一、全面建成更高水平小康社会需要从战略高度推进城乡―体化发展
全面建成更高水平小康社会的关键问题之一，在于必须从根本上解决二元结构问题，而目前最大的难点也在于此。二元结构体制是我国计划经济时代的产物，由统购统销、农业集体化和户籍制度等三项基本制度构成，三项制度相互支撑和补充，形成了比较完备的刚性制度体系。这个制度体系人为地将全体公民区分为农业户口和非农业户口，造成农民和市民社会地位完全不同，也形成了城市和农村两个各自封闭的循环体系。改革开放以来，尤其是市场经济体制改革以来，城乡二元结构体制开始松动。但城乡二元体制在很长时期里并未有实质性的改变，直到进入新世纪，尤其是2004年开始，中央的城乡政策开始由“以农补工”向“以工补农”阶段的历史性转变。但二元结构体制涉及户籍、就业、土地、教育、财政、社保、管理、市镇设置等多项制度，彻底破除仍需要一个较长的过程。
解决二元结构需要从战略高度推进城乡一体化发展。城乡一体化发展是城市化发展到一定阶段的必然要求和趋势，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的一个历史变迁和发展过程。城乡关系在城乡分离阶段，农村和城市两个系统相对独立；城乡对立阶段，农村成为城市的“类殖民地”，也是“以农补工”的阶段；城乡联系阶段，农村劳动力开始大量进入二、三产业，传统农业开始转型；城乡融合阶段，是从“以农补工”向“以工补农”转变的重要历史阶段；城乡一体化发展阶段，是实现城乡生产要素合理流动、优化组合、城乡经济社会协调发展的过程，也是城市带动农村、农村城市化、城镇化的过程。只有实现了要素在城乡间的双向流动，才进入了城乡统筹发展的新阶段，而城乡统筹的本质就是要实现城乡一体化发展。从战略高度推进城乡经济社会一体化发展，一方面是实现“以工补农、以城带乡”、统筹城乡发展的本质要求，另一方面，也是解决目前城市化进程中出现的新的双重二元结构的迫切需要。加快推进城乡一体化发展、形成城乡一体化发展的体制机制，是实现全面小康到更高水平全面小康，再到基本现代化战略目标的战略保障。
至2009年底，江苏全面建设小康社会的四大类、十八条、二十五项指标中，已有二十三项实现了预定目标要求。但目前江苏城乡二元结构依然存在，矛盾依然突出。在经历了上个世纪80年代城乡联系发展、90年代城乡融合发展阶段之后，21世纪经过“十五”、“十一五”两个五年规划的建设发展，江苏已开始进入到从更高层次上统筹城乡发展，加快城市化、城乡发展一体化、农业现代化的新阶段。“十二五”时期提出并实施城乡一体化发展战略，尽快形成城乡一体化发展新格局，是对原有战略目标顺应新时期要求的进一步发展和完善，对江苏经济社会的发展和转型将产生深远意义和影响。
二、全面建成更高水平小康社会与城乡一体化发展具有本质内容的一致性
城乡一体化发展与建设更高水平全面小康社会本质内容上是一致的。全面建设小康社会的核心理念是以人为本，基本任务是更好地满足人民群众不断增长的物质文化需求、促进人的全面发展，根本要求是深入落实科学发展观。城乡一体化发展的本质则是通过城乡统筹发展，解放生产力，改善农村居民生产生活条件，提高农民收入水平，缩小城乡差距，为经济社会发展建立一个新的动力源，使我国全体人民的生产生活水平再上新台阶、人的全面发展获得更大程度的解放和实现。
两者本质内容的一致性还体现在对经济社会发展的具体指标要求上。江苏全面小康社会的指标体系中，将人均地区生产总值、二三产业增加值占GDP的比重、城市化水平、农村居民人均纯收入、城镇劳动保障三大保险覆盖面、新型农村合作医疗覆盖面等作为衡量江苏全面小康社会建设情况的监测指标，这些指标也是江苏城乡一体化发展水平的评价指标。纵观江苏城乡一体化的发展历程，全面小康的指标要求一直贯穿始终。在上世纪80年代城乡联系发展阶段，城乡隔离状态的打破和乡镇企业的发展，将大量农村剩余劳动力从农业生产中解放出来，农民收入大幅度提高。上世纪90年代的城乡融合发展阶段，开放型经济的发展、农村城镇化进程的加快、县域经济的发展壮大和城乡户籍管理制度的改革，在进一步提高农民收入的同时带动大批农民进城务工，为城市建设提供了充足的劳动力资源，为市民生活提供了便利，也让农民在一定程度上分享了城市的公共服务和社会福利，提高了自身生活、教育和文化素质水平。本世纪以来的城乡一体化发展阶段，一系列的农村土地管理制度、金融税费制度改革等政策措施的实施，不断缩小着城乡差距，使江苏的产业结构、投资结构、消费结构得到优化，城乡人民的生产生活条件、交通居住环境、社会福利服务水平和社会满意度与幸福感获得了大幅度提升。上世纪90年代以来，江苏的全面小康社会建设提出了“不含水分，人民群众得实惠，老百姓认可”的要求，并连续出台落实了一系列相关政策措施。建设更高水平全面小康社会，必然要求加快推进城乡一体化发展，切实落实城市支持农村、工业支持农业的战略举措，促进城乡互促共进发展机制的形成，不断增强城乡居民尤其是农村居民更高水平的经济社会利益。
三、全面建成更高水平小康社会需要分区域、多形态推进城乡一体化发展
一方面应以江苏全面小康社会建设历程为借鉴，实行差异化策略，分区域协调推进城乡一体化发展。江苏分区域分时序推进全面小康社会建设的战略步骤，也是江苏城乡一体化进程应该遵循的基本原则。或者说分区域有序推进城乡一体化发展，也是最终实现更高水平全面小康的路径保障。城乡一体化发展是一项实践性、创新性和改革性都很强的系统工程，江苏南北区域城乡一体化发展的起点、基本条件、所处阶段各不相同，应依据区域基础的差异性，实施分时序的区域差异化发展战略，逐步推进。苏南地区市场经济体制完善，经济基础好，城镇化和农业现代化水平高，在省内率先实现了全面小康，已进入基本现代化建设的发展阶段，目前城乡一体化发展已经有了实质性的进展和突破。在城乡一体化的进
一步推进过程中，应该在现有实践的基础上不断总结经验，分析推进城乡一体化进程中出现的新情况、新问题，对下一步的发展形成新思路、新途径和新架构，突破土地流转、资金筹措、人才资源和政绩考核等瓶颈。苏中、苏北地区经济基础、政府财力、社会福利水平等方面较苏南有较大差距，目前条件下，应当发挥现有优势，以壮大县域经济作为城乡一体化的重要载体。发挥中心城市的产业集聚和经济辐射效应，吸引更多农民主动融入城市；同时以小城镇建设和新农村建设为加快推进城乡一体化的左右两翼，引导广大农村剩余劳动力向二三产业、广大农村居民向城镇居民的有序过渡，加大农村基础设施投入以大幅改善农村居民的生产生活条件，完善农村社会保障制度，缩小城乡差距。在分区域有序推进一体化进程中，还要注重三大区域之间的协调发展，通过加快区域间的产业梯度转移、全省跨区域农地非农化指标交易市场的构建等举措，最终形成“体制统一、规划统筹、资源共享、发展互动、利益共得”的一体化发展新格局。
另一方面应以江苏全面小康社会建设量化目标为参照，推进城乡一体化的有效载体建设。在推进城乡经济社会一体化的过程中，全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升，这是一个地区向现代化迈进的过程，也是经济社会形态转变的过程。在这个过程中，城乡居民共享现代文明的发展成果，城市生产、生活文明向农村辐射。在这个历史变迁过程中，要消除长期二元结构形成的城乡发展落差是不可能一蹴而就的。因此，城乡一体化进程必须从实际出发，通过在城乡空间内塑造若干形态来有效接受城市文明的辐射，逐步实现城乡之间从垂直差距向梯度差距，直至水平无差距的渐进性转变。江苏全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升并落到实处，需要在推进城乡一体化发展过程中形成有效的形态载体，通过有效的形态载体建设保证一体化进程的顺利推进。基于江苏社会经济发展历程以及阶段性、区域性特征，结合江苏农民进城入镇落户的可能途径，江苏城乡一体化的有效空间形态具体可以通过城市扩展型、中心镇集聚型、村企一体发展型和乡村重塑型等各种有效的形态载体加以推进。
尽管苏南、苏中、苏北地区的经济基础条件和全面小康社会的建设水平有所不同，但不断改善人民群众的生产生活条件，切实保障人民群众利益是所有地区的共同要求。因而城乡社会保障、户籍管理制度改革等具有一定相对独立性的一体化内容，完全可以在全省范围内同步推进。这一方面能够显著改善苏中、苏北地区部分城乡居民的生活条件，提高江苏全面小康社会建设的总体水平；另一方面能为人力资本等生产要素在区域间的自由流动提供保障，促进苏中、苏北地区经济的跨越式发展，缩小南北差距，使江苏经济的区域统筹发展水平获得提升。1997年开始在全省范围推广实施的新型户籍管理制度改革、在全国率先实行的以工补农性质的农业税改革以及城乡全覆盖的社会医疗卫生保障制度改革等，都大大加快了江苏全面小康社会建设和城乡一体化进程的推进。
四、加快城乡一体化发展。巩固深化全面建设更高水平小康社会的成果
首先，在推进城乡一体化过程中，注重促进全面小康社会内生动力发展机制的形成。推进城乡一体化不是单纯的工业反哺农业、城市反哺农村，而是一个城乡互促内生发展机制建立的过程，是全面小康社会内生动力发展机制的一部分。随着城乡一体化体制机制的逐步建立，农村的发展将成为社会发展的新动力源，最终城乡共同为社会的科学、持续发展提供持久动力，保障更高水平全面小康社会成果的不断巩固和深化。在推进城乡一体化的过程中，要着力做好城乡各领域市场的一体化对接工作，保障消费品、资本、劳动力等经济资源在城乡间的自由流动；加大城乡尤其是农村的交通通讯等公共基础设施投入，完善城乡尤其是农村的金融服务等制度建设，降低城乡间经济往来的交易成本；着力做好城乡产业在空间、功能上的一体化布局，促进城乡产业互动局面的形成。
其次，在推进城乡一体化过程中，注重对农民长远利益的考量和维护。在城乡一体化进程中，农民尤其是失地农民是这一过程中利益关系最大、也最容易受到伤害的群体，各地政府在推进一体化进程中，要注重对农民长远利益的考量和维护，以避免偏离全面小康社会建设的方向和最终目的要求。在推进城乡一体化的过程中，要设身处地为农民群众着想，充分考虑农民失地后的教育、就业和社会保障问题，关键要解决其收入来源问题；注重在一体化过程中系列操作程序规范的建立健全，坚持公平、公正、公开原则，坚持示范带动、自主自愿原则，倾听农民诉愿，充分满足失地农民群众的合法合理要求；注重推进农业现代化和农村产业结构的优化升级，保障农村的持续发展。
一、总体要求和发展目标
(一)总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以统筹城乡发展、加快推进城乡一体化为主线，以新民居和城镇化建设为载体，解放思想，深化改革，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、生产要素有序流动的体制机制和制度，推进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，促进城乡基本公共服务均等化，推进城乡经济社会协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。
(二)发展目标。城镇化水平有新提升，农村经济有新发展，农民生活有新改善，农村社会事业有新进步，农村文明程度有新提高，基层民主政治建设有新进展。到2015年，全市城镇化率提高到56%，人均gdp达到5万元以上，农村非农就业劳动力比重达60%左右，城乡差距得到明显缩小。城镇居民收入稳步增长，农民人均纯收入达到8000元以上。城乡实现比较充分就业，社会保险实现城乡全覆盖，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件基本实现同质化。全市选择抚宁、北戴河作为统筹城乡发展试点县区，并分两个层次推进城乡一体化，到2015年，三区实现城乡一体化目标;到2020年，四县基本实现城乡一体化目标。
二、主要任务
(一)统筹城乡发展规划，构建城镇体系框架。按照统筹生产生活生态，建设宜居宜业宜游新秦皇岛的目标，着眼于环渤海地区、京津冀城镇群区域发展，科学编制《秦皇岛市城乡一体化建设总体规划(20xx年-2020年)》、《秦皇岛市域城镇空间发展战略规划》和《县区新农村建设总体规划(20xx年-2020年)》。合理确定城镇空间布局,实施中心城区“西移北进”主体战略，带动西部滨海地区和内陆地带卫星城镇发展，。以新民居建设为契机，大力推进农村中心镇、中心村建设，促进产业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中、基础设施建设向中心村集中。按照 “一次整体规划、分期推进建设、逐步完善功能”及村内道路硬化、村庄绿化、街院净化、“一建四改”的要求，确保到2015年有25%以上的村完成新民居建设任务，逐步实现农村居住和生活条件与城市接轨。到2015年，全市建成20个中心镇，300个中心村，30个产业园区(年销售额超百亿元的10个，超50亿元的20个)、100个乡村休闲旅游农业观光点。
