关键词：民族区域自治； 民族特色 ； 地方社会保障
一、发展民族自治区域社会保障事业的特殊性
民族区域自治地方作为我国特殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难以有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实意义。
1、民族自治区经济和社会的稳定与社会保障
民族自治区的社会保障事业是我国社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部和祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含西藏)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到满足，就会引发少数民族群众对社会的不满，影响整个社会的正常秩序。西部大开发以来民族自治区人民在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区的稳定被置于重要的地位，民族自治地方的社会保障事业的稳定功能也就凸显了出来。
2、民族自治区落后的社会和经济发展水平与杜会保障
民族自治区的社会保障事业是加快其经济发展的基础。因受政治、自然条件等的制约，各民族自治区的生产力水平较仍然低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质基础。经济发展落后，对民族自治区的政府社会保障服务的影响最大：社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等；同时，民族自治区在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面也比较落后，跟不上时代的步伐，难以提供有效地保障。只有社会经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障，只有社会保障健全了，才能更好地促进民族地区经济持和社会全面快速发展。
3、民族自治区特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族自治区的保障服务影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边陲并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大。民族自治区自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区。
二、民族自治区社会保障事业发展的对策探究
近年来，民族自治区的社会保障事业保持了较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部发达地区社会保障事业的比较看，把民族自治区作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族自治区的社会保障事业还有许多有待解决和完善的问题。
1、加快民族区域自治地方经济的发展，建立覆盖面更广的社会保障制度
社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，政府大都无力进行全方位社会保障体系建设。只有促进民族区域经济全面发展，居民的人均收人才会提高，购买才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大社会保障制度的覆盖面。为此，要把让更多的人享有保障，作为推进社会保障发展的优先目标。通过扩大覆盖范围，使越来越多的少数民族人民享有社会保障。
2、构建具有民族特色的社会保障体系
应根据民族自治区现阶段的经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索符合民族自治区特点的社会保障体系。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障。这种方式不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得，应该逐渐推广。
3、加快民族自治区域的社会保障法制建设
在国家相关立法未完成之前，中央可赋予民族区域自治地方相应的立法权限，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门分类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。在此过程中，民族区域自治地方政府应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由 “管理者”向服务者的转变。摆正位置，把广大民众的利益放在首要的位置。还要完善社会保障资金管理制度，避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，并借鉴发达地区的成功的运营经验，积极拓展集资渠道。
目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保障“三条保障线”制度；在民族自治区的农牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障制度在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。只有不断完善民族自治区域社会保障事业，和谐社会的建设才能顺利进行下去。
