关键词：工业园区、规划、产业选择、可持续发展。
中图分类号： G322 文献标识码： A 文章编号：
1、引言
工业园区作为有效推动产业集聚，促进产业协同发展的工业发展模式，已成为一个地区经济发展的重要力量。同时，工业园区在吸纳外资、承接产业转移、调整和优化产业结构、促进产业技术升级、推行清洁生产、拓宽就业渠道、扩大就业规模、安排城镇失业人员再就业、转移农村剩余劳动力、提高城乡居民收入和维护社会稳定等方面发挥了极其重要的作用。其发展模式与机制的探讨一直是学者研究的重点。
2、园区规划的特点
传统的工业园区规划通常遵循着城市规划思路，从园区区位因素分析、园区产业选择、园区功能分区、园区空间布局、园区景观规划及园区基础设施规划等方面去考虑一个园区今后的发展。
3、优化整合资源实现园区可持续发展
规划充分利用新平境内丰富的矿产资源、生物资源，水能资源，发挥优势，创新矿电结合机制，通过工业园区的规划建设，推进新型工业化进程，提高新平工业经济增长的质量和效益，构建招商引资平台，打造工业发展载体，更好地发挥工业在促进新平县实现全面小康目标中的重要作用。
（1）坚持科学发展观，以人为本，建立生态园区，发展循环经济，实现园区可持续发展。
工业园区是发展循环经济的载体，工业生产发展过程中对生态无形中产生一定的破坏，通过园区的规划建设，有利于产业聚集整合、优势互补，有利于土地、基础设施、公共服务资源等集约利用，有利于协调处理资源、人口、经济、环境问题，合理确定产业用地布局，形成产业链，更好地发挥园区产业群体的规模效应。同时对生态进行必要的整治及开发利用，可实现地区及园区的可持续发展。
另外，工业发展是为带动地方经济，增加就业岗位，提高当地人民经济收入服务的，通过园区的规划建设，建立良好的城乡环境和谐关系，能促进当地经济社会的健康发展。园区的循环经济主要体现在以下三个方面：
矿山采、选产业：针对两矿采、选生产所产生的尾矿，引进先进技术对尾矿进行回采、精选，作为二次资源进行资源化利用。废石通过破碎、筛分、分级作为混凝土骨料，可用于修路架桥，同时引进先进技术，利用尾矿及废石中回收出来的可利用矿物质发展玻璃、陶瓷等建材产业，也可将尾矿中的尾砂及部分废石用于采空区回填等，形成“开采——选矿——废料（尾矿、废石）——再利用（回采、建材）”的循环经济链。
钢铁产业循环经济：利用剩余副产煤气发电、用高炉渣生产水泥、高速公路的路基材料(具有良好的漫反射性能，道路明亮)和铁路道渣、轻质混凝土的膨胀矿渣轻骨料(可用于高层建筑建设)，具有重量较轻、良好的隔热保温和隔音性能)等建材。
农业产业链：由种植基地、加工基地、物流中心、营销中心几部分构成，种植基地主要发展绿色无公害蔬菜基地、高附加值经济作物、野生生态副产品采集。加工基地主要由种植基地提供初级产品，进行保鲜食品加工、仿生食品加工、高科技产品加工，在全国各目标市场建立营销网点，充分发挥电子商务的营销网络的优势，通过物流中心的调剂进行远程配送、无仓储销售、保鲜集装，构成农产品由种植，加工到销售、配送的完整产业链。
（2）突出资源优势，强化生态格局，建设“资源节约型、环境友好型”园区
在综合分析园区发展优势与劣势，机遇和挑战的基础上，合理利用资源优势，将园区建设与生态环境保护相结合，处理好建设与生态保护的关系；处理好人居环境与经济社会发展的关系，实现人与自然；建设与环境的和谐发展。
规划以“东（扬武大开门）治气为主，西（戛洒江）治水为主”的原则，加强水资源优化配置，推广节水技术，扩大再生水利用，着力保护整体生态格局，提高生态质量，发展余热发电、太阳能等清洁可再生能源，减少废气、废水排放量，维护区域生态系统的稳定和健康，塑造人与自然，生产与生态和谐相处，生态良好、环境优美的生态园区。
（3）工业产业与旅游相结合，实现工业的可持续发展
新平气候类型多样，大部分地区属于低纬高原南亚热带湿润气候区，冬暖夏凉，四季如春，终年花不谢、叶不凋，形成了“一山分四季，十里不同天”的立体气候，具备一年四季开展旅游的优越条件。借助云南省旅游地域网络格局中红河走廊的发展和崛起，以未来的工矿城镇及旅游集散地戛洒镇作为新平县旅游空间总体布局中的副核心地，为将来启动开发红河谷旅游走廊，推进哀牢山原始生物多样性生态旅游的局面，进行多元化、立体型开发，形成新平旅游的黄金片区。
规划通过治理矿山环境，开发矿山旅游，打造“矿山公园”，将园区建设融入整个新平县的旅游格局中，促进矿山采掘单一功能的转变，既振兴了经济，创造了就业机会，又为矿山今后转型挖掘出了再生之路，推进“经济体现文化，文化促进经济”的良性互动。
作为矿山公园核心景观的矿业生产现状或遗迹，是矿产地质遗迹和矿业生产中采、选、冶、加工等活动产生的现状或遗址，这些开发、生产过程都具备研究的价值和教育的功能，矿山遗迹是人类采矿活动的历史记录，是当今受世界保护的重要自然和文化遗产之一。规划将大红山矿山“火热旅游”放在整个新平县及玉溪市的旅游格局中来考虑，初步设想通过构建“一馆（博物馆）、一坑（井下坑采）、一厅（露采）”的空间格局，开展科教旅游，完善工业观光旅游产品，变矿山为省级的地质、工业旅游场所，变单一的生产过程为具有科教、旅游价值和高效益的生产过程，形成由原料开采到观光、科考的产业链，既振兴了经济，创造了就业，还改善了生态，使生产和旅游有机协调、融合可持续发展（图2）。
图2
4、结语
本次规划在规划理念创新，产业选择合理，园区选址符合当地资源及地理情况的同时，更加注重环保和节能，通过发展循环经济变废为宝，符合当前环保和节能减排的要求。随着工业园区的建设，在促进产业结构升级及产业转型，带动地方经济发展，增加就业岗位，提高了当地人民群众的经济收入，建立了良好的城乡环境和谐关系，促进园区健康发展等方面将会起到重要作用。
参考文献
制定开发区发展战略规划和实施开发区工程导入是我区加快发展、实现全面升级、全面管理的先决条件，是打造开发区品牌、增强区域竞争力，实现由规模型扩张向内涵型增长转变的有效途径；是开发区实现“二次创业”目标，建设全国一流开发区的重要措施。制定开发区新的发展战略规划和实施开发区工程导入，这是开发区工委、管委在全国开发区竞争日趋激烈的新形势下做出的重要决策，是开发区经过年快速发展到今天，为应对新形势、新情况、新机遇的必然选择。
刚才院长、总经理分别就开发区发展战略研究和实施工程的重要性，以及这两项工作的进程、步骤做了阐述。下面我就做好这项工作讲几点意见：
一、要充分认识制定发展战略规划和实施工程的重要性
首先，进行开发区发展战略研究和实施工程是进一步加快开发区二次创业、建设全国一流开发区的需要。
十二年多来，开发区按照“高科技、外向型、园林式、现代化”的发展定位和建设全国一流开发区的奋斗目标，实现了区域经济以年递增的高速度增长，已经成为全市经济和社会事业发展的重要增长点和排头兵。目前，已有来自个国家和港台地区的多家客商进区投资建厂，其中有著名跨国公司余家，世界强企业家，初步形成了机械、电子、食品、新材料、轻工纺织、教育等六大主导产业，综合考评已连续八年在全省开发区中名列前茅，在一片贫瘠的沙荒地上，建起了一座高科技、外向型、园林式的现代化新经济区，成为全市对外开放的重要窗口、体制改革的示范区和新的经济增长点。
年来，纵向比较，开发区取得了较大成绩，在全省开发区中连续保持领先地位，但与国内发展快的开发区相比差距在进一步拉大。在经济总量指标落后的背后，我们要深刻思考：与先进开发区差距不断拉大的原因是什么？超前、科学、明确的发展思路和发展定位，以及客观、超前的发展目标和理念，对开发区的超常、跨越发展所产生的作用是什么。一方面我们提出追赶部级开发区、建设全国一流开发区的目标，这需要我们全面总结一次创业的经验和教训，重新审视开发区所面临的发展机遇和挑战，通过确定超常的发展理念和发展思路，采取非常的措施来实现超常的发展，从而在快速发展中追赶先进开发区。另一方面在二次创业中，“开发区品牌”的塑造、核心竞争力的提升、产业结构的优化升级、各种资源的整合配置、主导产业的培育壮大和开发区的全面升级等，还需要我们倾注大量的精力来认真研究加以解决。
因此，在前年发展的基础上，如何在经济全球化、区域经济一体化的新形势下确定科学的发展战略和目标定位，确定科学、客观、可行的发展定位和发展思路；如何在思想观念、工作理念和发展模式上形成一次跨越式的突破和解放，这些都需要我们对开发区的发展战略进行深入规划研究。
其次，制定发展战略规划和实施工程是找准提升发展的机会点和着眼点的需要。
全球经济一体化进程的加快，东北亚地区经济的超前活跃，环渤海合作机制的建立，这些都为开发区提升发展水平创造了有利的外部环境。同时，开发区之间的竞争日趋激烈，政策的不平衡性依然存在，地区间的产业趋同性没有改变，这些也都对开发区提升发展水平提出了迫切要求。
去年以来，国家的有关政策和管理措施进行了调整，开发区的外部环境发生了较大的变化。另一方面，随着开发区在全市经济发展中的地位进一步突出，在优化产业结构、改善投资环境、增强区域竞争力、加大产出和效益方面承担着更艰巨的任务，面临更大的压力，开发区今后的发展思路及具体措施成为发展的关键。
开发区年的发展积累了大量的成功经验和好的做法需要我们继承提高。面对新的形式，我们首要的任务是研究如何实现由规模型扩张向内涵型增长、由资源性开发向集约化管理、由行政型向市场型、由管理型向服务型的根本转变和由依靠地源型向依靠资源型和智源型发展的转变。