(二)统筹城乡产业发展，推进产业聚集。从构建城乡一体的现代产业体系入手，建立健全城乡产业协调发展新机制，促进城乡产业合理布局、三次产业有机融合、城乡经济要素有序流动和城乡产业有效对接，实现优势互补、协调发展。按照 “一个中心、三个基地”的产业定位，充分依托中心城区对县区的辐射带动作用，加快推进县域工业化进程，强力推进产业聚集区建设。
按照旅游立市战略，以休闲旅游市场发展需求为导向，以农业旅游资源为基础，以生态环境建设和农民增收为出发点，积极发展乡村休闲旅游业，构建融现代农业和现代旅游为一体的城乡旅游产业体系。
(三)统筹城乡基础设施建设。坚持把基础设施建设重点转向农村，按城乡共建、城乡联网、城乡共享的原则，加快城镇水、电、路、气、讯和污水及垃圾处理等基础设施建设，切实推进城乡一体化发展。努力实现城镇基础设施建设与产业聚集区和小城镇建设相协调、相配套，不断增强城镇的吸引力和承载力。加快推进津秦客运专线、承秦高速公路项目建设。加快县域公路交通网络建设，形成国省干线与乡村道路相互交织的四通八达、布局合理、快速便捷的交通网络，构建我市半小时经济圈。加快四县污水处理厂项目建设，适时谋划中水回用和垃圾处理项目。加紧谋划建设向各县工业园区输油、输气管道项目，为用油、用气企业落户创造条件。加快推进抚宁360万千瓦、卢龙240万千瓦电厂项目前期工作，推进昌黎风力发电厂项目前期工作。加大对市域内中小河道综合治理力度，实施小型水库除险加固、人饮安全、“三北防护林”、沿海防护林工程建设，提高防洪抗灾能力和农民健康水平，构筑市域绿色生态保障体系。
到2015年，实现市、县区高速公路联网和城乡客运一体化或公交化，实现所有乡镇通柏油路，宽带网覆盖率、电话普及率达100%，城市水网、气网延伸到三区所有行政村，四县有条件的行政村全部通自来水或实现集中供水，全市森林覆盖率达42.98%，其中，50%的城镇及村庄绿化率达30%以上。加强城乡环保基础设施建设和城乡垃圾场(站)建设，形成户集、村收、乡运、县处理的城乡垃圾无害化集中处理体系。
(四)统筹城乡公共服务与社会事业发展。加快农村教育、文化、卫生等社会 事业发展，不断提高农村公共服务水平，促进城乡公共服务均等化。逐步取消中小学择校费用，推进城乡基础教育均衡发展，建立义务教育阶段新教师补充机制、城乡教师交流机制，城乡中小学校结对率达到100%。大力发展农村职业教育，提升农村劳动力素质。推动城乡基本医疗全覆盖，健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络，落实乡村医生从事公共卫生服务财政补助经费，为农村居民建立健康档案，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，促进城乡公共卫生服务均等化。建立完善乡、村两级计划生育服务体系，稳定农村低生育水平，提高出生人口素质，完善和落实计划生育奖励扶助政策。开展城乡文明生态创建活动,健全农村公共文化服务体系，搞好县区图书馆、文化馆、文化信息资源共享工程支中心、基层服务员建设和乡镇综合文化站、村文化室建设，提升城乡文化的渗透力、融合力和创新力，使城乡人民共享文化建设成果。发展农村体育事业，开展全民健身活动。加强以科技和信息服务为重点的农村社会化服务体系建设。
(五)统筹城乡劳动力就业与社会保障。建立城乡统一的人力资源市场和覆盖全市的就业服务网络，加强农村就业培训、指导和服务，促进农村富余劳动力向二三产业转移，每年组织农民就业技能培训3万人次，新增转移就业3万人。同时，大力拓展农村内部就业空间，促进农民充分就业，近郊区要大力发展以设施农业为重点的现代农业和旅游休闲农业，促进一、三产业融合，拓宽农民就业渠道。中远郊区要以优势农产品的规模生产、加工和物流业为重点，挖掘农村多领域就业空间，促进农民向现代农业产业工人转变和加快向非农产业转移就业。加快建立覆盖城乡的社会保障体系，完善城乡一体的社会救助机制。积极推进农民养老保险试点工作，逐步扩大范围，力争到2015年实现全覆盖。巩固和发展新型农村合作医疗制度，乡村覆盖率要达100%，农民参合率达95%以上。完善新型社会救助体系，建立健全困难群众基本生活保障联动机制，巩固和提高城乡居民最低生活保障、城镇“三无”人员的集中供养水平，积极发展社区居家养老服务;加强困难救助和就业帮扶，发展慈善事业。
(六)统筹城乡社会管理。要建立和完善有利于城乡经济社会发展的政府管理体系，打破城乡分割、部门分治的管理体制，建设服务型政府，促进政府服务向基层和农村覆盖，建立城乡一体化的经济社会发展管理体制和运行机制。研究制定秦皇岛市乡镇、村庄行政区划整合办法，促进村庄综合整治和中心镇、中心村建设。创新农村管理和服务模式，探索建立农村公益服务员制度，推进农村新社区建设和村民中心建设，提高基层管理和服务能力，完善农村基层社会管理体制。结合乡村区划改革实际，以建立联村党组织、建设联村村委会等方式，推进村级组织设置改革。推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法，构建城乡统筹的基层党建新格局。
三、保障措施
(一)加大组织领导力度。要建立党委统一领导、党政齐抓共管，农村综合部门组织协调、有关部门各尽其责的全市统筹城乡发展工作领导体制和工作机制。市、县区成立推进城乡一体化工作领导小组，办公室设在市、县区委农工委，由农工委负责日常组织、指导工作，并协调有关部门落实城乡一体化政策和措施。各县区要根据统筹城乡发展目标、任务要求，研究制定出符合当地实际的实施方案，并将城乡统筹发展的主要指标分年度规划、量化;市直相关部门要根据全市目标任务要求，研究制定支持措施。市委、市政府将组织有关专家对各县区的方案和市直相关部门的措施进行审查论证，并予以批复。各县区、市直各相关部门根据批复意见，制定年度工作安排，全面组织实施。
(二)加大政策支持力度。市、县(区)要分别整合资源，加大城乡发展的统筹力度，推进经济要素向农村投放、基础设施和公共服务向农村倾斜、产业发展和支持重点向农村延伸。国土部门要认真落实城乡建设用地增减挂钩、新民居建设周转用地、村庄土地整治和土地置换政策，将其收益用于村庄建设和提高村民社会保障水平。财政部门要从体制和政策上研究措施，加大财政资金整合力度，调整优化支出结构，集中资金投向、投量，重点解决城乡一体化进程中带有战略性、全局性的问题。发展改革部门要在主导产业和重大项目规划布局上向县、乡倾斜，会同交通、广电、电力、通信等部门对县、乡基础设施建设项目优先予以安排。规划部门要认真组织编制《秦皇岛市城乡总体规划》，并加强对《县区新农村建设总体规划》编制与新民居建设规划的指导。建设部门要加强对城镇体系建设和农村新民居建设的规划设计、建设监管与服务。环保部门要认真研究制定农村环境整治的具体措施并指导基层组织实施。农业、林业、水务、交通、教育、卫生、民政、文化、体育、人力资源和社会保障、旅游、公安、金融等部门要结合各自的职能，研究制定具体政策措施，并认真组织实施。
(三)加大资金投入力度。要完善公共财政制度，建立政府主导的多元化投入机制，营造统筹城乡发展的新环境。要调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度;大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，在不低于土地出让平均纯收益15%用于农业(国发【20xx】8号)的基础上，大幅度提高土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对贫困地区农村公益性建设项目的投入。从20xx年起，市、县区财政每年按上年财政收入的1%安排统筹城乡发展专项资金，市级专项资金用于支持各县完善基础设施、公益服务项目建设和统筹城乡试点及工作经费支出;县区专项资金用于支持农村基础设施和公共服务项目建设及工作经费支出;各级财政要加大资金整合力度，确保在农村立项的水、电、路、气、通信、文体、教育、卫生、绿化、环保等公共基础设施、公益事业项目投入的70%投向中心镇、中心村建设，低于此投向和投量比例的，各级财政不得拨付资金;城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护;全面落实农业补贴政策，确保国家支农惠农强农的各项资金及时足额落实到位。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，按照“政府引导、市场运作”的方式，组建市、县(区)两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司，逐步形成政府引导、市场运作的投融资平台。要广泛运用市场机制，引导战略投资者、企事业单位、社会团体和个人参与农村基础设施和公益服务事业建设。
(四)加大改革创新力度。围绕统筹推进“三个集中”(推进工业集中发展、引导农民向城镇转移和集中居住、稳步推进土地适度集中规模经营)，促进“三化联动”(联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化)，促进政府职能向规范化服务型政府转变、社会资源向社会资本转变、人力资源向人力资本转变，从统筹城乡发展、破解“三农”问题入手，解放思想，改革创新。要深入推进规范化服务型政府建设，深化市、县区政府部门管理体制改革，大力简化和规范行政审批，全面推行并联审批和集中服务，构建统筹城乡发展的管理体制。要大力推进城乡户籍制度改革，建立起适应社会主义市场经济体制要求的城乡统一的户籍管理制度。逐步实行按居住地登记户口，促进人口的集聚和合理、有序流动，凡已在城市市区范围内具有合法固定住所和稳定生活来源的人员及与其共同生活的配偶、父母、子女，自愿在城区落户的，均准予落户。构建城乡一体的劳动力市场及就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任体制。大力推进城乡社会保障制度改革，加快实现城乡保险制度全覆盖。积极推进城乡学校、医院用人和分配制度改革，推进城乡教师、医务人员合理流动。要围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，全面开展农村集体土地和房屋确权工作，落实农民对土地和房屋的财产权;创新耕地保护和村庄土地整治机制，确保耕地总量不减少、质量不下降;探索建立农村产权流转制度，完善农村集体建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股等市场流转形式，流转的集体建设用地不得用于房地产开发或“小产权房”建设。引导农村土地承包经营权、未利用地承包经营权流转，不得改变土地用途。要深化农村投(融)资体制改革，建立农村多元化投入机制。积极推进基层民主政治建设，构建党领导下充满活力的群众自治机制。
关键词：科学发展观；城镇化；农业产业化；工业化；区域经济
中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0130-03
近年来，如何深入贯彻落实科学发展观，提高学习和运用科学发展观水平，创新发展思路，突破经济发展瓶颈，已成为构建和谐社会，实现经济平稳较快发展的一大难题。通过我多年从事乡镇经济发展工作的实践总结，对陆良县中枢镇经济科学发展有了更多的思考和想法，乡镇经济工作千头万绪，必须立足实际，着眼大局和长远，坚持以科学发展观统领经济发展全局，以实施城镇化、工业化、农业产业化发展战略为突破口，统筹城乡发展，推进城乡一体化，开创经济发展新格局。
一、存在的问题
当前，中枢镇经济整体发展势头较好，但发展什么样的经济，怎样发展经济却是亟须解决的问题，因为它关系未来发展，意义重大，影响深远。我们必须深入研究该镇经济发展中存在的问题，理清思路，绘出蓝图，既充分把握实现又好又快发展的有利条件，又清醒认识到前进道路上的不利因素。
1.解决三农问题的切入点是城乡一体化，但体制机制落后和经济发展缓慢制约着城乡一体化发展。城乡一体化是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。