参考文献
关键词：社会保障；政治基础；经济基础；文化基础；法制基础
社会保障法的基础，是指它作为一项法律制度得以存在和发展的各种基本条件，或者说是社会保障制度得以存在和发展的气候和土壤。社会保障制度属于上层建筑，受政治、经济、文化、法制环境的影响。由于各方面的原因，迄今为止我国仍然缺乏全国性的社会保障立法，整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法从法律上确认下来，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。研究我国社会保障法的基础，有助于深入理解保障制度的基本精神和内容，进一步完善我国的社会保障体系，使之在构建社会主义和谐社会过程中更好地发挥作用。
一、政治基础
社会保障法作为一项法律制度，是由统治阶级代表一定的阶级利益，通过国家强制力保障实施的规范。现代资本主义国家社会保障制度的产生和发展，实质上是工人阶级为生存权利而斗争，当政者为调整社会利益关系，缓和社会矛盾的结果。19世纪的欧洲，面对强大的工人阶级队伍和不断高涨的工人运动，欧洲国家的政府为了缓和尖锐的阶级矛盾，维持社会再生产，不得不出面制定一些社会保障立法来笼络工人，汹涌澎湃的工人运动成了社会保障法律制度诞生的催化剂。德国开创了现代社会保险法律制度的先河。美国作为后起的资本主义国家，在罗斯福当政时期即颁布了世界上第一部以《社会保障法》为名的法律。罗斯福把《社会保障法》看作是其“新政”的“奠基石”，以此减少社会冲突，稳定社会政治经济秩序。社会保障法律制度经过170年的发展历程，迄今为止已经推行到了世界上160多个国家与地区。健全与完善社会保障法律制度，己被世界各国视为其政治生活的重要组成部分和社会制度建设的基本内容。各国纷纷通过立法使社会保障成为政府管理的社会事务，并且成为政府治国安邦的一项基本而重要的手段。
社会主义制度的建立实现了社会关系的根本性变革，为人的全面发展开辟了无限广阔的前景。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。我国进行的现代化建设，是由代表绝大多数人根本利益的中国共产党领导下的社会主义现代化建设。人民当家作主，坚持共同富裕，消除两极分化，使人民生活有保障。在新世纪、新形势下，以为总书记的党中央提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。”特别强调“立党为公、执政为民。”并提出“构建社会主义和谐社会”。构建和谐社会的前提是维护和实现社会公平与正义，促使经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。我国面临着人口规模庞大和人口老龄化的双重压力，经济发展水平偏低，资金短缺现象严重。而社会保障法律制度己经被世界各国的实践证明是维护社会稳定的“安全网”和保持经济正常运行的“减震器”。社会保障法律制度的健全与完善，将为人民的安居乐业、国家的长治久安和社会的文明进步提供有效的法律保障。
可见，构建社会主义和谐社会，实现最广大人民的根本利益，离不开健全、完备的社会保障制度。
二、文化基础
现代社会保障制度的意识和理念是经过的长期历史积淀而形成的。自古以来，人们就渴望能过上一种安定无忧的生活，希冀缔造一个人人有饭吃、个个有衣穿、没有饥饿和贫穷的理想国度和社会，这在我国传统的文化如关于“大同世界”、“互助赈济思想”的构想中得到体现。
人类的慈善思想，是社会保障意识产生的最原始的思想来源。中国的儒家一贯主张以“爱”为本的慈善。如墨子提倡的“天下兼相爱，爱人若爱我身”、“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。”孟子主张“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”这些仁爱互助学说包含着一种具有较强实践价值的社会保障思想。
两汉时期，佛教传入，道教产生。道教主张教化世人，非常重视如何引导人们向善，同时还主张审时济世，体现了其仁济苍生、广救生民的态度。佛教教义中的普渡众生，大慈大悲，天堂地狱，善恶报应，因果轮回等内容也体现了粗糙、原始社会保障的思想内涵。
春秋战国时期，中国伟大的思想家孔子对“大同社会”做了描述:大道之行也，天下为公。人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，寡、孤、独、废疾者皆有所养。孔子认为，大同社会的基本目标是使所有社会成员都能得到生活保障。不难看出，孔子的这一理论学说中也包含了丰富的社会保障思想。
古代中国历朝都建立了贩济、调粟、养恤等制度。这些制度都是为了救灾、抚恤，保障一部分百姓的基本生活条件而建立起来的，可以说这是我国社会保障的初始状态。在漫长的历史进程中，历朝统治者、官员和普通百姓通过各自的实践，探索出各种各样的救助措施和制度。贤明的国君或诸侯对此进行了成功的实践，从而促进了中国古代传统社会保障制度的逐渐形成。此后，尽管王朝有更迭，但随着历史的发展和社会的进步，社会保障的措施越来越具体，覆盖面越来越广阔。到了国家出面并通过立法活动，表现出其对社会安全问题的极大关注并承担必要的责任时，社会保障才有了从思想演变为制度的可能。
