瑞士金融监管体制实行的是瑞士银行和证券由瑞士联邦银行业委员会（以下简称FBC）统一监管，瑞士私营保险业由瑞士联邦私营保险业监督局（以下简称FOPI）监管的分业监管体制。其中FBC又实行两级监管体系，既监管活动在FBC与授权的外部审计公司之间的监管职责的分工。
在瑞士，除了最主要的FBC和FOPI（这两个机构目前监管着大约330家银行和200多家保险公司），金融市场的监管职责还由很多监管机构承担。
（一）监管机构框架
1．联邦银行委员会（FBC）。（1）组织结构：FBC由7至11名成员组成，由联邦委员会选举产生。FBC在行政上隶属于瑞士联邦财政部（以下简称FDF），但独立于联邦委员会的指示。FBC基于其独立性对金融部门的各个部分的监管拥有绝对权威。（2）监管活动：瑞士的银证监管是采取两级监管体系，银证监管是基于作为国家监督机关的FBC和一些得到授权的审计公司之间的任务分工。在这两层监管体系下，FBC委托授权的审计公司进行现场审查，而自己保留负责全面监督和执法措施的权利。FBC只有在非常罕见的情况下才进行直接现场确认审查。由于大银行集团在瑞士金融体系起着非常重要的作用，所以FBC需要自己亲自对瑞士两大银行—瑞士联合银行（UBS）和瑞士信贷银行（CS）实施直接监管。同时，为确保监管体系的活力，FBC对授权的审计公司开展质量控制和检查，有时FBC会直接监察审计公司对银行或证券交易商的审计程序。（3）运行费用：为了维持运作，FBC每年向受其监管的机构征收监管费。监管费的多少是比照FBC上一年度的支出来征收的。因此，监督机构的活动经费是独立于邦联的财务预算的，同时也不用纳税人承担。
2．联邦私营保险业监管局（FOPI）。FOPI受联邦委员会委托对瑞士私营保险业：寿险、意外险、损害保险和再保险进行监管。它的主要权限有给保险公司颁发经营许可；对人寿保险公司和医疗保险公司的业务范围进行审批；审查保险公司递交的年报；为保险业起草有关法律文件；代表瑞士保险业签订国际协定等。此外，作为对联邦社会保险局（FSIO）监管的补充，FOPI开始监管可以接受的健康保险。从2006年初开始，保险中介机构也纳入FOPI的监管范围。
FOPI实施监管的费用由被监管的保险公司承担，该办公室每年发票的税收额就可以完全涵盖监管当局购置的保险设施所带来的成本。
3．反洗钱控制局（AML-CA）。AML-CA行政上附属于FFA组织，AML-CA有四个部门：自律监管组织（self-regulatingorganizationsSROs）部门，直属金融中介（financialintermediariesdirectlysubordinatedDSFIs）部门，市场监管部门以及审查部门。审查部门协助其他三个部门完成工作设在联邦财政部财政事务管理局，负责直接或通过行业自我监督组织监管所有其它非银行系统的金融中介机构和个人。另外根据FATF的要求成立了洗钱报告处（MROS），隶属于联邦司法部，负责报告洗钱嫌疑问题，也是瑞士的情报中心。
4．瑞士国家银行（SNB）。SNB在他的职责范围里，保证金融体系的稳定。SNB必须按照宪法和章程的规定以国家利益为首位，其首要目标是确保物价稳定，同时考虑经济发展。
（二）监管规则体系
瑞士监管当局的监管权利有法律保证，同时必须严格遵从法律规定。监管当局实施监管，对金融问题进行裁决必须有法律依据，严格依法执行监管行为，从法律上保障了监管权威性。
在瑞士，金融部门是多层次的，反映在金融监管规则上也是如此。瑞士联邦行政局有权参与联邦立法，除了宪法、联邦法以及联邦条例以外，监管规则架构里还包括监管当局的通告和通知。规则架构的完整性还包括指示：指示自律规则在监管范围不同程度的执行。这些指示部分是基于法律的授权委托（如股票交易的自律规则就是基于联邦股票和证券交易法），另一部分是通过达到监管机构授权的准标准化条件作为最低标准（如SFBC的某些通告）。自律规则比较贴近市场，在瑞士起着非常重要的作用。在国际层面上，有许多与金融监管规则相关的双边以及多边协议，如与欧盟、WTO/GATS的双边协议。
二、监管体制特点
（一）监管主体高度独立性和权威性
1．金融监管当局拥有高度独立性是国家金融体制健全的表现之一，瑞士金融监管拥有的高度独立性主要表现在行政独立和财政独立上。（1）行政独立。在瑞士担负银行监管职能并不是国家的中央银行，而是银行委员会。银行委员会的七名成员由瑞士联邦委员会选举产生，七名成员除主席外，其余均为兼职成员。由于银行委员会的特殊性质，银行委员会成员不能在银行和金融机构中任职，其现任成员多为瑞士著名金融专家和经济学者，每月定期举行会晤，研究谈论金融监管的方向性、战略性问题，每年向联邦委员会提交本年度工作报告。银行委员会的成员虽然由联邦政府任命，但联邦政府却对银行委员会没有指示权，无权插手银行委员会的监管工作和内部事务，亦无权过问银行委员会对具体案件的处理结果。这种高度的自主性无疑成为银行委员会有效、充分地行使监管职能的前提。（2）财政独立。瑞士监管当局实施监管的费用不是来自联邦财政部的统一配置，而是向被监管机构收取费用来弥补监管成本，维持机构运行。并且监管当局独立编制本机构的财政预算以及财政支出，这样监管当局通过财政独立而拥有充分的监管行使职能。
2．瑞士银行委员会拥有绝对金融监管权威。FBC每年向银行公告，对银行、投资基金、证券交易的有关法律条具体阐述和解释；银行委员会有权在联邦法律框架的基础上，起草、制定涉及金融监管的具体实施细则和规定，经联邦委员会批准即生效执行；在监管工作中，如果遇到难以参照现有法律条款解决的问题，或根据新的国际条约必须对瑞士现行的部分法律条文进行修改和调整，即由银行委员会牵头，会同国家银行、瑞士银行家协会等机构，共同组成专家工作组，制定出相应的补充管理规定或法律条款修订草案，送交联邦委员会审批。FBC有权根据法律获得全面的信息，即使是银行保密法也不能例外，但是审计公司例外，因为其信息来源需要多方面的审批，通知规定，通讯及其他机关的报告，客户或第三方、以及媒体报导等。除审计机构必须向银行委员会提交审计报告外，各银行对银行委员会有诸多的报批义务和申报义务；各银行在一个营业年度结束的60天内必须汇总所有核心数据，直接提交银行委员会，以便银行委员会及时掌握银行业最新动态，尽早察觉薄弱环节。在银行违反银行法规以及出现其它弊端的情况下，银行委员会有权采取措施，以维护金融秩序并消除弊端。措施的严厉程度视违规情节轻重而逐步升级，例如：指出银行的违规行为并予以警示性告诫；责令银行重新制作年度财务报告；指示银行进行机构变动，乃至明令将某人开除出银行董事会或业务领导层等。在债权人的债券受到严重威胁的情况下，银行委员会有权将审计公司人员派到该银行作为观察员，对该银行业务进行深入监督，这种监督对银行的业务有时会构成直接干预。银行出现违法行为时，银行委员会将报告给联邦财政部，由财政部对银行进行跟踪调查。在银行已不能再履行其基本义务，或对法律构成严重侵害的情况下，银行委员会将撤销其营业许可，任命清查人员对该银行进行强制性的停业清查。银行委员会必须本着公平、适度、诚信的原则采取上述措施。银行若对银行委员会的决定持有异议，可以向联邦法庭上诉，但联邦法庭一般都赋予银行委员会极大的权衡及操作空间，而且通常留置对专业问题的评判。
（二）重监管人员的高素质培养
瑞士监管当局一直注重人才的培养，每年投入大笔资金用于行业培训，造就了一大批高素质的金融管理人员。不但如此，它们还从国外招纳大量人材，以弥补本国市场上人力资源短缺的弱点。瑞士监管机构的就业人员一向以提供优质高效的服务而著称，成为了瑞士监管机构在竞争中处于有利地位的一大法宝。同时高素质的监管人员也提升了监管当局的权威性以及监管能力。
（三）监管法律体系完整，提供有力的法制基础和保障
瑞士的法律体系的完整性不仅表现在法律领域上，同时也表现在法律结构上。
1．瑞士目前的法律体系涉及瑞士现行的各个金融监管领域：银行，证券，投资，私营保险等，瑞士于1934年公布了《银行法》，按规定成立银行委员会，负责监督管理瑞士银行是否依法从业。随着金融业的发展和银行经营范围的逐渐扩展，瑞士又相继颁布了《交易所和证券交易法》，以及《银行和储蓄银行规则》、《外国银行管理规则》、《投资基金规则》、《交易所和证券交易规则》和《洗钱条例》等。这些法律法规明确规定了瑞士监管当局作为国家监管机构所拥有的权限和各被监管机构必须履行的接受监管的各项义务，在各个金融领域使得金融监管真正做到了有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。
2．瑞士金融监管当局行使监管职能有不同层次的法律保障，其中最主要的还是宪法、联邦立法的保障，如瑞士七大法律如《银行法》、《交易所和证券交易法》、《投资基金法》、《保险监管法》、《洗钱法》，这样就从高层次上保证了监管的权威性。同时还有各种细则性法规，如《银行自有资本条例》、《银行流动资本条例》等又为监管当局的监管提供精确的法律尺度，保证监管的有效性。
三、监管体制存在的主要问题
瑞士的分业监管以及两级监管体系形成了一套对个人、企业和金融机构的立体监管制度，同时打击黑钱和各种恐怖融资活动。此外，加上监管主体的高度独立性和权威性以及法律的保障使得瑞士的金融部门非常发达，保持了瑞士作为国际著名金融中心的地位。根据瑞士银行家协会提供的数字，瑞士的金融业掌管着全球三分之一的私人境外资产，几家著名的银行和保险公司在世界同行中享有极高的声誉。
虽然瑞士的监管体系对瑞士作为国际金融中心起了很大的作用，但是随着国际监管政策背景的改变以及国内金融的动态发展，瑞士现行的监管体制逐渐暴露出了不足，主要表现在首先有些监管规则的适用非常良好，但是缺乏法律基础，如审计公司的审计程序，以及洗钱报告处的信息没有相关的法律依据，这样就减弱了监管主体的权威性；其次是随着经济的发展，各种新兴实体和集团实体的出现，比如银保集团等，在目前的分业监管体制下对该类新兴实体和集团就存在着监管真空和监管重复问题；再者，与国际监管规则相比，现行的监管手段单一，效率不高，不适应防范金融发展带来的新风险防范的需要；监管主体在监管过程中由于信息不足而无法实施有效的监管以及对被监管机构的不公平对待等。20世纪90年代中期以后金融监管的有效性有所降低，同时瑞士为了稳定其金融中心，加强其国际地位，需要紧跟当前的发展，重新审查和调整现行金融市场监管体系。
四、结论
基于以上分析的瑞士金融监管现状，同时瑞士金融市场正在发生急剧变化，各种新兴集团实体出现，创新的节奏加快，跨境资金流动加速，国际金融业务竞争压力增强，以及应国际协定和监督标准要求等。为了稳定瑞士的金融中心，加强其国际地位，需要紧跟当前的发展，重新审查和调整现行金融市场政策。
金融市场监管体制对金融市场极其重要，它可以增强市场稳定性，增加国内外公众信心。假如没有合适的金融监管体系，那么瑞士的金融中介机构就无法在国际规范的环境中运作，那么瑞士的金融中心就无法生存。因此针对动态环境，不断优化监管架构是不容置疑的。这个结果使得监管当局不仅具有额外义务，而且必须改善和简化现有的监管框架。