2.城市规划相对滞后和不合理，导致现在城市规模难于扩大。需要建立一个县域经济、小城镇和新农村协调发展的长效机制，建立城乡规划的统筹机制，努力实现城镇化和新农村建设的“双轮驱动”，齐头并进，相得益彰。
3.产业结构不适应市场经济发展，要尽快调整产业结构。目前，三次产业的发展正呈现良好态势，但需要进一步统筹规划，调优一产，巩固基础；调强二产，拉动增长；调活三产，激发需求。
二、今后的发展思路
以科学发展观统领中枢镇经济发展战略，从镇情实际出发，立足陆良看中枢，跳出中枢看中枢，以一种高屋建瓴的眼光来统揽全局，牢牢扭住经济建设这个中心，科学谋划，大手笔实施工业化、城镇化、农业产业化建设，坚持用改革创新的办法破解发展中的各种难题，努力形成城乡经济一体化发展新格局。
（一）跳出三农看三农，着力推进城乡一体化建设
解决三农问题的根本出路在于全面统筹城乡发展。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护和社会发展上的一体化。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量。改变长期形成的城乡二元结构，废除原有的城乡二元体制制度，改革户籍制度，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
1.积极探索城镇规划建设、管理经营的新机制，促进城乡一体化发展。注重制度建设，在创新体制机制上求突破，努力消除妨碍城乡协调发展的体制。下大力气破除城乡二元分割的体制和政策限制，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会。加快建立城乡要素自由流动、城乡居民平等的经济社会体制。改革现行户籍制度，逐步建立全国统一的、以身份证管理为主的一元户籍制度，赋予公民平等择业和选择居住地的权利。加快落实放宽落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房医疗保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。
2.以城镇化拓宽农民生活空间。树立经营城镇的理念，逐步形成以城区为中心，辐射带动城郊及城外的城镇化发展。统筹城乡社会保障制度建设，拓宽农村社会保障覆盖范围，探索建立农村社会保障制度的途径和模式，逐步在养老、医疗和最低生活保障等方面实现城乡统筹。要加大城市人才、智力资源对农村发展的支持，加强城市科技、教育、医疗等方面对农民群众的服务。充分发挥城市经济辐射带动力强的优势，引导城市要素资源“下乡”，促进农村富余劳动力“进城”，带动农业产业结构调整和农民增收。着力培育城乡统一要素市场，优化资源配置。
3.以“政府策划、政策推动、市场运作”的方式推进城乡基础设施建设。按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的要求，着眼全局和长远，科学规划城市布局，加强城乡基础设施建设，完善功能，强化管理，提升品位。加强对集镇规划范围内的用地管理，充分挖掘集镇土地潜力，以地生财，以财建镇，采取公开招标、拍卖等方式，盘活集镇人、财、物资源。加强政府资金引导，多渠道筹集资金，推进城市重点交通、污水、医院和学校等公益设施建设；加快旧城改造步伐，通过旧城改造和新农村建设，改善人居环境，提高城市综合承载能力。积极整合商业资源，打造饮食文化街、夜市街、粮食市场、钢材市场和汽车城等服务业。进一步整顿和规范市场秩序，促进个体、私营经济积极快速发展。在县城总体规划的基础上，逐步形成工业向园区集中、商铺向市场集中、住宅向小区集中、土地向规模集中，推动社会事业发展、社会稳定发展。
（二）多措并举，大力发展农业产业化
积极推进农业产业化进程，以市场为导向，围绕区域优势或主导产业，从产前、产中、产后和产业链进行系列开发，实行产供销、农工商结合，把农民、企业、市场联系起来，形成经济利益共同体，增强市场竞争能力。
1.加强农业信息化建设，以信息化带动农业现代化。信息技术作为现代科学技术的核心技术，信息化作为新的生产力，对推进国民经济的高速发展和现代化建设具有举足轻重的地位和巨大的推动作用。农业信息化已成为农业现代化的重要内容和标志，没有农业信息化，就没有农业现代化。一是农业信息化对引导农业结构调整具有重要作用。农业结构必须“适市”而调，也就是要以市场为导向。二是农业信息化对促进农产品的出口具有重要作用。及时的农业信息服务有利于了解国际市场需求情况，从而促进农产品的出口。三是农业信息化对农业增效、农民增收具有重要作用。当前，一些地方出现“卖难”问题，有时并不是农产品过剩，而是信息服务不及时，错过了销售的最佳时机。相反，信息服务搞得好，就能使农业增效、农民增收，所以，要加强农业信息化建设。
2.加大农业产业结构调整力度，充分挖掘内在发展潜力。优化农村经济结构调整，推进农业产业化经营，引导土地规模流转，为结构调整创造有利条件。积极实施养殖富民和蔬果增收工程，推进优势特色产业建设，推进万亩水稻高产创建样板建设，创建浅水藕种植基地和朝鲜蓟科技种植示范基地，发展优质葡萄和云新系列核桃良种种植，形成镇有重点、村有主业的农业产业化新格局。坚持项目带动、政策推动，内联外引，积极培育发展农业龙头企业。大力扶持一批产业关联度大、市场竞争力强、辐射带动面广的农业龙头企业，做大做强特色产业基地，形成“龙头带基地、基地兴产业、产业富农户”的良性循环。大力推进品牌农业建设，提高农产品质量，培育知名品牌，增强市场竞争力。
3.推进菜篮子产品标准化生产。实施新一轮菜篮子工程建设，加快园艺作物生产设施化、畜禽水产养殖规模化。支持建设生猪养殖基地、发展园艺作物标准生产基地和水产健康养殖示范场。开展标准化创建活动，推进畜禽养殖加工一体化。深入推进生猪“三百”工程，大力发展规模养殖业，力争2010年出栏生猪20万头以上，进一步做大畜禽养殖业，优化农民收入结构，积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品，逐步带动周边农村经济发展。
4.创建现代农业示范区。一个示范园区，就是一个亮点、一面旗帜。要选择条件较好、交通方便的地方，开展农业产业结构调整示范园区建设，引进新品种、新技术、新模式、新经验进行示范，争取示范一片、成功一片、辐射一片、推广一片。群众通过政府的示范引导，把握市场需求变化趋势，掌握驾驭市场的本领，以迅速促进高质高效农业和高新技术的普及和推广。大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、集中连片推进农村土地整理，实行田、水、路、林综合治理。开展中低产田地改造，坚持治水、改土并重，工程措施和农艺措施相结合，以水利为基础、城外社区为重点、农民为主体、投入为保障，以社区为单位，通过逐步治理改造，把中低产田地建成“渠成网、田成方、路相连、渠相通、树成行、旱能灌、涝能排、园田化、生态化”的高产稳产农田，稳步提高农业综合生产能力，确保全镇农业农村经济持续稳定增长。
5.提高农业组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变；推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。积极发展农业农村各种社会化服务组织，为农民提供便捷高效、质优价廉的各种专业服务。增加农业产业化专项资金，扶持建设标准化生产基地，推进“一村一品”强村富民工程和专业示范村镇建设。坚持把产业结构调整与加快农村土地流转有机结合起来，运用各种有效方式大力推进土地流转，使土地向大户集中、向龙头企业集中、向优势产业集中，发展适度规模农业。围绕优势特色产业，大力发展农村合作经济组织，壮大农民经纪人队伍，提高农民组织化程度；大力培养现代新型农民，跳出“就农业抓农业”的传统思维模式，提高农民的就业和创业能力。健全完善龙头企业与农户、合作组织的利益联结和分配机制，共同抵御市场风险。
6.健全农产品市场体系。统筹制定农产品批发市场布局规划，支持重点农产品批发市场建设和升级改造，落实农产品批发市场用地等扶持政策，发展农产品大市场大流通。完善鲜活农产品冷链物流体系，支持大型涉农企业投资建设农产品物流设施。发展农业会展经济，支持农产品营销。全面推进双百市场工程和农超对接，重点扶持农产品生产基地与大型连锁超市、学校及大企业等产销对接，减少流通环节，降低流通成本。大力培育农村经纪人，充分运用地理标志和农产品商标促进特色农业发展。加强市场动态监测和信息服务。
7.大力发展休闲农业，激活需求动机。什么是休闲农业？休闲农业是指以农业为主题，利用自然环境、农事活动、农村生活等农业自然与文化资源，适应人们观光、休闲，增进人们对农业的体验为目的的农业与旅游业相结合的一种新型产业。休闲农业作为一种旅游资源，不仅能促进广大农民的增收，解决广大农村部分闲散劳动力的安置问题，还有利于中国农村整体环境面貌的改观和农民整体素质的提高，它所产生的经济效益、社会效益和环境效益都都是十分显著的。政府要循序渐进地引导、扶持农户发展观光休闲农园。在城市近郊或风景区附近开辟特色果园、菜园、茶园、花圃等，让游客进人园内摘果、收莱、赏花、采茶，享受田园乐趣。在开放成熟的果园、菜园、瓜园、花圃等，游客不仅可入内观景、摘果、收菜、赏花，从中体验自摘、自食、自取的果（花）农生活和享受田园乐趣，而且可以住宿、度假和游乐。
（三）构建新型工业体系，促进工业化发展
1.按照“工业强镇、三产活镇”的战略目标，大力转变增长方式，努力走新型工业化发展道路。抓住县工业园区建设机遇，统筹规划，构建工业产业集群带，充分发挥中枢镇的区位、人才、交通等优势，优化工业产业布局，精心储备、包装、推介一批能带动第二、三产业发展的项目，借工业园区之力带动中枢工业板块的发展。坚持用高新技术和节能减排两条腿走路，引导企业实施科技强企战略，提高产品科技含量，坚决实施节能减排，低碳作业，改造提升传统产业，推动全镇工业产业结构优化升级。
2.着力抓好项目建设，以项目促发展。强化项目的论证储备。要重视做好项目的论证储备工作，准确把握国家扶持发展政策导向和产业市场发展趋势，精心筛选、论证、储备、包装、推介一批又大又好带动能力强的项目，为全镇经济社会快速发展奠定坚实的项目建设基础。全力做好项目争取工作。要发扬“跑、干、要”精神，研究好、对接好中央和省、市、县的产业政策、投资政策，及时跟踪掌握中央、省、市、县财政资金投向，制定跟进措施，明确部门责任，及时跟进，争取更多的项目和资金。加快项目建设。在全镇营造“人人关心项目建设、个个支持项目建设”的浓厚氛围，全面推进实施项目带动战略，坚持实行项目建设责任制，加大考核力度，扎实抓好各类项目建设，着力破解项目的立项、环评、用地、融资等困难和问题，促进前期项目快开工、在建项目快建设、竣工项目快达产、达产项目快见效，确保全镇固定资产投资快速增长。
[关键词]中国共产党；马克思恩格斯；城乡关系思想；理论创新；实践创新
马克思、恩格斯的城乡关系思想是“三论一体”的有机整体，科学地回答了城乡关系如何发展，城乡关系为何发展，以及如何推动城乡关系深入发展等重要问题。一是城乡关系发展的趋势论，主要展现城乡关系由“城乡同一―城乡对立―城乡融合”的发展路径，揭示城乡融合实现的必然性；二是城乡关系演进的动力论，主要揭示生产力、社会分工等在推动城乡关系发展中的作用；三是城乡融合实现的方法论，主要探讨城乡融合实现的基本条件，提出实现城乡融合的策略和措施。[1]在中国革命、建设和改革的伟大实践中，我们党运用马克思主义理论指导我国城乡建设与发展实践，在实践中推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的创新发展；同时，又坚持运用创新发展的理论指导新实践、化解新矛盾、解决新问题，促使我国城乡发展面貌发生了根本性的变化。因此，我们党在实践中不断深化对社会主义条件下城乡关系发展规律的认识，不断探索如何构建社会主义新型工农城乡关系，不断推动马克思、恩格斯城乡关系思想的理论创新和实践创新。
（一）理论创新
城乡融合是共产主义条件下城乡关系的特征，实现城乡融合必然是一个漫长而渐进的发展过程。在不同的社会发展阶段，城乡关系都渐进地向前发展，呈现出不同的发展特征和规律。社会主义条件下，城乡关系的如何发展？呈现出怎样的特征？有什么规律可以遵循？围绕这个问题，我们党一直努力在社会主义建设实践中探寻答案，在回答的过程中推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的理论创新。
1.深化对城乡矛盾非对抗性的认识
