1．深化行政管理体制改革。按照职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的目标，继续推动行政机关职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。深入推进政企分开、政事分开，进一步理顺和规范行政机关与企业、与社会的关系，加快推进事业单位改革。
2．深化行政审批制度改革。进一步取消和调整行政审批项目，对于公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节或中介机构能够自律管理的事项，对于可以采用事后监管和间接管理方式的事项，该退出的退出、该取消的取消。对取消和调整的审批事项，制定后续监管措施，强化工作衔接。推进行政审批标准化规范化，对保留的行政审批项目，健全受理、承办、批准、办结、告知、救济、监督、投诉等环节的标准、条件、权责、时限等制度规范。
3．创新行政管理方式。继续推进行政权力网上公开透明运行工作，贯彻落实《市粮食局全面推行行政指导工作实施方案》（镇粮办〔2013〕28号）精神，全面推行行政指导，综合运用政策辅导、走访约见、规劝提示、信用公示、警示告诫、行政建议，将行政指导贯穿于行政管理、行政执法全过程。到2013年底，行政指导工作在全市粮食行业实现全覆盖。
二、以健全完善决策制度机制为前提，促进依法科学民主决策
4．健全完善行政决策机制和程序。依法明确重大行政决策事项、范围和量化标准，并向社会公布。健全重大行政决策程序，对重大行政决策的提出、调研、征求意见、咨询论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、公示公布进行具体规范。推动参与式行政程序建设，建立健全相关制度，邀请人大代表和政协委员参与相关决策。建立健全专家论证、公众参与、专业组织评测等相结合的风险评估机制，风险评估报告及资料立卷归档。
5．落实行政决策后评估和纠错问责机制。完善重大决策落实情况报告、执行情况监督检查与决策效果评估制度，通过民意调查、专项督查等形式，收集分析决策实施相关信息，发现问题，及时纠偏，最大限度地减少决策失误造成的损失和影响。建立重大决策事项讨论记录备案制度，讨论意见、表决结果和表决方式记录在案，作为决策检查和问责依据。建立完善决策责任追究机制，明确决策、实施、监督、问责主体及其责任，实现决策权和决策责任、执行权和执行责任相统一。
三、以优化制度建设为抓手，推动和保障粮食流通业科学发展
6．推进制度建设创新。建立制定规范性文件听证、辩论制度、公众意见采纳反馈机制。完善项目确立、起草等环节的社会参与程序，广泛听取和吸纳社会各方面尤其是基层群众的意见，采取委托、合作等形式吸纳更多的专业机构和专家学者参与制度建设。健全规范性文件后评估机制，完善规范性文件动态管理机制，对不适应科学发展观要求的规范性文件及时清理、修改或废止，清理结果予以公布，并组织开展落实情况检查。
7.优化工作方法。进一步完善行政权力网上公开运行流程，推进行政权力制度化、规范化行使，强化行政权力的法制监督和电子监察，减少行政权力行使的随意性和行政机关工作人员的自由裁量权，努力实现行政权力网上运行工作与行政服务中心审批和服务事项办理融合。
四、以提高执法监督质效为依托，推进严格规范公正文明执法
8．认真做好粮食流通行政执法工作。结合《2013年全市粮食流通监督检查工作要点》，加强粮食监督检查和行政执法体系建设，开展全社会粮食流通监督检查，维护粮食流通秩序。抓好政策性粮食购销、出库监督检查，确保国家粮食购销政策落到实处。认真做好粮食库存检查，确保粮食库存安全。加大涉粮案件查处力度，维护国家粮食法律和政策的严肃性。把好粮食质量检验项目关，健全粮食质量安全监测监管体系。加强对“粮安工程”实施情况、国家粮食收购政策执行情况、农户科学储粮项目落实情况、“五要五不准”粮食收购守则执行情况的专项治理，确保涉粮政策落实到位。
9．继续推进行政执法规范化建设。建立和落实行政执法程序制度，全面规范行政许可、行政处罚等行政执法行为。进一步完善行政裁量权基准制度和适用规则，严格规范行政执法自由裁量权。开展行政执法典型案例指导和评析研讨活动，有针对性地解决执法过程中的疑难复杂及共性问题。健全行政执法调查规则，规范取证活动，推行行政执法证据格式化。进一步完善执法风险评估和防范控制机制，有效提升行政执法规范化水平和行政执法效能。加强行政执法队伍建设，建立严格的进、出机制，强化行政执法人员培训考核和资格管理，认真落实行政执法人员执法行为规范。
10.强化行政执法监督。对重大行政许可、非行政许可审批等直接关系管理相对人切身利益的行政行为，进行事前法律审核，发现问题及时纠正，有效防止违法行政的发生。对重大行政处罚或对社会具有普遍影响的案件，进行重大案件回访，督促落实整改措施。开展网上执法事项查看、实时监控、预警纠错、风险防控、监控结果统计分析和绩效评估。开展重大行政处罚、行政许可、行政复议决定备案审查工作。深入推行行政执法责任制，全面落实行政执法案卷评查、评议考核、责任追究等制度。开展事关经济社会发展全局和涉及人民群众切身利益的规章、规范性文件执行情况监督检查。今年市粮食局将适时开展全市粮食流通行政执法情况专项监督检查。
五、以保障社会和谐稳定为根本，依法防范和化解社会矛盾
11．推进行政复议和行政调解。创新行政复议申请方式，开辟网上受理平台，推进行政复议纠错案件违法过错责任追究工作。探索制定行政复议调解和解程序规定，制定落实行政机关负责人重大行政复议案件出席听证制度和行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度。进一步增强新时期下做好行政调解工作重要性必要性的认识，切实把行政调解工作摆上重要位置，加强组织领导，完善配套制度和推进措施。
12．加强和改进工作。继续深入开展领导干部定期接待群众来访和深入基层下访工作，强化领导责任，转变干部作风，促进工作重心下移，及时回应和解决群众反映的问题。加强与行政复议、行政诉讼的衔接机制，充分发挥各自职能作用，引导人民群众通过法律途径解决行政争议及涉及到行政机关管理职能的民事纠纷。严格落实工作责任制。形成齐抓共管、层层抓落实的工作领导责任体系，严肃追究违反工作纪律、造成较大社会影响的责任人的责任。
13．做好政府信息公开工作。做好《政府信息公开条例》的学习宣传工作，大力推进政务公开。做好粮食行政管理部门预算和决算、“三公”经费、行政经费公开工作，提高政府工作透明度，维护公众知情权和监督权。及时受理、答复依申请公开事项，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。进一步加强部门网站建设，增设政民互动栏目，畅通投诉监督通道，增强咨询服务功能。推进网络问政，开通政务微博，与网民实时交流互动，听取意见建议，及时回应诉求，接受监督评议，提高政府的公信力和依法行政能力。
六、以党的十精神为指引，全面深化法治政府建设
14.学习宪法、贯彻党的十精神。坚持把学习宣传宪法放在首位，深入学习宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，弘扬社会主义法治精神。开展社会主义核心价值体系学习教育，提高粮食行业干部职工职业道德素质，弘扬粮食行业优秀传统文化。深刻理解和把握党的十对新时期中国特色社会主义事业作出的重大战略部署，深刻领会认真贯彻落实党的十对保障国家粮食安全提出的要求，紧紧围绕党中央国务院确定的粮食方针政策，以新的要求，新的思维，新的方式，新的精神状态，推进全市粮食法制宣传教育工作创新发展。
15.完善和落实行政机关学法、培训制度。制定领导干部和机关工作人员法律知识、依法行政知识培训计划，明确培训主体、对象、内容和形式。做好《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等规范政府行为法律的学习宣传，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；提高粮食行政管理部门依法行政水平，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。做好《突发事件应对法》等与粮食应急保障相关法律的学习宣传，增强粮食部门应对粮食突发事件的意识和能力。重点做好《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《粮食行政复议办法》、《粮食行政复议工作规程（试行）》的学习宣传，督促粮食行政管理部门及时纠正违法或不当行政行为，引导粮食经营者依法理性表达利益诉求，促进社会矛盾的化解。
16.做好粮食行业相关法律的学习宣传。组织开展《粮食流通管理条例》九周年和《省地方储备粮管理办法》宣传活动，开展法律进机关、进乡村、进社区、进企业活动。做好《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法实施条例》等与粮食质量相关法律以及粮食质量标准和技术规范的学习宣传，引导督促粮食经营者严格执行国家粮食质量标准和食品安全标准。做好《统计法》、《省粮食流通统计制度》等与粮食统计相关法律的学习宣传，提高粮食经营者及时准确报送粮食统计数据的主动性和自觉性。深化《会计法》、《企业所得税法》、《企业会计准则》等与粮食企业财务相关法律的学习贯彻，规范企业核算和财务管理。做好《科学技术进步法》、《粮油仓储管理办法》等与粮食行业发展相关法律的学习宣传，提升粮食行业科技自主创新能力，强化企业仓储管理和安全生产意识。
“底线思维”的科学思想告诉我们，凡事要从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。抓好粮食收购和保障粮食供应是粮食流通工作的关键环节和基本职责，我们要以全力保障“种粮卖得出、吃粮买得到”作为粮食流通工作的“底线目标”，绝不允许发生农民“卖粮难”，绝不允许出现粮食供应脱销断档。在守住这一底线的基础上，力求更好更优。面对国际国内粮食供求变化的新形势，顺应我国经济社会发展的大趋势，我们应当清醒地认识到，当前粮食流通工作正在进入一个“保障国家粮食安全的责任越来越大，帮助农民增收和保证粮食供应的任务越来越重，加快粮食流通产业发展的要求越来越高，监管服务全社会粮食流通的范围越来越广”的新阶段。我们要充分认识这一新阶段的有利条件和积极因素，坚定做好粮食流通工作的进取意识和自信心；要冷静把握当前新形势的不确定性和复杂性，增强保障国家粮食安全的忧患意识和紧迫感。要按照“底线思维”的方法，把政策措施考虑得更周全，把各项工作做得更扎实，沉着应对当前，科学谋划长远，始终把握粮食流通工作的主动权。
扎实推进2013年粮食流通工作
2013年是全面贯彻落实党的十精神的开局之年，也是粮食行业实施“十二五”发展规划承前启后的关键一年。做好2013年粮食流通工作，要认真贯彻落实党的十精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照稳中求进的总基调、扎实开局的总要求和“守住管好‘天下粮仓’，做好‘广积粮、积好粮、好积粮’三篇文章”的总部署，坚持以“守底线、保安全、惠民生、促发展”为目标，坚持以抓收购、保供给、稳粮价为中心，坚持以深化改革、强化创新为动力，积极推动粮食安全省长负责制的全面落实，启动实施“粮安工程”，着力提升粮食经济增长质量和效益，大力推进创新驱动发展和人才兴粮战略，切实保护种粮农民利益，切实保障粮食有效供给，切实维护国家粮食安全，为促进经济社会持续健康发展作出新的贡献。
抓收购、保供给、稳粮价是粮食部门的行业职责和重要任务，是贯穿全年的中心工作，各级粮食部门必须一以贯之地抓好落实、抓出成效。要认真落实国家粮食收购政策，切实保护种粮农民利益。实行粮食最低收购价和临时收储政策的地区，要及时启动政策性收购，合理布设收购网点，确保中央涉粮惠农政策不折不扣落到实处；充分发挥市场机制作用，支持、鼓励、引导和规范各类粮食企业、粮食经纪人入市收购，方便农民售粮，搞活农村粮食流通；加强对国家粮食收购政策执行情况的监督检查，严格落实“五要五不准”收购守则，让种粮农民有效益、不吃亏、得实惠。要加强粮食宏观调控，保障粮食有效供给。把稳粮价、防通胀放在粮食工作的突出位置，进一步加强对各级储备粮的管理，按照国家要求适时充实规模，调整结构，优化布局；进一步完善国家粮食交易平台建设，组织好政策性粮食竞价销售和跨省移库，推动粮食产销区发展长期稳定的合作关系，充实薄弱地区粮食库存；进一步提高粮食应急工作水平，确保市场出现异常波动和救灾应急情况下的粮食正常供应，维护粮价基本稳定。要扎实推进依法管粮，维护粮食流通正常秩序。加强粮食监督检查和行政执法体系建设，加强对全社会粮食流通监管与服务，严格对粮食收购资格和中央储备粮代储资格审核监管；推进中央事权粮食委托在地检查，创新库存检查组织形式和方式方法，有针对性地开展政策性粮食购销、出库监督检查；加强粮食质量安全监管工作，继续开展对新收获粮食的监测监控和库存粮油质量安全专项检查；强化仓储管理和安全生产，全面落实安全生产的主体责任。
今年要在扎实完成上述中心工作任务的同时，着力推进以下四项重点工作。
（一）积极推动粮食安全省长负责制的全面落实。粮食安全省长负责制是守护国家粮食安全的一项基本制度。“米袋子”省长负责制实施以来，在促进粮食生产发展、保证区域粮食市场供应、维护区域粮食市场稳定等方面发挥了重要作用。我国地域辽阔，粮食生产、流通和消费的区域性特征明显，粮食工作的基础在地方，重点在基层，省长负责制不落实，粮食安全责任不明确，国家粮食安全的根基就不牢固。
推动粮食安全省长负责制的全面落实，必须发挥中央和地方两个积极性，既要有国家层面的顶层设计与考核检查，又要有各地的逐级负责和具体实践。这次会议上，我们印发了《关于进一步完善和落实粮食安全省长负责制的意见（讨论稿）》，在进一步明确中央和地方粮食事权，规定地方政府的权利、责任和义务等方面，提出了可量化、可考核、可奖惩的具体指标和考核办法。请大家既立足国家粮食安全全局，又结合各地实际，对这个讨论稿提出修改意见。会后，我们再认真进行修改完善，力争尽早上报。
各地粮食部门要充分发挥行业职能作用，积极推进粮食安全省长负责制的全面落实。要围绕全面落实地方粮食安全行政首长负责制开展专题调研，学习借鉴一些先行省份的好做法和好经验，加强与有关部门的沟通协调，研究制定符合本地实际、层层分解落实的粮食安全行政首长负责制，并力争早出台、早实施、早见效，为全国推进粮食安全省长负责制的全面落实积累经验，提供借鉴。