参考文献:
1.国务院发展研究中心“金融改革与金融安全”课题组.金融监管与金融改革.中国发展出版社，2002
2.陈威华.瑞士税收环境宽松、监管体系严格.中国税务，2003(11)
从各国金融业的发展历程来看，大体上可以分为两类国家，一类是以德国为代表，始终坚持全能银行模式，银行不仅能够提供短期信贷业务和中间业务，而且能通过证券承销和股票投资等提供长期资本业务；甚至可以通过投资或持股与工商企业之间建立紧密联系。
但是，全能银行毕竟还是银行，其银行部门与证券部门实行严格的分离制度，无法通过人员交流与信息交换进行不正当交易。此外，实行全能银行模式的国家，大多是银行业发达而证券市场相对比较弱的欧洲国家，除德国以外，还有瑞士、荷兰、挪威、比利时和西班牙等。
另一类国家是以美国、日本为代表，此类国家大都经历过混业经营和分业经营两种极端不同的模式，目前又在从分业经营向金融控股公司的模式发展。
美国在1929年大危机以前实行的是典型的混业经营模式。大危机的爆发导致了“1933年银行法”即“格拉斯·斯蒂格尔法”的诞生，该法明确规定商业银行必须与投资银行业务（证券业务）实行严格分离(“格拉斯·斯蒂格尔法”的要点有四：（1）禁止商业银行从事证券承销业务；（2）禁止商业银行拥有证券子公司；（3）禁止投资银行接受存款；（4）禁止商业银行与投资银行的董事相互兼职。)，分业经营模式从此确立；此后几十年中，分业经营模式逐渐抵挡不住国内金融创新浪潮的冲击和欧洲国家全能银行模式的竞争。伴随着金融电子化、网络化、综合化、国际化趋势日益增强，1999年出台的《金融服务现代化法》终于废止了“格拉斯·斯蒂格尔法”，规定任何金融机构只要符合条件都可以实行“联合经营”，组建金融控股公司。
日本战后在美国的压力下解散了财阀，实行“长短金融分离、银行与信托分离、银行与证券分离、银行与保险分离、内外金融分离”的分业经营·分业监管模式。20世纪80年代以来，在金融自由化的不断推动下，原有的分业模式逐步开始瓦解。伴随着90年代后期“金融大爆炸”的实施，金融控股公司应运而生。目前日本正在通过组建4个大型金融控股公司对各类金融机构进行全面整合。
由此可见，在后一类国家，极端的混业导致了极端的分业，而极端的分业又导致新的反弹。但迄今为止，这种反弹并不是简单地回归到纯粹的混业形态，而是以金融控股公司的形式整合和重组现有金融机构，吸收分业模式和混业模式之优点，摒弃二者之缺陷。
于是，我们可以从金融企业的所有权层次和经营权层次以及企业形态上，划分出“纯粹的分业”和“纯粹的混业”以及“金融控股公司”3大基本模式。
首先，“纯粹的混业”是指，无论是在所有权层次上，还是在经营权层次上都是混业的，其企业形态是“一个法人，一个牌照，多种业务”。例如美国1929年大危机爆发之前，银行可以同时从事证券业务，证券公司也可以持有银行的股票。
其次，“纯粹的分业”是指，无论是在所有权层次上，还是在经营权层次上都是分业的，其企业形态是“一个法人，一个牌照，一种业务”，并且在不同业态之间建立有严格的防火墙制度。
再次，“广义的金融控股公司”在所有权层次大体上是控股形式，但在经营权层次上主要分为两种，一种是分业经营模式，即所谓的“纯粹控股公司”，其企业形态是“多个法人，多个牌照，多种业务”，子公司之间建立有内部防火墙制度。另一种是混业经营模式，即所谓的“德国全能银行”，其企业形态是“一个法人，多个牌照，多种业务”。
此外，在上述两种主要模式之间，实际上还存在有诸如银行控股公司（以银行为母公司，控股其他非银行金融机构的控股公司）、保险控股公司（以保险公司为母公司控股其他金融机构的控股公司）、信托控股公司（以信托投资公司为母公司控股其他金融机构的控股公司）等一些中间模式。
表1分业·混业与金融控股公司
二、国内最新动向与金融控股公司问题的提出
从国内金融业界的最新动向来看，近年来，在分业经营——分业监管的体制之下，各金融业态之间相互合作、业务联营的趋势已经日益明显，银行与保险公司合作、银行与证券公司合作、保险公司与证券公司合作、金融超市等金融创新业务相继推出。最近一个时期，金融控股公司问题在国内也一再被人们提起，并引起广泛关注。
(一)银行与保险公司合作
我国商业银行与保险公司合作推出的创新产品主要有：保险联合借记卡、住房抵押贷款配套保险、保单换贷款等。目前已有10家商业银行与5大保险公司之间建立了业务合作关系，合作的范围包括：联合发卡、代销保险产品、代收保费、代支保险金、保单质押贷款、保险融资业务、资金汇兑划转、网络结算、客户信息共享等。
(二)银行与证券公司合作
商业银行与证券公司的合作方式主要有：银证转帐、股票质押贷款等。一些商业银行还正在开拓电子银行服务，准备推出债券柜台交易、住房抵押贷款证券化等业务。
(三)保险公司与证券公司合作
近年来，我国保险业务中发展最快的是“投资连结保险”。作为保险与证券融合的创新产品，“投资连结保险”诞生的最初目的是为了解决所谓“利差损”问题，以分散保险公司因银行连续降息所带来的风险。而该产品一经推出，即受到市场人士的普遍欢迎。
(四)金融超市
近年来在我国上海、北京、大连、浙江等地，“金融超市”已经悄然兴起，但仍局限在银行服务方面，重点是服务方式的电子化和服务内容的综合化方面，尚未达到金融商品“一条龙服务”的水平。
(五)金融控股公司
在我国，目前金融控股公司正处在呼之欲出的阶段。尽管我国现行法律法规中尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位，但由于历史原因，现实中实际上已经存在着几种类型的准金融控股公司：（1）非银行金融机构控股，如中信集团和光大集团；（2）国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行，如中银国际和中金公司；（3）非金融机构控股，如山东电力集团。此外，其他一些银行、证券公司、保险公司也正在跃跃欲试，希望通过组建金融控股公司搭建统一的服务平台，打通货币市场、证券市场和保险市场三大金融市场之间的联系，推出综合服务业务，拓展自己的业务范围。
三、研究金融控股公司问题的紧迫性
无论是从国际上金融业的发展趋势来看，还是从国内金融业的最新动向来看，不同业态之间的金融业务融合已经成为各类金融机构提高自身综合竞争能力的重要途径，而金融控股公司则是当前实现业务融合的最佳模式。
加入WTO以后，我国金融各业将面临着来自国外金融控股公司的种种挑战。尽管继续坚持分业体制尚有可能将外国金融控股公司的直接威胁拒之于国门外，但是却无法控制住其所带来的间接冲击。最近发生的“爱立信倒戈事件”已经十分清楚地显示出以金融控股公司为后台背景的外资银行所处的优势地位和仍以分业经营为模式的中资银行所处的劣势地位，反映出外来冲击的现实性和采取应对之策的紧迫性。我国的金融经营体制和监管体制如不尽快作出适当调整，那么目前这种各自为战、手脚被束缚的中资金融机构很有可能在外来冲击之下不堪一击，而外资金融机构则有可能乘机长驱直入，迅速占领我国金融市场的各个制高点，控制住优质客户和优质金融资源。
在这种背景之下，能否允许国内不同业态的金融机构之间进一步加强合作，甚至组建金融控股公司作为提供综合金融服务的统一平台，已经成为我国金融决策部门迫切需要解决的重大课题。
四、金融控股公司的优势所在
国内外之所以争先恐后地要大力发展金融控股公司，究其原因还在于这种模式本身具有微观和宏观两个方面的优势。
首先，从微观层次来看，金融控股公司具有以下经营上的优势：
(一)规模经济优势
金融控股公司可以通过增加某一金融服务产品的数量来降低成本、获得规模经济效应。例如，扩大银行分支机构和营业网点以吸收更多的存款。
(二)范围经济优势
金融控股公司可以通过增加金融服务产品的种类达到降低成本、获得范围经济效应的目的。例如，利用同一个银行网点，同时销售证券、保险、基金等不同金融商品和金融服务自然可以比分业设立网点节省许多人力、物力和财力。
(三)业务多元化优势
金融控股公司最根本的好处还在于其适应市场需求，方便客户。金融控股公司能够为广大客户提供十分便捷的“一站式金融服务”和适应网络时代要求的“网络金融服务”。
“一站式金融服务”又称“金融超市”，就是将各种金融商品和服务整合在同一个平台上。消费者进入一家金融超市就可以同时进行储蓄、信贷、信用卡、保险、基金、股票等多种金融交易，还可以享受交纳各种税费等金融服务。
无论是从组织架构来看，还是从所经营金融商品和金融服务的多元化角度来看，金融控股公司都非常适宜“网络金融服务”的发展。网络金融服务可以使金融控股公司的经营业务能够不受营业时间和地点的限制，使不同业态之间的业务切换迅速便捷。
(四)风险分散优势
金融控股公司在提供多元化金融服务的同时，也实现了收益的多元化和风险的分散化。当某一个地区的子公司因当地经济不景气而出现经营亏损时，金融控股公司就可以通过另一个景气相对较好地区的子公司的盈利来弥补亏损。同理，金融控股公司在同时经营银行、证券、保险等业务时，当某一金融行业不景气而导致该行业的子公司出现亏损时，就可以通过另一个景气较好行业的子公司的盈利来弥补亏损。又由于金融控股公司内部各子公司之间均设有防火墙，因此，即使某一个子公司发生风险时也不至于传递到母公司或其他子公司，从而增强了金融控股公司的整体抗风险能力。
(五)金融创新优势
金融控股公司给金融机构带来的另一个好处则是金融创新，它使得金融部门内部各要素得以重新组合，并衍生出新的金融业务；还使得金融机构能够合法地规避已有的金融管制，并且可以通过合并报表实现合法避税。
此外，从国外有关金融机构购并（仅限于国内购并）动机的问卷调查结果来看，在金融同业内购并中，认为规模经济非常重要的占问卷调查总数的80%；而在金融业态间购并中，认为通过提供一站式服务非常重要的占问卷调查总数的45%，认为比较重要的占35%，二者加起来也达到了80%。因此可以推论，提供一站式服务可能是金融控股公司追求的主要目标。
其次，从宏观层次上看，金融控股公司有利于防范金融业的系统性风险，减轻金融监管部门的压力。
从防范风险的角度讲，金融控股公司模式实际上是将业态之间的防火墙“内生化”，将业态之间的外部分业转变成金融机构的内部分业，将防范系统风险的主要责任从金融监管部门转移至金融机构，将防范系统风险的主要方法从依赖金融监管部门的外部监管转变为主要依靠金融机构的内部控制。
表2国外有关金融机构购并动机问卷调查(%)
资料来源：GroupofTen（2001）。
在分业监管体制下，金融监管部门的主要精力大都放在了检查金融机构是否遵循分业经营的各种管制和法律法规上面，因而无暇顾及金融风险的宏观控制和检查金融机构的资本充足率、支付能力或偿付能力。但是在金融控股公司模式下，防范金融风险，尤其是防范系统风险主要是通过完善金融机构的公司治理结构，强化金融机构的内部防火墙和内控机制，加强管理和提高经营水平来实现的，因此，金融监管部门可以将主要精力更多地放到宏观监控上来，将检查的重点放在金融机构的资本充足率和抗风险能力上。
