关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本
以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。
4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献：
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].
江西人民出版社,2001.195.
[2]罗章.家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[j].
关键词：村民自治；发展历程；现代化
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效管理。因此，村民自治至少包含三层含义：一是村民个人的事情由村民个人自主处理；二是村民集体的事情由村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。
中国的村民自治现象历史悠久，从西周开始发展至今，已经有了几千年的发展历程，中间几经曲折，可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。
一、村民自治现象的发展历程
中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代，西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋，朋三为里”，“国设六乡，乡在郊内”，“乡”的层级相当于现在的省市，而“里”作为“乡”下面的自治组织，对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利，权力主要集中在“乡”这一级；到了秦汉和隋唐时期，“乡”的级别有所降低，这一时期确立的乡官制度，由管理向职役的角色转变，“村”制在这一时期得以确立，由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务，这时对村民的管理更加细化，但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中，村民只享有推举村官的权利；到宋元明清时期，随着封建专制的加强，中央加强了对“村”级的控制，出现了保甲制度，所有权力收回中央，封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化，可以说整个封建时期，村民处于“原始民主时期”，村民没有自治的权利，但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现，或多或少地推动了中国民主进程的发展。
在近现代社会发展过程中，乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治，然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威，曾发动“乡村建设运动”，农村经济由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击加速了衰败进程，正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言：“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量，通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下，行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败，带来成本的增加，而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能，乡村的经济因原动力不足走向衰败。
与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治，它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表，可以参加村级事务的管理，可以享有言论自由的权利，还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象，虽然村民的文化水平不高，但是他们用黄豆代替选票，实现了他们的自治权，在一定程度上说，民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。
新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，农村社会出现了制度真空。在此背景下，一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在村民自治的试行阶段，激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4 日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依，奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家做主权利的制度基础。
二、村民自治与现代化的关系
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。
辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。版权所有
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
关键词：乡镇体制 行政控制 社区自治 民主选举
目前有关我国乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率1。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村2，实行“乡治、村政、社有”3，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。其二是弱化乡镇体制。主张者认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治4。
这表明，对我国乡镇体制建设这一关系到国家宪政制度和农村稳定及发展的重大问题，尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实，来认识这一问题的性质及解决的路径。
一、 乡镇体制的历史变迁
自秦朝至明清，国家的地方权力体系发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年（公元595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇16年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级5，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。但是，到19世纪后期，特别是随着科举制的衰落以至在1905年被废除，“整个社会丧失了它特有的制度体系”6。于是，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革。光绪34年（公元1908年）清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）--保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。这种企图让行政权力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色调，又有中国封建政治制度的胎记，是两者混合的产物7，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。然而，清朝推行这一乡村改革方案时，皇权的影响力已经受到了史无前例的挑战，各地兴办自治之事，多有名无实，而在此项法令颁布3年后，清朝便告灭亡。这一改革法令也就成为了中国乡村社会变迁过程中的文本制度遗产。
辛亥革命的一个重要后果，就是政治的合法性基础受到破坏，被统治者对政权的认同和自愿服从的程度下降。对于乡村社会来说，这种危机最为突出的就是与皇权相联系的保甲体制受到了冲击并逐渐失去了存在和发挥作用的基础。而在西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了政权“合法”性的基础。孙中山表示，在兵事完结之后，把全国一千六百多个县划开，将地方上的情形让本地人民自己去治。袁世凯为了巩固自己的统治地位，也于1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。从发生学意义上来说，民国初期的这种“地方自治”，是在封建皇权受到冲击和废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性，因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统治8。
1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石了《施行保甲训令》，在一定的区域内废除了“地方自治”的外衣，实行以人身依附为特征的保甲体制。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，蒋介石认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。******推行的这种保甲制，同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、******九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 9，地方自治也空有其名。
二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生12。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个。
随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为****。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。这些问题的存在，势必造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在******“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。
(原刊《战略与管理》2002年第6期)
注释：
1 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
2 王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
3 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
4 于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
5 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。
6 [美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。
7 参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第6页。
8 徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版，第256页。
9 参见胡次威：《******反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。
10 于建嵘：《人民公社的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。
11 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
12 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
13 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
14 于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.