早在1937年，就在《矛盾论》中阐述了社会主义条件下城乡矛盾的非对抗性。他指出：“经济上城市和乡村的矛盾，在资本主义社会里面（那里资产阶级统治的城市残酷地掠夺乡村），在中国的统治区域里面（那里外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺乡村），那是极其对抗的矛盾。但在社会主义国家里面，在我们的革命根据地里面，这种对抗的矛盾就变为非对抗的矛盾，而当到达共产主义社会的时候，这种矛盾就会消灭。”列宁也曾指出：“对抗和矛盾断然不同。在社会主义下，对抗消灭了，矛盾存在着。”换而言之，在社会主义条件下已经不存在尖锐的城乡对立，但城市和乡村之间的矛盾仍以城乡不同分工、城乡要素配置、城乡发展差距、城乡面貌差别等形式而存在。正是这种非对抗性的城乡矛盾运动，推动着社会主义条件下城乡关系不断向着健康、协调、和谐的方向发展。
2.深化对城乡关系发展内涵的认识
在社会主义建设实践中，我们党不断深化对城乡关系发展内涵的认识。建国初期，主要侧重于以城市和工业为重心推动城乡建设，从政治、经济等领域推动城乡关系发展；改革开放之初，主要以农村改革为起点，在深化城乡改革中不断推进城乡关系发展；进入新世纪，提出了科学发展观，加强和深化了对城乡关系发展内涵的认识；党的十以来，关于“四个全面”的战略部署和推动城乡发展一体化的系列战略举措，进一步拓展了对城乡关系的认识视角，丰富了城乡关系的发展内涵。
3.深化对城乡关系发展目标的认识
从社会主义的本质出发，解放和发展城乡生产力，消除城乡差别和两极分化，最终实现城乡居民的共同富裕，就是社会主义城乡关系发展的根本目标。在社会主义发展的不同阶段，城乡关系发展会有不同的具体目标，但这些都是由根本目标所决定，并最终朝着根本目标的方向发展。党的十八届三中全会提出：“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”可见，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，就是当前解放和发展城乡生产力、消除城乡差别和两极分化的现实目标；让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，就是当前推动实现城乡居民共同富裕的现实目标。
4.深化对城乡改革的重要作用的认识
改革开放以来，我们党高度重视改革在促进工农、城乡发展上的重要作用，在城乡发展改革上做出一系列的探索和实践，促进了城乡建设和城乡关系发展。邓小平指出：“城乡改革的基本政策，一定要长期保持稳定。当然，随着实践的发展，该完善的完善，该修补的修补，但总的要坚定不移。即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。有了这一条，中国就大有希望。”随着改革开放的全面推进，改革深入了城乡政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，不断改变着城乡关系的发展面貌。2013年，党的十八届三中全会《决定》将“健全城乡发展一体化体制机制”明确为改革的重要内容，将“加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制”作为城乡改革的重要举措。随着全面深化改革的推进，城乡改革必将在城乡关系发展中产生更加深入的影响和作用，不断开创城乡关系发展的新局面。
5.深化对工农城乡互动关系的认识
在推动城乡发展的实践中，我们党不断深化对工业化进程中工农城乡关系的发展规律的认识，提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2015年4月，在中央政治局第22次集体学习时再次强调：“当前，我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。”正是基于这些认识，我们党果断采取了“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针，着力推进了以工促农、以城带乡的体制机制建设，逐步推动了工业和农业、城市和乡村的动态平衡、协同发展。
（二）实践创新
如何构建社会主义初级阶段的城乡关系，要通过什么途径、采取什么方法，这些需要在社会主义建设和发展实践中去探索，需要用实践来回答，更需要用实践来检验。新中国成立以来，我们党通过推进手工业和工商业社会主义改造、推动农业生产“集体化”、促进重工业和轻工业共同发展等一系列举措，不断改变着城市和农村落后的面貌。改革开放以来，我们党又通过推行家庭联产承办责任制、大力发展乡镇企业等一系列改革举措，推动着城乡关系发生深刻的历史变化。新世纪以来，我们党根据新的发展形势，深入推进了城乡发展领域的改革与实践：一是贯彻了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，取消了农业税并实施农业补贴政策，推进社会主义新农村建设；二是根据城乡经济社会发展特点，全面部署了统筹城乡发展战略，并在重庆、成都等地开展城乡一体化改革试点，为推动城乡发展一体化积累了丰富而宝贵的实践经验；三是以解决“三农”问题为重点，在“四化同步”中推进新型城镇化和农业现代化的发展，不断完善城乡发展一体化体制机制，努力探索构建新型工农城乡关系的方法与途径，深入推动了马克思、恩格斯城乡关系思想的实践创新。
1.大力发展和壮大乡镇企业
在城乡二元结构的体制下，大力发展乡镇企业是增加农民收入、促进农村发展、缩小城乡差距的有效手段。20世纪80年代以来，我国通过财政支持、政策倾斜和立法保障，大力推进了乡镇企业发展。经过30余年的发展，乡镇企业“异军突起”，成为了国民经济的重要组成部分、农村经济和县域经济的重要支撑力量、农民转移就业的主渠道，成为城乡经济市场化改革和以工哺农的先导力量。可以说，通过推进乡镇企业发展，成功探索了一条社会主义农村工业化道路。
2.加强社会主义新农村建设
2005年10月，党的十六届五中全会提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。按照这一要求，我们党推出了废止农业税、发放种粮补贴、改革农村土地政策、实施新型农村合作医疗等一系列政策制度，采取了加大农村基础设施建设投入、大力发展现代农业、加强农村基层组织建设、推进农村文化建设、强化对农民的技能培训、引进农业技术人才等一系列举措，不断推进农村经济建设，推动农村社会事业发展，逐步走出一条社会主义现代化建设中推进农村经济社会发展的新路子。
3.推进中国特色新型城镇化
新型城镇化建设的实践始于20世纪90年代。从浦东等地改革试点，到新型城镇化作为国家战略全面推进，从推进土地制度、户籍制度、社会保障制度等配套改革，到逐步形成系统化战略思路和战略举措，我国新型城镇化走过了从大胆探索到逐步成熟的过程。2014年，我国城镇常住人口达到7.49亿人，城镇化率达到54.77%；城市数量达到658个，建制镇数量超过20000个。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。通过城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，促进了城乡居民生活水平全面提升，有效地探索和形成了一条中国特色新型城镇化道路。
4.构建以工促农以城带乡机制
我国城市和农村长期以来分割发展，形成明显的城乡二元结构。为改变农村发展滞后的局面，逐步缩小城乡发展差距，促进城乡经济社会均衡发展，我们党提出了统筹城乡发展战略，并推进了以工促农、以城带乡的体制机制建设。一是建立健全对“三农”的投入机制，改革农产品价格形成机制，逐步推进农村土地承包经营权、房产权改革，促进农业发展和农民增收，让农村居民共享改革发展的成果；二是将城市和农村作为整体看待，推动城乡统一的要素市场、劳动力市场、金融保险市场体制建设，促进城乡要素的合理配置，努力消除劳动力就业壁垒，推动城乡协调发展；三是逐步推进公共财政体制改革，推进统筹城乡社会事业发展的体制建设。通过推进以工促农、以城带乡的体制机制建设，有效促进了“三农”发展，推动了农民增收，缩小了城乡差距，增强了工农之间、城乡之间的互动和联系，对推动城乡发展一体化、构建新型工农城乡关系具有重要的影响和意义。
参考文献
一、加速城乡一体化的条件分析
回顾改革开放二十多年来的农村发展，大致经历了三个阶段：家庭联产承包责任制的实施，使广大农民实现了“分田到户、耕者有田”；乡镇企业的崛起，使一部分农民实现了“洗脚上岸、开店进厂”；小城镇的发展，使一部分农民实现了“离土经商、进城脱贫”。现阶段的农村发展，主要依靠的是小城镇的聚集力量、带动功能和辐射效应，小城镇已经成为城市和农村的融汇处、工业和农业的对接点、城镇化和工业化的助推器。但我国城镇化发展水平还相对滞后，目前约为37．6％，远远低于世界平均45％的水平，更落后于发达国家。随着改革开放的不断深入、经济结构的加快调整，加速城乡一体化面临着良好形势和难得机遇。
1、经济体制改革的深入为推进城乡一体化提供了广阔空间。县域经济以民营经济为主，是发展市场经济的客观要求，这项改革自十五届四中全会提出实施以来，取得了明显成效。随着发展领域的放开、投资身份的打破，一些城镇居民陆续下乡开发资源、治山治水，许多农村群众纷纷进镇造城、务工经商，城乡联动、工农互补的趋势越来越明显。经济体制改革的深化，尤其是民营经济的发展，拆除了城镇与农村发展的“围墙”，为各类市场主体投资置业提供了广阔舞台，为城乡经济的交流融合疏通了宽敞渠道。
2、公司制农业的发展为推进城乡一体化提供了对接载体。公司制农业是传统农业向现代农业转变的必然趋势。这种以农业公司为主导，以广大农民为主体，以市场需求为导向，以资本营运为纽带，集产供销、贸工农、农科教一体化的生产组织形式在农村的实践，不仅可以有效地推动农业结构调整，而且有利于加速城乡一体化。一是公司制农业的发展，使农民认识到不仅可以从事种植业或养殖业，而且可以通过自办或入股农业公司成为企业股东，还可以通过务上或经商而成为农业工人。这就有力地促进了农业劳动力的分工重组。二是通过农业公司这个龙头，将生产、流通和市场紧密衔接为一个整体，引导劳动力、资本、技术等生产要素优化配置，实行区域化布局、专业化生产、规模化经营，加速了产品向城镇销售、产业向城镇集中、农民向城镇转移。三是农业公司的发展离不开城镇这个载体，它的创办和发展必然会扩大城镇规模、增加城镇消费、繁荣城镇经济。可以预见，公司制农业作为现代农业的发展方向，必将加速城乡一体化的进程。
3、“打工经济”的兴起为推进城乡一体化提供了有利条件。人多地少、劳力过剩，是农村不容回避的现实。据测算，我国农村目前进入非农产业和流动就业的农民将近2亿，未来20年内每年将有1．2亿至1．8亿剩余劳力。为缓解就业压力，各地都把“打工经济”作为推动经济发展的一项重大举措来抓，制订有关政策，强化引导服务，组织农村剩余劳力有序向城镇流动。一方面，打工者离开土地进城务工，在获得收入、增长见识的同时，增加了城市容量，扩大了城市规模，促进了城镇经济的繁荣和发展。另一方面，离土人员的增加，必然使守土人员减少，扩大人均拥有资源，提高劳动生产率，从而实现农民增收。无论是离土农民创业，还是守土农民增收，都有利于缩小城乡差别，加速城乡一体化。
4、实现共同富裕为推进城乡一体化提供了政策保障。缩小贫富差距，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是“三个代表”重要思想的重要内容。当前，农民收入水平与城镇居民相比仍有很大差距。对此，从中央到地方、各级政府都非常重视，着力从政策等方面重点向贫困地区倾斜，扶持广大农民脱贫致富奔小康。比如，在投资方面，通过增发国债、提供信贷、安排项目等途径，支持贫困地区加快基础设施建设、推进结构调整、发展小城镇；在扶贫方面，通过加大财政转移支付、领导包保、结对帮扶、整体搬迁等措施，改善困难群众的生产生活条件；在社会保障方面，通过提高下岗、失业、最低生活保障标准，增加弱势群体的收入。同时，粮棉油等供应市场的放开、房地市场的培育、劳动力市场的发展，也为农民进城提供了衣食、住房、就业等方面的条件。随着这些政策措施的实施，将进一步加快农村发展，促进农民进城，加速城乡一体化。
综上所述，推进城乡一体化，条件基本具备，时机逐步成熟。因此，必须高度重视，认真研究，积极实施。
二、推进城乡一体化的障碍解剖
目前，推进城乡一体化还存在一些障碍因素，主要表现在四个方面：