此外，金融控股公司还可以用于以下目的：一是作为实现业务多元化的有效手段，推动关联金融机构的重组和金融自由化；二是作为公司分拆的一种便捷手段，对现存金融机构的经营组织进行重组；三是作为金融机构之间进行购并的手段。
五、金融控股公司的风险与外部监管
(一)金融控股公司存在的主要风险
凡是金融机构就会存在金融风险，金融控股公司当然也不例外。一般来讲，金融控股公司存在的风险，除了因资金在子公司之间的反复投资可能会导致财务杠杆比率过高以外，最主要的一是内幕交易，二是利益冲突。
首先，金融控股公司各子公司之间的关联交易增大了进行内幕交易的可能性。子公司之间的关联交易包括资金和商品的相互划拨，相互担保以及为了避税和逃避监管而进行的利润转移。这些关联交易使得各子公司之间进行内幕交易相对比较容易，透明度较差，而一旦发生内幕交易，必然会妨碍公平竞争和损害投资者的利益。
其次，在金融控股公司内部，子公司之间常常存在着利益冲突。例如，从投资者心理角度讲，到银行进行储蓄的客户大多是属于追求金融资产安全性的“风险厌恶型”投资者，而到证券公司买卖股票的大多是追求高风险、高回报的“风险喜好型”投资者，如果在金融控股公司内部将银行资金用于其他子公司的证券交易，这就违背了安全性原则，从而使银行储户的利益受到损害。
(二)对金融控股公司的外部监管体制
由于金融控股公司存在着上述风险，因此除了加强金融控股公司的内部风险控制以外，还必须加强监管部门对于金融控股公司的外部监管，以防止因内幕交易和利益冲突对投资者造成损害，或者因财务杠杆比率过高等原因导致系统风险过大。
通常，经营体制决定监管体制，有什么样的经营体制就应有什么样的监管体制。但是在中国，有时情况恰好相反，只有找到了被认为是有效的监管体制之后，政府才有可能放开经营或允许试点。因此，要想在中国推进金融控股公司的经营模式，必须先要找到与之相对应的监管体制和监管模式。
考虑到目前我国依旧实行着分业监管体制，并且银行监管职能依然在中央银行内部的现实情况，目前对于金融控股公司的监管职能似乎只好放在中国人民银行下面，由其下属的某一个司局来负责具体实施。但是，这只应当是一种暂时的过渡形式，长此以往则弊病甚多。
首先，目前人民银行只是负责银行监管，由其负责牵头监管以银行为母体的银行控股公司或许还比较适合，但是监管纯粹控股公司或以非银行金融机构为母体的金融控股公司就显然有些不大合适了，因为后两者就其总部而言并不是银行，或者主业不是银行业务，因此，《商业银行法》或《中国人民银行法》等均不适用。
其次，由3家平行的金融监管部门之一的人民银行负责对金融控股公司总部进行监管，监管力度显然太弱；如果3家监管部门之间相互协调不够，还有可能影响到对子公司的监管力度。
最后，从国内外金融监管体制的变化来看，将监管职能逐渐从中央银行分离出来似乎已经成为一种趋势。从国外看，英国、日本和韩国等国都已将银行监管从中央银行分离出来；从国内看，过去几年我们已经将证券监管和保险监管逐步从人民银行分离出来，这种分离大大地提高了银行监管、证券监管和保险监管的专业化水平。从长远来看，将银行监管从中央银行职能中分离出来，使中央银行更好地专职于货币政策，恐怕也是我国金融监管体制改革的必由之路。一旦银行监管从中央银行分离出来之后，对金融控股公司的监管体制就应当向伞式监管方向发展。
所谓“伞式监管”，就是在假定银行监管已经从中央银行中分离出来，并且成立了银监会的情况下，在银监会、证监会、保监会三个相对独立的监管部门之上，再组建一个金融监管委员会，负责总体协调和跨行业监管。中央银行则全心全意负责货币政策的制定与实施，以及对所有金融机构（不仅仅是银行）的资本充足率实施检查。
首先，从目前国际发展趋势看，金融监管正在从机构监管为主转向功能监管为主。所谓“功能监管”就是指金融监管部门所关注的重点是金融机构的业务活动及其所能够发挥的基本功能，而不再是金融机构本身。但尽管各国金融监管体制千变万化，各有不同，其监管机构的设置实际上是功能监管与机构监管相结合的，在监管部门的最基层，一般都有按照金融机构性质分业设置的监管机构，而在其上层则按照功能进行统合，各国的区别主要在于统合的层次有所不同。
日本改革以前的监管体制是在大藏省的下面按照分业设置银行局、证券局等，也就是说，统合工作是在省厅（部委）一级。
我国现行的分业监管体制，实际上是在部委之间进行分业，由国务院负责统合，因此，统合的层次最高，分业也更加彻底。但由于行政机构越往上管辖的工作范围越宽泛，到了国务院一级，除了金融以外，还要管理其他经济领域乃至政治、外交、社会等其他方面，因此，统合的层次过高，实际上不利于金融监管工作本身的专业化。
图1中国目前的金融监管体系
从国外来看，目前的趋势是统合的层次在逐步下降，分业的机构监管在弱化，统合的功能监管在强化。例如，日本目前新的金融监管体制是在金融厅的监督局下面按照分业设置银行课、保险课、证券课（相当于我国的处级），外加负责监督协调的总务课。也就是说，统合工作从原来的省厅（部委）级下降到了局一级。
韩国改革后的新体制是在金融监督委员会按照功能设置，下面的金融监督院又分为监督支援管理、监督、消费者保护、检查、制裁及不正当竞争调查五大职能，在监督职能的下面按照分业原则设置银行监督局、非银行监督局、保险监督局、证券监督局等，外加监督调整室负责总体协调，统合工作实际上也是在部委的下面进行的。
其次，从对金融控股公司监管的角度来看，如果说分业监管比较适合于分业经营，而集中监管比较适合于混业经营的话，那么，对于金融控股公司来说，理想的监管模式似乎应当是伞式监管。
在伞式监管体制下，金融监管委员会(下设办公室或综合协调局)就可以负责对金融控股公司的总部进行监管，而银监会、证监会、保监会依旧根据分业监管的原则对其下属子公司实施专业化监管。
伞式监管的好处是：既能够在保持现行分业监管体制下，保证对其各子公司实施有效的分业监管，又能够确保对金融控股公司总部的监管，对总部的合并报表以及各子公司之间的关联交易和资金流动状况实施重点监管。
图2日本现行金融监管体系
资料来源：《金融厅的1年》，日本金融厅，2001年。
图3韩国现行金融监管体系
注：此图由韩国三星保险公司提供。
图4理想的伞式监管体系
注：虚线表示监管。
最后，对于金融控股公司实行伞式监管还有利于加强对外资金融机构的监管，有利于对中资金融机构实行开放式保护。
一方面，实行伞式监管，既可以保证伞下三大监管机构分别对进入我国市场的外资银行、外资保险公司、外资证券公司及外资基金公司实行有效的分业监管和业务限制，还可以透过伞顶的金融监管委员会对进入我国的外资金融机构背后的金融控股公司总部提出各种合理的审查要求，或与有关国家的金融监管当局相互配合对外资金融控股公司的总部实施有效监管。
另一方面，实行伞式监管，可以综合考虑各业态中资金融机构的实际情况，对于某一行业中实力较弱的中资金融机构给予适当照顾，通过允许其在其他领域里拓展业务等办法来提高竞争能力，从而在对外开放的条件下实现对中资金融机构的适度合理保护，防止中资金融机构因在某一领域里准备不足而导致全线崩溃。
(三)对金融控股公司的监管重点
对于金融控股公司的监管，其重点就是要在“分别监管”的基础上，对金融控股公司实行“合并监管”。
1983年，巴塞尔委员会提出了“合并监管”的概念。1992年，巴塞尔委员会又提出了“合并监管”的3项主要内容：（1）监管当局应能够得到银行集团的合并财务信息，并对其可靠性作出评估；（2）监管当局应当有能力防止银行集团内部过于复杂的下属关系和结构，以避免这种状况影响集团合并财务信息的真实性；（3）监管当局应当有能力防止银行集团钻法律空子，建立国外分支机构。
1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会就多元化的金融集团的监管达成共识，联合公布了《多元化金融集团监管的最终文件》。其基本精神是：（1）分别监管的要求仍然坚持，各个监管当局提出的单一资本要求仍然有效。（2）提出度量金融集团整体资本水平的5项原则与计算方法。（3）强调不同监管当局之间的协调与合作，建议设立主要监管机构，作为金融集团的主要监管当局。
根据上述精神，我国金融监管部门对于金融控股公司的监管似应集中在以下几个主要方面，即：合并报表、关联交易、资金流动、防火墙设置、干部兼职以及透明度等，但对于资本充足率的监控职能似应仍由中央银行负责执行。
首先，对于金融控股公司合并报表的检查属于非现场检查，位于伞顶的金融监管委员会一方面可以从金融控股公司总部获得合并报表和其他必要信息，同时，还可以通过伞下的三大监管部门分别从金融控股公司各个子公司那里获得其各自的报表和信息。于是，通过对双重渠道获得的报表和信息进行对比核实，就可以从中发现问题、找出疑点。
其次，对于金融控股公司内部各个子公司之间进行的关联交易和资金流动情况，既需要通过非现场检查，也需要通过现场检查进行，双重手段并用才能够找出报表上存在的问题，并发现报表中看不出来的问题。
最后，对于防火墙设置、干部兼职情况以及透明度相关措施进行定期检查和非定期抽查，方式类似于消防部门的防火安全检查，以便及时发现问题并进行必要的处罚。
论文关键词：金融危机；金融监管；金融监管法律制度；新趋势；启示
金融监管是指是指为了经济金融体系的稳定、有效运行和经济主体的共同利益，金融管理局及其他监督部门依据相关的金融法律、法规准则或职责要求，以一定的法规程序，对金融机构和其他金融活动的参与者，实行监督、检查、稽核和协调。调整金融监管关系的法律规范为金融监管法，当其参加整个国际社会金融活动时，国际组织与国际条约也直接或间接地成为该国金融法律监管的一部分。
一、金融危机后西方金融监管的新趋势
1．监管目标的新趋势——安全优先并兼顾效率。由于各国的历史、经济、文化背景和发展水平不一样，一国在不同的发展时期经济和金融体系发展状况不一样，金融监管的具体目标会有所不同。2O世纪70年代末到90年代，金融监管的目标更注重效率，主张放松对金融的监管。2O世纪90年代以来，关于金融监管的目标，有些学者认为是“安全和效率并重”，事实上安全和效率一般存在替代性效应，这样的表述在实践中往往难以把握监管的重点。这一时期金融监管的目标是以安全优先并兼顾效率，这是因为美国暴发的次贷金融危机已经清楚地揭示出：就经济与金融的长期发展来说，金融体系的安全与稳定和效益与效率相比是更具根本性的问题。论文下载
2．监管主体的新趋势——主体的全面性。战后，由于中央银行越来越多承担制定和实施货币政策、执行宏观调控职能的加强，以及20世纪六七十年代新兴金融市场的不断涌现，金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势。其主要表现是：中央银行专门对银行和非银行金融机构进行监督，证券市场、期货市场等则由政府专门机构，如证券市场委员会、期货市场委员会等行使管理职能，对保险业的监管也由专门的政府机构进行。