[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.
[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.
关键词：乡村治理；农村社会组织；多中心治理
中图分类号：C192.21 文献标识码：A 文章编号：1009—9107（2012）05—0115—05
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的发展战略，为中国农村在转型期下社会发展做出了明确规划。面对日益复杂的农村社会公共事务，作为重要的承载主体，各类农村组织的建设直接影响到了新农村建设的进程。在现代社会多元化发展的客观形势下，我国目前农村公共产品与服务的供给体系已经发生了变革。各类农村社会组织正在成为中国农村社会公共服务体系中的重要参与者。
一、乡村社会治理结构的历史性变迁
“治理”一词的原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的各项管理活动与政治活动。20世纪90年代以后，“治理”理论应运的范围扩大到经济社会领域。强调公共权力行使主体的多元化参与是治理理论的核心要义。关于“乡村治理”，有学者认为是乡村社会各种组织通过一系列制度安排共同处理乡村公共事务的一种动态过程。它体现的是国家与社会公共力量共同作用于乡村公共事务。
作为国家在基层管理体制的探索，乡村治理格局的演变体现出国家在改变乡村社会治理状况以及实现城乡统筹发展方向上的思维方式。回溯中国乡村治理结构变迁的过程，我们可以认识到国家建构的力量对于目前“乡政村治”的乡村民主影响不容忽视。在中国古代社会政治格局中，森严的封建等级体制造成了社会分层显著，上下层分裂对立造成了不同等级的社会成员拥有不同的文化与价值体系。除此之外，由于乡村社会处于封闭静态的小农体系，这在客观上造成了城市与乡村间对立。这种上下分裂、城乡对立的政治格局，造就了中国传统王朝国家虽然号称皇权专制，但是最高统治者的有效权力范围却十分狭小。另外，中国乡村以乡绅、地主及宗族等为代表的庞大的政治社会势力构成了对乡村的间接统治。在这种政治格局下，“山高皇帝远”、“王权止于县治”是乡村政治状况的常态。但是，笔者认为即使这种有限的自治权也是国家权力一定程度上的让渡。在家国一体的社会结构下，乡村被结构化于国家之中。强大的国家力量控制并覆盖着社会，社会的自主空间极其狭小。其结果是被统治的意见无法在体制内得以有效表达，其利益也得不到体制性保护。
在改革开放之前的计划经济时代，由于对传统体制的依赖以及当时发展经济的特殊需求，国家主导下形成了全民高度动员的“总体性社会”。在这样的社会结构下，中国社会呈现出“组织化社会”的倾向。在农村，集体经济时代下“”和“生产大队”成为团结和稳固农民个体的组织形态。农村地方的行政管理权归、生产大队和生产队所有，他们不仅仅掌握着农村的财政权和行政权，而且还掌握着从生产计划到生产管理以及成果分配的经济管理权。通过这样的管理体制实现国家权力纵向向下渗透到最偏远的基层农村。显而易见，这种垂直化的管理方式产生的严重后果是领导干部与农民群众间的矛盾，同时中央与地方之间在行政与利益关系上也存在着分歧。更为重要的是，自上而下的国家性体制权力对农民生产生活的积极性与自主性造成了压制，农民多样化的需求方式难以得到满足。
改革开放拉开了中国经济改革的大幕，市场经济对于农村的全面渗透改变了原有单一的经济生产模式。多元经济成分并存的现实使得广大农村地区市场化进程加快，农村的经济结构发生了重大变革。此外，由于家庭联产承包责任制的实行，农民已经开始成为商品经济中独立的生产者与经营者，他们渴望获得更多改革带来的成果。在市场经济的带动下，农民作为交易的主体，其主体意识、权力意识、民主意识等明显加强。农村社区对于公共产品与服务的提供已经无法适应社会经济结构变迁的客观形势。在这样的背景下，原先以政府为中心的“单中心”乡村治理模式变得不合时宜，取而代之的是以政府、市场、社会作为治理主体，在农村基层党组织、村民自治组织以及农村社会组织等主体间协作，形成互补、互助、合作、制约的“多中心治理”关系。“多中心”的乡村治理模式逐渐成为“新农村”建设政策下新型的治理模式。
二、现阶段乡村治理存在的困境
在“多中心”治理模式中，治理主体间关于权力、地位及相互关系界定的分歧与矛盾成为影响现阶段农村治理效果的一个关键因素。毋庸置疑，政府在目前农村公共事务的治理过程依然扮演了至关重要的角色。良好的农村治理离不开政府的有效参与，但是如何实现政府在内不同治理主体间关系制度的有效安排是一个值得深入思考的问题。