自从开发区在中国建立以来，规模型扩张的发展方式被广泛采用。产业发展的基本载体是土地，开发区间的激烈竞争造成土地价格偏低，从而降低了开发区的内涵质量，造成了资源闲置和浪费。各开发区的显著特点就是开发投入规模与产出数量的强劲增长，而开发的质量和效益的提升却相对滞后。从根本上讲，规模扩张型发展只能是一种短期性和战术性的开发策略，不适宜长期实行。在现时条件下，顺势而为，及时调整，转而选择内涵型增长的发展方式是大势所趋，也是我们进位争先的机会点和着力点。
在外部环境讲，开发区要提升发展水平，一定要眼光放远，视角扩大，以世界经济形势的变化和相关产业的最新动态和发展趋势为参照，以突出比较优势和发挥独特作用为目标，实现差异规划、错位发展。要积极参与开发区间的竞争，谋求主动，也要冷静地对待现实，有的放矢。在这样的大背景下，对开发区进行全面、科学、深入的研究规划是我们首先解决的问题。
第三，制定发展战略规划和实施工程是整合资源和整合推销的需要。
纵观中国开发区年的发展历程，可以总结为由经营土地——经营环境——经营品牌的这个轨迹。从某种意义上讲，我们是在营销“开发区”这个大的品牌。我们营销的目的，就是要让更多的投资者了解、认同“开发区”，进而到开发区来投资兴业。而那些投资者就是开发区投资环境的消费者。
在年中，开发区经过创造、吸收、消化、沉淀所形成的独特的区位优势、市场优势、交通优势，以及完善的基础设施、超前的服务理念、有力的环境保障等等，初步叫响了我们的投资环境产品——“开发区”。它是我们进一步吸引投资的最大资本和可利用的资源，也就是我们的最大的“卖点”。
然而，我们还没有把招商引资主要途径与公共关系与区域营销有效地结合起来，还没有把各种要素和手段完全的整合为一个有机的整体，从而让投资者来认同“开发区”。大多数投资者都是通过实地参观、考察之后才了解、认同了“开发区”，他们只是单纯的依靠直接感受来获得“开发区”这个信息。虽然我们每年的广告宣传投入不小，但我们在各种媒体上的闪光点是微乎其微的，之所以造成这种结果是因为各种媒体和宣传途径上的“开发区”信息是散状的，没有科学整合，没有形成强大的冲击力和影响力。我们必须充分整合资源、整合信息，打造一种全新品牌，才能实现让更多的投资者知道“廊坊开发区”、让投资者不到开发区就能认同开发区的目的。做到无论是近在咫尺的港澳台地区还是一衣带水的日韩，还有远隔重洋的欧美，只要想来到中国发展，就会关注“廊坊开发区”，都要来开发区看看。
设计的任务就是通过整合资源、整合信息，通过突出差异、传播信息，树立形象，影响投资者对开发区的观念和印象，让投资者认同“开发区”，进而投资和增资。也就是要把我们的资源组合成有效信息，并使这些信息能够引起投资者的注意、提起投资者的兴趣、唤起投资者的欲望、导致投资者的行动。进行开发区设计是为开发区搭建与世界沟通的平台，是开发区以全新的、专业的形象参与国际竞争的有效途径。
二、制定发展战略规划和实施工程注意的几个问题
第一、开发区制定发展战略规划和实施工程要从开发区的实际出发，做到实用性、科学性、前瞻性和可操作性，要经得起时间和历史的考验。
开发区发展战略研究是一项对开发区具有重大指导意义的工作，是关系到今后开发区如何发展、怎样发展的关键问题。在发展战略研究过程中，要站在全市、全省、环渤海地区，以及全国和世界的横观层面，站在继承提高开发区年发展经验、保持时代特色、引领时代潮流的纵观层面，站在各产业发展的前沿，吸收借鉴国内外先进开发区、高新区和工业园区的成功经验，多层面、全方位的研究好开发区产业定位、区域定位、发展目标、发展理念，以及解决开发区发展的制约因素的有效途径。要充分结合和考虑开发区的经济环境、政策环境、社会环境、地域环境等的大背景，集思广益，听取专家、学者的意见和建议，通过充分的科学论证和专业的专家评审，做到科学实用，避免纸上谈兵。
设计在国内开发区和高新区中进行设计的很多，但成功的很少，产生理想效果的设计还不多。在设计过程中要突出开发区的差异性，充分整合和浓缩“开发区”的信息资源，建立全新的、与世界同步的形象识别系统，成为开发区最直接、最形象的标志，在视觉效果、行为规范和发展理念上要充分体现以人为本的理念，具有鲜明的地域和时代特点，在实际运用过程中起到良好的效果，取得投资者和全体开发区人的认同和接受。
第二、要统一思想、高度重视、积极配合，做好开发区发展战略研究和工程导入。
开发区发展战略研究和工程是一项战略性的系统工程，涉及领域广，工作量大，时间也比较长，尤其是开发区发展战略研究需要对开发区的各方面情况进行充分调研；设计及实施是一个组织再造过程，将改变现有的工作习惯。因此，工委、管委领导和开发区各部门一定要高度重视、积极配合，按照要求做好各项有关工作；要站在全局的角度，把这次发展战略研究和实施工程作为一次理清工作思路、创新工作方法的机会，做到积极参与、全面配合、责任到人、及时沟通、坚持不懈。
第三、要把这两项工作与推行电子政务工作有机的结合起来。
开发区电子政务建设自××年推行以来，现已全面实施，对开发区进行发展战略研究和设计提供了有利的保障。各单位、各部门一把手要在日常工作过程中，要主动转变工作方式，带头做好这项工作，充分利用好开发区电子政务平台，进一步提升廊坊开发区的管理水平和行政效率，使廊坊开发区在竞争中占据优势地位，实现跨越式发展。
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，以加快建设现代国际旅游城市为目标，以实施“十大工程”和“四区建设”为抓手，强化城乡规划的引领调控作用，构建“视野前瞻、定位准确、系统完善、管理科学、覆盖城乡”的新型城镇规划建设体系，促进经济社会又好又快发展。
（二）基本原则
1、坚持规划指导建设原则。围绕当前建设重点，编制一批科学性、实用性、操作性强的规划，指导城乡建设有序开展。
2、坚持适应形势发展原则。根据新的发展形势，对已有规划抓紧修订、补充和完善，对未编规划抓紧启动编制。
3、坚持即期长远结合原则。编制一批既立足当前，又着眼长远和前瞻性的规划，增强规划的引导性。
4、坚持规划联动衔接原则。城镇规划编制与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相衔接，与相关专项规划相协调。
二、工作目标和主要任务
（一）城市、县、镇总体规划
按照建设现代国际旅游城市的战略定位，完善城市、县和建制镇总体规划，为城镇建设提供更合理的框架结构、更充裕的发展空间和更科学的规划指引。**年完成市和四县总体规划（含近期建设规划）、南部城镇群发展战略规划以及20个重点镇的总体规划修编、修订，**年底前全面完成建制镇总体规划修订工作。
近期工作重点：
1、修编《**市城市总体规划（**-**）》。确定城市性质、规模、发展方向和用地功能布局，统筹**排市域交通、供电、防洪等重大基础设施，对旅游、生态、自然与历史文化遗产资源保护利用等提出规划指引原则。同步完成未来5年的“近期建设规划”及近期建设区的控规编制工作。
2、修编“四县总体规划（**-**）”。依据《**市城市总体规划（**-**）》，完成四县总体规划修编。歙县以“部级历史文化名城”为总体定位，突出“古城保护与新区开发”并举；休宁县以“与中心城区同城化”为原则，做好与中心城区的衔接，同步完成“近期建设规划”，开展近期建设区域的控规编制；黟县围绕西递、宏村等重要节点，依托文化遗产密集区的资源优势，处理好保护与开发关系；祁门县以“新城”开发建设为主要载体，重点开发建设新城区，同步改造提升老城区。
3、修订建制镇总体规划。根据新一轮城镇体系规划要求，全面修订全市建制镇总体规划，以20个特色镇为重点（名单附后），突出发展特色和优势，做好镇区规模拓展和镇域村庄协调建设，为城乡一体化发展提供科学的规划指引。
4、编制南部城镇群发展战略规划。立足区域经济一体化，明确重点发展区域，统筹资源共享、设施共建，形成以**中心城区（含屯溪组团、新城组团、岩寺组团）为核心，休宁海阳组团、歙县徽城组团为两翼“一加二”的空间结构框架，统筹南部城镇群协调发展，为**市城市长远发展奠定基础。
（二）城乡重点发展建设区域规划
围绕“十大工程”建设，服务即期建设需要，在**年底前完成一批重要区域、重点项目的规划编制和修订工作，为开发建设提供翔实的规划依据。古村落保护和开发利用规划可延至**年底前完成，村庄建设规划由各区县政府自行划定范围，分区域、分阶段组织编制。
近期工作重点：
1、编制《环**周边区域协调发展规划》。在《**风景区总体规划》指导下，以服务**景区为目标，按照“四门洞开，山上山下互动”的总体要求，处理好景区与周边汤口镇、谭家桥镇、耿城镇、焦村镇、三口镇和洋湖林场区域之间的关系，尽快编制完成“**景区外部交通专项规划”和“环**周边区域协调发展规划”，带动并加快“五镇一场”建设，提升**景区及周边城镇接待能力和容量，形成以**风景区为中心的“大**、大联动、大旅游”格局。
2、编制《高铁**站站前区综合规划》。按照规划用地面积10平方公里，控制面积27平方公里的规模，通过编制高铁**站站前区综合规划，实现站前区枢纽交通与市域和市区交通的“无缝”衔接。按照商贸旅游、商务办公、文体娱乐和高品质居住区的功能定位，编制站前区控制性详细规划，为站前区的开发建设提供依据。