(一)思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越。作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够。作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理：一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离土、也不愿意进厂；二是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；三是划地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交流；四是等待观望，苦度穷熬，寄希望于政策搬迁，寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念，人为地在农村与城镇之间划上了界限、制造了“鸿沟”，难以推进城乡通融、协调发展。
(二)政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低。在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，加上国家对建没用地实行严格控制的统一政策，致使农民进城难度很大；在发展环境方面，少数地方对在城镇生产经营的企业和个人，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题屡禁不止，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。种种有形和无形的“门槛”，把大量想进城的农民拒之城外。
(三)城镇规模过小，城镇本身的“容量”需要扩大。目前，小城镇发展普遍存在追求数量、忽视质量的问题，突出表现为人口少、面积小、设施差。据有关资料显示，我国建制镇已达到19216座，城镇人口16984万，平均每座城镇只有8千多人，若扣除1689座县级城镇，平均每座非县级城镇只有5千多人，不足5千人的城镇有1万多个；平均每个小城镇的建成区面积只有0．3平方公里。同时，由于遍地开花，乱铺摊子，交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，市场功能残缺。加之城镇规模过小、功能不全、缺乏特色，必然导致对人口的吸纳力降低、对要素的聚合力减弱，制约了城镇的进一步发展。
(四)建设投入短缺，城镇发展的“瓶颈”需要突破。目前，小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限；财政方面，由于县财政实行垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设，县级财政由于“僧多粥少”而力不从心、鞭长莫及。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。
三、推进城乡一体化的出路探讨
(一)以深化认识为突破点，理清城乡一体化的工作思路。发展小城镇、推进城乡一体化，是带动农村经济增长的“火车头”，是转移剩余劳动力的“蓄水池”，是加快结构调整的“推进器”，是城镇辐射农村的“连接点”。要把这项工作作为带动经济社会发展的一项重大战略，摆在突出位置，强化工作措施，精心组织实施。推进城乡一体化总的思路是建设城镇、提升村庄、城乡互融、协调发展，最终消灭城乡差别。具体实施中，要坚持四个结合：一是坚持繁荣农村与发展城镇相结合。农业是整个国民经济的基础，“基础不牢、地动山摇”。只有农村经济发展了，农民富裕了，农民才能进城，才能缩小城乡差别。二是坚持整体推进与重点突破相结合。推进城乡一体化，不能一哄而起，盲目发展。要在有效利用现有城镇的基础上，重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展，特别是加强中心镇、口子镇和边贸镇建设。三是坚持凝聚内力与借助外力相结合。既要从实际出发，充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势、挖掘自身潜力，走特色发展之路；又要按照市场经济要求，打破各种不利于城镇发展的体制束缚，广泛开辟投融资渠道，增强城镇自我发展、自我积累的能力。四是坚持经济效益与社会效益相结合。发展小城镇，不能以牺牲经济效益和环境效益为代价，应注重社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。
(二)以创新机制为切入点，筹集城乡一体化的建设投入。推进城乡一体化的关键是发展小城镇，发展小城镇离不开投入。要突破小城镇发展的“瓶颈”，就必须创新机制，建立多元化、多形式、多渠道的投资体制。一是加强引导，政府筹资。发挥政府投入的引导作用，每年安排一定资金用于城乡一体化的规划建设，以政府的投入调动社会投资建设城镇的积极性。二是产权拍卖，社会聚资。对市政公用设施经营权、城镇道路冠名权和广告经营权等实行转让拍卖，鼓励和吸引企业或个体私营参与投资建设城镇的公用设施。同时，鼓励外出务工人员回乡创业、兴办项目、建设城镇，支持他们领办、创办企业和中介服务组织。三是盘活存量，以地生资。由政府出面对城镇规划区内的土地进行征用，配套建设水、电、路等基础设施使其升值，然后面向市场竞价拍卖经营权，回收资金用于小城镇建设。四是扩大开放，招商引资。把优化投资环境特别是加强软环境作为引资的基础工程，全方位开放、深层次引进、大范围联合、高起点嫁接，吸引外来资金参与城镇开发和建设。五是申报项目，银行贷资。对收益可观、潜力巨大、前景广阔的优势项目，科学论证，积极申报，争取金融部门对城镇建设的信贷投入。
会议期间，与会同志实地参观考察了玉溪市红塔区出水口生态公园、聂耳文化广场和红河州建水县旧城改造、蒙自县文化中心、新天地步行街、垃圾处理场等市政设施规划建设情况，亲身体验和感受了两州市在推进城乡建设方面的一些新进展和新变化。红河州、玉溪市分别作了大会交流发言，全面介绍了2州市推进城乡建设的成功经验和做法。昆明市、曲靖市、丽江市、楚雄州和大理市、景洪市、瑞丽市、腾冲县、富宁县等县（市、区）以及官渡区官渡镇、新平县戛洒镇、大理市喜洲镇等也对当地的城乡建设情况进行了全面总结并向大会提供了书面交流材料。各地推进城乡建设所取得的成功经验，为我们提供了有益的借鉴和启示。
光荣同志出席会议并作了重要讲话。光荣同志站在全局和战略的高度，充分肯定了近年来我省城乡建设工作所取得的显著成就，全面总结了经验，分析了形势，提出了当前和今后一段时期全省城乡建设的目标任务、工作思路和对策措施。光荣同志的讲话，总揽全局、重点突出，充分体现了科学发展观的要求，对推进新时期全省城乡建设工作具有十分重要的指导意义。
总的来看，在省委、省政府的高度重视下，在省人大常委会、省政协的大力支持和指导帮助下，经过与会同志们的共同努力，这次会议取得了圆满成功，是一次安排紧凑、内容丰富、务实高效、成果显著的会议，是一次统一思想、凝心聚力的会议。下面，我就抓好这次会议精神的贯彻落实讲几点意见。
第一，要认真学习贯彻落实会议精神。这次会议文件材料较多，内容十分丰富。会议出台了《****省城镇污水处理及再生利用设施建设规划(20****—2012年)》和《****省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划(20****—2012年)》，同时对省人民政府拟制定出台的《关于又好又快推进城乡建设的若干意见》和《关于加快全省城镇污水生活垃圾处理设施建设和加强运营管理工作的意见》两个文件进行了认真深入的讨论，提出了许多很好的修改意见和建议。此外，在会议讨论中，与会代表特别是各州（市）人民政府的主要负责同志结合实际，畅所欲言，重点就学习贯彻光荣同志重要讲话精神，加快城乡建设步伐，提出了一系列很有参考价值的建议。省人民政府将充分吸纳与会同志在讨论中提出的建议，抓紧修改完善并正式出台2个《意见》，用于指导全省城乡建设和污水垃圾处理设施建设及运营管理等工作。抓好本次会议精神的学习、贯彻和落实工作，是当前一项十分重要而紧迫的任务。各地、各部门要迅速传达学习好会议精神，切实把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来。同时要结合本地、本部门实际，抓紧研究，提出具体的贯彻落实意见，制定有效措施，层层抓好落实。
第二，要抓好城乡规划的编制和修订。规划对城乡建设和经济社会发展起着决定性的引导和调控作用，是城乡建设、发展的蓝图和依据，是各级人民政府指导城乡建设和实施宏观管理的重要手段。科学的规划是最大的节约，规划的失误是最大的浪费。当前，我省城乡规划不全面、不系统、不合理和不完善等问题仍然非常突出，不容忽视。各地、各有关部门要认真贯彻落实《城乡规划法》，认真贯彻落实光荣省长的讲话精神，坚持规划先行、分级负责的原则，按照城乡统筹、区域统筹，“富规划”、“穷建设”的理念，在认真研究总结我省“六个层次”城镇建设中不同类型规划问题的基础上，高起点、高标准、高品位地做好我省城乡规划的编制和修订工作，充分发挥规划的引导和调控作用，科学指导城乡建设。一是积极争取国家批准，抓紧启动全省城镇体系规划修编，更好地指导全省城镇建设。二是加快推进昆明市总体规划的修编和报批工作，同时抓紧做好控制性详细规划编制工作，切实加快现代新昆明建设步伐。三是在尽快完成滇中城市群规划编制工作的同时，加快滇西、滇东北、滇东南、滇南等城市群规划和州市域城镇体系规划编制工作，充分发挥区域性城市规划在促进城乡、区域协调发展中的调控和引导作用。四是抓紧开展县级以上城市总体规划修编，对适应发展需要的可以不动，继续执行，对已不适应发展的要及时修订。同时，要多方筹集资金，积极开展控制性详细规划的编制工作。五是抓紧边境口岸城镇、旅游小镇等各类小城镇的规划编制和修编工作，有条件的小城镇要探索性开展控制性详细规划编制。六是积极开展试点，适时启动乡村规划编制工作。七是积极探索开展城乡规划编制修订工作的新机制和新路径，提高城乡规划的科学性、超前性、权威性和实用性。同时，要充分发挥规划的龙头作用，广泛运用行政的、市场的、社会的力量，大力推动城乡规划的实施。
第三，要抓好城乡的各项建设。城乡建设的实质是为经济社会构建发展载体，为城乡居民创造生活空间。一是加强城乡基础设施建设。良好的基础设施是建设现代文明城乡的重要标志。要按照布局合理、功能完善的要求，加强城镇道路、通信、能源、供排水和生活垃圾处理等基础设施建设，全面提高市政基础设施的承载能力和服务功能。二是按照充分利用现有资源与新建设施相结合、设施改造与功能提升相结合、区域服务机构调整搬迁与资源整合相结合的原则，科学合理地布局城乡医疗机构、中小学校及幼儿园，以及文化、体育、娱乐等基本公共服务设施，建立起与城镇空间结构、产业发展和人口分布相协调，管理规范、运行高效、服务便捷的公共服务体系。三是营造良好的人居环境。加强园林绿化的规划、建设和管理，把生态建设和环境保护与资源的合理利用结合起来，自然景观的恢复保护与城镇建设结合起来，建设总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美、生态良好、资源节约的城镇绿化体系，促进经济社会可持续发展。四是加大对各地传统民居建筑风格的提升、推广和重要历史性建筑的保护、修复，继承和发扬传统优秀建筑风格，挖掘和提升城市文化内涵，突出城镇建设的特色。五是培育产业支撑。要结合当地实际，培植特色产业，研究产业发展方向，进一步推动产业发展壮大，为城乡建设提供有力支撑。
第四，要抓好城乡管理工作。城乡建设工作，三分靠建设、七分靠管理。城乡管理与民生息息相关，具有“多、杂、细、碎”等特点。要牢固树立建管并重观念，下大力气抓好管理工作,着力营造适宜创业发展和生活居住的环境。一是严格市容管理，搞好市容市貌整治和绿化美化建设，努力营造整洁、有序、优美、和谐的人居环境。进一步加大工作力度，积极推进“城中村”和城郊接合部的脏、乱、差治理。二是加强城市基础设施和公共服务设施的维护，强化城市服务功能，提高城市管理水平。三是加强应急管理，建立健全城镇供水、污水处理、供气、废物处理等各行业的应急预警管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共事件。加快推进“数字化城镇”建设工作，加快推进城镇规划、建设和管理的网络化、智能化和数字化。四是加强城市维护建设税、城市市政基础设施配套费等税费收入的征缴、使用和管理，确保足额征收并全部用于城市维护和建设。