（二）启动实施“粮安工程”。在中央经济工作会议上强调，要把保障粮食供应能力牢靠地建立在我们自己身上，要把饭碗牢牢端在我们自己手中。这一重要论断为我们谋划守住粮食安全“底线”、实施“粮安工程”指明了方向、坚定了信心。“粮安工程”就是“粮食收储供应安全保障工程”。实施“粮安工程”的目的是，全面提升粮食收储和供应保障能力，切实做到敞开收购农民余粮、保障严重自然灾害和紧急状态下的粮食正常供应。实施“粮安工程”也就是筑牢粮食流通的“守底线”工程。从全国层面考虑，“粮安工程”的主要内容是“打通粮食物流通道、修复粮食仓储设施、完善应急供应体系、保证粮油质量安全、强化粮情监测预警、促进粮食节约减损”等6个方面，实施时间计划为5年（2013-2017年）左右。目前，国家粮食局正在按照今年中央一号文件关于“加强粮油仓储物流设施建设”、“继续实施‘北粮南运’工程”的部署和国务院领导同志重要批示的要求，抓紧与有关部门沟通协调，编制总体建设规划和具体实施方案，力争尽早下达实施。从今年开始，各级粮食部门要按照“统一规划、分级实施，优先应急、突出重点，政策引导、市场运作，企业投入、政府补助”的原则，全力推进“粮安工程”这一重要的民生保障工程。今年各地要扎实启动和认真落实以下6个方面的工作：
一是加强粮食物流通道建设，有效降低粮食流通成本。今年将开展“北粮南运”班列和散粮集装箱运输试点，各地要根据《全国粮食流通基础设施“十二五”建设规划》的要求，进一步完善物流节点建设和试点方案，做好试点项目前期准备工作。同时，要积极配合做好全国粮食物流通道及主要物流节点建设的规划与启动实施工作。
二是抓紧修复“危仓老库”，尽快改善售粮储粮安全环境。各地要积极争取政府重视和财政支持，抓紧修复危仓、改造老库，力争在中央和地方有关部门的支持下尽早把1794亿斤仓容的“危仓老库”修复好。必须强调，危仓不加固不准收粮，老库不达标不准储粮，一定要让农民售粮有可靠的人身安全保障，让收购入库的粮食有安全的储存环境。仓容缺口大的主产区要加大仓储设施项目建设力度，特别是要加强一线收储库建设，同时要及早安排粮食移库腾仓，多途径扩大粮食收储能力，绝不能由于仓容问题发生农民“卖粮难”。
三是全面完成粮食应急网点布局，建立覆盖城乡的应急供应网络。各地要按照“合理布点、全面覆盖、平时自营、急时应急”的原则，在今年内全面完成粮食应急加工、储运、供应网点布局。应急供应网点以现有粮油应急点、军粮供应站、放心粮油示范店和争取地方政府支持改造、新建一批粮食应急供应点为基础，不足部分从多元主体经营的商场、超市、粮油经销店中择优选定，确保每个乡镇、街道（社区）至少有一个应急供应点，京、津、沪、渝等36个大中城市人口集中的社区，每3万人至少要有一个应急供应点。所有应急网点平时按市场化运作，应急救灾时作为政府保供稳市的载体。
四是抓好粮食质量检验项目建设，进一步完善粮油质量安全监管体系。今年国家将继续安排质量检验体系建设的补助投资，各地要积极协调落实地方配套资金，按期完成年度粮油检验技术装备建设计划。同时，要继续按照“机构成网络、监测全覆盖、监管无盲区、系统无风险”的原则，进一步加快粮食质量安全监测监管体系建设，全力守护好粮食质量安全。
五是加强粮油统计信息工作，建立灵敏准确的粮情监测预警机制。各地要高度重视粮油统计信息工作，完善统计制度，增强统计力量，提高统计质量和效率，健全供需平衡调查机制，强化粮情动态监测，切实做到粮企全部入统、指标科学合理、监测准确灵敏、数据权威可靠，以增强粮食宏观调控的前瞻性、针对性和有效性。
六是加快推进农户科学储粮和粮油适度加工，大力倡导全社会爱粮节粮。各地要用好国家安排的农户科学储粮补助投资，抓紧落实配套资金，进一步扩大专项实施范围。要积极推进粮油适度加工，推广先进节粮技术设备，提高成品粮出品率和资源综合利用率。要广泛开展爱粮节粮宣传教育活动，积极开展创建爱粮节粮示范单位、示范家庭活动，增强全民爱惜节约粮食、反对浪费粮食意识。
实施“粮安工程”是贯彻落实党的十精神，确保国家粮食安全和粮食有效供给的重要举措，是打基础、利长远、惠民生的大事，很重要，很紧迫。各地务必高度重视，积极争取地方政府及有关部门的支持，加大对“粮安工程”建设的投入。同时，要积极配合国家粮食局做好相关基础工作，确保这项工程顺利推进。对基础较好、条件成熟的项目，各地要早着手、早推动，力争早建成、早受益。
（三）着力提高粮食经济增长质量和效益。副总理在中央经济工作会议上强调，要按照科学发展观的要求，引导社会各方面把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，引导到转方式、调结构上来，促进经济持续健康发展。我们要按照中央的统一部署，进一步深化企业改革，转变发展方式，实施创新驱动，增强粮食经济发展的内生活力和动力。
深化产权改革促进企业做大做强。积极推进以产权制度改革为核心的国有粮食企业改革，突出抓好县级国有粮食企业兼并重组，不断增强企业的经营活力和市场影响力。支持国有粮食企业进行跨产销区、跨所有制的资产重组，组建大型粮食企业集团。大力培育和规范发展多种经济成份的粮食市场主体，搭建合作平台，促进央企、地方国企、民营企业融合发展，鼓励粮油加工企业与购销企业对接整合，扶持粮食产业化龙头企业做大做强。
创新粮食经营体制机制。彻底改变收原粮、卖原粮的传统经营方式，主动适应粮食生产方式的变革，创新粮食经营体制机制和经营模式。粮食企业要通过土地流转等方式，主动融入农业、联合农户，参与粮食生产基地建设，构建生产、收购、加工、销售的全产业链经营模式，发展规模化生产、产业化经营；要通过控股、参股、合作、订单等形式，加强与粮食专业合作社、种粮大户、粮食经纪人的合作，结成利益共同体；要发挥自身优势，在粮食收储、市场信息、烘干设备、仓储技术等方面为粮食产前、产中、产后提供服务。
培育新的粮食经济增长点。要适应城乡居民膳食结构改善升级的新要求，大力推进主食产业化，实施主食产业化示范工程和“放心粮油”工程，提升加工工艺和装备水平，加快开发主食新产品，加强品牌建设，完善主食配送供应体系，增强口粮供应保障能力。要鼓励有条件的粮食企业积极参与油茶、核桃、油橄榄、油棕榈等木本油料产业发展，帮助山丘区农民增收，努力降低国家食用植物油进口依存度。要努力扩大米糠油、玉米油、棉籽油生产规模和市场占有率。要大力发展全谷物、杂粮产业，开发具有地方特色、高附加值的绿色杂粮杂豆产品，满足消费者对粮食的营养化、多样化、生态化需求。
（四）大力实施创新驱动发展和人才兴粮战略。科技创新和人才队伍是粮食事业兴旺发达的重要支撑和根本保证，要以提高创新发展能力和人才队伍素质为核心，全面推动科技兴粮和人才兴粮。
提升粮食科技自主创新能力。充分发挥部级科研机构、高等院校和地方粮食科研机构的作用，与企业建立产业技术创新联盟，实现协同创新。重点推进粮食品质特性、储粮生态理论、质量安全标准等基础研究。建立健全公益性粮食科技推广服务体系和粮食产后技术服务体系，加强行业重大共性关键技术研发，组织实施粮食公益性行业科研专项，力争尽早在绿色储粮、现代物流、质量安全检验监测、粮油产品营养健康与综合利用等技术领域取得重大突破，在行业基础研究和基础数据库建设方面取得重大进展。
运用高新技术改造传统粮食产业。加强行业信息化建设，组织实施粮食储运监管物联网示范、粮食传感器产业化示范和数字化粮食物流等国家重点科技项目，加快全国粮食动态信息系统建设。继续扩大“四合一”新技术的推广应用，全面推广应急储备物流新技术、仓储管理信息系统和污染粮食无害化处理技术。大力推动科技创新与粮食流通产业紧密结合，促进科技成果的推广运用，为保障国家粮食安全提供技术支撑。
大力实施人才兴粮战略。以提高领导水平和执行能力为核心，加强党政人才队伍建设；以提高经营管理和创新发展能力为核心，培育支撑粮食产业发展的领军人才；以提升职业素质和技能水平为核心，培养高级技工和一线操作员工；以提高专业水平和科研能力为核心，实施粮食行业“百千万”人才工程。大力发展职业教育，推动校企合作。着力共建粮食高等教育，重点建设粮食专业博士点，培养高级专门人才。
切实保障粮食流通事业持续健康发展
做好201 3年粮食流通工作，必须切实改进工作作风，加强党风廉政建设和反腐败工作，健全粮食法制，发展行业文化，为粮食流通事业持续健康发展提供坚强保障。
一要切实加强作风建设。改进工作作风是各级粮食部门一项重要的政治任务，各地要认真贯彻落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定及其实施细则，结合自身实际制订具体实施办法。会议印发了《关于切实改进工作作风的具体措施（讨论稿）》，请与会代表提出修改意见，帮助我们把贯彻措施制订得更完善、更具有针对性。同时，也郑重请求各地支持和监督我们严格执行这些具体措施。要通过加强作风建设，在全系统大兴真抓实干、求真务实之风，使各项工作都有部署、有督查、有考核、有奖惩，能够落到实处、取得实效。
二要切实加强党风廉政建设。要认真学习贯彻十八届中央纪委二次全会精神，继续坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，全面落实廉政风险防控机制，做到干部清廉、行业清正。要加强对基层国有粮食企业的检查指导，重点治理“转圈粮”、“出库难”等行业不正之风，促进基层企业干部职工廉洁从业。各级粮食部门领导班子都必须高度重视党风廉政建设和反腐败工作，坚持“两手抓、两手硬”，按照“一把手”负总责、班子成员“一岗双责”的要求，全面落实党风廉政责任制。关于今年全系统的党风廉政建设和反腐败工作，中权同志将在工作报告中作全面部署，各地要认真贯彻落实。
【关键词】农地流转 非粮化 粮食安全 农业生产效率
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A
土地“三权分置”是改革开放后继土地所有权和承包权“两权分离”后的重大理论创新和制度创新，为我国从粗放使用生产要素的传统农业向高效、现代农业转变提供了根本性的土地制度保障。同时，也为我国深入推进工业化、城镇化提供了土地和劳动力等要素供给条件，符合资源市场化配置对要素流动性的诉求。以政府主导型土地流转为主要特征的新一轮土地制度变革，直接关系到“三农”问题的各个方面。尤其是农地流转的“非粮化”，将不可避免地对我国粮食生产和粮食安全产生重大影响。当前，众多学者致力于相关问题的研究，并已形成了一批研究成果。本文拟从我国农地流转“非粮化”以及农地流转对粮食安全的影响的角度对相关研究成果进行梳理，并就当前条件下如何丰富农地流转“非粮化”以及粮食安全的内涵提出几点个人看法。
关于农地流转“非粮化”问题
从研究时序上看，“非粮化”这一表述最早可追溯到20世纪末，2008年之后研究文献提及“非粮化”的频率开始增加。近年来，农地流转“非粮化”研究进入高发期，对农地流转“非粮化”的程度和发展态势界定也从“现象”逐渐变化为“倾向”、“趋势”。
农地流转“非粮化”的现状。现有文献研究中通常使用“粮作比”、“非粮食播种面积占农作物播种面积的比例”、“非粮食作物种植的流转耕地面积占流转农地面积的比例”、“种粮大户占种植大户比例”等指标描述农地“非粮化”水平。例如，冯远香、刘光远（2013）使用“粮作比”衡量新疆“非粮化”程度，指出新疆1978～2011年间在粮食播种面积和粮食播种面积占农作物总播种面积的比重出现双降①。何蒲明、全磊（2014）使用“非粮食播种面积占农作物播种面积的比例”来描述土地“非粮化”程度，称根据《中国统计年鉴》历年有关数据计算，1978～2012年我国非粮化比例由19.7%上升至31.9%②。但更多的学者使用“非粮食作物种植的流转耕地面积占流转农地面积的比例”对众多省份和地区的“非粮化”程度进行了分析，涉及的省份和地区既包括如河北、山东、河南、安徽、江苏、湖南等在内的粮食主产区省份，也涉及浙江这样的粮食主销区省份，还包括甘肃、陕西、新疆等这样的粮食产销大体平衡的省份和地区。
农地流转“非粮化”的影响因素及成因。导致农地流转“非粮化”的根本性原因是种粮的比较效益低下。土地流转费用过高导致的土地成本上涨、农业机械及能源价格上涨导致的农业机械作业费和化肥费上涨、高昂的农业雇工费用是造成种粮比较效益低下的重要原因。粮食生产成本上升问题，较为集中地体现在经济发展相对较快的地区和城市周边地区的农地流转中，以及有工商资本参与的农户对企业、种养殖大户、协会等流转对象的流转案例中。在收入方面，农产品内部价格体系不合理是种粮比较效益低的重要成因③。另外，农地管理的法律法规和制度不健全、地方政府高效农业和产业发展的政策取向、中央政府粮食补贴力度不足及制度设计偏差、粮食生产基础设施缺失、农业保险发展不成熟、工商资本下乡等也是导致农地流转“非粮化”的重要因素。
农地流转“非粮化”问题的解决对策。消除种粮比较经济效益过低是解决“非粮化”问题的关键。政府可通过建立耕地低成本流转机制、加强对农业生产资料市场的监管、提高粮食生产公共服务水平等方式降低粮食生产成本。同时，还应该健全完善粮食收购最低保护价格政策，补贴城市低收入者以保证粮农收入。
政府的粮食补贴和投入是学者关注的重点问题，多数学者都建议政府应将粮食补贴从普惠式向重点扶持式的支农惠农政策转型；提高对种粮大户等新型经营主体的补贴水平，对种粮大户按照粮食生产规模化程度进行阶梯式奖励和补贴；应加强农业基础设施建设的投入。制定和完善针对农地流转“非粮化”的法律法规、提高政府行政管理水平也是学界关注的重点。学者们提出应细化耕地利用类型，对耕地流转的农业用途做明确的划分；对土地利用总体规划确定的高标准基本农田，增加“粮田必须种粮”的规定；建立基本农田保护外部性经济补偿制度。另外，优化粮食生产空间布局、强化粮食金融信贷和保险体系、加大粮食安全舆论引导力量、慎重引进工商企业大规模流转土地等措施也应引起关注。
关于农地流转对粮食安全的影响问题
农地流转尤其是农地流转的“非粮化”对粮食安全带来的影响是目前研究最为关注的问题，对这一问题的研究主要从三个方面展开：
粮食安全在农地流转综合目标体系中的地位。虽然早期农户主导型农地流转是少量的、缓慢的，但随着“运动”式的“中国圈地”快速升级，农地流转规模迅速增加，其影响变得日益复杂而深远。在这一过程中，农地流转被赋予了多重功能，实现规模化经营、提高土地配置效率、促进农民增收、保障粮食安全、保障农地可持续利用及生态功能、促进农村剩余劳动力转移、促进二、三产业发展和城乡统筹发展等都成为了农地流转的功能性目标。如何对众多既统一又矛盾的目标进行排序和选择，已有的研究并不统一。