我国传统的互助思想为社会保障立法提供了很好的思想基础，这些历史要素对今天的社会保障制度建设，仍然具有启发意义和利用价值。
三、经济基础
社会保障制度运行离不开经济的支撑，惟有经济增长，才能带动社会保障增量的扩张。因为，现代社会保障制度的产生与运行必须有一定的物质条件，表现为：社会生产力有了较大发展，社会剩余产品增多，国家直接掌握了足够的物质和货币财富，有能力弥补巨额社会保障基金的不足；企业有一定的经济效益与生产盈余，可以参与社会保险；另外，劳动者提供的必要劳动，除满足正常生活需要外，还有一定的剩余，使劳动者有能力缴纳保险费。
市场经济体制的发展需要社会保障的支撑和维系。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。完善的、具有中国特色的社会保障法律制度是市场经济必不可少的维系机制，是社会主义市场经济体制的基本内容和重要支柱，直接关系到我国能否建立社会主义市场经济体制的大局。
市场经济的发展为社会保障奠定了经济基础。我国多年的经济体制改革所取得的成就，为支持社会事业发展，解决人民群众的切身利益问题提供了重要的资金支持，是财政支持构建社会主义和谐社会的重要内容和重要突破口。改革开放28年来，我国经济实现了举世瞩目的高增长，GDP年平均增长率超过了9%，并在2006年突破20万亿元，成为世界第四大经济体。以目前我国GDP超过18万亿元，财政收人达到3万多亿元，外汇储备9000多亿美元的状况，国内知名社保专家、中国人民大学教授李迎生认为，中国完全有可能搞一个全民社会保障体系。初步测算表明，财政每年拿出1600亿元左右，基本可以将医疗保障全面覆盖；拿出1000亿元左右，基本可解决包括农民在内的养老问题。
目前，我国已进入了全面建设小康社会的新时代，同时也是追求财富增长和促进整个社会和谐、稳定、健康发展并重的时代，这样一个新时代的发展绝对离不开规范、健全的社会保障法律制度的维系。而经济建设取得的成就，又为社会保障提供了坚实的经济基础。
四、法制基础
社会保障在我国也有着坚实的社会主义法制基础。党的十一届三中全会以来，随着国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，党和国家在加强社会主义经济建设的同时，也十分重视社会主义法制建设。特别是《立法法》的颁布实施、把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略载入宪法，我国的法制建设由此纳入规范化轨道，形成了从各方面加强社会主义法制建设的综合态势，这为我国社会保障立法奠定了坚实的法制基础。
“国家尊重和保障人权”写入了我国宪法，这说明保护社会成员的基本权利，已经成为整个社会所关注的重要问题。人权具有多方面、多层次的内容，大致包括生存权、政治权利和自由，以及经济、社会和文化权，其中最低限度的权利或首要的权利是生存权。中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家的发展，为公民享受这些权利所需要的社会保险、救济和医疗卫生事业提供了相应的保障。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。这“物质帮助权”实质为生存或社会保障权。新中国成立后的第一部社会保险法规《中华人民共和国劳动保险条例》，奠定了我国社会保障的基础。
我国改革开放以来，随着制度改革的逐步推行，涉及到的立法工作也紧跟其围绕展开。一批规范性的规定和制度为社会保障的完善奠定了基础。
这其中：1986年国务院了《国营企业实行劳动合同暂行规定》，该法规确立了劳动制工人的养老制度；国务院还了《国营企业职工待业暂行规定》，初步确立了中国的失业制度；
1988年国务院颁布的《女职工保护规定》提高了女职工的生育待遇；
1991年国务院了《关于企业职工养老制度改革的决定》，明确了企业职工养老制度改革的基本方向；
1993年国务院的《国有企业职工待业规定》，扩大了失业的范围；
1998年出台的《国务院关于建立城镇职工基本医疗制度的决定》（征求意见稿），工伤和医疗也都在相关法规指导下启动了改革试点工作；
1997年国务院还了《建立城市居民最低生活保障制度的通知》；
1999年1月22日由国务院颁布的《失业条例》和《费征缴条例》同时出台。
此外，《劳动法》专章对社会保险和社会福利又做出了原则性和纲领性的规定。我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应，包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障制度，社会保障的法制基础逐步建立健全。
五、结束语
完善的社会保障法律是社会保障事业发展的重要目标和根本保证，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志。我国的社会保障，有着坚实的政治、文化、经济、法制基础。因此，应进一步加快社会保障立法的进程，通过立法，健全与完善社会保障制度和体系，为我国社会主义国家的全面发展提供有利的支撑。
参考文献：
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党的十七大报告从坚持和发展中国特色社会主义的战略和全局高度，强调提出，要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。