3、编制《新**江综合开发工程规划》。制定西起桃花岛，东至花山景区的新**江综合开发规划。以老街区域为核心，改造提升老城区沿江风貌，完善滨江旅游服务功能，编制三江口、桃花岛和江心洲三个主要节点周边的详细规划建设方案。以花山谜窟为核心，拓展城市空间，丰富新型旅游业态，新增城镇建设用地面积3-4平方公里，规划建设旅游休闲度假区。
4、完善《太平湖风景区总体规划》。按照建设国际一流滨湖旅游度假区的要求，以加快环湖区建设为主题，以环湖公路为主线，拓展环湖区建设用地规模，完善太平湖总体规划内容，为重大项目落地建设提供空间，为太平湖的大发展、大跨越提供规划依据，年接待能力从80万人次提升到200万人次以上。
5、修订历史文化名城、名镇名村、街区和古村落保护与开发利用规划。围绕正街整治、小巷开发、滨江改造和配套，修订完善《屯溪老街历史文化保护整治规划》，完成老街区域交通协调规划研究工作和小街小巷保护与开发建设的规划控制导则。深化《歙县历史文化名城保护规划》，在府衙修复、斗山街改造、渔梁坝开发和练江改造等方面做到详细规划的深度。以“百村千幢”古民居保护利用工程为抓手，以西递、宏村、唐模、棠樾、呈坎、黄村等一批重要的历史村落为重点，修订和完善国家、省级历史文化名镇（村）和其它古村落保护与开发利用规划，按照一个新村（解决村民的居住问题，疏解古村落的保护压力）、一批项目（提升旅游接待水平，丰富旅游服务业态）、一套设施（道路交通、消防供水、污水排放）的要求，完善和拓展开发利用篇章。
6、编制和完善重点建设区域详细规划。根据重点项目实施情况，尽快完成详细规划的编制、调整完善工作。近期重点完善和编制雨润商务度假区、茶博园、新徽天地旅游度假区、黎阳老街改造、徽文化艺术长廊、东**旅游小镇、太平湖SPG项目、金盆湾旅游度假区、**北驿度假区、奇墅湖旅游度假村、新**医药博物园、纳尼亚小镇等一批用地面积在1000亩左右的重大旅游休闲、文化产业项目详细规划。同时按照整合教育资源的要求，抓紧编制**职业技术学院建设规划。
7、抓好新农村建设规划。区别不同区域，因地制宜，在铁路、高速公路、国省道、旅游道路沿线和风景名胜区、饮用水水源保护区，按照“生态、徽韵”原则；景区景点周边按照“建设新村、配套功能”原则；城郊按照“集约用地、风貌整治”原则，结合“村庄清洁工程”，编制村庄建设规划。
（三）城乡发展重要支撑专项规划
保障发展需要，在**年底前，加快完成一批重要发展专项规划的编制，提升城市承载力和综合竞争力。
近期工作重点：
1、编制**市综合交通专项规划。按照服务“大交通”的要求，结合高铁建设，尽快完成高铁站站前区综合交通规划，确保高速铁路与城市道路交通配套设施同时建成投入使用。抓紧做好**市国家公路运输枢纽规划、全市公路网和旅游公路网发展规划，尽快形成以高铁**站为核心、高速公路为骨架、等级道路为脉络、县乡公路为延伸的市域道路交通体系。
2、编制旅游发展专项规划。按照服务“大旅游”的要求，编制自驾车旅游服务专项规划，在中心城区规划建设“全市自驾游服务中心”，在各区县规划建设“自驾游服务区”，在景区景点周边规划建设“自驾游服务接待点”，通过三级体系建设，构建自驾游配套服务网络。修编**市乡村旅游发展总体规划，抓好乡村旅游全市统筹，完成乡村旅游的规划布点和用地布局，促进城乡互动协调发展。
3、修订和完善经济园区总体规划。按照服务“园区建设”的要求，抓紧完成全市各经济园区总体规划修订和控制性详细规划的编制，为园区发展建设提供依据。按照园区集中、产业积聚的发展思路，着力扩大园区规模，**经济开发区原则上按照20平方公里规模进行建设；区县园区通过整合资源，盘活土地，结合发展条件，适当拓展规模。在现有园区基础上，根据城市总体规划，按照承接长三角产业转移的要求，在全市统筹**排2-3个新的园区。
（四）城乡环境风貌整治规划
针对需要重点整治环境风貌的节点、路段和区域，按照“突出特色，提升品位”的要求，在**年底前，编制完成环境风貌整治和整体改造详细规划，塑造现代国际旅游城市新面貌。
近期工作重点：1、编制城市重要节点改造规划。中心城区按照“拓展和内涵提升”的要求，完成高速公路率水桥区域、草市—篁墩区域、汤屯高速公路出口区域环境风貌整治改造详细规划，同时启动仙人洞路整体改造详细规划，完成建成区的“城中村”改造、拆迁**置区和廉租房、经济适用房等保障性住房规划，提升城市形象。各区县在总体规划的指导下，选择若干“重要路段、重要节点、重要出入口”区域，完成一批改造提升和环境整治项目规划，通过环境整治和整体改造，迅速改善城市面貌。
2、编制特色风貌规划。以“整体要有规划，群体要有美感，单体要有特色”和“瘦、透、秀”的总体要求，制定城乡特色风貌控制导则和新农村民居建设标准图集，分类指导各地建设。编制完成城市（区县城）亮化规划，提升亮化的品位和档次。
三、保障措施
1、加强领导，抓好任务分解落实。市委、市政府成立构建新型城镇规划建设体系工作领导小组，加强组织领导和协调。各区县和市直有关部门要成立专门机构，抓紧做好规划任务的分解和落实工作，制定具体的规划编制方案和工作计划，建立目标责任制，层层分解，责任到人。
2、加大投入，做好资金保障供给。城市、县、镇总体规划等要充分发挥政府财政的主导作用，各级政府要将规划编制经费纳入年度财政预算，加大财政投入。同时各项目业主要将规划编制经费纳入项目开发建设的总投资，保障资金供给，确保各项规划编制任务的完成。
3、开放市场，提高规划编制水平。充分引入竞争机制，拓展视野，开门规划，加强与国际接轨，开放搞活规划编制设计市场。广泛借助“外脑”、引进“外智”，切实提高城乡规划的编制水平。加强前期论证和调研，提高规划的可操作性，真正做到高质量规划、高水平管理、高标准实施。
4、狠抓落实，建立目标考核机制。各区县和市直有关部门要上下联动、各司其责，共同做好规划编制工作。建立目标考核和责任追究制度，将其纳入政府年度考核内容，市政府有关部门要严格目标管理和督查督办，对工作进展快、任务完成好的给予表彰奖励，对行动缓慢、任务完成差的，给予通报批评。
按照国务院下发的《关于编制全国主体功能区规划的意见》,2007年9月底,《全国主体功能区规划》形成初稿,12月上报国务院审批。郑伟元长期从事区域经济规划、土地规划工作,从2003年以来,多次参与了全国主体功能区规划的研讨。
“这标志着国家将对目前的区域发展战略进行重大调整,由各地‘齐头并进’模式转到划分‘优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发’四类地区,突出重点、有保有压的模式”,郑伟元认为。
对于已经成为宏观调控重要手段的土地管理工作,主体功能区规划提出了新要求。未来如何使土地规划、利用等政策与之协调衔接,成为目前需要研究的重大课题。
空间开发政策长期缺位
类似于西方国家每次经济改革的主要内容都是向地方放权,近年来中国中央政府也逐步加大向地方放权。
“从正面来讲,这调动了地方发展经济的积极性。但是也有负面作用,一些地方不顾自己的资源、环境承载力等限制因素,都想发展,对产业不限制,只要有投资就好,什么赚钱干什么,造成很多问题,比如重复建设、对生态环境的破坏、土地的浪费等等”,
郑伟元说。
有人统计过,全国除了,几乎各个省、自治区、直辖市都有自己的汽车生产行业,全世界的汽车生产厂家加起来也比不上中国多。诸如此类的区域开发无序性现象,在当前的经济发展中比比皆是,在一些专家看来,这正是空间开发无序的突出表现之一。
中科院地理科学与资源研究所研究员樊杰博士认为,在欠发达地区,空间开发无序突出表现为不应该开发的区域盲目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。例如,2000年实施西部大开发以来,在一些地方,西部大开发演变成了西部“大开挖”,对生态环境造成了非常严重的破坏。
在发达地区,区域开发的无序性表现为还没有从真正意义上摆脱传统经济增长模式,仍在以环境污染、大量占用土地等资源、能源获取经济增长,导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。其重要的原因之一,就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用。比如珠江三角洲地区,在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时,传统产业也还在发展,相互混杂分布在狭小的地域空间上。
空间开发无序的另一个突出表现是城市化的盲目性。很多城市不管自身发展的条件和发展规律,人为地、盲目地追求把城市做大。有媒体调查发现,目前提出建设“国际化大都市”目标的国内城市已经达183个,包括了大部分省会城市、直辖市以及次一级城市,甚至一些中小城市也一哄而上。
“形式上,城市规模在扩大,而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口,土地从形式上划成了城市用地,但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换,他们并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益”,中科院陆大道院士指出。
