内容提要: 产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，产业政策法则是产业政策的法律化，它由产业结构政策法、产业组织政策法、产业技术政策法、产业布置政策法、产业国际化政策法、产业循环化政策法几部分组成，属于宏观调控法的范畴
关于产业政策及其法律，经济学界、经济法学界和商法学界都有较多的讨论，笔者虽从总体意见上是支持制定产业政策规划与产业政策法的，但还存在一些不同的观点，即中国需要产业政策法吗?
产业政策规划被法学界解读为产业政策法的前置，而且希望尽早出台一部专门的产业政策法。笔者认为，中国目前正处在向市场经济迈进的过程当中，中央的产业政策规划以及相应的宏观调控，或者说法学界所说的产业政策法应该越少越好，我们不应该去制定一部强化产业政策规划或宏观调控措施合法性的产业政策法。之所以这样说，有以下六点理由。
第一，产业政策规划实际上是计划经济在今天的变通。在传统的计划经济体制下，我们曾有过许许多多的规划。笔者在参与制定“十一五”规划与十大产业政策规划讨论的时候就提出过批评意见，认为这样发动全民来讨论，最后通过的“十一五”规划，实际上它没有任何法律效力，也没有任何法律约束力。但是我们制定“十一五”、“十二五”规划的程序，类似于宪法制定的程序，全民参与、几上几下、最后全国人大通过。但是到今天，制定出的“十一五”规划，又由谁来为不落实“十一五”规划承担责任呢?“十一五”规划落实到每年就是宏观调控的经济政策，且基本上每年都在变。中央政府制定十大产业政策规划，笔者认为所谓的产业政策规划实际上是一种计划经济的变种，就是利用传统中央政府掌控的资源，对经济发展产生影响。这与我们建立社会主义市场经济体制背道而驰，在市场经济条件下，这种计划经济的手段应该运用的越来越少，越少越好。
第二，目前所谓的宏观调控措施，包括一些重大产业政策的出台，是没有任何程序规定的。2008年在我们去参加G20峰会之前很短的几天时间内，就达成了一项要增加投资4万亿的决策。这个决策出台以后，所有的部门都去论证这个决策是多么的正确，多么的重要，但为什么是4万亿，而不是3万亿、5万亿呢?这样的决策具有科学性吗?我们的产业政策法能够让这样的决策产生正当性么?或者说我们能不能有这么一种法律让我们的4万亿决策不出来?笔者认为，实际上我们一些重要的宏观调控的产业政策决策是做不到程序公正的。目前许多宏观政策没有论证就出台的现象已经有很多年了，所以，学者们关于希望产业政策规划上升为产业政策法，以使政府决策合乎程序的想法似乎过于理想化。笔者认为这实际上是做不到的，这与我们在作出产业政策决策时候的战略性思考的缺乏相关。
第三，在目前国有经济为主导的格局下，更多的产业政策规划与法律就是更多地强化国有经济，打压民营经济。我们每一次宏观调控都会有国进民退现象，特别是目前国有经济竞争力在减弱，效率比较差的时候，每一次的产业政策规划，都让那些竞争力不强、应该退出竞争市场、竞争领域的国有企业得到了苟延残喘的机会，而那些应该予以鼓励、扶持的中小民营企业却受到了打压与排挤，“晋煤整合”就是其中一个典型的个案。
第四，产业政策规划对公共财政预算有极大的影响。笔者理解现在中央许多产业政策规划与宏观调控措施，从某种意义上说是要在有些领域要更多的投人，有些领域要退出甚至打压，有些领域要采取一些优惠的措施，主要是税收优惠。我们知道，这种税收减免的优惠手段从某种程度上来说，很多施加于一些国有经济领域，对于在这些领域之外的民营经济，这实际上就是一种不公平的竞争。税收优惠手段的使用，对公民乃至于整个社会的财政收人会有比较大的影响，也是对于财政收人支出的一种重新分配。这样一种重新分配、没有经过宪法程序、没有税收基本法的规定，通过所谓的产业政策的手段作出，对公共财政预算与国民财富分配影响比较大。
第五，产业政策规划对竞争结构有很大的影响。我们可以看到，产业政策规划实际上是对有些领域、特别是资源垄断性领域进行的强化，它通过有计划、有组织的方式对某些产业、某些企业、某些产品进行重点支持与纳税人的投人，这对于市场形成一个基于市场资源自动调配产生的竞争结构是非常不利的。产业政策会改变市场的竞争结构，会打压完全依靠创新和富有竞争力的那些市场自发的力量。
第六，产业政策规划实际上是扭曲的责任机制，无人来承担不当的产业政策及投入带来的损失。产业政策规划落实不了或执行时打折扣，也找不到责任主体;大量的政策措施有大量的财政投人，这些投人最后的损失没有人来追究责任。而最大的问题是，产业政策规划与产业政策法即便制定出来也不具有可执行性与可诉性，不能算是一部真正的法律。
基于以上六点理由，笔者认为中央的产业政策规划应该越少越好，应该更多地依靠市场的方式与手段来发展繁荣经济。因此，对于产业政策法需不需要搞，笔者是持怀疑态度的。
(一)商圈理论
商圈，是指店铺以其所在地点为中心，沿着一定的方向和距离扩展，那些优先选择到该店来消费的顾客所分布的地区范围，换而言之就是指零售店铺或商业街吸引顾客的空间范围，或者来店顾客的地域范围。克里斯泰勒的中心位置理论和廖什的市场区位理论都论证出了六边形的市场区域，都认为一个商业企业的服务空间范围是有一定限度的，由于这个限度的存在，使得在该商业企业周边存在一个以其为中心的区域，该区域在零售学中，就称之为商圈。商圈的规划与定位不仅仅是商业布局的问题，它还直接关系到城市多样化的产业结构，正确分析现有商圈的发展态势、合理预见未来商圈范围的变化，对商业网点布局规划工作有着十分重要的作用。
(二)级差地租理论
20世纪60年代，加纳应用级差地租理论，他认为，具有高门槛的商业职能，具有较高的支付地租能力，因而能够居于城市中高地价的地位。加纳模式的要点为：按城市土地级差地租的能级，商业布局分为城市中心区、社区和街区等若干等级；在城市中心区域，具有最高门槛的商业活动，占据了地价最高的土地，并按照门槛递减的顺序，在其周围依次环绕其它商业职能活动；任何商业中心的核心区，总是被那些能够显示该商业中心最高级别的职能部门所占据，其它商业职能则按照门槛大小的系列排列：随着商业中心级别的提高，低级职能部门占据的位置，将越来越被排斥到商业中心的边缘，即地价较低的地方。级差地租理论是通过市场土地和商业房屋的供需关系，即土地价格或房租价格的信号，推进商业布局的合理化调整。
(三)提升生活价值与和谐理论
随着社会经济发展，现代商业规划应包括社会功能、城市文化、城市建筑风格和城市历史等方面的内在和谐。我们发现，消费者满意度，不再满足于消费物品，而是逐渐转向对提升生活价值的体验。这就要求商业规划能够体现多方面的和谐，如多元化需求与服务功能的和谐；城市商业网络与等级体系的和谐；消费者偏好与企业特色经营的和谐；个性化建筑与地区文化的和谐等，从而为人们提供优质的综合消费服务。
(四)评聚效益理论
俗话说：店多成市。通过商店集聚、人流客流集聚和各种经济活动的集聚，能够产生集聚经济效益。当地理上的紧密接近，能为企业产生外在利益时，就出现了集聚经济效益。在商业网点规划方面，集聚经济效益具体表现为：商店或服务设施的集聚；人群和客流的集聚能够产生市场规模效应；集聚能够促进商店的专业化分工提高经营效率；集聚能够提供更为广泛的辅助设施和公共服务设施；集聚能够促进有才能企业家的集聚等；产生吸引和辐射效应等。同时，集聚形态和地理位置的不同组合，形成了特定的城市商业布局形态。
(五)区位理论
区位理论是关于企业或产业的地理位置及区域分布和变化的理论。主要有：
工业区位理论。关于工业企业空间位置选择规律的理论。工业企业的空间分布受众多因素影响，这些因素在特定场所的组合构成区位引力场，工业企业依据一定原则选定其最佳区位，从而实现其经济目标(最低成本、最大利润或其它既定目标)。工业区位论即研究这些区位因素对工业企业布局的影响过程，及工业区位选择的各种原则。
贸易边界理论。贸易边界理论由费特于1924年提出。他认为，任何工业或商业企业的竞争力都取决于销售量，取决于消费者的数量和市场区域的大小。两个企业的贸易边界由双方的价格，成本之比所决定，价格或成本相同，贸易边界在两个企业的中央；价格或成本不同，市场边界偏向价格或成本高的一方。
市场竞争区位理论。市场竞争区位由瑞典经济学家帕兰德于1935年提出。他从市场的角度来研究区位形成与变化，认为人口的分布变化和新技术、新产品的引进都可以打破原有的市场平衡，改变市场和产业的分布状况。
二、城市商业规划的主要内容
(一)商业空间网络整体框架建设
商业空间网络整体框架即一个城市的总体结构和布局，可以划分为宏观、中观和微观三个层次，各个层次具有不同的内容。对于一个城市而言，大的方向性的问题要注重宏观分析，需要摸清现实的需要和未来的发展契机，同时立求完成下级层次规划的目标。商业网点的中观规划是指在宏观规划结果的指导下，通过分析人口、企业、交通、环境和竞争等因素的分布情况及综合影响，同时结合城市重点产业、轨道交通等方面的规划资料，来探讨商业规划与城市体系的发展紧密性。商业网点的微观规划着眼于商业流通体系的消费者，从城市文化，居民消费水平和习惯出发，以满足消费者利益为目标进行布局设计，是商业布局最大限度地满足消费者的需求。
(二)商业行业结构优化体系建设
商业网点布局规划在尊重商业市场规律的基础上，基于政府对商业网点的建设管理要求，并结合全球与区域商业发展的整体趋势，提供科学性与弹性相结合、近期相适性与接轨国际贸易规则相结合的规划指引。在规划过程中强调与城市发展、经济发展、旅游业发展、交通发展、居民生活水平、传承历史文脉相协调，并吸纳现代商业理念中有关大商贸、大流通、大市场以及网络商业、景观商业、生态商业、休闲商业的理念，根据城市分区规划，通过国内外有关资料整理出人口规模与商业网点配置对应关系表，结合交通设施的发展和商业积聚效应，分商业功能区、分级进行规模、空间布局和业态结构规划。
(三)政府规制政策措施体系建设
转变政府职能。商业网点布局很大程度是一个政府行为。政府职能由直接干预调配转变为合理的宏观调控。其主要职能是：纠正市场失灵，规范市场秩序；挖掘商业文化特色，投资建设商业公共设施；增加信息服务和政策指导，方便市场主体决策；减少对市场机制的干扰，避免过度引导等；更重要的是要在布建商业网点时，用政策、法规等手段引导商业的选址、定位等活动，避免商业行为的短视性。
【关键词】城乡规划；实践教学；教学体系；教学内容；教学方法