美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，金融监管的主体得到了一定的扩大，在新的金融危机下，美国新的改革方案中，财政部建议设立按揭贷款监督委员会、联邦保险监管机构、审慎金融监管机构以及商业行为监管机构，这说明美国金融监管的范围是在不断地扩张，力图填补过去监管部门之间衔接的空白。需要注意的是，这些机构的建立需要专门的知识和资源，必须在确保此要求的基础上才能建立一个相对全面的监管体系。其他的一些西方国家也不同的对本国的金融监管法律体系进行了一系列的改革，希望能在新的金融危机中全身而退。
3．监管对象的新趋势——加强对非银行金融机构的监管。在美国，非银行金融机构除了证券机构、保险机构和信托机构外，还有各类投资基金公司、投资顾问公司、消费信用机构、储蓄贷款协会、住房银行等，从1960年到1995年35年的时间里，非银行金融机构总资产比重由42．3％上升到62．2％，银行金融机构的总资产比重由58．7％下降到37．8％。美国在加强对非金融机构的监管中拟采取一些列的政策：扩大总统金融市场工作组，成立按揭发放委员会，扩大美国联邦储备委员会权力，撤销存贷监管机构，由美联储监督支付与结算，合并期货与证券监管等等。
二、西方新趋势对我国的启示
1．加强金融立法．完善金融监管法律体系。依法监管是监管有效性的前提和保障。严格的金融立法是银监会行使金融监管职能的法律保证，是金融监管的法律基础和必要依据，不能用行政的随意性代替法律，要使金融监管法律能面支持未来金融监管的需要。我国现行的金融监管体系主要由《中国人民银行法》、《商业银行法》两部基本法律和国务院制定的金融监管行政法规以及国务院各部委、中央银行制定的部门规章，包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式构成。这些法律法规之间有诸多重叠、不协调甚至直接抵触的地方，银行业务管理规章之间的内容重叠更为严重，还有部分法规和规章因未及时修订己明显过时的内容，有的内容甚至与现行的法律相矛盾。
另一方面从世界范围来看，我国在努力构建金融分业监管体制的同时，世界各国已经从分业监管体制转向混业监管体制。在经济市场化和金融自由化的背景下，我国金融传统的分业经营方式上在悄悄地向混业经营方式转变，外资金融构大量地涌入我国，又加快了金融经营方式转轨地速度，改革和完善我国金融监管立法就具有重要意义。
2．完善监管主体制度。监管当局由银监会、证监会、保监会“三驾马车”组成，由于现代金融业的迅猛发展，各金融领域的边界越来越模糊，根本不可能做到泾渭分明，一些业务难免会出现监管交叉和监管真空。现行“分业经营、分行监管”的监管体制虽然在一定时期发挥了很巨大的作用，在全球化的今天此种模式也存在相应的局限性，既不利于金融创新、不利于金融业的全面发展，也与国际上混业经营、混业监管的趋势不相适应，如保险基金进入证券市场时，保监会对流入证券市场的资金风险就无法监管。
虽然2004年6月，银监会、保监会、证监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确三家机构要在工作中相互协调配合，避免监管真空和监管重复。但备忘录并不能解决三家地位平等机构之间可能产生的工作推委和相互扯皮的问题。随着国际混业趋势的发展，如何使国内金融业与国际趋势接轨，成为必需面对的问题。为了稳定和发展我国金融业，可以考虑借鉴英国和日本的做法，成立一家具有统一监管功能的国家金融管理局(以下简称金管局)。银监会、保监会、证监会仍保持相对独立的分业监管职能，在行政上统一接受金管局领导。金管局的职责对外代表国家监管部门，与中央银行(中国人民银行)、财政部之间建立协调机制，处理信息共享和监管职责交叉事宜。对内组织三会协调处理混业经营引起的跨行业监管中的分工合作问题，提高监管效率。
一、金融监管体制的理论基础
金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织机构的总和。其涉及体制的参加者和如何进行监管两个基本要素。具体而言，对金融监管体制的研究涉及金融监管机关的组织构成、职权、作用机制等方面的内容。
从法律角度来讲，进行金融监管有其必要性：（1）权力必须加以制约的法律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具有提供公共服务，进行宏观调控和进行金融监督的职能；商业银行具有信用中介、支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会资源的职能。这些机构的职权隐含着某种权力因素。如果不对其权力进行监督，就容易导致权力的滥用和对社会利益的侵犯。因此，必须对其进行监管。（2）维护公平的法律原则要求进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位，当今世界各国对金融机构的设立都采取特许制，金融机构的设立及其营业范围都必须取得政府的特别许可。特许权是一种独占权，即行业垄断。这种垄断地位决定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特权提供了可能。为了维护公平，保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须进行监管。总而言之，监管是金融体系所必需，是制约金融权力，防止滥用垄断权力的必要手段。
从以上分析可以看出，金融监管的进行是必不可少的，但监管的进行需要体制的保障，只有将其通过体制加以固定，才能使其公开化、透明化，从而具有效率。如前所述，金融监管无论作为一种权力还是作为一种制度，本质上都是一个法律问题。这是因为，金融监管体制的主体、构成、职权和作用机制等都要通过法律来确定，正因为法具有“使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化的价值”，使得金融监管体制离不开法律的作用。因此，本文对金融监管体制的研究更多关注法律方面。
二、金融监管体制的比较研究
“他山之石，可以攻玉”。在我们研究我国的金融监管体制时借鉴其他国家，尤其是市场经济比较发达的国家的经验，具有重要的意义。世界各国的金融监管体制大致有三种类型：（1）高度集中的金融监管体制，即由单一的管理机构负责监督管理。目前世界上大多数国家采用这种体制，英国为这一体制的典型。根据1986年《金融服务业法》，英格兰银行主要负责对银行业的监管，而对银行业以外的其他金融服务业的监管则属于证券和投资委员会（SIB）的权限范围。1996年英国借鉴德国的统一监管模式，建立了金融业监督管理局进行统一的监管。英国素以非正式监管著称，但强调监管的法制化、规范化亦是其近年来的重要举措。英国虽是不成文法国家，但也制定了成文法律对金融业进行监管。1979年成文形式的《银行法》确定了英格兰银行的监管银行系统的职能，1987年《银行法》进一步确定了英格兰银行监管的法制基础。（2）双层多头的监管体制，即在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作。这种体制多存在于联邦制国家，以美国为代表。在联邦一级，有货币监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司对银行进行监管，而证券交易委员会、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金负责对非银行金融机构的监管。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。美国是典型的分业监管，但1999年通过的《1999年金融服务法》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。美国是西方国家金融立法管制严格的国家之一，仅在银行方面就制定了繁多的法律、条例，并以规范银行监管为主要内容。其银行监管方面的重要立法主要有：《联邦储备法》、《麦克弗登法》、《银行法》、《银行合并法》等，其内容涵盖了金融业的各个方面。（3）单层多头的金融监管体制，即只在中央一级设立几家管理机构共同进行金融监管。如法国设有国家信贷委员会、银行委员会、银行规章委员会、法兰西银行等机构共同负责监管工作。我国也采用这一体制。具体情况在下文中进行分析。
通过对以上国家金融监管体制的分析，可以看出，在世界范围内，金融监管体制具有如下发展趋势：（1）银行是重要的金融监管机关。无论在任何监管体制中，中央银行都是重要的监管机关。这是因为央行具有实施金融监管的特殊信息优势、技术优势和人才优势，拥有金融调控手段，居于一国金融体系中的特殊地位，能有效地履行监管职责。（2）重视金融业的自律.金融业自律组织比政府更熟悉金融业运做的实际情况，在执法检查和纪律检控方面具有更大的灵活性和预防性，因此，在监管方面有很大的作用空间。（3）强调金融机构的内部监控。金融机构的内部控制可以防范和规避风险，实现稳健和审慎经营，理应是金融监管的重点。（4）逐渐从分业经营向混业经营转变。（5）建立健全金融监管的法律法规体系，这样可以实现监管的规范化和法制化。
三、我国的金融监管体制
1、我国金融监管体制的现状如上所述，我国采取的是单层多头的金融监管体制。具体而言，在我国，中国人民银行、证监会、保监会等都是监管机关。近年来，我国颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《担保法》和《刑法》等一系列法律、法规，中国金融监管体制的法律、法规框架初步形成。中国人民银行作为中国的中央银行以及金融监管的主体，其法律地位是1995年《中国人民银行法》明确确定的。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”。《证券法》第166条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护市场秩序，保障其合法运行”，并规定了其职责、监管方法等。《保险法》也规定了监管部门、监管内容、方法等。目前，中国金融监管的内容主要包括三个方面：一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有问题金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。
虽然我国的金融监管体制已初步建立，但由于其建立时间较短，而且我国的金融体制尚未理顺，因此还存在一些问题。