由此,解决空间开发的无序,即盲目的城市化和区域开发的无序成为中国社会经济发展所面临的一个核心问题,同时,也成为当前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标。
960万平方公里的国土,哪些区域应该成为未来进行工业化和城市化的重点区域?哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域?基于这样的思想,主体功能区概念酝酿而生。
2006年3月,推进主体功能区规划被写入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。纲要明确要编制国家主体功能区规划,按照分类管理的区域政策,推进规划实施。其后,国家发改委开始组织研究和编制部级的主体功能区规划,选择了全国八个先行的省区作为试点,进行科学研究层面上的探讨和匹配政策方面的研究。
四大主体功能区形成
据专家介绍,对于如何划分主体功能区,一开始的想法是参考西方很多国家针对一些问题区域制定相应政策的做法,提出划分为优化调整区域、重点开发区域和生态脆弱区域等类型区域。后来考虑到将一些区域称为“优化调整”并不确切,即便是像长三角、珠三角这些一部分人认为已经开发过度的、资源环境问题很突出的地方,还是需要继续优化开发。与国际上一些大城市区、密集区比较起来,这几个区域无论从经济发展水平,还是从产业结构上都还是比较落后的。例如,目前长三角、珠三角和环渤海三个地区GDP只占全国总值的30%左右,而日本最集中的三个大都市区“三湾一海”GDP占全国总值的80%左右。
从这点看来,这类区域的集聚效应还没有完全发挥出来。所以后来经多方讨论,最终将这类区域确定为“优化开发区”,就是一方面要优化,另一方面还是要开发、要发展,未来应当通过转变发展模式,把提高发展质量和效益作为发展的核心目标,使这些区域成为提升国家竞争力的重要区域。
对于那些目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的程度,但具有一定的国土空间开发基础、具有进一步集聚人口和发展工业条件的区域,称之为重点开发区域。
具有全国意义的重要生态功能,或者是生态比较脆弱的区域,不能进行大规模人口集聚和工业化,称之为限制开发区域。
还有一类区域是禁止开发区域。指的是国家依法设立的各类保护区,包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等,这些区域不允许进行工业化和城市化活动。
按照初步构想,主体功能区中优化开发、重点开发区分别占国土面积的1%左右,限制开发区域占国土面积20%左右,禁止开发区域所占面积比较小,针对的是这些保护区的核心区域。四类区域共占国土面积的20%～30%左右。
土地政策如何衔接
专家普遍认为,四个主体功能区划分以后,主要靠两个方面去推动实施:一是政策,二是政绩考核办法。
樊杰认为,围绕主体功能区规划,将实施分类指导的区域政策和政府政绩考核政策,这些政策措施也是主体功能区规划的一个重要内容,未来势必在调整产业结构、转变经济增长方式,甚至在选择发展道路上,对政府产生实质性的影响。
“我们过去过多地把增加GDP放在政府考核中的重要位置,所以在体制这个层面上,加剧了空间开发的无序。实施主体功能区规划,就必须调整政府政绩考核标准。对于那些应该限制发展、进行生态建设的地区领导干部的考核,核心的指标就应该是生态建设任务的完成效果,而不是经济增长一类的指标。这样,从体制的层面上就会引导人们在发展道路上、发展目标上进行新的调整。”
郑伟元认为,在产业、土地、环保等诸多政策中,产业政策更多地是通过市场调节去实施。而从目前实际情况来看,土地和环保是目前最有力的政策手段。
樊杰也认为,对于优化开发区转变经济增长方式,不走牺牲资源环境为代价的传统增长模式,就应在环境政策和土地政策上做出相应的约束,不给简单扩大经济规模提供更多的发展空间和新增建设用地,促使各级政府在有限的土地资源供给条件下,合理高效节约利用土地,转变经济增长方式。
引人注意的是,主体功能区规划编制期间,另一项对区域土地不同用途和指标进行控制的战略性宏观安排的规划,即新一轮全国土地利用总体规划纲要也正在编制过程中。
“土地规划说到底是空间规划,也是对区域明确政策,因此两者必须衔接起来”,郑伟元认为。
今后要依据土地利用总体规划,在与主体功能区规划相衔接的基础上,实行差别化的土地利用政策,确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降等土地管理与调控目标的实现。
具体来说就是,对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,适当扩大重点开发区域建设用地供给,严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制,严禁改变生态用地用途。
“一经列入相应区域,就意味着国家明确了区域内的开发秩序、方向。这标志着大家不是齐头并进了,‘保护’就成为一些地方的最主要责任。”
中国土地学会秘书长黄小虎也持类似观点:“以往各地制定发展计划的时候往往会超过中央的目标,导致各地向国土部门要求更多的建设用地。但国土部门由于承担着保住18亿亩耕地的责任,结果只能对用地指标的分解实行‘一刀切’,而无法顾及各地的不同实情。”
当然,专家提醒,实施主体功能区规划一定要有机制,以解决资源补偿、生态补偿的问题。从全国横向来看,上游保护了,中游、下游的受益地区就应当给上游的地区予以补偿。纵向来看,全国财政也要加大转移支付的力度,对这些为全局发展作出了贡献的地区给予补偿。
郑伟元认为,在优化开放区域,对建设用地实行更严格的控制基础上,可以考虑在总量上做到不增加。实现总量不增加有两个路径,一是通过结构调整来实现,比如产业结构升级,在同样数量的土地上,大力发展金融、服务、高科技产业等能创造更多附加值的产业,减少污染大、占地多的产业。另一个是通过空间调整来实现,如首钢搬迁到河北唐山曹妃甸。
对于优化开发区域内的农地,必须严格保护。这个区域内的长三角、珠三角地区作为过去传统的农业区,也是我国农地质量最好的区域。同时这些地区近年来环境问题已经比较突出,未来在这些地区保护耕地不再仅仅是纯粹种植粮食,而要和改善生态环境结合起来,更多地发挥耕地本身的生态功能。
对于重点开发区域,可以适度安排新增建设用地,尤其是基础设施、城镇工业用地,重点保障、促进人口和经济的集聚。这些地区包括中原郑州城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝地区、北部湾等中西部一些有条件、有潜力的区域。
对于限制开发地区,要严格土地用途管制,尤其是具有重要生态价值的土地,严格控制转用。对于禁止开发区域,严格禁止开发利用。
郑伟元还认为,环保政策作为引导主体功能区规划实施的另一种有力行政手段,一些做法可以为土地政策借鉴,例如国家环保总局实行的行业、区域、流域限批等。
这位专家说,从总体上看,主体功能区规划对加强土地管理是有好处的,这些政策是相辅相成的,可以利用这个规划来加强土地调控和管理。
但是,也有专家认为,目前存在主体功能区规划可操作性和土地利用分区的衔接问题。中国人民大学严金明教授认为,作为一种宏观政策,主体功能区规划以县域为单位,但土地最终是要落在地上的,土地利用还要继续划分,县域内部不同地域的土地也要有不同的利用分区,用途管制制度要落实到每块土地上。因此,两者如何有效衔接值得进一步研究探讨。
国土规划编制为何滞后
为了保障控制效果,主体功能区只对占全国国土面积20%～30%区域进行规划,并非对所有区域进行控制。
主体功能区规划呼之欲出,与此形成对比的是,一个覆盖全部国土,可以统筹规划海域陆域,地上地表地下资源开发利用与保护的国家中长期空间发展战略―国土规划,至今仍没有实质进展。对此,中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元给出了一些看法。
《中国土地》:国土规划编制情况目前进展如何?
郑伟元:国土规划早在1981年就启动,1982年～1984年,原国家计委组织开展了全国20多个区域性国土规划试点,1989年完成了全国国土规划草案。但是,令人惋惜的是,这个草案当时并没有得到国务院的通过。也就从那时起,国土规划工作走向低谷。1998年,国务院机构改革将国土规划职能划归国土资源部。其后,先后在深圳、天津、辽宁、广东等省市开展了省域国土规划试点。2005年,全国国土规划前期研究工作正式开展,设立了专门的组织机构、工作机构和课题组顾问。目前,已形成了《新一轮全国国土规划前期研究报告》。
《中国土地》:主体功能区编制工作进展很快,今年12月,将报国务院审批,国土规划为什么至今还没有在全国推开?
郑伟元:首先是过去大家都没有意识到国土规划的重要性,编制的规划都是经济社会发展规划,要求总量增长多少,没有研究在空间上怎么发展,哪里应优先,哪里应限制。但是归根结底,目前国土规划面临的最大困难是没有法律依据,这也是当时国务院没有通过的一个重要原因。国土规划应该怎么编、怎么批、原则是什么?至今这些问题都没有答案。另外,与主体功能区规划相比,国土规划编制缺乏一个强力推动。
《中国土地》:您个人为什么支持主体功能区规划的实施?