经济发展至21世纪，中国的城镇化率已超过50%，城市化进程开始增速减缓，因此城乡规划建设市场变化，城乡规划人才需求量减少；同时在此新形势下，城乡规划类型也开始由增量规划转至存量规划，城乡规划专业的知识重点也需要调整。就业人才需求减少和专业知识重点调整，地方高校城乡规划专业面临办学挑战。顺应时代变化，并且形成专业自身特色，才是地方高校的生存之道。
1 新形势下地方高校的特色化教学之路
相较于教育部属重点高校的优势资源，地方院校特别是中西部院校，受限于地方经济财政等原因，资源优势不明显，则更需要突出其专业教学特色化理念，才能使学生在就业市场和执业初期具有一定竞争力和实际应用能力。
根据《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》（2013年版）的指导，城乡规划专业的课程体系框架已定，相应的知识点与指导教材也已达到共识，那么基于不同高校不同办学背景条件下的专业建设，唯有通过实践教学环节才能形成差异化及特色化的发展之路。
2 以“厚基础、宽口径”的人才培养模式，建立“强能力、专方向”的实践教学理念
长沙理工大学城市规划专业于2002年在建筑与城市规划学院成立，开始四年制招生。2008年由于学校进行院系调整，城市规划专业划归于土木与建筑学院，同时开始五年制招生。同一学院的相关专业有建筑学，自然地理与资源环境等，因此依托于建筑学与地理学专业背景下的城乡规划专业，结合城乡规划本科指导性专业规范要求，形成“厚基础、宽口径”的人才培养模式，建立“强能力、专方向”的实践教学理念。
实践教学是巩固理论知识和加深对理论认识的有效途径，是培养具有创新意识的高素质人才的重要环节，是理论联系实际、培养学生掌握科学方法和提高动手能力的重要平台。长沙理工大学城乡规划专业的实践教学通过理论课程的实践环节、设计课程的课题实践、实习课程的专题实践三个层次逐步深化实践教学，并形成“详细规划+建筑设计”的微观设计特长，以及“社区规划+村庄建设”的基层管理特长。
3 优化实践教学，突出办学特色
根据《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》（以下简称《城规专业规范》）要求，城乡规划专业实践包括认识调研、规划设计、规划管理三个领域。每一个实践环节有相应的知识点和技能要求。通过实践训练，培养学生具有现状调研、规划设计和规划管理的能力。
3.1 实践教学体系调整
长沙理工大学城乡规划专业实践教学在《城规专业规范》基础上，通过多样化的实习课程提供，让学生根据自己兴趣与特长，选择适合自己发展方向实践课程。
通过古建测绘实习、认识实习、社会调查，以及总规实习及详规实习调研等阶段，训练现状调研能力；通过美术实习、总规实习、详规实习、生产实习、毕业实习训练规划设计能力；通过生产实习、毕业实习、社会综合实习等阶段，训练规划管理能力。其中生产实习与毕业实习是根据实习单位实习项目要求，既可能是规划设计能力的培养，也可能是规划管理能力的培养。
表1 长沙理工大学城乡规划专业实习实践领域构成
而由于专业教学是由理论教学与实践教学的组成，且相辅相成。理论课程为实践课程提供理念基础和内容支撑，而实践课程的设置将为理论课程的实践提供可能。结合实践课程的前置理论课程也为其特色化奠定了理论基础。
我校结合建筑学办学背景，就业岗位适应性，以及面对往届学生的就业实际，设置中国建筑史、建筑力学、建筑材料、建筑构造等课程的选修，以突出学生的建筑设计能力。通过规划时序的调整，在高年级阶段强化城市详细规划实习、景观设计等课程选修，着重锻炼学生的微观规划设计能力。通过第二课堂公共课、公务员基础知识、名城名镇名村、房地产开发与经营、乡村发展与村镇规划等选修课程，强化学生的社区规划与村庄规划与管理能力。
3.2 实践教学内容调整
在设计课程实践阶段结合教学大纲，根据现阶段实际工程项目，在详细规划课程里面，安排社区规划与建筑设计的内容；在城市设计课程里面加入景观规划的内容。一方面能保证到高年级阶段因大部分学生选修学分已满，而致使一些专业选修课因为选课学生少而不能开课的情况下，这些专业知识能够在一些相关设计课里面体现。同时也是因为学科知识的关联性，且更能体现实际规划项目发展的需要。
在实践实习课程内，在社会调查内引导学生关注社区规划。在生产实习阶段，针对非规划设计或管理岗位的情况，学生也能结合建筑设计知识，能够从事小型公建或住宅方面的设计。
3.3 实践教学方法调整
目前的教学方法分为教师中心法、相互作用法、个体化方法、实践法。而实践教学方法中大部分校内实践采用教师法、作用法与个体法；而校外实践则多采用实践法。
内容摘要:本文首先介绍了区域旅游规划综合集成技术方法的定义和渊源,其次在总结旅游系统的特点以及已有的一些规划模式基础上,提出了区域旅游规划综合集成方案,从数据的录入与编辑、维护与管理、查询与分析以及输出等方面介绍了其系统结构;最后从区域旅游规划的应用角度指出综合集成技术对规划系统实现其功能都是很有意义的。
关键词:区域旅游规划 集成 系统
区域旅游规划中综合集成技术的引入
旅游规划可以按地域范围划分为地方性规划、区域及区域间规划、全国规划、国际性规划,按规划时期划分为短期规划(1-2年);中期规划(3-6年)、长期规划(10-25年);按组织结构划分为部门规划、项目规划、综合规划等(何光炜,1997)。其中区域旅游规划是指在区域旅游资源调查的基础上,针对旅游资源的属性、特色和旅游地的发展规律,根据社会、经济和文化发展趋势,对旅游资源进行总体布局、项目技术方案设计和具体实施的过程。
方创琳(1999)在区域发展规划系统集成方法论中,总结区域发展规划中的定性方法主要包括野外调查法、统计图表法、地图描述法、对比论证法、专家咨询法、头脑风暴法、反头脑风暴法、提喻法、推理法、问卷函询法等等,而这些方法在规划中分析问题时,一般遵循收集资料整理加工分析资料综合归纳形成理论体系的思路。除了以上提及的定性方法,区域发展还可用定量方法进行规划,它是以逻辑演绎为推理方式的量化方法,大多数定量都是定性分析思维的归纳和经验积累,定量和定性方法都是为了更好的区域发展规划目标服务的。
区域发展规划的综合系统集成技术是针对区域发展规划的多主体、多层次、多目标、多时段特点,通过科学理论、经验知识型和专家判断相结合,提出经验性假设,然后通过经验性数据和资料以及参数模型对假设进行检验,最后得出结论。这种思路与实证研究一致,其实质是将理论模型、计算机仿真技术、专家群体和智能技术有机结合起来,把各种学科的科学理论与政府决策者的经验结合起来,形成一个官、商、产、学、研“五位一体”的系统集成环境,并通过政府意志、科学理论、专家经验集成的整体优势,寻求区域发展规划有关问题的正确答案。区域旅游规划必须在遵循区域发展规划方法论的大框架下,结合区域旅游业的特点设计集成系统,以此提高规划的效率和成效。
区域旅游规划综合集成技术系统设计
(一)区域旅游规划过程
从我国产业发展来看,改革开放以来,工业逐步取代农业成为主导产业。然而随着经济的发展,第三产业必然取代工业成为主导产业。作为第三产业中“朝阳产业”的旅游业近年来得到了大力发展,已经成为社会经济的重要组成部分。我国地域广阔,很多旅游资源亟待开发,而这些资源的区域性又很明显,所以对旅游规划和旅游信息的管理提出了更好的要求。区域旅游规划要求处理协调好资源、环境、社会经济和人口的关系,使之能够可持续发展。由于旅游规划过程中需要处理大量的空间数据,为了提高规划效率,其与管理信息系统的结合成为必然。“3S”技术一体化的发展也使这在技术上完全可行。因此,与会计信息系统一样,区域旅游规划也必然走上信息化道路,而在此过程中区域旅游规划综合集成技术的系统设计显得尤为重要,它是建立在对区域旅游资源进行系统分析的基础上。
由于旅游规划的对象是旅游系统,具有综合性、模糊性、开放性、动态性、层次性等特点,所以对旅游系统的认识和把握是旅游规划的核心和关键。从本质来看,旅游规划是一种战略的设计和实施过程,它以优化总体布局、完善功能结构以及推进旅游系统与社会和谐发展为目的。旅游规划的过程如图1表示。
有些学者根据区域旅游规划的实践经验,设计出一套三段式流程设计模式的区域旅游规划技术方法,其由地脉文脉梳理理念认定与提炼、理念渗透与扩散三部分内容组成,是一个脉络相连、互相照应的组织结构。其中地脉文脉的梳理是对地方分散的自然地理与历史文化加以凝练的概括,理念认定与提炼是以地脉文脉为本源,以旅游地为载体,进行理念认定与提炼,构建支撑整个规划的战略理念。这种战略理念既具有产品形象性,又具有战略方向指导性。理念渗透与扩散则主要包括产品开发和市场规划两个方面,产品开发包括景观创意、城市设计、旅游商品设计、特色餐饮规划、旅游交通创意、地方节事策划、服务设施建设、代表娱乐项目创新等内容,市场规划包括旅游形象市场定位、促销口号、旅游标志、地方名称、营销方式等内容。笔者认为若在实践中运用它,将能使规划用地很好地展现地方个性与特色的效果。
(二)区域旅游规划的关键点
在旅游规划的过程中,以下两个方面是最为关键的步骤,其实施的好坏程度关乎到整个系统的水平。基于此,笔者对其做一较为详细的阐述。
1.战略决策研究。战略是指相对较长时间对全局的决策,战略具有指导性、全局性、长远性、系统性、风险性的特点。因此,在区域旅游规划的战略决策研究中,方案制定必须遵循以上几个特点。从指导性而言,是在决策中需要强调方向性,而不是要做到细致入微;从全局性而言,在决策中要强调方案的面面俱到;从长远性而言,是需要决策方案具有前瞻性,预见性;从系统性而言,是需要决策方案的内部有整体性,相互勾稽,相互支撑;从风险性而言,是需要在决策方案中考虑整个决策的风险性,并与此同时做好风险应对措施。
2.与外部系统和谐发展。根据巴纳德的组织平衡理论,任何组织和系统的良好发展,需要处理好组织内部、组织和环境之间两个方面的平衡,即对内平衡和对外平衡。组织的对外平衡是指组织通过外部环境保持平衡,以提高组织效力的过程。而在区域旅游规划中,必须注意系统的外部平衡,即与外部系统和谐发展。但是外部系统不断变化,所以这就要求在规划中留下一定政策弹性,使得在外部环境在发生变化时,能自动调整或者不用对内部系统做出大的调整便能适应新的环境,从而使得规划系统迅速从与外部环境不和谐纠正过来,以实现新的和谐和平衡。
区域旅游规划综合集成技术的应用
