关键词:轨道交通项目;融资模式;多元化融资;BOT模式
城市轨道交通以其用地省，运能大，节约能源，环境污染小和乘坐安全、舒适、方便、快捷等特点越来越受到青睐。
北京、上海、广州、大连和天津已建成运营的城市地铁和城市轻轨线路合计总长度已约292km，武汉、深圳、杭州、苏州等城市的轨道交通项目正在建设或筹建中。
城市轨道交通投入大，建设期长。因此发展城市轨道交通，必须探索适合我国国情的新的投融资模式。
1我国现行融资方式与存在的问题
1.1融资方式
我国城市轨道交通，通常采取以下三种融资方式:
第一，全内资方式:这基本上是计划经济模式下的融资方式，它的好处是资金筹集由政府划拨，比较简单，建设单位只管建设，比较单纯。
第二，国外贷款与国内资金配套:这种方式是使用较高赠予成份的外国政府贷款，购置国外主要设备，其他设备和土建工程部分的资金，由国内多方筹集提供。这种融资方式可减轻国内融资量的压力，容易获得国外技术较先进的产品。
第三，沿线开发收益:这种方式是利用轨道交通汇集的稳定、巨大客流量，使沿线的商业开发经济效益的最大化。同时还有广告、沿线物业、智能卡服务的衍生收益。沿线开发收益通常被认为是解决轨道交通融资难题的一条重要途径，但在实践中，各个城市的实际成效存在很大差异。
1.2存在的问题
第一，投资主体和投资模式单一。如已建成的上海地铁一号线，其建设资金主要来自于两家公司，限于当时的环境和运作方式，这两家投资者对项目建设和运行并没有实际参与。这种现状实际上是政府负担了所有的建设资金，并隐含着将来对车辆更新资金的再投入。
第二，票价机制尚待进一步完善。票价是轨道交通项目最敏感的因素之一，它关系着项目的效益和市民的出行支出。政府对票价进行干预，关键是要在社会福利最大化和保护投资者利益之间寻找到平衡点，既最大限度地满足市民出行需求，同时又能使运营企业和投资者有一定的利益回报。
第三，综合开发观念尚待形成。过去有一种简单的理解，认为开发就是自己花钱、自己搞项目，然后自己经营获利。其结果是建设成本上升，开发收益严重流失。此外，重视对有形资产的开发经营，忽视对无形资产的开发利用;重视实物资产的开发经营机会，忽视虚拟资产的开发经营机会，这是综合开发中存在的一个误区。
2对融资模式的客观要求
2.1主要经济特征与经营特点
第一，具有极强的正外部效应。地铁作为城市大型基础设施，快捷高效，有利于环保，还可减轻地面交通压力和地上交通的投入。地铁建设的沿线房地产增值、商贸活跃会有力地促进城市经济的持续发展。
第二，具有明显的规模经济特征。轨道交通项目建设沉淀成本大，具有一定的永久性。轨道交通规模效益递增，具有非常明显的规模经济特征。
第三，具有独特的产品周期。一般情况下，轨道交通项目可分为三个阶段。首先是项目建设阶段(一般为4年)。这一阶段会对沿线的房地产、商贸行业的发展产生明显的促进作用。其次是项目成长阶段，即从项目投入运营到项目现金流的收支平衡(大约10年左右)。这一阶段由于运营成本、财务成本较高，票款收入无法覆盖全部成本支出，仍需项目外部的现金流注入，但沿线形成了成熟繁荣的经济带。最后是项目的成熟，即从项目运营的收支平衡到收回投资(大约需15年左右)。客流成熟，网络化形成，规模效益增强，大量净现金流入，项目产生收益。
第四，轨道交通网络汇集了稳定、巨大的客流量，使地铁沿线的商业开发具有放大性、网络性，对其进行规模化、集约化经营，实现其经营方式的品牌化、连锁化、经济效益的最大化。
第五，轨道交通具有巨大、稳定、增长的现金流收入，具有极强的现金获取能力。
2.2对项目融资模式的要求
第一，需要寻找长期性的融资工具。一般来说，在发展中城市，在地面上建设轨道交通的可能性较小，而地下结构的建设费用比高架结构要高。对于任何一座城市，轨道交通投资通常是有史以来最大的投资，需要寻找长期性的融资工具。
第二，需要实现多元化融资。在过去几十年里，政府投入几乎成为所有城市轨道交通系统建设中最重要的资金来源。但随着城市轨道交通建设高潮和基础设施商业化经营改革的快速兴起，面对轨道交通建设资金的巨大压力，各城市在确保政府必要投入的同时，对轨道交通的融资渠道进行了更为广泛的探索，投资主体多元化、融资渠道多元化已成为投融资的共同趋势。
3对融资模式的建议
如何才能满足我国城市轨道交通项目的长期性与多元化融资需求呢?建议采取以下融资模式:
3.1拓宽筹资思路，促进多元化投资
拓宽资金来源，关键要发挥好政府资金的引导作用和政策的配套保障作用，实现轨道交通资金“借、用、还”的良性循环。针对不同类型的投资者，设计不同的引导策略，包括投资工具或投资方式，以引导社会资本投入轨道交通。积极争取发行特种建设债券(最好能上市流通)，吸引居民投资。拿出一部分轨道交通资产上市，形成很好的投资概念。充分利用商业银行贷款和政策性开发机构的资金，设计有吸引力的投资方式。
(1)以有资信度的国有投资公司为主体，发行中长期企业债券。
(2)发行定向政府融资券。对一些特殊的机构，如社保基金、保险基金等，可以以政府的名义，发行定向融资券。
(3)对既有线的扩建，可以通过盘活存量，吸引投资者。如以全线票价收入的一定比例，作为对新建部分的投资回报。
(4)部分线路上市筹资。
3.2以交通经济带的方式筹集资金
轨道交通建设将大大促进沿线地区的开发利用，形成一条甚至数条区域交通经济带。事实证明，该交通经济带发展的过程，也就是沿线土地价值转化为建设投资的过程。如在香港地铁建设中，政府利用土地开发解决了15%的建设费用;据估计，广州市对27个与地铁相关地段的开发收入可望实现建设费用的40%，上海地铁2号线的土地开发收入预计可达建设费用的30%。
3.3制定合理票价，实行保本运营
要建立票价决定的科学程序。首先要加强对轨道交通建设和运营的财务审计，特别是成本审计，在此基础上确定轨道交通建设和运营的合理成本， 推算出保本票价。然后结合价格听证制，确定实际的运营票价。如实际票价低于保本票价，对两者之间的差额，由政府设法弥补。
转贴于 3.4解决还本付息问题
在项目建成后，巨额还本付息对政府、企业造成巨大压力。因此，解决好还本付息问题是决定能否建立“借、用、还”良性资金循环的投融资模式的关键。
(1)在项目规划、建设阶段采取有效措施，节省投资，从源头上减少贷款，降低成本。在项目前期及建设阶段，把保证工程质量与节省投资、降低融资成本结合起来。通过优化设计、合理安排工序，降低工程造价;通过采取在建设期大量使用票据融资，用短期资金融通长期资金等方式，减少长期银行贷款数量，降低财务成本。
(2)利用多元化的债务融资手段，优化债务结构，降低财务成本，筹措债务资金。采取银行贷款与企业债券、信托贷款、票据融资等多种融资工具相结合的方式，长期债务与短期债务相结合的方式，努力争取各项融资手段的最优惠条件，最大限度的优化债务结构，降低财务费用。
(3)争取建立项目资金结算中心，对新线项目建设资金、偿债资金、票款收入统一调剂运用，最大限度减少资金沉淀，提高资金使用效率。
(4)建立项目建设基金，形成完善合理的偿债机制。充分发挥政府转移政策手段，在总量上增加项目建设资金，并建立项目专项基金进行专业化管理，建设期用于投资，运营期用于专项补贴。
3.5建立市场化融资模式
一般说来，政府的直接公共性投资和基础设施投资是轨道交通项目资金的主要来源，在此基础上，需要政府鼓励利用项目特许经营权，吸收社会资本参与公益事业和公共基础设施项目建设。目前国际上普遍采用的BOT模式是我国在轨道交通项目中建立市场化融资模式可借鉴的方法之一。
BOT融资方式称为“特许权融资方式”，是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建造、经营和维护;在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报;特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。
将BOT模式运用到我国的轨道交通融资中，必须注意以下几个方面的问题:
(1)加强对轨道交通融资的指导，建立健全的管理办法和政策法规。在国内，BOT模式的应用仍处于起步阶段，相关的专业性政策法规还不健全，处理具体问题时缺乏权威指导。
(2)建立轨道交通项目的成本体系和票价调整机制。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与项目商业化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的票价调整机制，是轨道交通项目进行市场化操作的必要条件。
(3)真正引入市场竞争机制，降低成本，提升管理水平。竞争招标是轨道交通项目BOT模式操作过程中的核心内容之一。政府部门通过竞争招标确定投资者，中标投资者同样也要通过竞争招标来选择建设商、运营商和维护商。国内轨道交通领域实施BOT模式，应逐步开放轨道交通的运营及维护市场，加强培育多元化的建设、运营市场，引入市场适度竞争机制。在建设领域应不断完善“代建总承包制”，进一步采用“交钥匙”工程等建设方式;逐步实现“网运分离，带车运营”的运营方式;采取管理合同、服务合同、租赁合同等方式加快市场化进程，为引入社会投资者创造完善的市场环境。
主要参考文献
[1]王长裕.《武汉轨道交通土地规划利用的思考》城市公共交通.2001.2.
[2]吴汶麒.《轨道交通运行控制与管理》.同济大学出版社.2004年4月.
[3]周霁，夏晓燕，丁晓文.《轨道交通产业蕴藏巨大商机》.上海证券报.2003年2月.