在目前“多中心”的乡村治理格局中，治理结构的不平衡性突出。尤其体现在不同政治组织间矛盾重重，农村社会组织地位模糊处境尴尬。村级组织主要是村委会和村党支部（或党委）。在1988年的村委会组织法中，规定村委会具有提供村公共福利、纠纷调解和维持地方公共秩序的责任。村级组织是农村公共事务治理的主要责任者。理论上讲，作为党在基层的组织，村党委会是村里各项组织与工作的领导核心，自然也是村民委员会工作的领导核心。村委会要自觉接受村党委会的领导。但是现实中村党委会与村委会之间成员存在交叉，村党委会对村民自治委员会的日常工作干涉较多。另外，村委会也存在过分强调自治，不接受村党委会的领导，与村党委会矛盾较多。现代乡村治理体现的是多种逻辑的特点。在转型社会下，农村实现治理受到多重主体的影响，包括宗教宗族力量、乡村精英、地方政府、国家权力以及村民自身等共同作用，他们都是农村治理过程中的重要参与者。显然，以实现自身利益最大化为中心的政府组织间矛盾关系缺乏对农民这个重要参与主体的考虑，进而影响了农村治理的效果。
值得注意的是，由于市场经济作用以及农村社会环境转变的客观形势对农民发展提出了更高要求。首先，作为散在的原子化个体，农民如何有效地应对来自市场的各种风险与挑战，获取各种信息资源的能力是一个突出的问题。其次，随着农村现代化和民主化进程的加快，农民对于自身权益维护的意识显著增强，而利益表达是政治系统获得支持的主要来源，对政治稳定具有保障作用。我国目前缺乏农民利益有效的表达渠道，造成了农民无法利用这些渠道表达合理利益诉求。有学者表示造成农民越级上访以及在农村不断爆发的的一个重要原因是农村社会组织的地位模糊以及村委会功能的“异化”导致村民利益表达不畅，农民被迫选择更加极端的方式表达利益。此外，因为政府与市场在农村公共产品及服务方面的供给存在天然的缺陷，使得现在农村公共产品出现供给短缺的局面，农民的公共利益无法得到有效保证。
三、农村社会组织：乡村治理结构的调节器
萨缪尔·亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”一个社会组织化程度高低是衡量一个国家现代化发展水平的重要标志之一。作为社会领域公共利益的重要承载体，社会组织弥补政府、市场公共物品供给危机、协调不同利益主体间关系以及推动公民意识形成等方面扮演着重要的角色。以社会组织为代表，通过组织化的途径有效实现社会个体利益表达是个体在面对多元化社会构成形势的一种理性选择。
农村社会组织是农村的重要次级社会群体，主要是指由农村居民有计划组合起来的，执行一定的社会功能，追求特定社会目标的次级社会群体。显然，农村社会组织的活动范围在乡村，农民是农村社会组织的主要参与主体和活动对象。作为以维护、实现和发展农民利益为目的的组织形态，农村社会组织具有民间性、自治性、志愿性、专业性、服务性、公共性等基本特征，它适应了改革开放以来农村经济社会转型的客观需求。关于农村社会组织的表现形式是多种多样的，学界对此并没有一致的看法。一般而言，根据农村社会组织在乡村社会领域中实际功能的扮演将其划分为：农村经济组织、农村政治组织、农村科教文卫组织、农村宗教组织、农村医疗组织、农村群众性社会团体组织等主要组织类型。由于立足于基层农村社区，面对的主要服务群体是广大农民，农村社会组织有效地实现政府、市场、民众不同社会主体关系协调。特别是在实现农民利益需求的有效表达、提升农村社会自组织程度和村民的现代民主观念以及推动乡村良性治理格局形成等方面发挥着极其重要的社会功能。
农村社会组织的存在与发展适应了我国农村民主化不断深入的社会现实，是在村民自治基础上的一次民主探索。党的十七届三中全会提出要全面扩大村民自治范围，培育农村服务性、公益性、互的社会组织，在构建和谐社会与建设社会主义新农村的战略目标下，农村社会组织的建立与完善被提到了一个政策关注的新高度，成为影响农村经济社会全面发展和农民自身利益的核心命题。
由于历史原因和传统体制性因素的共同作用，造就了我国农村社会组织存在制度环境的特殊性。一方面，国家力量对社会空间的全面渗透与干预使得国家与社会关系发展的畸形，农村社会组织发展缺乏一个良性自由的发展空间。在国家主导下政治权力对社会生活形成了全面干涉与控制。在缺乏自主表达利益诉求的有效途径下，对政府的长期依赖造就了中国公民长期“臣民”的思想意识形态。而且这种不对称的“官”与“民”关系格局持续了相当长的历史时期。即使在当代的中国社会，这种“民”对“官”的依赖性依然明显，它在很大程度上阻碍了独立志愿公民意识的培养。农村社会组织需要处理好与村委会、乡镇政府等基层政府的关系。
另一方面，由于根植于中国农村的既定环境，农村社会组织的成长必然受到农村传统文化和社会结构特征的影响。传统农村社区是一个相对封闭的区域环境，建立在地缘、血缘基础上的人际关系是一种不同于现代社会交往的形式。乡土社会是“礼治社会”，人情、礼俗成为了决定互动方式的主导性因素。由此可知，农村社会组织形成于农村社区特殊的社会环境之中的。这种以血缘、情缘、地缘等为纽带构建起来家庭、邻里关系在农村社会组织结构中依然占据了重要位置，并且这种非正式的关系对农村社会组织日常活动中的运作以及活动开展都产生了十分深刻的影响。
