”的对立。作为结构范式的古典社会学家迪尔凯姆认为，文化是社会的结构性要素，是社会结构的一部分，文化通过社会化的过程内化到个体之中，影响个体的行为方式。而互动范式则认为，文化是微观互动的个体的主观定义，互动产生文化，而不是文化决定互动。
我们认为，“我在文化之中，文化在我心中”，现代都市法律文化生成的基础根植于作为结构性要素的社会存在，如现代都市生产方式和劳动分工、现代都市社会分层、现代都市社会组织、现代的法律制度和政治制度、现代都市的文化产业和文化制度等；但是在承认这种结构性要素的前提下，个体的微观互动仍然是都市法律文化生成的基本途径，如现代组织的运作、现代性大众消费、市民与权力的互动、以及现代性仪式、法律教育和法学研究等等。因此，这里既有对都市法律文化宏观结构背景的分析，又有对都市法律文化生成的主体行动和主观意义的微观分析，是一种宏观结构背景下的行为分析。
1.现代产业与都市法律文化的生成
现代都市的经济基础在于现代产业，现代化都市产业的一个重要特征就是分工，即把工作划分为人们专门从事的许多不同的职业。正是由于分工的存在，人们的相互依赖性加强。根据迪尔凯姆的看法，角色的专门化会加强社会团结。人们通过互相依赖，联系在一起，成为一种“有机的团结”，而不是作为孤立的、自给自足的个体间的 “机械团结”。与有机团结相适应的是更多强调权利、平等和合作的现代法律制度和法律文化，迪尔凯姆称为“协作性法律”，即现代法治和法律文化；与机械团结相一致的是更多强调义务、不平等和控制等以惩罚为中心的法律，或者因血缘、地域而不能不发生的道德、风俗、习惯性强制。[4]
现代都市产业结构[5]的特点对都市法律文化的影响巨大。世界上一些最现代化的国际都市主要是第三产业和第四产业的基地。例如上海在上个世纪90年代以后进行了大规模的产业结构的调整，上海的产业发展目标是国际贸易、金融、航运中心和信息港，所以主要发展第三、第四产业。现代都市这种产业结构的特点对都市法律文化的影响巨大。因为这种产业具有更强的超越时空性，所以更依赖于信用机制。法治而非人治、正式的法律规则而非道德和惯例，才是现代都市产业需要的最根本的信用机制[6].例如，人们把终身积蓄的财富交给银行、投资基金、证券市场，不是因为了解这些组织的人品和道德，而是相信法律和法治。
所以，现代化产业的存在和运作离不开法律环境的保障；同时，现代化的产业本身就是法律文化的表征。没有现代化的产业，就不可能有现代都市法律及其文化，这是马克思主义社会生产力、生产关系和社会意识形态关系理论的深刻洞识。
2.大众消费与都市法律文化的生成
现代化的产业导致大众化消费。在现代都市里，大量的消费品被现代化的产业生产出来，大众消费成为现代都市最具特色的文化景观，是区别于传统文化、乡村文化最显著的标志[7].“旧时王榭堂前燕，飞入寻常百姓家”，
山珍海味、天下美食、国际名牌，这些在传统乡村社会只有帝王将相、达官贵人才能享用的东西，都市普通百姓都能享用。随着大众消费在都市的普及，与之伴随着的消费文化也就进入千家万户。消费不仅成为一种时尚、成为一种身份或社会地位的标志，也成为一种法律上的权利；各种保护消费者的法律制度、消费者维权活动、消费者组织在都市出现；消费信贷、消费保险、消费合同等现代法律制度和规则成为都市市民的生活常识。这样，现代的法律文化也就随着大众消费普及到普通市民身边。
不仅如此，文化本身也成为一种大众消费品。在传统社会或乡村，文化是一种奢侈品，所谓文化活动只限于所谓的精英阶层；而在现代都市，文化生产成为一种产业，“文化工厂”、“文化消费”的概念已是司空见惯。因此过去只有少数权力精英和职业精英，如政府官员、法官、律师等才掌握的法律知识，现在也能被大众所接触。总之，大众消费带来大众文化，而这种大众文化正是现代法律文化最重要的滋生土壤。
