一、指导思想
农村基层民主法制建设，是在党的领导下，亿万农民依照法律和规章制度管理基层公共事务和公益事业的生动实践，是实施依法治国方略的基础工程，是社会主义政治文明建设的重要组成部分。
党和国家历来十分重视农村基层民主法制建设。改革开放，特别是十三届四中全会以来，农村基层民主法制建设有了长足发展，取得了显着成效。当前，我国已经进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。新世纪新阶段、新形势新任务，对我国农村基层民主法制建设提出了新的更高的要求。进一步加强农村基层民主法制建设，对于全面贯彻落实“三个代表”重要思想，实现和维护农民群众的根本利益；落实党在农村的各项方针政策，调动农民群众的积极性；推进我国民主政治建设进程，建设社会主义政治文明，保证农民当家作主；增强广大农村干部群众的法律素质，提高农村依法治理水平；密切党群干群关系，维护社会稳定，都具有十分重要的意义。
进一步加强农村基层民主法制建设的指导思想是：高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，按照党的十六大要求，扩大农村基层民主，完善村民自治，进一步加强农村法制宣传教育，提高农民的法律素质，增强农村干部群众的法制观念和依法办事的能力，推进农村依法治理，提高农村法治化管理水平，促进农村物质文明、政治文明、精神文明的协调发展，为农村全面建设小康社会做出积极贡献。
二、基本原则
（一）坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，充分发挥社会主义民主政治的优势。认真贯彻执行党在农村民主法制建设方面的路线方针政策。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，保证农村基层民主法制工作的健康有序发展。
（二）坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。要尊重农民的民主权利，尊重农民的首创精神，保护农民管理基层公共事务和公益事业的积极性。最广泛地动员和组织农民群众开展基层民主实践，在实践中提高自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的水平。及时总结和推广有利于农民当家作主的好经验，完善保障农民当家作主的各项制度。
（三）坚持依法治国。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。要加强法制宣传教育，增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力。依法建制、以制治村，把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。不断完善依法治理和民主管理的规章制度。严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。
（四）坚持为农村工作大局服务。建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是农村全面建设小康社会的重大任务。要积极促进农村各经济主体依照市场规则进行公平合理的合作与竞争。依法规范农村各种利益关系，正确处理各种矛盾纠纷，维护农村社会稳定。加强农村的思想道德教育和法制教育，坚持法治与德治相结合，促进农村经济社会发展和精神文明建设。
三、目标任务
进一步加强农村基层民主法制建设的目标是：农村基层民主更加健全，农村基层自治组织切实发挥作用，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度更加完善，农民群众参与管理基层公共事务和公益事业的权利得到切实尊重和保障，不断健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。农村基层法制更加完备，农民群众的法律意识明显增强，法律素质得到进一步提高，村民自治章程、村规民约以及各项规章制度更加完善，农村干部群众的依法决策、依法管理、依法办事的能力进一步增强，农村的法治化管理水平逐步提高。社会秩序良好，人民安居乐业，形成农村物质文明、政治文明和精神文明建设进一步协调发展的良好局面。
进一步加强农村基层民主法制建设的任务是：
（一）以“三个代表”重要思想为指导，进一步深入学习宣传党的十六大关于完善社会主义民主法制、建设社会主义政治文明的重要论述。深刻理解全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面，就是要发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。深刻理解必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。学习党的十六大关于社会主义民主法制的论述，要与学习贯彻邓小平民主法制理论结合起来，与学习党在农村基层民主法制建设方面的重大政策结合起来，与正在进行的农村基层民主法制实践结合起来，融会贯通，增强学习贯彻十六大精神的自觉性。
（二）认真实施《村民委员会组织法》，进一步健全村民自治组织。要健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，正确处理相互关系。村委会要认真履行法定职责，在乡镇人民政府的指导下积极开展工作；完善工作制度，廉洁奉公，热心为村民服务；增强党的观念，自觉接受村党组织的领导。
（三）完善村民选举程序，进一步健全村级民主选举制度。认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）和有关法律法规的规定，做到法律政策赋予农民的民主权利一点都不截留，法律政策规定的民主程序一步都不疏漏。坚持按期直接选举，真正把那些能够依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选进村委会班子。
（四）完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法。保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自己的权利。
（五）完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。要根据农村实际情况，及时制定或修改村民自治章程、财务管理等规章制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理的轨道。村民自治章程等村级公共事务管理制度，要经全体村民讨论通过，并符合党的方针政策和国家的法律法规。村民自治章程要通俗易懂，简明实用。提高实效性，防止形式主义。
（六）完善公开办事程序，进一步健全村级民主监督制度。要继续贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号）。村务公开的重点是财务公开。积极推行民主评议干部制度，建立健全村干部任期、离任审计制度和过失责任追究制度，使村干部切实受到教育和约束。发挥好“民主理财日”、“民主议政日”等行之有效的民主监督形式的作用。
（七）加强农村的法制宣传教育，进一步提高农村干部群众的法律素质。按照中共中央、国务院批转的《、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》（中发[2001]8号）的要求，紧密围绕党和国家的中心工作和农村改革、稳定、发展的实际，大力宣传党在农村的基本政策和国家的法律法规。特别要宣传党的关于家庭联产承包、减轻农民负担等政策，宣传宪法、农业法和村民委员会组织法，宣传农业生产与流通、税费改革、家庭婚姻、计划生育等与农民生产、生活密切相关的法律法规。农村法制宣传教育要面向一切有接受教育能力的公民，重点对象是村、组干部。要通过各种有效途径，着重培养权利义务一致的法治观念，增强农村干部群众依法办事、依法维护自身合法权益的意识。法制宣传教育要与公民道德教育相结合，使二者互为促进，提高公民法制道德水平。
（八）为村民提供优质法律服务，进一步促进农村基层依法治理。乡镇司法所要热情指导村民依法制定村民自治章程，保证村民自治章程的合法性、民主性和可行性。律师、公证、基层法律服务工作者要面向农村、面向基层，为农村土地承包流转和对外经贸往来，提供法律服务，及时为贫困村民提供法律援助。在有条件的地方应探索为村委会选举等自治活动提供公证服务，维护村民的合法权益。广泛动员和组织农村干部群众学法、知法、守法、用法、护法，深入开展依法治理，逐步实现村级政治、经济、文化事业和社会事务管理的法治化。
（九）加强社会治安综合治理，进一步维护农村社会稳定。充分发挥治保会、村及乡镇人民调解委员会的作用，为农民的生产和生活创造良好的治安环境。要建立健全农村人民调解组织网络，增强调解人员素质，完善调解工作制度，提高调解工作水平。加强矛盾纠纷排查调处，积极疏导民事纠纷，把矛盾化解在萌芽状态，做到一般问题不出村，化解不稳定因素。培养村民的法制观念，加强社会主义道德建设。加强对刑释解教人员的安置帮教工作。
四、组织领导
农村基层民主法制建设，要在党委、政府的统一领导下有步骤、有秩序地进行。民政、司法行政部门要充分发挥职能作用，积极争取党委、政府的领导和支持，主动协调有关部门和新闻媒体共同参与这项工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的局面。
各级民政、司法行政部门要全面贯彻“三个代表”重要思想，高度重视农村基层民主法制建设工作，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、紧迫性和艰巨性，把这项工作摆上重要的议事日程，抓紧抓实，不断取得成效。要建立目标责任制，把农村基层民主法制建设工作作为考核工作实绩的重要内容。县、乡民政、司法行政部门要带头学法用法、依法行政、依法管理，做推动农村基层民主法制建设的模范。
关键词：资源依赖；农村社会组织；政府
中国分类号：C916文献标识码：A文章编号：1001―5981（2014）02―0069―05
伴随着村民自治制度的兴起以及市场经济的逐步深入，农村社会组织发展迅速，它承担着部分政府职能，在提供公共物品、维护农村社会秩序及满足人民日益增长的物质文化需要等方面发挥着重要作用。较之经济和公民社会比较发达的西方国家，我国的农村社会组织存在着资金来源不足、管理制度不健全、经营模式欠科学等诸多问题，需要政府的大力扶持、引导，使更多的农村社会组织在法制化轨道上运行。从本质上说，农村社会组织获得政府合法性支持与政府从农村社会组织获得公共服务的提供，二者是一个相互依赖的过程，存在着不可分割的资源依赖。文章运用资源依赖理论探讨政府与农村社会组织的相互关系，并在此视角下重点研究政府对农村社会组织的支持，从而探索农村社会组织发展的新模式以及农村社区治理的新方式。
一、资源依赖理论的主要观点及应用
资源依赖理论萌芽于20世纪40年代，是组织理论的重要分支之一，70年代以来广泛用于研究组织关系。资源依赖理论强调组织的生存需要从周围环境中吸取资源，需要与周围环境相互依存、相互作用才能达到目的。这种组织间的相互依赖能够促进组织的进一步发展，被其他组织依赖的某个组织可以获得影响这些组织的权力。
1949年，塞尔兹尼克对美国田纳西流域当局的经典研究为资源依赖理论提供了坚实的基础。1958年，汤普森和麦克埃文确立了组织之间合作关系的三种类型，即联盟（包括像合资企业这样的联盟）、商议（包括合同的谈判）和共同抉择（遵循塞尔兹尼克的定义，被表述为吸收潜在的干扰性因素进入一个组织的决策机构中）。1967年，汤普森提出一个综合性的组织的权力――依赖模式，汤普森指出，一个组织对另一个组织的依赖与这个组织对它所依赖的那个组织能够提供的资源或服务的需要成正比例，而与可替代的其他组织提供相同的资源或服务的能力成反比例；随后，扎尔德引入了一种“政治经济”视角来解释组织变迁的方向和过程，但是这一方法着重于组织内外的政治结构，与汤普森的模式’一致，扎尔德的焦点组织的自主性被削弱，因为对资源的控制（和与之伴随的制裁）掌握在另一个组织的手中，为了解决这一问题，组织从事于正式或非正式的联盟，包括横向联盟和纵向联盟。1978年，费弗尔和萨兰奇科合著的《组织的外部控制：一个资源依赖的视角》对资源依赖理论进行了综合阐述，其中包含四个重要假设：（1）组织最为关注的事情是生存；（2）没有任何组织能够完全自给自足，组织需要通过获取环境中的资源来维持生存；（3）组织必须与其所依赖环境中的要素发生互动；（4）组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础之上。由此得出，组织生存发展所需资源无法自给自足，必须从外部环境中获取，这就形成了对外的资源依赖。组织对外部环境要素的依赖程度，主要取决于三个因素：（1）资源对组织维持运营和生存的重要性；（2）持有资源的群体控制资源分配和使用的重要性；（3）替代资源的可得程度。事实上，组织间的依赖关系通常不是单向性的，而是组织间相互依赖彼此资源以谋求更好地发展，这种依赖程度的高低主要取决于对方掌握的资源对自身发展的重要性和是否有其他资源可替代。