依法治国，建设社会主义法治国家，是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。我们要在夺取全面建设小康社会新胜利，开创中国特色社会主义事业新局面的实践中，全面落实好党的十七大关于加快建设社会主义法治国家的重大任务。
新时期29年来，在党中央的正确领导下，改革开放和现代化建设成就举世瞩目，社会主义民主法制建设取得巨大进步。现在，我国的改革发展站在了新的历史起点上，面对新机遇新挑战，加快建设社会主义法治国家既十分重要又相当紧迫。
加快建设社会主义法治国家是实现科学发展的根本保证。党的十七大确定了科学发展观的重要指导地位。贯彻落实科学发展观，做到又好又快发展，不仅要重视解决思想观念问题，最根本的是要从法治上体现以人为本，依法保障人民群众的经济、政治、文化、社会权利，从法治上体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放以及全面协调可持续发展的要求；同时还要从法治上体现社会组织和社会成员贯彻落实科学发展观的责任，从而逐步建立一套完整的法律制度保障体系，建立完善的政府和领导干部政绩考评和责任体系。因此，要结合加快建设社会主义法治国家，抓紧研究制定保证经济社会又好又快发展的法律法规，使贯彻落实科学发展观建立在可靠的法治基础上。
加快建设社会主义法治国家是发展社会主义市场经济的根本保证。没有完备的法制保障，就没有成熟的市场经济。当前，我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，市场在资源配置中的基础作用得以有效发挥。同时，我们也要看到，我国的市场经济体制还不完善，尤其是市场经济的诚信机制和依法管理的有效机制还未完全建立起来，建立社会主义市场经济法律秩序的任务还十分艰巨。在新的形势下，市场主体和市场行为需要进一步依法规范，市场意识、诚信意识需要法治的强化和塑造，生产、交换、分配、消费等市场经济环节需要法治规范和引导，宏观调控和管理的法制化建设需要抓紧推进，经济违法犯罪需要依法打击和治理。只有在全面建设小康社会实践中，结合加快建设社会主义法治国家，逐步形成良好的市场经济法律秩序，才能为完善社会主义市场经济提供有力的法治保障。
加快建设社会主义法治国家是实现社会和谐的根本保证。民主法治，既是社会主义和谐社会的重要特征，又是社会主义和谐社会建设的重要保障。目前，我国社会大局总体上是和谐稳定的。但是，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，影响社会和谐稳定的因素大量存在，人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的局面短期内还难以从根本上扭转。在新形势下，要更加注重依靠法治解决社会矛盾、协调社会利益关系，保障社会的公平正义，依靠法治加强社会管理、打击各种犯罪，保障社会安定有序，依靠法律武器严密防范和打击敌对势力的渗透破坏活动，维护国家安全。只有加快建设社会主义法治国家，社会主义和谐社会建设才能迈出坚实的步伐。
加快建设社会主义法治国家是人民当家作主的根本保证。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”为了保障人民民主，必须加强法治，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。当前，我国保障人民民利的法律法规日趋完备，人民民利的法治保障水平日益提高。与此同时，民主法制建设与人民民主不断扩大的客观要求还不相适应，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权还有待逐步实现，人民群众的有序参与、有序表达还未形成相应完备的法律秩序，侵犯人民民利的问题时有发生，尊重和保障人权的体制机制还需要进一步完善。只有加快建设社会主义法治国家，人民当家作主的权利才能得到强有力的保障。
加快建设社会主义法治国家是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的根本保证。依法执政、科学执政、民主执政，是我们党治国理政的基本方式。法制建设的状况和立法、执法水平直接关系和体现党的执政能力。依法治国，就是要从法律制度上把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，保证党的基本路线、基本纲领的贯彻落实。党能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，是对党的执政能力的重大考验。党越是重视社会主义法制建设，党的执政能力就越能得到增强，党的执政地位就越能得到有力的保障。正如总书记所指出，依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。依法治国，加快建设社会主义法治国家，既是国家长治久安的根本保障，也是我们党长治久安的根本保障。（作者系中共中央政法委秘书长）
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十六大以来中共中央政治局历次涉及
“依法治国”方略的集体学习
第一次：2002年12月26日，认真贯彻实施宪法和全面建设小康社会