3.都市社会分层与都市法律文化的生成
马克思认为在社会物质资料生产中处于支配地位的阶级，在社会精神文化的生产中也处于支配地位。现代的社会学理论也认为，社会阶级和阶层的划分标准除了经济地位，还应该包括权力、声望、文化资本等纬度[8]，例如法国社会学家布迪厄认为“使个体区别于其他人的因素越来越不是基于经济或职业因素，而是基于文化品味和闲暇嗜好”[9].因此文化和社会阶级、阶层相关联，不同的阶层的法律文化多少是不一样的，其对法律文化的态度也是不相同的。
西方古代的亚里士多德认为，中产阶层是法治建立的社会基础。在现代都市，中产阶层并不是一个内部一致的概念，他可能包括从服务行业的雇员到学校老师、专业医疗人员等从事不同职业的人。大多数观察家认为，在当今西方现代化的法治国家里，人口中大多数属于中产阶层。中产阶层之所以是法治的社会基础，主要是由中产阶层的经济地位决定的，中产阶层向上流动和向下流动的可能性都相对较小，所以他们是希望社会秩序稳定的基本力量，他们的经济地位既依赖法治的保障，又是法治秩序稳定的根基。所以，上海都市法律文化的生成同样不能忽视上海的社会阶层的因素。
4.现代都市社会组织与都市法律文化的生成
现代都市的一个重要特征是组织在市民日常生活中的作用更重要。组织把我们带到这个世界（如医院），给我们的成长加上标记（如学校），并且当我们死亡的时候，又看着我们离开这个世界（如殡仪馆），所以我们的一生都离不开组织。韦伯最早对现代组织的兴起提出系统解释，他认为组织是以一种跨越时空的、稳定的方式把人类的活动或他们所生产的物品协调在一起的一种手段[10].现代组织是科层制，科层制这个词由蒙西尔·德·古尔耐（monsieue de gournay）首先使用。他把一个名词“办公室”和一个来自希腊语的动词“统治”连在一起，因此科层制指官员的统治。在典型的科层制之下，有一个明确的权威等级，所有的任务都由程序化的、严格的制度来控制。韦伯进一步认为在现代社会，科层制不可避免地要扩大。
科层制本身需要依赖正式的法律制度来组织和运行，科层制使都市生活相应地“格式化”，我们几乎所有的行为，公行为和私行为、政治行为和经济行为等都必须按照理性的规则来进行。这种依照正式的、理性的规则来行事的特征，就是法律文化的一个明显特征。
5.政治权力与都市法律文化的生成
在现代都市环境下，政治权力无处不在，都市里集中了更多的官方机构和公权力的人，因此有更多的官员、警察、法庭等。这些政治权力与市民的互动，催生都市法律文化的生成和传播。例如，都市政府与市民互为法律文化的主角，权力要受到公开监督，执法要经严格授权，并应程序公平；政府免费的公园体现了政府对民众平等的关怀和尊重，公民争取更充分休息权的诉求也得到了回应；公民也可以通过网络了解政务来行使自己监督的权利。政府和企业的关系也一样，政府控制的主要是政策、财政性资金等社会资源，这就会要求去建立一个法治的政府并严格依法行事；企业要求平等对待和自由的竞争，对政府规制提出合法合宪的法治要求。
在中国的都市，政治权力推进法律文化的力量往往更大。例如上海是中国最发达的工商业城市，根据市民社会产生法治的理论，上海应该有更多的法律文化。但是就目前的情况而言，北京而非上海成为中国法律文化的中心。北京有中国一流的法律院校和科研机构；强大的媒体向全国传播着法律文化；更多的法律研究和实用型人才汇聚北京；最先进的法律思想和研究成果产生于北京。这其中的原因就是中国的法治是国家推进的而非市民社会演化的，国家权力和官方推动是法律文化的生成的主要力量。
三、现代都市法律文化的生成机理