上个世纪60年代以后，随着组织理论和社会关系理论以及新制度主义的长足发展，资源依赖理论开始广泛应用于公司治理及组织行为分析中。由于该理论对组织间关系的内在政治过程和组织权力的关注度，亦使人们意识到可以用它来分析公共治理中的相关现象。根据资源依赖理论，农村社会组织与政府之间的关系也正是一种组织间的依赖关系，农村社会组织依赖政府所提供的政治合法性的保障以及由此带来的政策、资金、人员上的支持，而政府亦需要农村社会组织弥补公共服务公共产品提供的空缺。萨德尔认为，政府与非政府组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源。下文将从政府与农村社会组织的互动中分析考察它们之间的资源依赖状况。
二、政府与农村社会组织资源相互依赖现状
在农村社会组织资源稀缺，尤其是资金匮乏的情况下，农村社会组织获得的资源有限，政府的适当扶持尤其是政策层面的支持是促进其健康发展的有效途径。
（一）农村社会组织对政府的资源依存
1.政府合法性资源供给是农村社会组织合法生存的前提条件
合法性最早是由韦伯提出的，后由新制度主义将之应用于解释组织现象的机制，通常被理解为某种组织获得外界支持、信任和理解的程度。就社团而言，社团由于符合国家的道德法律制度体系而被承认享有的合法性，对于社团的存在和发展都是至关重要的。
农村社会组织对政府合法性资源依赖主要体现在政治合法性、行政合法性、法律合法性三个方面。政治合法性对农村社会组织的发展至关重要，它涉及组织的内在方面，如组织的宗旨、活动意图等，生长于公共空间的农村社会组织首先要解决政治合法性的问题。行政合法性的基础是官僚体制的程序和惯例，行政合法性是指获得体制内相关组织支持的制度保障，在动员体制外资源的过程中也能更加便利的利用体制内力量；法律合法性的获得为农村社会组织的正当活动提供依据，只有经过严格制度嵌入成为合乎体制要求的农村社会组织才能在权限范围内运营自如。农村社会组织的政治合法性、行政合法性及法律合法性源于广义政府的法律制定，权威性授予或赋权。政府作为唯一合法提供法律法规、政策的主体，其对农村社会组织的支持首先体现在制度上的供给，它是农村社会组织是否合法生存的首要条件。
1998年，国务院修订了《社会团体登记管理条例》，规定国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。同年，颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以规范民办非企业单位的登记管理。通过这些法规，“归口登记，双重负责，分级管理”的管理体制正式确立。2012年，为进一步加强社会团体行为规范，维护社会团体正常活动秩序，规范社会团体开展合作活动，保护社会团体合法权益，民政部制定了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》。
具体到农村社会组织管理方面，2010年，我国修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法明确规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，这就划清了国家政权机关和农村集体组织即乡镇政府与村委会之间的界限，实现了村民自我管理、自我教育、自我服务的愿望。2008年，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》建立新型社会化服务体系中“加快构建以公共服务机构为依托，合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益和经营相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”；加强农村基层组织建设中“创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法”。2013年，为贯彻落实《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》精神，加强部门间协调配合，促进我国农民合作社持续健康发展，经国务院同意，建立全国农民合作社发展部际联席会议制度。
2.政府的财政政策及资金资源投入是农村社会组织有效运营的保障
经济基础决定上层建筑，农村社会组织的正常运营离不开财力支持。一般而言，农村社会组织的资金主要来源于会员会费、民间捐赠、服务收费、政府补贴，其中政府补贴在整个资金中占有相当比重。按照资源依赖理论，农村社会组织对政府的依赖程度主要取决于三个方面：政府拥有的资源对农村社会组织的生存是否是必需的；政府对农村社会组织提供的资源是否有充分的控制能力；除政府以外，农村社会组织能否从其他地方获得大量所需资源。作为一个有机开放系统，农村社会组织无法做到自给自足，必须从外部环境获取生存与发展必备资源，政府补贴对农村社会组织而言是必不可少的投入；农村社会组织在向政府寻求资源时，政府有能力控制财政补贴的额度和流向并有足够的能力决定是否向农村社会组织提供所需物资；除去资金中占比重较大的政府补贴，农村社会组织很难获得其他充裕的替代资金来源。由此，农村社会组织对政府资金存在着很强的依赖。
近年来，中央政府加大了对农村的投入，十七届三中全会为推进农村改革发展，更是明确提出以“加快以合作经济为基础的新型农业社会化服务体系”、“培育农民新型合作组织”等为主要内容的一系列关于发展农村合作经济的行动纲领。为此，中央政府在财政上实施了一系列优惠措施，并加大了财政投入力度。
一是体现在对农村社会组织相关税费的减免上。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）提出，“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社发展的信贷、财税和登记等制度”。《中共中央、国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2007]1号）要求，“大力发展农民专业合作组织。……要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增加农民专业合作社建设示范项目资金规模”。2008年，财政部、国家税务总局出台《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》规定，“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。”另外，政府不断加大投入强度和工作力度。《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》（银监发[2009]13号）提出，“加大对农民专业合作社的信贷支持力度”。2012年，中共中央、国务院印发《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出，“继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度……培育和支持新型农业社会化服务组织。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。”2014年，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》扶持发展新型农业经营主体中，“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。”
二是鼓励项目扶持。2010年，农业部印发了《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，提出支持农民专业合作社承担的涉农项目主要包括：支持农业生产、农业基础设施建设、农业装备保障能力建设和农村社会事业发展的有关财政资金项目和中央预算内投资项目。凡适合农民专业合作社承担的，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担。
三是完善配套制度。2007年，财政部颁布了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》，具体规定了会计核算的基本要求，明确说明了对会计科目的使用。该制度的颁布对于规范合作社会计工作，保护合作社及其成员合法权益起到了积极作用。
3.政府的行政引导是构建新型农村社会服务体系的必要保证
在改革初期，为了提高农民的生产积极性和主动性，国家适度从农村经济领域退出，市场开始得到培育并活跃起来。随之，国家放松了对农村社会领域的管制，政权边界回缩到乡镇一级，村级事务在法律规范层面不再属于国家，而是农民的自主空间，政府从法律上从村级彻底退出，政府对农村社会的管理由控制过渡到服务，对正处于发育阶段的农村社会组织给予行政上的指导。这种指导主要体现在两个方面：一是方向上的引导。政府根据当地状况以及经济发展需要，制定出组织的发展规划，使之在沿着社会主义方向的前提下与农村市场经济和农村基层民主相协调。同时，尊重农村社会组织的相对独立性和自主性，不直接参与其管理，并取消对其的行政控制，还其自身本来面貌，引导农村社会组织独立走向市场。二是人员上的培训。人才与资金一样是制约组织发展的重要因素。农村社会组织由于根深于农村这一文化相对保守，教育相对落后的特殊地域，组织成员知识、技能普遍有待提高。
2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要加快构建新型农业经营体系，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”；“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”
（二）农村社会组织是政府治理的有益补充
市场失灵需要政府调控，政府失灵有赖于社会组织补救。市场主体被认为是理性经济人，追求利益最大化，单纯依靠市场力量不可能解决社会公共需要问题，这就需要政府的介入弥补市场失灵。但由于政府社会保障及社会资源整合等能力的不足导致政府治理能力存在欠缺，这就需要动员政府和市场之外的第三种力量――社会组织来实现社会自治。根据资源依赖理论，组织生存发展所需资源无法自给自足，必须从外部环境中获取，这就形成了对外的资源依赖。在经济基础薄弱，覆盖面广的农村，政府有限的财力、物力不可能完全解决农村公共服务供给匮乏的问题，而提供公共产品和服务作为一项政府的经济职能，政府必须承担起公共服务供给重任，当农村公共服务供给能力缺失_时，政府有必要在自身权限范围内从外部寻求社会力量一道共同承担。这时，扎根于基层的农村社会组织对公共物品的提供拥有他人或组织元可比拟的优势。
首先，农村社会组织产生于农村社区内部，能够深刻地了解农民切实需要，针对需要提供相应的产品和服务，同时农村社会组织类型的多样性决定了服务的多样化、丰富化，能够满足农民多层次、多方面的需求。农村社会组织提供的公共服务越完善，政府在公共服务中所承受的压力就越小。以农村的道路建设为例，在农村社会组织发达的地区，它们承担了部分道路维修的部分职能，减轻了政府的财政负担。
其次，农村社会组织的非营利性决定了它不以追求利润最大化为目标，从而能够保证提供公共服务过程中的公正性，其公益性宗旨更是赋予了自身较强的使命感，并内化为组织文化，成为组织理念，在提供公共服务时能够保证其效率。尤其体现在妇女儿童服务、文化艺术娱乐体育、农技推广与服务、社会治安、就业培训与信息等方面上。农村社会组织的参与满足了民众公共服务的需要，缓解了政府公共服务供给的压力。