城市轨道交通广义上包括地铁、轻轨、有轨电车等，本研究主要指地铁和轻轨。地铁通常由轨道路线、车站、车辆、维护检修基地、供变电系统、通信信号系统、指挥控制中心等组成，一般建在地下;轻轨的组成部分基本和地铁相同，两者的主要不同是前者建在地下，后者建在地上且多采用地面和高架相结合的方法建设，可以从市区通往近郊。我国城市轨道交通的建设历程大致可分为三个阶段:第一阶段为开始建设阶段。从20世纪80年代末至90年代中期，以上海地铁一号线(21km)、北京地铁复八线(13．6km)、北京地铁一号线改造、广州地铁一号线(18．5km)建设为标志，我国真正以交通为目的的地铁项目开始建设。第二阶段为调整整顿阶段。从1995年至1998年，地铁建设发展迅猛，许多地方不考虑经济承受能力和社会发展需要而盲目建设。针对工程造价很高、全部车辆和大部分设备需引进等问题，1995年国务院办公厅下发了第60号文件，通知除上海地铁二号线外，其他所有地铁项目一律暂停审批，并要求做好发展规划和国产化工作。之后近3年国家没有审批城市轨道交通项目。从1997年底开始，国家计委研究城市轨道设备国产化实施方案，提出深圳地铁一号线(19．5km)、上海明珠线(24．5km)、广州地铁二号线(23km)作为国产化依托项目，于1998年批复3个项目立项，轨道交通项目又重新启动。第三阶段为蓬勃发展阶段。从1999年至今，国家先后批准了深圳、上海、广州、重庆、武汉、南京、杭州、成都、哈尔滨等10多个城市轨道交通项目开工建设，并投入40亿元国债资金予以支持，我国轨道交通建设进入高速发展期。2014年末，全国共有22个城市开通了城市轨道交通，运营线路长达3173km。地铁线路正以极快的速度诞生，越来越多的二三线城市正在努力加入地铁大军。原因是:国家从建设资金上给予了有力支持;通过技术引进和消化吸收实现了城市轨道交通车辆、设备国产化，建设造价大大降低。目前，全国已有39个城市获批建设地铁。预计到2020年，具备建设城市轨道交通条件的城市将达到50个，全国地铁总里程将达到6000km。
2轨道交通项目水土流失特点
城市轨道交通项目的主要水土流失防治区域有区间线路、车站、车辆段、停车场、换乘停车场等。一般来说，项目建设具有占地面积大、动用土石方量巨大、对环境影响大等特点。
2．1车站和区间线路车站和区间线路有地上和地下两种类型，不同建设时期水土流失特征差异明显。在施工准备期，主要是临时设施的建设和拆迁工程造成的水土流失。因城市轨道交通项目一般建设在城市中心地带，所以地上线在施工准备期均会涉及拆迁，拆迁废渣的处理是造成水土流失的关键环节。该时段的临时设施建设，一般是一个区间和车站会建设一处施工生活区，占地2500m2左右。施工生活区建设产生的水土流失历时较短，一般1个月左右，建设完成后水土流失轻微。但因建设区在市区，对周边环境影响较大，需加强建设期间的水土流失防治措施布设，建设完成后主要是做好雨水和污水排放措施布设。施工期是水土流失发生的主要时段，此时段施工扰动范围大、扰动强烈，土石方挖填量巨大，极易发生严重的水土流失。车站和区间线路有多种不同施工工艺，不同的施工工艺造成的水土流失量差异也较大。一般来说，区间线路施工方法主要有盾构法、矿山法和明挖法，车站结构施工主要方法有明挖法、盖挖法、暗挖法［1］。各种方法中明挖法占地面积、土石方挖填量均较大。该时段产生的水土流失主要来自基坑开挖回填、施工场地施工扰动和土石方临时堆放等环节。尤其是土石方临时堆放区域，需要重点关注。如果明挖施工，一座车站的挖方量在20万m3左右，而采用盾构法施工的挖方量在3万m3/km左右，有利于减少水土流失。对于地面站、地面线或高架线来说，土石方量较小，水土流失主要发生在高架桥基础施工期间，桥墩施工一般采取钻孔桩施工［2］，应防止钻孔桩施工泥浆四溢，对城市排水系统造成影响和对周边环境造成污染。自然恢复期，车站和区间线路均已建设完毕，车站区域主要是进行周边场地道路恢复、广场硬化或绿地恢复，区间线路主要是根据施工期占用的不同土地利用类型，进行有针对性的恢复。在自然恢复期，随着地表硬化和绿化，因施工扰动造成的水土流失逐步减少，项目区原有的水土保持功能逐步得到恢复、改善。
2．2车辆段和停车场车辆段是对车辆进行运营管理、停放及维修、保养的场所。停车场主要是停放车辆，以供经过检查和整修的车辆停放等待下一次出勤任务。车辆段和停车场在城市轨道交通项目中属于“点式”项目，和房地产类项目有相似特点，占地面积一般较大，且硬化面积占比较大。因此，车辆段和停车场施工扰动范围大，致使其在项目建设期造成的水土流失不容小觑，而在项目建成后造成的雨水资源流失也是一个值得重点关注的问题。施工准备期，车辆段和停车场的主要建设内容包括占地范围内的地上物拆迁，场地平整和临时设施建设。水土流失主要发生在动用土石方量大的场地平整阶段。施工期，水土流失来源于各类建(构)筑物的建设、轨道建设和场地内各类管线的敷设。因建(构)筑物基础开挖，形成基坑开挖边坡，受雨水冲刷极易产生水土流失。该时段土方工程施工集中，因项目建设改变了原有的土壤结构，致土体松散，遇风或降雨很容易发生扬尘和土壤流失。室外工程的建设对项目区地表扰动强烈，特别是施工道路，由于车辆和人员的频繁扰动，若不加以防护则会产生严重的水土流失。施工生活区、临时堆土场等施工临时场地也是产生水土流失的重点区域，若临时防护措施布设不到位，则产生的水土流失量或许会超过主体工程施工区域。自然恢复期，随着建(构)筑物的建成、铺轨完成、地表硬化、绿地植被覆盖，各区域水土流失将迅速降低。该时段若水土保持措施布设不到位，则易发生风蚀或水蚀。
2．3换乘停车场换乘停车场即P+R(ParkandRide)停车场，早上驾车停进换乘停车场，然后去换乘地铁抵达工作单位，下班后再坐地铁到达停车场，驾车回家。驾车人持公共交通卡刷卡进入换乘专用停车场，并用该卡换乘轨道交通，即可享受停车费用优惠。换乘的出行方式，既减少了道路拥堵时间，又节省了油费，又有利于减少汽车尾气排放量，提高空气质量。2010年7月，上海便已试点换乘停车场(锦江乐园站和淞虹路站)，受到了广大上班族的欢迎。在城市轨道交通项目中，换乘停车场会越来越普遍。换乘停车场一般建在车站附近，面积一般在1hm2以上。建设内容主要是停车位，动用土石方量相对较小。工期不长，由其造成的水土流失相对于城市轨道交通项目其他区域来说较小。因此，对于换乘停车场来说，重点是做好施工期水土流失防治工作。
3水土流失防治措施
3．1临时措施(1)车站和区间线路。车站和区间线路施工期间，沿临时围挡四周设置临时排水沟，末端设沉沙池，将周边路面的径流汇集排出，避免影响项目基坑施工;施工场地内的临时堆土采用临时拦挡和覆盖措施，防止大风扬尘对城区空气和环境造成影响;在施工区出口设置洗车池，对施工车辆进行自动清洗，避免大量泥沙进入周边市政道路;施工降水通过设置收集池进行收集利用，避免造成大量的地下水资源浪费;桥梁基础施工期间设置泥浆池，防止泥浆四溢污染周边环境。(2)车辆段和停车场。为了防止施工期车辆对施工道路的频繁扰动，对施工道路采用碎石铺垫措施;在施工道路一侧设置临时排水沟，在拐角和末端设置沉沙池，有效排出施工期项目区的地表径流;在施工区出口设置洗车槽;管线施工期间的临时堆土采用临时拦挡和覆盖措施;施工生活区采用碎石铺垫，防止人类活动频繁造成水土流失;临时堆土场采用临时拦挡和覆盖措施，防止扬尘和水蚀;在施工生活区和临时堆土场周围设置临时排水沟和沉沙池，引排施工期雨水;在裸地绿化前，采用纤维网等临时覆盖措施，防止地表造成水土流失。(3)换乘停车场。主要是做好雨季施工期间的临时排水和沉沙设施，在施工区出口设置洗车槽避免泥沙进入周边市政道路。
3．2工程措施(1)车站和区间线路。为了增加地表径流下渗，将车站出、入口周边的空地和广场采用透水砖铺装。(2)车辆段和停车场。对建筑物周边空地、地面停车位等采用透水材料铺装;绿地设置为下凹式;在集中绿地区域设置蓄水池;绿地浇灌采用喷灌;若受地形因素影响形成边坡，则尽可能采用生态型护坡措施。(3)换乘停车场。将停车场的硬化地面尽可能采用透水材料铺装，并设置蓄水池、渗沟等雨洪集蓄利用设施，增加地表径流下渗，同时尽可能收集利用雨洪。
3．3植物措施(1)车站和区间线路。对施工扰动、破坏的原有绿地、耕地等，在施工期末进行植被恢复、复耕。(2)车辆段和停车场。主要是办公区的绿化美化，以及其他区域的绿化。(3)换乘停车场。对停车场进行绿化，停车位两个或三个一组，中间设置绿化分隔带，停车位后方栽植高大乔木，将换乘停车场设计为生态型停车场。城市轨道交通项目水土流失防治措施体系见表1。
4控制要点
关键词：城市轨道；交通换乘；问题；建议
中图分类号： C913.32 文献标识码： A
前言：随着国民经济的持续稳定发展，城市化水平不断提高，居民出行次数与出行距离大幅增加，我国城市轨道交通在规模及数量上都发生了巨大的变化。截至2013年5月，全国已有包括北京、上海、深圳等18个大中城市的轨道交通投入运营，总里程达2700公里，36个城市的轨道交通线网规划和建设规划获批，今后还将修建城市轨道6000多公里，投资将达4万亿元。城市化的速度及城市对交通需求的剧增效应都证明了城市轨道交通在国民经济的快速发展和社会进步中发挥着重要的作用。但城市轨道交通的大容量集散特点也决定了轨道交通换乘的枢纽是城市最为重要的综合交通枢纽之一，而城市轨道交通换乘站的设计和布置更是直接体现了轨道交通的运输效率和服务水平。在我国城市轨道交通的快速发展中，许多大城市选择发展大运量、低污染、能源利用率高的轨道交通，并以轨道交通作为骨干构筑一体化的综合交通体系。北京近期上报的《北京市城市轨道交通建设规划线网初步方案（2011－2020）》，该方案规划（至2020年）线路31条（含2条市郊铁路和现代有轨电车西郊线）。其中，地铁线路28条，总长约1050公里（本次线网方案新增地铁规划建设项目15个，其中有11条地铁线和4条已有规划线路延长线，长约450公里），车站近450个，形成“中心城棋盘式+新城放射式”的线网格局，规划线网规模达到世界领先水平。
一、我国城市轨道交通的发展历程
80年代初期，随着北京、上海、广州地铁项目的完工，一大批城市也纷纷开始上报建设轨道交通项目，要求国家进行综合审批，我国的城市轨道交通正式拉开了帷幕。1995年到1998年之间，由于许多城市要求建设的地铁项目多，不考虑当前社会的发展需要和经济承受能力，建设带有很大的盲目性。针对当时出现的一系列问题，国家勒令地铁项目暂停审批，各地区重点做好发展规划和国产化工作，与此同时，国家计委也开始着手研究城市轨道交通设备国产化政策。1999年开始，一部分城市轨道交通项目才开工建设，国家也着手制定积极的财务政策，并从政策上鼓励相关地区政府对城市轨道交通建设的规划，强调城市轨道交通对城市未来发展的重要性。2008年为应对全球金融危机，我国政府出台了一系列的经济刺激政策，其中就重点提出了大力发展城市轨道交通。“十二五”期间，28个城市已拥有3000公里运营线路。未来10年将是我国城市轨道交通大发展的时期。至2015年，全国铁路营业里程达12万km左右，其中西部地区铁路5万km左右，基本建成快速铁路网运营里程将达到4.5万km。预计到2020年，国内将有约40个城市发展轨道交通，总规划里程7500多公里。按照5亿元/公里的投资测算，预计未来8年每年平均的轨道交通投资约为3300亿元。
二、城市轨道交通发展的现状及特征
目前我国城市轨道交通发展主要呈现出以下几个特征： 其一，施工水平的不断改进，工程造价的日趋合理
自上个世纪90年代末，我国开始重新审视城市轨道交通建设，到现在我国已经开通运营的轨道交通线路里程已近500km。在此期间，由于施工水平的不断改进，市场竞争的良性发展，建设中采取科学规范的招标制度，轨道交通工程造价水平得到了很好的控制。 其二，施工中采用了先进技术，多种制式和系统同时存在 经过长期的实践，根据轨道技术发展的趋势及不同的运输需求，我国将形成类型繁多的轨道交通系统来满足城市交通的不同需求。如大运量的地铁系统、城市高架轨道交通系统、高速磁浮系统及中低量的地面轻轨系统等，并根据实际情况，引进现代通信和网络等先进技术，如将GPS(全球定位系统）运用在城市交通线路的查询上，能够方便车辆快速准确的定位目标路线。