第五，要抓好城镇污水、生活垃圾处理设施建设和运营。加快城镇污水垃圾处理设施建设，加强运营管理，是深入贯彻落实科学发展观，改善城镇环境质量，推进生态文明建设，促进人与自然和谐发展的重要举措。长期以来，我省城镇污水生活垃圾处理设施不配套，处理能力不足，处理水平偏低等问题较为突出。目前，我省还有90多个县没有污水处理厂，污水直接排入自然水体中，对环境造成重大威胁；全省的垃圾处理场不到40个，许多县城的垃圾处理场不符合规格，简单填埋，影响地下水和周边环境。为切实加强城镇污水、生活垃圾处理设施建设和运营，省人民政府审核批准了全省城镇污水、垃圾处理设施建设两个五年规划，并将出台加快城镇污水、垃圾处理设施建设和加强运营管理的《意见》。今天，省人民政府还将与各州（市）人民政府签订目标责任书。各地、各有关部门一定要按照省人民政府的部署和要求，抓紧推进城镇污水垃圾处理设施建设，确保完成规划目标任务。一是明确任务。到2012年，全省各县（市、区）全部建成污水处理设施及配套管网、无害化垃圾处理设施，有合格的雨污分流管网系统和垃圾清运设施，污水收集率平均达到85％以上，污水处理率达到80％以上，生活垃圾无害化处理率达到100％，新增化学需氧量（COD）的削减量达到相应标准，再生水利用水平逐步提高。二是搭建投融资平台，搞好资本运作。目前，省和国家的补助，只能解决1/4左右的建设资金，缺口较大。为更好的推动资本运作，有条件的州（市）、县（市、区）也应配套部分资金，努力使各级人民政府的投资达到30％左右或以上。资本运作要以州、市为单位搭建投融资平台，并且按照“肥瘦结合”的原则，将供水、污水和垃圾处理设施建设捆绑，实施统一招商或由现有企业建设和经营，通过规模效益和行业互补效应增加招商引资吸引力。条件具备的地区，也可以县为单位组建投融资平台。三是政府规划，各级支持。各州（市）、县（市、区）人民政府要按照2个5年规划的要求，结合地方经济社会发展实际，正确处理近期与远期、经济发展与环境保护的关系，抓紧完成好供水、污水和垃圾处理设施建设的规划编制和审批，把国家、省、州(市)和县(市、区)配套的资金作为资本金，通过市场化运作来推动。另外，建设、发展改革、财政、国土等有关部门要积极支持。四是理顺价格，适当照顾。省人民政府的意见初步确定，年内各州（市）可将污水处理价格提高至0.8元/吨，今后逐年提高到保本微利的水平。各地要把握好时机，加快制定符合本地实际的污水垃圾处理收费改革方案，既要确保不对价格指数产生大的影响，又要保障运营企业的利益，还要充分考虑对困难企业和群众的补助、减免，逐步理顺价格机制。具体的要求和措施在即将下发的两个《意见》中，特别强调这项工作的责任在州（市），县（市、区）的责任就是在州（市）的安排下抓好落实，提供服务，保证配套。
第六，要抓好体制机制创新。体制机制创新是推进城乡建设又好又快发展的关键。要按新一轮解放思想大讨论活动的要求，积极探索适应我省城乡建设事业又好又快发展的新体制和新机制。城乡建设体制机制创新重点是进一步提高投融资能力，推进市场化进程，有效破解筹融资难这一发展瓶颈和难题。一是牢固树立经营城市理念。要把城市看成一种资产，把城建当作一种产业，凡有回报的城市建设项目均可推向市场。要根据“谁投入，谁所有，谁受益”的原则，企业愿意投资的，就放手让企业去经营；能引进外资的，就大胆地吸引外商来投资。要敢于拿盈利项目招商，敢于把优质资产变现，敢于多方融资经营，逐步开放城市规划、设计、建设、管理市场，实现城市建设从单一投入向多方投入，从以政府投入为主向以企业投入为主转变。二是建立完善资本市场，提高资本运作水平。鼓励各类社会资本采取独资、合资、合作、BOT（建设—运营—转让）等多种形式，参与市政公用基础设施建设。鼓励支持运用TOT（转让—运营—转让)等方式，将现有市政公用企业的国有资产进行整体或部分转让，盘活存量资产，提高资本运营效率。三是深入推进公用事务管理体制改革，搭建融资平台，拓展融资渠道。积极推行城市供排水和污水垃圾经营管理一体化，培育具有一定规模和实力的跨区域经营专业化集团，大力扶持具备条件的水务公司、垃圾处理企业上市融资。充分利用市政公用基础设施资产和政府投入的资金，发展各类城市建设投资公司和资产经营管理公司，搭建城市建设投融资平台，为城市建设筹集资金。四是进一步建立完善土地收购储备和出让制度，通过按规划、分步骤审批供地，集中行政资源、分步分片招商搞建设等办法来推动城乡规划的实施，让政府在土地出让中受益，更好地实现以地生财、以财建城。
一、充分认识推进城乡一体化对实现商丘科学发展、和谐发展、跨越发展的重大意义
城乡一体化工作内涵丰富，覆盖面广，是一项复杂性强、学科交叉多的系统工程，涉及规划、建设、交通、社会事业、劳动保障等多个领域，贯穿城市、郊区和农村。在一定意义上讲，推进城乡一体化就是整合资源,统筹谋划城乡发展的关键所在和最佳途径。
（一）推进城乡一体化是新农村建设的必由之路。城乡一体化的主要目的是实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，并最终融为一体的状态与过程。但长期以来存在的重城镇、轻农村的工作模式，使得城镇与农村在产业发展、人居环境等方面的距离越拉越大，城乡二元结构越来越明显。为了有效改变这一状况，党的十六届三中全会提出了“五个统筹”，将统筹城乡发展列在了第一位。党中央也连续几年就“三农”问题下发一号文件，并在去年提出了开展社会主义新农村建设的意见，正式拉开了建设新农村的序幕。但是新农村建设不是一项孤立、片面的工作，必须用全面的、整体的、发散性的眼光看待，不能囿于农村这个范围，必须跳出新农村建设新农村。这就牵涉到如何利用好城镇在资源、经验、技术等方面都具有的强烈优势促进新农村建设。城乡一体化的目的、内容和许多具体措施，恰恰决定了要发挥其在城镇与农村之间“粘合剂”的作用，通过推进城乡一体化，可以促进城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村辐射，真正把推进城乡一体化与建设新农村结合起来，达到同步进行的目的。
（二）推进城乡一体化是建设和谐社会的重要途径。党中央、国务院历来重视社会的和谐发展，十六届六中全会专门研究制定了《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，全国十届人大一次会议更是以建设和谐社会为出发点，将民生问题提到了前所未有的高度。我市三次党代会顺应时代潮流，也提出了着力构建和谐新市。对我市这样一个有着820多万人口、70%以上还生活在农村的农业大市来讲，要实现构建和谐新市的目标，农村的稳定和发展至关重要。古人云：“不患贫、不患寡，而患不均”。如何更有效地防止城乡差距不断拉大，使农民生活逐渐好起来，钱袋子慢慢鼓起来，成为维护社会稳定、实现全面发展和建设和谐社会的首要问题。可以说，没有农村的稳定和发展，没有农民的富足和生活条件的改善，就谈不上和谐社会的建设。城乡一体化就是从关注弱势、关注“三农”、关注民生的角度出发，促进城镇与农村之间的融合和交流，为农村经济社会的快速健康发展提供载体和平台。例如城乡一体化工作中的深化户籍管理制度改革、完善城乡统一的劳动就业制度、健全社会保障制度、推进县域金融改革等措施，根本目的就是为了降低农民进城门槛、解决农民后顾之忧、改善农民生活条件、实现农民充分就业和创业，为构建和谐社会奠定基础。
（三）推进城乡一体化是加快城镇化进程的重要保证。城镇化和城乡一体化是一对互相依存、互动发展、紧密相连的“孪生兄弟”，两者的关系是你中有我，我中有你。没有城乡一体化，城镇化就成为了无本之木、无源之水；没有城镇化，城乡一体化也就失去了方向和动力。两者必须兼顾，不可偏颇。特别是近年来我市城镇化进程明显加快，城镇化水平以每年超过2个百分点的速度提升的同时，必须要着力抓好城乡一体化。一是城乡一体化为城镇化发展营造了良好的氛围。通过推进城乡一体化，城镇先进的生活和消费理念逐渐渗入农民思想意识中，使农民对进入城镇生活产生强烈愿望，从而为农村富余劳动力向城镇和二三产业转移打下了基础。二是城乡一体化为城镇化发展扫清了障碍。城乡一体化工作的主要特点是创新性、探索性非常强。从我省7个试点建设的成功经验来看，各地都在土地流转、户籍制度、计划生育、社会保障、义务教育、行政管理等方面实现了突破，将原来不符合形势发展、不利于城乡一体化的法规政策全部废除，进一步调动了农民进城的积极性，城镇化水平和内在发展质量得到明显提升。三是城乡一体化为城镇化明确了发展目标。李成玉省长在讨论今年的省政府工作报告中提出：“要走特色城镇化道路”。特色城镇化除了反映在建设风格、产业发展、城镇品位上，最关键的一点就是要立足实际，谋划未来，科学定位城镇化发展目标。像商丘这样一个农业大市，820多万人口不可能全部转移到城镇，追求城镇化水平提高、城镇规模扩大、功能完善不是我们唯一的目标。城镇人口与农村人口达到一个最佳比例，无论是生活在城镇，还是农村，都没有差别，城乡之间真正做到一体化了，才是我们城镇化发展的终极目标。
（四）推进城乡一体化是实现跨越式发展、缩小城乡差距的必然选择。近年来，随着开放带动、招商引资等一系列战略决策的实施，我市综合实力跃上了新台阶，初步具备了实现跨越式发展的坚实基础。但正如总理提出的“舰队速度论”一样：“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只,而是那个最慢的船只。”商丘要实现跨越式发展，除了发展好、建设好城镇以外，更要注重农村经济发展。就目前来看，这方面还存在着许多亟待解决的问题。突出表现在以下几个方面：一是农民人均GDP和人均纯收入过低。2006年仅为6224元和2745元，虽然我们自己和往年相比已经有了大幅提高，但与发达地区相比、与实现跨越式发展的要求相比，还有很大差距。二是农民就业面窄，收入不理想。大部分农民还被禁锢在土地上进行传统农业劳作，只有小部分年富力强的青年农民才能到发达地区或城镇工作，而且从事的大部分是体力性劳动，待遇差，增收空间不大。如2006年我市实现劳务输出185万人次，劳务收入92.5亿元，但人均收入只有5000元，便是最直接的体现。三是农业产业化龙头企业规模小，辐射面不广。通过近年来的努力，特别是“五类十大基地”建设，我市出现了像商丘农产品中心批发市场、科迪集团、中州食用菌集团等一批农业产业化龙头企业，但相对于一个拥有580多万农民的大市来讲，这些企业还远远不能担负起振兴商丘农业的重任。这就要求我们必须顺应发展，进一步培育和壮大更多的农业产业化龙头企业，不断提高发展质量，拉长产业链条，形成一批在全国都叫得响的龙头企业。在推进城乡一体化的过程中，通过加强对农民的技能培训，充分利用城镇资源发展现代农业和农村经济，以及以城镇为依托做大做强特色块状经济等一系列措施的实施，就可以有效解决以上问题，实现城镇与农村的同步快速发展，不断缩小城乡差距，为商丘的跨越式发展提供保障。
（五）推进城乡一体化是实现社会全面进步的具体体现。如前所述，城乡一体化是一项系统的、牵涉面非常广的工作。城乡一体化工作的主要内容就是追求城乡规划一体化、产业布局一体化、城乡就业和社会保障制度一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业发展一体化、城乡政策措施一体化等六个方面的一体化。省政府在《指导意见》中也明确提出了“四个统筹”的要求，即统筹城乡产业发展、统筹社会事业发展、统筹基础设施建设、统筹劳动就业和社会保障。可以说，推进城乡一体化工作所取得的成就主要表现在以上几个方面。反过来讲，社会得到全面进步，城乡一体化工作也就圆满地完成了历史赋予的使命。因此，城乡一体化就是实现社会全面进步的根本标志。对于这一点，我们必须认识到位。
二、正确分析商丘推进城乡一体化工作的现实优势和不利因素
（一）我市推进城乡一体化所具有的现实优势
商丘在撤地设市以前，是一个典型的农业大市、经济弱市、财政穷市，农业在经济总量中占绝对比重，七成多的人口生活在农村，工业体系不甚健全，二三产业发展滞后。经过近年来历届市委、市政府的不懈努力，尤其是新型工业化、城镇化、招商引资、新农村建设、民营经济、县域经济等一系列战略决策的稳步实施，我市各方面工作都取得了巨大成就，为推进城乡一体化奠定了基础。
1、经济总量增加，发展速度加快。2002年以来，我市GDP每年以不低于11%速度增长，2004年产业结构首次由一二三调整为二一三，2006年全市GDP达到646.5亿元，是2002年的1.9倍，三次产业结构比例达到32.1:40.7:27.2，二产高出一产8.6个百分点；地方财政一般预算收入20.86亿元，是2002年的3.3倍；城镇居民人均可支配收入8345元，是2002年的1.5倍。能源工业、机械制造业、冶金建材业、食品业、纺织和医药化工业六大支柱产业不断壮大，涌现出一批骨干企业集团和名牌产品，民营经济在全市经济总量中的比重逐年攀升。这些都为推进城乡一体化提供了强劲的经济支撑力。