整合农村资源，提供公共物品，因此，在政府无法顾及的公共领域发挥自身独特作用的农村社会组织，就能成为政府在农村治理的有益补充，二者共同构建政府负责、多元主体参与的社会治理新局面。
三、农村社会组织发展模式：政府与农村社会组织合作治理
（一）农村社会组织发展模式内涵与框架
基于资源依赖视角，政府与农村社会组织能各自为对方提供生存发展所需资源，二者存在依赖关系，且这种依赖是不对称的，农村社会组织的运营离不开政府的支持。因此，农村社会组织未来的发展模式不仅仅应该是依靠自身的力量，而是一种政府与社会组织合作治理的新模式。在政府引导下，农村社会组织和政府一块积极参与到农村公共服务中来。政府在公共服务中吸纳更多的农村社会组织力量参与其中，在不断完善其法律制度的前提下，提供一定的资金、人员保障，做好信息沟通工作，加强监督管理，与农村社会组织共同分担公共服务提供的责任，以提高公共服务质量。
政府应该推动与农村社会组织的公共服务合作，将农村社会组织的公共服务纳入政府整体公共服务的安排中，并为这一目标提供合理的制度框架，提高农村社会组织公共服务的能力，为其提供与公共服务目标相一致的政策、资金、人员支持，从而构建一个政府与农村社会组织互动合作的框架，创新农村社会治理模式。
（二）政府与农村社会组织合作治理路径
1.建立健全农村社会组织法律法规
目前，我国针对农村社会组织的法律正逐步完善，但专门的农村社会组织法至今仍然空缺，已有的政策条例只涉及农村社会组织的某些方面，缺乏系统、全面的规定。为保证农村社会组织的顺利运营必须立法先行，为其创造良好的法律环境，以制度的形式引导并规范其发展。
宏观上，首先中央政府可在对现有农村社会组织进行考察及预测可能出现情况的基础上制定农村社会组织的基本法，将现已存在的农村社会组织纳入监管的法律规范框架内，对其进行统一规范。基本法应对农村社会组织的概念、性质、地位等有明确的法律界定，清晰划定农村社会组织的范围，明晰权责关系，明确登记管理机构，适当放低组织登记门槛，合理规定组织注册程序、资格认证，规范组织财产关系等。该法主要立于全国的高度对所有农村社会组织进行规范约束，赋予农村社会组织合法身份，维护村民合法权益b其次，立法部门应对不同类型的农村社会组织制定专门的法律法规。如2007年，正式通过实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》为经济类农村社会组织一农民专业合作社提供了法律保障，合作社因而得以凭借法律赋予的地位开展正常的运营活动。所以，政府对不同性质、不同功能的农村社会组织应区别对待，加快制定符合组织自身发展规律的法律法规。
微观上，加快建立农村社会组织地方性规章制度。在遵循上位法与下位法一致性的原则下，地方政府在立法权限内应积极探索符合本地农村社会组织特点和现状的地方性法规和规章。如，2011年，江西省为支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，根据《中华人民共和国农民专业合作社法》等有关法律法规，结合实际，制定《江西省农民专业合作社条例》。因此，各地方政府应从当地实际情况出发，因地制宜制定具有操作性和针对性的地方规章制度，为当地农村社会组织的发展营造良好的法律环境。
2.释放农村社会组织自主性空间
农村社会组织的自主性是其主体地位的确证，是其拥有一定能力，享有权利能独立承担责任的表现。释放农村社会组织的自主性空间，是有效合作模式建立和发展的基础性条件。
首先，农村社会组织要与政府保持平等对话。我国公共领域最明显的问题就是舆论力量无法转化为国家力量、意见表达有效性问题。在许多公共事务上，公众虽然取得舆论上的胜利，但主导权和最终决策权掌握在政府手中，公共事务的公平公正处理很大程度上只能依靠政府的道德自觉。哈贝马斯强调，在文化和利益多元化的今天，相信国家可以超于一切社会冲突成为当然的理性和良知的化身只能是自欺欺人的意识形态。农村社会组织要摆正自己的地位，作为独立主体与政府开展对话，充分利用组织给政府带来的无形压力保持自身自主性，因为在农村社会组织中经过充分整合后代表舆论中间力量的公共意见不能获得政府的必要回应，很可能导致政府的信任危机甚至威胁到政府的合法性。
其次，农村社会组织与政府的平等互动需要制度化的安排。随着基层民主政治的建设和农村社会组织促使民意的聚结式表达，政府及政府官员越来越重视民众的呼声，政府与民众的互动也越来越频繁，但是，不得不看到这样一个现实：推动政府与公共领域之间互动层次越来越高的是开明的政府强有力的措施，而非制度上的安排，所以要寻求农村社会组织与政府的长期平等对话更重要的是有制度上的安排，以强制规定为其保驾护航，这样农村社会组织在与政府共同探讨公共事务时其平等独立的地位有了制度上的保障。
3.推动政府向农村社会组织购买公共服务
政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。实践证明，公共服务的供给应打破以往的由政府包揽的状态，寻求供给主体的多样化，在减轻政府负担的同时，更能应社会所需针对性的提品和服务。在农村地区，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得政府独自供给公共物品难以做到高效同时又令村民满意。而中国传统的乡土性使带有地缘特点、宗族特点的农村社会组织具有天然优势，在获得本群体心理认同，利用社会资本方面起着政府不可替代的作用。此外，农村社会组织自民众中兴起，又为民众所利用，其功能主要因民众需要而衍生，是民众利益的忠实代表。所以，除开政府和市场，由农村社会组织来提供农村的公共物品不乏为一种既合理又有效的方式，政府在无法管或管不到的地方把职能让渡给农村组织，并对其进行资助和引导。
4.强化农村社会组织自身能力建设
在市场化，现代化的今天，农村社会组织发展壮大的根本条件在于自身觉悟和能力的提高，不能消极等待国家的“恩赐”和社会的支助。尚处于起步阶段的农村社会组织应努力克服资金、人才匮乏，管理机制不健全等弊端，牢牢把握农村公共服务供给主体多元化、社会化机遇，利用政府购买公共服务这一契机，不断加强自身能力建设，提升专业服务水平，积极争取与政府的长期合作。
论文关键词：新农村；农村合作金融；创新
新农村法制创新要坚持以农民为本，切实维护农民的权利。现代农村经济的发展，离不开农村金融的支持。总书记曾在2007年说过：金融是现代经济的核心，与人民群众切身利益息息相关。目前，我国农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得了初步成效。但由于历史和现实的原因，我国农村合作金融的发展仍面临着诸多困难，它们在为农村经济及为国家金融宏观调控和国家税收等方面做出出贡献的同时，却未得到像国有商业银行那样应有的地位，其应有的合法权利得不到保障。为此，寻求法律的支持、保护和监督，保证农村合作金融新体制的建立和稳健运行，已成为法学界和金融界人士的共识。
一、新农村建设与农村合作金融的关联性
我们要建设的社会主义新农村就是党的十六届五中全会提出的，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这也是我国社会主义农村建设的目标。有学者对新农村建设的五个方面进行了形象的解读，认为生产发展就是“人人有事干，户户有钱赚”；生活宽裕就是“吃住不用愁，医学不用忧”；乡风文明则指“邻里如一家，遵纪又守法”；村容整洁就是“村村美如画，庄庄开鲜花”；管理民主即“村官拿意见，村民说了算”。这20个字的目标显然说明，新农村建设的中心任务是经济建设。通过推进新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，推进城乡协调可持续的发展。在这一过程中，金融对新农村建设的支持作用就显得非常明显,而农村合作金融完善了金融服务。新农村建设中农民的生产、生活都需要完善的金融服务，离不开合作金融。
新农村建设需要完善的农村金融服务体系，但我国农村金融体系不健全，业务单一，管理粗放，金融服务供给不足，我国现行农村金融体系已很难适应新农村建设的需求。更为严重的是，在这种体制安排下，金融机构在农村的活动主要是为城市工业发展动员储蓄，其逻辑结果必然是农村地区成为城市和工业发展的净资金提供者。因此，加强农村金融创新，促进农村合作金融的发展，建立一个有效的农村金融服务体系迫在眉睫。法制是现代金融的基石，所以，要建立农村金融创新的长效机制，必须相应地加快农村金融法制建设的进程，更加有必要研究新农村建设中的合作金融法制创新。
二、新农村背景下法制创新是合作金融功能实现的保证
改革开放以来，我国农村经济实力极大地增强了。然而，无论绝对水平还是相对水平，城乡差距越来越大了。农村金融是农村这一特定领域内货币流通、资金运动与信用活动的总称，即以信用手段筹集、分配和管理农村货币资金的活动。为适应农村地区需要设立的彼此分工又相互联系的金融市场和金融机构总和，便构成农村金融范畴。相对于城镇金融，在服务的对象、经营环境和经营业务等方面，农村金融具有其独自的特征。法制创新要符合这些特征，才能实现社会主义新农村的目标。
法制是社会主义新农村的基本保障。社会主义法制是社会主义新农村的制度的根本，如果拥有社会主义法制，保障农民能够依法行使民利，就能为社会主义新农村建设提供巨大的力量，使社会主义新农村有更好的发展和前途。社会主义法制是社会主义新农村的根本保障，法制创新是合作金融功能实现的保证。只有以法制治理农村，使国家权力的行使和农民的活动处于严格依法办事的状态，农村的经济、政治、文化发展与全面进步才有基本的秩序保障。民主法制是整个社会关系平衡器的核心，在社会主义新农村的建设过程中处于关键地位，起着支配作用。社会主义新农村是否能够实现关键取在于是否具有完备的法制。
现如今农村社会有着复杂的社会分工和人际关系，需要法律规范和制度来调整和支配，法制是组织农村社会关系的最明确、最有力、最具体的方法。法制的作用是多效的，它既能够明确政府在这方面的责任，也可以突出这项工作的重要性，同时还可以为制裁不履行责任者提供法律根据。实现管理民主，新农村建设才能根据农民的意愿，充分调动农民的积极性，不断向前发展。
三、社会主义新农村建设的法制创新之路
目前农村落后的法制现状严重制约了新农村建设，“要想解决这一问题，一方面要不断地完善各项法律法规，并从体制上保障法律法规得以贯彻执行；另一方面，也是更为重要的一面，就是要求我们要不断更新观念。”
（一）按照建设社会主义新农村的理念，完善与“三农”有关的法律制度，其中就包括农村合作金融法制。新农村建设的法制创新要按照建设社会主义新农村的理念完善我国的法律制度，尤其要健全和完善与农业、农村和农民有关的法制，解决农村、农业方面的立法严重滞后“，农业法配套法律法规立法跟不上”的问题，使农村的经济、政治、文化等多方面的生活做到有法可依，尤其是在农村经济，农村合作金融方面，法律制度还不健全。在立法观念上要平等、公正地对待农民，解决好农民平等参与金融问题。只有这样才能制定出符合农村、农业发展客观规律，符合农民根本利益，反映社会主义性质，维护农村合作金融秩序的良法。同时要逐步建立和完善符合新农村要求的合作金融法律制度，使农民群众的知情权、参与权、管理权、监督权得到有效保障；要尽快出台农民权益保护法等法律。
（二）完善和落实村民自治，巩固农村法制建设的政治基础。加强农村法制建设、必须要有民主政治作基础，否则法制就是空中楼阁。村民自治尚未完全发挥其应有的作用，进一步落实这一民主政治的有效措施，就必须让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。通过“一事一议”等民主议事方式，动员和组织农民积极投身农村公共事业建设。要认真抓好村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和财务公开、村务公开的“四民主、两公开”制度的落实，全面提升基层依法管理、依法办事水平，进一步推进村民自治的规范化、制度化。完善和落实村民自治，还要解决好农村基层党组织的领导与法制建设的关系。一是要处理好基层党组织与乡镇政府和村民自治的关系。基层党组织要以法律为准绳，贯彻、执行党的路线、方针、政策，依法实现对乡村事务的领导。二是要改变领导方式进一步加强政治、思想、组织领导，更好的发挥党组织总揽全局协调各方的领导核心作用。三是基层党组织必须在宪法和法律范围内活动。