第一，我国的金融监管体制尚未理顺。表现在：（1）中央银行的监管地位虽已确立，但其独立性仍有待加强。（2）监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制尚待完善。（3）同一级别的监管机构之间职权划分不明，尚存在监管的“真空”。（4）重视政府监管，对行业自律和社会监管不够重视。第二，金融监管的法律制度不完善。金融监管的成败取决于是否具有坚实的法律基础。金融监管对法律基础的基本要求是：①金融监管必须有明确的法律授权；②对金融机构的各种经营管理行为必须有明确的法律规范；③金融监管必须严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性。目前，中国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。首先是配套法规不完善，大法不少，实施细则和其他规章制度却不配套。其次是法律法规普遍缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，可操作性不强。再次是执行监管者缺乏监督，既不能保证金融监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效。最后是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不近如人意。
2、我国金融监管体制的完善途径
第一，逐步建立起包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系。（1）建立金融监管的专门机构，完善金融监管的组织体系。就银行监管而言，可以设立中央银行银行监管委员会专司监管，由其负责除证监会和保监会监管范围之外的监管工作。具体而言，就是执行银行（含外资银行、附属机构等）、信托投资公司、城乡信用合作社的监管。中央银行的分行和营业管理部以及其他各级支行的银行监管委员会亦参照设置，这样有利于统一领导、协调运作和提高效率。（2）健全各金融行业的自律性组织。金融业自律具有政府监管所不可替代的优势，他们熟悉金融业运作的具体情况，而且自律的规则往往含有行业、伦理和道德标准的约束，作用空间比较大。我国已于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥。证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。今后，应还原证券业协会民间组织的本来面目，同时对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥应有作用。（3）建立健全金融机构内部控制系统。金融机构内部控制的着眼点在于保证金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险。内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控项目、专门负责监控的机构和人员、科学的方法与程序及向领导与有关部门反馈信息的制度。通过内部监测可以及早在风险显化之前作出预警，并反馈信息。（4）充分发挥社会中介机构的社会监督作用。应当充分发挥会计师事务所、律师事务所等机构的社会监督作用。
第二，完善我国的金融监管法律法规体系。如果说金融监管体系是进行金融监管的前提，而金融法规则是实施金融监管的基础，因此，金融监管法律的建立健全对监管体制能否发挥作用至关重要。如上所述，我国的金融法律法规尚有不足，其完善当从以下几方面进行：（1）尽快完善主体法律，制定《信托法》、《外汇管理法》、《投资基金法》等金融法律、法规。同时，制订与金融法律相配套的实施细则，并对原颁布的有关法律、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订。首先，必须坚定地树立《中国人民银行法》的主导地位，积极构筑以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《担保法》、《票据法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体，《银行间债券交易规则》、《银行间债券交易结算规则》等单项业务规章制度为基础的、层次分明、互相衔接、全面系统的法规体系。其次必须抓紧制定各项法规的实施细则，实现金融法规定性与定量明晰的双重目标，提高其可操作性。（2）我国金融监管法律制度对加入WTO的回应。目前，我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及外资银行法中均存在许多与WTO和国际惯例不适应的内容，急需修改。如我国现行对经常性项目的真实性审查，严格资本项目的管理，由于影响到了经常性项目下的活动，与WTO的服务贸易总协定有明显的距离。而且，随着我国入世进程的加快，我国金融业势必受到外资金融企业的冲击。尤其值得注意的是，许多国家的金融企业正在或已经向全能化迈进，如果开放金融市场，我国金融企业必将处于不利地位，这也对我国的分业监管体制提出了挑战。我国现在也已经出现了不同业务的交叉，如允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券购回；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等，对这种“混业经营，分业监督”的现状进行管理，除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性对我国金融市场的稳定具有重大作用。
总而言之，我国的金融监管体制已初步建立，但仍存在许多不足。面对风云变幻的国际金融形势和全球金融自由化浪潮的冲击，面对建立社会主义市场经济对金融体制的要求，可以看出，如何完善金融监管体制，保持我国金融市场健康、稳定发展的道路任重而道远，而法律无疑是我国“依法治国”方略指引下的正确选择。以法律固定已有的成果，指引进一步的改革，并使法律适应现实的要求将是我们最大的目标。
注释：
（1）参见陆泽峰：《金融创新和法律变革》，法律出版社2000版，第271页。
（2）参见张忠军：《金融监管法论》，法律出版社1998年版，第103页。
（3）参见孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第61页。
（4）参见朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2000年版，第59页。
（5）参见陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第32页。
（6）参见《中华人民共和国中央银行法》第五章，金融监督管理。
（7）参见《中华人民共和国证券法》第十章，证券监督管理机构。参见《中华人民共和国保险法》第五章，保险业的监督管理。
文章摘要:次货危机警示我国金融监管:在金融混业经营的趋势下，必须建立完善的监管协调机制，而完善的协调机制有赖于一个良好的组织结构。有基于此，本文认为，针时我国分业监管格局下的协调机制存在的问题，应该建立公一私复合监管的组织结构。
一、问题的提出
2010年达沃斯经济年会上，金融监管成为人们讨论的的焦点。次贷危机引发的全球性金融海啸给各国金融监管当局上了生动的一课，改革现有的金融监管机制，特别是强调对金融监管协调机制的重视，已经成为国内外众多专家学者的共识。然而，对于如何构建金融监管协调机制的组织结构，不同的学者看法不一，但大多数是强调要进一步发挥政府公共监管机构的作用，而对于私人监管机构的媒体，独立评级机构等却很少提及。本文认为，构建有效的金融监管协调机制的组织结构，离不开私人监管部门，只有将公共监管与私人监管相结合，构建公一私复合监管的组织结构，才成真正发挥金融监管协调机制的作用。
公一私复合监管的理念最早是应用于保险业，后来不断扩展到整个金融业，其就是让私人部门来帮组衡量公共部门的监管要求，并充当应对监管者与银行业相勾结或掩盖事实的制约力量。我国现有的金融监管协调机制，主要是建立在“一行三会”的政府公共监管部门之上，代表私人监管的存款保险机构，独立资信评级机构才刚刚起步，都很不完善。私人监管部门的缺位使得公共监管部门失去了一个外部监督的力量，金融监管协调成了纯粹的政府公共监管部门间的内部“行政调整”，这制约了监管协调机制的有效性，以及金融市场的公正，公平，公开。
二、我国金融监管协调机制的组织结构缺陷
我国现有的金融监管协凋机市}J主要提:建立在“一行三会”的公共监管机构之间，然而，在金融市场不断创新的今天，公共监管在监管协调方面的不足引起了人们的担比:
(一)部门利益严重
我国的监管协调机制建立在“一行三会”的分业监管格局之下，但近些年来，随着金融全球化加快，金融业务不断创新，金融业逐渐由分业走向混业经营。我国加人WTO后，金融市场变得更加开放，国内金融机构为增强自身竞争力逐步尝试混业经营。在政绩为先的行政文化驱使下，各监管机构为了促进自身部门利益的发展，一方面鼓励业务上的创新，突破自身领域，不断与其他部门形成业务交叉;另一方面又出于风险的考虑在监管方式和监管标准方面各执己见，各行其是，导致监管重叠和监管不一致，增加了协调的难度。
(二)部门间具体安排不完善
一是联席会议安排不完善。尽管在2004年，中国银监会，证监会，保监会就联合公布了《三大金融机构银行业监管分工合作备忘录》，然而，从实践的效果上看联席会议制度并不尽如意，监管真空和重复监管仍然大量存在。这一方面是因为联席会议的参与主体过于狭小;另一方面是联席会议的权威性不够，协调后达成的安排没有法律约束力。二是信息收集的渠道，方式及标准不统一，导致监管部门间的信息不对称，重复检查、重复处理，监管合力不大。
(三)部门内存在“道德风险”
监管“俘获说”认为，监管措施在实行之初可能还是有效的，但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政的程序极其熟悉时，情况开始变化，监管机构会逐渐被它所监管的行业控制和主导，被后者利用来给自己谋求更高的收人。金融业是个高回报率的行业，资本的逐利性，使得拥有特许经营权的监管者，特别是一些监管高层容易与相关金融机构形成庞大的利益链条，2008年6月证监会前副主席“事件”以及受“事件”连带出来的“肖时庆”案、“涌金系”案就是例证，这严重削弱了防"i周的效果。
(四)部门的行政色彩过于浓重
在进行监管协调时，协调的主体过于单一，都是政府性公共监管部门，协调的行政色彩过于浓重，私人监管部门，如独立资信评级机构，新闻媒体等没有参与其中。参与协调的主体过于单一使得协调的内容过于狭隘，协调的信息不充分也不全面，隐藏的问题不能及时发现，降低了协调措施的针对性和科学性。