总书记强调，实现十六大提出的宏伟目标和各项任务，要求我们更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，进一步发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义政治文明，以充分调动全国各族人民的积极性、主动性、创造性，同心同德地推进改革开放和社会主义现代化建设。
第八次：2003年9月29日，坚持依法治国、建设社会主义政治文明
总书记强调，必须从全面建设小康社会的战略全局出发，充分认识社会主义政治文明建设的重要性，深刻把握社会主义政治文明建设的规律，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
关键词： 散居少数民族权益 共同繁荣 人权保护 完善
散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。
散居少数民族权益保障的重要性
一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。
我国民族法治建设是建设有特设的主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。
二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。
我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速我国少数民族的文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。
三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面
生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。
散居少数民族权益保障立法的现状
一、 我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。
建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民协商会议共同纲领》中特别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。
二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足
尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、、系统，还存在较大缺陷与不足。
1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现，立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。
2、特色不突出。建设民族区域自治制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。
3、权益保障在各个领域之间不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而、、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。
完善我国散居少数民族权益保障立法
一、 应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。
应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。
《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。
《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的、经济、文化、、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和宗教信仰等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。
二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：
1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。
2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。
3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。
4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。
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资料：
[1]见吴宗金、张晓辉主编：《民族法学》第234页 法律出版社2004年7月第二版
[2]见张文显主编的《法》245页 法律出版社 1997 年10月版
关键词：社会保障 社会问题 政治体制 改革
一、社会保障需要宏观制度环境的改善