保障粮食安全是农地流转的第一道红线，土地集体所有性质、农地农用、农民土地承包权益不应因农地流转而改变。但面对多重目标体系，多数学者表现出选择侧重的差别。茅于轼（2008）指出，保护耕地政策直接导致房地产价格飙升，延缓了中国的城镇化进程，并认为我国不存在粮食安全问题④。茅于轼的研究引发了国内学界的“耕地红线”之争。主流观点支持设立耕地红线政策，对茅于轼持批评态度。茅于轼的支持者则认为，一方面，中国在世界贸易格局及国际关系中占据日益突出的地位，我国具备较强抵御粮食贸易讹诈的能力；另一方面，随着工业化、城镇化的推进，土地粮化配置的机会收益不断提高，必须考虑土地粮化配置的效率。安耕（2011）认为，在快速工业化背景下，我国粮食自给率下降是合理性的⑤。王文龙、万颖（2012）认为，政府的土地垄断与农地非农利用严格控制是不合理性的，固定耕地红线的看法是不科学的⑥。笔者认为，上述学者“打破18亿亩耕地红线神话”内核是基于对我国粮食安全形势过于乐观的判断，并带有对农村土地制度改革及农地流转多重目标选择的非农倾斜。
农地流转对粮食产能和农业绩效的影响。学界关于我国农地流转对粮食安全产生的影响评价褒贬不一。虽然我国农地流转意味着土地资源的有效流动，优化配置了的土地资源可以促进粮食产量提升和农民收入增加，实现了土地的可持续利用，促进了粮食安全，具有明显的积极效应。农地流转的积极影响可具体反映在使农业规模经营扩大、农业科技水平提高、农业结构优化调整、农村剩余劳动力转移等多个方面⑦。但农地流转导致的“非粮化”让人担忧。乐观的看法认为，虽然土地流转非粮化的规模较大、发展速度较快，这个趋势需引起人们的高度重视，目前的土地流转“非粮化”尚未对粮食安全构成实质性影响⑧。悲观的看法认为，目前的土地“非粮化”倾向严重，且有愈演愈烈之势，严重威胁粮食安全，当务之急是避免其进一步蔓延⑨。
学界往往将“粮食数量安全”作为农地流转对粮食安全最重要的影响指标进行考察，从土地生产效率、劳动生产效率、单位粮食产量、粮食总产等方面考察农地流转对粮食产能的影响。陈海磊等（2014）提出，由于生产率较高的农户更倾向于转入土地，在农地从低效率农户转向高效率农户的过程中土地生产效率提高⑩。姚洋（2000）将这一农地流转与土地资源配置效率的关系归纳为在劳动力市场存在缺陷的前提下的“土地流转的边际产出拉平效应”；同时还提出“交易收益效应”，并从农地制度与资源配置的关系角度将这两种效应定性为正向资源配置效应。另一种观点认为在现实中农地流转后土地生产效率很难出现明显变化，甚至会有所降低。俞海等（2003）指出，稳定的土地使用权可以促进农地土壤的长期肥力改善。贺振华（2003）认为只有在土地流转后增加新的生产要素或原有的生产要素发生了质的提高的前提下，土地的流转才是有效率的。
粮食安全与农地流转二者关系的统筹。很多专家学者就农地流转保障粮食安全的政策与措施提出了自己的看法。曾福生（2015）建议保障土地流转过程中的粮食安全应从全局角度统筹考虑，国家应加强对农地流转过程中粮食安全保障的顶层设计与规划，构建“农地流转―培育现代农业经营主体―构建新型农业经营体系―建设现代农业―保障国家粮食安全”的完整保障粮食安全的链条，应对农田使用权人和经营主体进行分类管理，应进一步明确基本农田分区规划和管制，实施跨区域经济利益补偿，从长期内保障粮食安全可持续。戚焦耳、郭贯成、陈永生（2015）提出，在推进农地流转过程中，应加大政府对农业生产的中介服务体系的投入和对先进农业技术的推广，提高粮食生产技术和规模效应来提高农业生产效率。
结论
应强化粮食安全和农民权益在农地流转综合目标体系中的首要地位。目前，农地流转被赋予了多重功能。我们可以以农村土地资源的优化配置与集约利用倒逼经济产业转型，推进工业化、城镇化发展，但我们必须清醒地认识到，合理的农村土地制度是解决“三农”问题的根本，长期形成的工业偏斜政策、城市发展偏斜政策已经造成了弱势的“三农”格局，在未来深化农村土地制度改革进程中，必须坚持农村土地制度改革首先考虑“三农”问题的原则，土地是农民安身立本的根本，是农民的生产资料和家庭财富，同时，农地种粮是国家粮保障食安全的基础，土地经济性当然重要，但其社会性、政治性等其他价值也同样重要。
应丰富全面保障粮食安全内涵下的农地流转问题的研究。目前学界在农地流转对粮食安全的影响研究中主要集中于对粮食数量安全的影响分析，没有在全面粮食安全内涵视角下考虑这一课题。经济新常态背景下，如何破解我国粮食“高产出、高进口、高储备、高调运、高消耗”的“五高”并存？“南粮北运”是否低碳可持续？如何实现粮食“绿色增产”？等等问题是我们迫切需要解决的问题，因此学界应更加关注关于农地流转对粮食质量安全、粮食流通安全、粮食生态安全、粮食空间安全等方面影响的理论研究。
应建立粮食生产供给侧成本概念，保持粮食安全谨慎态度。反对“非粮化”问题严重化的学者主要基于两点判断，第一，粮食生产的比较效益不低，“非粮化”没有内在动因。第二，我国目前已不存在粮食安全问题，粮食安全的经济性要求减少国内粮食产量或者通过进口粮食，适当降低粮食自给率。但在粮食生产成本研究中学者主要计算直接物质费用，对间接费用考虑较少。蒋和平提出目前“北粮南运”的粮食物流成本占粮食销售价格的20%～30%，但在已有文献的成本核算中没有考虑。另外，粮食成本除生产成本外，还应考虑财政成本、生态成本，应建立粮食生产供给侧成本概念。我国虽然连年粮食高产出，在城镇化加速过程中，居民膳食结构变化及需求刚性存在的背景下，不宜轻下“粮食安全能够保障”的定论。
应丰富完善农地流转“非粮化”的内涵。现有文献对农地流转“非粮化”的概念理解简单化，将之数量化的方法缺乏科学性，基于以上，学界很难对“非粮化”问题进行深入探讨。从构词法上看，农地流转“非粮化”是指在农地流转背景下，出现的原有粮食生产性质（状态）向非粮食生产性质（状态）的转变，这种性质或状态包含种植，但应不仅限于种植，而是涵盖粮食生产的全过程及其保障体系，即种植、配管、收获、收购、仓储、加工、交易等环节及配套的科技、金融、财税、政策、法规等在内的体系的性质和状态。使用“粮作比”或者“非粮食作物播种面积与农地播种面积的比例”等无法全面衡量“非粮化”程度。“非粮化”涵义亟待丰富，以使之立体化、系统化，应是未来相关研究的重要内容之一。
（作者为黑龙江大学经济与工商管理学院副教授；本文系2014年国家社科基金一般项目“粮食主产区农地流转非粮化问题及对策研究”阶段性成果，项目编号：14BJY108）
【注释】
①冯远香，刘光远：“新疆农地流转与种植结构变化分析―基于区域粮食供给安全视角下”，《农村经济与科技》，2013年第2期，第30～32页。
②何蒲明，全磊：“对当前耕地‘非粮化’现象的分析―基于粮食安全的视角”，《长江大学学报》（自然科学版），2014年第11期，第73～76页。
③易小燕，陈印军，王勇，李倩倩：“耕地流转需谨防过度‘非粮化’”，《农村工作通讯》，2011年第8期，第21～23页。
④茅于轼：“不要被粮食危机所误导”，《农村金融研究》，2008年第9期，第76页。
⑤安耕：“耕地红线之争的三点启示”，《山东行政学院学报》，2011年第2期，第33～35页。
⑥王文龙，万颖：“中国刘易斯拐点和耕地红线的判断与三农治理新思维”，《农业现代化研究》，2012年第5期，第290～294页。
⑦冯炳英：“农村土地流转的绩效和发展对策”，《农业经济》，2004年第4期，第24～25页。
⑧陈卫群：“土地流转制度下的粮食安全”，《晋城职业技术学院学报》，2009年第4期。
⑨管叔琪：“土地流转‘非粮化’危及粮食安全”，《安徽农学通报》，2009年第1期，第12～13页。
⑩陈海磊，史清华，顾海英：“农户土地流转是有效率的吗？―以山西为例”，《中国农村经济》，2014年第7期，第61～72页。
姚洋：“中国农地制度：一个分析框架”，《中国社会科学》，2000年第2期，第54～66页。
俞海，黄季j：“地权稳定性、土地流转与农地资源持续利用”，《经济研究》，2003年第9期，第82～91页。
贺振华：“农村土地流转的效率现实与理论”，《农业经济导刊》，2003年第6期，第38～42页。
曾福生：“建立农地流转保障粮食安全的激励与约束机制”，《农业经济问题》，2015年第1期，第15～24页。
关键词：协同管理；中心城市；粮食安全；流通体系
一、引言
粮食安全问题是重大的民生问题。但目前世界上仍有5亿人口(占世界人口的8％以上)受到饥饿威胁，36个国家面临严重粮食短缺，每年几百万人死于饥荒。尤其对于我国而言，作为发展中的农业大国，耕地仅占世界10％，而人口却占世界的22％，十几亿人的粮食安全始终是值得关注的头等大事。
粮食安全问题在中心城市具有更进一步的意义。中心城市通常是指全国或区域意义的政治、经济和文化中心，同时这些城市又多分布于粮食主销区，其粮食消费来源不以当地粮食生产供应为主，而是依靠市场调节，属于比较典型的粮食流通主导型城市。因此，在市场经济条件下，如何构筑起顺畅而有序的粮食流通格局，提高流通能力，确保城市粮食供给，为城市粮食安全提供保障成为中心城市面临的重要问题。
随着粮食购销市场化的不断深入，传统的粮食流通格局发生了深刻的变化，特别是自从2003年以来，我国的人均GDP首次突破1000美元，这标志着我同的消费结构已经由温饱型进入发展型、享受型，粮食消费的多样化、优质化的趋势进一步加强。由此，中心城市的粮食流通体系也呈现新的特点，一是城市人口的不断增加使粮食消费成刚性上升态势。二是粮食消费呈现多样化、专业化和层次化，人们对粮油产品种类和深加工程度提出更高的要求。三是百姓的健康消费和自我保护意识增强，对粮油产品的安全性越来越重视。四是随着城市生活节奏加快，城市居民对粮食供应的要求已经不仅局限于安全和平稳，而且要求中心城市粮食零售业经营模式能减少和逐步替代家庭厨房劳动。这些变化和特点对中心城市粮食流通体系建立和管理提出了新的要求。
就目前的研究成果来看，国外农产品流通体系通常具有产地批发市场与零售商直接交易，形成固定的生产、加工、批发、零售体系，依靠中介组织连接分散农户等特点；国内虽然有学者对都市农产品流通论述，但中心城市粮食流通体系的研究却少有触及。本文利用协同管理理论，针对我国中心城市粮食流通体系的特点和弱点，探讨了中心城市粮食流通模式，以及如何开展我国中心城市粮食流通体系的协同管理。
二、我国中心城市粮食流通模式
中心城市的粮食流通模式(见图1)应当随着经济的发展、粮食供销体制改革的深入以及消费需求的改变不断完善和创新。中心城市的粮食流通在保障粮食安全的基础上，以方便群众生活、保证人民的生活质量为原则，不断提高粮油制品的安全性，丰富其种类和供应渠道；通过粮食深加工和供应链的延伸来分担家庭厨房劳动，从而完善中心城市的粮食供应保障体系。
流通主体共17个，分别为：(1)种子公司；(2)化肥、农药等生产企业；(3)信息、技术中介公司；(4)合同农户；(5)种植公司；(6)主产区；(7)国有粮食储备库；(8)国有控股企业；(9)民营控股或独资企业；(10)外资控股或独资企业；(11)粮食加工企业；(12)超市；(13)粮油专营店；(14)单位食堂；(15)餐饮业；(16)终端消费者；(17)工业用粮企业。
流通市场共5类，图1中用A、B、C、D、E 5个虚线框表示，分别为粮食初级批发市场、集贸市场、期货市场、粮食高级批发市场、粮食零售市场。其中，粮食高级批发市场以现代物流为特征，是粮食集运和发放的流通核心。用虚线表明：首先，市场主体不确定，是一个动态集合；其次，不是每个市场都是必须的流通程序。这些流通市场既是商品的聚集地，又是分散地。整个流通过程的实现，既可经过也可不经过某个流通市场，既可经过其中一个也可经过全部流通市场。
粮食流通渠道从1至17共17条，不仅表现为从生产领域向流通领域的转移，更表现为由16、17终端渠道向生产领域的拉动。
三、我国中心城市粮食流通系统的协同管理
(一)基本原理
协同学源于希腊文，起初只限于研究非平衡开放系统在实践和空间方面的有序，而后哈肯吸收多种相关理论总结出：一切开放的自然或社会系统，都可以在一定的条件下呈现出非平衡的有序结构，都可以应用协同学理论。现在协同学理论已经被运用于研究社会范畴的复杂系统，而中心城市的粮食流通体系正是社会范畴的开放的复杂系统，它拥有着结构和秩序，协同理论可以作为探索粮食流通体系复杂系统结构和秩序的有效手段。
首先，中心城市粮食流通体系具有自组织协同。整个流通体系按“自组织”的方式形成，在现有结构下按照一定规则运行，整体运作表现为“有序”。流通体系在组织结构上是一种“虚拟”的形式，农户、中转机构、粮食加工企业、配送公司、零售商等，在“双赢”因素驱使下，会自发地加入到围绕着核心企业所形成的链条上，构成一个较大范围的“虚拟企业”。粮食流通体系一经形成，就具有了拥有自身本质规律的结构，即是一种自组织化了的结构。这种自组织属于社会范围内的一种自发现象，当内外环境变化时，无需外力干扰，系统会通过自我协同以适应环境变化，进而达到有序状态。这就是中心城市粮食流通体系的自组织协同。
其次，中心城市粮食流通体系具有被组织性。尽管从整体层而看，中心城市的粮食流通体系具有自组织性，系统会主动进行动态调节，使得整个体系朝着新环境的要求方向发展。但是节点上的企业存在着对利益的不同追求、对风险管理认识的偏差、管理能力的差异等，这些都可能导致流通体系内不协调因素产生。因此，从粮食流通体系的局部层面来看，节点上的企业以及流通环境需要以规则来约束和控制，这就是粮食流通体系被组织的一面。约束和控制是被组织方式，也是流通体系走向有序或高级有序的有效手段。中心城市粮食流通体系协同管理的层次和具体内容如图2所示。
中心城市粮食流通体系是一个复杂的、纵横延伸的网络系统，它既存在各环节企业间的竞争，更强调流通体系内各环节的协同运作，只有这样才能实现各环节的“无缝对接”和整个中心城市的粮食流通体系协调运转。
(二)序参量的定性求解
协同学把系统的有序或高级有序的方式称为“自组织”，把影响系统有序的关键因素称为序参量，非关键因素称为控制参量。序参量支配着各子系统的行为，又为各子系统所支持，它们之间的协同竞争
通过各子系统的相互作用表现出来，从而影响和决定系统自组织的程度和方向，进而决定系统的有序程度。