郑伟元:这有我的国土规划情结在其中。实际上,国土规划的一些原则、理念已经运用到主体功能区规划编制中。一方面,国土规划推出的难度很大,综合性太强,涉及面太广,部门间的协调难度大。另一方面,国土规划应该是上位的,主体功能区规划是国土规划的一个方面。现在把主体功能区这块拿出来单独做,原来曾打算把它拿出来放在经济社会发展规划中,对空间发展有方向性的引导,但经济社会发展规划仍是数量、结构、比例上的一些要求,这些基本还是计划经济时代的做法。按照现在的做法,单独拿出来做,可以对空间发展上有大的原则性、方向性引导。
什么是国土规划:根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划地区自然、经济、社会、科学技术等条件制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。基本任务是根据规划地区的特点和优势,从地域总体上协调国土资源开发、利用、治理、保护的关系,协调人口、资源、建设、环境的关系,促进生产力的合理分布和地域经济的综合发展。其主要内容为:确定本地区主要自然资源的开发规模、布局和步骤;确定人口、生产、城镇的合理布局,明确主要城镇的性质、规模及其相互关系;确定交通、通讯、能源、水源等区域性重大基础设施的安排;确定环境治理的目标与对策。
山区城市规划对当地经济刺激带动作用，需要经历漫长的时间积累，需要在实践中缓慢完成，无法在短时间看到山区城市规划对当地经济的带动作用。但在进行地方经济改善、刺激之前，山区城市规划首先为当地房地产开发提供了发展平台，激活了当地房地产市场，扩大了当地房地产开发需求。因此，当地房地产业是山区城市规划下，得到改善效果最快、受影响程度最深的行业。山区城市规划作为山区城市实现经济目标发展、社会目标发展的重要性手段，在整体规划下，山区城市在未来经济发展过程中，可以掌握明确发展方向、科学调整山区城市土地配置、合理分配空间发展资源，有利于山区城市经济发展，带动当地经济走向繁荣。基于山区城市规划对当地空间、资源的整体调控。房地产业在当地社会经济实际发展过程中，表现出的强大经济拉动能力，离不开山区城市规划的调控与管理，更主要是通过山区城市经济发展形态表现出来。因此，山区城市规划活动对当地房地产开发具有巨大积极促进作用，在加速当地房地产发展、扩大房地产建设需求上具有显著成效。但是，进一步考量当地房地产行业在实际山区城市发展运作情况，由于山区城市经济基础薄弱、基础设施建设规模小、较发达城市发展起步晚、技术水平严重低下，因此，当地房地产与山区城市规划发展出现发展不一致、不协调现象。山区城市长期处在经济落后状态中，山区城市规划产生的短期快速经济发展热，即便经历长期全面规划与管理，山区城市规划与当地房地产业在共同发展过程中，不协调问题依然存在。为了进一步发挥房地产在地方经济拉动作用、进一步促使当地房地产与山区城市规划形成良性互动，尽快采取相应整改措施，让山区城市当地房地产更好地发挥先导性基础作用，具有重大现实意义。
二、山区城市规划与当地房地产相互促进关系阐述
山区城市规划是一种政府强制干预行为，山区城市规划方案、文书一般是由国家政府相关部门进行统一编订，在规划管理内容上以计划性、政策性为主，主要以当地山区城市的整体利益和长远利益为考虑出发点，进行山区城市规划。相反，当地房地产作为个人经济发展行为，多数是以房地产企业单位实现最高社会经济效益为发展目的，在市场环境中受经济发展规律制约，自由发展。因此，导致山区城市规划与当地房地产在发展本质上出现不同，但基于山区城市规划的整体管理，对当地房地产发展的促进作用非常明显，具体表现在以下几方面上：首先，山区城市规划与当地房地产在利益最优上达成统一。山区城市规划主要考虑全局效益统一，为山区城市规划寻求城市整体的最优化管理模式。当地房地产作为私人企业单位，以自身利益为出发点，势必会在山区城市中，选择最佳、最好的土地作为房地产开发用地，采用获利最高的房地产开发方式进行效益创收，同时对山区城市建筑容积率产生更高要求。此时，山区城市规划在处理当地房地产肆意进行土地开发、破坏山区城市空间分配行为上，具有显著管理成效。山区城市规划可以有效管理当地房地产土地用地，以便更好管理山区城市交通、降低山区城市环境污染，有效管理、合理分配山区城市公共基础设施。其次，山区城市规划考虑长远整体经济效益，而当地房地产以短期快速收益为目标，借山区城市规划发展期间，快速实现自身企业经济效益。山区城市规划发展下，当地房地产业受城市规划刺激影响，新经济发展模式注入山区城市，为山区城市房地产开发商带来发展生机与发展平台。山区城市经济开发、城市建设，首要任务是要调节山区城市长远宏观经济效益与当地房地产短期快速盈利之间的关系。山区城市规划正是通过当地不同规模房地产，一次又一次不断实现短期快速经济效益，最终使得当地城市实现蓬勃、健康、稳步发展。最后：计划性山区城市规划按固定城市规划方案实行经济改革、城市建设活动，与山区城市的计划稳定性相比，当地房地产经济发展更具活波性、实时性。当地房地产建设过程中，风险突出、市场环境复杂多变，为当地房地产开发建设带来巨大风险挑战与压力。但山区城市规划期间，当地政府以计划性城市规划发展目标为主，固定、计划式经济发展为当地房地产发展，提供安全、稳定的市场环境，当地房地产在计划规划经济下，发展风险小，对促进当地房地产发展具有积极意义。
三、山区城市规划对当地房地产的具体促进表现分析
1.山区城市规划对当地房地产发展具有控制和管理作用
在山区城市发展规划过程中，当地房地产发展主要以短期盈利为主要发展模式，房屋、建筑长期租赁为手段的长远性经济发展行为案例少。房地产短期快速式盈利模式对山区城市规划、房地产发展的短期经济效益获取，具有显著经济带动作用。但是经济回报速度过快，会致使当地房地产建设规模膨胀、住宅、办公楼宇产量过剩。山区城市规划经济发展目标是通过经济长远发展，实现山区城市经济良性、健康运作，当地房地产短期经济行为，造成人口居住需求量过大，同时加剧医疗、文化、教育等经济需求，造成当地政府出现严重财政负担。因此，山区城市规划的整体城市管理作用，可以有效控制管理当地房地产开发数量，为当地房地产做发展上指导，使山区城市房地产发展更具科学性、合理性，为山区城市未来健康、持续发展打下夯实基础。
2.山区城市规划对当地房地产发展具有指导和促进作用
山区城市规划是建立在大量城市信息与大量经济科学发展论证基础上的经济发展行为，因此，在山区城市规划期间，山区城市规划带来的大量准确发展信息与土地开发依据是促进当地房地产开发、建设的重要因素。房地产在开发、建设之前，要进行城市土地选择、开发用地招标、竞标、开发建设方案编制、选择、价格确定、比对等一系列环节，可以得到山区城市规划的指导。当地房地产在山区城市规划指导作用下，有助于提高房地产投资信心、促进当地房地产业经济发展，随着山区城市规划的进一步推进与发展，对当地房地产业的经济发展促进作用也更会更加明显。
3.山区城市规划对当地房地产联合发展具有促进作用
当地房地产业开发与建设多数为个人行为，导致当地房地产建设规模小、社会经济回报率低，联合式成片房地产发展离不开山区城市规划整体管理与设计，即山区城市规划是当地房地产实现大规模发展、实现联合成片发展的重要途径。城市规划发展下为众多房地产业提供最科学、最合理城市用地配置、城市空间配置依据。不仅可以降低房地产设计成本、扩大房地产建设规模，同时在科学化城市规划指导下，使当地房地产建筑功能更加齐全，不但可以满足当地房地产投资商获得最大经济效益，对促进当地经济发展、满足当地百姓生活、发展需要具有重大积极作用。
四、山区城市规划下实现当地房地产更好发展的应对策略
在山区城市规划过程中，当地房地产经济以无形经济拉动功能，对山区城市规划管理与布局工作发挥巨大积极、促进作用，促使当地经济实现多元化发展，实施管理渠道变得具有选择性。同理，山区城市规划为当地房地产发展提供发展机遇、提升建筑需求量，刺激房地产蓬勃发展。为了在山区城市规划发展过程中，使当地房地产实现更好发展、获得更高效益，山区城市规划要大力提升房地产的监管力度。同时在山区城市规划期间，时刻关注房地产商利益获得情况，提高弹性管理能力和市场应对能力，有利于城市规划管理实现，对当地房地产的促进作用也会增强。
五、总结
关键词：近期建设规划；方法分析；思考
Abstract: The city planning to implementation from the blueprint, is all the planning administration and planning and Research Department goals. However, from the reality of the situation, planning and implementation are not ideal. This paper analyses the method of city construction planning, discusses the planning and thinking of city construction, for reference.