建构在农村社会基础之上服务性、公益性和互社会组织是党及国家与基层农民联系的重要纽带。由于农村社会组织根植于农村社区，直接面向的服务对象是农民群体，这可以实现农民利益有效整合与表达，有效地解决农民作为分散个体抵御市场风险的社会现状，一些专业性的社会中介组织已经成为了农民、企业与专家联系的桥梁，成为了推动农村产业化的主要动力。由此可见，作为一种服务基层民间的社会组织，它弥补了转型期下国家权威基层收缩后的真空以及市场存在的固有缺陷，满足了社会分化下农村多元化的现实。
农村社会组织作为一种独立的组织形态出现，其独特的组织运作方式决定了它区别于政府、市场的运作逻辑，具有典型的基层民主特征。伴随着乡村社会转型，乡村治理方式的探索不断深入，国家与社会（特别是乡村基层社会）的关系正在发生着重大调整。农村社会组织在实现村民利益关系调节的基础上，在农村社区营造了一种自主表达、相互协商的民主氛围，为村民主体广泛地公共参与奠定了基础。更为重要的是，通过农村社会组织的运作，促进了村民与村民、村民与村委会、村党组织等不同治理主体间相互合作与交往，培育了一种信任，这是建构农村社会资本的重要基石。不可否认，中国农村人口数量庞大，占据了国民总人口中的主体，在实现社会转型的过程中，如何培育具有现代公民意识的社会个体是公民社会建构的一个重要标准。农村社会组织在强调村民自主参与的同时，也促进了公民意识的形成，为推动乡村公民社会奠定了基础。由此可知，这种“参与式”的治理理念与乡村社会秩序重建的目标相得益彰。
四、社会自治：政府引导下的多元治理格局
现代社会是一个多元化的时代，而各种组织是社会的细胞。面对日益分化的利益需求，对于个体而言，组织化的表达方式是一种理性的选择途径。尤其是处于中国基层社会的农民，农村社会组织是帮助他们获取话语权与治理权，成为农村真正治理主体的基本方式。由于中国社会目前正处于转型时代，传统与现代、体制内外因素等二元对立因素共同交织是转型社会里的重要特征，这使得农村社会组织的生存与发展面临一种特殊的组织境地。
毋庸置疑，由国家推动的改革开放带来了中国政治和经济环境的变化，在中国现实世界里面的任何集团或者个人的身份建构，都是建立在与国家互动关系的基础之上。中国农村制度建构的过程中离不开国家力量的作用，中国现代化国家建构是推动和制约农村民主制度变革的核心机制。应该说在公共治理方面特别是涉及农村公共产品供给的资金方面，政府的角色不可忽视。现在的问题是如何确立政府、村民自治组织以及农村社会组织等不同治理主体间的关系，提高治理效率，形成一套满足治理目标和村民需求的制度设计体系。笔者认为政府在参与农村治理过程中的主体性作用在未来农村优化治理中依然占据着主要地位，但是这种力量的目标，是致力于农村治理效果的改善与提升，实现真正意义上现代农村民主的政治要求。
回顾我国乡村治理变迁的历史性过程，我们可以认识到农村社会良性治理格局探索的过程，本质上是不同乡村治理主体利益关系博弈协调的过程。随着市场经济条件下乡村社会结构的转变和调整，如何形成一套满足治理主体利益需求的稳定有效机制，是贯穿于整个乡村治理过程的核心命题。不可否认，作为中国特定政治历史条件下的产物，以村民自治为载体的中国农村基层民主建设是推动农村治理改革的主要动力。但是这种机制的作用力量是国家建构中的权力向下渗透，缺乏来自基层村民合法性认同。在社会不断分化的现实形势下，农村社会组织作为一种不同利益治理主体关系协调的工具，有效地满足了各种利益诉求。同时，立足于农村社区的各类社会组织，可以将分散的农民联结起来。组织的运作是建立在广大农民社会认同的基础上的。
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
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关键词：政府质量政治发展资源汲取政策创新政治调控
中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，有其独特的社会──历史──文化条件，它不可能完成象西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型。从本质上说，中国的现代化进程是外源型的，而非内生的。它要求以政治发展来推动社会发展。也就是说，政府要在乡村发展中扮演主导角色。
革命后随着社会主义改造的完成，在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用，政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域，形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候，当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候，国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权，结果，政治肥大症造成了经济萎缩症，导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明，政府的无限扩张，最终只能是政府质量的贫困化，从而政府也就无力推进乡村社会的发展。