法律文化的生成，通常的观点是基于国家的推动或者社会的自发生成，西方概念中的国家与社会关系是二元对立关系，尽管当代西方国家与社会有走向重合的趋势；而我们概念中的国家与社会是一个统一整体，尽管目前社会结构转型过程中出现了国家与社会相对分离的现象。现代都市法律文化是在国家与社会的共同作用的条件下生成、传播、并为民众接受并进而影响到国家与社会。
（一）都市法律文化的产生
生活在各种社会环境中的个体间的不同种类的文化不是自然出现的。它们必须经由（通常是有组织的）社会行动创造出来。[11]法律文化在文化之中比较特殊，由于法律文化的特殊性，它并不是简单地由单个的个人或者一个小的社会群体就可以产生的，而在很大程度上都是由国家和社会的合力生产出来的。
国家以许多方式影响了法律文化的生成。其一、国家与地方政府以立法的形式运用权力来塑造法律文化的基础——法律制度。在立法过程中国家对法律的内容和思想进行选择，按照其想要达到的目标和效果进行法律制度的建构，国家以其权力为法律文化的生成作了方向性的选择，在多种可能性中确定某一种为主流的法律文化。其二、国家运用行政权力对法律文化生产的环境产生影响。国家在建立行政机构时，对机构的权力作出了相应的限制：有机构内部的限制，如内部监督部门；机构之间的限制，如相互分工制约；同时存在机构外部的限制，如舆论监督，公民等途径。这些对于行政权的限制主要是通过程序来实现的，由于设定了良好的程序，使得行政权力的行使经过程序的过滤得以实现公正、平等，而对于法律文化的主体——公民来说，在参与行政行为的时候可以切实感受到法律制定的程序所追求的法律文化的精神。这种存在于每个人周围的法律环境对于法律文化的产生与接受有着无比寻常的作用。其三、国家在司法过程中对法律文化的精神作出诠释。法律文化的形成还有赖于人们的法律观念，依赖于人们的法律信仰。我国学者谢晖指出：“没有法律信仰，法律是空白的、法律是无望的。”[12]柏拉图认为：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这些国家就会得到诸神的保佑和赐福。” [13]国
家以公正严明的司法裁判，透明清楚的司法程序，体现法律追求目标的司法解释，对参与以及关注单个案件的个体会形成强烈的亲身感受，其判决的倾向性将会对个体的法律信仰的形成进而对于法律文化的生成有着巨大的影响。
社会是法律产生的基础。作为一种具有国家意志性、强制力，且普遍有效的社会规范，法律产生并运行于利益的冲突与协调之中。而其在产生之初发生了异化，即在利益调适中更多地承担着维护专制特权统治秩序的角色，直到近代市民社会从政治国家中解放出来，并使国家服从服务于市民社会的需要，民主精神和法律至上的要求才得到确认和弘扬。[14]近代市场经济、契约自由、民主政治的发展孕育了法律。而市场经济下的多元化的所有制结构和利益主体是形成法律观念和建立法律国家的根本性因素，正如郝铁川教授所述：“现代法律建立在相异的多元化所有制（产权多元化、投资主体多元）经济基础之上。”[15]市民社会是由各种利益集团以一定的形式构成的，当这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定程度时，便会以各种不同的方式要求在政治上、法律上表达他们的意志。这种要求不仅是民主政治的强大动力，也是实现现代法律最初始的根源。市场经济使社会分工更加细致，这些社会分工创造出一些新的职业道德。职业道德是在那些从事同一职业活动的人们所应具有的同质性基础上建立和发展起来的，就其性质来说，可以视为职业群体内部的共同价值观念，它对职业群体内部成员的行为起着指导和制约作用。而这些职业道德为了让社会中的个体一进入这个圈子就遵循这些规则，就有了让这些规则上升为法律的需求，而国家为了协调各个利益集团的冲突也有必要用法律来规范各个行业的行为。这样社会生成的规则就提升到了法律的层面。