Key words: construction planning; methods of analysis; thinking
中图分类号：TU984
城市近期建设规划是实施城市总体规划的重点，科学编制城市近期建设规划有利于城市总体规划的实施。近期建设规划作为一个兼顾多方利益的规划，更容易被地方政府所接受，同时其对下级城市规划管理部门也具有极其重要的指导作用。在实际的城市规划建设中，近期建设规划所起到的作用有可能是突破性的。
1 城市近期建设规划方法分析
1.1 以往规划方法的不足
对近期建设规划的工作重视不够。传统的方法中，城市近期建设规划仅作为一个专项与城市总体规划，仅是对总体规划期限的前5年的基础设施规模、各项建设用地的规模与布局、环与绿化、基础设施建设等方面的目标与重点有所安排和考虑。当城市总体规划确定的近期规划期限过后，不再延续下一个5年的近期建设规划，客观上降低了总体规划对城市建设的引导作用。
1.2 近期建设规划的新诉求
1.2.1 思维方法新诉求
在思维方法上，近期建设规划应选择从远期着眼，还是从近期着眼亦或远期与近期相结合?笔者认为远期与近期相结合的思维方法更适合近期规划，既有远见又很务实，既有弹性又有刚性。规划实践表明，城市总体规划焦点都聚在远期15～20 年，从现实着眼的近期规划（以近期5年项目导向为主）因其缺乏战略目标指导，通常具有盲目性和功利性。
1.2.2 项目建设的新诉求
建立项目库系统，实行“五定”为达到对近期建设用地进行引导与控制的目的，建立以公共设施项目、交通设施项目、市政公用设施项目、工业建设项目、环境整治项目、农业建设项目、住宅项目建设项目、公园绿地建设项目和特殊用地建设项目等为主要内容的项目库系统，同时对近期建设项目实行“五定”（定性质、定位置、定规模、定投资、定时限），以达到对近期建设项目的引导和控制；根据城市发展目标和市场运作的需要，对部分用地只规定性质，具体项目根据实际开发需要而定，确保规划的弹性。
1.2.3 规划过程的新诉求
集思广益，强调规划的多部门参与。采用“在编制中协调”的开放式工作组织方法，规划过程中应主动寻求相关部门参与和合作，力争在规划过程中使各部门达成一致，而不是把规划的协调放到规划编制结束后，并使这一过程纳入制度化、法定化的编制程序。
2 唐山市中心城区近期建设规划的实践
2.1 规划思路
规划采用“问题导引式”和“目标导引式”相结合的技术路线，即通过对上轮规划的回顾总结，找出城市建设存在的突出问题；通过对城市发展的宏观环境分析，立足于满足当前城市发展需要，确定城市发展目标、发展方向、城市发展规模。唐山市市委、市政府以打造国家新型工业化基地，建设京津冀城镇群专业性国际港口城市和国家科学发展示范城市和环渤海生态宜居城市为城市发展总目标，明确近期城市发展方向为“西扩、东延、北控、南拓”，通过重要城市建设项目，住区的建设来引导城市发展。城市发展规模的确定以总体规划为依据，针对近期重要建设项目的功能、规模要求，估算近期土地的需求量。
2.2 明确重点建设区域、开发策略及规划重点
重点发展地区是对提升城市功能和促进产业发展有重要作用的地区。规划确定近期十一大重点发展地区：
2.2.1凤凰新城西北区域
（1）空间范围: 北至大庆道，西至站前路，南至翔云道、长宁道，东至学院路（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为10.5平方公里。
（2）开发策略：围绕“三中心、两基地”（ 现代化的商务中心、金融中心、文化中心、总部基地、创新基地）， 基础设施先行配套，抬高门槛，机会发展。
（3）规划重点：以瓦官庄、宋学新庄、大官庄等村的平改带动居住用地的发展，合理配套各项公共服务设施，重点打造凤凰新城南北向发展轴线。商贸、办公等高档次的项目可选择落户，打造总部经济和金融服务业、会展业发展平台。
2.2.2铁西区域
（1）空间范围：北至裕华道，西至西外环，南至规划路，东至京山铁路（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为6.89平方公里。
（2）开发策略：以新火车站建设带动整个区域发展，完善公共设施建设，集聚新区人气。
（3）规划重点：以商务办公及配套服务区为铁西区域的中心，由北向南依次为物流区、火车站西北片居住区、商业区、火车站西南片居住区和大型市场商业集中区。实现火车站与城市的高效衔接。
2.2.3南湖区域
（1）空间范围：北至南新道，西至学院路，南至205外辅路，东至复兴路（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为30.46平方公里。
（2）开发策略：借“世界园艺博览会”东风，减少人口密度，降低开发强度，逐步发展为南湖配套的旅游服务用地，打造城市精品。
（3）规划重点：以2016年举办世界园艺博览会为契机，以市级行政办公区的搬迁为重点，重点发展文化娱乐、高档商务酒店等旅游服务用地，形成基础设施综合配套、主题公园特色鲜明的城市精品，充分体现“都市与自然·凤凰涅槃”的园博会主题。
2.2.4大城山区域
（1）空间范围：北至建华道，西至龙泽路，南至龙泽路、新华道，东至河西路（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为3.79平方公里。
（2）开发策略：对语大城山，漫步陡溪畔，退二进三，逐步将区域内工业搬迁，有序开发，规模推进，完善配套。
（3）规划重点：以启新水泥厂和陶瓷厂的搬迁为主，改善城区环境，依托大城山公园内的唐人文化园，打造体现唐山根源文化的现代化新区域，为世园会的顺利召开做好充足准备。
2.2.5弯道山区域
（1）空间范围：北至唐马路，西至河东路，南至长宁道，东至规划路（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为3.04平方公里。
（2）开发策略：生态型住区，主题文化公园，陡河景观绿带，工业逐步搬迁，优化居住环境，完善配套设施。
（3）规划重点：以工业用地退二进三为主，合理开发房地产及配套公共服务设施。以陡河为景观廊道，弯道山主题公园为核心，打造东部陶瓷文化、生态景观居住区, 为世园会的顺利召开做好充足准备。
2.2.6丰南西区域
（1）空间范围：丰南老城区京山铁路西侧区域（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为7.2平方公里。
（2）开发策略：优化城市功能结构，打造西部新城区。
（3）规划重点：丰南区为唐山市南部主城区，新兴商业中心，生态城区。近期铁路西侧新城紧凑开发，提高土地使用率，以行政办公区、教育区、文体科技区的建设为主，打造以惠丰湖为核心的生态型综合区。
2.2.7开平区域
（1）空间范围：开平老城区区域，东至东城路，西至东外环，北至规划边界，南至荣盛道（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为3.77平方公里。
（2）开发策略：整治、改善环境，提高生活质量，全面提升城市功能服务。
（3）规划重点：以棚户区改建为主，重点配套各项公共服务设施和市政基础设施。通过对工业用地的置换和村庄用地的整合整体提升城市环境质量。
2.2.8开平南区域
（1）空间范围：东至开越路，西至陡河，北至南十九道，南至205国道（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为5.57平方公里。
（2）开发策略：与开平城区在功能、空间上相融合。
（3）规划重点：“有序、紧凑、适度”建设，以村庄平改为主，提升整体城市形象。近期做好居住用地储备，严格控制开发建设时序。
2.2.9高新区区域
（1）空间范围：北至规划道路3，西至京山铁路，南至大庆道，（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为13.96平方公里。
（2）开发策略：强化特色，抢占生产链的高端地位，紧凑发展，生活配套。
（3）规划重点：以发展一类工业用地为主的特色产业，提高土地使用率，打造区域意义的科技研发基地，为近期高新技术开发区工业发展留有空间。
2.2.10开平工业区域
（1）空间范围：开平老城区南侧现代装备制造园区内，北至205国道，西至东外环，东至东外环高速（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为9.06平方公里。
（2）开发策略：保持现有装备制造产业，完善工业区生活配套。
（3）规划重点：依托现有工业用地，通过道路改造、建设，紧凑开发，提高土地使用率，带动整个现代装备制造工业区的发展。
2.2.11丰南工业区域
（1）空间范围：东至汇通路，西至迎宾路，北至幸福街，南至205国道（详见重点开发地区规划指引图），用地面积约为10.80平方公里。
（2）开发策略：丰南区重要的工业区，加大与唐山市的全方位互动，实现更高、更快的发展。
（3）规划重点：依托现有工业用地，以金属制品业、装备制造业为主导，以现代服务业、食品、化工、电子等产业为辅助，紧凑开发，带动整个工业区的发展。
2.3 注重规划实施
传统的城市近期建设规划由于编制内容过粗，过于注重规划布局，没有落实到具体的项目，不能满足城市建设项目审批的要求，因此不能有效地得到实施，在一定程度上也助长了决策的随意性。针对近期重要建设项目的功能、规模要求，对未来5年的建设安排，建立了近期建设项目库，包括重要公共服务设施、交通设施和市政基础设施项目等。通过对近期建设项目实行“五定”（定性质、定位置、定规模、定投资、定时限），以达到对近期建设项目的引导和控制。
2.3.1近期建设项目汇总
今后五年是唐山市全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。
为顺利实施城市近期建设规划，整合各部门、各级政府在“十二五”期间的发展意图、投资计划、项目安排以及对于城市用地和设施方面的需求，对近期和年度较重要的建设项目进行分类汇总，以便于实施操作，落实空间。
近期建设项目可分成二类，一类是为了达到近期建设目标，政府应优先建设的项目，如城市基础设施、非营利性公共设施、绿地、市政设施、政府重点扶持工业区等。另一类是根据市场规律的建设项目，如居住小区、商业网点等。同时根据城市社会服务设施建设不同性质可以细分为指令性、指导性和选择性项目，分别采取政府建设、政府与市场相结合以及纯市场行为三种控制建设。
2.3.2近期建设投资分析
按现行的投融资模式，完成近期建设目标，将带来政府负担过重等问题。战略上需要创新思路，以统筹解决建设资金缺口；操作过程中需“量入为出”，注重“政府主导、市场运作、社会参与”，充分调动多种投资主体积极性，创新融资方式，健全投资管理体制，以经营城市理念，搞好新一轮城市建设。
重点建设领域的资金筹措以其属性选择合理方式进行。如下：
高铁。高铁交通服务具有准公共物品属性，可采用“政府引导，政策调节”模式，资本金由政府提供，同时引入商业贷款、民间投资、建设债券等多种方式；或参照香港和新加坡地铁“以路养房，滚动发展”模式，利用高铁沿线的土地，通过转让土地使用权或从事房地产开发获得资金，来补足建设资金。
城市道路、桥梁、隧道。这类设施属于公共产品，可采用以下两类解决方案：一是政府向社会举债建设，社会机构负责一定期限内经营和管理，政府以按揭还款方式补助。二是完全非政府投资建设管理模式。实质是由依法成立的项目法人公司全面负责建设、经营和管理，从企业设立、融资、项目建设、经营管理等都依据国家法律法规规定，按照市场化运作。政府可按建设、经营和管理水平定期提供资金补助。
城市供电、水、排污、污水处理、水利、环境治理、防灾等基础设施。水厂、污水处理厂建设，可由政府投入项目资本金（按银行要求，资本金比例在20-40%之间），成立项目公司，向银行贷款或发行建设债券，建成后通过收费还贷的方式，并积极探索BOT和TOT等融资方式；供电配套设施、雨污水管网、水利、环境治理、防灾等主要由政府投入。