（三）格依法行政，确保基层干部掌权为公、用权为民。要将依法行政作为评议考核基层干部工作的重要内容，将是否依法行政作为干部是否称职、能否升迁的重要标准。谁在工作中出于个人意志，不依法办事、执法违法、欺压群众，损害农民利益，就追究谁的责任，该警告的警告，该撤职的撤职，该判刑的判刑，决不姑息迁就。加强对权力的监督和制约，是坚持依法行政的有效措施。乡村干部手中同样有权，不加以制约和监督同样导致腐败。因此，要确保乡村干部依法行政，同样需要监督。要建立切实可行的监督体系，发挥人民群众、社会团体、新闻媒体以及县、乡人大的监督作用，实行多渠道的有效监督，确保基层干部依法行政、掌权为公、用权为民。
（四）树立司法权威，为新农村建设提供有力的司法保障。要加强农村司法体制改革，实现司法独立，确保法律在农村能够有效地执行，确保司法权威在农村能真正确立，确保司法机关能给农民提供切实可行的司法救济。“法被信仰，我们就不必担心法律得不到普遍的服从和贯彻实施，也无须考虑公民的正当权益得不到保障，更无须怀疑任何个人、团体甚或国家政府的违法行为得不到纠正和惩罚”。有学者认为“当代中国法律发展中的重要问题就是法律执行乏力，由此导致主体对法律在整体上尚没有形成信任感……”一旦法律能够有效地严格执行，司法权威确立，能够给他们提供切实可行的司法救济，他们自然会信仰法律，走出宗族的束缚，自觉走依法治村之路。
四、金融创新与金融法制创新的联系与区别
1912年，奥裔美籍著名经济学家熊彼特出版的《经济发展理论》一书，首次提出了创新理论。他认为，创新就是建立一种新的函数，即把一种从来没有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。这是金融法制创新和金融创新的主要相联系的地方。区分这两个概念有助于我们分清研究的内容和方向。所谓金融创新是指在经济发展过程中金融要素的重新组合，以满足经济发展的新需要，同时获得潜在的金融利润，它包括金融制度创新、金融业务创新、经营理念创新、组织机构创新等多方面的创新。金融创新是以传统银行业务为依托，不断开发出新的业务品种、新的金融工具，使银行服务领域不断深化，服务方式不断更新，服务功能不断提升的过程。由此可见，国家非常重视金融创新，并将农村金融改革和发展看作金融工作的重点。这无疑为创新农村金融体系，提高农村金融服务质量指明了方向。
金融法制创新是法学上的术语，重点是法制，而金融创新是经济学上的概念，注重经济。金融创新促进了经济的发展，同时也加大了金融风险，需要有调整后的金融监管立法予以引导和保护。金融创新的结果，一方面是增加了新的金融产品和金融工具，使金融结构发生深刻变化，并带来金融业的竞争与繁荣；另一方面是逃避金融管制，使金融监管制度丧失应有的防范金融风险的功能。从我国目前对此课题的研究现状来看，普遍缺乏对未来农村合作金融立法保护的制度创新研究。法制创新是社会主义新农村建设的必要前提。总书记强调，建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。这样看来，新农村中的“新”，关键是为“三农”提供新的法律与制度，所以新农村建设需要更进一步的的法制创新。研究金融创新的经济学理论，有助于研究法制创新的法学理论，在比较与借鉴的基础上探讨既能有效地鼓励与支持创新，又能预先应对和控制金融风险的有关金融法制问题，十分必要，也具有重要的理论意义和实践意义。
关键词:农民专业合作社;政府;合作伙伴关系;非营利性组织
当前,农民专业合作社发展迅速,在各地农村经济发展中发挥了重要作用,它代表着农村经济改革的发展方向,有效地弥补了市场和政府的双重失灵,对于满足农民对公共产品多元化需求,对于促进农村经济结构的调整,改变城乡二元结构,构建和谐社会有着积极的作用。农民专业合作社作为我国社会转型过程中的一个新事物,在发展过程中还存在着一些问题。在我国行政体制改革和政府职能转变的背景下,重新定位农民专业合作社与政府的关系,是农民专业合作社能否发展壮大并真正发挥作用的前提和根基。
一、农民专业合作社与政府的相互关系
在全球市场经济发展的历程中,以往市场与政府两部门的两极关系逐渐演变为公民社会、市场与政府相互关联的三极关系。作为公民社会重要组成部分的非营利组织正日益成为现代治理体系中的重要内容,对于作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系而言,两者相辅相成。
(一)从政府的角度来看
首先,农民专业合作社的出现加强了对政府的监督和制约。农民专业合作社为广大农民提供了一种合法参与、有效制约的机制,发育良好的合作社使政府决策向科学化、民主化方向发展。其次,农民合作社承担了大量的原来由政府承担的社会管理职能,使得政府可以从大量繁琐的微观管理领域中退出,集中精力搞好对社会经济的宏观调控,实现政府职能的根本性转变。再次,农民专业合作社在政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。农民可以通过合作社表达他们的利益需求,政府也可以通过合作社倾听来自农民的意见,并以此作为政策制定的参考依据。
(二)从农民专业合作社的角度来看
首先,政府失灵和市场失灵导致农民专业合作社的产生。一般认为,市场体系的建立和农村家庭联产承包制的缺陷使农民产生对各种中介服务的需求,农民专业合作社应运而生。其次,政府职能的转变,政府逐步还权于社会,为农民专业合作社的产生和发展提供了广阔的空间。再次,政府通过立法等程序赋予农民专业合作社合法地位,培育和保障其发展。政府通过制定各项法律法规,具体规定农民专业合作社的性质、功能、经营体制等,为农民专业合作社的活动制定公开透明的行为规则,并对其进行审查监督。
二、现行体制下农民专业合作社与政府关系存在的问题
在现行体制下,农民专业合作社与政府的关系发生错位,是一种依附性或从属性的合作关系,这种关系使农民专业合作社的定位不准、职能不明、体制不顺。合作社成了政府的附属物或半官方机构,“官民二重”可以说是政府与农民专业合作社依附性合作的典型表现。这里指的“官民二重”实际上是突出其具有行政色彩的一面。
(一)在登记注册上至今没有明确的注册登记部门
在登记注册上至今没有明确的注册登记部门有的在工商部门注册登记,有的在民政部门注册登记,有的在农业部门登记,更有近60%的农民专业合作社一直没有注册登记,致使合作社正常的经营活动和合法权益无法得到法律上的保障。
(二)在管理体制上,我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门
在管理体制上,我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门。如中国科协下属的农民专业技术协会被界定为农民的技术经济合作组织,农业部亦负责指导各类农民专业合作社。农业部、中华全国供销社总社和中国科协这3类垂直系统领办的农民合作社的大方向一致,但由于各部门的条条领导及部门之间清晰的边界,合作社的组织资源无法整合在一起发挥其整体效益。
(三)资金不足制约我国农民专业合作社发展
合作社资金来源主要是成员的入社费、各级政府的扶持金、公司的支持性基金以及银行贷款。目前许多合作社的会费是50元/人,只是象征性地收取;政府的扶持金往往数量有限,且通常是一次性投入;公司也主要是在销售层面和管理层面提供引导和帮助;而在银行贷款方面,虽然有政府帮助,但由于合作社本身盈利性低、风险较大,存在着贷款难的问题。这些因素共同作用,导致了农民合作社资金缺乏,发展受到制约。
(四)农民专业合作社内的人事任免权自治程度低
目前,有近2/3的合作社管理人员或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命,或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。这样使合作社丧失了对本组织人事的任免权,这也间接地反映出我国农民专业合作社的治理结构和自治程度。
(五)农民专业合作社离开政府的“庇护”无法开展其职责活动
许多合作社内部管理欠缺、诚信缺失、自律性差、服务质量不够好、收费价格不合理,因而不得不依靠与政府的关系开展活动,以致出现了政府主管部门派遣业务员、提取业务收入等不正常现象,这就扭曲了竞争机制。在这种情况下,合作社在与民众打交道时没有足够的权威使民众信赖它,而在与政府打交道时更没有足够的力量去影响和改变政府的决策和行为。
三、农民专业合作社与政府关系的重新定位
作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系属于合作的伙伴关系。因为公共物品具有的非竞争性和非他性决定了个体在进行决策时,合作而非竞争成为其最优的选择,公地悲剧、囚徒困境博弈和集体行动的逻辑都从反面给出了最好的论证。具体原因表现在以下方面:
第一,随着全球化和信息化的到来,现代农村社会事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性都决定着,无论公共事务的政府单一治理,还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。现代农村社会利益结构的复杂性以及利益实现的相互依赖性,客观上要求各种利益行为主体在实现利益的过程中既要竞争又要合作。
第二,就公共事务而言,一方面是农村社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高,政府在客观上越来越难以满足社会的需求;另一方面是政府自身难以克服的缺陷,政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继。合作社作为社会的重要载体,它不但能帮助政府节约行政成本,遏制腐败,而且能填补政府遗漏的“公益真空”。
第三,就私人事务而言,一方面越来越多的私人事务只有依赖公共事务的有效治理才能有效解决;另一方面越来越多的私人事务日益呈现“公共”性质,个人无力解决,必须依赖集体行动。因此,农民专业合作社有责任参与公共事务的治理,并通过与政府的合作来更好地处理自己的私人事务。
四、发展我国农民专业合作社与政府合作关系的路径
我国的农民专业合作社既要保持自己的相对独立性,又要与政府形成良好的合作伙伴关系,可以从以下3条路径考虑来采取相关措施:
(一)培育公民社会,提高公民的政治主体意识
首先,要通过政治社会化培育公民社会。政府与农民专业合作社的关系实质就是国家与社会的关系,合作社的发展壮大是公民社会发达的重要标志。只有发育起完善的公民社会,才会有农民专业合作社赖以生存和发展的土壤。其次,农民专业合作社的产生还必须有人文基础。农民专业合作社的发展不仅是市场经济的产物,其文化建设也是一个最重要、最根本的方面,它和农民的民主意识、参与意识的发展、人文精神的培植和公民社会的发育有密切的关系。
因此,我们要培育公民社会,提高公民的政治主体意识。政府应通过宣传教育、典型示范等多种手段,对农民进行合作知识教育,使其认识到合作社是农民自己真正的组织。通过深入细致的教育工作,唤起农民的合作意识,培育农民自强、自治、合作的现代精神,为合作社的发展打下思想文化基础和群众基础。
(二)在政府扶持和合作方面发展农民专业合作社
一是转变观念,进一步放松对合作社的管制,充分发挥政府的强制机制同合作社的志愿机制在实现公益方面的互补作用。二是为农民专业合作社发展提供良好的法律保障。从世界各国合作社立法的发展变化趋势看,随着合作社的发展过程其立法是从综合立法向单项立法发展的过程。三是加大政策扶持,促进农民专业合作社健康、快速地发展。四是加快农民专业合作社的民营化进程。农民专业合作社民营化是政府在合作社发展过程中适当的角色定位过程,不仅可以削减政府机构内部的支出,减少财政压力,而且可以为合作社拓展必要的发展空间,实现合作社的“民办、民管、民受益”原则。五是建立农民专业合作社的垂直组织系统,这是保持合作社自治、减少国家干预的重要一步。
(三)从内部运作和治理方面发展农民专业合作社
一是建立良好的内部治理结构。合作社治理结构的核心内容是所有权、决策权、管理权、监督权的分割和制衡,即组织中的权力制衡问题,也就是要解决在所有权、决策权和受益权分离的情况下如何处理好委托-关系,防止内部人控制的问题。二是树立理事会决策原则。农民专业合作社必须有健全的理事会制度,理事会由不同领域和阶层的农民组成。理事会对该组织的重大决策,如使命确定、战略制定、组织规章、议事程序、操作行为准则以及分配原则等做出核心决策,并行使监督职能。三是加强市场化运作。农民专业合作社的市场化运作是指合作社更多地以市场化、商业化的手段筹资及相当程度上采用企业的成功管理技术、方法的运作方式。合作社要想真正摆脱对政府的依赖,实现“自治”,必须做到两件事:有自己的筹资渠道;提高自己的公益效率以赢得公众的信任。