在当代，经过几十年的经济高速发展，中国取得了举世瞩目的发展成就，但是也造成了很多的社会问题，如贫富分化问题、腐败问题、通货膨胀问题等等。为解决这些问题，有人呼吁进行社会保障制度改革，有人认为非进行政治体制改革不可，长期争执不下。到底该怎么办？需要对社会问题性质与社会保障和政治体制的关系作具体的分析。
社会保障是一项系统的工程，涉及到的是整个的文化传统、社会结构与制度，社会保障制度的实施效果也必然受它们的影响，特别是政治制度的影响。社会保障的功能发挥通常并不取决于社会保障制度本身，而是取决于社会保障制度的设计者和执行者。不同的政治制度下即使社会保障设计理念和目标相同，但是由于执行差别太大，结果可能大相径庭。从实践来看，现代社会保障制度是伴随着民主制度的成长而发展起来的，凡是社会保障制度比较发达的国家，往往都是民主化程度比较高的国家。因为社会保障体系的建立不仅是对工业化社会带来各种风险的一种技术性修复，更是公民意志表达的结果，因此深深地植根于民主制度之中。而当代中国诸多问题，最终莫不与政治体制相关。因此仅进行社会保障制度建设而忽视政治体制建设，被许多人认为并非治本良方。
二、当代中国几大社会问题对社会保障与政治体制改革的双重要求
当前中国社会问题繁多，但就其成因来说可以分为有两种性质类型：一种是制度性问题，是制度弊端引起，这种问题非制度改革所不能解决，比如改革开放前中国无论是政治制度还是经济制度都存在问题。通过经济体制改革，逐步废除计划经济体制，并建立市场经济体制，经济制度的问题基本解决，但是政治制度的问题还在，并通过市场化造成社会不公，激化了社会矛盾。政治体制改革于是被推到了风口浪尖。另一种是技术性问题，是在社会基本制度没有大的问题的情况下或社会结构比较合理的情况下的局部性或暂时性问题，只需要在制度的框架内进行技术性的调整就能修复。这类问题多半是由于“市场失灵”造成的，不需要改变基本制度，只是通过技术性的调整就可以很好地解决，比如当代大学生的就业问题，通过经济结构调整和产业升级可以解决。是否建立民主制度属于政治制度的核心问题，社会保障问题虽然被许多国家纳入制度建设的范畴，但是相对于更大政治制度建设而言，社会保障制度只不过是一种技术性的手段而已。
在当代中国的社会问题中有两个焦点问题不得不提：一是贫富悬殊、两极分化的问题，二是腐败问题。而像住房问题、内需不足问题、教育保障问题、养老保障问题等都与这两个问题有关。而要深刻认识这些问题的根源需从改革开放说起。中国是在经历了十年动乱之后走上改革开放道路的。十年的内乱使得政治体制和经济体制都遭遇困境，虽经拨乱反正使政局基本稳定了下来，政治领域的争端依然十分强烈，但长期的贫穷更凸显了经济落后紧迫性，加上民心思定，最终社会各方在发展经济上达成了共识，经济体制改革从农村开始，很快推进到全国各地，政治体制改革就被暂时搁置了起来。到上世纪80年代后期，经济发展开始放缓，政治体制的弊端就开始显现出来，但是那时侯政府官员还受传统过去政治思维的影响，经济也没有完全放开，权力找不到太多的寻租渠道，政治领域的负面影响还不太大。经过89政治风波之后，中国启动了第二轮改革，确立了市场经济体制的基本方向，为了稳定政局确保改革的顺利进行，政治体制改革再次被搁置了起来。但是这一次情况大不一样，由于民主和法治的不完善，市场机制建立后，通过市场，权力很快遭到了寻租的场所和机会，腐败开始蔓延，并且当权力进入市场后，干预资源配置，左右财富分配，社会迅速出现贫富悬殊，两级分化。因此完善社会保障制度，缩小收入差距便成了许多人心中的治病良药。但从西方的实践来看，当一个社会的贫富悬殊达到很高的程度而社会的基本制度又存在巨大问题的时候，贫富悬殊反过来有可能成为社会保障本身持续发展的重大障碍。因为当社会财富大部分集中到少数人手中的时候，社会总量财富中用于进行社会保障的比例一定很低，社会保障水平必然很难提高。
理论界普遍认为，在向市场经济转型的时期，容易出现两极分化，但是西方发达国家的市场化是与民主化、法制化是同步进行的，政府的权力一直都收到了很大的约束，因此，他们的两极分化很大程度上是由于缺乏政府监管而出现“市场失灵”的结果，大部分都是经济因素而非政治因素造成的，通过社会保障制度可以技术性地修复。中国却不同，中国的市场经济是通过政府培育起来的，发育并不充分。本来政府的干预可
[1] [2]
以修复“市场失灵”的弊端，但是当不受限制政府权力进入市场的时候，必然会改变市场配置资源格局。结果，以GDP为纲，涉及到公共利益领域，政府拼命地以市场经济的话语加以退出；而有利可图的领域，政府又拼命以发展经济的话语进入。资源配置就被人为扭曲，财富依权力谱系分配，政治不平等就与经济不平等叠加起来，在市场中被迅速放大，权力到处寻租，腐败迅速蔓延。所以，中国的贫富悬殊、两级分化既有“市场失灵”的原因，也有“体制失灵”特征。
本文作者：张越工作单位：华中农业大学文法学院法学系