中心城市的粮食流通体系作为一个自组织系统，会受到来自系统内外部的影响，随着时间的推移，有些因素会越来越明显地主宰着整个体系演变的方向，这就是序参量。粮食流通体系具有对序参量“适应”和“选择”的能动性。节点企业会主动调整与合作，使得有利序参量增长和发展，而不良序参量被减弱和同化，从而实现流通体系与环境之间、各环节企业之间的协同。中心城市粮食流通体系协同管理思想就是科学地寻找支配系统发展演变的序参量，促使系统达成新的更高的有序。基于探索图的序参量定性求解如图3所示。
探索图是在征求多方意见的情况下分层次描绘的。经过多次反复地归纳整理，最终得出了意见相对集中的一种中心城市粮食流通体系协调运作影响因素探索图，该图清晰地描绘了影响系统协同运作的多种因素、主要表现和层次关系。在这些影响因素中，经济发展水平、政策法规、信息技术发展和企业竞争属于外部环境因素或宏观序参量，而非本研究的序参量，在这里职能作为控制参量反应在系统自组织过程中。
其中，城市物流瓶颈、节点企业信息共享程度、粮食流通主体成熟度和合作忠诚度是中心城市粮食流通体系的节点企业中普遍存在的、对流通体系协同运作起支配作用的影响因素，即为中心城市粮食流通体系的序参量。
(三)被组织策略的实施
被组织是指通过改变对序参量有导向作用的控制参量，对序参量施加外部压力的一种手段。结合图3分析得到的控制参量，通过这种改变，可以弱化不良序参量的不良性程度，增强良性序参量的良性程度，促使系统产生有效的自组织，达成系统协同运作的理想效果。
1、完善市场体系，正确引导粮食生产和消费。目前我国中心城市粮食市场流通功能不健全、机制不完善，流通能力制约着供求平衡。中心城市粮食流通初步形成了由粮食收储加工点、粮食批发市场、农贸市场、超市及居民区粮店组成的“粮食流通网”，但明显具有初级市场特性。由于长期受计划经济体制的影响，并且市场运作时间不长，中心城市的粮食市场从空间布局到功能发挥、从体制机制到交易手段仍较落后。因此，必须推进粮食流通全面市场化，实现粮食购销的市场化和市场主体的多元化。实现粮食市场多渠道，形成多元化市场主体广泛参与粮食流通和公平竞争的新机制，让市场真正起到引导生产和消费的作用。
2、转变经营理念，创新粮油制品流通渠道。粮食企业应当认识到，要快速增加农产品的总附加值，必须大力发展流通加工的同时发展专业化生产，初加工和深加工相结合，特别是对一些价格比较低的初级产品进行深加工，协同管理产业链和价值链，提高位于价值链高端的战略性增值环节的发展水平。同时，创新流通渠道，在中心城市实现经营连锁化和配送集中化，这是在城市提高粮食流通能力的最重要的手段之一。
3、依托龙头企业，实现连锁经营规模化和品牌化。首先要积极培育中心城市粮食连锁经营主体，可结合龙头企业、国有粮店改革的具体情况来培育连锁经营主体。其次要依托农业龙头企业上联市场、下联生产基地和农户，有品牌、有市场的良好条件，引导它们通过开设直销店、连锁店等形式，不断壮大连锁网络，将更多的名特优新产品推向市场，打响品牌。再次要积极引导相同业态或经营内容相近企业，通过兼并、联合、合作等方式，带动连锁经营，实现低成本扩张和跨地区发展。
4、完善流通立法，确保粮食依法流通。尽管国家颁布实施了《粮食流通管理条例》，但多数粮食行政管理部门仍政企不分，沿袭部门化的微观管理、直接管理，职能转变滞后。加之执法刚起步，执法体系尚没有完全建立，对粮食流通体系的形成、规范、发展，还缺乏配套的强有力的政策、制度支撑。因此，国家要尽快完善流通配套立法，出台规范各级市场、交易公平的相关法律法规，使粮食流通步入健全的法制轨道。中央和地方应制订和严格实施《农产品质量安全条例》，建立各级粮食质量安全检测检验机构，建立粮食质量安全检测信息公开制和不合格产品就地销毁制度，保证农产品依法流通和安全流通。
(四)瓶颈问题及解决对策
1、信息化建设滞后影响协同运作的效率。市场信息化建设滞后，中心城市粮食生产与消费之间、区域之间的信息不能及时可靠地传递和共享，使粮食流通体系运转的组织程度低。另一方面，由于粮食流通信息不灵敏，反应滞后，会影响决策的有效性。以电子商务为例，调查结果显示粮食行业中36％的业务量都受到电子商务的影响(见表1)，这一比例仅次于金融服务业。因此，中心城市粮食主管部门要建立快速、准确、有效的信息传播网络；建立健全信息收集制度，并建立信息中介组织；加强城市各网点信息市场的管理，建立有效的监控问题探索机制；大力培训信息化管理人才。
2、各环节企业间缺乏协同运作的动力。在这个复杂的流通体系中，一方面，流通主体不够成熟、组织化程度低，缺少主动协作的意识；另一方面，由于各节点企业是独立运作主体，不同的经营理念、价值取向及有限理性边界等使得企业之间缺乏协作动力，甚至会出现企业个体行为与整个流通体系的总目标冲突的情况。因此，在运用经济，行政等手段引导企业协作的同时，必须完善中心城市的市场机制，使粮食企业真正受益于整个流通体系的协同运作，只有整体协同为企业带来收益、降低其运营成本时，企业才会有积极性主动参与其中。
3、粮食流通系统布局不合理，影响协同管理能力。粮食流通系统一直以来都没有引起城市建设和规划的重视，缺少长远、全局的合理规划。随着中心城市边界外扩，粮食的生产地点变迁，粮食流通体系布局不合理越来越突出。中心城市的粮食流通体系布局应具有前瞻性。根据城市规划和经济发展的特征，对粮食流通系统进行科学规划和设计，这种规划设计必须体现出对区域经济和粮食产业发展趋势的前瞻性和洞察力；中心城市粮食流通体系的布局还应多方位思考，不能单纯从社会化物流产业角度看待粮食流通问题，应该从区域产业经济、粮食产业链、粮食企业经营活动等角度多方位来观察中心城市粮食流通体系布局的建设问题。
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今天的会议是经过市局研究同意召开的。这次会议既是理论研讨会和培训会，也是现场会和工作交流会，内容很充实，开得很好、很成功。刚才，进行了论文交流，各区市交流了前一阶段的工作，参观了市粮食局粮食执法网格化监管模式应用现场，并听取了经验介绍，他们的经验和做法很值得各单位认真借鉴。希望大家相互学习，互相取长补短，努力把我市粮食执法工作做得更好。
一、成效显著，上半年全市粮食监督检查工作取得新发展
年初，我市粮食流通执法工作提出了：要紧紧围绕全市粮食中心工作，突出工作重点，力求取得实实在在的成绩。明确了今年的工作为“两个目的、五项工作”。前一阶段，我市粮食执法工作在市局党委的正确领导和各区市粮食局的共同努力下，年初制订的各项工作目标正在有序地推进，并取得了可喜的成绩。
（一）粮食执法示范县创建工作扎实开展，粮食执法体系建设取得了新突破
粮食执法示范县创建工作是今年省粮食局和市粮食局重点工作目标之一，各区市粮食局高度重视粮食执法示范县创建工作，根据各自的实际情况，研究制定了创建方案，并对照创建标准，逐项、逐条地制定了工作措施，创建工作开展的扎实有效。去年以前，我市仅即墨粮食局设有正式编制的粮食执法队，今年上半年，胶州市粮食局、市粮食局、胶南市粮食局，经过积极协调、努力争取，先后经当地政府编办同意，设立了粮食执法队，使我市的粮食执法体系更趋完善。
(二)圆满完成了2011年全国首次食用植物油库存检查工作
按国务院和省政府的统一部署，我市加强组织领导，全面落实库存检查领导机构，建立了由办公厅、粮食局、发改委、财政局、农发行等部门参加的联席会议制度，统一组织领导全市检查工作。市局和各区市粮食局及早部署，认真做好任务布置、分解登统、部署动员等前期准备工作。周密计划，研究制定了市食用植物油库存检查方案，进一步明确了各阶段的组织、任务、职责分工和具体要求。强化督导措施，采取了工作调度会、现场督导等方式，组织了9个督导组，对全市食用植物油库存检查工作进行了现场督促指导和检查，对发现问题按要求下达了限期整改通知书，确保了工作质量和进度。市局和各区市粮食局，按规定的检查范围、内容和程序，如期完成了16家植物油承储企业的自查工作和10家植物油加工企业的调查摸底工作，接受了省普查组、全省人大和政协督察组、国家抽查组的检查。各级检查组对我市植物油库存检查工作进行了充分的肯定。检查结果表明，上级政府下达我市的食用植物油储备指标全部落实到位，库存数量真实，账实相符、账账相符、质量良好、管理工作规范。库存植物油轮换按规定执行，计划全部完成。库存植物油政策性财政补贴资金拨付到位。调查摸底企业填报数据真实准确。这次食用植物油库存检查达到了摸清家底、掌握油源、促进管理的目的，为落实国家粮油市场宏观调控做出了贡献。
(三)积极开展粮食质量监管工作
今年3月，全省粮食质量监管工作现场会在我市召开，会议充分肯定了我市质量监管所取得的成绩，并对我市的经验进行了推广。现场会以后，各区市加大工作力度，进一步加强检测机构建设，继即墨粮食局以后，胶州市、市、胶南市等粮食局分别落实了粮食质量检测机构编制，使我市粮食质量监管体系进一步完善。市粮油质量检测中心，经过充分准备，也于近期通过了省质监局粮油质量检验资质认证和全市首家食品检验机构实验室资质认证，使质检中心的技术保障能力进一步增强。上半年，市局和各区市粮食局，认真落实粮食质量监管制度，对储备粮、政策性军供用粮和收购期间的小麦质量进行了监督检查，有力地保障了我市粮食质量安全。
(四)全面进行粮食流通监督检查工作
根据国家粮食局和省粮食局的统一部署，市局组织各区市粮食局开展了例行性粮食清仓查库工作。组织有关区市对中央储备粮政策性托市收购粮食的销售出库进行了监督检查。组织各区市进行了粮食收购资格核查工作，对全市170多家粮食收购者进行了逐一核查。积极开展了夏粮收购市场秩序监督检查工作，据不完全统计，至目前，全市共出动1030余人次，对夏粮收购市场进行了执法检查，有力地维护了全市粮食收购市场秩序。
(五)积极探索网格化监管模式在粮食执法中的实际应用
网格化监管模式是一种新型的科学管理方式，其他兄弟执法部门已开始应用，粮食部门在安全生产中也进行了推广，各区市粮食部门在前期进行了相应的探讨。今年，市局基于目前我市粮食执法现状，提出了在粮食执法中建设网格化监管模式，其目的是落实监管责任，统一管理标准，转变监管方式，实现社会粮食管理信息化。这既是依法行政，加快执法方式全面革新的需要，也是加强社会粮食管理，应对粮食安全挑战的需要。年初，市局对这项工作提出了相应的要求，并组织有关市到省内东营、淄博等地进行了信息化建设考察学习。各区市根据市局的要求，对这项工作进行了调研，统一了行政处罚标准。市粮食局根据自身的实际情况，积极借鉴公安、工商、城管等单位的经验和做法，充分利用现有的网络资源，进行了相应的软件设计，落实了监管责任，尽快做到了“网定格、格定责、责定人”。值得我们学习和借鉴。
二、高度重视，进一步做好依法行政、依法管粮理论研讨工作
今天会议的主要议题之一就是依法行政和依法管粮理论研讨，这项工作很有必要，对推进粮食部门依法行政理论创新和推动粮食执法工作深入开展都具有重要意义，市政府每年都把这项工作列入依法行政考核内容。所以我们一定要高度重视这项工作，下力气做出一些成果。
（一）充分认识理论研讨工作的重要性
实践基础上的理论创新是事物发展和变革的先导，全面推进依法行政、依法管粮迫切需要依法行政理论的支撑和指导。《粮食流通管理条例》实施以来，我市的粮食执法实践进步很快，积累了许多宝贵经验，依法行政、依法管粮的理论研究也取得了一定的成果。但是，面对当前粮食执法中的许多新情况、新问题，我们的依法行政、依法管粮理论创新还有明显的不足，如何在制度上、体制上、机制上和工作方法上提高粮食依法行政能力、依法管粮能力，都需要我们花大力气积极探索。因此，进一步加强依法行政、依法管粮理论研究，推进粮食执法理论创新，已经成为当前推进粮食执法工作、提高粮食部门及其工作人员依法行政水平的一项重要和迫切的任务。
（二）坚持理论联系实际，一切从实际出发
加强依法行政理论研究，推进依法行政、依法管粮理论创新，是摆在我们面前的一项艰巨任务。促进依法行政、依法管粮理论不断繁荣发展，必须遵循理论研究的自身规律。要做到理论与实践相结合，要注意研究新情况，总结新经验，探索新理论，克服教条主义、经验主义。理论源于实践，理论的目的在于指导实践，只有同实践相结合，理论才有生命力。依法行政、依法管粮理论研究，必须紧紧围绕我市的粮食执法实践，总结粮食行政管理工作和粮食执法工作经验，研究粮食部门在依法行政、粮食执法实践中遇到的新情况、新问题，将现实问题作为理论研究的起点和契机。即墨粮食局的论文就很好地做到了这一点，把实际执法过程中难点、风险点进行了总结，并提出了相应的解决办法，很有实际意义，值得我们在执法中参考学习。
（三）坚持立足我市实际情况，参考并借鉴兄弟地区的经验和做法
粮食执法工作具有很强的实践性。一个地区的粮食执法工作总是与其经济和社会环境紧密相联系的。不同地区的粮食执法实践千差万别，根据这些实践总结出来的经验也就不一样。这就决定了我们研究依法行政、依法管粮理论，要从我市的实际情况出发，形成有我市自身特点的理论成果。但是，依法行政、依法管粮理论作为一门科学，必然有符合客观规律的共同之处。因此，进行依法行政、依法管粮的理论创新，应当大胆研究、借鉴兄弟地区的经验和做法。在研究、借鉴兄弟地区的经验和做法时，一定要注意分析这些经验和做法的理论是在什么地区、什么经济条件下、什么社会环境下产生的，哪些我们可以借鉴，哪些不能借鉴，必须进行认真分析，决不能只看是什么，而不研究为什么。总之，一定要以我们正在做的事情为中心，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新发展，积极创造依法行政、依法管粮的新理论。
三、把握重点，扎实地推进粮食执法工作
今年已经过去了大半年，粮食执法的各项工作也取得了可喜的成绩。但我们应清醒地认识到，年初指出的我市粮食执法中存在的问题还没有根本解决。受去年机构改革影响，我们的执法机构、执法力量仍然不足；各区市粮食行政执法工作发展还不平衡；执法队伍素质有待提高，还不同程度上存在着执法知识欠缺、执法经验不足的问题，甚至还存在着不敢执法、不愿执法的现象。这些都需要我们下大力气采取有力措施，认真加以解决。在下一阶段的工作中，各区市粮食局要紧紧围绕市局提出的工作部署和工作要求，进一步提高认识，切实加强粮食执法工作的组织领导，创新工作思路，强化工作措施，把握工作重点，扎扎实实地推进粮食执法工作。
（一）进一步加强监督检查体系建设工作