国家与社会在实现社会整合的过程中实现了法律文化的生产，国家进行社会整合的最有效的手段就是法律手段。首先，从表面上看，法律是国家制定和认可的，然而实际上立法者对社会规律的认识能力是有限的，他们不可能对社会秩序的形成和社会秩序演变的复杂因果关系有完全的、透彻的、前瞻性的了解。法律社会的法律一方面是市民社会各利益集团以及公民代表在社会资源分配中达成的协议，另一方面是将运行在市民社会中的规则通过立法机关赋予法律形式予以认可。从这个意义上说，法律是人类共同创造的文明成果。如果一个国家的法律不能反映有效运行在实际生活中构成社会秩序的社会规则、规章，如果一个国家的法律只是反映少数人的需求，那么，这样的法律就不能带来社会的普遍遵守，只能靠国家机器的强制力来维持。这样的法律只能是恶法，不是真正的法律。其次，法律的普遍遵守必须以市民社会为基础，法律受到尊重并得到社会的普遍遵守是法治社会的一条基本要求。法律在其创制的时候应该广泛地体现市民社会各利益集团的意志，法律一旦形成，它就被赋予了国家的政治形式，具有某种强制性。但这并不意味着国家有权以强制的方式推行法律。法律秩序的构建应以市民社会普遍自觉地遵守法律为基础，而这种“法律至上”的观念是法律文化的核心理念，也应该作为法律文化的共同价值基础。恰如杜尔凯姆的观点，社会整合的基础不是卢梭所说的理性契约，不是斯宾塞所说的出于利益的自由竞争，也不是孔德所说的国家的强制力。社会整合基于共同的文化价值观念和共同的道德规范，正是这种共同的文化价值观念和共同的道德规范为社会秩序提供了保证：它使理性契约得以缔结和履行；使利益竞争得以进行；法律制裁得以实施；国家权力得以执行。[16]
（二）都市法律文化的传播
在一个社会中，并不是每一个个体都有同样的机会获得所有文化的。相反，各种文化客体基于社会化组织的生产和文化传播，达到不同的社会阶层与群体。生活在各种社会环境中的个体间的不同种类的文化也不是自然出现的，它们是文化如何传播的结果。[17]
文化传播的拥有和控制，以及哪些内容被传播，涉及文化与权力之间的关系问题。大众传媒在都市生活中具有极其重要的地位，人们信息的获得大部分来自各种媒体。就我国的现状来看，国家控制了大众传媒的主流声音，如报纸、电视台、广播，国家对其内容进行严格的审查。国家有倾向性地报道、宣传一些事件，在公民中大范围地进行思想上的影响，改变或者建立起其对于法律文化的理念。如孙志刚事件，国家完全有能力将该事件压下，使其无法见诸于任何文字，但国家任由媒体渲染、评论，这是因为国家为建立法律对公民做意识上的引导。权利意识和人权观念是法律文化的基础，如果公民缺乏这些意识，法律文化是建立不起来的，而媒体的持续性大范围的宣传将引起人们的重视或反思。国家继而又在法律上做出合乎民众期待的反应，则使大众本来尚存的疑惑变为清晰的概念，这种概念的建立或者改变正是国家运用传媒进行法律文化传播的目的。
都市的教育异常发达，作为大众意识形态建立的主要方式之一，国家将教育作为法律文化传播的重要途径。其中包括全国大范围的普法运动，也包括从中学开始的法律基础的课程教学。国家虽然掌握了大量的社会资源，但是传播归根到底是人的一种社会活动，是人在社会活动中对文化的分配和享受，是一种沟通人与人的共存关系的文化交往活动。都市法律文化是集体创造的结晶，当然也离不开都市社会成员的集体参与。尤其是在都市群体文化中，人们通过参与群体性的活动，在满足个人需求的同时，也促进了参与者之间的交流与沟通，从而促进了都市法律文化的发展。国家控制了大量的传媒工具，但是无法控制所有的媒体，互联网以及无线通信技术的应用，大大加强了社会个体的交流技能，而且不必担心为自己的言论负责。都市人群的娱乐活动丰富，有大量的互相接触的机会，口口相传对法规或者案件的评述时常影响另外的个体。都市法律服务业发达，服务业在提供法律服务的同时也进行了必要的法律知识的传播。法学的演讲，对时事的评论等活动也对个体进行教育。