农民经济权益的保护是顺应改革开放的深入、市场经济的进一步发展而进入公众视野的。经济权益包括财产权益（主要表现为对土地的财产权益）和市场权益（主要表现为作为市场主体所享有的权利）。家庭联产承包成熟、土地流转的尝试，农业规模化、机械化、市场化的加速进行，市场经济向农村的发展，使得农民更多地参与生产要素中的交换阶段，作为市场主体参与到农产品的流通领域。但是农民自身知识结构上的缺陷，经济、法律知识的不足，常常造成他们市场利益的损失。当然，现阶段更受人关注还是农民财产权益的保护，尤其在城市化的过程中，城市建设要求征用农民的土地，随之而来的是失地农民权益的保护。“由于长期的城乡分治以及相关制度的不健全，失地农民的基本权益得不到应有的保护，处于被社会边缘化的危险——既不像市民，又不像农民，既有的权益已经失落，期待的保障却不能兑现，成为无地、无岗、无社会保障的“三无”农民”。近些年，失地农民的财产权益保护一直是社会关注的焦点。因为这些问题经常与政府的行政行为相联系，农民的合法财产权益的保护与社会的稳定，政府的形象和公信力都有很大的关系。农民社会权益的保护一直受到诟病。从医疗、保险、迁徙自由、就业等各方面来看，农民的社会权益的保护是极不完善的。受户籍制度影响，我国公民被分为农业户口和非农业户口，也就是常说的“城乡二元结构”的具体表现。城乡居民在医疗保障、社会保险、就业等方面受到不同程度的歧视，直接造成农民“二等公民”地位。当然，造成农民社会权益保护缺陷的原因是多样的，农民人口众多，而资源紧缺。法律制度的漏洞或者忽视也是原因之一，例如，《劳动法》规定：在中华人民共和国境内的企业，个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者依照本法执行。可见，大部分在农村耕种土地的农民被排除在《劳动法》的保护之外，其劳动权益也就无从保护了。农民权益的保护是一个发展的进步过程。诸多原因，造成当前农民权益保护的不完善、落后。我们也应该看到我国在保护农民权益方面的进步与发展。
农民权益保护是一个浩瀚庞大、复杂艰巨的系统工程，可以从经济、政治、制度、文化等各方面进行路径选择。经济政策的优惠，政治体制的改革，文化教育的发展，法律制度和政府政策的规范，都是完成农民权益保护工程需要改造的任务和内容。（一）政治民主制度的完善和公民意识的觉醒政治权益的保护依赖于政治体制革新和农民公民意识的觉醒、发展。城乡居民选举权的平等是农民平等享有政治权益的前提，平等分配代表数额甚至于向农民的倾斜政策，应当是计划的一部分。建立民主的、完善的、合乎实际的村民自治制度的农民政治权益保护的重要方面。村民自治法的颁布对于这一目标的实现具有重要意义。但是，这一目标的实现的探索确是没有终止。当前，农民参与村民自治的热情不高，农村劳动力外流给选举制度的实现造成困难，以及基层政权对村民自治的侵蚀，造成村民自治无法完全实现。因此创新村民自治的方式和形式，提高公民的参与民主制度的热情是重要内容。当然，根本意义上的，完善基层民主制度，保障公民当家作利是最重要的方面。农民政治权益的损害在一定意义上是自身原因造成的。村民怠于行使民利的现象在农村很是普遍，这是公民意识和民主意识不强的表现。农村部落的相对封闭、分散，中国古代专制传统的历史遗留，给农民依旧留下“封建遗留创伤”。农民对于民主选举采取听之任之、事不关己的态度在农村很时尚，因此，强化农民的主人翁意识和民主意识，鼓励参加民主选举，自觉行使当家作力应该是实现农民政治权益的另一重要路径。政治权益的保护，实现最广大人民的民利，是中国共产党三个代表思想的反映，也是民主法治社会的重要标志。因此，占中国三分之二人口的农民政治权益的保护，选举权和被选举权、集会结社权利的自由实现，民主意识全面觉醒，民主制度的全面完善是中国民主政治发展的重大进步，也是中国实现现代化的重要目标。（二）以新农村建设为契机，以城镇化、工业化良性互动发展为路径以及失地农民财产权益的切实保障城镇化的建设，工业化的发展一方面造成了大量农民的失地现状，损害了农民的财产权益，另一方面城镇化、工业化的良性互动能够促进农村经济文化的发展，为农民权益的保护提供经济基础、社会基础。因此，新农村建设为契机，促进城镇化、工业化的良性互动，同时切实保护失地农民的权益，做到发挥优势，弥补副作用带来的损害。党的十六届五中全会将建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村作为实现社会主义现代化的重大历史任务。当前，新农村建设就是要通过现代农业的发展、土地的合理流转、农业产业结构的升级、农村村落的整体规划、农业基础设施的建设等手段来解决农村人口居住分散、农业生产效率低下、工业生产布局分散不合理、基础设施建设滞后等难题，从而提高农业发展的工业化、规模化与集约化、农村劳动力向非农产业的转移，进而促进农村的城镇化发展，最终推动全国的城市化发展。“通过城镇化、工业化双向互促的作用，全面提升我国经济社会的发展水平。这样，不仅能更好的促进工业反哺农业、城市支持农村方针的有效落实，而且能够促进工业与农业、城市与农村的协调发展，形成新的城乡关系格局。”政府应建立和完善合理的政府保护机制，加大经济补偿力度，健全社会保障机制，提供完善的社会保障服务，加强政府监管，才能从根本上保护失地农民的权益。健全社会保障机制，才能为失地农民的生存提供基本保障；完善就业保障机制，通过多种方式促进失地农民非农就业，加强政府部门对补偿费用分配和使用的监管，才能保证土地补偿安置费和社会保障基金得到合理的分配和使用。通过多种手段的运用多种，实现对失地农民权益的全面保护，最大限度的减少城镇化给农民权益的损害。(三)建立城乡统一的社会保障体系，给予农民国民待遇社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等的权利和义务。农民为国家的经济发展作出了巨大的贡献，理应与城市居民一样平等地享受社会经济发展的成果。“但现实情况却是占全国总人口的70％农村人口的社会保障水平明显低于城市社会保障水平。因此，国家应该建立起平等、完善的农村社会保障制度，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。”当然，社会保障方面的法律规范应当更加完善，对于农民劳动权益的保护，对于进城务工人员的保护，在法律的制定过程中，充分考虑农民的利益诉求。“农民权益保护的利益诉求机制是促进新农村和谐发展的客观基础。要求在构建和谐社会主义新农村进程中必须高度重视农民权益保护的利益诉求机制，并通过健全完善农民权益保护的利益诉求机制来化解各方的利益矛盾，让每个人享受社会进步带来的福利和成果。”