一是切实加强对行政执法工作的领导，按照一把手负总责的要求，主要领导要对行政执法的重要工作和重大问题亲自部署、过问、协调和督办，及时解决执法工作中遇到的困难和问题；分管领导要靠上抓，切实把执法工作真正抓在手上，抓紧、抓实、抓细。二是进一步完善监督检查工作制度。认真落实各级政府行政处罚规范透明办公室有关工作要求，继续做好行政处罚细化量化、网上运行以及配套的执法制度建设等相关工作。三是进一步加强执法队伍建设。要抽调业务骨干充实到执法队伍里来，要认真落实执法人员学习制度，切实加强执法人员的业务技术培训工作，不断提高执法人员的业务素质和执法水平，努力树立纪律严明、作风正派、廉洁高效的粮食执法形象。四是进一步规范粮食执法工作行为。严格执行监督检查台账制度和报备制度，对每一次监督检查都要记录在执法工作日志上，对每一次常规性检查都要按要求于每月10日前报当地市纪律检查委员会备案。
（二）全力推进粮食执法示范县创建工作
粮食执法示范县创建工作是省局今年的重点工作之一，也是我们粮食执法工作的总抓手。前一时期，省局对创建标准进行了修订，市局已转发各区市。今年的标准较去年的要求更高，如行政处罚必须是罚款以上的处罚，执法设备配备也更为具体，扣分也更加严格。目前，我市的粮食执法示范县创建工作已取得了阶段性成果。在下一阶段，各区市要充分学习和借鉴兄弟区市好的做法和经验，对照新标准，认真查找不足，逐项逐条地制定整改措施，逐项逐条地落实责任人和完成时限。努力实现市局年初提出的：已经获得称号的，要继续保持，并在此基础上，再新创建一到两个区市的工作目标。
（三）进一步加大粮食执法工作力度
国家粮食局今年安排的食用植物油库存检查、例行性粮食库存检查和政策性粮食购销活动检查，上半年我们已经圆满完成。下一阶段，我们要着重做好粮食收购秩序监督检查、粮食质量监管和流通统计检查工作。
今天，我们在此召开全省粮食法规工作座谈会，这是我省粮食部门有史以来的第一次，具有里程碑的意义。上午，省政府法制办的闵辉同志为大家讲授了《行政复议法》和《粮食行政复议办法》。刚才大家又进行了座谈，对当前粮食法规工作面临的新形势、新任务进行了分析和讨论。会议开得很好，达到了预期的效果。下面，我就贯彻落实全国粮食政策法规工作座谈会精神，做好全省粮食法制工作，讲几点意见。
一、认真学习贯彻全国粮食政策法规工作座谈会精神
7月29日至30日，国家粮食局召开了全国粮食政策法规工作座谈会。国家粮食局聂振邦局长到会讲话，他充分肯定了全国粮食政策法规工作取得的成绩，对粮食行政管理部门树立科学发展观、推进粮食流通依法行政提出了明确要求。座谈会指出，一年来，各级粮食政策法规部门按照国务院粮食流通体制改革工作会议和全国粮食局长会议的要求，紧紧抓住推进粮食流通体制改革和加强粮食法制建设这两条主线，积极工作，锐意进取，在研究制定粮食流通体制改革方案并组织实施，研究制定《粮食流通管理条例》相关配套办法并做好宣传贯彻工作，加强新闻宣传和推进粮食市场体系建设等方面，都取得了明显的成绩。在这个会上，我省的政策法规宣传和调研工作得到了表扬，这里有大家的一份功劳。会议对今后的粮食政策法规工作提出了四点要求：
㈠加强指导和经验推广，继续推进粮食流通体制改革
从目前情况看，粮食流通体制改革总体进展平稳，但由于各地情况不同，改革起步的时间不同，面临的难度不同，改革的进展也不一样。从整体推进粮食流通体制改革考虑，下一步要加强对改革工作的指导，特别是要根据各地的不同情况给予分类指导，及时总结和推广成功的典型经验，供相互学习和借鉴。一是尽快完善粮食流通体制改革政策措施的意见并组织实施，指导和推进改革工作。目前国家粮食局正在修改完善《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见（代拟稿）》，这个文件将着重针对当前改革中遇到的重点和难点问题，在加快推进国有粮食购销企业改革和解决历史包袱、加强粮食宏观调控和完善粮食省长负责制、发展粮食产销协作和粮食市场体系建设、加强全社会粮食流通管理和落实粮食行政管理部门机构人员等方面，提出完善政策措施的意见。二是密切跟踪粮食流通体制改革进展情况，加强分类指导。主产区仍然是改革的难点和重点地区，也是各级领导和社会各界关注的焦点，主产区改革成功了，才能称得上整个粮改取得了预期成效。因此，要密切关注和重点掌握主产区在深化改革中遇到的新情况和新问题，增强主动性，提高灵敏度，及时反映情况，抓住关系改革的关键和重点问题，认真研究，提出解决问题的办法。三是高度重视总结和推广各地改革的典型成功经验，相互学习借鉴。国家粮食局将总结推广各地典型成功经验，点面结合，以点带面，推进粮改。要求各地对这项工作也要予以进一步重视和加强，要善于发现典型，及时总结提炼成功经验，并提供交流借鉴的平台。
㈡加强粮食流通法制建设，加大推进依法行政力度
全面推进依法行政、实现依法管粮，是粮食购销市场化新形势下的必然要求，对粮食行政管理部门进一步转变职能、改进工作方式和方法、提高工作效率和效能，都将产生重要的影响。今年，重点抓好以下工作：一是加快地方粮食法制建设，抓紧启动相关工作。省级粮食部门要按照《条例》和国家有关部门下发的配套规定，抓紧制定粮食流通监督检查实施细则、粮食质量监管实施细则，以利于各地尽快启动监督检查工作。对列入地方*5年立法计划的粮食规章项目，要抓紧制定出台。目前尚未启动粮食收购资格审核、全社会粮食流通统计工作的地方，要尽快开展相关工作。继续抓紧做好粮食收购资格审核工作，完善市场准入制度，依法加强对粮食市场的监管。工作中，要注意借鉴工商、食品卫生部门开展行政执法的成功经验，加强与粮食行政执法相关部门的协调和配合。二是抓紧研究和启动粮食行政复议制度建设。随着粮食行政执法工作的开展和深入，粮食行政复议工作已经提上了重要议事日程。国家粮食局已经下发了《粮食行政复议办法》，各省（区、市）粮食局要结合本省实际，尽快明确负责行政复议工作的机构和人员，研究和部署粮食行政复议和应诉工作，抓紧研究粮食行政复议工作细则。粮食行政复议的工作重点在地市一级，各地要加强对地市和地市以上从事粮食行政复议工作人员的培训。三是组织开展《粮食流通管理条例》贯彻执行情况的专项检查。对于《粮食流通管理条例》的贯彻落实，今年主要是完善配套规章制度和学习宣传，明年上半年拟组织开展贯彻执行情况的专项检查活动。主要采取省内自查、省际互查、抽查评比相结合的方式，重点检查省级及省级以下粮食部门在配套规章制度建设、条例宣传与培训、履行条例规定各项职责和机构建设、人员配置及经费保障等方面的情况。
㈢围绕健全体制机制，加强粮食政策法规专题研究
深化粮食流通体制改革的总体目标，是要建立健全在国家宏观调控下充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全。从目前情况看，新体制的初步框架已经建立起来，但过去长时期在旧体制下积累的矛盾不是一朝一夕能够完全解决的，新旧体制的转轨还需要有一个磨合期，有关方面对一些问题的认识也不尽一致，如何健全体制机制，使新的体制机制运行更顺畅一些，还需要理论支撑和实践摸索。一是要继续做好软科学课题研究，增强改革和发展的理论基础。二是要加强专题研究，为健全体制机制服务。各级粮食部门要针对当前改革中存在的突出问题，加强调查研究，积极探索在国家宏观调控下粮食购销市场化新体制，及时提出完善新体制切实可行的操作措施。主要是围绕健全体制机制，研究探索进一步理顺政府宏观调控与充分发挥市场机制作用的关系，进一步理顺政府、企业、农民等市场主体之间的关系，使新的体制机制运行得更顺畅，粮食市场发展得更平稳。
㈣加强新闻宣传和信息引导，把握正确的舆论导向
及时、准确的新闻宣传、舆论导向和信息引导，是推动工作的重要措施。要适应形势的变化和社会的需要，按照政务公开的要求，围绕粮食流通中心工作，积极主动地加强正面的新闻宣传和信息引导，发挥舆论导向的积极作用。下一步的重点工作主要是，加强宣传粮食流通体制改革和粮食行业发展等方面的成功典型，发挥典型示范带头作用；继续搞好《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》及其相关配套办法的宣传，对各地贯彻执行两个《条例》好的做法和典型经验，加大宣传推广力度；对粮食供求、粮食价格等社会关注的重点问题，要坚持正面宣传和正确引导，服务和服从于国家粮食宏观调控的大局。为了做好这项工作，要充分利用好社会媒体和粮食部门政府网这两个宣传平台，对社会媒体的宣传报道，要进一步增强主动性，加强联系，主动沟通，扩大新闻宣传网络，及时准确、认真负责地宣传报道粮食行业新闻事件。
二、一年来全省粮食法制工作情况
自去年5月26日国务院颁布《粮食流通管理条例》以来，我省粮食法制建设，在国家粮食局的指导、省局党组的领导、省有关部门支持和各级粮食部门努力下，做了一些工作，取得了一定的成效。主要体现在以下几个方面：
一是加强法规制度建设。根据国务院《粮食流通管理条例》和国家粮食局、国家工商总局《粮食收购资格审核暂行办法》，省局与省法制办等部门在研究起草我省粮食收购许可管理办法过程中，深入调查、认真研究、反复论证，代省政府起草了《*省粮食收购资格许可管理办法》，该办法于*4年12月10日省政府常务会议通过。为认真做好我省的粮食收购许可证办理工作，省局还组织人员到安徽等省学习调研，出台了具体的操作规程。同时。根据国家粮食统计制度，省局在开展大量调查研究的基础上，制定了《*省粮食流通统计制度》，该制度包括粮油购销存流通统计、仓储设施统计、粮油加工业统计和人员机构统计四部分内容，并对这些统计事项进行归口管理。今年4月以来，省局先后转发了国家粮食局关于*5年全国粮食流通行业普法工作要点的通知、粮食质量监管办法，下发了《*省粮食行政管理部门全面推进依法行政实施纲要的意见》等。
二是加强法制宣传。在省局的内部刊物资料上刊登有关法律法规内容，供各地学习；开展《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》学习宣传。先后组织全系统参加了《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》知识竞赛和征文活动。省局印发《粮食流通管理条例》知识竞赛试卷4500份，省局领导和大部分市县粮食局领导亲自参与知识竞赛。同时，各地按照省局的部署，采取多种形式进行了学习宣传，上饶、吉安市粮食局与电视合举办了电视知识竞赛，永修县粮食局组织开展电视知识竞赛时，有三个个体户组队参赛；南昌、赣州等地组织了宣传车宣传；为纪念《粮食流通管理条例》颁布一周年，全省各地悬挂宣传标语1000余条，印发宣传资料10万余份。《条例》的宣传活动取得了预期的成效，提高了社会认知度，得到了领导和社会各界的充分肯定，成为今年粮食法制工作的一大亮点。
三是加强法制学习和培训。从省局来讲，一年来主要组织学习了《行政许可法》、《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等法律法规。分别举办了省局机关和设区市粮食局长参加的《行政许可法》和两个《条例》专题知识培训班。积极选派机关干部参加省法制办举办的行政许可法培训。并购买了《行政许可法》、两个《条例》的学习资料，发到局机关干部人手一份。结合我省实际，将《条例》的贯彻学习、宣传纳入“四五”普法活动，下发了学习宣传这两个《条例》的通知，从学习内容、学习时间和人员安排上提出了明确的要求。今年3月组织省市粮食局35名干部参加了国家粮食局举办的粮食流通监督检查行政执法培训班。6月省局先后举办了两期粮食流通监督检查行政执法培训班，全省391人参加了培训考试。各地按照省局的要求也加大了学习和培训力度，据不完全统计，全省各地举办了近300班次的《粮食流通管理条例》和有关法律法规学习培训班，参加培训人员达1万人次。
四是加强法制机构和职能建设。在省局的“三定”方案中将法制职能明确在局办公室，主要是：贯彻执行有关粮食流通法律、法规、规章及相关规范性文件，研究拟办相关的实施细则、意见、办法和粮食行政管理立法规划；承担有关粮食流通行政管理的法律、法规、规章及规范性文件的咨询和宣传工作；承担并指导粮食行政复议、行政诉讼工作。为了适应行政复议工作的要求，省局成立了行政复议委员会。
三、努力做好新形势下的粮食法制工作
省局《关于粮食行政管理部门贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》，明确提出了推进粮食流通依法行政的要求、目标，全省各级粮食行政管理部门要全面贯彻落实，切实做好粮食法制工作。
第一，加强对法制工作的领导。依法行政，对粮食行政管理部门来说，是一项新的课题，任务十分繁重。全省各级粮食行政管理部门的领导必须引起高度重视，把法制工作摆上重要位置。一是把依法行政贯彻到粮食流通各项工作中去。推进粮食流通依法行政，不只是一项具体业务工作，是涉及到粮食行政管理部门各方面的全局性工作；不单是法制机构的事，而且是粮食行政管理部门所有机构的事；不仅是主管领导的责任，更是主要领导的责任。各级粮食行政管理部门必须按照省局下发的《*省粮食行政管理部门全面推进依法行政实施纲要的意见》的要求，有计划、有步骤地推进粮食流通依法行政。二是领导干部要带头学法、守法、用法。重点学习涉及粮食流通执法的法律法规规章，包括：《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食质量监管实施办法（试行）》、《粮食行政复议办法》、《农业法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《认证认可条例》、《罚没财务和追回赃款赃物管理办法》、《行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理的有关规定》、《财政国库管理制度》等。要建立健全学习法律制度，树立法律意识，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。三是充分发挥法制机构的作用。随着粮食流通依法行政的推进和粮食流通行政执法的开展，粮食行政执法任务越来越重，粮食行政复议、行政诉讼情况将会逐步增多，各级粮食行政管理部门要加强法制机构和队伍建设，充实必要的人员，争取地方财政的支持解决法制建设、行政许可、粮食统计、监督检查等专项经费，确保依法行政的稳步推进。