三、措施建议
由于公共监管存在问题，本文认为进行金融监管协调应充分发挥私人监管机构，如独立的评级机构，体等的作用，将公共监管与私人监管相结合，建立公一私复合监管的组织结构。
1、要放宽独立评级机构参与监管评级的限制，鼓励其参与金融监管协调。信用评级应该是个包括多个角度评价的体系，不同的评级机构评定的侧重点不尽相同，从各自的角度对金融机构做出评价也不一样，这样才能够促成对金融机构全方位认识。针对我国独立评级机构的现状，本文认为一是要进一步为资信评级机构的发展创造条件，放宽商业评级机构的市场准人限制，打破“玻璃门”和“弹簧门”，或者适当引进境外著名评级机构进行参股，提高我国资信评级机构的专业性和权威性。二是保证资信评级机构的独立性，完全按市场来运营。
2、要重视网络媒体的监督作用，可以赋予这些社会中介机构直接向相关监管部门呈送意见的权利，并为其开设呈送意见的专门渠道，以便保障社会监督不受政治因素的左右和干扰。
一、现行监管体制的缺陷
金融衍生品结算的监管体制主要包括监管对象、监管机构、监管依据和监管活动。监管对象主要是金融衍生品结算活动，包括对结算机构的监管和对结算行为的监管。监管机构包括行政监管、自律监管和司法监管。实施这些监管的机构主要有证监会、交易所、行业协会、工商、审计、银行监管机构、司法机关等。这些机构根据法律规定的权限，从不同的角度对金融衍生品结算活动进行监督。监管依据主要来源于国家法律、行政法规、部门规章、自律组织的行业规范，监管必须依法进行“法无禁止即自由”，法律没有明文规定的，监管机构无权随意管制，否则可能抑制自主的商业活动。监管活动即上述静态的监管因素在动态中发生作用的过程，例如，结算机构按照相关法律规定自主向监管机构申报材料，监管机构的主动检查，监管机构对违法行为的处罚以及结算机构的申诉等。上述因素的互相作用形成逻辑上比较完整的、静动态结合的监管体制。
经过多年的实践和发展，目前我国的期货市场监管模式基本形成了由中国证监会、中国期货业协会和各期货交易所构成的三级监管体系，并确立了中国证监会的集中统一管理体制。
这个体制在发挥积极作用的同时，还存在以下问题：
（一）监管的法律授权仍显不足
主要是《期货交易法》迟迟未能推出，而原有的《证券法》在衍生品交易和结算方面的规定几乎缺失，从而导致政府层面对金融衍生品结算的监管缺少足够的法律支持，形成一定的监管法律风险。
（二）监管缺位
由于法律和制度建设的滞后，某些金融衍生品领域的交易结算没有被纳入监管范围，这方面主要存在两大漏洞：一是涉外期货交易和结算，比如所谓“期货工作室”引导的境内投资者参与境外期货交易；二是金融领域内部不同细分行业之间，如银行、证券、保险、信托之间，在涉及多个行业的金融衍生品的交易结算存在监管真空。
（三）监管越位
中国证监会对下揽权过度，对行业内部管理过于微观。一方面表现为期货行业协会缺乏证监会的有效授权，行业自律作用得不到充分、有效的发挥；另一方面表现为证监会对交易所经营领导层的任免。如《期货交易所管理办法》规定：期货交易所理事长、副理事长由中国证监会提名；总经理、副总经理由中国证监会任免。这样就把交易所变成了证监会的行政附属机构，造成交易所和证监会的风险监管职责不清晰，弱化了交易所的职能。
（四）宏观管理手段以中国证监会行政手段为主，期货业协会自律管理手段不足。
（五）三级管理体系之间的职能划分不明确，相互之间的协调配合不密切。
（六）作为市场监管第一线的交易所的内部风险管理能力和自律能力有待增强。
二、借鉴成熟市场经验，以监管理论为指导，完善现行监管体制
（一）成熟市场的经验
考察成熟市场各国做法可知，一方面，衍生品和基础证券合二为一的监管体制，由于适应了混业经营的发展趋势，受到越来越多的国家或地区的推崇，英、德、韩等国家监管体制的日趋集中正说明了这种转变；另一方面，“政府——行业协会——交易所或结算所”三级监管机构之间分工明确，行业协会的作用日益突出，交易所或结算所与会员之间的自律管理得以有效实施。而这些方面正是我国目前监管体制中的欠缺之处。（二）监管理论的指导
各国学者对政府监管一直以来都存在着较大的争议。从亚当·斯密主张政府只需要当好“守夜人”，到以庇古为代表的福利经济学公共利益论主张政府有必要作为公共利益的代表修正负外部性和分配不公，进而增进社会福利；阿罗的不可能定理、以布坎南和塔洛克为代表的公共选择理论、斯蒂格勒等人（芝加哥学派）的利益集团论以及夏特夫的监管俘获论等，又对政府监管的必要性和能力提出了质疑。
20世纪80年代后，以斯蒂格利茨为首的经济学家以信息不对称理论推导出政府管制经济的必要性。
在“市场失灵”与“政府失灵”无法同时消除的现实下，适度监管的主张又应运而生，认为只有适度监管才应当是政府驾驭和引导经济发展的重要原则。
笔者认为，上述理论的适用性必须结合一国经济和市场所处的发展阶段这个因素来考虑，而不能简单地移植成熟市场的经验做法。从我国情况看，证券市场和期货市场发展历史很短，属于典型的新兴市场，目前，无论是各级监管者还是市场从业及服务人员和机构，不仅监管经验缺乏，而且法律意识淡漠，随意性较强，投机意识较浓。在此情况下，笔者提出以下建议，以进一步完善国内现有的监管体制。
1.继续坚持和完善集中统一的监管体制。建议在《期货交易法》的制定过程中，仍要坚持这一原则，继续授权“国务院证券监督管理机构”负责金融衍生品市场的统一监管，增强法律授权的力度。
2.通过制订国务院层面的行政法规，妥善处理好金融衍生品交易和结算的监管衔接问题，减少监管缺位现象。由于金融衍生品的属性变化多端，可能涉及多个行业，在我国目前分业监管的体制下，衍生品的结算是否也由多个行业监管呢？衍生品结算过程是风险防范的关键环节，一旦控制不力，系统性风险将难以避免，这是每个行业的监管层都不愿意面对的，因此其对结算环节必定不会视而不见，那么如何处理好各个监管层对衍生品结算机构和业务的多头监管就非常重要，对此必须要由国务院出面，通过制定细致的行政法规对各行业的职责加以界定和规范。
关键词：金融监管;《巴塞尔协议》;资本充足率;寻租
一、金融市场的现状分析
20世纪80年代，不少国家对金融市场放松管制，开放国内金融市场，1997—1998年亚洲金融危机中凸现出的投机破坏性问题，以及去年的全球金融危机促使我们不得不认真思考金融危机与金融监管的问题。时至今日，世界经济仍未好转。因此，如何构建一个有效的金融监管模式便成为当务之急。
我国的金融体制改革起步晚起点低，与国际上的一些老牌商行相比，无论在经营观念还是经营方法上都存在着很大差距。
1.从国内金触来看
优质资产总量有限，与金融机构资产增长欲望无度，形成了尖锐矛盾，致使优质资产占比下降，信贷风险持续增大；另外，金融机构为维护其市场形象与公众信誉，不得不降低成本控制预期，用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险。
2.从全球金融来看
1999年了《新资本充足率框架》要求对银行监管方式与技术等方面进行重大改革，监管者不但要对技术创新、新金融工具的产生及全球性金融风暴做出快速的反应，而且要在业务监管方面与国内外的有关监管当局密切协调与合作。
二、目前我国金融监管暴露出的问题
我国分业监管体制于1998年确立，监管制度的形成时间较短，分业监管在具有专业化和竞争优势的同时，也存在着协调性差的缺陷。
1.相应的法律及规章制度不健全
目前，法律上尚未为我国三大金融监管机构之间协同监管创造条件。尽管人民银行、证监会和保监会已同意成立并召开金融监管联席会议，但没有形成制度，每一监管机构承担的责任不明确。
2.金融监管存在真空
在目前的分业监管格局下，人民银行有自上而下系统的机构组织，而证券业和保险业是从人民银行分离出来的，监管机构只设到省级，对省以下的证券营业部和保险机构缺乏有力的监管，而人民银行又无权或无法行使监管。
3.金融监管机构人员素质和监管手段跟不上全面监管的需要
目前，我国金融监管是事后监管，缺乏主动性和超前意识。非现场监管还是停留在收报表、看数据、写分析上，现代化的监管方式少，电子化程度较低，没有一套完整的程序和网络系统。此外，金融监管长期以来倚重于行政手段。
三、构建有中国特色的金融监管模式
构建中国特色的金融监管模式，是指通过中国金融监管机构对金融业的监管和引导，使中国的金融业能够蓬勃快速稳健的发展，能够跟上并引导世界金融业的发展方向和趋势，能够很好地应对世界性的金融危机，并且在世界金融危机面前显示它的优越性。
1.微观分析
(1)严肃监管制度，严格遵循监管原则，同时要实施好的方法
严格执行《巴塞尔协议》，即关于“有效银行监管的核心原则”。
(2)严格贯彻《巴塞尔协议》的要求，做好中央银行对商业银行的最低资本金充足率要求
做好对商行资本充足率的要求是商行承担风险和吸收损失的重要准备和保障。另外对危机银行要做好最后的处理：贷款挽救，担保，并购，设立过度银行和建立存款保险制度等。
(3)做好金融寻租的遏制对策
寻租活动是社会财富的非理性化再分配，必然导致效率的低下和社会资源的浪费，完善的金融法制体系是有效遏制监管寻租行为的必要条件。
①制定《金融监管法》，明确规定监管机构、监管原则、监管内容、监管手段、监管程序，以及监管人员应承担的法律责任，以此规范监管人员的行为。
②开展金融监管绩效审计，从审计监督的角度对金融监管部门实施再监督，以完善金融监管体制、规范监管主体行为。
③监管体制创新是有效防范和抑制监管寻租的方法。
2.宏观分析
(1)加强央行、监管机构间的合作机制与信息共享机制，防范被监管者逃避监管行为
建立规范的央行、监管机构联席会议机制，进行有效的监管协调与合作，防范金融机构通过在不同业务类别间转移资金来转移风险、或人为提高或降低盈利等达到逃税、内部交易等行为。
(2)完善主监管者制度
当金融机构出现问题时，要保证某一监管机构有适当的权力、责任对问题金融机构进行全面的风险评估，并采取相应的监管措施，减少有利益则相互争夺、对责任则相互推诿现象。
(3)加强与各国监管机构的合作，提高监管能力
外资金融机构已成为中国金融体系的重要组成部分，且其母国多数实行混业经营，对外资金融机构的监管，必须加强与其母国监管机构的合作，并在合作、实践中提高能力，最终顺应潮流，过渡到适应中国国情的特色一体化监管。
作为我国金融工作重中之重的金融监管，尽管正在逐步得到加强，但仍然比较薄弱，监管法规、监管组织、监管手段和方式、监管人员数量和素质还不适应金融业的发展。美国的金融危机给了我们一次充分反思的机会，在以后的改革过程中，我们必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。
参考文献：
[1]李依萍:解读中央银行[M].长春：吉林人民出版社，2003年9月第一版.