文章对区域旅游规划综合集成技术的讨论主要是基于系统结构模块。而从功能结构模块来看,其一般由四个方面组成:基础资料子系统、现状分析子系统、旅游产品设计子系统和环境建设支持子系统。对区域旅游规划系统有了全面的了解后才能更好地应用它。
区域旅游规划集成技术的应用集中在以下几个方面:首先是旅游客源市场分析。与一般产品不同,旅游产品的开发及销售只能在资源所在地进行,必须依靠旅游者自行前来购买才能实现旅游经济运转,因此决定旅游业发展的因素并不完全取决于旅游资源的丰富度,更在于客源市场的可靠度。其次是旅游设施的选址。旅游设施主要包括旅馆、餐饮、购物、会议、展览、医疗保健、邮电服务及观光、游憩等设施,而选址问题涉及人类生产、生活、文化、娱乐等各个方面。因此,科学选址、合理布置旅游设施对旅游区开发建设至关重要。再次是旅游路线的选择及组织。旅游路线应该有机穿插游赏空间和过渡空间、连接最具风景特征的空间形象且要主体鲜明,既有统一感,又有层次感和变化感为最佳;最后是旅游环境容量的计算。要研究旅游环境容量和游人规模,并且要根据供需匹配的原则,使二者实现动态平衡。
综上所述,综合集成技术系统可以定量研究旅游问题,不仅可以将信息以数字化形式存储起来,而且提供了综合分析的工具,为旅游业发展规划提供了非常重要的技术支持。它有助于促进区域旅游规划思维的创新,综合集成技术为解决问题,特别是解决复杂问题提供了全新的、更科学的思维方式。它有助于促进区域旅游规划技术的创新与规范,在区域旅游规划过程中,一些规划人员逐渐将地理学、人类学、社会学、经济学、管理学、生态学等学科的研究方法融入其中,不但有利于提高区域旅游规划成果的科技含量,也有利于大幅度地提高旅游规划工作效率,定性与定量相结合的综合集成技术减少规划的主观成分,也实现了规划技术与方法的创新;它还有助于促进区域旅游规划管理的创新,区域旅游规划系统是一个多要素的复杂系统,各要素之间存在高度的关联,任何要素的变化都可能引起其他要素、甚至整个系统的变动。综合集成技术集成了规划各个阶段、各个部门、各个环节,对以旅游系统为规划对象的区域旅游规划系统树立全过程地动态管理和监控。这些无论是从理论还是实践,都有助于促进我国区域旅游规划整体水平的提升。
参考文献:
1.张伟强,陈文君.旅游规划原理[M].华南理工大学出版社,2005
2.刘滨谊.旅游发展战略规划理论与实践[M].东南大学出版社,2006
3.宁淼,王奇,叶文虎.区域可持续发展战略规划的理论与方法研究[J].中国人口、资源与环境,2006(3)
关键词:绿色食品产业;规划环境影响评价;评估方法
近年来,我国的食品安全状况一直不容乐观,地沟油和台湾的塑化剂等一系列食品安全问题已然成为严重的社会问题,影响着国民的正常生活[1]。在人类食品中所占比例最大的是农副产品,包括农、林、牧、副、渔五大产品,这些产品每日都大量地供给到人们的餐桌上。传统的农副产品一般是自产自销的,没有品牌,也没有规模和统一性。目前,一些农副产品生产者已经意识到品牌及产品质量的重要性,其生产的绿色食品,以优良的品质打入了市场。
1 我国绿色食品产业发展的现状及存在的问题
绿色食品是指安全、无污染、经过专门机构认证许可使用绿色食品标志的环保健康食品。严格地讲,绿色食品是遵循可持续发展的原则,按特定生产方式生产,经专门机构认定许可使用绿色食品标志商标的、无污染的、安全优质的营养类食品[2]。发展绿色食品是发展绿色农业和实现经济发展战略的有效途径之一。
我国从1990年起开始发展绿色食品,1992年成立了中国绿色食品发展中心[3],经过22年的努力,我国绿色食品生产已经初具规模,逐步建立并完善了绿色食品标准体系和绿色食品认证制度,建立并全面推行了绿色食品监管制度等。随着绿色食品产业的不断发展,一些具有一定生产规模、生产条件优越的地区,开始建立起了绿色食品基地。截止到2011年底,全国已有340个县(农场)创建了479个标准化基地,全国绿色食品企业总数超过6 700家,产品总数1.7万个,年销售近3 000亿元,出口额约23亿美元,环境监测面积0.16亿 hm2以上[4]。绿色食品已成为新时期我国农业农村经济发展的一大亮点,引领城乡居民安全优质食品消费的一个热点。绿色食品产业的形成,也在保护农业生态环境、提高食品安全水平等问题中发挥了重要的作用。与此同时,在发展绿色食品产业的过程中,也存在着诸多的问题。[论文网]
首先,我国国民对于绿色食品的消费缺乏认识,妨碍了绿色食品信息的传播。绿色食品的价格较高,使得中低收入者缺乏足够的购买能力。其次,绿色食品的生产规模普遍较小,品种单一。从事绿色食品生产的从业者认为生产绿色食品的风险较大,因此没有大规模的生产投入,不同的农业垦区只适合一种或几种食品的生产,使得生产品种相对单一,没有强劲的市场竞争力。同时绿色食品质量保证体系不健全也是一个主要问题[5-7]。
另外,我国绿色食品的产业以及绿色食品产业基地往往存在着先污染后治理的巨大问题。通过了国家绿色食品标准体系认证了的绿色食品产业基地,经过了几年的生产,由于绿色食品生产者的环保意识差,为了提高效益,不惜破坏原有的农业生态环境,将废水废渣直接排入河流,将垃圾直接倾倒在基地周围,造成了不可挽回的损失。使得原本符合绿色食品产业基地标准的垦区不再符合国家的标准,在这样的环境下生产的食品不再是符合标准的绿色食品,导致此垦区的经济价值贬值,造成了极大的土地资源浪费。由于一直都没有有效的方法解决绿色食品生产过程中产生的环境污染问题,因此,迫切需要对绿色食品生产开展规划环境影响评价。
2 规划环境影响评价
2.1 规划环境影响评价的基本内容及相关政策
规划环境影响评价是指在规划编制阶段对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程[8]。规划环评实质上属于战略环境影响评价,其具有一定的前瞻性和全局性,能从源头上防止环境污染。2003年9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》(简称《环评法》)正式颁布并实施。2009年10月1日国务院出台的《规划环境影响评价条例》[9]正式实施,在《环评法》的框架下,进一步明确了规划环境影响评价的实施主体,相关各方面的法律责任、权利和义务。规划环境影响评价是环境影响评价的重要领域,而绿色食品产业规划的环境影响评价属于环境影响评价中规划环评的新领域,目前这项工作仍然处于起步和探索阶段。规划环境影响评价的基本步骤可以大致分为4步,分别是规划研究、环境背景调查、环境制约因素判别、规划环境影响识别与预测[10]。
2.2 规划环境影响评价的发展现状
2006年国家环保部在内蒙古自治区、大连市和武汉市等第1批试点地区进行了规划环评,取得了成功经验。此后,又陆续批准江苏省、湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市,河北省、山东省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配套出台了多项地方性规章制度[11],有力推动了规划环评的实施。由于我国引入战略环境评价较晚,从而属于战略环境评价范畴的规划环境影响评价的实践相对落后。目前已完成的区域规划环评有长春经济开发区规划、沈阳市浑南新区规划、厦门东海岸开发区规划、厦门城市总体规划环评等[12]。
五大区域重点产业发展战略环境影响评价项目,环渤海、北部湾、成渝、海峡西岸和黄河中上游能源化工区五大区域战略环评涵盖15个省,67个地级市,国土面积约110万km2,涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业,以及发改、财政、国土、建设、环保等多个部门。项目集聚了中国环科院、环保部发展中心、环保部华南环科所、上海市环科院、中科院地理所、清华 大学等国内一流科研院所,参加单位及协作单位共计近百家。开展范围如此之大、行业覆盖如此之广、参与部门和单位如此之多的区域性战略环评,在我国还是第一次。五大区域重点产业发展战略环境评价项目的基础性工作目前已基本完成,技术成果已经在相关区域重点产业布局和重大项目的环保准入中得到体现[13]。
2012年1月2日,我国环境保护部开展了西部大开发战略环境评价,是继五大区域战略环评之后环境保护部组织开展的又一重大区域性战略环评。开展西部大开发战略环评,是区域性战略环评的一次拓展和深化,推动西部地区经济社会环境的全面协调可持续发展,具有重大而深远的意义[14]。
3 绿色食品产业的规划环境影响评价
3.1 绿色食品产业的规划环境影响评价的意义
我国绿色食品产业迅猛发展,然而大部分的绿色食品产业和绿色食品基地往往一味的追求经济利益,忽视对环境的污染和破坏。因此,对绿色食品产业开展规划环境影响评价具有极其重要的意义。首先,绿色食品要取得长足发展,必须加强基地建设。通过规划环评的方式对基地的建设进行规划和评价,从而从源头上杜绝环境污染的发生。使得绿色食品从始至终不经受任何的污染,产业基地也实现零排放。其次,通过把对环境的考虑纳入到规划的制定过程中,建立一种环境、经济和社会综合的决策机制,从而综合各方面的因素,制定出规划环境影响评价的报告书,使得绿色食品基地在建设初期就有章可循并且逐步做到细节化[15]。最后,规划环评对于绿色食品基地来说可以进一步完善土地资源的合理利用,统筹规划土地利用与生态环境建设,促进经济、社会和生态的可持续发展。具体实施步骤可归纳如图1。
3.2 绿色食品产业规划环境影响评价的相关理论和技术方法
国内许多学者对规划环境影响评价的理论和技术方法进行了大量的研究。其中朱坦、尚金城、包存宽等[16-18]对规划环境影响评价进行了深入探索。但规划环境影响评价在国内仍然还是一个新生事物,在我国尚处于起步和探索阶段,所以目前尚无通用成熟的理论和技术方法,我国绿色食品产业的规划环境影响评价可以借鉴一些理论[19]。这些理论能够运用到绿色食品的规划环评当中,起到很大的指导性作用。
在技术方法方面,《规划环境影响评价技术导则(试行)》中罗列了规划环评的一般方法。张媛等[20]将导则中的方法与实际应用中的一些方法进行了整合和分类,如表1。