第二，加强粮食行政复议工作。行政复议制度是政府履行层级监督责任和自我纠错的一种重要法律制度，是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。过去，粮食行政管理部门没有受理行政复议，原因是我们过去没有行政执法权。现在法规授予了粮食行政管理部门执法权，随着这项工作的逐步开展，行政复议案件将明显增加。因为行政复议程序的启动权在利害关系人，即只要利害关系人对我们的执法行为有异议或不服，就可以申请行政复议，只要此申请符合法律规定，行政复议机关就必须受理。因此，各级粮食行政管理部门对此必须引起高度重视。国家粮食局已公布了《粮食行政复议办法》。省局为做好行政复议工作，已成立行政复议委员会，由熊局长任主任，我为副主任，省局办公室、调控处、行管处、监督检查处和省粮油质监站的负责同志为成员。委员会下设办公室，作为日常办事机构，设在省局办公室。各设区市粮食局也要尽快指定负责粮食行政复议的机构，落实行政复议人员，抓好行政复议人员的培训，做好行政复议的各项工作准备。下一步省局将制定行政复议工作的相关制度。希望各地也要加强这方面建设。省局行政复议机构不仅要受理行政复议申请，还要指导监督下级行政复议机构的行政复议行为和行政复议决定执行情况。省市两级粮食行政复议机构都要做好日常法律法规咨询服务工作。
第三，做好粮食行政执法监督工作。根据国务院有关文件和有关地方性法规、规章的规定，粮食行政管理部门的法制机构是开展行政执法监督的工作机构。行政执法监督的基本形式是层级监督，一是上级粮食行政管理部门对下级粮食行政管理的监督，二是粮食行政管理部门对内设机构执法组织的监督。
为搞好行政执法监督，各级粮食行政管理部门的法制机构和执法机构，要加强工作联系，建立健全各项制度和规章。一要制定和使用规范的行政执法文书，建立有关行政许可、行政处罚等行政执法案卷，建立健全行政执法案卷评查制度，粮食行政执法的监督检查记录、证据材料、执法文书等要立卷归档。二要在《粮食流通管理条例》等有关法律法规赋予的职权范围内行使行政执法权，实行粮食行政执法人员资格审核和持证上岗制度。各地要组织从事法规工作的同志参加当地政府法制部门组织的培训，取得相关上岗证件。目前需要办理的证件有单位的执法主体资格证、个人的行政执法证和行政执法监督证。三要推行粮食行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。所谓行政执法责任制，是指行政机关依照法定的执法权限和职责分工，将执法责任分解到所属执法机构，落实到每个执法岗位，并对其进行监督、考核和奖惩的工作制度。最近，省政府办公厅赣府厅发〔*5〕49号转发了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求在*6年4月30日前完成推行行政执法责任制的相关工作。推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。各市、县（区）粮食局要认真组织学习《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，使机关工作人员尤其是领导干部不断增强推行行政执法责任制的意识。要按照《粮食流通管理条例》等有关法律法规赋予的执法职责，科学设定执法岗位，层层落实执法任务与责任。要建立健全公开、公平、公正的行政执法评议考核制度，对执法过错或者错案依法追究有关责任人员和其他相关人员的责任。
要加强对下级层级监督。通过规范性文件备案、行政执法主体资格审查、行政执法案件的转办和督办、行政执法检查等措施，不断探索层级监督的新方式，加强对下级粮食行政管理部门的监督。完善对下级粮食行政管理部门的经常性监督制度，强化对下级粮食行政管理部门执行国家粮食法律、法规、规章和政策情况的监督，及时发现并按法律规定纠正违法或不当的行政行为。
同时，要建立自觉接受社会各界监督的机制。建立和完善应诉机制，自觉接受司法机关依据《行政诉讼法》实施的监督。不断拓宽社会监督渠道，广泛接受人民群众和社会舆论的监督。要建立和完善外部举报制度，认真查处举报案件，切实保障举报人的合法权益。各级粮食行政管理部门要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不履行监督决定的，要依法追究有关单位和责任人员的法律责任。
第四，继续开展粮食法律法规宣传工作。做好粮食流通法律法规的宣传工作仍是粮食部门法制机构的一项重要工作。各级粮食行政管理部门要把《农业法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等法律法规的学习宣传和贯彻实施，作为当前乃至“五五”普法工作的一项重要内容。要充分发挥行业刊物、政府网站、电视广播等新闻媒体的作用，继续广泛开展专题讲座、讨论座谈、知识竞赛等多种活动，抓好学习、培训和宣传工作，使社会各界特别是粮食部门了解粮食流通法律法规规章和规范性文件，尤其是《粮食流通管理条例》的内容，做到知法懂法守法。
关键词：组织建设；服务经济
党的十作出创新基层党建工作，加强基层服务型党组织建设的重大部署；党的十八届三中全会强调充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为全面深化改革作出积极贡献。以党的十精神为指针，深入开展学习实践科学发展观活动，用科学发展观统领粮食工作全局，切实加强党的基层组织建设，推动粮食经济又好又快健康发展。粮食部门党组织是党的基层组织的重要组织部分，当前应以科学发展和谐发展统领粮食流通体制改革，做强粮食产业、搞活粮食流通，重点围绕服务“三农”、构建和谐社会做文章，加快企业内部改革，完善内控机制，培育有竞争力的龙头企业，大力发展粮食产业化经营，推进“放心粮油”进社区、进农村活动，确保粮油市场稳定，将推进粮油放心工程与粮食产业转型发展相结合，将创建粮油示范企业与培育粮食产业龙头企业相结，这不仅是今后粮食工作发展的方向，更是贯彻落实十精神、推动科学发展、促进社会和谐不可或缺的重要内容。
1 基层党组织建设的重要意义和总体要求
1.1 建设基层党组织，是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的基础工程。
对于密切党同人民群众的血肉联系，提高党的执政能力、夯实党的执政基础，具有重要意义。随着我国经济社会深刻变革，群众服务需求日益增多，特别是发展进入新阶段，粮食经济发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区，许多改革发展稳定举措直接关系群众切身利益。面对新形势新任务，基层党组织要转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责，通过服务，贴近群众、团结群众、赢得群众。基层党组织要充分认识加强党组织建设的重要性和紧迫性，以服务型党组织建设引领基层党建工作，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题，推动基层党组织在强化服务中更好地发挥领导核心和政治核心作用，使党的执政基础深深植根于人民群众之中。
1.2 建设基层服务型党组织，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导。
以服务群众、做群众工作为主要任务，以改革创新为动力，以群众满意为根本标准，围绕中心、服务大局，分类指导、统筹兼顾，大力推进基层党组织强化服务功能、改进服务作风、提高服务能力、完善服务保障，不断增强创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，促进全面深化系统改革，转换企业经营机制，建立现代化企业管理制度，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强组织保证。
1.3 建设基层党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务群众。
服务改革，就是贯彻落实中央关于全面深化改革的重大决策部署，做好宣传引导、统一思想工作，协调处理改革涉及的群众切身利益问题，组织动员广大党员和群众理解改革、支持改革、参与改革，为推进改革贡献力量。服务发展，就是深入贯彻落实科学发展观，凝聚发展力量，营造发展环境，提供发展动力，促进粮食经济持续健康发展。服务群众，就是自觉践行党的根本宗旨和群众路线，既认真倾听群众意见，维护群众利益，按照群众的需求和意愿提供服务，又充分运用民主协商、耐心说服和典型示范、榜样引领等方法教育引导群众，团结带领群众共同创造幸福美好生活。
2 不断加强党的思想、组织、作风、制度建设，进一步提升党建
工作水平，服务全区粮食经济工作
2.1 提高党员素质。
把学习十精神作为政治理论学习的主要内容贯穿始终，以“”为载体，通过举办形式多样、内容丰富的学习活动，增强学习的吸引力，提高学习活动的覆盖面，坚持党组中心组和党员干部周五理论学习制度，扎实开展“我是党课主讲人”等系列“三严三实”专题教育活动，切实转变机关作风，增强党员干部的责任感、使命感。通过学习党的政策理论法规，不断增强党员的理论修养和政策业务水平，贯彻落实《粮食流通管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》增强依法执政、依法行政、依法管粮的能力，切实提高工作能力与服务水平。
2.2 加强基层组织建设。
围绕班子建设、队伍建设、制度建设、作风建设四个方面的工作目标，党组每年与企业各支部签订党建工作目标责任书；坚持和完善“”、民主评议党员等制度；在服务窗口和基层党组织中开展“党员示范岗”争创活动，通过开展主题实践教育活动，增强组织生活的吸引力和有效性；进一步提高党员发展质量，从源头上保持党的先进性和纯洁性，优化党员队伍结构，完善发展党员公示制和票决制，使发展党员工作步入制度化、规范化和科学化的新轨道。
2.3 开展主题实践活动。
制订出台《区粮食局（区粮食收储总公司）各科室挂钩服务联系基层企业工作制度》，各科室党员干部主动深入基层接地气，深入农户解难题，切实加强机关作风建设，优化服务质量，提高工作效益，实现与基层良性互动，确保各项目标任务圆满完成。积极开展系统职工蓝球、乒乓球、羽毛球、拔河、象棋等文体竞赛主题活动，使“创先争优”活动在粮食发展大局中不断取得新成果，基层党组织吸引力、凝聚力、创造力和战斗力进一步提升，广大党员干部思想作风明显转变，有力推动粮食企业培大做强，粮食产业转型升级，粮食行业提升形象，行业效能不断提升。以服务种粮农民、城乡居民、挂钩企业和弱势群体为重点，广泛开展诚信经营、诚信服务、行业自律等活动；突出粮食安全主题，加强监督检查，维护粮油市场秩序，规范粮油经营行为，保护消费者的合法权益，充分运用粮食流通监督检查工作联席会议平台，在夏秋收粮两季与公安、市场监管、物价、海事等部门密切配合，开展联合执法，严厉查处各类涉粮案件，有效地维护了区域内的粮食市场秩序，保护粮食生产者、经营者、消费者的利益。集中在五一、中秋、元旦、春节等传统节日开展监督检查，确保粮油市场平稳、粮油质量安全；加强粮油市场价格监测与预警，完善粮食应急保供体系，提高应急管理能力，确保市场供应。扎实推进“放心粮油”创建活动，争创市级放心粮油示范店和省级放心消费先进单位。
2.4 扎实推进党风廉政建设。
认真落实党风廉政建设责任制、“一岗双责”制、重大事项报告制等，严格执行《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》和党员领导干部廉洁从政各项规定。围绕打造提升制度执行力、发展保障力、行业形象力、工作创新力，坚持把惩防体系建设和重要权力关键节点监控的“重心下移、关口前移”，防微杜渐。深化党务政务企务公开，严格程序，将应当公开的事项予以公示，主动接受基层、广大干部职工的监督。推行粮食行政权力公开透明和网上运行等制度，坚持用制度管人管事，依法行政，规范权力运行，把权力关进制度的笼子里。加强国有资产、中心库和重点项目建设监管，真正把项目建设成为廉洁工程和群众满意工程。结合机关效能和工作绩效考核，加强党员干部监督，积极开展勤廉文化进机关、进粮库活动，推进粮食系统惩防体系建设，筑牢反腐倡廉思想道德防线。
3 围绕经济发展第一要务，抓好党建促发展
贯彻党的十精神，全面落实科学发展观，推进粮食经济创新发
展，协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，保障粮食安全，加快粮食流通现代化进程是粮食人神圣职责，我们要紧紧围绕经济发展第一要务，自觉将党建工作放在经济发展的中心目标中去，放到党组的决策部署中去。
3.1 以建设创新型机关为重点，切实加强思想政治建设。
要牢固树立终身学习理念，自觉把学习作为一种政治责任、一种精神追求，一种生活态度，深入学习中国特色社会主义理论体系特别是系列重要讲话精神，强化学习管理，促进机关干部学风扎实深入，建设学习型机关。要强化创新意识，促进机关干部树立开拓创新、勇于作为、争创一流的精神面貌，用党的最新理论成果武装自己、推动工作。要发扬理论联系实际的学风，加强对现实问题的研究与思考，通过学习，拓宽视野，使我们的思想不断适应形势的变化，把学习的收获转化为谋划发展、领导发展的本领，努力建设创新型机关。要强化团结协作精神，促进各职能科室之间、干部之间，相互支持、相互配合、相互帮助，要把各项工作与系统经济工作结合起来，与完成本行业中心任务结合起来，使各项工作衔接紧凑、推进有序。
3.2 以提高整体素质为中心，切实加强班子队伍建设。
近年来，虽然班子建设不断得到加强，整体素质有了明显提升，但必须清醒地看到，在面对粮食流通新形势和粮食供给侧改革的关键时期，我们仍存在着差距，班子成员要带头发扬粮食部门的优良传统和作风，不断加强自身修养，提高自身素质。同时要树立正确的选人用人导向，坚持人才兴粮战略，落实人才培养工程，通过院校招聘、定向培养、技能提升等方式，加强粮食行政管理人才、企业经营管理人才、专业技术人才的培养和培训，全面提高队伍素质和能力，为系统可持续发展提供人才支撑。
关键词：O2O模式；粮食电子商务
基金项目：江南大学“国家大学生创新创业训练计划”项目
中图分类号：F7 文献标识码：A
收录日期：2015年4月23日
一、导论