（三）都市法律文化的接受
所谓“文化”，就是指特定社会普遍接受的一套习惯性思维或行为方式，是社会习俗与道德规范的总称；如果人的言行不符合当地文化，就会引起普遍的反感、反对、指责甚至压制。[18]法律文化的产生与传播其最终目的是让社会成员所接受，并且按照既定的规则模式行事。共同的法律文化价值之所以在社会整合中发挥着重要作用，是因为它“为社会成员之间复杂多样的社会关系和相互行为提供了一套共同的标准。其不仅是人们相互交往时必不可少的基本资源，更重要的是，法律文化价值为社会成员提供了共同的立场。每个社会成员接受了一套共同的法律文化价值观念，也就类似于形成托马斯所讲的共同的”情境定义“，他们在行为和互动过程中就会处于它的指导之下，遵循法律文化价值中所内含的以及引申出来的规范要求，并以此来规定、控制和协调相互交往的联系和冲突。当这种相互交往过程持续不断时，明确的制度化规则就会产生”[19]，同时，也正是在共同价值观念的作用下，这些制度化规则才具有了合法性，得以有效的运转。
国家在传播法律文化时运用了主动的灌输式的模式，更多的是停留在灌输法律规范的层面上，运用各种手段使社会成员了解国家法律文化的取向，并鼓励或者强制大家遵守国家既定的规范。而这种情况下民众
对法律文化的接受是有限的，大家了解了一些法律规范，也照着这些规范去做了，但是其并不都知道为什么这么去做，而大部分仅仅知道如果不这么做我将受到何种惩罚。这种被哈特称为“外在观点”的看法并不能算作真正意义上的接受，毕竟通过国家的传播、教育等能理解“法律”精神的社会成员是少数。而大多数按照规范去行为，又了解规范的背后意义的社会成员是从行动中得到感性认识的，这种面对自身利益或者感受另一个体利益因受到规范的约束而变化的认识，使社会个体真正体会了规范的内涵，并进而接受它。一个个体在进行一项诉讼的过程中，会去学习一些法律知识，会去了解司法制度，在其行为的过程中他便内在地接受了法律的理念。而在社会成员进行经济交往时，最重要的是信赖利益，信任产生于值得信任的行为，其在社会中是否存在，取决于该社会的习惯、习俗以及规范——简单地说取决于文化。这种行为模式是参与到这一行为中来的每个人都遵守并且长久地保存下来的。每一个想要参与进来的人都必须事先了解这些规范，并且他也乐意去了解它，因为他想知道这些规范会带给他什么样的利益。在经济交往中的个体的行动在相互影响着，每个人在行动之前就已接受了这些规范。规范对于社会个体对规范的接受来说提供了一个范本和目标，而行动却是社会个体达到接受规范的途径，同时行动在不断打破规范的同时也在创造着新的规范。
（四）都市法律文化的固化
文化最终都会有一个物质形态以及固定的行为模式的表征，固化到社会生活的方方面面。这是社会个体对文化接受的表现，大家接受了一种文化，这种文化的价值取向渗透到社会个体对物质形态、制度规范以及行为模式的创造、选择、使用上来，法律文化也不例外。