2、城镇化建设取得明显成效。近年来，我市按照区域性中心城市、小城市和县城、小城镇协调并进的方针，强力推进城镇化进程，全市初步形成了以商丘中心市区为龙头，永城市、6个县城和重点镇为龙身，一般乡镇和中心村为龙尾，大中小齐头并进、点线面有机结合的城镇化发展新格局。一是城镇化水平提升速度较快。全市城镇人口由2002年的145.3万人提高到2006年的237.1万人，城镇化水平由18%提高到28.9%，年均增长2.18个百分点，高于全省平均水平0.6个百分点。二是城镇化发展与城乡一体化的关联性越来越紧密。尤其是随着城镇规模的扩大，许多原来的郊区变成了市区，村庄变成了城郊，形成了城镇化发展到哪儿，城乡一体化就在哪里起步的良好局面。如商丘市区的平台镇、古宋乡、王楼乡，永城的演集镇，夏邑县的曹集乡，柘城县的邵园乡等，都在与城市或县城对接的同时，也迈出了城乡一体化的步伐。三是城镇规划体系不断健全。城市总体规划、县城建设总体规划、小城镇建设总体规划、新农村建设规划等修编或编制工作进展顺利，详细规划、专项规划等覆盖率迅速提高，为下一步编制城乡一体化规划和正确指引城乡一体化方向提供了保障。四是城镇功能逐步完善。街道、供水、排水、污水处理、垃圾处理、供电、通讯等城镇基础设施建设步伐明显加快，进一步增强了城镇在城乡一体化过程中的吸引力和接纳能力。
3、产业体系不断健全，特色更加突出。要实现城乡一体化，最基础性的工作是解决好人口特别是农民的就业问题。近年来，我市围绕小城镇和中心村建设，狠抓了一批能就地转移农村富余劳动力的特色产业。如永城的面粉加工，夏邑的铸造、打火机、食用菌，虞城的科迪食品、木兰纺织、钢卷尺加工，柘城的金刚石微粉，宁陵的食品加工等。据统计，目前我市有近30%的乡镇、260多个村拥有一定规模的特色产业，所产生的生产总值占乡（村）总量的1/3以上。这些产业或企业的快速发展，使商业意识、商人观念逐渐渗透到农民头脑中，开阔了眼界，理清了思路，促使相当一部分农民“离土不离乡”，完成了由农民向工人、商人转变的过程，并出现了许多乡村“经济能人”，成为城乡一体化的主要推动者。
4、农村富余劳动力转移速度明显加快。当前，我市农村富余劳动力转移的方向主要可分为两大块：一是流向市外地区。2006年我市实现劳务输出185万人次，创劳务收入92.5亿元，分别较2002年增长61%和243%。从这一点就可以看出，我市流向市外的农村富余劳动力呈现出了加速趋势。由于我市劳动力在全省建筑业中发挥了主力军作用，睢县、虞城县、永城市被省建设厅命名为“建筑之乡”。同时，据调研得知，在流向市外的大量劳动力中，有20%以上的长期生活在当地城镇中，完全符合有固定居所、固定收入和在城镇居住半年以上的条件，被当地作为城镇人口统计在内。二是在市内城镇之间转移。作为二三产较为集中城镇来讲，城镇始终是农村富余劳动力转移的首选。2006年，全市城镇人口共增加19.8万人，扣除人口自然增长和市外人口流入等因素，其中有18.5万人来源于我市农村，并在分布上呈现出商丘市区、永城市和6个县城、小城镇各占1/3左右的特点。同时，总结近年来市内劳动力转移情况，我市农民进城突出表现为梯度转移规律。即农民在具备了进入城镇务工经商的资本后，大部分先进入附近的小城镇，在具备了更多的资本后，才进入县城或商丘中心市区。以上情况表明，我市农村富余劳动力转移工作已经摸索出了一套切合实际、科学合理、有规可循的成熟模式，为开展城乡一体化找到了切入点。
5、新农村建设扎实推进。一是农业大市逐渐向农业强市转变。2006年全市粮食总产量544.6万吨，增长12.4%，占全省的1/10，在保障全省乃至全国粮食安全方面发挥着举足轻重的作用；全市农业结构得到进一步优化，粮经比例更趋合理，农业机械化水平显著提高，农机总动力达到1亿千瓦，居全省第一位；各种养殖小区、专业村在数量和发展规模上不断创历史新高，农业产业化取得突破性进展。二是各项支农惠农政策得到全面落实。粮食综合直补、小麦良种补贴、农机补贴、“两免一补”资金总额达到4.928亿元，极大地降低了农民负担。户用沼气、农村广播电视工程、村村通油路等各项工程投资力度逐年加大，农民生产生活条件不断改善。三是村容村貌整治工作进展顺利。以确定的108个新农村建设示范村为重点，围绕村庄道路、供水、排水、沼气、电力、有线电视、公厕、垃圾堆放点等基础设施建设，强力推进了村庄治理工作，全市出现了以梁园区双八镇代庄村、刘口乡西刘村为代表的生态宜居型，以宁陵县李七庄村为代表的制度创新型，以虞城县佟庄村为代表的市场开发型，以民权县吴堂村、王公庄村、虞城县南庄村为代表的产业带动型、以柘城县草帽王等12个村庄为代表的综合整治型等各具特色的新型村庄，成为全市进行社会主义新农村建设的典型和样板。
综上所述，如果把推进城乡一体化比作一辆汽车的话，健全的规划体系和良好的农村富余劳动力转移导向就是“方向盘”，强大的综合经济实力就是“燃料”，蓬勃发展的新农村建设就是“剂”，特色明显的产业就是“发动机”，完善的城镇功能就是“车轮”。应当讲，目前我市推进城乡一体化工作的条件已经具备，时机也已成熟，启动城乡一体化工作恰逢其时。
（二）不利因素
在肯定我市所具有的现实优势的同时，我们也应看到还有一些今后需要努力克服的困难和问题：
1、思想认识上有差距。突出反映在推进城乡一体化的两个主体方面：一个是担当指挥者、引导者角色的领导干部。他们中的一小部分还不能够充分认识到推进城乡一体化的重大意义，缺乏驾驭城乡一体化工作的能力和魄力，对城乡一体化方面的知识知之甚少或存在片面理解，将城乡一体化与城镇化划上等号，误认为城乡一体化只是城建、交通等一些具体部门的事，置身事外，任其发展。另一个是担当城乡一体化主要推动者角色的农民。由于受几千多年的封建传统思想影响，农民头脑中普遍存在“种田万万年”、“恋土情结”、“小农意识”等落后思想，害怕离开土地失去生活依靠，害怕进入城镇找不到就业门路，害怕不适应城镇生活环境，在推进城乡一体化中缺乏积极性和主动性。
2、政策配套上不完善。一方面表现为本应该出台的政策现在还没有出台。为了推进全省城乡一体化，近年来省委、省政府和省直相关部门相继出台了一系列文件。如省政府的《指导意见》，省公安厅的《河南省城乡一体化试点户籍改革意见》等。与此同时，省政府办公厅又专门下发文件，将任务分解到省直各有关部门和市、县。但目前我市仍然没有一个明确推进城乡一体化的文件，政策理论氛围远远不能适应形势的发展。第二方面表现为现有的政策零碎，不成体系。前几年，我市在城镇化、医疗卫生、社会保障、文化教育等方面制定了一些与城乡一体化精神相符合的文件，然而都是散兵游勇，各自为战，政策资源得不到有效整合，对推进城乡一体化发挥不了应有的作用。第三方面表现为体制机制创新落后。尤其是现有的城镇管理体制急需改革。去年作为全省城乡一体化试点之一的义马市将所有乡镇改成了街道办事处。但到目前为止，我市所有县城和永城市没有设置一个城市街道办事处，造成城镇管理责任不清，主体不明，推诿扯皮现象时有发生。第四个方面表现为政策滞后于发展。特别是随着城镇规模的不断扩大，许多本已在城镇建成区或规划区内的乡镇，仍然按照农业乡镇模式进行管理，造成“同城不同策”问题的出现。
3、城镇规模过小，城镇本身的“容量”需要扩大。虽然经过近几年来的努力,城镇建设得到大发展，但无论是中心城市还是小城镇在规模上、环境质量上还不能完全与城乡一体化要求相适应。特别是与农民生活贴得最近的小城镇发展，还存在着人口较少、面积较小、设施较差的状况。同时，由于小城镇交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，市场功能不全，导致对人口的吸纳力降低、对要素的聚合力减弱，制约了城乡一体化的快速推进。
三、对推进商丘城乡一体化的几点建议
（一）制定政策,理清思路，营造推进城乡一体化的良好环境。一是要研究制定一部统筹安排全市城乡一体化的政策文件。我省的鹤壁、新郑等市在去年都已经先行一步，以市委、市政府的名义制定下发了加快城乡一体化工作的意见或方案，为推进其城乡一体化提供了政策支持和理论依据。我市要尽快成立有关加快城乡一体化的文件起草小组，在吃透市情、掌握实情的基础上，代市委、市政府拟定加快全市城乡一体化的指导性文件，为此项工作的顺利开展打下基础。二是要调动有关部门积极性，围绕职能，加快制定配套政策。城建、公安、民政、劳动保障、卫生、文化、教育等部门要认真把握城乡一体化工作的内在规律，在村庄整治、户籍制度管理、公共服务、新型农村医疗合作、文化教育事业等方面出台配套政策，进一步整合政策资源，共同推动全市城乡一体化进程。三是要确定好全市城乡一体化试点。今年5月14日,省委、省政府在《关于加快黄淮四市发展的若干意见》中明确提出:“支持黄淮四市符合条件的地方开展城乡一体化发展试点。”我们要紧紧抓住这次机遇，精心选择一批试点，强力推进商丘城乡一体化进程。省政府在确定全省城乡一体化试点时，提出了“经济发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高”的条件。我市要立足于这一标准，本着试点先行、优中选优的原则，尽快确定一批全市城乡一体化试点。就目前情况来看，永城市和距离商丘市区较近的9个市郊卫星乡镇已经初步具备了以上条件，建议确定为市级试点。同时，虞城县近年来在城镇建设、工业发展等方面发展势头较猛，加快了与商丘市区对接速度，逐渐形成了资源共享化、发展互动化的的良好态势。今后几年，促进虞城县以产业发展和项目建设为纽带，加快商虞一体化步伐将是我市城乡一体化工作的重要环节。因此建议将虞城县也列为试点。
（二）加大规划编制力度，把握推进城乡一体化的准确方向。一是要编制一部指导市域城乡一体化工作的规划。要充分借鉴外地成功经验，聘请或联合国内知名高等院校和具有高级资质的规划设计单位，启动《商丘城乡一体化发展规划纲要》编制工作。《纲要》的发展目标要明确，措施要得力，方法要得当，内容要翔实，步骤要科学合理，切实为全市城乡一体化提供指引作用。二是要加大专项规划编制力度。城乡空间布局、产业发展、基础设施、劳动和社会保障、社会事业、生态建设和保护等与城乡一体化紧密相关的专项规划，一个都不能少。逐步形成以规划纲要为核心、各项规划相互配套衔接的城乡一体化规划体系。三是要注意突出工作重点。对商虞一体化、城乡资源对接、产业发展、“空心村”改造等事关城乡一体化整体进度的关键环节，要逐一提出措施和方法，切实提高规划的可操作性。
关键词：农村 小城镇建设 经济发展 措施
十报告提出，推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。加快完善城乡发展一体化体制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。小城镇是连接农业现代化和工业化，推进新型城镇化，促进区域协调发展的支撑点。加快小城镇发展，是解决“三农”问题的“总钥匙”，是优化农业和农村经济结构，缩小城乡差别，促进城乡发展一体化、经济社会统筹协调和谐发展的有效途径和必由之路。
一、加快发展农村小城镇建设的重要性
目前，我国的农村城镇化正处在加速发展时期。农村小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。它不仅可以通过减少农业人口，增加城镇人口的方式有效地解决工农两大产业间的利益失衡问题，还可以扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。因此，加快农村小城镇建设具有十分重要的意义。
1.加快发展农村小城镇建设，有利于促进我国城市化进程。中国未来城市的城市化发展道路，可能的选择方案将是走总体城市化与农村城市化共同推进的道路，即在发展大中城市的同时，有计划地推行农村城市化，重点建设好一批县城镇和中心镇，使其逐步具有城市功能，成为总体城市化的组成部分。显而易见，没有农村城市化，整体城市化将难以实现。因此，加快农村小城镇建设既是整体城市化的重要组成部分，又是其重要推动力量。