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关键词：农业巨灾；风险保障；制度变迁
一、引言
我国是世界上因自然灾害造成经济损失最严重的国家之一，据资料数据统计我国每年因自然灾害造成巨大的直接经济损失，而农业巨灾保险作为一种市场化的风险转移和应急机制，在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收等方面发挥重要的作用。
制度的产生是为了约束人们的行为，是解决人们利益冲突的一种有效手段，制度非均衡必然导致制度变迁。我国农业巨灾风险保障体系也随着经济制度的变迁经历了自己的发展历程。本文将以制度经济学理论为基础，以探索农业巨灾风险保障制度变迁为基点，从宏观层面对巨灾风险保障制度的发展变迁历史进行论证分析，以为构建我国农业巨灾风险保障体系提供政策上的思路。
二、我国农业巨灾风险保障制度变迁的发展历程
任何制度的形成与变迁都是处在一定的历史背景之下的，是特定时间段内多种因素共同作用的结果，笔者将从以下五个阶段来论述我国农业巨灾风险保障制度的发展历程。
2.1 我国古代农业巨灾风险保障思想的萌芽
“天有不测风云，人有旦夕祸福”，早在科学水平不发达的古代，为保障小农生产方式的延续以维系政权稳定，作为中国早期农业保险思想的萌芽的“仓储制度”和“荒政思想”也相应产生了。
中国古代的这种以实物形式的“仓储救济后备制度”，具有政府统筹、带有强制性的保险性质。但其保障的范围都是狭窄的，其主要还是以应付天灾人祸为主。此外，民间自发养成了以“养儿防老，积谷防饥”为主的自助思想和一些自发形成的互助组织和风俗制度。从某种程度上来说，中国几千年封建农业社会沉淀下来的这种政府救济与民间互助相结合、具有代表性非正式风险保障制度，至今仍对我国农业巨灾保障制度生产有着重大影响。
2.2 我国近代农业巨灾风险保障制度的形成
鸦片战争以后，一些具有爱国思想的知识分子探索从西方资本主义国家寻找我国近代农业保险理论与思想。陈炽（？-1899年）在《续富国策》中提出“保险集资说”中论述了保险的一般原理和自行集资办保险的设想，是我国近代比较完善、系统的保险思想。同时，少数省份也试办过农业保险以抵御巨灾风险，其主要形式包括互助合作团体保险社和由官僚资本兴办的保险公司等。中国近代时期，虽然引进了西方近代保险原理和观念进行一些试点尝试，但这种根植于农业社会、以社会救济为主要内容的非正式制度形式，虽有利于农业巨灾风险保障制度的形成，但却阻碍了现代农业保险的发展。
2.3 我国计划经济时期农业巨灾风险保障制度的演进（1949-1978）
新中国成立之初，形成完全由国家垄断型保险制度。1949年，为了促进农业生产和整个国民经济的恢复，新中国政府批准建立国有中国人民保险公司，开展以大牲畜和农作物为对象农业保险，使农业保险事业得到了迅速发展。我国农业保险保费由1951年的1824亿迅速上升至1953年的3270亿。在国家保险理论指导和意识形态的影响下，农业保险从创建之初就具有明显的“财政性保险”特征，由于政府干预过多，强迫命令过于严重，赔付率日益上涨，1953年，保费收入锐减至404亿。
在1958年，随着“的建立，认为商业保险没有存在的必要，决定停办国内保险业务。这个时期农业生产由集体统一组织，风险由集体承担，完全由国家救灾方式所替代，主要依靠国家财政和民间救助两种方式对损失进行补助。这种低层次、小范围的事后性补偿措施进一步弱化人们风险防范措施。
2.4我国市场改革初期农业巨灾风险保障制度的恢复和平稳发展（1982―1992）
1978年改革开放以来，国务院于1982年在贯彻“收支平衡，以丰补欠，略有结余，以备大灾之年”的原则上，先后开办了100多个农业险种，使农业保险保费从1982年23万急速上升至92年的8.17亿。此时出现了多种经营模式，由于缺乏适宜的法规和资金支持，大多已停办而告终。保险机制引入到政府救灾领域，以保障农民在受灾后取得基本保障的制度模式，使保障水平大大提高。据最初五年的统计，共统筹保险金2.56亿，相当于改革前30年救灾资金的3.5倍，累计赔款1.6亿，积累筹备金5000多万，为农业巨灾风险损失提供了巨大保障。因此可见巨灾风险保障制度的建设已初步完善。
2.5我国社会主义市场经济体制下农业巨灾风险保障制度的发展（1993―今天）
随着社会主义市场经济体制的确立，我国农业保险产权制度安排也呈现出不同特点。
2.5.1市场经济确立后的萎缩徘徊期（1993―2003）
在1992年国企改革期间，只有中国人民保险和中华联合财产保险两家公司经营农业巨灾保险。到2000年后，中国人保财保股份有限公司大面积停办农保业务，使农保跌入“低谷”。尽管一批新兴的非商业性互助合作性质的农业保险组织应运而生，因其规模小和非营利性，没有纳入国家政策资金和法规的保护之内，只有在作为试点得到了一些政策的许可。
农业保险的萎缩徘徊客观地提出进行体制改革、同商业保险公司进行业务分离的要求，说明必须依据本国国情，寻找到适合我国农业发展变迁方式。
2.5.2 新一轮的制度创新――政策性农业保险的探索（2004-2006）
在2004年十六届三中全会上明确地提出“探索建立政策性农业保险制度”，标志着我国开始农业保险新一轮试验。尽管并未形成系统设计和配套的政策法规和实施细节，但多种形式的农业保险试点广泛开展。2005年，我国农业保费的收入达7.29亿，首次扭转了1994年以来逐年萎缩的局面。
此时我国对如何构建一个农业灾害补偿制度的巨灾风险保障体系尚未形成规划，但多种形式农保试点的开展，对建立符合我国国情、对农业农村发展和农民生活安定能发挥作用的农业巨灾风险经济补偿制度所进行的探索是不能忽略的，新一轮试点取得的成效也预示着我国农保发展真正春天的到来。
2.5.3 2007年以后农业巨灾风险保障制度发展展望
2007年财政部正式对农业保险的补贴设立预算科目，开始了由商业性经营向政策性经营的转变。目前中央财政支持开办的涉及民生的农业险种已达14个，保险责任已包括了大部分灾害和意外事故。同时已出现了多种典型的经营模式，极大丰富了巨灾保险实践。但目前我国并未形成统一的农业巨灾保险体系，加上中国保险市场严重的垄断现象，单个保险公司很难利用专项巨灾风险准备金在不同的年份分散农业风险。同时，我国形成的以国家财产为后盾的灾后救济的救济体制来应对农业巨灾风险，但这种手段的救灾机制已经难以适应市场发展的要求了。
由此可见，我国不存在完善和有效的农业巨灾风险保障体系，为实现政策性农业保险的健康发展，提高我国对农业巨灾风险的保障能力，需要迫切改变这种资源管理分散的局面，通过制度安排和机制的创新，将财政补贴资金和再保险风险分散机制相结合，形成一种全国范围内可持续增长的农业巨灾风险保障体系。
三、我国农业巨灾风险保障制度变迁的路径分析
制度变迁的目的就是使外部利润内部化。我国农业巨灾风险保障制度变迁就是一个伴随着制度供求变化由均衡非均衡均衡的不断循环反复的一个过程，使巨灾风险保障制度经历了一个由萌芽创立发展落后再发展的不断循环往复的历史过程。同时发现，无论是政策性农业保险、还是相互合作保险模式，其产生与发展都离不开政府行政力量的支持。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前阶段，农业保险的快速发展想要脱离政府的支持是激活不可能的。
现阶段我国农业巨灾风险保障制度变迁必须建立新的逻辑起点，创新制度变迁的路径。尊重国情，打破传统意识形态，树立市场理念与文化，依靠政府但不可完全依赖政府；充分发挥政府的“强势”作用，为其发展创造合适的政策环境支持，努力寻找政府与市场之间有效结合的切合点引导变迁，降低制度变迁的成本，形成与当前农村、农业发展相适应的新路径。
四、我国农业巨灾风险保障制度变迁的启示
4.1 提高农民巨灾风险保障意识，分摊农业巨灾保险成本
首先，加强农民的巨灾风险防范意识和巨灾保险的宣传力度，使其成为投保的直接参与者与受益者；其次，政府也要对巨灾保险的供给者提供技术与知识上的支持，帮助调解、仲裁纠纷，降低经营成本，提高服务质量，增强农民的投保信心；最后，应该寻找途径向外部分摊保险成本，从而使保险的义务和权利更加匹配。
4.2 健全政府的财政补贴机制，优化农业巨灾保险的经营模式
我国现阶段的农业巨灾风险保障体系以保障农民的再生产能力为主，故以保本作为对农户的保障水平是减轻政府负担的有效方式。而长远来看，政府应该设计一套完善的利益诱导机制，以比较完善的法律法规作为依托，以各种方式降低保险公司经营农业巨灾保险的成本，保证保险公司有利可图。
4.3 完善金融市场体系的发展，规避农业巨灾风险保障体系的风险
发展和完善我国的金融衍生品市场，规范市场交易规则，加大中介服务体系与市场设施的完善，提供多样化的风险管理手段和方法，有效的规避农业巨灾保险市场的风险；考虑国际市场需求，争取和境外金融机构合作，进行巨灾风险衍生品的发行和承销，将国内的风险转移到国际市场上。
4.4 加快专业人力资源的培养，为农业巨灾保障体系注入新动力
政府应该通过各种途径培养农业保险人才，充分利用现代化的人力资源管理手段和方法，借鉴国外的经验和方法，引入人才竞争机制，实行激励薪酬制度，最大限度的发挥人才的潜能，为我国农业巨灾保障体系持续发展提供长久动力支持。
4.5 协调监督管理机制，建立完善的农业巨灾保险法律框架
介于农业巨灾保险对相关制度、法律高度依赖性，政府应该颁布专门农业巨灾保险条例，用以调整农业保险中政府、保险公司和农户之间的关系；对农业巨灾保险的经营目标、原则、组织形式、政府支持方式等做出明确法律规定，建设符合我国农村经济发展的农业巨灾风险保障体系。（作者单位：云南财经大学金融学院）
[基金课题]2013年云南财经大学研究生教育创新基金校级资助项目《云南防灾减灾体系的优化与重构研究》 项目批准号：云财研创（2013）14。
参考文献
[1]黄英君，叶鹏.我国农业保险发展变迁的制度分析[J]兰州商学院学报， 2006（4）
[2]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁[M]人民出版社， 1994
[3]（美）诺思.经济史中的结构与变迁[C]上海：上海三联书社，人民大学出版社， 1994
行政执法责任制，是把法律、法规、规章规定的行政机关的职责，用责任制的形式分解落实到所属工作部门、执法单位、执法岗位和执法人员，制定和实施相应的制度和措施，按照法定的权限程序，严格管理、考评和监督，促进行政执法活动逐步实现制度化、规范化。
实施农业行政执法责任制的指导思想：以邓小平理论和同志“三个代表”重要思想为指导，以现行农业法律、法规、规章为依据，认真落实依法治农战略，从农业系统实际情况出发，进一步明确农业行政机关的执法权限和责任，建立农业行政执法和岗位责任制度，强化农业行政执法监督、考评机制，提高农业行政执法水平，全面推进农业行政执法规范化建设。
实施农业行政执法责任制的目的：保证农业法律、法规、规章的正确实施，促进农业行政执法工作的顺利开展，保障农民和农业生产经营组织的合法权益，保护人民身体健康和农业的可持续发展。
实施农业行政执法责任制的具体要求：1、汇集现行涉及农业行政执法工作的法律、法规、规章，理顺内部关系，分解确定执法责任；2、明确执法依据、法定职责、执法管理目标，拟定实施一系列保障制度；3、开展执法检查，查处、纠正违法违章行为；4、开展农业法制宣传活动，为农业行政执法营造良好的社会氛围；5、掀起学法、普法、守法和依法办事的热潮，提高农业行政执法队伍的整体素质。
二、组织领导和办事机构
市农业局建立实施行政执法责任制工作领导小组，李国生任组长，章连法、陆小东、章跃鸣任副组长，祝素琴、黄鸿鹏、丁荣法、郎新杭、章丰伟、胡建平、吴君为成员。领导小组负责实施行政执法责任制的指导、协调、检查、考核等工作，日常工作由局政策法规科会同市农业行政执法大队大队部负责。
三、法定职责和行政执法管理目标及职能部门
根据农业法律、法规、规章的规定和中共xx市委（2001）49号文件及农业执法机构设置现状，xx市农业局的法定职责和管理目标及分解落实职能机构分别是：
（一）法定职责
市农业局是市人民政府主管种植业、畜牧业、渔业、农业机械、农垦等工作的组成部门，是全市整顿和规范农资市场秩序、农产品质量安全管理的主要执法机关和牵头协调单位，具体承担下列行政执法职责：
1、贯彻执行国家、省、杭州市及本市有关农业的法律、法规、规章和规范性文件，结合本市实际制订和农业规范性文件，并负责实施和监督检查。