法律是严肃的，不能随意更改，例如法庭被建造得庄严肃穆，人们对于法律的尊敬被完全复制到了法庭这个建筑上。法律的价值其实与法庭的建筑样式并无关系，但是人们在对法律产生了敬畏之心后，潜意识里觉得法庭就应该被建造的庄严肃穆，使人看到法庭就被一种严肃的气氛所笼罩，这种对法律文化价值的品位已经被凝固住了，所以不管哪个国家的法庭、法院的建筑都是显得十分威严，而这种威严并不仅仅是权力的体现，它所反映的是法律的内在价值追求。法律追求公平、平等，于是天平被用来当作法律的标志，独角兽被尊为法律的象征。建筑、标志都是文化的产物，反映了大众对文化的看法。又例如，在我看来，法官这一形象已经不是一个人物形象，而应该是一个抽象而又具体的概念，是一个能对事实做出公正裁判的法律的替身。可以感受到的是，当一个社会个体听到“法官”这个词汇的时候，第一反应并不是他是谁，是哪个人，而是他能公正的断案，能给出公平的判决。这样的情况就是法律文化氛围内法官形象的固化。当然法官的着装、法庭的设置、用语、程序都有助于法官形象的固化，然而应该明确的是，最终能使法律文化固化下来的还是法的精神。
社会中的个体以及群体的价值选择是不同的，各种不同的利益在互相冲击的过程中必然要进行妥协，否则将会出现霍布斯所说的“一切人反对一切人”的局面。在妥协的基础上形成了共同的文化价值。当这种相互交往的过程持续不断时，明确的制度化规则就会产生。而规则规范了人们的行为，人们在接受了规则之后的行为就变得合乎常理，这样日复一日，年复一年，这种反映法律文化的行为就被固化下来。就如十字路口的红绿灯一样，基于共同的认识，创立了交通法规，民众根据交通法规来支配自己的行为，这样日常性的行为持续了很长时间之后，大家再做出相同的行为时就会变得无意识，并不需要刻意去做这件事，因为这已经变成了一种习惯。
注释：
[1] [英]吉登斯：《社会学》，北京大学出版社，2003年12月，第731－732页。
[2] [英]吉登斯：《社会学》，北京大学出版社，2003年12月，第731－732页。
[3] 见[澳]马尔科姆·沃特斯：《现代社会学理论》，华夏出版社2000年4月，第6－16页。
[4] 参见[澳]马尔科姆·沃特斯：《现代社会学理论》，华夏出版社2000年4月，第319－320页。
[5] 现代产业主要分为四类：以农业为典型的第一产业；以制造业为典型的第二产业；以金融服务业为典型的第三产业和以知识生产和信息服务业为典型的第四产业。 第二、三、四产业一般都布局在都市。
[6] 参见张维迎：《信息、信任与法律》，三联书店2003年8月，第27－62页。
[7] 见[美]约翰·r·霍尔、玛丽·乔·尼兹：《文化：社会学的视野》，商务印书馆2002年8月，第143－175页。
[8] 李培林、李强等：《中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年9月，第6页。
[9] 转引自[英]吉登斯：《社会学》，北京大学出版社2003年12月，第374页。
[10]见[英]吉登斯：《社会学》，北京大学出版社2003年12月，第438－441页。
[11] 参见[美]约翰·r·霍尔、玛丽·乔·尼兹：《文化：社会学的视野》，商务印书馆2002年版，第39-40页。
[12] 谢晖：《法律信仰的理念与基础》，山东人民出版社1997年版，自序第3页。
[13] [希腊]柏拉图：《法律篇》，《西方法律思想史选编》，北京大学出版社1983年版，第24-25页。
[14] 参见马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第147-148页。
[15] 郝铁川：现代法治“尚异”，检察日报，2000 年3月5日。
[16] 参见郑杭生、洪大用：现代化进程中的中国国家与社会——从文化的角度看国家与社会关系的协调，《云南社会科学》，1997年第5期。
[17] 参见[美]约翰·r·霍尔、玛丽·乔·尼兹：《文化：社会学的视野》，周宪、许钧主编，商务印书馆2002年版，第39-40页。