规划环境影响评价的技术方法是规划环评的重要组成部分,作为绿色食品产业的规划环境影响评价,更多的是要应用更加切合实际、在实践中更加正确的技术方法作为评价方法,多种方法的集成是绿色食品规划环评的方法特点,针对不同评价类型,选择不同的评价方法,综合各种环境因素和人为因素选择出一种或几种特定的方法进行评价。
3.2.1 生命周期评价 生命周期评价也称作“生命周期分析”、“生命周期方法”等。生命周期评价是编制和评估产品生产系统的整个生命周期的输入输出和可能的环境影响[21]。归纳起来就是4个部分的工作:目的与范围的确定、清单分析、影响评价和生命周期解释[22]。
确定环境问题是非常复杂的,因此在判断整个规划环境影响评价对于绿色食品产业是否有效以及规划时所遇到的环境影响时,应广泛使用生命周期评价方法,对绿色食品的整个生命周期进行全过程的分析,从而确定绿色食品是否清洁生产,是否对环境产生影响,投入产出是否合理。在绿色食品产业的规划环境影响评价中,生命周期评价可以作为一种直接的评价工具,以此来评价绿色食品基地内的物质流、能量流在基地中的走势以及绿色食品清洁生产工序等一系列的生态问题,将物质在整个绿色食品基地的动态描画出来,进而对基地进行规划和评价。生命周期评价在农业应用上处于初级阶段[23],徐李娜等[24]指出生命周期评价是一种有效的清洁生产诊断工具,并对比了国际国内的生命周期评价对清洁生产的应用现状,指出了生命周期评价对于清洁生产判断的重要性,具有指导意义。张丽丽等[25]应用生命周期评价方法对辽宁西部地区建平县两种玉米生产方式进行生命周期资源消耗与污染物排放清单分析,在此基础上进行了生命周期评价,为加强绿色食品产业的环境管理和减轻农业环境影响提供参考。
3.2.2 生态承载力 生态承载力理论是指在一定时间、一定空间范围内,生态系统在自我调节以及人类积极作用下健康、有序地发展,生态系统所能支持的资源消耗和环境纳污程度,以及社会经济发展强度和一定消费水平的人口数量[26]。生态承载力是可持续发展科学领域关注的热点问题,是判定可持续发展的重要分析手段。越来越多的人认识到承载力分析在战略、规划环境评价、项目环境影响评价中的重要性,它是解决累积影响以及将战略环境评价与战略规划相融合的重要手段。
生态承载力分析是生态足迹与生态承载力之间的关系,是将生态足迹与生态承载力相减,差值为正时称生态赤字,表示该地区人类负荷超过了其生态容量。差值为负时称生态盈余,表示人类负荷仍在生态环境的承载范围内[27]。
因此,通过生态承载力分析在绿色食品基地建设之前,通过能值分析、生态足迹等一系列的方法,根据当地的各个环境因子以及人为活动的实际因素,通过生态模型、人均生态协调系数模型等一系列的计算模型得出生态足迹与生态承载力的关系[28],从而确定当地的生态特点,根据数据进行合理规划。赵玉强等[29]结合沈阳市浑南新区社会经济发展预测结果,从水资源、土地资源、污染物、经济等几个方面对浑南新区环境承载力进行综合分析,并得出了可行性的改进方案。
3.2.3 可持续发展与循环经济 可持续发展理论要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调,发展的同时必须保护和改善地球生态环境,保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本,使人类的发展控制在地球承载能力之内。生态可持续发展同>文秘站:总结了中外在可持续发展评价研究方面的特点,剖析了区域可持续发展评价中存在的问题,探讨了改进区域可持续发展评价问题的框架思路和途径,对可持续发展评价遇到的问题提出了解决的方法。
循环经济实际上是一种生态经济,是运用生态学的循环规律来指导人类社会的经济开发活动,是建立在物质不断循环利用理念上的经济发展模式[31]。它根据生态学和经济学原理,以资源的高效利用和循环利用为核心,实现以最少的资源消耗和最小的环境代价获取最大的发展效益的闭环流动经济。通过提高资源利用效率,进而提高环境效益和经济发展质量,实现经济活动的生态化,达到经济效益、环境效益的共赢局面[32]。
绿色食品产业的规划环境影响评价要以可持续发展和循环经济的理论为中心,产业基地的规划和布局遵循可持续发展和循环经济这两个理念。
3.2.4 其他理论方法 运用景观生态学的理论,对绿色食品景观资源进行适当配置利用,对绿色食品基地进行合理规划布局,对生产高品位,高质量、优良的绿色无公害食品,对实现人与环境的和谐统一和促进农业可持续发展具有重要的现实意义[33]。
运用地理信息系统(Geographic information system 简称G1S)[34-35]。在环境规划中,GIS数据表达直观形象,输出的结果图形化,更便于为人们所接受。游娟等[36]借助GIS的空间分析方法对北京市大兴区的绿色食品产业基地的环 境适宜性进行定量评价;刘纯青等[37]运用GIS技术选取滦南县自然植被、河湖水系、地质地貌、土壤类型、污染分布、道路体系等因子作为绿地系统布局的适宜性因子,从而确定了绿地系统的空间布局和发展方向。
此外,规划分析、现状调查分析、环境影响识别与评价、指标确定重大生态作用区和环境影响区空间识别[38]等等一系列的评价方法都是绿色食品产业的规划环评适用的方法。要按照实际情况具体制定评价方法。
4 展 望
通过开展绿色食品产业的规划环境影响评价,可以大大提高我国绿色食品产业的生产能力,从宏观上规划经济建设和环境保护协调发展,避免在绿色食品产业建设时期产生重大的选址、规模、性质上的错误。减少对环境的负面影响,降低食品安全问题对国民健康的威胁,也可以促进循环经济、低碳经济的发展。绿色食品的规划环境影响评价在可持续发展角度具有重要意义,对于完善我国规划环境影响评价的理论方法有很大的科学价值。
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关键词：案例法；物流工程；系统规划
中图分类号：G622.41 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）03-0132-02
一、引言
中南大学物流工程专业是自2002年起，在交通运输工程学院的交通运输本科专业中开设物流工程专业方向的基础上，于2008年经教育部批准单独设立的，同年开始招收物流工程专业本科学生。
物流系统规划与设计课程是物流工程专业的一门专业核心课程，同时也是对物流专业的毕业设计在方法上与实践上具有重要指导意义的课程。通过该课程的学习，使学生对物流系统的规划与设计有一个全面深入的认识，并能运用物流系统规划与设计的原理、方法、技巧对企业的物流系统进行合理的规划与设计。物流系统规划与设计是现代物流管理专业的核心课，是一门理论与实务相结合的课程[1，2]。
学生通过该课程的学习理解和掌握有关物流系统规划与设计的主要内容，对物流系统规划与设计的基本原理与基础知识有较全面的认识和理解，掌握其在物流实践中的运用，具有解决物流系统规划与设计领域实际问题的基本能力，为学生将来能够快速适应物流工作和开展有关物流方面的工作打下良好的基础[2]。
因此课程不仅仅要讲规划理论，还要注意务实，应选取具有代表性的案例加以解说、分析，以提高学生学习的积极性和兴趣。
二、案例选择
在物流规划教学中，生产物流系统、仓储与配送系统、运输系统、信息系统设计与规划是学习过程中不可或缺的子部分，而且这些部分的规划内容既牵涉到较难理解的数学模型和规划理论，又包含了规划的实际实施方法和新行的科技技术[3-5]。因此，各部分的案例选择应该能同时体现以上两方面的内容，以便学生学到规划理论方法的同时掌握规划实行的技术，有利于学生在将来工作中的实际应用。我们分理论方法案例和实际技术对几个部分的案例进行选择和分析。
1.生产物流系统规划与设计。①洗衣机生产区域布局规划。理论方法学习采用洗衣机生产系统规划为案例，分析其厂区物流系统。应用SLP方法，确定各作业单位之间的物流和非物流强度关系，从而确定各作业单位的综合相互关系，绘制作业单位位置相关图和面积相关图，根据物流合理化原理对厂区重新布置，为厂区的设施规划提供了科学的分析，并最终确定厂区的规划方案。②上海通用生产系统标准化。实践技术学习采用上海通用生产系统标准化的案例，说明精益生产方法的实际应用。上海通用汽车公司对生产装配工作场地采用精确的物流量和非物流量分析，标准化场地布置方法，并采用可视化的生产作业流程，采用不同的颜色和标识进行视觉化管理，使生产工人可以迅速、快捷地确定生产装配工具、物料的位置、生产线边物料量的多少、是否缺货，并对工人拿取工具、零配件的时间、装配机器的动作时间进行统计和分析，以明确生产过程的瓶颈在何处。同时，公司对生产现场采用5S管理，消除浪费，改善作业环境，减少线边的库存。
2.仓储与配送系统规划与设计。①超市配送中心选址。选址理论学习以超市配送中心选址为例。某公司在某新地区经过一段时间的广告宣传后，得到了8个超市的订单，由于该新地区离总部较远，公司拟在该地区新建2个配送中心，用最低的配送成本来满足该地区的需求。经过一段时间的实地考察之后，已有4个候选地址。从候选地址到各个超市运输成本、每个超市的需求量都已知，选择其中两个候选地作为仓库地址，使总运输成本最小，应用P中值法建模求解。②电子设备生产企业的中心仓库规划。以湖南某家电子设备生产企业实际运作情况为案例，以“高效、低成本精益物流快速响应精益生产”为基础，以“产能规划、生产工艺流程、工位布局、生产节拍”等为依据，通过对仓库内物流节点（入库暂存区、高位立体货架、拣货配送集结区、工位暂存区等）布局优化，对入库口装卸作业能力、库房仓储能力、物流流动路线流量分配、分拣配送能力的定量测算，对“物料入库装卸、物流流动路线、拣货方式、配送节拍”等各环节进行综合整体优化，提出涵盖“库内物流量测算、物料节点布局、各种可行分拣、配送方案效率测算分析和选优，入库卸货能力优化进行库内点位和面积的规划设计。要求实现物料的收发、存储、分拣配送以及成品的存储、过程搬运等职能，中心仓库系统要与生产工艺流程及订单执行结合起来，处理物流作业与生产、配送之间的无缝连接，重点涉及物流系统与生产系统衔接的系统化搬运分析（System Handing Analysis，简写为SHA）和物流中心规划（Distribution Center System Planning，简写DCSP）。