破产标准，又称破产原因、破产界限，是指债务人应受破产宣告的条件或事实。我国关于商业银行的破产标准，主要见于《商业银行法》、最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》、《公司法》以及新《企业破产法》等规定，归纳起来为：商业银行不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，经中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）同意，由人民法院依法宣告破产。由此可见，我国商业银行适用与普通工商企业一样的破产标准，即流动性标准和资产负债标准。这样的规定固然是市场主体地位平等竞争需求的反映，也是我国银行商业化改造的应有之意。然而在实践中，一方面，当银行遇到流动性风险时，中央银行出于维护金融稳定的职责，通常会向商业银行提供贷款，形成国家（政府）信用为银行业的流动性不足提供保障的机制。如果真等到商业银行达到上述一般破产标准时，往往已可能引发系统性风险而导致各种救助、重整措施失去时效。另一方面，商业银行经营的显著特征即在于负债经营，负债大于资产可以描述银行经营状况但不能说明该银行存在或潜在危机。故现行对商业银行破产标准的规定是没有实质意义的，既不能对破产的商业银行起到预警的作用，也无法让决策机构对破产的商业银行作出适时的判断。[1]
笔者以为，鉴于商业银行经营之特性及由此生成的银行业固有之脆弱性和金融危机之传染性，在界定商业银行的破产标准时应着眼于单个商业银行破产可能会产生的系统性风险，注重国家公权力的宏观调制，以寻求金融业的可持续发展。具体而言，它必须与金融监管的实践相结合，包含金融监管所要实现的安全价值判断，以持续性监管获得的技术信息为依托，在流动性标准和资产负债标准等形式标准的基础上，构建适应银行业的特殊性的实质性的破产标准。在此，我们可借鉴美国银行破产的立法中所确立的“监管性标准”。
在美国，除了一般破产法中规定的流动性标准和资产负债标准外，还创造性地引入了第三个认定银行破产的标准——监管性标准。1991年《联邦存款保险改进法案》中规定了即时矫正行动，即针对“资本严重不足银行”（资本充足率在2％以下），不必等到它耗尽资本，在其进入资本严重不足状态90天内就可以采取接管措施，提前将其关闭。因此，所谓的监管性标准通常以银行资本充足率为基础，一旦资本严重不足达不到监管要求，监管当局就可采取相应的监管行动。[2]此外，在全球银行破产动议中，世界银行、国际货币基金组织等为“规范破产”设立一个破产原因（或称破产条件）：当银行机构的净财政地位低于某一特定水平线时，即使它还没有达到余额单破产的境地，该机构可能被认为破产。[3]由此可见，监管性标准的引入，实质上蕴含着金融监管的安全价值诉求，并以十分复杂的资本评估与风险测量为基础，其目的在于确保主管当局在商业银行实际破产（按照普通破产法的破产标准）前早期介入，将商业银行倒闭所招致的损失降至最低，以维护金融的稳定。
然而监管性破产标准重在金融监管机构自由裁量权的行使，为防范监管权的滥用或误用，还应建立一系列监管指标来量化破产标准。对此，巴塞尔银行监管委员会就银行业的风险提出了特有的定量评价方法，其所确立的三大支柱——最低资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律，不仅是银行风险监管的主线，也是世界各国制定银行危机测量的基本理论依据。很多西方国家也提出了系统化的银行风险评价方法[4]。由此可见，银行破产标准量化规范的创设应符合现代商业银行的风险管理要求。
二、行政优先抑或司法优先：行政权与司法权在银行破产中的冲突与均衡
金融监管机关在各国法律中的地位和性质并不完全一致，但各国（例如美国和德国）立法均规定金融监管当局必须介入商业银行破产案。
我国的《企业破产法》、《商业银行法》也有类似规定：在商业银行的破产过程中银监会全程介入并起决定性作用，这主要表现在：（1）人民法院必须经银监会同意后方能对银行作出破产宣告，债权人或债务人的申请均无法直接启动破产程序；（2）银监会可以向人民法院提出对该银行进行重整或者破产清算的申请。银监会依法对出现重大经营风险的商业银行采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该银行为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序；（3）在银行的破产清算过程中，清算组成员的组成及破产程序的各项决议事项均应在银监会的参与和监督下决定。
由此可见，与一般企业破产遵循当事人意思自治原则、纯粹由司法权主导不同，银行破产案件中当事人自治原则受到了金融监管机关行使监管职权的制约。破产的本质是一种司法程序，银行出现危机直至破产退出市场是一个多方权力介入和博弈的过程，其间行政权与司法权发生冲突不可避免，对此如何协调与救济是银行破产法律制度应予明确的重要内容。
在整个银行破产过程（包括破产前的接管）中，行政权与司法权的冲突主要表现为两种情形：一是金融监管机关实施接管、行政关闭过程中司法权的随时介入，具体包括：（1）其他机构与被接管银行的经济纠纷引起的诉讼；（2）被接管银行对金融监管机关的接管行为不服提起的行政诉讼；（3）被接管银行或其债权人向法院提起破产诉讼。由于上述原因导致的法院介入，使得对金融机构的接管程序和司法程序同时进行，从而易引发行政权和司法权的冲突。二是进入破产程序后，法院的司法裁决权与金融监管机关破产审批、重整申请、全程监管权的冲突，即当银监会出于经济秩序稳定考虑而不同意有严重问题（尤其严重违规经营）的银行破产，但法院出于维护公平、正义及法律的尊严而认为应该让其破产时，或者在是否应予重组、破产过程中破产财产清算分配等事项上两者产生分歧等等。
对于第一种情形中的前两种情况应实行“一边接管，一边诉讼”的原则，金融监管机关应依法实施接管，同时应根据《公司法》和有关金融法规，尊重银行的各项法定权利，积极做好应诉工作。在第三种情况下应遵循“破产诉讼程序优先原则”，即破产诉讼程序开始后，接管工作应在该程序结束后并且法院未对该金融机构宣布破产时方可继续进行。
第二种情形中破产与否的价值衡量较难取舍。因为法院审判注重维护市民社会公平、正义之理念，而金融监管机关的决策则更注重安全价值的实现。但笔者认为，在法制化进程中，应维护“司法最终裁判”原则，以促进法律至上观念的形成。固然银行破产的阻滞可防止金融危机的传染和金融信用的崩溃，但这只是短暂的效应，极易造成风险的累积，从而加重金融体系的脆弱性，引发更大范围的危机。而且从法律意义上讲，过度的保护是对过错行为的默示认可，破坏法律遵守规则的建立，长远而言，不利于金融法律制度的完善与实施和金融风险意识的树立，从而陷入“违规——危机——过度保护——再违规——更大危机”的恶性循环之中，使市民社会的公序良俗遭到破坏。所以，虽然金融监管机关在银行破产中享有强大的监管权，但在银行是否应破产以及相关权利义务安排的问题上仍应贯彻“司法最终原则”，以维系法律对行政权的主导地位。当然实践中司法权与行政权应加强协调、配合，共同引导银行破产程序的顺利完成。
我国《商业银行法》第71条规定了银监会对破产程序的参与权力，但缺乏具体的操作办法，如银监会的介入权限、对破产银行权利的保护等等，应予以完善。此外，我国可考虑借鉴德国立法，将金融监管机关吸纳为银行破产的申请主体。
三、效率优先抑或公平优先：商业银行破产财产之分配
破产财产的分配是破产清算法律制度中的重要内容，其公平、有效与否直接关系到破产程序能否顺利完成及对社会的冲击能否最小。由于银行的主要负债是居民储蓄存款，涉及面极为广泛，所以银行破产财产的分配首先应实现公平价值，但同时破产分配是否及时有效又直接决定能否迅速化解金融风险，减少损失。因此在追求公平的基础上，还应通过有效的制度设计实现内含效率的公平价值。
银行破产财产分配的顺序与一般工商企业基本一致，但因其经营之特殊性，有以下几个问题需要加以明确：
（一）个人储蓄存款的优先清偿问题
纵观各国法律，一般均明示对个人储蓄存款以特别保护，并普遍建立了较为完善的存款保险制度。我国《商业银行法》虽设有专章规定对存款人的保护，但那只是正常状态下对存款人的保护，对商业银行破产时的存款处理，只有《商业银行法》第71条第2项“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付储蓄存款的本金和利息”这一原则性的规定，使储户对银行破产时存款所获支付的时间、数量无法建立起稳定的心理预期，挤兑风潮仍不可避免，而新的《企业破产法》也未对该问题作出明确规定。故可以说我国尚无制度化的存款优先权保护措施。但在实践中，出于维护金融安全的考虑，又存在着政府不得不为的过度保护，导致了道德风险和逆向选择，增大了社会调控的成本，亦不利于金融风险意识的建立。所以，我国应借鉴他国经验，结合国情，建立起适度的存款保护制度。
（二）同业间业务抵消权的适用问题
在银行的正常业务运作中，同业往来占其业务总量的相当比例，同行间、联行间业务形成网状分布，其同业债权债务的余额和净额相当巨大，所以在公平原则的范围内，银行破产法律承认抵消权的例外。所谓抵消权，是指债务人开始破产清算时，曾经与债权人有相互的债务、相互的信贷或其他相互交易的，应考虑这些相互交易的结果，一方欠另一方的金额对另一方欠一方的金额应作出抵消，只有余额才作为请求权申报或作为公司（指债务人）的资产向清理人清偿。这一点对银行破产案件比较重要，破产程序中抵消权的设置有利于保护金融同业的安全，防止风险的传染。
（三）金融控股公司中控股公司对银行子公司债权的偿付
金融控股公司是指依法成立的，并通过持有一个以上不同类型金融公司多数表决权的股份从而实现对其实际控制的公司，其“集团混业、法人分业”的模式既可实现规模效应和范围效应，又可较为有效地阻隔和分散风险，较好地兼顾了金融安全与金融效率双重价值，成为我国金融从分业向混业经营转型的主要平台。在金融控股公司中，由于集团各金融子公司经营的对象都是具有无限流动性和扩展性的货币，货币在各子公司之间的规范流动是混业经营的内在要求，而在严格的防火墙制度下，子公司之间的这种货币的融通往往倚赖于控股公司的进行中转，或者为实施集团的战略经营方针，需要协调子公司之间的资金配给，或者当某个子公司出现经营危机时，控股公司出于集团利益的考虑需调整各子公司之间的风险分配等等。在这些情形中，都会出现控股公司向某个子公司提供贷款的行为。那么当某个银行子公司破产倒闭时，控股公司债权的受偿序位如何确定？与其他债权人同等受偿抑或劣后受偿？这一问题直接关系到其他债权人的受偿利益。笔者以为，在这里可借鉴“深石原则”进行处理。
深石原则（deep—rockdoctrine）是美国法院在审理泰勒诉标准电气石油公司案中的涉诉子公司——深石石油公司时创立的一项原则，其主要内容是根据控制股东是否有不公平行为，而决定其债权是否应劣后于其他债权人或者优先股股东受偿。那么在何种情况下，使母公司的债权劣后于其他债权人获得清偿，甚至根本否认母公司的债权呢？深石原则确立了两个应予考虑的因素：一是母公司对子公司投入的资本是否充足；二是母公司对子公司的控制行为中是否有欺诈等不当或违法行为。若母公司有其中之一行为者，其债权在子公司破产案中居于其他债权人之后受偿。这样，在子公司因为母公司的干预而出现支付危机或破产时，其他债权人的利益可以得到适当的保护。