1982年新宪法通过后，全国实行政社分开，揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化，是革命后乡村政治发展最重要的篇章，为乡村社会的发展，从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义，提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们：乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。
一政府质量，从价值范畴观之，主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之，主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源（如税收、劳力、物资等）的能力，还包括规定人们社会生活的能力（如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等）。当一个社会的政权体系建成后，政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此，政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面：第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化，完成农业社会向工业社会的转型，必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的发展和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见，政府在乡村现代化的进程中，必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞，而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里，政府质量不仅体现在汲取资源的能力上，而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此，政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平，降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。
第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能，就是指制定发展政策，它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家，政府制定发展政策的能力便至关重要，它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后，政府质量不是通过其制度的完美性表现，而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中，实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上，紧扣政策的总目标，结合本地区的实际，在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新，创造性地执行政策，使政策结果在整体上符合政策目标。因此，提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。
第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说，对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量，端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面，发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事都干不成”。在社会大幅度地变革过程中，政府维持发展秩序的能力是一项基本的政治要求。政府丧失或削弱维持社会发展秩序的能力都是国家推进现代化事业的障碍。超大社会的现代化进程绝对不可能在紊乱或失序的社会中进行。随着政治全能主义的结束，社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济主要是提供宏观政治调控。体制转型，必然要求结束旧体制下的政治调控方式。政社合一的前提被社会主义市场经济体制冲破后，增加了政府提供政治调控的难度。也正因为如此，才能体现政府质量的高低。