3.运输系统规划与设计。①运输航线航班设计。理论方法学习采用运输航线航班设计案例，某公司承担4条航线的运输任务，公司如何配备船只以满足所有航线运输的需要。将船由多余船只的港口调往需用船只的港口为空船行驶，应采用合理的调度方案，以使“调运量”最小建立运输问题。用表上作业法求解这一运输问题。②湖南省衡阳祁东县凯迪生物质电厂燃料运输方案。以湖南省衡阳祁东县凯迪生物质电厂为对象，计算生物质燃料从收购站到电厂即次级运输的最小碳排路径。祁东凯迪生物质发电厂项目座落在湖南省祁东县经济开发区工业园，由武汉凯迪控股投资有限公司投资建设，占地面积250亩，总建设规模为2X12MW机组，配2台48t/h生物质锅炉。该项目2007年12月经湖南省发改委评审核准，它利用稻壳、秸杆等可再生资源为燃料进行发电，年运行300天，年运行时间7200小时，燃料来源是祁东县所管辖的乡镇，燃料为稻壳、稻秆。祁东县辖19个镇、4个乡，包括：洪桥镇、白鹤铺镇、金桥镇、鸟江镇、粮市镇、河洲镇、归阳镇、过水坪镇、双桥镇、灵官镇、风石堰镇、白地市镇、黄土铺镇、石亭子镇、官家嘴镇、步云桥镇、砖塘镇、蒋家桥镇、太和堂镇、马杜桥乡、凤歧坪乡、城连圩乡、四明山乡。采用物流运筹学的车辆路径问题原型建立生物质燃料的运输调度方案，使运输的总距离最小。③快递企业运输调度规划。伴随着件量的增长及产品驱动，快递的陆运网络扮演越来越重要的角色。对于运输中出现的空驶问题，通过运筹学建立最优化工具，实现“短途单边集合+长途对开”模式，降低空驶距离。从物流规划的角度来说，即找一组环路（route），每个route可以是从任何一个节点为起点（也就是多depot的问题），并且满足物流运输时间衔接的约束，从而使车的空载率达到最低，车的空载率用空载的总行驶距离为衡量指标。规划内容为各个节点发出哪些车，每辆车何时发出，并且走哪些边。单程干线到车时间与下一环节的衔接原则形成对开或循环的多条单程干线，需在对开或循环所关联干线的发车时间前，提前4个小时以上到达（特殊情况除外），便于车辆及时装卸货后继续行驶。
4.信息系统规划。由于物流信息系统理论学习开设有专门的课程，这里只选取物流信息系统规划使用新兴技术案例。
大数据在物流行业拥有广阔的机会，物流信息系统的规划也应随之升级。大数据技术目前还可以广泛应用在快递路线的规划、货物的跟踪、跨境电商平台等领域，甚至连物流行业其实最关心的配送司机健康状况问题，也能通过大数据进行监测和管理，相关实践案例是RateLinx企业研发的大数据分析软件。RateLinx的大数据分析软件可以帮助实现物流管理的深度化和精确化。其大数据的全部潜力显著降低运费支出通过基于数据分析的物流软件来实现，利用收集的发货数据建立预测引擎。其大数据功能有：（1）数据收集。RateLinx创建了功能强大的数据集，具有了标准化的实时性，这是运用大数据力量的关键。ShipLinx运输管理系统（TMS）软件工具集成与企业ERP/WMS外的数据收集，结合企业的运费发票与TMS数据，通过RateLinx运费支付和审计，以提供一致和全面企业供应链评估。（2）诊断。通过包含在ShipLinx TMS，可定制的仪表板测量和监控企业的策略的实际利率，数据从仪表盘提取并带入物流优化建模环境，形成综合智能运输方案。（3）综合货运信息。在建模环境中，强大的数据引擎从仪表板的数据分析开始，并考虑现实世界的约束，充分利用企业的历史货运数据进行预测。通过评估和测试，预测分析揭示如何优化货运方案。这种综合航运智能反馈到ShipLinx和载波数据，因此可以在仪表板视图它作用于优化的机会，因为他们来了，在现实的时间。这些分析可以提高效率，降低运营商的定价风险。
三、结语
利用案例法教学可以让课程中的许多抽象概念形象化，对复杂原理理解更加直接灵活。通过对物流规划课程中关于生产物流系统、仓储与配送系统、运输系统、信息系统规划的理论和实践案例的选择和编排，有利于系统的学习物流规划原理和复杂理论，培养学生系统设计和分析能力，有利于专业教学效果的提高。
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关键词：矿产资源 规划 加减乘除
中图分类号：F062.1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）01-074-03
矿产资源是人类文明进步和经济社会发展的物质基础，也是生态系统的重要构成要素。近年来，我国矿产资源开发有力支撑了国民经济健康持续发展，但开发利用方式较为粗放，资源浪费、布局结构不合理和生态环境问题突出，不转变发展理念和方式，环境容纳不下、资源支撑不住、社会承受不起，发展也难以为继。为进一步转变矿产资源管理方式，推动我国矿业可持续发展，国土资源部于2014年4月，印发通知，部署启动了全国、省、市、县四级矿产资源规划编制工作。按照整个规划编制工作部署，到2016年12月底前，要全面完成四级规划编制工作。
加减乘除思维，是在2015年3月9日“两会”期间参加吉林代表团审议时首次提出。用“加减乘除”思维，指明了新一轮东北工业基地振兴的前进方向，也为打造中国经济升级版提出了新思路和新方法。
当前和今后一个时期，我国正处于工业化中期向后期加速转变的关键阶段，工业化、信息化、城镇化及农业现代化加快推进，对资源的刚性需求仍然较大，未来我国资源保障压力将持续加大。同时，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、推进生态文明建设等对矿产资源规划编制实施提出了新的更高要求。必须结合矿产资源管理实际，运用“加减乘除”思维，从战略和全局出发，统筹谋划未来五到十年矿产资源勘查、开发利用与保护各项工作，促进矿业经济转型升级。
一、矿产资源规划编制实施中的加法思维
加法思维的内涵：做好资源供应的加法，谋划多元保障路径与举措，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。做好布局结构优化的加法，促进资源规模化集约化开发利用。做好资源环境保护的加法，促进经济、资源、环境协调发展。做好资源惠民的加法，切实保障和改善民生。做好监督管理的加法，促进规划目标任务落地和如期实现。
1.做好资源安全供应的加法。新常态下，发展仍然是解决问题的关键所在，我们不是不要GDP，而是要有效益、有质量、健康持续的GDP，这是“发展是硬道理”战略思维的内在逻辑。围绕找矿增储、节约利用、回收替代、境外补充四大环节，统筹谋划资源的多元保障路径与举措，完善体制机制，提高资源保障能力。一是继续实施找矿突破战略行动。矿种上坚持“油气并举、紧缺矿产和新兴材料并举、常规和非常规资源并举”，区域上坚持“陆海并重、东西并重、国内国外并重”，不断创新工作理念、方法，调整完善工作布局，确保2020年主要目标全面实现。二是抓住“一带一路”建设机遇，研究提出我国参与矿业国际合作的主要途径、重点矿种、重点国家和地区，以及相关配套政策措施，多层次、多广度、全方位参与国际矿业治理。三是加强矿产资源节约与综合利用，盘活共伴生、难选冶、难利用资源。四是加强资源回收利用，鼓励二次资源利用，大力发展循环经济。
2.做好布局结构优化的加法。一是论证提出未来五年我国战略性矿产目录，提出支持政策和管理要求。二是继承发展矿产资源规划分区体系，重点做好三个层次的分区布局。研究提出一批矿产资源勘查开发基地，在空间上形成保障国家资源安全的重要战略核心区域。划定重点调查评价区、重点勘查区、矿山地质环境重点治理区、绿色矿业发展示范区等重点工作布局。加大财政资金投入和相关政策支持。划定一批国家规划矿区和省级重点矿区，加强统筹部署和重点监管；做好矿业权设置区划，推进规划落地。三是加强政策引导，鼓励企业开展兼并重组和资源整合，促进矿业集中化、规划化和基地化发展。四是实施小矿分类管理制度，将小矿发展与扶贫攻坚有机结合，规范管理。
3.做好矿产资源惠民的加法。围绕国家扶贫攻坚总体部署，主动谋划矿产资源领域惠民途径、方法、手段和配套措施。一是在资源环境承载能力范围内，鼓励集中连片特殊困难地区优势资源开发，促进脱贫致富。二是在地质调查、地质环境治理、绿色矿山、矿业用地等方面积极谋划一批好工程、好项目，加大支持力度。三是加快完善资源开发利益分配机制，让中央、地方、企业、矿区群众共享开发收益和发展成果，使资源收益进一步向地方和基层倾斜。
4.做好资源环境保护的加法。新一轮矿产资源规划要将资源环境保护放在更加突出位置，多途径、多手段汇聚矿业领域生态文明建设正能量。一是划定具有资源环境保护功能的禁止限制勘查、开采区域。明确要求和保护措施，妥善处理自然保护区内已有矿业权。二是建立健全矿山地质环境保护与恢复治理长效机制，加快推进保证金制度实施，监测体系建立、历史遗留问题治理和矿山复绿行动等工作。三是加强对钨、稀土、铬、锰、特殊煤种、稀缺煤种等对国民经济具有重要价值的矿产的保护与储备。以战略性矿产为重点，规划建设一批资源保护和储备基地，保障资源持续利用
5.做好监督管理方面的加法。一是在市县级规划中对本行政区内矿产资源勘查开采活动、储量登记情况、矿山地质环境治理恢复、矿业权人履行义务情况、矿业权市场建设以及矿业秩序的动态监测和监督管理工作作出统筹安排，明确监管的重点领域、工作部署和具体监管手段措施，切实提高监管能力和水平。二是加强对规划编制实施情况的监督检查，督促规划制度建设、执行情况和经费保障等落实到位。要加强对规划执行情况的监督检查。
二、矿产资源规划编制实施中的减法思维
减法思维的内涵：主要是树立负面清单管理思维，制定规划准入条件，把好矿产资源勘查开发入口关，逐步优化存量，不断提高矿产资源开发利用效率和水平。
1.做好开采总量方面的减法。按照相关产业政策要求，结合矿产资源产业发展要求，研究提出总量调控要求，合理控制矿产资源开发强度，提出最低开采规模要求，逐步淘汰落后小矿，鼓励规模化开发、集约化开发。
2.做好禁止限制勘查开采区方面的减法。按照生态文明建设总体要求，依法划定禁止、限制勘查开采矿产资源的区域，明确各类禁止、限制勘查开采区的管理要求和准入条件，对不符合规划要求的勘查开采项目一律不纳入矿产资源规划。
3.做好开采技术方面的减法。按照矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录规定和要求，提出规划管理要求，通过市场机制，不断淘汰落后生产技术、生产工艺和生产模式。
三、矿产资源规划编制实施中的乘法思维