文化、体育、医疗等公益事业。政府向公共文化、体育、医疗等基础设施建设提供一定补贴，并充分吸收社会资金参与建设；基础教育设施建设由政府投入。
2.3.3规划实施保障与措施
通过健全规划法制，树立城市近期建设规划的权威性，强化近期建设规划的法律地位，提升近期建设规划执行主体的法律地位层次，加强城市规划立法。
依据近期建设规划的空间管制规定，严格管理中心城区的城乡建设活动，实施城乡统筹发展。
按照近期建设规划中确定的发展时序，处理好近期建设用地与远期发展用地的关系，坚持可持续发展。
明确各级规划管理部门的管理范围和责任，建立责权明确的规划管理体系。
以提升城市整体投资环境为目标，建立政府部门之间政策制定的协调机制。
设立监督机制，将公众参与引入规划编制、实施管理的各个层次和各个阶段。
2.4 规划实施效果
近期建设规划编制实施以来，不仅有效指导了城市的发展，而且在政府决策、规划编制方面都产生了积极而广泛的影响。对近期建设规划提出的城市规模、近期建设重点区域、建设用地供应、建设项目安排、实施措施得到政府高度重视。规划建立的项目库已分批纳入全市年度建设计划中并逐步实施。
3 实际工作中的思考
市规划局在这一轮规划事权调整中，将大部分的市区审批权限下放到区县分局，市局将更多关注规划，实施统筹管理。这就提出了一个问题，市局用什么来指导区县分局规划建设工作，使其不偏离宏观轨迹。单独下发文件的形式就显得过于具体和零碎；总体规划又明显无法满足区县政府的短期政绩要求；控制性详细规划可以解决具体地块的规划条件与指标，而对挖掘区县的发展潜力却没有意义。这时近期建设规划对区县分局的指导意义就彰显出来。
3.1 一个相对完善的近期建设规划，可以作为市局指导区县规划建设工作的总体纲领。其远比总体规划更加具体，更具参考价值。区县规划工作中提出的的亮点工程、民心工程、绿色家园、创意产业等，都可以从近期建设规划中找到依据，这样就使得基层工作能够更成系统，也更加体现规划的指导性。
3.2 市局可以根据上一年的实施情况，下发新一年近期建设规划的指导意见，为区县规划管理部门的工作提供指导和参考。这也可以成为每一年的区县分局的工作方针
3.3 因为近期建设规划的内容切实、可行、望的见、够得着。区县政府觉得与自身利益更加贴近，也就更愿意实行近期建设规划，这就可以改变在区县政府心中规划实施性不强的印象，进一步提高政府对规划工作的重视。
为落实《国民经济和社会发展第**年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20**年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：
一、编制全国主体功能区规划的重要意义
编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。
二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“**”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。
根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。
二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。
三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。
三、编制全国主体功能区规划的主要任务
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
（一）分析评价。
编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：
一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。
二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。
三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。
（二）确定主体功能区。
在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
（三）完善区域政策。
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：
1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。
6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
四、编制全国主体功能区规划的工作要求
（一）确保工作进度。国家主体功能区规划20**年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“**”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划20**年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；20**年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；20**年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；20**年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。
（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。
一、高度重视编制全省主体功能区规划
编制全省主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全省主体功能区规划，推进形成主体功能区，是贯彻党的十七大的战略部署，推动科学发展、促进社会和谐的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于资源节约和环境保护，促进经济社会又好又快发展，实现江西科学崛起、和谐崛起。
全省主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是编制各级各类规划、优化空间布局、落实建设项目的基本依据，是各级政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的重要手段。
二、明确规划编制的指导思想和原则
(一)指导思想。高举中国特色社会主义旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，统筹谋划好未来全省人口和经济的基本格局，逐步形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局，促进江西在新的起点上实现科学崛起、和谐崛起。
(二)主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡居民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。
根据上述指导思想和原则，编制全省主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。围绕科学崛起、和谐崛起，坚持集约发展、协调发展、可持续发展，促进科学合理、有序适度开发，实现经济社会又好又快发展。
二是处理好全局与局部的关系。推进形成主体功能区要从全局利益出发，在坚持中央统一部署的基础上，统筹考虑全省国土资源空间，做到局部服从全局、全局兼顾局部，谋求全省整体利益、长远利益的最大化。
三是处理好近期与长远的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改，近期保持稳定，远期可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，依照程序和规定调整主体功能定位，主要是重点开发区域调整为优化开发区域。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好各类规划的关系。主体功能区规划是统领各级各类规划的基础性、战略性和约束性规划，同时，主体功能区规划要以国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城镇规划、生态建设和环境保护规划等各类规划为支撑，加强衔接协调，充分利用已有的规划成果。
八是处理好各项政策手段的关系。要加强政策手段的衔接配套，形成有利于推进形成主体功能区、有利于消除各级政府顾虑、有利于充分调动各级政府积极性的政策体系。省政府文件
三、明确规划编制主要任务
全省主体功能区规划由江西省主体功能区规划编制工作领导小组会同各设区市、各县(市、区)人民政府编制，规划期从2009年至2020年，并通过中期评估实行滚动调整。编制全省主体功能区规划的主要任务是：在科学合理评价国土空间的基础上，形成以县为单元、覆盖全省国土面积、主体功能清晰的区划方案，以及针对四类主体功能区的差别化配套政策体系，成为统领各级各类规划的战略性、基础性和约束性规划。
1做实做深前期研究和基础工作。主要工作有：一是研究提出划分四类主体功能区需要考评的各项经济、社会、资源、环境等指标体系，选取有可比性、连续性、可信度较高的统计数据，为明确四类主体功能区的基本概念、定性涵义、相关因素和基本单元提供依据。二是研究制定科学合理的评价办法和评分标准。对四类主体功能区的各项指标进行定量评分，量化说明各类主体功能区的基本情况。三是理清编制全省主体功能区规划的基本思路。四是研究建立信息数据库。建立支撑主体功能区划分的基础地理信息数据系统，存储有关遥感、航测和勘探等技术资料，建立技术支撑平台，为主体功能区基础性研究和今后对主体功能区发展、监测、评估与调整提供依据。
2科学合理制定配套政策体系。根据国家出台的配套政策制定符合我省实际的具体政策，主要涉及财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核体系等。一是财政政策，主要是按照基本公共服务均等化原则，完善全省各级政府的公共财政体系建设，建立相应的财政转移支付制度。二是投资政策，主要是逐步形成按功能区和按领域相结合的投资政策，引导全省各级政府的投资决策符合主体功能区的定位要求。三是产业政策，主要是按照产业政策区域化原则，合理引导区域产业发展，鼓励不同的主体功能区选择不同的产业。四是土地政策，主要是按照统筹区域用地的原则，进一步完善适应主体功能区的土地管理和调控政策。五是人口管理政策。建立人口流动机制，促进人口合理有序流动。六是环境保护政策，主要是根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。七是绩效评价和政绩考核体系，主要是根据主体功能区定位，根据省政府确定的“六大考核体系”，科学设计相应的评价指标和绩效考核标准。其中，财政政策主要由省财政厅负责，投资政策和产业政策主要由省发改委和省经贸委负责，土地政策主要由省国土资源厅负责，人口管理政策主要由省人口计生委和省公安厅负责，环境保护政策主要由省环保局负责，绩效评价和政绩考核体系主要由省发改委和省统计局负责。