[18] 张千帆：《道德与理性——对中国文化与制度建构的评论和反思》，法学文献，北大法律信息网， 2004年11月8日
日本政府为应对汽车尾气排放造成的日益严峻的大气污染问题，先后制定、修订了有效的汽车尾气排放标准法规，在治理日本汽车尾气污染的工作中举足轻重。
（一）日本早期的汽车尾气排放标准
日本最早的控制汽车尾气排放的制度，是1966年运输省制定的一部限制使用汽油燃料的汽车排放CO量的标准规定，这是史上首个国家标准。此规定控制CO小于3%，1969年加严到2.5%，1971年规定小型车CO小于1.5%，轻型车CO小于3%。1968年后，日本以《大气污染防治法》为基础，通过法律手段强化汽车尾气排放标准。1971年，为控制汽车尾气排放，CO、HC、NOx、PM(颗粒物)和铅化合物被增加进了《大气污染防治法》。1972年底，日本着眼于汽车所排放的废气规制了一般标准。1973年开始，日本开始实行控制汽车燃油蒸发排放的法规，增加了HC和NOx作为排放控制标的物，并分别对不同类别不同体积的汽车所排放的废气制定不同级别的排放标准。七十年代后，轿车汽油燃料使用量增长，日本各地出现的光化学烟雾污染造成日本人民疾病数量也激增，为控制轿车尾气排放量，日本又先后制定法律法规。从1974年开始，日本针对氮氧化物制定了尾气标准，并从1976年起除了继续保持CO、HC的排放量不再增加外，主要强调的是严格对NO的排放控制，要求其排放降低80％。1978年，日本借鉴美国制定了本国化的控制汽车排放尾气的法律，该法能实际实行，汽车技术的改革、民意等都起到关键性同时，在六七十年代间，日本地方自治法院通过制定各种法规、基准，严格控制排污，很好地阻止了工业公害加大损害民众的健康，对环境保护作出较大贡献。
（二）日本汽车尾气排放标准的强化
随着车辆节能减排技术的创新发展，日本也开始不断修订其汽车尾气排放标准，还规制了更为严格的法规。1986年日本对使用柴油燃料的轿车尾气排放进行了限制，并制定法规按期对正使用车辆进行车检。九十年代以后日本按照限制尾气排放的法规把汽车分为了汽油车和柴油车，并开始对柴油车的尾气排放进行控制。但汽车尾气污染问题并没有得到较好解决，仍然有众多城市的NOx严重超标，主要是因为法规标准的修订不能及时应对日益增加的汽车使用量，加之废气排放量大的重型车辆开始广泛使用，环境污染问题每况愈下。于是，日本政府于1992年制定了《关于在特定区域削减汽车排放的氮化物总量的特别措施法》(简称《汽车NOx法》)，于1993年12月1日起实施，规定在特定区域内，禁止使用不符合特别排放标准的卡车、公共汽车等机动车辆，东京和大阪及其周边地区被指定为特定区域，并将NOx排放总量列入专项制定计划中。严格的汽车尾气排放标准虽然在日本得到了有效地施行，但NOx的标准依旧难以达到环保基准。另外，汽车尾气排放中的颗粒物被认为会致癌，成为民众热点关注问题。
（三）环境公害诉讼推进汽车尾气排放标准的修订
在日本以前的环境法规中，重点是对NOx进行规制，忽视了汽车尾气排放的粒子状物质特别是具有致癌性的微粒物PM。由此，日本政府针对颗粒物于2001年6月修订了《汽车NOx法》，将之更名为《汽车NOx•PM法》，对排放的PM以及NOx进行了规制，此法规定在规制的对象中，只有符合法律标准的汽车才能核准登记，过了登记放宽期限还仍使用的汽车不能发放车检证。从此次法律修订可见，大气污染问题已经成为全民关注焦点，促进日本政府及时采取措施遏制颗粒物排放，并且2000年1月的尼崎公害诉讼判决更是对该法的修订有不可磨灭的推进作用。2000年1月底，日本神户地方法院判决了一起国道汽车尾气污染损害赔偿案。