乘法思维的内涵：主要是抓住矿产资源管理中存在的关键问题，薄弱环节，加快管理改革、创新管理模式，找准政府和市场定位，精准发力，发挥各方面合力，推动矿产资源管理以倍数效应快速健康发展。
1.做好重大工程方面的乘法。围绕“十三五”经济社会发展需求和矿产资源领域的薄弱环节，在基础性公益性地质矿产调查、油气基础性公益性地质调查、海洋基础性公益性地质调查、节约与综合利用示范、绿色矿业示范区建设、重要矿产资源开发利用、矿山地质环境治理等方面，研究谋划一批具有全局影响的矿产资源勘查开发重大工程、重大项目。集中国家财政资金投入，提高投资效率，通过政府引导，带动社会资金持续投入，加快关键技术突破。近年来国家在矿产资源综合利用示范基地等方面的投入，成效明显。实践证明，充分发挥政府在关键领域的投入，会显示出行业发展的乘法效应。
2.做好创新驱动方面的乘法。经济学理论证明，事实创新驱动，加快关键技术突破，会不断调整完善生产函数，从而产生产出的乘法效应。一方面构建以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的地质矿产技术创新体系和平台。强化成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术研究与应用，积极开展低品位、难选冶及尾矿资源的综合利用，大力发展循环经济，加强矿山地质环境治理和重大地质灾害防治技术方法创新，推进矿业商业模式创新，加强上下游产业协同创新，推动矿业走节约、清洁、安全的可持续发展道路。另一方面要借力“互联网+”，加快推进地质工作信息化，建立地质调查数据汇聚与共享机制，提升信息服务能力。强化知识产权保护，完善科技创新评价标准、激励机制、转化机制，提高科学成果转化能力，抢占矿业科技发展制高点。
3.做好公益性地质方面的乘法。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，十三五期间，要不断转变管理方式，调整政府工作重心，将政府工作和财政资金投入集中到公益性地质方面，为后续企业投入做好支撑和服务，换取发展的乘法效应。一要围绕重要经济区带、城镇规划区和重大工程建设区等开展基础性地质工作。二要推进重要矿产资源调查，评价资源潜力、圈定找矿靶区，实现找矿新突破。三要强化地质科学研究与科技创新。四要提高地质资料社会化服务水平。
4.做好矿产资源管理难点突破方面的乘法。经过多年努力，我国基本建成与市场经济体制相适应的矿产资源管理体系。但同时，多矿种综合勘查综合开采进展缓慢，部分优势矿产效益未能充分发挥，矿山环境治理责任落实不到位，税费等经济调节手段相对滞后，地上地下资源利用统筹不够等问题仍需重点突破。在规划编制实施中如果能够在这些关键环节、关键问题上取得突破，矿产资源勘查开发必将以倍数效应发展，大提高资源开发利用效率和经济社会发展效率。
5.做好产业链延伸方面的乘法。就资源论资源，往往会产生资源诅咒现象。矿产资源规划编制中，要立足资源，着眼区域产业、经济社会发展全局，研究提出下游深加工产业发展的思路建议，最大限度发挥资源的效益，提高附加值。当然，规划过程中，要注意区域分工、产业分工，不能一哄而上，造成下游产业产能过剩。
6.做好深化改革方面的乘法。一是落实生态文明体制变革总体要求，加快推进矿产资源产权制度、油气勘查开发体制、现代矿业市场体系建设等领域改革，进一步简政放权、放管结合，着力加强宏观管理，强化监管和服务，激发和释放业市场活力。二是探索实施矿产资源差别化管理政策，保持我国稀土、钨、石墨等矿产的优势地位和话语权。三是研究提出我国战略性矿产名录，聚焦政府监管和服务对象，加快战略性新兴产业所需矿产勘查开发，服务中国制造，促进我国新兴产业发展。
四、矿产资源规划编制实施中的除法思维
除法思维的内涵：主要是提高矿产资源规划编制实施效率，提高矿产资源管理水平，提高矿产资源开发利用效率和水平。
1.做好各级规划任务分工的除法。全国规划突出全局性，宏观性和政策性，同时要注重任务落地的可操作性，谋划好管理抓手，重在明确资源安全战略导向和总体布局，统筹国内国外两个资源两个市场，提出相关政策导向。省级矿产资源规划，主要发挥承上启下作用，细化落实国家规划目标任务，体现地区特色，对省域范围内矿产资源勘查、开发利用与保护作出全面部署安排，明确总量、结构、布局、时序和准入要求，为矿产资源管理提供重要依据，同时指导市县级规划编制。市县级规划是矿产资源规划体系的重要组成部分，主要是引导县域矿业经济发展、服务和改善民生，落实上级规划要求，详细部署本级审批发证的矿产资源开发利用活动，做到“三个落地”，即规划目标指标落地、空间布局落地和勘查开发准入条件和管理措施落地。
2.做好规划实施责任分工的除法。规划实施后，要按照各部分职责分工，制定明确的分工方案，完善目标责任考核机制，将规划的主要目标任务逐一分解下去。要完善矿产资源规划难度实施方案制度，将规划制定的中长期规划目标，结合当年国家经济社会发展的主要任务、财政投资计划、产业发展重点等因素，制定规划年度实施方案，明确矿业权投放计划、开采总量指标、重大工程推进计划方案等内容。
3.做好差别化管理方面的除法。矿产资源种类多，衍生出不同类别的产业和行业，目前我国经济发展进入新常态，各行业形势不同、发展阶段不同，对资源勘查开发的需求不同。规划编制中，要深入形势分析，制定差别化的政策导向。一是优化能源矿产开发利用结构。加快推进清洁高效能源矿产的勘查开发，以资源开发利用结构调整推动能源结构调整和生产、消费方式革命。要积极发展石油天然气，合理控制煤炭开发利用规模，大力推进铀矿勘查开发，加大页岩气勘查开发力度，同时积极开发油页岩等非常规能源。二是提高金属矿产保障能力。要稳定国内铁矿等矿产供应能力，适度扩大铜铝镍等矿产开发规模，控制铅锌矿产开发强度，保护性开发钨锡锑等特定矿种，严格控制钼等产能过剩矿产开发，鼓励金银等贵金属矿勘查开发等。同时，要结合区域经济发展特点和资源赋存特点的差别，研究提出不同区域资源开发的政策导向和准入要求，体现差别化管理思想。
4.在资源利用效率方面做好除法。实现矿产资源管理从重规模向重效率、重总量向重均量、重产出向重效益的转变。一是做好矿业权合理布局，促进多矿种兼探兼采。二是明确矿产资源节约与综合利用的技术标准、政策措施和激励政策，加快低品位、难选冶、共伴生资源以及尾矿资源的综合利用。三是大力发展循环经济，提高产品附加值，提高单位矿产资源开发产生的经济效益。
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1问题的提出
从城市发展的历史看，城市规划起源于土地市场的失效，其核心问题是处理土地使用的关系。而在中国的城市建设大潮中，本应当跟上城市新形势、新趋势的城市规划，总是“迟到一步”，在土地之争中“被开发商牵着鼻子走”，出现了“房地产开发引导城市规划，规划迁就开发”的怪现象，城市规划已经在土地开发中失去了话语权。面对种种诸如此类的现象，我们不禁要问：为什么城市规划在土地控制市场竞争中总是处于下风，处于被动局面？城市规划的“龙头”地位该如何体现？在济南举办的首期“规划名家讲坛”上，邹德慈院士提出了这样的意见：“城市规划不能被开发商牵着鼻子走！代表公共利益和体现政府行为的城市规划必须具备驾驭市场经济包括房地产开发的能力，以弥补市场失效。”“规划无用论”成为开发过程中普遍的思想认识，这不能不说是一种悲哀！城市规划工作者在呼吁给予规划公正待遇、要求别人对规划正眼相看的时候，是否也应当对城市规划自身理论及应用研究方面的缺失进行反思呢？在此背景下，加强规划师自身的专业修养和理论应用的研究成为必然趋势。为找出规划在控制土地乏力背后的原因，我们不妨围绕规划控制的核心—土地，重新回顾现有的规划过程，尤其是土地开发运作过程，审视规划师在构想美好城市时的理性缺失。在此探讨的土地开发运作，也可以称为土地运营、土地经营，主要是指围绕以土地为空间载体而展开的一系列经济经营、开发建设活动的总称，其范畴涉及土地经济和土地经营两个层面，涉及规划编制、规划管理、城市开发、房地产市场等多个方面。本文着重对城市规划编制和管理当中的土地开发运作进行分析。
2城市规划中的土地开发运作分析
2.1城市规划制度对土地开发运作不够重视
2.1.1规划编制制度的引导性偏差在城市规划领域可以分配的最重要的社会资源是城市土地的开发权及在城市土地使用关系上建立起来的城市空间经济关系。在国家的现行规划体系框架中，各层次城市规划编制多重视物质环境层面的技术性工作规定，促使片面依靠空洞的平面构图企图创造优美的城市环境现象的出现，而以美感和视觉效果为出发点划分的地块及确定的建设开发强度，由于缺乏理性的土地开发建设的经济分析，常常是偏离和违背土地市场经济规律的。城市规划法和城市规划编制办法仅对修建性详细规划提出“应当进行综合技术经济论证”的要求，而对于其他城市规划编制中的经济分析要求仍然是一片空白，导致规划编制缺乏经济理论的支持。因此，如何切实遵循土地开发运作的经济规律，将会对规划成果的权威性和可操作性造成影响。
2.1.2规划编制专业人员配比缺陷根据《城市规划编制单位资质管理规定》，甲级城市规划编制单位关于人员配比的要求中，仅对“建筑、道路交通、园林、市政、环保”这些“其他专业人员”提出相应要求，缺乏对经济、土地、房地产类人员的硬性规定。甲级城市规划编制单位尚且如此，更不用说人员构成不甚完整的乙级、丙级城市规划编制单位了—为了减少单位自身的成本开支，对于“可有可无”的土地专业人员一概拒之门外了，更谈不上什么“参与”了。
2.1.3注册执业考试大纲的要求欠缺根据《注册规划师参考教材》，城市规划相关知识科目包括建筑学、城市道路工程、城市市政公用设施、信息技术、城市经济学、城市社会学、城市生态与环境等，尚未纳入土地开发运作方面的内容。
2.2传统计划性规划编制的影响传统计划性规划强调对指标的控制，忽视对城市土地开发运作的弹性理解。对于城市土地发展规模的确定，依然沿袭传统的人均用地需求指标，核算城市建设用地的需求总量，忽视土地市场供给、吸纳的能力，不重视对城市土地投入和产出的财政金融预计，导致城市规划失去市场指导能力或指导性不强。对于土地用途的确定，传统计划性规划更多的是考虑城市用地的适应性和兼容性，“较少考虑土地价值的实现，对城市土地开发缺乏深入的费用效益分析”，由此产生了不符合房地产开发的经济技术前提，导致城市规划成为一纸空文或需重新修订、调整用地性质和指标现象的出现。对于城市土地结构的确定，传统计划性规划则强调土地利用结构与规范的协调平衡，仅仅反映出土地与环境、性质、产业结构的大致关系，且多以静态分析为主，“缺乏对土地利用类型新城发展和地域分布规律的研究，对不同土地类型空间的替代、时间演替规律缺乏深刻的认识”，导致城市规划适应性差、弹性小。