其三，国产化政策实施成果显著 对于轨道交通建设及运营的安全问题，国家领导曾多次作出重要的批示。地方政府也相应出台各种相关文件，保障其安全建设、安全运营。建设部颁发的《城市轨道交通运营管理方法》，重点强调轨道交通安全保障工作，建立尘世轨道交通安全评审制度，并督促落实安全责任机制。在轨道交通项目的规划、设计、施工环节上，都严格要求落实国家颁布的强制性标准，从而确保安全设施的规划和建设。如“十二五”期间，组织开展的“公交都市”建设示范工程。公交服务质量和保障能力都有了很大的提升。
城市轨道交通工程的特点
城市快速轨道交通系统(地下铁道、轻轨)属于集多专业、多种类型于一身的复杂系统。其具有运量大、效率高、污染小等特点，正是这些特点促使全国各地都在争取建地铁。
城市轨道交通提供了大容量运输服务 城市轨道交通具有显著的资源环境效益、强大的运输能力及较高的服务水平等特点，尤其是资源集约利用、环保舒适、安全快捷的大容量运输服务不仅解决了一个城市交通拥挤的问题，而且提高整个城市的运转效率，是解决大型城市交通问题及城市可持续发展的根本途径。如目前一些大城市已经在运行的磁悬浮列车。它采用磁悬浮力（即磁的吸力和排斥力）通过调整交流电的频率和电压使得电磁极性得以转换而使列车急速奔驰，相比于化石燃料利用时会对环境产生很多有害气体来说，它在节能和环保上的效益无疑是巨大的。
2.轨道交通集约化的交通方式 随着大城市机动化进程加快，简单的阔路增车方法、公交专用道的潜在利用、个体分散交通已无法解决城市交通问题。而且中央城市土地资源可提供的地面交通供给正逐渐耗尽，开发利用地下空间资源提供新的交通供给，可以缓解地面空间资源紧张状况，节约能源和土地资源，还为人们出行提供了高效、优质的公交服务。如目前很多一线城市（北京、上海、深圳等）已经建成的地铁、高架桥等着力发展地下及高空的位置空间，缓解了很多城市重要枢纽的交通阻塞拥挤问题。
3.城市轨道交通是巨大的综合性复杂系统 系统复杂，要考虑轨道交通与城市发展的关系、与其它交通方式，考虑轨道交通线网布局、建设次序、资源共享的关系，还要考虑到轨道交通工程策划、建设、运营、资源利用的关系等；项目投资巨大，3-4亿元才是一千米的造价；建设规模大，城市的轨道交通线网至少都在百余千米至数百千米；建设周期过长，线网建设至少要30-50年；单线建设也要4-5年；技术要求高，几乎涉及到现代土木工程、机电设备工程所有可以用到的高新技术领域；信息量大，运营、建设过程中所产生的信息量比较大，因此处理工作也相对繁重。
四、我国城市轨道交通换乘模式及其应用
1.轨道交通之间的换乘
轨道交通之间的换乘主要原则是：满足换乘客流量；调整相交线路方向；减少人流交叉；缩短乘客的步行距离；结合地形选择合适的车站布置形式等。根据上述原则，换乘模式可分为同站换乘、通道换乘及组合式换乘等多种形式。
1)同站换乘，在同一站台等待不同班次列车的方式称为同站台换乘。同站换乘包括站厅换乘和楼梯换乘。站厅换乘是设置两线或多线的共用站厅，或者相互连通形成统一的换乘大厅。两条线路交叉部分，建设各自高低不同的站台，采用阶梯连接两个站台的方式称为楼梯换乘。同站换乘是最理想的换乘方式，这种方式可以有效减少旅客步行距离和换乘时问。
2)通道换乘，在两线交叉处，车站结构完全脱开，用通道和楼梯将两车站连接起来，供乘客换乘。这种换乘力方式适用于两个车站靠得很近，但又无法建造同一车站。因此，换乘要设专用通道。
3)组合式换乘，在换乘力方式的实际应用中，往往采用两种或几种换乘方式组合，以达到改善换乘条件，方便乘客使用，降低工程造价。
2.轨道交通与常规公共交通的换乘
1)公交站点的设置，应由接驳交通工具、乘客上下车所需时问、车辆停靠所需空问、旅客流量等决定，并为将来线路发展留有余地。
2)公交站点与地铁站点换乘线路紧凑，减少换乘步行时问及横穿街道次数，并且应在出入口处设置明显的指示通往不同公交车站的标志。
3)当人流在广场汇集时，应避免密集的人流交叉，可采用地下步行通道或地下步行广场与轨道交通站台衔接。其衔接应有利于人流沿站台均匀分布并符合客流量需求。
3.轨道交通与私人交通工具的换乘
1)非机动车接驳形式(以自行车为代表)，我国地铁站点的分布无法估计城市的每个角落，加上城市上下班高峰交通拥堵现象严重，使得轻便、廉价的自行车加上地铁的组合出行形式受到广大市民的青睐。
2)机动车接驳PAR形式(以小汽车为代表)，存车换乘P(Park)+R
五.城市轨道枢纽的整体规划原则
人是构成交通客流形成的基本个体要素，有效的规划，应该建立在“以人为中心”上。为乘客们提供舒适，快捷，方便的服务；其次是车，车是构成交通的基本要素，其中包括了各种车辆具备的运载能力以及速度和舒适度等条件；然后就是路，路是人群和车流形成的最基本条件，客流和车流形成了流动的路径；最后一个是场地，这里的场地指的是交通枢纽选择的场所，是制约规模和环境的重要因素，这里面涵盖了环境、景观以及建筑物的因素。
在总体的布局上准确的掌握好轨道交通枢纽的骨架，做好规划。对轨道交通进行规划的时，必须要根据城市总体以及交通的规划情况，注意选择的合理性和总体性。既要足够尊重现实，又要给新的规划留有余地，要具体情况具体分析，使各主要的枢纽同客流集中点能被城市中的轨道线网覆盖，形成一个整体性的交通网络系统。 六、换乘过程中的问题
1.换乘的不协调性
对轨道交通而言就是具备及时疏散和集结轨道客流的能力，并在运输能力方面保持匹配，服务水平保持一致性。就目前而言，客运设备和客运服务的不协调性已严重影响了人们的出行；枢纽换乘过程的缺乏连贯，乘客完成城市轨道交通线路之间的换乘，应当是一个连续的过程。但当下轨道交通的连续性在时间、空间及换乘信息上都有待完善；此外，乘客在出行环节上的设计不合理导致乘客滞留，阻塞出入口的畅通。
2.换乘距离过长
换乘距离过长是我国日前城市轨道交通枢纽中比较突出、普遍的问题。主要是指乘客在换乘过程中行走距离较民而导致的换乘距离过长。在交通换乘枢纽的建设中因涉及多家单位的利益时由于没有一个总体协调来平衡有关方的利益，也造成了一些合理的方案不能被采纳。另外，由于在线网规划时没有将轨道交通枢纽的换乘问题统一考虑，在具体实施时，由于技术上的问题或资金问题，不能正确处理投资与设计的矛盾，造成了车站枢纽设计的不合理及换乘功能的不协调。
3.换乘通道及站点的设计不合理
一个完善的换乘站设计，不仅仅要考虑技术性因素，往往还要考虑到人文的背景。但在设计中有时往往只对换乘的平均距离进行考虑，却忽略了同方向来回换乘距离的不平衡，导致了两个方向的来回距离有较大的差异或者是在两个通道相交汇成一个通道的区间内，由于没有一个合理的过渡段，乘客行走距离长，给换乘带来了极大的不方便。在交汇处形成了客流的拥挤，影响乘客的快速通过。造成的后果是既影响了轨道交通大容量、快速等特性的发挥，又不利于整个城市公交的效率提高。以上海1号线为例，地铁1号线设计和建设时，由于当时轨道交通线网尚未形成，车站设计时均未考虑与其它线路的换乘，导致后建线路与1号线的换乘均为长通道换乘。
4.换乘设施面积不足
换乘设施包括电梯、楼梯、通道等一系列设备。换乘设施面积不足易造成环境质量差、乘客拥挤，严重影响换乘的舒适性和效率，破坏换乘组织的协调性。研究了人的行为过程可知，主要会在买票这一环节上产生聚集、滞留。而人的聚集就要对人的通过产生影响，因此在买票的地方需要较大的空间。目前由于换乘楼梯、通道等设施能力不足，导致高峰客流拥堵的现象时有发生。
5.车站细部设计不合理
对细部的设计的不够重视往往会在轨道交通换乘枢纽建成使用后暴露出许多问题，甚至会影响到其正常使用功能。如在早期规划设计时，有些城市在轨道交通枢纽的停车位上考虑不足，致使停车位过少或根本没有设计停车位。但随着城市化进程的加快，城市小汽车的拥有量越来越大，这给准备乘坐小汽车换乘其他交通工具的乘客带来了很大不便。
七.我国城市轨道交通发展前景对策建议
现代化城市的交通系统，应该与城市发展相协调，结合其长远规划目标和近期调整来满足公众的生活需要。目前，我国应该做好与城市交通量相适应的道路交通网络系统，逐步改善常规公共服务管理质量，有机地结合好综合交通规划，拓展空间利用条件，重点发展以轨道交通为骨干的公共交通网络，同时引进地铁和轻轨等便捷的交通方式，来适应城市可持续发展的需要。
1.按照科学发展观要求编制好轨道交通建设规划
目前，我国的城市轨道交通仍处于初步发展阶段。虽然在技术进步、工程建 设和运营管理方面都积累了许多成功的经验，但也暴露了许多问题。某些地方出现不顾及自身资金问题，盲目要求建设城轨交通项目的现象；有的未经国家审批，擅自开展城轨交通项目。因而，我们要按照科学发展观的要求，并综合结合城市的实际情况和经济发展状况，协调城市自然和人文环境的关系，做好城市轨道交通建设规划的编制工作，从而实现我国城市轨道交通健康、可持续的发展。建成一条耗资巨大的轨道交通，必然要做出许多复杂而有深远影响的决策。首先，要根据客流量预测数据确定采用何种客运交通系统模式，并选定线路走向和车站数量，明确工程总规模。其次，要确定工程和设备的技术标准，这既要考虑到与国内现行标准制式相一致，还要考虑到与国际上先进技术标准相呼应。
2.争取多渠道的筹资
固定的资产和稳定的收入来源是交通公司筹措自己的坚实保障。在社会主义市场经济的不断完善下，项目负责人应该通过发放债券、股票等多方融资手段筹集基金；同时，还应鼓励广大的投资者积极参与；另外，通过招标转让地铁站等市政设施发展权，可以将重要的项目工程如车站等建筑设施交由发展商建设；用拍卖地名、站名、沿线广告等方式募集海内外的资金等。并将所筹到的资金用于轨道交通基础设施的建设。
3.实现城市交通发展多层次一体化
城市交通是经历了一个很长的过程发展而来。轨道交通应当在其中发挥出骨架作用，连接城市内各种交通枢纽，形成城市覆盖网，这样便能实现城市集体交通利益的最大化。因此，一方面要集中发展一体化以及多个层次的交通枢纽，集中进行配置，尽可能的发挥出综合优势。另一方面也要注意分散，尽量避免过分的聚集和规模的过于庞大。此外，为了有序合理的开展轨道交通事业，在城市轨道交通网线的规划上，应当注重布局的合理以及有效性。大型的城市交通枢纽应成为交通线网的节点，以此让城市中大型的交通枢纽点和轨道的交通换乘点形成重合，这样形成综合的交通枢纽点，也有利于实现城市交通的换乘功能。
4.强化整体可持续性设计
城市轨道交通枢纽换乘问题是一项复杂的系统工程。在城市轨道交通建设中，应加强将车站枢纽和线路作为一个整体来进行规划、设计和建设。如换乘车站平面设计力求功能分区合理、布局紧凑，并便于运营管理和设备布置，车站内应具有良好的通风、照明、卫生防灾等条件。考虑无障碍设计，应设置盲道和无障碍电梯或无障碍升降平台。并充分借鉴国外先进国家在轨道交通枢纽车站设计的先进理论和建设的成功经验，并将其与中国的实际情况相结合。在换乘方案基本确定的基础上，进行车站的结构设计，进一步完善换乘问题的一些细节，把高效率和方便换乘作为车站枢纽设计的重要环节。
5.在设计和建设中，切实“以人为本”
以车站枢纽换乘方法和换乘通道的确定为主要依据，在换乘方法选择、通道设计中，充分考虑乘客在乘坐轨道交通过程中的各种复杂因素，把乘客的利益放在第一位，充分采用科学的理论，对每个车站客流的分布特征、流动规律和换乘特点等进行分析研究，保证乘客方便、快速地疏散。如出站口的检票机数量应该多于进站口的检票机数量，并安排现场工作人员在售票口、通道交汇处等人流容易拥堵的地方执勤，在售票策略上尽量采取“一卡通”的方式。
6.与时俱进，加快建设步伐
近些年来，受经济发展的影响，城市的交通也面临着严峻的挑战。车越来越多，而路却越来越少，城市的交通拥挤问题已经影响到了城市的发展。因此，将轨道交通发展的更加网络化，加快建设城市轨道交通就显得非常的重要。而这些都需要多方面的支持与努力。中央政府可考虑在加强城市轨道研发的财政和政策上予以支持。首先是支持建立公交运营和财务业绩统计数据库，以利研究、比较和信息交流。其次是支持城市交通经济基础课题的研究，比如，城市交通市场的特性与演变，乘客票价弹性系数与可支付能力，居民出行交通方式选择的各种影响因素，出行者心目中的时间价值（如车内时间价值、车外等候时间价值、中转时间价值）。国际上相关的经验也应予以系统地分析和推广，特别是国外在政策和机构上如何支持可持续的城市交通发展、土地利用和交通规划方法、PPP、以及公交导向的城市发展。最后是支持城市轨道系统关键技术的研发，这包括票务系统、乘客信息系统、换乘枢纽的配置等方面。
八.结束语：