政府在后发展型超大社会中推进现代化必须提高其质量，唯此，政府才能真正提供现代化所需的政治基础。
二“改革是社会主义制度的自我完善和发展，是中国的第二次革命。”中国的第二次革命也是从乡村首先开始的。因为中国社会是一个传统的农业社会，至今仍有80%的人口居住在乡村。自然，乡村发展在很大程度上制约着中国社会的全面发展，制约着中国现代化的整体进程。乡村改革之后，乡村社会发生了历史性地变化。改革改变了乡村社会的政治、经济、社会结构，极大地促进了乡村社会政治的发展、经济的发展和社会的进步。但是，在经济体制转轨过程中，各种变化的背后出现了基层从社会体制脱离的趋向。所谓乡与村之间形成了“村梗阻”现象，中层组织已不能有效调控基层社会，导致了农村人口失控、土地失控等局面。各种非体制力量在乡村社会纷纷抬头，甚至一些封建落后的东西（如宗族活动、封建迷信、黑社会组织等）在社会主义现代化进程中出现。公共资源的流失，集体工程的荒废，小农意识的复苏使乡村改革与乡村发展严重缺乏后劲。乡村发展过程中出现这些现象与政府质量尤其是乡村政府质量的弱花有着密切关系。
其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。
家庭联产承包责任制的实行在农村引起了连续的连锁反应。它不仅改变了农民的生活观念，而且改变了基层政府和农民之间的关系，使得本来控制与被控制的政府与农民关系向着现代服务与被服务的关系转化。当然客观情况要求政府作这样的转变，通过服务汲取现代化进程中所需的社会资源；但是由于农民与乡村干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性，导致了乡村基层政府在市场化进程中汲取社会资源能力的弱化和基层财政的相对贫困化。
首先，家庭联产承包责任制的实行使得生产资料所有制的主体开始从国家向集体和个人下移，从而带动了分配方式的变化。政府不再可能对社会资源作垄断性分配，农民在处置自己的劳动成果上有了相对的自。因而基层政府的财政汲取机制从政府──农民的分配型汲取向农民──政府的收入型汲取转变，汲取能力相对下降。乡村改革使家庭独立的经营地位得到了加强，而原本极其脆弱的集体经济却是雪上加霜。集体经济的削弱，也就意味着政府汲取社会经济资源的渠道被阻塞。其次，市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是，由于复杂的历史和现实原因，乡村基层政府中的条块关系、政企关系、党政关系并没有理顺。这样既阻碍了基层政府的改革，也滞碍了经济的发展。最后，人的素质也直接导致了基层政府财政汲取能力的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情，在市场经济的催动下，农民的自私的一面表现出来。由于基层政府直接亲合于农民，不可避免的要受到其负面的影响，腐败便是其导致的结果之一。同时，乡村社会的公共工程（如发展农业必不可少的水利设施）难以得到保护和修缮。这说明，政府在利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。
其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。
以的解体与乡政府的建立为基本内容的乡村社会的政治发展是乡村改革过程的必然要求。改革开放推进数年之后，邓小平同志非常准确地概括了中国社会现代化的总体发展趋向。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四化的成功”。改革开放的推进，经济体制的转型，利益主体从相对单一向多元方向发展，政治环境从封闭走向开放，中央与地方、地方与基层的关系面临着新的格局等，已经向政治体制提供了新的机遇和提出了新的要求。
中国的农业和农民问题长期得不到解决，其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。乡政府这一基层政权组织的建立在政治体制上为乡村社会的发展提供了组织力量。但是由于长期的计划经济体制的影响，在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战，这对于超大社会来说是危险的。后发展型的超大社会的现代化进程必须要有一个统一的权威的中央政府的存在。但在经济体制的转型过程中，随着中央政府向地方政府、基层政府的放权，政府关系陷入了“一放就乱，一收就死”的纵向权力关系的往复循环之中。地方政府和基层政府为谋取地方利益，有计划地利用中央政策规定，故意在政策执行过程中实行政策规避。政策规避不是地方政府和基层政府的政策创新，而是为了谋取地方利益，削弱国家利益。这是超大社会发展过程中要绝对避免出现的现象在乡村改革过程出现了。