2.3部门分权化管理下的土地决策信息分离土地管理、房地产管理和规划管理等部门相分离，上下级政府部门的权力分化，形成土地管理控制的多元化，导致规划师在对土地的话语权“争夺”中成为配角，由此产生漠视土地的态度。虽然大部分规划师缺乏这些掌握在土地管理部门、房地产管理部门的土地信息，但是规划师们心安理得地解释为“这是其他部门的事情”，这也使得土地沦为城市规划师的“纯臆想”空间载体。
2.4规划者缺乏土地经济意识和理论指导
2.4.1规划师对城市土地价格和价值的漠视虽然城市规划师的工作对象是城市中最重要的资源—土地资源，但是众多的城市规划工作者仅知道土地的重要性，对于掌控在自己手中的土地地价不甚了解，甚至还没有一般城市开发商的眼光独到。规划师普遍缺乏对城市土地开发运作的认识和研究，成为数字计算的工具，整日埋首于经济技术指标、用地平衡表的计算之中，无暇进行土地成本和规划方案的经济核算。其结果不是导致城市用地低效使用，就是导致规划在实施时因随意变更容积率或其他规划条件而失控。
2.4.2房地产开发风头正劲，规划师成为其傀儡如今，声势浩大的房地产开发，也培养了一大批较具“趋利性”的规划师，规划沦为“看菜吃饭、就汤下面”的纯技术性工作，其中的深层次原因是：规划师没有成本核算和经济价格的概念，丧失了在规划中的主动权。
2.4.3对于相关部门的政策性、规范性文件不甚了解众多的城市规划师对于土地、房产部门的相关政策性、规范性文件不甚了解。比如，建设部制定的《房地估价规范》及国土资源部制定的《城镇土地估价规程》、《土地地价评估报告范本》、《城镇土地分等定级规程》等政策性、规范性文件，规划师知之甚少。通过对上述城市规划指导法规、编制过程、部门管理和规划者自身的分析，可以将城市规划土地开发运作中的不足归结为四个方面，即城市规划法规中对土地运作指导性不足、规划编制缺乏面对市场运作的措施、管理部门存在信息分割和规划师缺乏土地开发运作意识。归根结底，存在这些不足的主要根源在于城市规划中缺乏土地开发运作的经济观念、土地开发运作的理论支持和恰当的土地开发运作程序。除了在强调城市规划中提高土地开发运作的经济观念外，更重要的是要开展对城市规划中土地开发运作理论及其应用的研究，这正是本文探讨的主要目的。
3土地开发运作理论梳理
目前，城市规划正从传统的“空间控制主导”转向“利益控制主导”，城市规划正逐步“通过对土地开发利益的控制”达到城市和谐开发建设的目的。城市规划如何具备驾驭房地产开发的能力，协调好城市房地产开发和城市公共利益的关系，避免市场失效呢？笔者认为，这种能力应当建立在对城市规划自身和相关理论的研究和补充完善之上，因此应当进一步进行规划学科和土地学科的交叉应用研究，将土地学科当中有关土地开发运作的理论引入城市规划学科，构建、补充和完善城市规划当中的土地开发运作理论框架。针对现有土地学科理论庞杂的情况，应当从土地学科及其理论梳理上着手，整理出一套符合现今“务实性”城市规划的辅助工具性理论。
3.1现有土地学科理论分类综合学者们的研究可知，以土地为核心的较完整系统的学科理论有土地资源管理理论、土地开发理论、土地经济理论、土地评价理论等十数种。
3.2城市规划中土地开发运作理论
3.2.1理论分类研究与城市规划密切相关的土地理论可以分为四个部分：土地制度理论、土地管理理论、土地评价理论、土地开发经济理论。
3.2.2在城市规划应用中的对应分析土地开发运作理论在城市规划当中的应用非常广泛。理论应用的关键在于明确在各层面城市规划实践中如何融入土地开发运作的理论，应当在不同类型规划中适当扩展内容，增加土地开发运作方面的经济、运营指导。例如，在城市战略性、概念总体规划当中，应当增加分析土地级差受益的形成、发展与地域分异规律研究专题，强化土地利用规划对地价的影响；在城市实施性规划中，应当量化分析规划控制的土地出让收入与城市基础投入的关系、土地结构调整产生的土地市场收益变化、土地成本对企业投资发展的影响等；在旧城改造规划当中，应当加强对土地权属关系与土地收益分配之间关系的研究。(1)在城镇体系规划当中的应用：土地管理层面主要探讨区域土地利用规划与城市总体规划协调、土地信息管理、用地类型的区划、土地规划管理等方面的内容。(2)在城市战略性规划、总体规划中的应用：在土地类型经济承租能力分析基础上，明确规定各种性质用地的合理比例，确定进入土地市场的产业用地和房地产开发用地之间、不同性质用地(如公共设施、居住、工业、绿化、道路、市政设施等)之间的结构比例，并进行用地地价、土地级差分布研究，分析城市不同建设阶段用地需求，预测伴随着城市土地规划实施和土地结构调整带来的土地市场条件变化。(3)在控制性详细规划中的应用：这是城市规划控制土地开发运作的关键层面。应当基于土地既定地价水平和地价详细区划，进行土地的投入产出分析、土地收益与基础设施投入比较、土地规划与基础设施承载能力分析，核算土地成本与开发企业投资的基础上编制规划方案和控制指标，追求土地利用的最高配置率。(4)在修建性详细规划中的应用：进行以房地产开发为主的综合经济分析论证和土地收益分析，突出城市公共利益的需求，避免所谓的“业主规划”的局部性和短期性，力求实现开发商经济利益和城市公众社会利益的协调。
4在实践中的理论应用要点分析
在城市规划中，影响土地开发运作的关键性因素既有土地经济的因素，也有城市规划内部编制操作的因素，这里着重讨论土地地价与控制性详细规划两个要点。
4.1城市规划应重视对土地价值的评估
4.1.1明确地价及影响因素地价和地价管理随着土地使用制度改革和土地市场的建设应运而生，作为能够灵敏地反映土地市场变化的“晴雨表”，地价及地价管理在土地资源管理及土地市场建设中发挥着越来越重要的作用。在土地开发运作理论中，地价也是土地权利和土地收益的购买价格，是土地所有者权益的体现。
4.1.2城市规划应当加强土地的价值规划土地的价值规划是指土地在由生地转变为熟地的过程中，通过现状价值梳理、潜在价值评价、开发价值附加三大要素来确定土地开发的综合价值。这是一项系统工程，对土地运营的最终结果有着极其重要的影响，也是二级市场开发能否成功的决定性因素。城市规划应当结合土地开发运作理论，在土地一级开发中首先要确定土地的开发方向——选择适合的用地物业类型，再根据区域内相同物业类型的二级市场表现来估算所开发土地的现状价值。更重要的是，应当预测土地的增值效益，城市规划通过对土地潜在价值——增值效益的客观评价，为政府进行正确的战略抉择提供参考，防止房地产开发的投机行为。根据土地开发运作理论，我们可以从两个方面评价土地的潜在价值：一是城市空间的发展；二是区域产业的发展。通过以上分析，可以客观地预测待开发土地未来在二级市场的价值，并以此反推得出一级土地开发的潜在价值评价。
4.2完善控制性详细规划编制的内容控制性详细规划目前重视物质环境层面的技术性工作，缺乏对土地开发建设的理性的经济分析，鉴于此，本文围绕土地开发运作理论提出完善控制性详细规划编制内容的几点建议。
4.2.1根据土地开发运作理论完善控制性详细规划编制内容体系根据上述土地开发运作理论的四部分内容(土地制度理论、土地管理理论、土地开发经济理论、土地评价理论)，建议调整控制性详细规划的编制内容，即控制性详细规划的编制内容由控制体系建立、开发管理体系建立、政策框架构成三个部分组成。(1)控制体系建立：主要围绕控制性详细规划的传统核心内容展开，建立规划控制的内容和指标体系。内容层面是指控制性详细规划所控制的要素。指标体系是指针对所控制的内容而建立的由一系列相关的、具有较为明确的专用数量性名称和具有较强可比性的指标构成的体系。(2)开发管理体系建立：控制性详细规划应当控制的是开发的经济利益，而不是追求规划的单纯视觉美感，因此在规划编制当中应当加强对开发项目的管理和对开发的经济、利益分析。(3)政策框架构成：通过控制性详细规划的立法程序，将规划文件上升为行政管理和城市开发必须遵守的法律文件，使行政工作有法可依、城市开发有章可循。
4.2.2加强土地开发运作的经济分析在市场经济条件下，由于城市开发要素(土地、建筑等)在空间分布上的不均衡，城市土地存在级差地租，因此应加强控制性详细规划中有关土地开发运作的经济分析，并将其作为规划内容的重要组成部分。在规划设计方案的基础上，遵循土地利用最优、估计最不利的原则，针对城市开发这一经济活动进行经济效益分析，估算典型地块的投入产出，在满足城市规划基本原则的基础上，按照该地块的市场投资导向，调整规划方案所涉及的控制指标，提高规划的经济性和可操作性，保证规划的顺利实施。
比如,在2006年的“宋庄画家村”案(即马海涛诉李玉兰案)中,北京通州法院认为,“小产权房交易”违反法律、行政法规强制性规定,相关买卖合同无效。北京二中院终审维持了该判决。然而,2013年年底,北京门头沟法院却认为,买卖双方针对“小产权房”所签订的“《房屋买卖协议》是当事人真实的意思表示,且不违反法律、行政法规的强制性规定,应为有效合同。”
而在法学理论界,学者们对于“小产权房交易”是否合法也是莫衷一是。秦前红教授研究了一下宪法和《土地管理法》,得出结论说,我国法律“在农村集体土地上并不完全禁止农民建房并且进行交易。”杨建顺教授同样研究了《土地管理法》,但却得出相反的结论,认为小产权房“建设本身是违法的,交易也是违法的,……作为违法建设的‘小产权房’,其自身的利益以及其交易的利益均不是也不应是法律保护的权益,相关部门应当对违法的‘小产权房’依法处置,避免人们从其违法行为中获利。”
为何会出现这种截然对立的观点和结论呢?在笔者看来,这首先是因为人们所使用的术语具有很大的模糊性,比如,大家都在讨论“小产权房”,但对于“什么是小产权房”却并没有统一的认识;其次,很多人没有区分法律和政策,将政府的政策意见与法律的规定混同。我国政府的很多政策确实都明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”,比如《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(1999)、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(2007)等等。然而这些政策毕竟不是法律,甚至也不是行政法规,不能以此作为“小产权房交易违法”的依据;最后,现行法律的相关规定过于模糊,无法让人得出正确的答案。