首先，法院承认尾气排放产生的具有危害性的颗粒物与受害者的健康损害之间存在因果关系，判定政府和国道管理部门承担环境侵权责任，并判决其向居住在43号国道附近的50位公害患者支付巨额赔偿金超过3亿多日元。其次，法院责令政府和国道管理部门采取措施控制汽车尾气排放，判定国家和公路公团在该国道沿线50米以内，就汽车排放悬浮颗粒物，限定每天平均每立方米不得超过0.15毫克，禁止超标排放污染物质。此公害诉讼案件的判决认定较之以往有重大突破，开启了国家政府赔偿的先河，在日本引起强烈反响，对促进日本以后进一步防治汽车尾气污染有重要作用。《汽车NOx法》的修订，重点规制了特定对象的尾气污染排放并针对颗粒物的排放制定了相应标准，较好地遏制了汽车尾气污染排放。
（四）21世纪日本防治尾气排放法规动向及进展
为更好减轻大气污染，东京于2003年推出了日本首部专门对PM2.5及其以下排放的法令，甚至严于欧美正在执行的标准。新法规实施首日，在所有进入东京的路口，都有交警对汽车进行排放检查。2006年4月1日，日本开始施行《关于特定特殊机动车尾气规制的法律》，俗称《OFF-ROAD法》，是日本史上首部对非道路车辆的尾气排放进行规制的法律。日本于2006年10月对大型车、2007年10月对中型车、2008年10月对部分小型车，依次开始进行规制。此次的规制十分严格，要求NOx削减25～43％，PM削减15～50％。在对PM的规制上日本比当年欧盟、美国的标准还较为严格。2007年5月，日本政府修订了《汽车NOx•PM法》，目的为进一步加大遏制NOx和PM排放的力度。该法规定，在大气污染较为严重的个别交通集中区域和需采取对策的区域内，从2009年年初起采取针对该特定区域污染防治的对策以及汽车限行等措施。2009年9月日本空气质量标准增加了PM2.5的指标，其标准与美国相同(日均值35g/m3，年均值15g/m3)。
二、对日本汽车尾气污染防治法律制度的评价
日本汽车尾气排放的治理随着排放标准法规的不断实施完善，已经进入法制规范时期，其大气污染问题得到明显有效解决，值得中国借鉴。
（一）汽车尾气排放标准法律制度与时俱进
汽车尾气排放标准很大程度上关及到汽车尾气污染治理的进度，各个国家也都将规制汽车尾气污染的法律制度重点集中在汽车尾气排放标准的制定上。日本根据对大气监测的环境和实际状况的变化，对尾气排放标准法规进行及时改进。在排放法规演进历程中，随着环保基准的不断提高，日本也逐年加强对汽车尾气排放标准的规制。
（二）汽车尾气排放标准法律制度制定严格
日本政府为保证汽车尾气污染治理工作的高效性，相继制定了严格的汽车尾气排放标准和法制，配套一定的奖惩机制，以此进一步推进了日本汽车的环保技术革新。目前日本实施的尾气排放标准是世界上最为严格的汽车尾气排放标准之一，也正是日本严格的汽车尾气排放标准的严格制定和有效实施，使得日本汽车产业不断致力于环保产品的研发和生产，保障了日本汽车的国际竞争力。
（三）加大对NOx和PM的总量控制
日本在尾气污染防治中，不只是对不同种类不同重量的汽车尾气排放制定了不同级别的标准，更注重对各种尾气排放的污染物总量进行严格控制。同时，日本还根据污染物产生的衍生污染进行检测分析，通过分析结果将NOx排放总量列入专项制定计划，并且将其控制细化到了具体的行业中。
（四）环境诉讼对推进法规修订起重要作用
在日本历史上，各地区发生多次汽车尾气公害诉讼，特别是引起过重大影响的尼崎诉讼案，这一判决对日本政府今后的治理环境的政策影响较大，提示政府、公团在以后的公路管理和建设中不应当只考虑公路的公共性和利益性，而忽视沿线的少数居民的人身健康和合法权益。
（五）政府监管执法到位
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