2、依法开展农作物种子管理。即负责制定和组织实施农作物种子（含食用菌、草种，下同）发展建设规划；负责农作物种子生产、经营行为和农作物种子质量的监督管理；负责对农业植物新品种的监督管理；依法审核农作物种子生产、经营许可资格，核发常规农作物种子经营许可证；依法查处农作物种子违法案件。
3、依法指导和监督我市农业植物检疫工作。xx市植物检疫所负责全市农业植物检疫工作。（详见《〈植物检疫条例〉执法责任制》）。
依法实施农药监督管理。即依法制定农药使用规划；组织推广安全、高效、低毒农药；组织开展施药技术和农药管
理培训工作；负责农药质量的检测工作；依法审批和管理《农药经营人员上岗证》，监督检查农药生产、经营、使用行为；依法查处农药管理违法案件。
5、依法开展基本农田保护工作。即依法开展划区定界及其验收工作规划调整工作;对基本农田的质量进行管理，对基本农田保护区内耕地地力进行检测和分等定级；对基本农田环境进行监督、评价；依法查处基本农田保护的违法案件。
6、主管全市动物防疫工作。组织开展全市动物计划免疫工作和动物、动物产品检疫工作；负责审批和管理《动物防疫合格证》等动物防疫证、章、标志；负责动物饲养、经营和动物产品生产、经营场所等建设工程的动物防疫条件的审批和验收；负责动物防疫监督工作；负责动物诊疗机构及兽医从业人员的管理；负责动物检疫员的管理；依法查处动物防疫违法案件。
7、依法实施兽药管理。即依法指导和监督管理全市兽药生产、经营、使用活动；核发和管理《兽药经营许可证》（经营兽用生物制品除外）；对兽药生产、经营行为和兽药质量开展监督和检测；依法查处兽药管理违法案件。
8、依法实施种畜禽管理。即依法指导和监督管理全市种畜禽生产、经营、使用活动；负责审批管理《种畜禽生产经营许可证》、《种公畜使用证明》；依法查处种畜禽管理违法案件。
9、依法实施饲料和饲料添加剂管理。即依法指导和监督管理全市饲料和饲料添加剂生产、经营、使用活动；对饲料和饲料添加剂经营企业条件审核和备案登记；开展饲料、饲料添加剂质量监督、检测；依法查处饲料、饲料添加剂管理违法案件。
10、依法开展蚕种市场的监督管理，负责蚕种经营许可资格审核，查处蚕种管理违法案件。
11、依法开展肥料登记的监督管理，查处肥料登记、肥料标签管理的违法案件。
12、依法开展农业转基因生物安全管理工作，依法查处违反农业转基因生物标识管理规定、未按规定制作转基因种子（种畜禽、水产苗种）生产、经营档案和假冒、伪造、转让或买卖转基因有关证明文书的违法行为。
13、依法开展农业机械的监督管理。即依法对全市的农业机械进行技术检验，核发牌照、行驶证；对驾驶人员进行技术考核、核发驾驶证，按规定进行年度审验；对农业机械及其驾驶人员进行异动登记管理；负责全市农机事故的勘查、定性、调解工作；负责落实农业机械的报废制度；依法查处农业机械管理违法违章案件。
14、依法开展渔政管理。宣传贯彻《中华人民共和国渔业法》、《水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国渔业船舶检验条例》等相关法律法规和规章。组织协调本地区的渔政渔港监督管理和渔船检验工作，严格实行渔业捕捞许可制度，控制发放范围、数量；依法实施渔业船舶检验，负责渔业船舶安全生产管理，防止渔船安全事故发生。
15、依法开展水生野生动物保护工作。负责水生野生动物利用特许证的初审和管理工作，依法查处违反《水生野生动物保护实施条例》等法律的行为。
16、依法开展渔业水域环境污染防治，负责处理渔业水域污染事故。
17、负责水产种苗监督管理，实施水产种苗生产许可证的监督检查和行政处罚。
18、法律、法规、规章赋予农业行政主管部门的其他职责。
（二）行政执法管理目标和落实责任制机构
1、农作物种子管理目标：全市符合条件的《农作物种子生产许可证》、《农作物种子经营许可证》持证率达100%；农作物种子质量抽检每年不少于2次10个品种20个样品；农作物种子标签、包装、档案规范率达80%以上；农作物种子管理各类违法案件立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率均达98%以上。责任落实机构为市植物检疫所。
2、植物检疫管理目标：祥见《植物检疫条例》执法责任制。
3、农药管理目标：《农药经营人员上岗证》发放率达90%以上；完成上级农业行政主管部门下达的农药质量检测任务；蔬菜等农产品农药残留检测4次以上，不少于10个品种300个样品，农药标签、包装规范率达80%以上；完成市政府下达的高毒高残留农药禁销禁用工作；农药管理违法案件立案查处率、行政处罚结安率、办案正确率达98%以上。
责任落实机构为市植物检疫所。
4、基本农田保护管理目标：科学规划，确定规划期末基本农田保护率；协同国土资源局做好基本农田保护区的规划调整工作；划定基本保护区，把基本农田保护区落实到田块、农户和图纸上，落实率100%；开展耕地质量勘验和监测工作；基本农田保护违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率均达98%以上。
责任落实机构为市植物检疫所。
5、肥料登记管理目标：肥料登记证持有率达100%；肥料标签规范率达80%以上；违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率达98%以上。
责任落实机构为市植物检疫所。
6、动物防疫目标：主要动物疫病的计划免疫量完成上级下达的指标，计划免疫率（以免疫证和免疫标识为准）达到90%以上；动物产地检疫率达80%以（种用动物产地检疫率达100%）；屠宰场屠宰动物宰前、宰后检疫率达100%，其他动物、动物产品受检率达95%以上；主要动物疫病疫点拔除率100%；主要动物疫病发生率控制在上级下达的指标内；染疫动物、动物产品和疑似染疫的动物无害化处理率100%；建立动物防疫证、章、标志管理制度和对屠宰上市的动物产品进行查证验章的制度；动物检疫员持证上岗率100%，检疫规范率90%以上；动物防疫违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率均达98%以上。
责任落实机构为市动物防疫监督所。
7、种畜禽管理目标：《种畜禽生产经营许可证》持证率达95%以上，《种畜禽质量合格证》持证率达100%；种畜禽系谱持有率达100%；公畜使用许可证持证率达90%以上；转基因种畜禽档案规范率80%以上；种畜禽管理违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率达98%以上。
责任落实机构为市动物防疫监督所。
8、兽药管理目标：《兽药经营许可证》持证率90%以上；年检率达100%；兽药质量检测2次以上，不少于10个品种（应有鱼药、蚕药、生物制品）20个样品；兽药标签、包装和转基因兽药档案规范率80%以上；兽药违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率98%以上。
责任落实机构为市动物防疫监督所。
9、蚕种管理目标：《蚕种经营资格证书》持证率达100%，《蚕种质量合格证》持证率达100%；蚕种经营违法案件立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率达98%以上。
责任落实机构为市动物防疫监督所。
10、农业机械管理目标：全市农业机械及其驾驶人员的上牌发证率达95%；对农业机械的年度检验率和驾驶人员的年度审验率达90%；农机事故四项指标：农机事故发生率不超出6‰，农机事故死亡率不超出1.5‰，农机事故重伤率不超出3‰，农机事故直接经济损失不超出30元/台；全市农机维修厂（站、点）持证率达98%，年度审验率达95%；农业机械管理违法行为立案查处率、行政处罚结案率、办案正确率均达98%以上。
责任落实机构为市农机监理所。
11、渔政管理目标：严格渔业捕捞许可制度，控制渔业捕捞许可证的发放范围及数量，打击无证捕捞行为。渔业捕捞人员持证率95%以上；行政渔业增殖保护费90%以上。加强渔政执法检查，打击各类渔业违法行为。每年组织2次以上渔政执法检查。重点对炸、毒、电鱼等违法行为进行专项整治；全市渔政执法案件结案率达到95%以上；渔业船舶安全航行事故，死亡事故控制在0人，重大事故控制在0指标；全市渔业船舶（机动、非机动船）受检率95%以上；全市渔业船舶检验证书持证率95%以上；全市渔业船舶安全生产责任状签订率95%以上；安全告示张贴率95%以上；全市渔船职务船员持证率95%以上；全市渔船船员救生设备配置率95%以上。
12、水生野生动物保护目标。水生野生动物利用特许证（包括《捕捉证》、《驯养繁殖证》、《运输证》、《经营利用证》）的初审率达90％以上；违反水生野生动物保护法律、法规、规章违法行为的案件立案率、结案率均达95％以上。
13、加强水产种苗的监督管理。依法实施水产种苗生产许可证的监督检查和行政处罚。水产种苗管理案件结案率95%以上。
14、水污染防治目标。加强全市渔业水域的污染防治，水污染防治事故控制在2起以内，各类渔业水域污染防治违法案件的查处率和结案率达95%以上。
责任落实机构为市渔政管理所。
15、农业转基因生物安全管理目标。加强全市农业转基因生物安全的监管，特别是农业转基因食品的监管，各类农业转基因生物安全管理中的违法案件查处率和结案率达95%以上。
责任落实机构为市农业行政执法大队大队部
四、保障措施
1、统一认识，加强领导。实施农业行政执法责任制是贯彻落实“依法治农”、“依法治市”战略的需要，是建立科学合理的农业行政执法体系，保障农业法律、法规、规章正确实施的有力措施，是提高农业执法人员执法水平和效率的重要手段，是规范农业行政执法行为，促进廉政勤政建设，树立农业行政执法权威的实际步骤。实施行政执法责任制，要求高、涉及面大、任务重，是一项全面加强农业行政执法的系统工程，农业执法单位必须引起高度重视，“一把手”为第一责任人（详见责任表）层层签订责任状，把各项指标分解落实到组、到人。
2、奖惩挂钩，落实责任。局与各农业行政执法机构签订农业行政执法责任书，明确执法依据、法定职责、年度执法目标和考评计分办法。同时，严格按照考评计分办法进行考评，并与奖惩挂钩。
3、明确重点，集中整治。按照省、杭州市农业行政主管部门和市人民政府的统一部署，针对本局农业行政执法中的薄弱环节，确定年度执法重点，开展执法检查活动，加大执法力度，集中整治，抓出成效。
4、建立制度，规范执法。为确保农业行政执法的合法、规范、有效，逐步建立农业规范性文件审核、备案制度；法制学习、宣传、培训制度；行政审批项目政务公开制度；行政执法检查制度；农业违法案件受理制度；农业行政处罚情况统计报告和备案制度；错案追究制度；涉嫌犯罪农业违法案件移送制度；农业行政执法人员资格确认和管理制度；农业行政执法文书管理和使用制度等。
5、加强行政执法监督。依照本局印发的《关于切实加强农业法制工作的若干规定》，确保农业法制工作机构依法履行执法监督、应诉、理赔等职能，农业规范性文件和农业执法文书审核正确率达90%以上，依法开展农业行政处罚听证、植物检疫行政复议等工作、听证报告和复议决定书规范率达95%以上；切实加强农业执法人中资格管理，《农业行政执法证》持证率、验审率达100%。
五、方法步骤
实施农业行政执法责任制分成以下5个阶段进行：
1、加强学习。召开各行政执法机构负责人会议，学习省、杭州市农业主管部门和市人民政府有关实施行政执法责任制的文件，领会其精神实质；对本局实施行政执法责任制审核进行讨论，形成初步意见；
2、宣传发动。召开行政执法人员全体会议，传达有关文件精神，进一步听取各项执法责任制度初稿的意见。
3、制订方案。制订或修订xx市农业局行政执法责任制实施方案，经局行政执法责任制领导小组审查批准。