2014年中央一号文件提出：“要启动农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，加强农产品电子商务平台建设。”粮食是关乎国家民生的重要战略性农产品，粮食贸易的价格低、批量大、品种多、地域性强等特点满足粮食电子商务的具体需求，促进传统粮食贸易进行信息化、现代化的电子商务改革。利用电子商务平台将粮食产业链的各个环节和参与者联系起来，对粮食产业结构进行优化整合，使产供销一体化运作，实现物流、信息流、资金流的和谐统一，并助其成为国家宏观调控粮食市场的载体是发展粮食电子商务的重要意义，也是当今社会所探讨的热点课题。
尽管B2B、B2C和B2G等电子商务模式使企业以更加低廉的成本和更加高效的方式搜寻目标客户并迅速完成交易，也让消费者或购买企业能够更加便捷地找到所需的商品与服务，同时享受足不出户送货到门的服务体验，但是这些模式并不完全适用于粮食产业。其中最主要的因素是粮食安全问题。随着生活质量的提高，顾客购买粮食不仅是为了满足基本日常生活的需要，更是为了保障身体健康，他们更注重的是粮食质量与安全问题。因此，粮食电商需要向消费者从粮食种植、采摘、加工、配送等环节以及粮食生产环节可追溯、供应链可视化等维度全程展现产品质量和企业优势。在农产品电子商务背景下，传统电子商务模式已经不能满足人们的需求。
二、O2O模式在粮食电商中的运用初探
面对以上电子商务模式在粮食电商中的运用，我们引入了O2O（Online To Offline）的电子商务模式。区别于传统的B2C、B2B、C2C等电子商务模式，O2O是线上、线下渠道有机结合的一种电子商务模式，其核心是线上进行支付，线下提供服务，实现传统销售和电商销售的高度融合。与其他的电商模式相比，O2O模式在粮食产业的实际运用中具有以下优势：
（一）增加销售渠道，提高企业效益。O2O模式强调线上和线下的有机融合，通过构建“实体店+自家手机APP+官方网站+入驻第三方商城”的渠道布局，挖掘线下资源，增加客户流量。实体店提供体验服务，APP浏览优惠信息，线上网站进行支付预订，三者相互联系，相互促进，形成一个良性循环。当线上客户被“引流”到线下，并在实体店进行消费和体验，实体店的平均收入增加，效益也随之提高。
（二）保障粮食安全，塑造有竞争力的品牌。消费者购买粮食时关注的不仅是价格，还有粮食安全问题。传统的B2C、C2C模式中，由于卖家到买家的商品流动单向性，消费者即使购买到有质量问题的粮食，大多采取自认倒霉的态度，很少进行逆向物流。而在O2O模式下，买家可以到实体店进行体验和选择，近距离地辨别粮食的色差和品相，了解粮食质量安全方面的信息，培养品牌忠诚度。而对于商家来说，O2O模式有利于帮其积攒人气，塑造具有竞争力的龙头品牌。
（三）降低物流成本，缓解物流压力。O2O模式提供给消费者到线下实体店自提粮食的选择，从而降低粮食电商的物流成本，同时也可以进一步降低消费者购买粮食的成本。在现有的模式中，线上消费者选择线下进行粮食交易，一定程度上缓解了粮食电商的物流压力。（图1）
三、实证分析
O2O模式具有增加销售渠道、降低物流成本、保障粮食安全等优点，说明O2O模式在粮食电子商务中有一定的可行性，下面将从粮食电商的市场困境分析和O2O模式在粮食电商的解决思路和应用实例三个方面进行实证分析。
（一）粮食电商的困境分析
1、物流成本高。首先，自建物流网络的成本高，且物流系统对于电商来说属于非核心产业，电商只有将不擅长的业务外包给第三方物流，才能形成竞争优势。粮食因其需求大、价格低的特点，造成了粮食物流成本高昂的局面，而购买者并不愿意支付额外的物流费用；其次，由于粮食的流通量大，粮食电商的经营者多，粮食经营网络资源分布不均，且缺乏统一规范化的运营网络，导致物流管理混乱、物流信息无法共享，使各个粮食电商在物流配送环节中的投入较大，同样增加了物流成本。
2、粮食安全缺乏有效监管，质量追溯体系不完善。由于我国粮食质量监管体系不完善，加工企业门槛过低，初级加工行业里散户和小规模经营者比重较大，粮食监管部门没有清晰明确其具体的职能分工，对粮食流通市场的监管力度松散。市面上有未经质检的粮食流通现象，不仅破坏了市场经济的公平竞争环境，还危害着人们的身体健康。我国的粮食质量可追溯体系建设还处于起步阶段，设立粮食质量追溯系统的品牌较少。
3、企业效益低。我国粮食利润率一直处于较低水平，因为国家要保证农民的收益和种粮积极性，还要稳定市场粮价，故处于中间加工企业的利益微乎其微，尤其是小型的粮食加工商长期亏损，生存堪忧。对于想要进入农产品电商的企业来说，不仅需要降低运营成本，还需要具有庞大的客户流量以及电商营销技巧，所以具有一定的销售难度。
4、购买粮食者主要为中老年，对网上购买持怀疑态度。目前购买粮食的主力军大多数为70年代、60年代甚至更早的中老年人。因其固有的消费方式和消费理念，中老年人对于价格波动较为敏感，对于新生事物接受速度较为缓慢，所以他们对网上购物和网上质量安全持有怀疑态度。如何培养中老年人甚至引领年轻购买者的网上购粮习惯，将成为今后粮食电商发展业务的突破口。
（二）O2O在粮食电商中的解决思路
1、建立线下服务点。在粮食电商中实行O2O模式，必须完善线下实体店的设施规划，建立线下服务点。途径主要有2种：（1）开设实体店（旗舰店+加盟店）；（2）和社区服务点配对。这两种方式都提供给消费者自提粮食的选择，在一定程度上能将一定区域内消费者进行有效聚合，扩大品牌知名度提高用户黏性，从而缓解物流压力。
2、增加线下体验环节。粮食的可食用性和口感差异化的特征使线下体验服务成为O2O模式中具有创新意义的环节。实体店通过开展粮食展等体验活动，现场提供粮食酒、杂粮粥、米浆豆浆、玉米汁等一系列以粮食作为基本原料制作的食品，吸引线下具有消费需求的潜在客户比如中老年消费者，进行品牌推广，将线下的客户引流到线上渠道中。广州已经有类似的O2O食品连锁店，提供粮食主题搭配、产品试食体验、粮食做法指南等服务。应注意线下体验的目的不是在于展示粮食品种的齐全，而是推广口感质量佳、销售前景好的重点产品，以便于获得品尝者的认可，打响品牌的知名度，利于线下和线上购买；反之，若在试行O2O初期，推广新产品的速度过快，恐会增加供应链管理的成本和网上处理订单、配货发货的难度。
3、运用质量追溯二维码技术。消费者在传统网购模式中维护自身权益较难，且产品质量无法追溯。质量追溯系统可以用来解决这个问题。质量追溯体系是指通过登记的识别码，实现生产记录可存储、产品流向可追踪、储运信息可查询，对商品或行为的历史和使用或位置予以追踪。在O2O模式中，二维码不仅可以成为消费凭证，还可以追溯产品质量信息。印有质量追溯二维码的粮食商品，可以提供从粮食种植到粮食加工和流通的信息，不仅便于消费者查找和监管部门监测，还降低了网上购粮的风险，使消费者吃到从农田到餐桌均可追溯的放心粮，而且可以及时反馈问题，如果对于粮食的质量有任何问题，消费者可以追溯到加工粮食的企业和当地的实体店，在实体店进行换退服务。
4、实现线上营销多样化。如手机网站提供优惠信息，积分换购以及网上团购等活动，实现线上促销多样化，充分调动消费者的积极性，将线上消费者引流到线下，作为粮食购买的主力军的中老年人也会受到优惠补贴的营销策略的影响，逐渐接受O2O的粮食电商模式。还可以采用预购+周期购的购买方式。这种方法是天猫商城针对“双十一”提出的一种购物方式，即买家只要一次下单，就可以订购最长可达12周期的商品，发货商按照收货人的收货周期定期发货。这样不仅为买家提供了价格优惠，还可以保证产品新鲜程度，提高客单价。
5、培训具有电商意识的从业人员。O2O模式注重线上线下的高度协同，不仅提供实物，还要提供服务，用质量和口碑打造市场。所以需要更加专业的人员培训，不仅要熟悉网上各项管理流程，还要提供线下体验服务。所以培训环节和客户体验息息相关，是O2O模式能否成功运行的重要因素。
6、提供多种网上支付方式。O2O模式的核心是线上预付，线下服务。所以提供快捷多样的网上支付方式是衔接线上到线下的关键手段。现在最常用的支付方式有支付宝、百度钱包、快捷支付、储存卡支付、信用卡支付等方式，由于第三方电子支付方式的涌现，与时俱进地更新增加网上支付手段也是实行O2O模式的有力保证。
（三）应用O2O模式的粮食电商实例。在一些地区已经有许多企业尝试将O2O电商模式引入粮食贸易市场，也取得了一定的成效，代表电商实例有无锡“粮宝宝”网上商城、广州“美名扬”云商平台、南昌“米老大”网上商城等。这些企业运用O2O的方式基本可以概括为“线上官方网站+入户第三方网上商城+手机APP，线下物流配送中心+旗舰店+加盟店+社区服务点”。 但是具体细节也有不同之处，比如广州“美名扬”粮油机构在多个地方建有自己的种植加工基地，而无锡“粮宝宝”与苏北、东北的优质粮食供应商建立合作关系，将成品粮包装后进行销售。运用O2O电商模式进行传统农业结构升级的企业也得到了当地政府的政策扶持和资金投入，制定了今后的发展规划和战略，为当地的放心粮油工程和应急保障网络发挥应有作用，力争在粮食市场打造出一片新的电商天地，早日进入这个被称为“下一个数万亿元级”的O2O市场。
四、结论
本文通过研究现有的农产品电商模式，提出将O2O模式应用在具有特殊属性的粮食行业并进行了实例分析，从而证明O2O模式在粮食电商中的可行性。希望通过这篇论文提出的新思路，达到抛砖引玉之效，使研究者们能进一步探讨这个课题，也能为粮食产业进行电商化转型提供一些理论依据。
主要参考文献：
[1]傅波.我国农产品电子商务发展研究[D].长沙：湖南农业大学，2010.
关键词:粮食补贴政策;种植行为;安徽省
中图分类号:F30文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0033-06
为了提高农民种粮积极性、保障国家粮食安全和种粮农民利益,2004年以来,中国政府相继出台了粮食直接补贴、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等一系列的政策措施。粮食补贴政策实施以来,政策的实施效果成为相关学者关注和争论的焦点。
张冬平、赵翠萍(2005)[1]研究认为,粮食直接补贴政策提高了农民种粮积极性,粮食播种面积较往年普遍有所增加。陈薇(2006)[2]基于河北省的调查表明,近40%的农户因粮食补贴政策而预期未来粮食生产会得到政府更多的支持而选择扩大种粮面积。张红玉、赵俊兰(2008)[3]实证研究表明,无论是粮食主产区还是非主产区,直接补贴政策对农户种粮行为都产生了一定的影响,粮食补贴较好地刺激了土地资源的投入,激励农户增加粮食播种面积。但是,马彦丽、杨云(2006)[4]研究认为,粮食直接补贴政策对农户收入的增加、种粮面积的扩大均影响较小。刘小春、翁贞林等(2008)[5]基于江西省种粮农户的调查表明,粮食补贴政策对农户粮食种植面积影响不大,多数人增加种植面积的原因是粮食价格上涨。乔旭华、张建杰(2008)[6]研究显示,现行粮食补贴政策对农户粮作经营行为的激励效应有限。周清明(2009)[7]研究表明,粮食补贴政策对提高农民种粮积极性没有起到应有的作用,补贴政策给农民带来的收益不足以让农民大幅度提高种粮积极性。蒋和平、吴桢培(2009)[8]基于湖南省汨罗市的农户调查表明,现行的粮食补贴模式不能有效调动农民的种粮积极性,粮食种植面积并没有因此而增加,现行的粮食补贴模式对提高农民种粮积极性的激励作用不大。
那么,当前实施的粮食补贴政策究竟是否对农户的粮食种植行为产生影响呢?不与粮食种植面积挂钩的补贴以及与粮食种植面积挂钩的补贴是否会对农户粮食种植行为产生不同的影响呢?现有的研究文献没有很好地解释上述问题,相关研究也缺乏理论基础和融入政策的分析框架,导致研究的结论存在一定的分歧;此外,实证分析大都是基于调研数据的统计性描述,缺乏经济计量模型分析。鉴于此,笔者从农户种植决策行为的视角出发,尝试构建嵌入补贴政策的农户种植决策行为的理论分析框架,并利用安徽省17个地市421户农户的微观调查数据,实证检验粮食补贴政策对农户粮食种植决策行为的影响。
一、理论模型构建
农户是粮食生产的行为主体,其种粮行为受到国家粮食补贴政策的影响。农户种植行为决策的理论模型是基于新古典经济学的理论分析框架,作为理性经济人的农户,在耕地资源约束条件下追求收益最大化。在不失一般性和现实性的条件下,为简化分析,作出如下基本假设:
(一)理论模型的基本假设
1. 农户是理性经济人,其生产决策行为在一定约束条件下追求收益最大化;
2. 农户所拥有的土地为稀缺要素,且全部土地等级相同,而劳动力及其他要素投入充分;
3. 农户仅仅种植粮食作物和经济作物,而且粮食作物和经济作物的商品率较高,除少量用于自己消费外,大部分用于市场出售;
4. 农户对种植结构调整具有充分的自,可以自由选择种植粮食作物或经济作物,不存在进入和退出障碍;
5. 粮食作物和经济作物的价格为外生变量,分散的农户只是价格被动接受者,而无力去影响价格;
6. 粮食作物和经济作物的产量和成本分别都与土地和其他要素投入有关,而且在耕作技术不变的情况下,边际要素成本固定不变且等于其平均成本;
7. 补贴与种植面积有关,可看作是粮食作物和经济作物种植面积的函数。
(二)模型的一般均衡分析
基于上述前提假定,可以得到农户收益的目标函数
Y=Y1+Y2+V(1)
Y1=PgQg(Lg,Ig)-WlLg-CgLg(2)
V=V(Lg,Le)=?啄gLg+?啄eLe(3)
Y2=PeQe(Le,Ie)-WlLe-CeLe(4)
上式中,农户的收益(Y)包括粮食作物净收益(Y1)、经济作物净收益(Y2)和政府的粮食补贴收入(V)。P为作物收购价格;Q为作物产量;L为作物种植面积,Wt为单位面积土地成本,I为其他要素投入量(如劳动、化肥、农药、农膜、机械灌溉等),C为单位面积其他要素投入成本,?啄g和?啄e分别表示单位面积的粮食作物和经济作物的补贴标准,下标g为粮食作物,e为经济作物。
将(2)、(3)、(4)式代入(1)式得到:
Y=PgQg(Lg,Ig)-WlLg-CgLg+PeQe(Le,Ie)-WlLe-CeLe+?啄gLg+?啄eLe(5)
S.T. Lg+Le≤L(6)
其中L代表农户所拥有的总耕地资源
求解上述农户收益最大化的问题,可以得到农户种植决策的反应函数:
?鄣Y/?鄣Lg=Pg・?鄣Qg/?鄣Lg-Wl-Cg+?啄g-?姿=0(7)
?鄣Y/?鄣Le=Pe・?鄣Qe/?鄣Le-Wl-Ce+?啄e-?姿=0(8)
上式中,?姿为拉格拉日乘数,整理(7)式和(8)式得到:
Pg・?鄣Qg/?鄣Lg-Cg+?啄g=Pe・?鄣Qe/?鄣Le-Ce+?啄e(9)