随着城市轨道交通的不断发展，轨道交通将成为市民出行的主要交通工具，其换乘问题也将日益突出。在未来的项目建设中，需要在充分研究论证的基础上，统筹规划、精心设计、合理引进、科学操作，建立适合我国国情的城市轨道交通系统，保障城市轨道交通快速、健康、可持续的发展。
参考文献：
[1]习宗晶,李枫轨,轨道交通换乘系统评价综述[J].科技咨询,2010(2):39--40.
Key words： PPP mode；financing；urban rail transit
中图分类号：F282 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）12-0047-03
0 引言
随着城市轨道交通的不断发展，所需的建设资金越来越多，但由于这类项目建设周期长、投资量大且自身投资回报率低，导致其筹集建设资金的过程中困难重重。尤其是近年来在货币紧缩政策的影响下，这类项目融资的困难度更是大大增加了。面对这种形势，应运而生了引入社会资本参与轨道交通融资的PPP融资模式，该模式不仅有效解决了上述问题，还能够有效提高轨道交通建设与运营效率、提供优质交通服务等。本文以具体案例诠释了PPP融资（SB-O-T）模式的运作思路，提出了PPP融资模式在我国城市轨道交通建设应用中的建议。
1 PPP融资模式概述
PPP，即Public-Private Partnership的缩写，通常译为“公司合伙/合营”，但在我国，由于国有企业参与PPP时都是以独立法人的形式进行的，所以，将PPP译成“政企合伙/合营”。PPP融资模式本质上是公共和私营部门为基础设施的建设和管理而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为监督者和合作者，它强调的是优势的互补、风险的分担和利益的共享。[1]
PPP融资模式一般适用于建设规模大，投资周期长的项目。我国城市轨道交通建设的主要任务是解决新建城市轨道交通基础设施的资金问题，城市轨道交通几乎不可能在短时间内完全私有化。所以，在PPP模式下整个项目的风险和收益都被平分了，政府和社会投资者共同负责整个项目的建设和运营。国内学者结合我国城市轨道交通行业的特点，提出了两种可以实行的城市轨道交通建设项目的PPP融资模式，包括SB-O-T模式，即前补偿模式（又称建设期补偿模式）和B-SO-T，即后补偿模式（运营期补偿模式）。具体做法如下：[2]
①SB-O-T模式：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分和盈利性部分的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而营利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，政府与私营部门签订特许经营协议，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。
②B-SO-T模式：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率α%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过α%，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+α%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量可以进行定期或不定期的调整，其目的在于控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。
SB-O-T模式与B-SO-T模式对比表，见表1。
2 PPP融资（SB-O-T）模式在某市融资方案的具体应用
2.1 将拟建的城市轨道交通工程划分为A包、B包两部分
A部分主要工程内容包括土建工程以及征地拆迁和管线改移等费用，具体费用包括车站和区间土建、车辆段土建、征地、拆迁、管线改移、树木伐移、商业补偿等投资以及相关工程建设其他费用和预备费等。
B部分主要工程内容包括轨道工程、车辆、通信、信号、供电、通风空调、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，车辆段、停车场中的机电设备，以及其他约定内容。具体的费用内容包括：轨道工程、车辆、通信、信号、供电、通风空调、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，车辆段、停车场中的机电设备投资以及相关工程建设其他费用和风险包干费等。
A包和B包投资划分，详见表2。
2.2 PPP模式具体操作流程
PPP模式下某市轨道交通项目具体运作流程见图1。
项目A包、B包两部分的实施方式如下：
2.2.1 项目A包部分
项目A包部分由政府下属公司负责筹资、投资和建设。
2.2.2 项目B包部分
项目B包部分采用PPP方式实施，具体实施方式如下：
①通过竞争性磋商或者邀请招标等方式引入社会投资者（联合体）作为特许经营方，政府与特许经营方签特许经营协议，授予特许经营方全项目30年的特许经营权；②特许经营方组建“项目公司”，并具体完成B部分的筹资、投资、建设以及全线在特许期30年的运营以及维护更新等；③项目公司在特许期内通过线路运营获取票务收入、通过授权范围内的沿线附属资源开发获取非票务收入，并承担项目公司自身债务资金的还本付息、车辆追加以及重置更新投资；④政府在约定年限内通过影子票价的方式向项目公司支付财政补贴，以满足社会投资者一定收益率要求（暂定社会资本全投资财务内部收益率税后不高于8%）；⑤项目公司在约定年限到期后向政府或下属公司无偿并完好的移交全线的资产或者通过续期谈判继续开展运营工作。
2.3 资金来源分析
某市1号线工程投资估算总额为77.93亿元，结合前述A包和B包划分，将总投资详细拆分如表3所示。
从表3可以看出A包部分投资为33.33亿元，资金来源主要包括政府资本金出资以及发行城市专项债券两部分；A包部分的资本金来源为政府财政出资，结合国家发改委关于各城市轨道交通建设项目资本金出资比例的最新要求，并考虑某市的经济情况，某市政府拟出A部分总投资的40%作为建设资本金，资本金约13.33亿元，其来源是政府财政资金直接投入以及相关土地出让收入等。A部分的债务资金来源为发行城市专项债券，专项债券发行规模为20.00亿元，占A包部分的总投资比例为60%。
B包部分投资为44.60亿元，资金来源主要包括社会投资人的资本金出资以及债务资金出资两部分。B包部分的资本金来源为社会资本自有资金，结合国家发改委关于各城市轨道交通建设项目资本金出资比例的最新要求，项目公司拟出B部分不低于40%的资金作为B包部分的建设资本金，资本金约17.84亿元。具体资金来源为社会资本的自有资金。B部分的债务资金来源暂定为银行贷款，贷款总额暂定为26.76亿元，占B包部分的总投资比例为60%。贷款使用条件：建设期为宽限期，期间只付息不还本；贷款资金净还款期暂定20年；贷款利率暂按人民银行公布同期贷款基准利率执行；还款采用等额本息方式。
3 PPP融资模式的优势分析
PPP融资模式可以将政府部门的有利特点和民营企业的有利特点有机的结合在一起，具有很多优势，具体如下[3]：
①对政府部门而言，PPP融资模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。随着城市轨道交通建设的不断发展，政府财政面临的压力越来越大。而PPP融资模式的出现有效缓解了这种压力，不仅如此，政府的职能也发生了变化，在PPP融资模式下政府的职能更多的是监管者，这无疑将更加提高建设运营质量。
②对民营企业而言，PPP融资模式提供了获得稳定回报的投资机会。采用PPP融资模式，政府为了鼓励民营企业参与到项目中，往往会出台很多优惠政策，比如沿线土地开发权、贷款担保、税收优惠等，这对民营企业来说，无疑是获得了稳定回报的投资机会，同时还解决了民营企业自身资本流动性过剩的问题。
③对社会公众而言，PPP融资模式有利于提高城市轨道交通的服务质量。民营企业是以实现盈利为目的的，只有提供优质的服务才能赢得顾客。因此，民营企业必然会将其丰富的管理经验和服务意识体现于项目运营过程中，确保社会公众获得优质服务，这正是传统政府投资项目所欠缺的。
④对项目本身而言，PPP融资模式有利于提高投资效率、降低投资风险。PPP融资模式在项目初期就建立了合理的风险分配机制，合理的分配结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险的管理成本。
4 PPP融资模式在我国城市轨道交通建设的应用建议
城市轨道交通建设中运用PPP模式具有上述诸多优势，有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的应用前景。但是，由于PPP融资模式在我国还是新兴事物，在今后的应用中应注意以下几个方面：
4.1 转换政府职能，提供良好的政策支持
PPP融资模式与传统融资模式不同，政府由过去建设的主导角色转变为与民营企业以特许权为基础的合作关系，在公共服务中扮演监督、指导以及合作者的角色。同时，政府应当出台一些优惠政策，如：允许投资者进行轨道交通沿线商业开发、精简项目审批手续等等，如此才能让投资者在项目中看到利益，也只有让投资者感到有利可图才能真正的吸引社会投资者的资金。
4.2 建立有效监管机制
PPP融资模式在我国还是新兴事物，从项目的立项、评价、招投标到项目的实施、验收、运营，都必须建立有效的监管机制。政府可以设置专门的监管部门，也可以引入第三方监管机构对项目进行监管。同时，可以建立PPP综合服务平台，将PPP项目的立项、招标、投标、中标、建设、运营等信息公开，一方面通过PPP综合服务平台对项目的全过程进行监管，另一方面社会资本也可对政府行为进行有效约束。这样可以形成政府和社会资本相互监管的平等合作地位，避免权力寻租等现象发生。
4.3 拓宽项目收益渠道
城市轨道交通传统收益来源仅仅为票价收入、政府补贴或者列车冠名权、少量的广告收入等，难以满足民营企业的需要。政府可通过授予企业沿线土地开发权或者优先受益权；允许投资者拥有沿线商业和房地产的优先开发权；延长项目的特许经营期，增加社会资本的资金回收期限等方式来拓宽城市轨道交通PPP项目的收益渠道。
4.4 完善城市轨道交通PPP项目的风险分担机制
城市轨道交通PPP项目涉及的风险较多，合理的分配风险是确保项目正常运行的必要条件。风险分担遵循的原则为“由对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则”和“风险与收益相匹配原则”。遵循此原则能减少风险发生的概率和风险发生的损失，进而确保控制风险所需成本的最小化。
4.5 提供有力的人才保障
PPP融资模式操作复杂，这无疑对相关岗位人才提出了更高的要求，所以必须加强对相关专业人才的培养，只有这样才能为该模式的成功实施提供有力的人才保障，进而提升社会投资者对项目的信心，促进项目更好更快的完成。
关键字：上海轨道交通 体制改革 发展建议 上海正向着国际化大都市的目标迈进，提升城市综合竞争力，完善城市基础设施是一项重要的战略步骤。上海目前已投入运营的轨道交通线路共三条，形成了总长65公里的初始网络，日均承担客运量97.9万乘次，约占公共交通客运总量的10％。“十五”期间，上海将建设218公里左右的10条轨道交通线路，进入轨道交通的集中发展期，初步形成轨道交通骨架网络。届时，日均承担客运量320万乘次，轨道交通的出行比率将占全市公共交通的25%.
城市轨道交通的经济属性
城市轨道交通是一种准公共产品，具有自然垄断的经济特性。轨道交通是城市公共交通的重要组成部分，它所提供的产品－客运服务可以通过设置收费口排除不付费的消费者，而在特定运能以内多一个消费者对供给者带来的边际生产成本和边际拥挤成本几乎为零，显然，轨道交通具有排他性和非竞争性，是一种准公共产品，具有自然垄断的经济特性。