第一章总则第一条为规范农业行政处罚，保障和监督农业行政主管部门有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)和有关法律、法规的规定，结合农业系统实际，制定本规定。第二条农业行政处罚应当遵守行政处罚法和有关法律、法规、规章及本规定。第三条本规定所称农业行政主管部门，是指种植业、畜牧（草原）、兽医、渔业、农垦、乡镇企业、饲料工业和农业机械化等行政主管机关。本规定所称农业行政处罚机关，是指依法行使行政处罚权的县级以上人民政府的农业行政主管部门和法律、法规授权的农业管理机构。第四条法律、法规授权的农业管理机构在法定授权范围内实施行政处罚，并对该行为的后果承担法律责任。农业行政主管部门依法设立的农业行政综合执法机构具体承担农业行政处罚工作。未设立农业行政综合执法机构的，农业行政主管部门根据法律、法规或规章的规定，可以委托符合行政处罚法第十九条规定的农业管理机构实施行政处罚。第五条农业行政综合执法机构和受委托的农业管理机构应当以农业行政主管部门的名义实施农业行政处罚。农业行政主管部门对受委托的农业管理机构实施行政处罚行为应当进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。第六条上级农业行政处罚机关应当加强对下级农业行政处罚机关实施行政处罚的监督检查。第二章农业行政处罚的管辖第七条农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。第八条县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件。设区的市、自治州的农业行政处罚机关和省级农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件。农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。第九条渔业行政处罚机关管辖本辖区范围内发生的和上级部门指定管辖的渔业违法案件。渔业行政处罚有下列情况之一的，适用谁查获谁处理的原则：(一)违法行为发生在共管区、叠区的；(二)违法行为发生在管辖权不明确或者有争议的区域的；(三)违法行为发生地与查获地不一致的。第十条对当事人的同一违法行为，两个以上农业行政处罚机关都有管辖权的，应当由先立案的农业行政处罚机关管辖。第十一条上级农业行政处罚机关在必要时可以管辖下级农业行政处罚机关管辖的行政处罚案件。下级农业行政处罚机关认为行政处罚案件重大复杂或者本地不宜管辖，可以报请上一级农业行政处罚机关管辖。第十二条农业行政处罚机关对管辖发生争议的，应当协商解决。协商不成的，报请共同上一级农业行政处罚机关指定管辖。第十三条农业行政处罚机关发现受理的行政处罚案件不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政处罚机关处理。受移送的农业行政处罚机关如果认为移送不当，应当报请共同上一级农业行政处罚机关指定管辖，不得再自行移送。第十四条上级农业行政处罚机关在收到报请管辖或指定管辖的请示后，应当在十日内作出书面决定。第十五条县级以上地方农业行政处罚机关在办理跨行政区域案件时，需要其他农业行政处罚机关协查的，可以发送协查函。有关农业行政处罚机关应当予以协助并及时书面告知协查结果。第十六条农业行政处罚机关在办理案件时，对需要其他部门作出吊销有关许可证、批准文号、营业执照等行政处罚决定的，应当将查处结果告知作出许可决定的部门并提出处理建议。第十七条违法行为涉嫌构成犯罪的，农业行政处罚机关应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑罚。第三章农业行政处罚的决定第十八条公民、法人或者其他组织违反农业行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，农业行政处罚机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第十九条执法人员调查处理农业行政处罚案件时，应当向当事人或者有关人员出示执法证件。有统一执法服装或执法标志的应当着装或佩戴执法标志。农业行政执法证件由农业部统一制定，省级以上农业行政主管部门法制工作机构负责执法证件的发放和管理工作。第二十条农业行政处罚机关在作出农业行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。农业行政处罚机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由及证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，农业行政处罚机关应当采纳。农业行政处罚机关不得因当事人申辩而加重处罚。第二十一条农业行政处罚程序分为简易程序和一般程序。第一节简易程序第二十二条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出农业行政处罚决定。第二十三条当场作出行政处罚决定时应当遵守下列程序：（一）向当事人表明身份，出示执法证件；（二）当场查清违法事实，收集和保存必要的证据；（三）告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并听取当事人陈述和申辩；（四）填写《当场处罚决定书》，当场交付当事人，并应当告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二十四条执法人员应当在作出当场处罚决定之日起、渔业执法人员应当自抵岸之日起二日内将《当场处罚决定书》报所属农业行政处罚机关备案。第二节一般程序第二十五条实施农业行政处罚，除适用简易程序的外，应当适用一般程序。第二十六条除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案。第二十七条农业行政处罚机关应当对案件情况进行全面、客观、公正地调查，收集证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。执法人员调查收集证据时不得少于二人。证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。第二十八条执法人员询问证人或当事人(以下简称被询问人)，应当制作《询问笔录》。笔录经被询问人阅核后，由询问人和被询问人签名或者盖章。被询问人拒绝签名或盖章的，由询问人在笔录上注明情况。第二十九条农业行政处罚机关为调查案件需要，有权要求当事人或者有关人员协助调查；有权依法进行现场检查或者勘验；有权要求当事人提供相应的证据资料；对重要的书证，有权进行复制。执法人员对与案件有关的物品或者场所进行现场检查或者勘验检查时，应当通知当事人到场，制作《现场检查（勘验）笔录》，当事人拒不到场或拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明，并可以请在场的其他人员见证。第三十条农业行政处罚机关在调查案件时，对需要鉴定的专门性问题，交由法定鉴定部门进行鉴定；没有法定鉴定部门的，可以提交有资质的专业机构进行鉴定。第三十一条农业行政处罚机关收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经农业行政处罚机关负责人批准，可以先行登记保存。农业行政处罚机关可以依据有关法律、法规的规定，对违法物品采取查封、扣押等强制措施。第三十二条农业行政处罚机关对证据进行抽样取证、登记保存或者采取查封、扣押等强制措施，应当有当事人在场；当事人拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明；当事人不在场或拒绝到场的，执法人员可以邀请其他人员到场见证。对抽样取证、登记保存、查封扣押的物品应当制作《抽样取证凭证》、《证据登记保存清单》、《查封（扣押）通知书》。第三十三条农业行政处罚机关抽样送检的，应当将检测结果及时告知当事人。非从生产单位直接抽样的，农业行政处罚机关可以向产品标注生产单位发送《产品确认通知书》。第三十四条先行登记保存物品时，就地由当事人保存的，当事人或者有关人员不得使用、销售、转移、损毁或者隐匿。就地保存可能妨害公共秩序、公共安全，或者存在其他不适宜就地保存情况的，可以异地保存。对异地保存的物品，农业行政处罚机关应当妥善保管。第三十五条农业行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定并告知当事人：(一)需要进行技术检验或者鉴定的，送交有关部门检验或者鉴定；(二)对依法应予没收的物品，依照法定程序处理；(三)对依法应当由有关部门处理的，移交有关部门；(四)为防止损害公共利益，需要销毁或者无害化处理的，依法进行处理；(五)不需要继续登记保存的，解除登记保存。第三十六条案件调查人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，应当申请回避，当事人也有权向农业行政处罚机关申请要求回避。案件调查人员的回避，由农业行政处罚机关负责人决定；农业行政处罚机关负责人的回避由集体讨论决定。回避未被决定前，不得停止对案件的调查处理。第三十七条执法人员在调查结束后，认为案件事实清楚，证据充分，应当制作《案件处理意见书》，报农业行政处罚机关负责人审批。案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。第三十八条在作出行政处罚决定之前，农业行政处罚机关应当制作《行政处罚事先告知书》，送达当事人，告知拟给予的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩。符合听证条件的，告知当事人可以要求听证。当事人无正当理由逾期未提出陈述、申辩或者要求听证的，视为放弃上述权利。第三十九条农业行政处罚机关应当及时对当事人的陈述、申辩或者听证情况进行审查，认为违法事实清楚，证据确凿，决定给予行政处罚的，应当制作《行政处罚决定书》。第四十条在边远、水上和交通不便的地区按一般程序实施处罚时，执法人员可以采用通讯方式报请处罚机关负责人批准立案和对调查结果及处理意见进行审查。报批记录必须存档备案。当事人可当场向执法人员进行陈述和申辩。不提出陈述和申辩的，视为放弃此权利。本条不适用于应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定的案件。第四十一条农业行政处罚案件自立案之日起，应当在三个月内作出处理决定；特殊情况下三个月内不能作出处理的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。对专门性问题需要鉴定的，所需时间不计算在办案期限内。第三节听证程序第四十二条农业行政处罚机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行；农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。第四十三条听证由拟作出行政处罚的农业行政处罚机关组织。具体实施工作由其法制工作机构或者相应机构负责。第四十四条当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚事先告知书》之日起三日内向听证机关提出。第四十五条听证机关应当在举行听证会的七日前送达《行政处罚听证会通知书》，告知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人名单及可以申请回避和可以委托人等事项。当事人应当按期参加听证。当事人有正当理由要求延期的，经听证机关批准可以延期一次；当事人未按期参加听证并且未事先说明理由的，视为放弃听证权利。第四十六条听证参加人由听证主持人、听证员、书记员、案件调查人员、当事人及其委托人组成。听证主持人、听证员、书记员应当由听证机关负责人指定的法制工作机构工作人员或其他相应工作人员等非本案调查人员担任。当事人委托人参加听证的，应当提交授权委托书。第四十七条除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证应当公开举行。第四十八条当事人在听证中的权利和义务：(一)有权对案件涉及的事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；(二)有权对案件调查人员提出的证据质证并提出新的证据；(三)如实回答主持人的提问；(四)遵守听证会场纪律，服从听证主持人指挥。第四十九条听证按下列程序进行：(一)听证书记员宣布听证会场纪律、当事人的权利和义务。听证主持人宣布案由，核实听证参加人名单，宣布听证开始；(二)案件调查人员提出当事人的违法事实、出示证据，说明拟作出的农业行政处罚的内容及法律依据；(三)当事人或其委托人对案件的事实、证据、适用的法律等进行陈述、申辩和质证，可以向听证会提交新的证据；(四)听证主持人就案件的有关问题向当事人、案件调查人员、证人询问；(五)案件调查人员、当事人或其委托人相互辩论；(六)当事人或其委托人作最后陈述；(七)听证主持人宣布听证结束。听证笔录交当事人和案件调查人员审核无误后签字或者盖章。