在式(9)中,Pg・?鄣Qg/?鄣Lg为粮食作物土地边际产品的价值(VMPg),Pe・?鄣Qe/?鄣Le为经济作物土地边际产品的价值(VMPe)。同时,根据前提假定要素的边际成本等于其平均成本,则:粮食作物单位面积的其他要素投入成本Cg等于其边际成本(MFCg),经济作物单位面积的其他要素投入成本Ce等于其作边际成本(MFCe),将其代入(9)式,得到:
VMPg-MFCg+?啄g=VMPe-MFCe+?啄e(10)
边际产品的价值减去要素边际成本等于边际净收益,得到粮食作物的边际净收益(MPRg)和经济作物的边际净收益(MPRe)分别为:
MPRg=VMPg-MFCg;MPRe=MPVe-MFCe(11)
将(11)式代入(10)式,得到在耕地资源约束条件下的农户收益最大化的均衡条件:
MPRg+?啄g=MPRe+?啄e(12)
根据目前我国粮食补贴政策的实际操作情况,分下面几种情况考察补贴政策对农户粮食种植决策行为的影响:
第一种情况:只有种植粮食作物才给予补贴,种植经济作物不予补贴,即:?啄g>0,?啄e=0,从理论上讲,在该种补贴政策操作方式下,粮食补贴水平的提高能激励农户增加粮食种植面积。
第二种情况:种植粮食作物和经济作物同样给予补贴,而且两者的补贴标准相同,即:?啄g=?啄e,该种补贴政策操作方式类似于一般性的转移支付,理论上认为不会对农户的种植决策行为产生任何影响。
第三种情况:种植粮食作物和经济作物都给予补贴,但是补贴标准不相同。当?啄g
因此,粮食补贴政策是否能够刺激农户增加粮食种植面积,需要通过实证计量模型进行检验。
二、影响农户粮食种植决策因素的实证分析
农户作为理性经济人,在粮食补贴政策引导和耕地资源约束条件下,确定粮食作物和经济作物的种植比例,以实现收入最大化。农户的种植决策行为是众多因素影响的结果,根据以往文献对农户种植行为决策影响因素的研究以及本研究实地调查情况,笔者选择如下变量作为影响农户粮食种植行为决策的解释变量(见表1)。
(一)变量选择说明
1. 国家政策变量
笔者选取粮食补贴、粮食作物和经济作物的市场收购价格、农资价格上涨幅度作为政策变量。粮食补贴是本研究重点关注的解释变量,粮食补贴水平与农户粮食生产收益相关,直接影响农户的粮食生产行为。笔者以农户家庭亩均补贴水平来衡量,理论预期对粮食种植面积有正的影响。
粮食作物和经济作物的价格直接关系到粮食作物和经济作物的比较收益,作为理性经济人的农户,选择种植比较收益大的作物。理论预期粮食作物价格对粮食种植面积有正影响,经济作物价格对粮食种植面积有负影响,笔者以上一年粮食作物和经济作物的价格比来衡量。
农业生产要素成本的上涨直接影响到下一期的农业生产投入,农民作为理性的经济人会综合考虑农业成本和收益,决定下一期的农业生产投入规模。笔者选择上一期化肥、农药等农资价格平均上涨幅度来衡量,理论预期对粮食种植面积有负的影响。
2. 户主个人特征变量
户主个人特征变量包括年龄、受教育程度、是否具有某种手艺、健康状况等。
3. 农户家庭特征变量
农户家庭特征变量包括家庭人口、抚养系数、劳动力数量,家庭农业和非农业收入。其中家庭人口和参与农业生产的人数对农业生产规模有影响、家庭农业和非农业收入影响到农户的农业生产要素投入决策,农民作为理性经济人追求家庭收入(效用)最大化,非农收入的比较优势直接影响到农户的农业生产行为。
4. 其他变量
其他变量包括样本农户所在地区的非农就业状况和雇工市场状况等。非农就业状况对农户的资源配置行为产生影响,即是否投入农业生产和农业生产的投入水平都会有影响,从而影响到粮食生产行为;本地雇工市场状况反映的是本地市场寻找雇工的难易程度,影响到农户扩大农业生产规模的意愿,从而在一定程度上也影响到农户的粮食种植规模。
(二)计量模型构建
根据以往学者的研究,笔者采用双对数函数模型分析粮食补贴政策对农户粮食种植行为的影响。在实证模型中以“农户的粮食种植面积”作为模型的被解释量,选择“亩均粮食收入补贴”、“化肥、农药等农资的价格上涨幅度”、“上一年粮食作物和经济作物的价格”、“家庭总耕地面积”、“家庭农业劳动力人数”、“家庭抚养系数”、“上一年人均农业和非农业收入”、“户主特征”和“本地劳动力市场状况”因素作为解释变量。模型主体部分采用双对数形式,涉及到的其他变量采用线性形式,实证模型基本结构如下:
lnPlanti=?琢+?茁lnSubsidyi+?酌lnPricei+?渍lnLandi+?滋lnNonfarmi+?淄lnFarmi+?兹∑Otheri+?着
模型中Planti代表农户i的粮食播种面积,作为模型的被解释变量;Subsidyi代表粮食补贴政策变量,用农户实际获得的亩均补贴水平来衡量;Pricei表示价格变量,用农户的粮食作物和经济作物两者的价格比来衡量;Landi代表农户的总耕地资源,包括农户家庭承包土地和租赁土地;Nonfarmi代表农户的非农收益,用农户家庭人均非农收入水平来衡量;Farmi代表农户的农业收入,用农户家庭人均农业收入来表示;Otheri表示其他因素,涉及到一组解释变量,包括农户个人和家庭特征、农资价格上涨幅度以及本地劳动力市场状况等。?琢、?茁、?酌、?渍、?滋、?淄、?兹为待估参数,?着表示残差项。关于模型变量的统计性描述,见表2。
实证计量模型的被解释变量是农户粮食实际播种面积,指样本农户一年内三种主要粮食作物水稻、玉米和小麦的实际总种植面积,2007年样本农户的粮食种植面积平均为0.368184公顷(5.52亩),2008年样本农户预期粮食种植面积平均为0.370185公顷(5.55亩),比2007年的样本均值高0.002001公顷(0.03亩),说明预期播种面积将增加,但粮食种植面积增加的幅度不大,可能与调查的小规模农户样本有关。
补贴政策是本研究重点关注的解释变量,2007年样本农户的粮食补贴总额平均水平达到了292.49元。安徽省粮食补贴政策在实际操作过程中,部分地区的粮食补贴与家庭土地承包面积挂钩、部分地区与计税面积和计税常产挂钩,还有部分地区又与实际播种面积挂钩。因此,笔者采用亩均补贴水平来衡量粮食补贴水平,2007年样本农户的亩均补贴水平为63.34元。
农产品价格是影响农作物收益水平的一个重要变量,其中粮食作物市场销售价格以小麦、水稻和玉米的简均价格来衡量;经济作物的市场销售价格以大豆、油菜和棉花的平均价格来衡量,缺省值用总体样本均值代替。样本农户上一年的粮食销售均价为0.405元/公斤,经济作物销售均价为1.075元/公斤,粮经作物价格比为0.38;农资价格上涨幅度是反映农业生产资料成本变动的指标,以实际购买的化肥、农药、农膜等农资价格相对于上一年平均上涨的百分比来表示,农资价格上涨幅度高达45%,可以看出粮食补贴政策给农民带来的实惠很大程度上被农资价格上涨所侵占了。
样本农户的耕地总面积不仅包括自家土地承包面积,而且还包括农户租赁别人的耕地面积,2007年样本农户家庭耕地总面积为0.42公顷(6.36亩);家庭参与农业生产的劳动力数量直接影响农业的劳动投入水平,一定程度上影响农业的生产规模,样本农户参与农业生产的劳动力数量平均为3.48人。家庭抚养系数反映农户的家庭抚养负担状况,在一定程度上影响家庭参与农业劳动和非农业劳动的决策,间接地影响农业生产水平;非农收益的比较优势影响农户的种植行为,考虑到家庭人口的影响,用家庭人均的非农收入水平来衡量,2007年样本农户人均非农收入均值为3 026.22元,人均农业收入均值为1 662.25元。
户主是家庭生产行为的主要决策者,户主的人力资本特征在一定程度上影响着农户的粮食种植决策行为。样本农户户主的受教育年限平均为6.67年,年龄平均为48.98岁,户主是否具有某种手艺的均值为1.92,反映了样本农户户主文化程度相对较低,手艺相对缺乏。另外,本地劳动力市场状况也影响农户的种植行为,以本地非农市场状况和本地雇工市场状况来衡量,根据难易程度分别赋值,其中1表示很容易,2表示一般,3表示不好找。样本地区非农市场状况的均值为2.45,雇工市场状况为2.39,说明本地劳动力市场状况一般。
(三)数据来源
笔者选择安徽省作为调研对象,安徽省是中国农村改革的发源地,也是率先开展粮食补贴政策改革的试点省份,同时也是全国13个粮食主产省区之一。因此,选择安徽省进行调研分析具有较好的代表性。
笔者所用数据均来自于农户问卷调查,调查问卷内容涉及2007年度农户家庭的粮食补贴情况,家庭收支情况、劳动力情况、投入产出情况及本地生活和环境特征。此次调研共获得有效问卷421份,其中皖北地区(包括宿州、蚌埠、阜阳、亳州、淮南、淮北)有效问卷128份(30%),皖中地区(包括六安、巢湖、合肥、滁州、安庆)有效问卷168份(40%),皖南地区(包括池州、铜陵、芜湖、马鞍山、黄山、宣城)有效问卷125份(30%)。样本中,被访者男性318人,女性103人;户主年龄集中在31岁-70岁(94.05%),文化程度集中在小学和初中(79.57%);农户家庭经营规模集中在小规模和中等规模(80.05%)。关于样本基本信息见表3。
(四)估计结果
笔者基于安徽省421户农户微观调查数据,运用Ewiews5.0软件,采用加权最小二乘法(WLS)对上述模型进行回归估计和假设检验,具体结果见表4。
从模型估计结果来看,F统计值都通过1%的显著性水平检验,虽然调整后的可决系数R2只有0.791,但对于截面数据来说可以接受。另外,根据解释变量Correlation Matrix计算结果,变量之间的相关系数均在0.4以内,多重共线性问题能够控制在有效范围内;异方差White通过显著性检验,模型估计不存在严重的异方差现象。模型整体估计结果较好,估计系数可靠性较强。
粮食补贴作为本研究重点考察的解释变量,是农户粮食播种面积决策的关键变量,对刺激农户增加粮食播种面积具有显著的正面效应。从模型的估计结果来看,亩均补贴水平的弹性系数分别通过了1%和5%的水平,按照2007年粮食补贴标准,亩均补贴每提高1%,将刺激农户增加本年粮食种植面积0.112%,预期下一年增加粮食种植面积0.006%,由此可以看出,粮食补贴政策对农户的粮食种植行为决策产生显著影响,激励和引导农户分配更多的土地用于本年粮食生产,但对农户下年的粮食生产的激励效应相对较弱,这可能与补贴水平较低以及农民的政策预期有关。
从各变量系数t值显著性检验来看,家庭耕地面积、家庭抚养系数对农户粮食种植面积的影响程度最大,且通过1%的显著性水平检验,每增加1%的家庭耕地面积,本年粮食种植面积增加0.818%,预计种植面积将增加0.851%,说明土地资源禀赋越丰富的农户,在补贴政策激励下,增加粮食播种面积的动机越强。农户家庭的抚养系数反映了家庭的负担程度,家庭负担程度对粮食种植面积的影响显著,家庭中15岁以下子女和65岁以上老人的比重每提高0.1,将导致粮食种植面积减少0.0025346公顷(0.038亩),这可能是由于家庭的负担程度越大,要求家庭生产者有更高的收入来保障家庭生活需要,而非农生产的比较优势吸引他们从事非农生产行业。
本地非农市场状况以及非农收入比较优势都对农户粮食种植行为有显著影响。本地非农就业的难度越大,越有可能促进农户从事农业生产,从而增加粮食种植面积的可能性也越大,模型的系数达到0.358,通过5%的显著性水平检验。另外,非农收入的比较优势对农户从事粮食生产存在显著的负面影响,非农收入比较优势越强,农户从事农业生产的可能性就越小,其中上一年农户人均非农收入每增加1%,农户本年的粮食种植面积减少0.614%,下一年粮食预计种植面积将减少0.387%。
农资价格上涨幅度反映的是农业生产资料成本的变化,对农户本年粮食面积影响不显著,但对农户下一年的粮食种植面积有负面影响,并通过10%的显著性检验。这可能与农资需求价格弹性为刚性有关,只要有农业生产就必须有农资投入,而不管价格涨幅程度,农户本年粮食种植行为已经发生没法改变,然而,农户可以选择下一年的生产行为,农资价格上涨幅度大,农业生产成本大,可以选择从事非农业的生产,从而对农户下一年的粮食种植面积有影响。粮食作物价格和经济作物价格比对农户粮食种植行为影响不显著,这与理论的预期不相符,可能是由于价格选取只是一年的截面数据,不能反映因为价格随时间变化的情况,所以对农户粮食种植面积的影响不大。
户主作为家庭经营活动主要决策者,其个人特征对粮食种植行为也有一定的影响素。根据模型估计,户主的年龄和受教育年限对粮食种植面积影响不显著,但户主的身体健康状况以及是否具备某种手艺对粮食种植面积影响显著,并通过10%的显著性水平检验,这可能与粮食作物的特征和现代农业生产方式有关。
三、结论与讨论
笔者通过构建嵌入补贴政策的农户粮食种植决策行为分析框架,并利用安徽省17个地市421户微观农户调查数据,实证检验了粮食补贴政策对农户粮食种植决策行为的影响,得到了如下研究结论:
粮食补贴政策对农户的粮食种植行为有显著的影响,并在动态趋势上表现出显著的“土地投入”激励效应。其中,亩均补贴水平每提高1%,将刺激农户增加本年粮食种植面积0.112%,预期增加下一年粮食种植面积0.006%。
粮食补贴政策激励农户分配更多的土地用于粮食生产,能够起到确保国家粮食安全的作用。然而,粮食作物的比较效益低下,补贴政策促进粮食增产的目标在一定程度上与促进农民增收的目标相背离。而且从最近两年农产品成本收益来看,补贴已经占到粮食纯收益很大的比重,未来补贴的增长空间在一定程度上是有限的。当前的粮食补贴多属于“普惠制”的政策,粮食补贴变成了对农民的福利补贴,未来的粮食补贴政策是否可以考虑实行生产挂钩的补贴政策,确保粮食补贴政策对农民粮食生产的激励作用。上述几个方面的问题都是政策制定者在设计更加科学合理的粮食补贴政策体系时值得深思的问题。
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Empirical Analysis of the Impact of Grain Subsidy Policies on Farmers' Planting Behavior
Wu Liancui, Cai Honghui
(Agriculture Modernization and Rural Development Center, Zhejiang University, Hangzhou 310029, China)
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