2.加快发展农村小城镇建设，有利于促进农村工业化的发展。乡镇企业尤其是乡镇工业为农村经济的发展做出了重大贡献。但是问题也日益暴露出来。乡镇企业规模小、布局分散，大部分分布在农村，不仅难以管理，而且无法实现相应的聚集效益。通过小城镇的发展，使目前分散的部分工业企业积聚到小城镇，实现生产要素的合理流动和资源的最佳配置，促进乡镇企业上规模、上档次，加快发展步伐，走有中国特色的农村工业化道路。同时，农村企业转变增长方式，走可持续发展的道路，是发展农村经济必须面对的重要问题。发展小城镇可以加强对资源利用的规划管理，并实现资源优化配置和规模经营，有利于转变乡镇企业尤其是乡镇工业的经济增长方式。
3.加快发展农村小城镇建设，能够促进农村小康的早日实现。小康社会是一个综合性概念。衡量小康社会的指标也是多方面的。应包括社会结构、经济发展水平、人口素质、生活质量、社会分配结构、社会秩序等多方面的内容。小城镇建设可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业。这对于提高农村人口生活质量，促进乡村精神文明建设将会起到巨大的推动作用。因此，农村小城镇建设不仅可以通过促进工业化、商品化而为农村实现小康提供物质基础，而且也可以推动农村精神文明建设，提高农民生活质量，从而推动农村小康的全面实现。
4.加快发展农村小城镇建设，可以有效地转移农业剩余劳动力，促进农业现代化进程。我国目前不仅有1亿多农业剩余劳动力等待转移，而且数量每年还在增加。实践证明依靠大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力有限。而乡镇企业由于正在发生增长方式的转变，其吸纳劳动力的能力呈下降趋势。在这种情况下，大力发展农村小城镇，可以促进乡镇企业尤其是第三产业的发展，可以有效地转移剩余劳动力。农村小城镇通过吸纳农业剩余劳动力，使土地相对集中，这为农业适度规模经营和提高劳动生产率创造了前提条件。另外，农村非农产业的进一步发展可以为农业采用先进的、大型的农业机械设备提高机械化水平。同时，小城镇建设为农村职业教育、科技推广应用创造了条件。这将有利于农业生产、管理的科学化。
二、农村小城镇建设中存在的问题
1.认识上的误区。有的认为建设小城镇就是把农民变成市民，圈地、搞市政建设；也有的理解为发展小城镇就是“县改市”，“县改区”、“乡改镇”。
2.实践上的问题。有的不从实际出发，盲目攀比，一哄而上，乱铺摊子，结果市场建起来了，却“有场无市”，造成资源浪费、空亏财力；有的忽视调查研究，不重民意，不按经济规律办事，搞“政绩工程”、“形象工程”，结果决策失误，搞成“烂尾”工程；有的仅靠动员行政力量，搞小城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效不大；有的光顾眼前利益，单纯算经济帐，忽视经济、社会和环境的协调发展，不注重社会效益、生态效益和长远利益，对小城镇的可持续发展造成隐患等。
三、加快发展农村小城镇建设的措施
1.科学进行规划，创新城镇建设方式。按照城乡一体化进行规划，拉大小城镇骨架，合理布局、提升档次，构建协调的城镇化发展体系。要按照“政府引导、市场运作、依托产业、形成特色、择优发展”的原则，从当地经济社会发展水平、前景和城镇格局现状的特点和问题出发，坚持小城镇多元化的发展。根据国民经济和社会发展的长远计划，从促进产业化、现代化和促进物质文明和精神文明建设出发，重点扶持打造一批有特色的小城镇。
2.实行市场运作，多渠道筹措城镇建设资金。一是按照“政府策划，财政支持，市场运作”的思路，整合城镇资源，优化资源配置，通过经营城镇赚钱建城、谋划项目争钱建城、适度举债借钱建城和增收节支挤钱建城，努力实现投资主体多元化；二是本着“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，吸引民间资本投资城镇建设。将所有可经营性的基础设施项目向国有、集体、外资和个体经济开放。鼓励社会资金参与小城镇普通住宅开发、旧城改造和新村建设。对能够取得投资收益回报的各类基础设施，可以实行经营权有偿转让。
3.构建产业体系，增强小城镇的经济实力。从实际出发，利用当地资源、环境条件发展经济，逐步形成能够体现和发挥自己优势的产业聚集，逐步构建聚集效应明显的产业体系。一是把城镇化建设与工业化结合。要以园区建设为平台，以项目建设为支撑，以招商引资为动力，不断壮大特色的工业体系。二是把城镇化建设与农业产业化结合。要依托丰富的农业资源，围绕特色主导产业，不断壮大农业产业体系。三是把城镇化建设与市场建设结合。大力加强专业化市场建设，发展新型商业业态，拓展服务领域，提升服务层次，实现以市场活流通，以流通促生产，逐步培育壮大内外相联的市场体系。
【关键词】3+5城市群 政策措施 区域经济
引言
在区域经济一体化和统筹区域及城乡发展的背景下，以科学发展观为指导，实现国家财政、税收、土地、金融信贷、项目审批等优惠政策向中部地区转移，共同构建合作政策体系，加速3+5城市群一体化进程，形成湖南省经济制高点，对发挥3+5城市群对全省经济发展的辐射带动作用、实现城乡统筹发展有着重要意义。
一、争取政策扶持
3+5城市群作为湖南省区域经济发展的重要战略选择，协调沟通成本相对较低，制度障碍相对较少。通过打造统一的经济发展体，将长株潭合作机制扩大至3+5城市群，争取政策扶持，有利于降低交易费用和行政成本、扩大共建收益。
（一）共同争取土地政策支持，保障统筹城乡发展土地建设需求
统筹安排城乡建设用地可以保障城乡建设发展的用地需求、推进城乡统筹发展进程，可以推动城市化进程和农村劳动力向城市转移。主要措施包括：争取国家政策支持，以“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”为突破口，建立城乡土地利用利益互享、城乡互动的新格局，以利益补偿机制实现城乡“保建”互动；①多方式多途径鼓励资本参与，适当给予地方政府土地法制法规探索权，探索农村土地流转制度改革。
（二）共同争取税收政策支持，提升区域自我发展能力
争取国家对经济区实行税收优惠政策，平衡与沿海地区的区位、政策差距，降低税负水平，提高经济区对各类生产要素的吸引力，增强微观主体发展能力。主要措施包括：与产业政策结合，实行区域性税收优惠政策；［1］对重要产业提高固定资产折旧率或实行加速折旧方法，缩短无形资产摊销年限；对符合产业、环保、土地、外贸政策及促进就业与技术进步的中小企业实行优惠税率、出口退税和补贴政策。
二、加快体制与机制创新
大力推进3+5城市群体制机制创新，能有效降低区域内交易成本，提高管理效率，扩大经济交流，吸引先进生产要素流入，优化资源配置，增强经济发展活力。
（一）加快行政体制改革，提高政府行政效率，打破行政壁垒
建立一个由省政府直接领导的协调管理机构，其主要职能包括组织实施区域内重大基础设施建设、生态环境保护问题；制定区域发展规则，并监督其执行；推进行政审批制度改革，提高投资主体投资自；启动电子政府的基础联网工作，促进政府间信息沟通。
（二）巩固完善政府统筹协调、规划衔接引导、部门对口推进的工作机制
建立市县区长联席会议制度，研究决定合作重大事宜，提交协调管理机构组织实施；开展相临县域共建试点合作；建立领导保障机制，各市分别成立领导小组，负责对发展规划、合作项目及需要共同争取政策等重大问题进行研究论证；建立政府秘书长协调制度，向年度市县区长联席会议提交区域合作进展情况报告和建议；建立日常工作机制，在市县区发展改革委设立办公室，具体实施区域内合作的有关事项；建立区内各方发展与改革部门定期协商制度，研究地区经济发展中的重大问题并提出对策建议。
（三）进一步加强成渝经济区统筹规划和产业协作，扩大产业优势
共同开展区域性重大课题和重要政策研究，加强区域内产业整合，构建分工合理、各具特色的产业集群；共同培育和建设装备制造业基地、高技术产业基地、优势农产品生产加工基地；积极发展物流、金融、技术、文化娱乐等现代服务业；加强产业技术升级合作；加强区域内重大基础设施项目库建设，共同做好重大项目的策划和前期论证；加快城市间客运专线铁路等点对点快速通道和高速公路网建设。
（四）共建区域一体化政策，强化区域合作政策措施的可执行性
打破行政区划的限制进行整体规划研究，明确城市间的经济功能定位和产业重点；建立对违规行为的惩戒机制，督促各方严格执行；在投资准入、市场秩序、信用信息等方面推进一体化；共建工商管理部门办案机制与信用监管体系；强化区内信息资源的互通互享，开拓信息服务领域。
（五）引导民间交流，提高区域内微观经济主体的区域合作意识
鼓励建立各类半官方和民间跨地区组织②，通过民间力量自下而上推进经济区地方政府合作；组建跨地区的股份制集团公司、相互参股的跨地区超级企业集团。
三、促进城乡一体化发展
（一）建立城乡统筹发展研究机构
建立统筹城乡发展研究机构，就城乡统筹问题展开研究，并针对区域内各城市具体情况制定可行性方案付诸实施。主要研究主题包括：农业现代化与产业化经营；鼓励土地管理制度创新与土地流转机制及林权制度改革；推进农村市场化改革，促进城乡生产要素流动；统筹城乡的政府管理体制改革，研究破除城乡二元隔阂的政策措施；推进城乡一体化规划的制定，完善城乡社会事业均衡发展与公共财政体系；夯实农村民主政治基础，健全城乡民主决策与监督机制等。
（二）探索建立统筹城乡发展模式
探索城乡发展的工业化、城市化、土地经营规模化、产业化经营模式；在农村社保、农村医疗卫生体制、户籍、农民就业、土地流转领域展开合作；在城乡基础设施、空间资源配置、产业布局、社会事业一体化规划与实施方案等领域展开交流；组织基层干部考察城乡统筹建设示范区等；共建农村劳动力转移促进机制。如清理和取消针对农民进城就业和跨区域流动的歧视性规定。
（三）开展统筹城乡综合配套改革共建项目
在市县交界地带展开城乡统筹建设共建项目，促进交界地区市场体系建设、生产要素流动和基础设施贯通，促进两地相邻地区经济、社会、交通融合；设立农业科技基金，加强农民技术培训与职业教育；推进农村公共投资，优化区域农业发展环境，如加强邻近区县间的乡村公路连接。
四、实施核心竞争力战略
（一）人力资源核心竞争力战略
人才是现代竞争的核心体现，人才的数量与质量直接关系到区域发展速度与质量，是区域经济发展最重要的因素。［2］3+5城市群人才政策既要着眼于本土人才的培养，又要利于吸引人才的流入。包括：整合区内高等院校和职业教育资源，加速科研型人才和职业技术人才培养，促进人才交流合作，建立区域内人才高地；建立技术人员向产业领域流动的激励机制，［3］优化投资、生活、工作环境，打造区域人才洼地；推进区域内培训资源共享机制和技能资质相互认证机制，促进人才流动。
（二）资本核心竞争力战略
金融市场发育相对滞后、聚集资金的能力相对较低是经济发展重要瓶颈。创新融资渠道、吸纳各方资金、建设湖南资本市场体系，应该成为区域经济发展的突破口。包括：
1.创新融资渠道，广泛筹集建设发展资金。如以离岸资产证券化模式开展基础设施资产证券化。
2.制定投资基金政策，吸纳各类投资主体。如争取设立各类产业投资基金和基础设施投资基金；鼓励设立信托型农业产业化投资基金；组建国有企业重组基金；设立风险投资基金。
3.争取更多的信贷支持，扩大资金来源。如争取各金融机构总部扩大区内金融分支机构授权；争取政策性银行向经济区提供更多信贷。
4.共推区域民营经济发展，汇聚民间资本。如放宽民间资本投资领域，促进民营资本跨区域流动；共设中小企业发展基金和中小企业服务机构；为中小企业人力资源培训项目与科研项目提供财政补贴和贴息；设立共同担保基金，为跨区域投资中小企业提供担保；鼓励金融机构为中小企业提供信贷支持。
5.打造区域性金融中心，构建多层次区域性资本市场体系。如推动区域性金融机构发展壮大；鼓励区域内企业跨地区、跨行业投资和并购重组；鼓励区域内租赁融资业务发展；鼓励股份制商业银行和证券保险公司入驻。
6.推进农村金融建设。如整合农村信用联社，组建区域性农村商业银行；完善小额信贷，探索担保合作机制；鼓励金融机构组建和参与村镇银行、贷款公司；组建区域性现代化农业发展投资公司；设立区域农业保险基金，发展区域性农业保险业和农业担保业。
注释
①城乡“保建”互动具体机制设计为：在保证耕地动态平衡的基本前提下，城镇建设用地和农村集体建设用地保持平衡，通过小城镇建设和新农村建设，促进农户由分散居住向集中居住转变；通过农村宅基地整理、复垦，增加耕地，为二、三产业发展提供必要空间。
②民间组织的主要职能是研究区域发展战略，组织民间交流活动，建立各种研究学会（如湖南省经济社会发展咨询委员会、发展研究学会），促进区域内科研机构、行业协会及企业联谊交流会的交流合作。
参考文献
[1]史桂芬.地区税负“倒挂”与构建区域经济协调发展的税收政策体系[J].经济纵横，2007，（6）：32－35.
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