如有的地方为规避国家关于每次审批土地使用权不能超过300亩的规定，采取化整为零的手段，将22平方公里的土地按每块300亩的面积化为小块，一夜间批出110个土地使用权，从而达到了出让整块土地的目的。以这种方式来出让土地，吸引投资，无论经济代价，还是政治代价都太高了。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源，这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面，但是当政策创新走向反面的时候，不仅不会给地方长期发展带来效益，而且严重阻碍了超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程。可见，政策规避绝不是政府质量高的表现，恰恰是政府质量不高的表证。
其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。
任何社会大幅度地变革，首先都会给一定社会的政治体制提出要求。在社会发展的不同时期中，在经济、政治、文化等发展的不同水平上，社会发展向政治体系提出的要求是不同的。高质量的政治体系要判明这些基本的要求是什么，这样才能有效地推进政治发展，顺应社会发展的需要。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是：维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序，提供在经济体制转型进程中的政治调控。这就需要提升政府质量。
孙中山说：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义。外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因是在什么地方呢？就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，没有国族主义”。这种状况是建立现代化国家的不可逾越的障碍，孙中山为此奋斗了一生。社会主义革命后，执政党清醒地认识到这一问题的重要性。在分析乡村社会改造时曾经指出：“一个崭新的社会制度要从旧制度的基地上建立起来，它就必须清除这个基地”。中国共产党成功地改造了乡村社会，把正式的体制力量渗透到乡村社会，实现了乡村社会的政治整合。但是革命后推行计划经济体制，相应的政治全能主义没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革给乡村社会的发展带来巨大能量的同时，出现了村落家族文化的回复，各种带有浓厚家族主义色彩的非正式力量在乡村社会兴起，使乡村社会的秩序出现了紊乱，冲击着正式体制在乡村社会的地位。更为可怕的是，家族主义和宗族主义侵入了公共权力的领域，导致政治腐败和社会腐败。“这里倒不是说血亲关系必然导致腐败，而是说血亲关系一旦渗透入公共权威的活动过程便会滋润腐败。关键在于社会体制有没有有效的机制来防范和阻遏这些因素渗透进来”。在新旧体制转型过程中，改变政治全能主义的政治调控方式，关键是要求政治体制提供符合社会发展的调控方式。
三乡村问题是中国革命和建设的首要问题，是中国社会经济发展与政治发展中的根本问题。革命后乡村发展的历程表明，哪一段时期乡村问题得到重视，并施之以切实可行的乡村发展战略，这一时期中国社会的经济发展和政治发展就比较协调和稳定。反之，不能正确估价乡村发展的实际问题，就要使中国社会走弯路。革命后乡村发展过程使我们认识到，乡村变革问题的实质并不仅仅在于我们是否重视乡村问题这一单纯的认识论革命上，而且还表现在新的历史时期我们如何把握乡村问题的复杂性和系统性中。
革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下直接造成了中国基层社会的萎缩，农民的积极性和创造性受到了很大的压抑和制约。事实亦已证明，告别政治全能主义，乡村改革不仅大大激发了基层社会的经济发展活力，还掀开了基层社会的政治发展新景观。在推进社会主义市场经济过程中，我们同样要避免走到另一个极端──市场神话。乡村发展水平依然与社会主义现代化建设的进一步发展不相适应的矛盾也日益凸现。如人口与耕地的矛盾；集体经济与富民政策的背离；规模经营与家庭耕作的冲突；现代文明与传统习俗的对抗，等等。这种状况使我们认识到：稳步、持续、系统地推进乡村改革对于农业社会向工业社会的变迁之必要性。在中国这样一个超大社会中的乡村社会承受着厚重的历史积淀，又体现着稳定的政治力量。只有广泛的有组织的稳定的变迁才能有效地解决乡村社会发展过程中的困境。对于中国这样一个超大社会，又属于后发型现代化的国家，要完成农业社会向工业社会的过度，没有或漠视政治力量的功能和存在，都将严重影响乡村社会的发展和现代化的完成。著名的发展经济学家M.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”，他认为发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任，更主动地承担责任，必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。政府质量将是乡村社会能否完成向工业社会的转型，现代化能否成功的关键条件之一。