第五十条听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，制作《行政处罚听证会报告书》，连同听证笔录，报农业行政处罚机关负责人审查。第五十一条听证机关组织听证，不得向当事人收取费用。第四章农业行政处罚决定的送达和执行第五十二条《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内送达当事人，并由当事人在《送达回证》上签名或者盖章；当事人不在的，可以交给其成年家属或者所在单位代收，并在送达回证上签名或者盖章。当事人或者代收人拒绝接收、签名、盖章的，送达人可以邀请有关基层组织或者其所在单位的有关人员到场，说明情况，把《行政处罚决定书》留在其住处或者单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人、见证人签名或者盖章，即视为送达。直接送达农业行政处罚文书有困难的，可委托其他农业行政处罚机关代为送达，也可以邮寄、公告送达。邮寄送达的，挂号回执上注明的收件日期为送达日期；公告送达的，自发出公告之日起经过六十天，即视为送达。第五十三条除本规定第五十四、第五十五条规定外，农业行政处罚机关不得自行收缴罚款。决定罚款的农业行政处罚机关或执法人员应当书面告知当事人向指定的银行缴纳罚款。第五十四条依照本规定第二十二条的规定当场作出农业行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：(一)依法给予二十元以下罚款的；(二)不当场收缴事后难以执行的。五十五条在边远、水上、交通不便地区，农业行政处罚机关及其执法人员依照本规定第二十二条、第三十九条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，农业行政处罚机关及其执法人员可以当场收缴罚款。第五十六条农业行政处罚机关及其执法人员当场收缴罚款的，应当向当事人出具省级财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。第五十七条执法人员当场收缴的罚款，应当自返回行政处罚机关所在地之日起二日内，交至农业行政处罚机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至农业行政处罚机关；农业行政处罚机关应当在二日内将罚款交至指定的银行。第五十八条农业行政处罚决定依法作出后，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，除法律另有规定外，行政处罚决定不停止执行。第五十九条对需要继续行驶的农业机械、渔业船舶实施暂扣或者吊销证照的行政处罚，农业行政处罚机关在实施行政处罚的同时，应当发给当事人相应的证明，允许农业机械、渔业船舶驶往预定或指定的地点。第六十条对生效的农业行政处罚决定，当事人拒不履行的，作出农业行政处罚决定的农业行政处罚机关依法可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款；(三)申请人民法院强制执行。第六十一条当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，当事人应当书面申请，经作出行政处罚决定的机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。第六十二条除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家有关规定处理。罚款、没收的违法所得或者拍卖非法财物的款项，必须全部上缴国库，农业行政处罚机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。第六十三条农业行政处罚案件终结后，案件调查人员应填写《行政处罚结案报告》，经农业行政处罚机关负责人批准后结案。第五章立卷归档第六十四条农业行政处罚机关应当按照下列要求及时将案件材料立卷归档：(一)一案一卷；(二)文书齐全，手续完备；(三)案卷应当按顺序装订。第六十五条案件立卷归档后，任何单位和个人不得私自增加或者抽取案卷材料，不得修改案卷内容。第六章附则第六十六条农业行政处罚机关及其执法人员违反本规定的，按照行政处罚法和有关规定追究法律责任。第六十七条农业行政处罚基本文书格式由农业部统一制定。省级农业行政主管部门可以根据地方性法规、规章和工作需要，调整有关内容或补充相应文书，报农业部备案。
一目前，欠发达地区农民的思想状况主要表现在以下几方面:一是无奈的心态。多数农民致富心切，但苦于无技术、无资金、无致富门路。二是有些农民安于现状，不思发展。三是有些农民对政府作出的有指导性的发展项目有逆反心理。四是不知法守法，依靠宗族势力。一些群众遇事不依靠党委、政府解决，不依法办事，凡事都听族长的，依靠宗族势力，视法律于不顾。五是迷信思想严重。有些群众听不进科学道理，有事就求神拜佛，年节时农村祭神拜庙已成特有的景观。六是缺乏集体主义精神，不顾全大局。有些群众对参加公益事业不热心，对一些明知是违法的事只要有利可图就敢铤而走险，如破坏环境、违反计生政策等。七是不敢创新，无远见。有些农民群众不敢创新，对于新品种、新技术采取一听二等三观望的态度，不敢带头实践，有些人想到什么就做什么，无长远计划。产生以上这些思想，主要有以下几方面的原因:
1．长期封闭，文化底蕴差。我国农民特别是欠发达地区的农民，长期居住一隅，少与外界接触，对外部的信息知之甚少;文化底子薄，还存在文盲、半文盲，对马列主义理论、党的方针政策、科学技术、法律法规、市场经济知识了解掌握的程度较肤浅，有些甚至不了解，而又不注重学习，特别是随着经济体制的转化，实行家庭联产承包责任制后，集中学习的机会非常少，即使有学习的机会，也是村里骨干或户主参加，受教育的只是少数人。这导致他们致富无门，无进取心，迷信、无远见、保守。长期的封闭，还造成他们依靠家族势力、不信法律法规的习惯。他们祖祖辈辈同族同宗居住在一起，人多势众，遇有族人利益受到损害时，往往全族人一起行动，不管政府处理纠纷的结论正确与否，都上访告状，下级政府怕上级政府埋怨，常常会满足群众的无理要求。长此以往，有些群众就形成依靠宗族势力、不依靠法律解决问题的习惯。
2．基层干部素质较低。首先是乡镇干部素质较低。乡镇干部主要有三个来源:从大中专院校毕业出来的、村干或教师队伍转来的。从大中专院校毕业出来的一些干部认为自己是大中专毕业生，所掌握的知识够用了，因此不注意继续学习，特别是忽略了思想政治素质的提高;从村干转来的一些干部还沿袭过去老一套工作方法，文化底子薄、科技知识掌握不多，群众往往不买他们的账;从教师队伍转来的，所掌握的农技知识较少，也往往忽视提高思想政治素质，对做群众思想工作的方法较少。其次是村级干部素质较低。多数村级干部工作能力较差、办法少、文化程度低，有些人认为无提拔的机会，工资又低，工作干好干坏都一样，因此在其位不谋其政。还有一些基层干部带头搞迷信活动，给群众带来不良的影响。
3．思想政治工作阵地不能充分发挥作用。有些地方订出制度但不落实，有了宣传栏但宣传的内容单调，标语陈旧，文艺队演出无计划，活动方式单一;一些精神文明创建活动不持之以恒，不规范，开始时轰轰烈烈，但时间长了就淡忘了，有些村干往往也不积极参加。上级嘴里喊重要，忙起来不要，表彰精神文明先进单位、个人形不成气氛，群众无对比、无榜样。文化生活不丰富，导致群众信息来源少，眼光短浅，法制观念淡薄，思想保守等。
4．不能充分发挥村级组织和群众的作用。村级组织中的团支部、妇代会等发挥作用较少，党支部或村委会往往唱独脚戏，不能很好地开展工作。因为某些村干的工作不力，村级组织不能充分发挥作用，也就不能带动一些基础较好的群众在搞好村级事务中发挥积极作用，导致村级组织无凝聚力、向心力、号召力，因此，群众只能依靠宗族势力。
5．形式主义泛滥。一方面，上级政府制定一些政策措施，让乡镇干部下村宣传，但实施时有时又不按规定去做，造成群众与乡镇干部之间发生矛盾;另一方面，基层政府为大造声势，让群众上某个项目，但服务又不到位，搞示范的技术不过关，搞订单农业又让人钻空子，这样反复几次，群众对政府失去了信心，产生了逆反心理。
6．打击惩治力度不够。长期以来，农村封建迷信活动、煸风点火扰乱社会秩序的人没有受到有力的打击，宗族势力也没有受到遏制。多数村里都有社公庙王，神汉巫婆门庭若市，一些善于煸风点火的人在群众中妖言惑众，使得群众深信不疑，闻风而动，扰乱了社会秩序。宗族势力在有些村里大行其道。宗族干扰乱了人心，坏了规矩，影响了党的农村政策的贯彻实行。村干部怕得罪人不敢管，把事情推给乡镇党委和政府，乡镇党委和政府因一些事情无具体的法律条文来约束，所以不敢轻易处置，有硬法不让用，老法不管用，新法用不上，让人没办法的感觉。
二针对农民的思想实际，我们应从以下几方面做好农村思想政治工作:
1．提高基层干部和农民的整体素质。曾说过:政治路线确定之后，干部就是决定的因素。农民了解和接受党的政策，掌握科技、法律等知识，主要有两条途径:媒体和干部。广大基层干部良好的思想品德和较高的工作能力是做好农村思想政治工作的前提。实践证明，一个地方干部素质高，党的政策就得到具体落实，党群干群关系就融洽，社会就稳定，经济就发展。因此，我们要提高干部的整体素质，应利用县乡党校、乡村成人技校等阵地，在基层干部中开展学习理论、法律、科技、文化、市场经济、历史等知识，提高思想道德素质和为人民服务的本领，深入群众，树立公仆意识，真心实意把群众当作衣食父母，全心全意为群众服务。还要利用各种阵地组织群众学习科技、法律、市场经济等知识，开展送科技、文化、法律下村活动，加强对村级骨干的培训，帮助他们拓宽视野，寻找致富的路子，开展“致富思源，富而思进，穷则思变”的教育，让他们树立正确的“三观”，要因时、因地、因人开展工作。对已经达到小康水平和解决了温饱的群众，要大力开展“致富思源，富而思进”的教育，激励他们更上一层楼;对生活比较艰苦的群众，要大力开展“穷则思变”、自力更生、艰苦奋斗的教育，激励他们通过辛勤劳动尽快脱贫致富。
2．加强农村思想政治工作的阵地建设，引导农民搞好农村文化。阵地是开展工作的物质基础，我们要乘着中共十七届六中全会的东风，在现有阵地的基础上，进一步建立健全广播电视、图书馆(室)、宣传栏、灯光球场、支部活动室和青年、民兵之家、农村成人技校(或党校)等阵地，建立健全和落实各项制度。采取群众喜闻乐见的形式，开展内容丰富多彩的文娱活动，如开展各种知识竞赛、篮球赛、山歌赛;组织各种文学艺术团体、各种协会开展宣传教育活动，达到群众进行自我教育的目的。继续开展农村群众精神文明创建活动，一些好的活动形式要进一步具体化、规范化并持之以恒，要在群众中形成一种学习先进、争当先进，树立正气、抵制邪气的新风尚。各级领导要随时关注支持下级的工作，上下形成合力，在实践中把精神文明建设抓好。
3．充分发挥村级组织和群众的作用。要在提高村干整体素质的基础上，充分发挥村级组织的作用，做好农村的思想政治工作。首先，依靠村干、县、乡人大代表和党代表、村民代表、妇女主任、共产党员、共青团员，依靠他们在群众中做好表率，发挥先锋模范作用;其次，依靠村里年纪大、威望高的老人，包括离退休干部、教师、工人，利用他们的威望解决一些疑难问题;再次，依靠干部家属，包括不在本地工作的干部家属，依靠他们反映村里的情况;最后，依靠现役军人、考上大中专院校的学生做好家人及亲威朋友的工作。在这些人中，有些是群众选举出来的乡村优秀人物，有些是口碑较好、有威望的人物，只要他们支持党委和政府的工作，群众大多数都会跟着支持，这样很多问题就可迎刃而解了。
4．实事求是，反对形式主义，取信于民。实事求是是我党的思想路线，在我党历史上，偏离这条路线造成的灾难无须赘言。在工作中，我们要抱着对群众负责的态度，反对形式主义。首先，对搞形式主义的领导干部，不但不能重用，而且要用党纪国法严加处理。上级下基层检查工作时要深入实地，深入群众，让群众讲话，不能走马观花，免被蒙骗。其次，对群众作出的承诺一定要兑现，不能对群众作出承诺后又不落实，反对喊在口头上、写在文件上、就是不落到行动上的空头做法。再次，在引导群众进入市场时，要掌握市场经济的规律，熟悉市场经济知识，努力提高驾驭市场的能力，工作要做得周密细致，切实保护农民的利益。最后，上项目一定要看是否符合本地实际，不能为赶时髦或照搬别处的经验而盲目上马。上级检查工作时要以该项目是否有利于农民增收、财政增长为标准，不能为图虚名损害农民利益，影响党和政府的形象。
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