城市轨道交通具有很强的正外部效应，体现了收益外部化的特点。城市轨道交通是一种准公共产品，轨道交通的建设将给整个城市带来社会、经济收益。轨道交通运量大，占地少，提供了安全快捷舒适的客运服务，从而减轻了地面交通压力，减少交通事故，节约了人们的时间成本，同时，轨道交通采用电驱动，是一种省能源、少污染的绿色交通工具，形成良好的社会收益。此外，轨道交通能够带动沿线地区的经济发展，沿线房地产迅速增值，商贸日趋活跃，从而改善了城市的投资环境，提升了城市的综合竞争力。
城市轨道交通生命周期长，体现收益长期化的特点。城市轨道交通项目的建设期一般为3－4年，以每公里平均造价4亿元计算，投资强度大；进入项目运营期，从投入运营到项目现金流的收支平衡年份，大约需15年，这一阶段由于运营成本高，还本付息压力大，运营收益在很大程度上被成本化了，而从投入运营到收回投资约需20－25年，客流进一步成熟，项目产生较大收益。考虑到城市轨道交通作为一项基础设施，其使用寿命长，隧道洞体主结构的使用年限可达百年，如伦敦、巴黎等城市的地铁均有百年历史，仍运营正常，处在成熟发展时期。因此，轨道交通产品的生命周期远长于一般产品，轨道交通运营的时间越长，客流量越大，体现了收益长期化的特点。
上海轨道交通的投融资体制改革
“十五”期间上海每年将建设轨道43.6公里，这一速度不仅远高于西方城市，而且比汉城的建设速度也要高出近一倍，以每公里平均造价4亿元计算，需要总投资872亿元，约占GDP的2.5％。要实现这一目标，完全靠政府现有的财力，沿用过去地铁建设由原上海地铁总公司一家独揽的模式是不现实的。为此，2000年4月上海市政府决定深化投融资体制改革，实施了轨道交通投资、建设、运营、监管“四分开”的体制改革，强化政府公共投资功能和投资引导功能，推动轨道交通建设与运营逐步走向规范、有序、合理的市场竞争，同时建立起政府有效的监管机制。
按照“四分开”原则，新组建的申通集团作为上海轨道交通的政府投资主体，按照轨道交通项目“谁投资、谁所有、谁得益”的投资原则，在资本金逐步到位的情况下，对“十五”建设项目，由市区两级政府共同出资，分别组建项目公司。项目公司实行资本金制度，按项目投资总额30％－35％的比例确定，申通以现金投入，沿线各区主要以动拆迁费和车站土建资金作价入股，项目公司凭借良好的资信和轨道交通产品生命周期长的特有属性，积极筹措银行贷款并拓宽融资渠道，形成市区两级政府共同推进，社会多元投资的格局。在上海轨道交通建设领域，目前已由上海地铁建设公司、久创建设管理公司、上海港铁建设管理公司、中国铁道建筑总公司四家总承包商共同竞争，其中上海港铁的投资方之一是香港地铁有限公司，这意味着上海轨道交通建设管理向境外资本敞开了大门。在地铁运营管理领域，2002年8月现代轨道交通运营股份公司获得了即将投入运营的轨道交通5号线（莘闵轻轨）的经营资质，打破了上海地铁运营公司独家运营的垄断局面。而政府的主要职责是进行政策引导和监督管理，制定行业规范、编制轨道交通网络规划和专业规划、核实票价、推动轨道交通投资的多元化并创造一个公开、公平、公正的市场竞争环境，使建设、运营不断适应市场化要求，实现轨道交通“投资－建设－运营－回报－投资”的良性循环。
上海轨道交通的发展思路
以2010年上海世博会为契机，进一步完善上海轨道交通规划。2010年上海世博会的主题是“城市，让生活更美好”，快速、便捷的交通系统也成为其主要内涵之一，在为期6个月的会期中，上海要接待7000多万参观者，届时上海轨道交通的日载客量将达700－800万人次，这将产生巨大的客运需求，带来巨大的交通压力。因此，要依据《上海市城市总体规划》和《上海市城市交通白皮书》，以2010年上海世博会为契机，同时借鉴德国汉诺威世博会和日本爱知县世博会有关轨道交通规划经验，进一步完善上海轨道交通规划，做好轨道交通与地面常规交通、空港、干线铁路的相互衔接及大型换乘枢纽的规划设计，解决好控制调度、供电、维修基地等一系列资源共享问题，建设好上海轨道交通的基本网络。
政府引导，建立多元化的融资结构。上海轨道交通的“十五”建设项目，是由市区两级政府共同出资的项目公司来建设。为引导各方为上海轨道交通项目筹措资金的积极性，上海轨道交通的政府投资主体－申通集团按照各股东出资额整数，实行建设期投资补贴政策，投资补贴率一般参照银行同期贷款基准利率计算。
但是，各项目公司融资结构中的银行贷款比例普遍达60％，短期内又不可能偿债，造成融资成本高、融资风险过于集中，不利于项目的滚动举债和建成后的正常运营。因此，在集中政府预算内外资金，增加轨道交通投入的同时，还需积极开辟资本市场的融资渠道，形成资本结构的良性循环。2001年申通集团完成对上海凌桥自来水股份公司的资产重组，申通地铁（600834）成功上市；2002年上海磁浮交通项目股权信托受益权投资计划的实施；2003年上海久事40亿轨道交通建设债券的成功发行以及轨道交通二号线西延伸采用BT模式建设，都是对促成轨道交通多层次筹融资体系的积极探索，同时也说明预支轨道交通项目本身未来收益的可行性。
形成政府指导下的轨道交通价格新机制。轨道交通最稳定和最主要的收入来自票款，建立适应上海轨道交通市场化运作的价格机制是影响轨道交通收益，确保轨道交通良性发展的关键环节。经测算，对“十五”期间建设的线路（不含磁浮线路）来说，到2010年若能达到平均每天每公里2万人次的客运量，则其保本价格约为6.00元/人次，而2010年居民的承受能力约为4.50元/人次，因此，轨道交通的完全成本价格远高于市民可接受的价格。现行的上海轨道交通实行统一的分段计程票价即0-6公里票价为2元，6-16公里加收1元，16公里以远按每6公里1元票价递增，平均票价为2.62元/人次。分段计程票价结构与地面公交等形成了一定的比价关系，特别是一、二号线的一票换乘对吸引客流起到了较大作用。但现有相对简单的票价体系仍无法适应上海轨道交通网络化发展的要求，价格构成不明晰，无法满足企业市场化运作的需要。所以，要根据轨道交通准公共产品的特性，在加强政府监管和社会监督的前提下，以客流为导向，充分发挥轨道交通自动售检票系统的功能特点，建立政府管制下的多层次票价体系和规范化的企业调价程序，完善上海轨道交通定价模式，兼顾轨道交通的经济效益和社会效益。
逐步建立轨道交通利益还原机制。政府的转移支付是实现轨道交通项目外部效益内部化的重要手段。轨道交通的开发对土地级差效应影响较大，为沿线房地产带来较大的增值收益，随着轨道交通建设线路向郊区延伸，政府有必要提前开展土地储备工作，利用土地级差获取增值收益。同时，通过适当增收房产交易费用等途径，获取房地产增值收益。适时开征轨道交通专项税费，调整部分已收费项目的用途，建立政府的轨道交通建设专项基金，以利于上海轨道交通的良性发展。
关键词：城市轨道交通；ppp模式；融资；目标；问题
城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，它不仅缓解了城市公共交通面临的巨大压力，而且推动了经济的持续增长。一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资。从经济学角度看，城市轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特性，即其运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。
1 ppp模式的内涵
20世纪90年代后,一种崭新的融资模式—ppp模式（public—private—partnership, 即公共部门与私人企业合作模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。WWW.133229.COMppp模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。ppp模式的内涵主要包括以下4个方面：第一，ppp是一种新型的项目融资模式。
ppp融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，ppp融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。ppp融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，ppp模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取ppp模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四，ppp模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在ppp模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
2 ppp模式的目标及运作思路
ppp模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如表1 所示。
ppp模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。ppp模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。ppp模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
伦敦地铁建设是采用ppp模式的具体实例。长期以来，伦敦地铁由于投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。1997年大选后，英国政府考虑了多种方案希望扭转地铁投资严重不足的局面，政府认为完全私有化不是最佳方案，而倾向于以ppp模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月正式签约，国营伦敦地铁公司（简称lul）将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司（分别为ssl、bcv和jnp公司，以下简称ppp公司）。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制，基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付（能力,有效性,环境）两部分组成，具体的运作模式流程如图2所示。
3 ppp模式与我国城市轨道交通建设
3.1 适合国内城市轨道交通建设项目的ppp模式
目前，我国城市轨道交通建设的主要任务是解决新建城市轨道交通基础设施的资金问题，在短期内完全私有化的可能性不大。因此在ppp模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的建设与运营，共担风险、共享收益。ppp模式没有固定的投资模式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，有两种国内地铁项目的ppp运作模式，其实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补偿或前补偿；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补偿或后补偿。简便起见，将这两种在不同阶段介入政府资金的ppp模式命名为前补偿模式（又称建设期补偿方式），即sb-o-t (subsidize in buliding，operate and transfer)模式和后补偿模式（又称运营补偿模式），即b-so-t（build, subsidize inoperation and transfer）模式。sb-o-t模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分（包括车站、轨道、洞体等土建工程）和营利性部分(包括车辆、信号等设备)的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而营利性部分则由私营部门出资成立的ppp项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给ppp项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，ppp项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。b-so-t模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。总之，就是要控制私营部门产生超额利润，但要保证其正常收益。 3.2 ppp模式应用于城市轨道建设应注意的问题