由市场经济制度取代计划经济制度，必然为政府扩展设定限度，市场经济所提供的竞争机制就是旨在用分散权力的办法来把人用来控制人的权力减少到最低限度的制度。由此可见，提升政府质量是推进乡村发展乃至国家发展的重要课题。中国社会稳定的维持、经济发展的推进和政治发展的推护，首先要看乡村能不能发展。在某种意义上论，一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，端赖于政府在乡村推行改革的能力。这就需要在限定政府扩展范围的同时提升政府的质量。这不仅仅是提升中央政府的质量，在更深的层次上是亟待提升基层政府的质量。
首先、增强政府汲取社会资源和优化社会资源的能力。由于生产力的相对不发达，乡村社会经济资源的不足成为首要矛盾。土地制度的改革，农民承担起了获取社会经济资源的首要任务，同时基层政府的资源积累和资源提供的能力大大削弱。现在的问题是要使政府实现政治调控方式的转变，维持乡村社会的秩序，执行发展政策的创新，前提就是要增强政府的资源支配量。当然，在资源相对贫乏的国家，必须注重政府优化社会资源的能力。因而，从现代化整体战略出发，社会体制应当支持基层政府重新建立其资源汲取的手段。我们可以看到，凡是乡村企业较为发达、集体经济较为强大的地方，基层政府依然能够保持对基层社会发展的调控，维持乡村社会的秩序。
其次、提高政府实现政策创新的能力。处理好中央、地方和基层的关系，对于中国这样一个超大社会来说是一个十分重要的问题。这不仅具有经济意义，而且具有政治意义。正如同志所言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。要发展社会主义建设，就必须发挥地方政府政策创新的积极性。在建立社会主义市场经济体制过程中尤其要提高地方政府实现政策创新的能力。但是提高地方和基层政府实现政策创新的能力是与它们自觉地维护中央政府的统一和权威相一致的。如果地方和基层政府的政策创新有违于国家的利益，削弱了中央的权威，这就不是政策创新，而是政策规避。就社会经济发展论之，社会化大生产要求权威，“消灭大工业中的权威，就等于消灭大工业本身一样。”经济体制的成功转型，要抛弃政治全能主义，但需要统一的政治权威。就政治发展论之，维护中央政府的权威，是政府质量的固有内涵。
再次、加强政府维持发展秩序和转变政府政治调控方式的能力。这是建立社会主义市场经济的政治要求。在转型期社会大幅度地改革过程中，农村出现一定的失控和无序是不可避免的。但是长时间的社会秩序紊乱就会影响乡村社会的发展和进步。因为任何紊乱和失序都会给我国这样一个超大社会造成巨大的损失。无法想象一个超大社会的发展能够在广大基层社会失序的基础上进行。乡村改革，绝不是要割断政治力量对基层社会的调控。吉尔伯特。罗滋曼认为，中国现代化所需的大规模资源积累受到三个重大的不利因素的影响：一是人口规模过大；二是中央政府没有采取新的政策来促使城市集中；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直很脆弱。社会主义革命后政府以正式的政治力量对基层社会的渗透实现了政治整合。问题是在计划经济体制下政府扩展没有限度使乡村社会的发展失去了活力。但是无论从价值理性的高度，还是从工具理性的角度出发，在中国社会建立社会主义市场经济体制不能没有政府对乡村社会的政治调控。
时和兴：《政治发展过程中的国家和社会》，北京大学出版社1996年，第187页。
《邓小平文选》，第3卷，第117页。
《马克思恩格斯选集》，第3卷，第219页。
《邓小平文选》，第3卷，第331页。
《邓小平文选》，第3卷，第142页。
邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，人民出版社1987年，第138页。
参见：《粤港信息报》，1997年10月5日。
孙中山：《三民主义》，《孙中山选集》。
《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第244页。
王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年，第262页。
M.托达罗：《第三世界的经济发展》下册，中国人民大学出版社1988年，第221页。
《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第275页。
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