3精心编制全省主体功能区规划。主要工作有：一是在完成基础研究和基础工作任务的基础上，形成全省主体功能区规划大纲。二是各设区市、县(市、区)政府提出本辖区内各区域功能定位的建议。三是在综合各方面意见建议基础上，正式组织编制全省主体功能区规划，期间统筹衔接省域城镇体系规划、土地利用总体规划等相关规划。四是组织编制具体功能区规划，主要由各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，对辖区内国土空间进行落实和细化。
四、明确规划编制工作步骤
按照国家要求，结合我省实际，规划编制工作分为四个阶段进行。具体是：
1第一阶段，筹备起步阶段，时间是2007年11月。主要工作有：一是成立规划编制领导小组及办公室。二是确定专题研究方向和重点，将各项研究任务明确落实到具体单位和人员。三是成立专家咨询委员会。
2第二阶段，专题研究阶段，时间从2007年12月—2008年3月。主要工作有：一是研究完成技术标准、指标体系、评价方法，建立信息数据库。二是研究提出配套政策体系。三是研究提出基本思路，开展专家评审论证。四是各设区市、县(市、区)政府根据本区域实际情况，研究提出辖区内各区域功能定位的具体建议。
3第三阶段，形成规划大纲和规划编制阶段，时间从2008年4月—2008年10月。主要工作有：一是提出规划大纲，由规划编制工作领导小组办公室牵头，会同成员单位及有关科研机构研究提出，报领导小组审定。二是根据规划大纲正式起草规划。其中，6月份，形成规划初稿，并征求省内有关方面意见，上报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室衔接；9月份，根据国家衔接意见，修改完善规划，再报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室进行衔接；10月底，根据各方面意见，形成规划(草案)。
4第四阶段，规划报审阶段，时间从2008年11月—2008年12月。主要是履行规划论证报批程序，对规划(草案)开展专家评审论证，形成规划送审稿，与专家论证报告一并报请省政府审议。
省政府审定后，正式对外规划并组织实施。同时，指导各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，编制具体功能区规划，对辖区内国土空间进行落实和细化。
五、明确规划编制工作要求
1加强组织领导。成立江西省主体功能区规划编制工作领导小组及办公室，成员单位包括省发改委、省经贸委、省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、省环保局、省科技厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省人口计生委、省公安厅、省统计局、省地震局、省气象局、省测绘局等16个部门。领导小组负责协调解决规划编制中的重大问题，研究确定省级层面主体功能区划方案、配套政策，以及省域内跨行政区区划方案的衔接协调等相关重大事宜。办公室设在省发改委，具体负责开展前期研究、规划编制、衔接协调日常事务工作。
2加强技术保障。成立江西省主体功能区规划编制专家咨询委员会，重点针对政策研究及重大问题提出建议和提供技术性指导，开展咨询论证。委托有关单位开展前期研究和基础工作，研究提出划分标准、指标体系和评价办法，以及开展地理信息基础工作。
当前，全世界进入了生产力高度发达的信息时代，进入了全球经济的新时代，城市作为社会主体，它的地位、作用和空间形态也出现了明显的变化。今天，城市和区域的关系更加紧密，城市在区域中的中心地位更加突出，城市的区域作用范围更加扩大，城市之间的互动互存关系比以往任何时期更加密切。可以说，今天，世界上任何城市的发展都或多或少，直接间接地地与地区、国家乃至世界的发展联系在一起；和上下左右、内外、近远的城市进行着密不可分的相互作用，因此研究城市与区域、研究城镇体系，推动城镇之间的有机协调与共同发展有着十分重要的现实意义，也是社会经济发展的客观需要。
一、城镇体系与城镇体系规划
城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同规模、不同职能、相互联系的城镇所组成的有机整体，它是社会经济发展的一种现象，城镇体系研究是认识区域城镇发展特点的重要手段和方法，区域城镇体系是与其社会经济发展背景相适应的。
城镇体系规划是政府行为，是国家或一定区域政府引导和协调区域城镇合理发展与布局规划；考虑到城乡发展的连续性，称为区域城乡空间发展与布局规划将更为准确。
就政府行为而方，区域规划的本质特征是多个发展上相互影响密切的行政单元通过制定共同的协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程。
从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以是由下而上的，但本质特征都是协调的。
由于体制的影响长期以来中央政府的投资成为区域开发资本的主要不源，因此规划比较注重如何计划所确定的建设项目。对发展所包涵的其它更广泛的内容研究不充分，对协调的重要性认识不足。
二、不同时期城镇体系规划的特点
城镇体系研究和城镇体系规划兴起于70年代末、80年代初，局限于当时的体制和经济发展理论和方法，城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡配置。因此，城镇体系规划的着眼点就在于确定城市的性质和规模。所谓性质就是可以配置何种产业和间门，所谓规模就是可以发展到多大的规模。随阒中国的经济的对外开放，经济体制得到不断地改革与发展，中国的城镇体系研究和城镇体系规划也在不断的发展和变化之中。
1.70年代末、80年代初，以为落实国家和地方政府重点建设项目为主要目的；
2.进入80年代中期以后，随着改革开发力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化的趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，成为研究和确定城市性质的重要手段和依据；但当时，规划还带有限制资源、资本“计划外”流动的企图；
3.90年代以来，随着社会经济的发展，市场经济体制逐步确立，酱多元化倾向促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，城镇体系规划开始重视城镇发展条件评价，开始研究城镇发展多重机会。
但是，十多年来城镇体系规划中一个根本性的问题是忽视了对区域整体发展效益与利益的研究。这是由计划经济体制和在这种体制的长期作用下形成的发展观念所决定的。
三、当前开展城镇体系规划要注意的问题
1.要适应转变政府职能的需要
政府在发展市场经济中的中心职能就是强化宏观调控，创造良好的经济社会发展环境。城镇体系规划要为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段，它的主要任务是：
（1）规划要以区域为整体，着重研究发何完善区域经济发展环境，确定区域城镇发展战略。要把确定引导城镇体系完善与发展的各项政策和措施作为规划的重点和核心内容。
（2）要在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导，协调和控制对区域整 体发展不利的开发活动。通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施享，降低区域开发成本。
（3）要适应改革投资体制4 需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资体制的需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资取得更大的经济和社会效益，并保障社会公益性项目的建设，促进经济社会的协调发展。
2.建立整体规划的观念，不能就体系论体系
（1）在传统的计划经济体制下，国家投资是区域开发的最基本投资不源。计划部门通过“五年计划”和年度计划按行业和部门分配建设投资。由于这样的计划和投资体制，形成了部门发展和地区发展之间的矛盾（即所谓“条块分割”），导致产业发展与区域发展的不协调。同样的原因，区域规划也是按部门进行的。部门规划不可避免的要强调部门利益，而区域发展的整体利益、长远利益一旦被部门利益所替代，可持续发展就无人谈起。
（2）社会主义市场经济体制与传统计划经济体制比较，有一个根本性的变化，就是所有权和经营权的分离。这为协调部门利益奠定了基础。但是，还必须强调树立“整体规划”的概念，开展以区域整体发展为主体的区域规划，并建立必要的机制，保障区域可持续发展。
（3）城镇体系规划是以城镇（居民点）为主体的综合性区域规划，要全方位地研究影响城市化的各项因素。城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系。要加强市场经济条件下的城市化和城镇发展机制的研究。
（4）在从计划经济向市场经济的转变中，最重要的转变是在市场经济条件下，生产要素（劳动力、资本和土地）受市场的支配而自由流动。因此，规划要加强对生产要素流动规划律，以及各项要素对城市化与城市发展作用关系的分析和研究。
（5）制订综合性的规划，必须具备全局观念；实施综合性的规划，必须借助各部门的力量。
3.注重强化协调的手段和措施
资本多元化导致利益主体的多元化。规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。因此，必须要强调协调。
区域规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。
·协调的目的：发挥城市的中心作用带动区域发展。
·协调的重点：区域与城市发展的协调和城市与城市发展的协调。
·协调的内容：包括对开发内容的协调、空间的协调和开发时续的协调。
不同的地域层次、不同的功能空间协调的问题手段不同。要以区域发展差异分析的为基础，把握协调的必要性和可能性时，还要注重对实施机制和调控手段的研究，不仅要研究如何高效地安排建设，更重要的是要研究如何有效地实施控制。
要把区域城镇发展布局与区域土域土地利用紧密地结合起来，不仅要对开发活动在空间和时间上作出合理的安排，而且要从维护域经济社会持续发展的目的出发，综合考虑长远发展和环境保护的需要，在空间和时间上对不合理的开发活动进行限制。要把对区域土地开发利用活动的控制，作为间接调调控区域开发和产业布局的重要手段，从而使城镇体系规划具有可操作性。
4.要加强区域城镇发展条件分析和综合评价
进行区域城镇发展条件分析和综合评价的目的是，明确区域发展的有利条件和制约因素，发现问题，提出对策既不能局限于行政区域，更不能应区域论区域。
5.要提高规划的弱性和可依据性
要开展多目标、多方案研究。这里所说的多方案，是指与区域发展战略研究相结合的多重发展目标引导下的多方案。这些方案应并行地纳入规划成成果，以利于政府实施对区域发展与建设的动态管理。
6.要特别重视城市规划下策研究，建立健全区域规划的实施管理机制
区域规划要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；既有约束公众的，也有约束政府部门的。
实施区域规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。也就是说，不仅要使编制跨行政区域的规划成为可能，更重要的是要使实施规划得到保障。
7.充分重视科学技术进步，特别是交通、信息传播技术以及能源开发技术的发展，对城市产业结构、居民生活方式、城市布局和区域城镇空间结构的影响。
结语：随着中国经刘发展的国际化，中国城镇体系必然要与世界城镇体系接轨，因此要济生对世界城镇体系特点与发展趋势的研究，要建立有利于促进我国对外开放和参与国际经济循环的城镇的体系。
参考书目：
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