在城市轨道交通建设中运用ppp模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于ppp模式在我国还是新兴事物，在应用中应注意以下几点。
（1）宣传ppp模式的基本思想和运作程序。积极开展学术交流活动，学习和借鉴国外的城市轨道建设ppp项目和国内其他基础设施建设的ppp模式的经验教训，积极探索ppp项目在城市轨道建设中应用的可行性。
（2）加强对城市轨道建设融资的指导，建立健全的管理办法和政策法规。ppp作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段我国尚没有成文的关于ppp应用的法律法规。我国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对bot项目而不是针对ppp模式制定的，对ppp项目运作过程中的诸多具体问题（如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等）均未涉及，而国际上ppp融资的一些惯例和做法与我国现行的法律、法规是相冲突的。同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为ppp项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见，法律不健全、不完善是制约ppp模式在我国发展的主要障碍。有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面ppp运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，尤其是如何建立政府与ppp公司之间的关系；如何建立政府对企业在安全、服务、运营、票价等方面进行监督、约束、激励的规则与机制；如何建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体可操作性办法，如价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制等，为每个具体轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。制定、完善现行法律法规。
（3）加快政府角色转变的步伐。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资，并由国有企业进行建设、经营和管理，这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体，不仅容易出现决策的随意性，难以保证基础设施建设的效率和质量，而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。ppp模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系，因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色，变为与私人企业合作，在公共服务提供中扮演监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的作用。
（4）放宽政府扶持政策。在城市轨道交通的建设中，不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与，也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点，再考虑到各种风险因素，使私人投资者大多望而却步。因此，政府应出台优惠的特殊权政策，比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发，让投资者确实感到有利可图，这样才能真正吸引外资。由于我国某些政策对私营经济还存在限制，在城市轨道交通基础设施领域应用ppp模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款，因此，政府应放宽此方面的政策，并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资ppp项目。因为城市轨道交通基础设施类ppp项目投资周期长，回报稳定，非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善基础设施投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。
（5）加强人才培养。ppp模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国ppp模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
参考文献
1 朱巍. ppp模式在城市轨道交通建设中的 应用. 综合运输，2004(10)
2 张晶. ppp融资模式在我国交通基础设施 建设中的应用分析. 内蒙古科技与经济, 2004(14)
4 王灏.加快ppp模式的研究与应用，推动轨 道交通市场化进程. 宏观经济研究,2004（1）
关键词：城市轨道交通工程决策规划
1.前言
我国自1964年开始修建北京地铁一期工程以来的37年，已在天津、上海、广州和香港等特大城市建成运营线路136.4km，以上各城市和新开工的深圳、南京和重庆，在建城轨线路里程超过100km。作为大容量的城市快速交通工具，城轨系统的出现为缓解日益紧张的城市地面交通、引导城市布局合理发展、拉动地方经济、改善城市环境和环保各方面都显示出巨大作用。与已建城轨系统的城市相比，拟建城轨系统的城市多在西部，各城市在城市总体规划、资金筹措、人才储备和工程准备等方面尚存在诸多问题。一方面，不少城市迫切需要缓解城市交通状况，具有建设城市轨道系统的必要性；另一方面，各城市在基本建设条件尚不明确的情况下进行项目的申报，项目立项较困难。此外，拟建城市城轨交通系统的城市还需要进一步明确项目报批和应做的准备工作，一旦时机成熟，随即启动城轨项目的建设。本文将重点讨论建设城轨交通系统应具备的条件和西部城市如何开展工程建设的前期准备工作，与各位同仁共商如何推动我国城市轨道交通的健康发展。
2.城市轨道交通系统对西部城市经济和环保的推动作用
随着我国国民经济的持续高速发展，提高城市化率、促进社会经济发展和提高人民生活水平是中国现代化的新进程。但由于在观念、人力资源、地理条件、工业基础、通讯、能源和交通方面的差异，西部各大城市的经济可持续发展与城市交通和环保的矛盾较沿海发达城市更加突出。西部大城市作为区域政治、经济、金融、通讯和交通的的中心，其核心的凝聚作用和对周边中小城市的辐射作用更加明显。由于需求和供给的严重失衡，造成了西部城市在经济可持续发展后续无力的局面。一方面，西部大城市人口和地方经济的高速发展与发展相对迟缓的城市交通的矛盾日益突出，人和机动车出行困难给地方带来的直接和间接经济损失总量较大，交通事故不断增加，日益增多的机动车废气、噪声和粉尘等环境污染，严重地制约了地方经济的可持续发展。随着市民对生活品质的要求提高和公众环保意识的加强，市民更加关注城市布局的合理发展和生态环境的不断改善。另一方面，由于西部各城市的经济实力明显不及沿海城市，财政收入和可供用于基础建设的资金非常有限，作为大型公益性基础建设，城市轨道交通项目的启动困难重重。
目前我国正处在持续高速发展阶段，西部城市发展空间巨大，亟待解决经济可持续发展与生态平衡、交通需求旺盛与道路严重不足、城市形象提升要求与城市布局不尽合理之间的矛盾。城市轨道交通系统作为城市客运交通工具具有安全、舒适、快捷、准点、容量大、乘客面宽等多种优点，是提升城市形象、缓解城市交通状况和改善生存环境的有效手段。大量研究成果表明[2]，轨道交通对改善城市生态环境有显著作用。与其他地面机动车辆比较，城市轨道交通的能源消耗仅为17.4%，人均CO2排放量仅为21.7%，人均噪声污染仅为53.3%，人均每千米资金投入也低于其他交通系统。此外，已建城轨系统城市的实践表明，作为城市基础设施的投入，城市轨道交通系统的兴建对促进城市布局合理发展和拉动地方经济有着十分明显的推动作用。
3.城市轨道交通系统建设应具备的基本条件
近年来，除城轨已建和在建的城市之外，不少西部城市表示了建设轨道交通系统的意愿。由于城市轨道交通属于大型公益性建设项目，项目投资量大、建设周期长、直接回报低，不可能大规模在各城市建设。所以，有必要研究建设城市轨道交通项目的基本条件，以便各拟建城轨交通系统的城市在进行项目决策时做到心中有数，避免盲目启动，这对于拟建城轨交通系统的西部城市尤为重要。
在社会主义市场经济的今天，城市轨道交通项目的建设应遵循市场规律，也就是实现需求与供给的平衡。这里的需求就是当地的城市规模和交通量是否达到一定的尺度，而供给则是指该城市是否具备修建城轨系统的能力。具体地说，一个城市是否应当建设城轨交通项目，应从城市发展的需求、经济技术能力和社会经济效益三方面来综合考虑。鉴于此类项目的社会效益和国民经济效益已十分明显，在项目评价中难以做到客观、合理的量化评价，在此不作深入分析。在收集我国主要城市国民经济和交通状况数据的基础上，我们选择具有代表性的主要指标，采用定性分析和定量测算相结合的方法，从市场需求和建设能力两个方面进行综合分析和评价，提出关于城市轨道交通项目决策的建议。
3.1市场需求分析
一个城市是否应该建立轨道交通系统，首先取决于城市的需求状况，而城市对轨道交通的需求是多方面的。一般来讲，市区总人口、市区人口密度、建成区面积、道路长度、道路用地面积、人均道路面积、路网密度、道路面积占用地面积的比率、机动车总量、非机动车总量、居民日出行总量、人均日出行次数、单向高峰小时客流量、总交通负荷及城市交通发展规划等都是衡量需求的指标，但是，用全部指标进行评价，不能很好地突出主要需求，也不具备可操作性。
研究表明，一般来讲，市区人口超过100万人，人口密度达到1000人/平方公里，人均道路面积不足10平方米/人，预测单向高峰小时客流量超过1万人次，城市的交通矛盾就十分突出，对轨道交通系统的需求较为迫切，具备建设的必要性。上述指标作为评价城市轨道交通需求的主要因素具有一定的代表性。
3.2经济技术能力分析
城市轨道交通的实现，主要取决于城市的经济实力和行业的技术水平。其中，城市经济实力是最重要的约束条件，对轨道交通这类社会公益性项目的实施起着决定作用。我们认为，城轨交通待建城市的GDP、人均GDP、财政收入和城镇居民人均可支配收入等指标，能较好地综合反映城市经济发展水平和潜在的经济能力。
3.3综合评定方法探索
为了给各城市在对城轨项目的进行决策时提供参考，充分体现项目决策的科学性，我们以国家统计口径提供的数据源为依据，以科学性、客观性为主，突出重要性，兼顾可操作性，选择十个主要指标建立城市轨道交通建设条件的评价体系，提出两种综合评定方法。
极限评定法是给出每个指标的最低或最大限值，作为评定城市轨道交通建设的必备条件。项目只有同时满足十个指标的极限值，城市才具备建设城市轨道交通系统的条件。这种方法的优点是简单和明确，便于操作，缺点是难于完全真实地反映城市综合情况。
综合评定法是从城市建设发展的需求和经济技术能力出发，以城市现状和国家年度统计数据和政策性文件为依据，对10个主要评价指标进行加权评价。这种方法原则上能较好地反映城市的交通需求与经济实力，但权重系数的选择往往难以做到公正和客观。
为了给城轨交通系统待建城市提供科学和操作性较好的评价指标，参照国家有关规定和结合城市轨道交通行业的特点，经研究，我们推荐极限评定法（见表1），并给出了量化指标的推荐值。通过对我国主要城市1999年统计数据的调查、分析和测算，在建城轨系统城市的各项指标均达到要求，部分待建城市的各项指标也满足要求。我们认为，这一指标体系既有一定的科学性，又有一定的可操作性。希望该评价体系对城轨系统待建城市在项目决策时具有一定的指导作用。