因此，在金融控股公司框架中，银行子公司进行破产分配时，应重点分析控股公司对其债权的性质，若是根据合理目的和正常途径提供的，则控股公司应与其他债权人同等受偿；若是特定债权的提供是为转嫁风险、规避法律等不公正目的，则应根据深石原则，视情况裁定该债权劣后于其他债权人受偿，以保护其他债权人的利益。
除上述几个问题外，银行破产涉及的特殊问题还很多，如破产能力，损失分担，接管制度、解散制度、行政关闭制度之间的关系及相互转化等，限于篇幅，在此不一一而论。总之，银行业内生之脆弱性和危机非接触之传染性决定了银行破产的特殊性和谨慎性，其法律制度的建立在遵循公平、效率原则的基础上，更应注重特殊问题的解决和安全价值的实现，以维护金融体系的稳定，实现金融的可持续发展。
[1]吴敏：《我国商业银行破产原因的法律规定研究》，载《江淮论坛》2006年第3期。
[2]张继红：《美国银行破产若干法律问题探究及启示》，载《国际金融研究》2006年第3期。
[3]吴敏：《我国商业银行破产原因的法律规定研究》，载《江淮论坛》2006年第3期。
[4]龙雨：《论商业银行的破产标准》，载《南华大学学报（社会科学版）》2007年第4版。
要了解离岸账户的风险就有必要先来了解一下离岸账户的优点，正是这些优点给东道国对其的监管造成了不小的难度。第一，离岸账户开立简便。金融监管当局对离岸账户的开立一般不会过多干预和限制。开立离岸账户一般只需要提供离岸机构注册地的全套注册副本或者复印件，以及各个银行自己规定的其他文件，并不需要提供这些注册的证明文件及其他支持文件。第二，离岸账户内的资金转移没有限制，离岸账户的外汇资金调拨自由。外管局规定，对于居民的任何一笔外汇资金的汇入和汇出都要向监管当局汇报其用途或者原因。非居民（包括机构和个人）通过离岸账户（或境内银行）与境内发生的所有收付款，均无需进行国际收支统计间接申报；非居民账户间在境内的资金划转也无需进行国际收支统计间接申报；对于离岸账户的资金进出只需统一使用一个交易编码①来申报其资金用途，而不用具体列明，这就凸显出了离岸账户的使用便利。第三，离岸账户便于离岸公司实现企业经营的目的。离岸公司可以通过构建银行账户体系，将境外资金转变成境内资金。按照外管局的规定，境内离岸账户与境内在岸账户之间的划转不再被认为是境外资金汇入，因此不需要申报；同时，境内离岸账户对居民个人的汇款限制也被取消。因此通过离岸账户与国内账户的联合使用可以有效地提高资金的使用效率。第四，离岸账户内的存款利率优惠，品种多样，而且存款利率和品种不受境内监管限制。例如大额存款可根据客户需要，在利率、期限等方面量身订做，灵活方便。除此之外，东道国对离岸账户内的存款还提供免征利息税的优惠。
二、离岸账户给东道国带来的风险
1.洗钱。洗钱一般包括三个步骤：“放置”，即把现金变成金融工具或者放入账户当中；“转移”，通过转移来隐藏资金来源，切断与非法来源的关系；“整合”，即通过再投资于合法的商业上使这笔钱成为合法的资金。目前中国外管局是通过监管在岸公司账户的出入账频率和金额来监控大额或可疑资金流动的。离岸账户具有受限制少，资金自由的特点，因而在这三大步骤当中，都能发挥作用，特别是在“放置”和“转移”阶段。在“放置”阶段，离岸账户的资金来源通常可以通过模糊交易用途和来源来应对东道国的监控。在“转移”阶段，一般通过设计复杂的账户体系和汇款途径来完成转移”。例如同一个客户可以以不同离岸公司身份在同一家银行注册多个不同离岸账户，当一笔大额外汇资金汇入其中一个账户（外管局可通过银行的申报监控这一过程）之后，该客户将这笔资金部分地汇给另外的多个离岸账户，把资金分为多份小额，这符合外管局规定，既不用申报，也不需要经过任何审批手续，因此不再处于外管局的监管之下。外管局规定离岸账户不可以结汇，但可以自由划转给个人或公司的在岸账户，因此通过离岸账户与在岸账户的联动，洗钱公司可以利用两种账户之间的划转将外汇变成人民币，虽然这个程序都在外管局的监管之下，但是通过多个账户的联动就可以避开大额和可疑的条件限制。2.资产转移。根据商务部的报告，自20世纪80年代以来，中国大约有4000名腐败犯罪分子逃到国外，带走500多亿美元的资金，这些资金一般都是通过离岸公司向外转移的。2005年10月21日，外管局颁布了《关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，要求境内居民设立或控制境外特殊目的公司之前，应持一系列材料向所在地外汇管理分局申请办理境外投资外汇登记手续，并且制定了详细的流程和文件目录；2006年9月8日，商务部、国资委、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇管理局和中国证监会六部委联合《关于外国投资者并购境内企业的规定》（2009年6月做了修订），规定用自己在境外设立的离岸公司来并购自己的境内公司，需要报商务部批准，并规定了海外上市须证监会审批的内容。但是依然挡不住资金通过离岸账户向外流失。利用离岸公司和离岸账户转移资产的操作方式有：进口预付货款，出口延期收汇；伪造佣金及其他服务贸易项目对外付款；通过企业之间的关联交易实现向境外转移资产的目的；利用假的进口合同骗取外汇管理部门核准外汇汇出境外；少报出口，多报进口；通过高买低卖的方式把利润留在离岸公司中，逐步掏空在岸公司的资产；假如一家国有企业在境外设立了离岸公司，再由该离岸公司持有境内母公司的股份，而离岸公司是以境内母公司负责人的名义注册的，那么就可以在“合理”的程序之下完成对企业的私有化过程，造成国有资产流失。3.逃税和避税。离岸公司在东道国获得的资本利得可以根据国际税收协定或者离岸地的规定获得很高的税收优惠，例如免征利息所得税。除非东道国与离岸公司注册地签订专门的协议，否则东道国无权向离岸公司征收资本利得税。因此，离岸公司必然要将它的资本利得尽量地表现为来源于可获更多税收优惠的税收来源地。此时的离岸账户就充当了一个转移资本利得的角色。此外，高收入者也能通过离岸账户来隐匿收入，避免纳税。4.弱化东道国金融监管，扰乱在岸市场。由于监管的缺失，离岸账户的开立和运作将会不断弱化金融监管当局的监管能力。中国把离岸账户余额看作是自己的外债，纳入外债管理，这就影响到了政府货币和汇率政策的制定。大量的外汇移动本身也会影响外汇市场的稳定和金融安全。例如我国每年大约有300亿～500亿美元的资本外逃，其中有相当大的部分是通过离岸金融市场外逃的，特别是通过监管范围外的离岸账户外逃。热钱的冲击是影响新兴市场国家金融市场稳定最危险的因素，而热钱经常是通过离岸账户活动的。经过东南亚金融危机的教训之后，东道国都认识到加强对这些所谓“热钱”的监控的必要性，因为这种境外资金若不受监管任意进出，将极其容易导致东道国金融市场的动荡并将国内金融经济热点问题的影响扩大化。以中国为例，海外投资者一直在寻求将大量资金投入到中国，享受人民币升值和高利率带来的好处，这导致了中国国内的货币流动性增强，成为中国高通胀的推动因素之一。但是在控制热钱方面，中国政府面临的最大难题是无法正确识别和监控这些跨境流动的投机资本，而离岸账户却在跨境资本流动方面起着非常负面的作用。
三、离岸账户监管中的问题
1.缺乏健全且可操作的监管。首先，缺乏直接管理和监控离岸账户的专门的法律法规。世界各国一般都没有直接以离岸账户为监管对象的专门法规。目前中国针对离岸银行业务管理的法规主要有1998年出台的《离岸银行业务管理办法》和《离岸银行业务管理办法实施细则》。这两个法规主要明确了离岸银行业务的监管机构、开办该业务的申请条件以及审批程序，而涉及到离岸账户管理的内容只出现于限定离岸银行业务范畴的条款中，并且这只是针对中资银行的离岸银行业务，而对于外资银行的离岸金融业务还没有相关文件。其次，缺乏可操作的具体监管措施，政策法规和具体监管要求上经常会产生矛盾。就以离岸账户的法律性质为例，根据外管局的规定，任何境外汇入的款项，除了对私非贸易项下且金额小于2000美元以下的任何数额都必须向外管局申报，照此理解，离岸账户向东道国内的任何在岸账户汇款都应该属于境外汇入款项，需要向外管局申报，而且根据《离岸银行业务管理办法》第二十六条的规定，也是如此。但是外管局又宣布，在中国境内开立的离岸账户向中国境内的其它在岸账户转款不需要申报，这在具体操作上是自相矛盾的。2.难以确定离岸账户开户的真实性及其真实目的。根据《离岸银行业务管理办法实施细则》第二十二条的规定，开立离岸账户需要提供商业登记证影印本或社团登记证明文件、主要经营人员身份证或护照影印本、机构组织大纲及章程影印本、开户委托书、印鉴卡等。这些几乎就完全包含在其注册地的全套注册文件当中，提供起来比较方便。除此之外，还可能要提供各银行要求的KYC（即KnowYourCustomer，它不仅要求金融机构实行账户实名制，了解账户的实际控制人和交易的实际收益人，还要求对客户的身份、常住地址或企业所从事的业务进行充分的了解，并采取相应的措施，它是对政治敏感人物账户的强化审查，是反洗钱用于预防腐败的制度基础）及PCR（即PublicCreditReg-istries，它是在中央银行监督下成立的公共信用登记机构，一般所有金融机构都必须加入，各个金融机构都必须按时向PCR提供每笔贷款的资料，然后PCR对这些数据进行处理，获得不同的贷款人向同一借款人提供贷款的情况，从而得出借款人的总负债。与私营征信机构不同，所以它的参与是强制性的，覆盖面很广，信息在贷款人和PCR之间的流动是双向的）等相关文件，而这类文件也相对较容易提供。由于离岸账户的开立既不需要备案，也不需要审批，所以整个开立程序远比在岸账户的开立简便得多。如何核对或者检查离岸账户数据的真实性却是一个难题。首先，离岸注册地除了已签发的注册证明外，几乎不可能提供监管当局任何其他的证明材料，几乎所有的离岸注册地都规定其对注册公司的股东数据、股权比例、收益状况等信息负有保密的义务；其次，很多离岸公司是通过中介公司注册的，即离岸公司的注册者根本不需要亲临离岸地，离岸地自然也就无从确认自己获得的是真实可靠的数据；再次，各个离岸地所签发给不同离岸公司的注册证书格式雷同，非常容易仿造。开户时只需要提供影印件，银行只需要客户经理在复印件上加盖“OriginalSighted”的签章即可确定为正本。最后，离岸地对注册的离岸公司管理非常宽松，例如离岸公司无须每年召开股东大会及董事会，即使召开，其地点也可任意选择，自由度较大。许多离岸金融中心对国际商业公司没有最低资本要求；离岸地通常不承担担保离岸公司真实可信的责任，即离岸地既没有检验注册公司真实性的义务，也没有提供外部机构其真实性核实的责任。
四、离岸账户监管的建议
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