为了更清晰地进行讨论,笔者认为,应当首先用“农村住宅”来代替“小产权房”这一较为模糊的概念,然后将政府政策剥离,只讨论“农村住宅出售给集体成员以外的人,合同是否违背我国法律的强制性规定”这一问题。
涉及这个问题的法律主要有《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。
让我们首先看一下1998年修改颁布的《土地管理法》。依据该部法律的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,但村民建设住宅、兴办乡镇企业以及乡(镇)村公共设施和公益事业除外(第43条)。另外,村民建设住宅必须符合三个条件:(1)应当符合村庄和集镇规划以及乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划(第59条);(2)农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准(第62条);(3)如果村民建设住宅涉及占用农用地的,应当办理农用地转用审批手续(第44条)。这即是说,村民建设住宅不需要申请国有土地,可以直接在自己的宅基地上建设住宅,而且只要不违反规划,其可以再自己的宅基地上建设多层和高层住宅。2007年颁布的《物权法》也确认了这一点,其第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”
那么,村民在合法宅基地上建筑的房屋是否可以在房地产市场上进行交易呢?《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”然而,无论是自住房屋,还是非自住房屋(比如多层或高层住宅中的房屋),《土地管理法》并没有禁止出让、转让或出租的明确规定,而仅仅是要求“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”(第62条第4项)
那么,为何会有很多人认为《土地管理法》禁止“小产权房交易”呢?核心问题在于,该法第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定。
从表面上来看,这条规定的含义似乎是禁止“小产权房交易”的,然而如果认真分析这一条款,就会发现这一规定令人相当困惑。如果我们暂且搁置后面的但书规定,仅仅聚焦前半句的规定,那就会认为,第63条的规范含义应当是“农民集体所有的农业用地(而不是所有的集体土地)使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,农民是否向本村以外的人出让、转让或者出租集体建设用地使用权与本条规定无关。之所以得出这个结论,是因为“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”这一规定,是不能被解释为“农民集体所有的建设用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的——其中的道理很简单,所谓“建设用地”,就是指该块土地已经用于非农业建设了,再规定其不能“出让、转让或者出租用于非农业建设”,不但在语言逻辑上存在问题,而且在实践上也是没有意义的。
然而,如果我们将该条规定作为 一个整体来理解的话,就会认为第63条的规范含义应该是“集体建设用地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”,而不能是“集体农业用地的使用权,不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。原因很简单,“集体农业用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”与“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”这一但书规定根本就不应当写到一个条文里面,否则不但构不成一个有意义的规范,而且也不符合正常的“原则+但书”的汉语逻辑。
由此观之,《土地管理法》第63条是一个存在内在张力和逻辑混乱的法律规范,其将“维护国家对建设用地市场的一级垄断”和“耕地保护”这两个并不太相关的问题纠缠在一起,造成了理解和实践上的困惑——事实上,这一结论并非仅仅是笔者的推测。在1998年出版的权威释义中,立法者就是如此解释这一条款立法目的的:
禁止农民集体所有的集体建设用地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设,主要是基于以下几点考虑:
1。 农民集体土地流入市场,影响国有土地使用制度改革。由于我国的土地市场刚刚建立,政府管理土地市场的各项措施还不健全,加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地,如果再允许集体土地进入市场,将又有大量集体土地变为建设用地,形成更多的闲置土地,国有土地使用制度改革也将难以进行。2。 是保护耕地的需要。现在乡(镇)村干部对将耕地变为建设用地,搞房地产的积极性很高,如不加以严格控制,将会又有大量耕地变为建设用地,保护耕地的目标将难以实现。(引自卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第176页。)
有人可能会说,依据1994年《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定,农村住宅不得直接进入房地产市场进行流通。这样的理解是正确的,但需要注意的是:
(1)《城市房地产管理法》的效力范围仅仅及于城市规划区,城市规划区外集体土地上的房屋以及宅基地是否可以转让,该部法律并没有明确规定——当然,这个问题也不是《城市房地产管理法》应该规范的范围。所以,我们不能笼而统之地认为,农村住宅在房地产市场交易是违法的。
(2)《城市房地产管理法》的这一规定否定了1988年修宪的修宪成果——1988年全国人大将宪法第10条第4款从原来的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”规定,修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”时,其修宪的意图在于强调土地的使用权原则上是可以转让的,只有例外的情况下才可以限制这种权利。然而,《城市房地产管理法》第9条却规定集体土地只有征收为国有土地以后该幅土地才可以有偿出让,完全违背了1988年的修宪精神和要求。事实上,1988年《土地管理法》就是按照这一宪法精神来修改的。该法第2条规定,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。遗憾的是,国务院仅仅在1990年制定了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,却并没有制定集体土地使用权转让的具体办法。更让人遗憾的是,1998年《土地管理法》再次修改时,1988年的这一规定居然被删除了。
那么,村民将合法的住宅卖给村集体以外的人到底是合法还是非法?通州法院和门头沟法院哪个判决是正确的?笔者的结论是:
(1)现行的《土地管理法》无法回答这个问题,因为该法第63条的规定根本无法提供准确的答案;
(2)如果案件标的涉及到的是城市规划区以外的农村住宅,门头沟法院的判决是正确的,因为现行法律在这方面并没有明确的禁止性规定;
(3)如果涉及到城市规划区范围内的农村住宅,通州法院的判决是正确的,因为《城市房地产管理法》确实禁止城市规划区的集体土地直接在土地市场上流转。不过,由于《城市房地产管理法》的这一规定具有违宪嫌疑,因此法院应当将相关案件提交全国人大常委会,由后者依据宪法第67条的授权对《城市房地产管理法》进行合宪性审查。
当然,要从根本上解决“小产权房交易”这一问题,最为关键的,还是要按照十八届三中全会和2014年1号文件来修改我国现行的《土地管理法》和《城市房地产管理法》。如何修改呢?
首先,要按照“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神,废除《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定,并以“城市规划区内的集体土地在缴纳相关税费之后,依法依据规划有偿出让”代替。
其次,要按照 “让市场发挥决定性作用”和“赋予农民更多财产权利,……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”的精神废除《土地管理法》第63条的但书条款,同时明确规定,“农民集体所有的农业用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但土地利用规划变更之后,依法获得许可的除外。”
再次,要取消农村宅基地的“无偿分配制度”。如果某户农民需要更多的宅基地,其应当通过市场来购买,而不能再无偿取得。对于存量农村住宅,则要分类处理。符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅,要抓紧确权颁证,允许这部分合法住宅优先进入房地产市场;对于不符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅但没有占用基本农田的农村住宅,如果符合经济和社会发展需要,可以给予行政处罚之后予以保留;对于占用基本农田的农村住宅,则要坚决拆除,以确保对农业用地的保护。
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