表1城市轨道交通建设基本条件
序
评价项目内容
极限值
备注
1
市场
需求
城市人口现状
市区总人口（万人）
>100
建设部91年文件规定
2
市区人口密度（人/平方公里）
>1000
3
交通基础设施现状
人均道路面积（平方米/人）
<10
4
路网密度（公里/平方公里）
<8
5
预测客流
单向高峰小时客流量（人/小时）
>10000
依据我国〖轨道交通建设标准〗
6
经济技
术
能力
财政经济现状
国内生产总值（GDP）（亿元）
>1000
依据国家计委已有规定
7
人均国内生产总值（元/人）
>10000
8
财政收入（亿元）
>100
依据国家计委已有规定
9
城镇居民人均可支配收入（元）
>5000
10
采用国产设备情况
综合设备国产化率（％）
>70
依据国家计委99（458）号文件
4.西部城市轨道交通系统发展策略探索
与沿海东部发达地区相比较，处于长江和黄河上游生态区的西部大中城市多属经济欠发达地区，城市交通需求矛盾和环境保护的压力相当大，而建设能力则相对不足。根据中央开发西部的政策导向，在西部大、中城市中有序地进行城市轨道项目的实施，对于促进西部城市的社会、经济和环境保护都有十分重要的意义。为此我们建议，西部城轨系统待建城市应在争取政策支持和降低工程造价两方面，开展深入细致的工作。
（1）争取地方政府政策和资金支持
l积极稳妥地落实资金筹措和融资渠道，探索适合本地的投资、建设和运营管理模式。
l审慎地开展城轨项目的筹建工作，客观地进行项目可行性评估；
l协同城市规划部门搞好城市轨道交通线网规划，有效控制沿线线路及车站用地；
l进行必要的人才和技术储备。
（2）探索有效降低轨道交通建设项目工程造价的方法和途径
l对城市轨道交通系统进行合理技术定位，使人员和设备效率的发挥达到最佳；
l采用列车小编组、高密度运营方案，提高服务质量，缩短车站长度；
[关键词]城市轨道交通；PPP模式；融资模式
[作者简介]王为林，郑州铁路职业技术学院管理工程系，河南郑州450052
[中图分类号]F830.571 [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2007)06－0059－03
一、引言
城市轨道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一，具有运营有序、速度快、准时、可达性好、客运量大等优点，据中国国家发改委和建设部提供的资料显示，“十五”期间，中国轨道交通建设投资达2000亿元，建成总长度450公里左右的城市轨道交通线路，“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000多亿元，我国建设轨道交通的城市可达30个以上，新建的轨道交通总里程将达到2000～3000公里，城市轨道交通系统承担50％～80％的城市交通客流量。轨道交通的快速发展势必需要大量建设资金的投人，但因其投资量大、盈利低、回收期长而使其筹集建设资金较为困难。从国内外城市地铁(MRT)与轻轨(LRT)项目看，多采用BOT、BLT(建设－租赁－运营)等方式。线路经营特许经营权含有沿线相关开发权。同时，政府给予补助金，谋求线路经营收支的自我平衡。伦敦地铁、荷兰高速铁路南线、北京4号线、深圳4号线等采用了PPP投融资方式。深圳和北京地铁投融资对PPP模式的尝试，为国内轨道交通投融资方式创新进行了有益探索，对于如何完善PPP制度，引入社会资本参与轨道交通投融资，缓解大规模建设时期庞大的资金需求，提高轨道交通建设与运营效率，提供高效交通服务等具有积极意义。
二、PPP融资模式的概述
PPP(Public-Private-Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，本质上是公共部门和私人部门之间一种长期的伙伴关系。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，实现“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。其运作模式如图1所示。
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：
(1)消除费用的超支。在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17％的费用，并且建设工期都能按时完成。
(2)有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
(3)促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。
(4)政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
(5)使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。
(6)风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
(7)应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
三、PPP与轨道交通
(一)城市轨道交通是重要的城市基础设施，具有明显的经济特征
1、城市轨道交通是准公共产品。从经济学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式。
2、城市轨道交通的外部效应主要是正外部效应。城市轨道交通建设能诱发沿线土地升值，促进沿线房地产、商业等行业的发展。从这一意义上讲，城市轨道交通能增加城市的社会经济福利，带来巨大的正外部效应。
3、具有明显的规模经济特征。城市轨道交通发挥作用以路网规模为前提，覆盖面越大，城市轨道交通效率越高。虽然城市轨道交通项目的社会效益大于经济效益，但城市轨道交通项目带来的总收益不可能全部量化为项目投资者的账面收益。不过，城市轨道交通权益具有放大性，资产的保值增值能力强。随着社会发展，人口流动增大，路网增加，以及服务水平的提高，城市轨道交通将吸引更多的客流，票款收入从长期看具有一定的增长趋势；而且城市轨道交通的洞体使用年限长达百年，随着时间的推移，城市轨道交通资产的升值潜力巨大。因此从长期看，城市轨道交通资产的权益可以不断放大，资产具有很强的保值增值能力。
(二)选择适合我国城市轨道交通建设项目的
PPP模式
根据中国目前城市轨道交通建设的特点，其建设的关键是解决新建城市轨道交通基础设施时的资金问题。国内现有两种地铁项目的PPP运作模式。
1、前补偿模式。SB－O－T模式的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分。即公益性部分(包括车站、轨道、洞体等土建工程)和盈利性部分(包括车辆、信号等设备)。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益在项目成熟期政府收取一定比例的租金，在收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿地将项目资产移交政府或续签合同。
2、后补偿模式。B－SO－T模式的具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率a％为控制标准。项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a％，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴。如果实际客流量达到了预测客流量的1+a％以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3a为一个周期进行调整。总之就是要控制私营部门产生超额利润，保证其正常收益。
四、城市轨道交通实现PPP融资模式的必要条件
(一)加强对地铁融资的指导，建立较完善的管理办法和政策法规
PIP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。目前，国内相关的专业性政策法规还不健全，处理具体问题时缺乏权威指导，有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，同时便于政府部门的科学、合理的决策和管理。
(二)加快前期准备工作，丰富项目储备。做好项目包装
在具体项目运作过程中，模式需要吸引社会资金，在项目投资主体多元化的融投资模式中，必须要对项目本身进行商业化的包装，在调查研究的基础上制定商业计划书，通过专业机构向广大潜在投资者进行路演，最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性，最终确定科学、合理的融资结构。
(三)合理配置项目风险
合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能：(1)分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本使PPP项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价。(2)在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，这意味着各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。
(四)建立地铁项目的成本体系和票价调整机制
目前，国内地铁缺乏客观、合理的成本数据，如地铁运营、维修等方面的业内标准，客流量等重要参数。但是，只有建立科学合理的成本效益曲线，才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依，投资者才能作出正确的投资决策，同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。另外，地铁票价问题是地铁项目市场化的核心，如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的票价调整机制，也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。
(五)建立以市场竞争机制为基础的业务模式
轨道交通项目PPP的根本任务是提供交通服务，其中包括建设基础设施、组织运营服务、开展设施及车辆等的维修维护等。项目业务模式可以采用公共部门自建自营、委托运营、公设民营、民建营等方式。政府可通过服务采购模式、保底客流模式、捆绑沿线物业开发等业务模式等来承担责任，并可配套使用转移支付、税收、使用者收费和其他金融手段支持项目，政府责任被尽可能数量化、制度化，通过发挥市场竞争机制作用，以提高效率。
我国政府对轨道交通行业管制的内容
我国政府在注重轨道交通的发展建设，加大对轨道交通建设投入的同时，其相关政策也在逐步完善，所制定的政策大多为轨道交通的发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。除了鼓励性政策，也出台了一些管制性政策。我国政府对轨道交通行业的管制主要体现在两个大的方面，一是对申报轨道交通项目的城市的限制，二是对轨道交通建设与运营企业的管制。
1对申报轨道交通城市的管制
城市轨道交通投资巨大，沉淀成本高，主要是为了缓解城市的交通压力，有效地疏散客流。为了避免各个城市盲目投资，相互攀比，我国政府对申报轨道交通的城市资格进行了严格限制，目的是希望能从城市实际情况出发，合理确定城市轨道交通建设规模和标准，采取各种措施降低建设费用。最初的政策倾向于特大城市和大城市，如在1985年制定的公交交通发展政策中就提出“特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道，吸引更多居民使用公共交通。”对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其轨道交通项目予以优先发展。随着城市化的快速发展，越来越多的城市规模迅速膨胀，交通压力日增，在这种情形下，国家对城市轨道的申报资格进行了放松。从最初主要约定城市规模转而主要约定具体的量化指标。20世纪90年代以后，轨道交通建设政策对城市的客流量进行了规定:轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时，可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3．5万人以上允许建设地下铁道，远期单方向高峰小时要达5万人以上。”2003年国务院办公厅下发《关于加强城市轨道交通建设管理的通知》(［2003］81号文件)，提出了一些补充和调整。通知对申报发展地铁的城市制定了基本条件:地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。之后又调整为:地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时1万人以上。这样很多省会城市和计划单列市都加入了申报城市轨道交通建设的行业。随着综合交通运输的发展，政府进一步强调搞好交通枢纽的规划建设和运营管理。2005年，国家颁布了六部委联合的《优先发展城市公共交通的意见》指出，在大力发展城市轨道交通的同时，最重要的是处理好城市轨道交通与城市路面交通和换乘节点的关系。以上对于申报发展地铁、轻轨城市所规定的具体指标和方向，反映了国家对于城市轨道交通建设的量力而行和有序发展的方针政策，旨在确保城市轨道交通建设与城市经济发展水平相适应、与客运市场需求相适应。
2对交通运输企业的管制
在微观层面上，城市政府会对轨道交通运输企业进行一定程度的管制，主要体现在以下五个方面。
1）价格管制
由于轨道交通主要是由政府投资，而政府资金又主要来源于纳税人的所得。因此，作为大众化的交通工具，城市轨道交通的运营价格就不能完全按照市场供需状况来确定，而必须让公众享有一定的价格福利。政府对运输价格进行一定程度的管制，是达到这种效果最有效方式之一。价格管制是政府管制者制定特定产业在一定时期内的最高限价(有时也要制定最低限价)，并规定价格的调整周期。至今为止，我国政府对轨道运输企业进行的价格管制仍是十分严格的。我国地铁行业的定价多由当地政府主持进行，即由地铁公司提报定价方案，经市民听证会等方式征求市民意见后，由政府主管部门批准。目前各大城市地铁运价差别较大，但基本上都遵循着公益价格的特点。比较而言，北京市的地铁价格最低，广州市和上海市的地铁价格较高。
2）进入和退出市场管制
近年来，我国轨道交通得到了迅速发展，但从投融资、建设和经营管理来看还处在初期阶段，政府对企业进入轨道交通运输市场的限制也是极为严格的。主要有两方面的原因:一是轨道交通属于公益性项目，承担着调整城市客流、引导公共交通发展、解决城市道路拥堵的社会责任，因此，轨道交通运输需要由政府授权，获得授权的企业一般为国有企业，其它潜在投资者暂时还很难获得这一身份;二是轨道建设投资巨大，且社会效应往往大于经济效益，造成资金回收周期长，形成了建设及运营市场极高的准入成本，很难有投资者能承担如此庞大的投资。据估算，与其他交通基础设施投资相比，地铁往往要高出其4倍左右。例如，铁路平均每公里的投资约6000万元，高速铁路超过1亿元，而地铁建设投资大约在3～4亿元之间。另外，巨额沉淀资本也使企业退出该行业几乎成为不可能。从进入模式来看，政府在投资过程中，一般在一个地区内只会投资建设一家轨道交通运输企业，其投资行为本身就具有垄断的意向，在客观上形成轨道交通运输企业的自然垄断局面。如北京、上海、广州、香港等城市均只有一家地铁公司承担当地的地铁建设、运营管理工作;在欧美国家，尽管轨道交通运输企业有私人资本的存在，但也多采用这样的经营方式［2］。企业一旦进入，就很难退出运输市场，相反需要为政府承担运营亏损的负担。由于轨道交通运输企业绝大部分是政府独资企业，退出运输市场，一方面会将造成国民经济的巨大损失，另一方面，轨道交通运输企业退出市场的成本极高，企业本身也无法承受这样的损失。
3）质量管制
质量管制主要是对城市轨道交通建设过程中的规划建设技术标准进行管制。如我国在“七五”期间就出台了相关的规划建设技术标准政策。该政策对轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术作了系统归纳，规定了建设前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的综合技术标准的基本准则，拟定了条理化和规范化的指导性意见。之后，国家发展和改革委员会以及建设部先后组织了城市轨道交通工程技术标准体系和产品标准体系框架的编制工作，目前已有10多项相关产品的国家标准通过评审并颁布实施。在一些被管制产业中，往往不单独实行质量管制，而是把质量和价格相联系。由于轨道交通运输企业票价的调整可能性小，幅度有限，故在已经确定价格的情况下，政府会加强对运输企业服务质量的考核，根据结果给予不同数额的财政补贴，并对不符合服务质量标准要求的轨道交通运输企业进行经济及行政处罚。
4）国产化管制
国家在1996年出台的轨道交通发展政策中就提出，加速城市轨道交通技术装备国产化的研制工作，开发新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合等。1999年出台了针对城市轨道的国产化政策。轨道交通的国产化政策规定各城市采购的地铁车辆的价格，国内生产部分(包括外资和合资企业在国内企业生产的部分)必须超过70%。
5）运营安全的管制
城市轨道交通开车密度大，客流大。如北京地铁最短间隔时间为1''''30″左右，日均客流量达到了600万左右。因此，确保轨道交通运营安全是运输企业的一项重要内容，也是当地政府监督考核运输企业的一项重要指标。另外，当地政府还需要根据重大节假日，对城市轨道交通运输组织进行调整。
市场化改革趋势:激励性管制
管制实际上是与市场经济的要求相悖的。因此，自20世纪80年代以来，世界范围内出现了对垄断产业进行市场化改革、放松管制的潮流，市场化成为垄断行业改革的大趋势。放松管制有两方面含义:一是完全撤消对受管制产业的价格、进入、投资等方面的限制，使企业处于完全自由竞争状态;另一种含义是部分取消管制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些限制性规定则被保留。但是，垄断行业完全地放松管制是不存在。正如斯特恩指出的，铁路与其他企业有着本质上的区别，因为它是一种自然垄断。市场这只看不见的手不能治理垄断，因此管制这只看得见的手是必需的［3］。作为一种新的管制方式，激励型管制营运而生。它是针对原有的收益率管制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端，给被管制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励，促进企业内部效率化的一种管制方式。我国垄断行业的市场化改革不能照搬国外经验，简单地放松管制或民营化，但可以尝试激励性管制手段，在渐进式改革的基础上逐步形成有效竞争的市场秩序。
1放松管制的经济学分析
从经济学来解释，放松管制能够增加社会福利，原因在于:首先，放松管制是在某种程度上对政府失灵的克服，有可能使资源配置实现帕累托最优;其次，管制是有成本的，如管制机构的设立、人员经费、制定管制规则和实施管制等都要花费成本。此外，还有其他成本，如管制造成收入再分配不公进而造成效率损失，管制导致腐败孳生并由此引发的巨大的反腐败成本等等。放松管制在一定程度上可以降低管制成本;第三，放松传统管制，引入激励性管制，能给企业以提高效率的刺激，促进自然垄断产业的发展。
2管制与竞争业务的适度分离
有效竞争理论揭示了规模经济和竞争的兼容性，为城市轨道交通市场化改革提供了重要的理论支撑。随着技术的进步和市场的发展，当业务需求量超过规模经济的范围时，就可以在适当程度上引入竞争机制，以激励企业提高经营效率。尤其是在城市轨道交通的建设和运营环节，当网络发展达到一定规模后，应鼓励不同的企业参与城市轨道交通工程的建设及线路的运营管理，形成适度竞争。在引入竞争机制时，应当对轨道交通各个环节进行适度分离，根据各部分的不同属性以确定是否引入竞争机制。通过分析，可作如下定位:城市轨道交通的监管环节不适宜竞争，应当由政府主管部门或其授权的机构对城市轨道交通的建设和运营环节进行统一监管;城市轨道交通的网络规划和投融资也不适宜引入竞争机制，以加强路网的统一规划及按照公共物品生产的要求搭建统一的投融资平台;对于城市轨道交通的工程建设和运营环节，则具备竞争的市场条件，应通过营造竞争的外部压力，放宽对城市轨道交通线路工程建设及运营管理的准入条件限制;对城市轨道建设配套性项目(如综合枢纽上盖物业，车站两旁的房地产开发等)建设及经营可以加大竞争程度。通过引入多方竞争来提高工程建设及线路经营的效率，从而达到实现降低成本、维护公共利益的目的。这样做还可以有效防止在独家建设和经营时，存在的政策性亏损与经营型亏损界定不清等问题。城市轨道交通经过这么多年的发展，竞争性市场也已逐步成熟，主要标志就是市场上存在数量适当的若干集投资、建设、运营管理能力于一身的合格投资者或者是某一环节的若干合格投资者或管理者［4］。当地政府在新线上马或者老线改造时，通过竞争选择最适当的投资运营商授予特许经营，建立考核机制以及科学合理的补贴与激励机制，实现轨道交通的可持续发展。比如，北京地铁4号线引入港铁公司来投资运营，就是一个典型案例。2005年2月，北京地铁投资公司与香港地铁公司及北京首都创业集团有限公司达成协议，合作成立公私合营公司，特许经营4号线列车及机电设备的投资建设和30年经营，成为国内首例以PPP融资模式运作的城市轨道交通项目。
引入管制型激励的配套政策
从目前我国出台的关于城市轨道交通的宏观政策来看，主要是对城市的规模(人口规模与经济规模)和客流量作出了限定，并没有对进入运营维护管理企业的成分和资质作出严格限制。另外，对建设融资方式也没有作出任何限定。这表明，在两个主要领域都可以引入竞争机制，实现一定程度上的市场化运作。建立激励机制，实现竞争性垄断是我国城市轨道交通发展政策的目标取向。放松传统管制就意味着要引入激励性管制。激励性管制的一项重要内容就是要在政府的相关政策管制下建立比较充分的激励机制，实现轨道交通由建设管理顺利过渡到运营管理，并使之能永续经营。因此，从宏观层面上来看，政府除需给予运输管理企业一定的贷款利息和税收等优惠政策以及一定的财政补贴外，更重要的是要赋予它一定的资源开发权。具体包括:(1)在建设以及后续经营融资上给予一定的利息优惠，保证轨道交通企业资金链的安全;(2)在经营上给予运输管理企业税收优惠，减轻其经营压力，更好地提高服务质量;(3)给予交通运输企业在刚性票价基础上的灵活调整空间，以更好地满足客流的需要，并实现经营最大化。如高峰时段执行最高价，低谷时段执行最定价，通过票价调整客流;(4)给予轨道运输管理企业配套的资源经营权，比如，城市轨道两旁及车站周边的土地开发权，周边停车场收费项目等，增加收入渠道和品种，弥补轨道运营带来的亏损;(5)建立经营质量考核基础上的财政补贴机制。政府管理部门对轨道运输企业的经营业绩和服务质量进行考核，并根据考核结果确定财政补贴的支持力度;(6)实现电价优惠。轨道交通成本支出中很大比例是电费，如果对电价实行优惠政策，比如按照低谷电价标准从低计费，则可以节约大量运营成本。如果能将城市轨道交通(地铁)枢纽与线路进行剥离，独立进行建设和经营，更有利于试行激励性管制，最终实现“以点补线”，从而保证整条线路的可持续发展。主要理由如下:(1)城市轨道交通(地铁)主要商机集中在枢纽，试行激励性管制，可以更好地整合资源，促进上盖物业的经营和管理，实现整体开发，有利于吸引合格投资者和管理者加盟;(2)有利于枢纽的统一规划和建设，保证各条线路接口的顺利衔接;(3)提高枢纽地区的管理水平，包括客流组织、安全检查、运营维护等;(4)有利于规模化经营，能形成一个城市轨道交通枢纽统一经营管理的模式。
购物车(0)