关键词 资源安全；法律保障；关联法律；机理
中图分类号 DF46
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）01-0024-04
资源安全是指一个国家或地区无论是当代还是后几代人都可以稳定、及时和经济地获取自然资源，同时，又使人类发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好状态或不遭受毁灭性破坏的状态。在经济全球化和WTO框架下，我国必须加强对资源安全战略的研究，以保障国民经济持续稳定的发展，因此，我们应当以科学发展观来重新审视资源安全问题，必须构建符合中国国情的资源安全法律保障制度。
在深入研讨之前，必须澄清的一个问题是，资源安全法律保障制度不同于关联的资源性法律，尽管二者存在很大的相关性和近似性。资源安全法律保障制度以国家资源安全为理念，坚持可持续发展的原则，以具体的法律制度安排来实现不同资源部门之间的呼应和系统化，从而在宏观上形成一个严密的国家资源安全法律保障体系。由于资源安全法律保障关联法律是由关联的资源性法律或其它部门法中相关法律条文组成，是一个发散而有内在联系的法律集合。其主要问题是：对某一资源的规定以及具体的保护促进制度缺乏前瞻性，没有上升到国家资源安全的宏观高度上来审视。因此，在资源安全法律保障的构建过程中，一个重大的问题是，资源安全法律保障制度如何与现行关联法律配合协调?尤其是如何与关联的资源部门性法律的协调？解决这一问题显然是深入研究资源安全法律保障制度的前提。基于这样一种认识，笔者首先对资源安全关联法律的基本内涵和基本特征进行探讨，然后对中国资源安全法律保障与现行关联法律配合协调的机理作一理论上的梳理。
1 资源安全法律保障关联法律内涵及特征1．1 资源安全法律保障关联法律基本内涵
事物之间总是相互联系的，任何事物不能孤立于其它事物而存在。法律作为一种社会现象，作为统摄和规制社会生活的一种规范体系，它一方面不能脱离社会现实基础而存在和发展，另一方面，在一国法律体系内部，不同的法律之间也总是相互联系、相互依存甚至互为条件的。我们知道，以强制性规范为特征的公法往往是对以任意性规范为主的私法的支撑和保护，而私法的自治也反过来奠定了公法运作模式的社会基础，它们在功能上是相互关联和互补的。同样的道理，资源安全法律保障体系不可能孤立于其它法律制度而在社会中有效地运作和发挥应然的功用，需要相关法律制度的配合协调。因此，要较好的建立资源安全法律保障，就必须合理的处理好它与关联法律的关系，因为后者是前者得以存在和发展的基础，是前者的“养料”来源。
基于上述分析，我们可以这样界定资源安全法律保障关联法律的内涵：所谓资源安全法律保障关联法律，是指能够为其构建提供制度基础、运作营造环境、促进其功能发挥的现行资源性法律或其它部门法中相关法律条文的集合。
陈德敏等：中国资源安全法律保障与现行关联法律配合协调的现实性中国人口・资源与环境 2007年 第1期1．2 资源安全法律保障关联法律基本特征
从上面的内涵界定可以看出，资源安全法律保障关联法律是一个发散但却具有内在联系的集合。具体而言，它具有如下几个特征：
(1)基础性。资源安全法律保障关联法律总是以人们的生产或生活直接相关的基础性物质资料或者物质条件为规制对象，比如水、土地、矿产等等。它调整的是资源领域人与人之间的交互关系，规范资源在社会经济生活中的“血脉”流动，因此，资源活动是其主要的调整内容。社会的运转，人的活动，总是需要外在的动力和能量来源（即相关基础性物质资料或者物质条件），对这些来源本身的规制和保护，无疑是法律应当积极发挥功效的领域，这本身就说明了资源安全法律保障关联法律总是在基础性领域运作。另外，资源安全法律保障关联法律的应然运行，为资源安全法律保障的展开铺设了基础，没有关联法律良好运作的资源安全法律保障无疑是“沙上建塔”，是缺乏根基的，其功能也必然不能很好的发挥，甚至只是一个皮囊，没有生命力，这是资源安全法律保障关联法律基础性的另一个含义。
(2)发散性。尽管资源安全法律保障关联法律的组成个体可能在调整范围和功用领域具有较强的单一性或者局部性，但是，由于社会经济生活的复杂性，加之随着现代高科技的飞速发展，极大地扩大了人的活动能力和活动领域，从而也使资源安全法律保障关联法律在整体上具有发散性的特点。这些关联性法律的发散性体现在三个方面：一是从时间维度来说，资源安全法律保障关联法律在数量上是沿着时间轴递增的，在近现代社会早期，由于生产力所局限的认识水平，这些法律总是零星分布于人们在自然活动中最频繁的领域；二是空间的维度来说，随着人们活动领域的外向拓展，资源安全法律保障关联法律也逐渐从单一的领域向联系的多个领域发展分布，这本身是和人类活动和生存能力发散演进相适应的；三是从立法依存状态来看，资源安全法律保障关联法律与民法、刑法、行政法等传统基本部门法从融合依附逐渐走向分离。在现代社会早期，这些资源性法律主要附带地规定于民法等传统基本部门法之中，是其组成之一，而没有独立的地位，随着社会的发展，它们逐渐分离而单独立法。
(3)综合性。资源安全法律保障关联法律由于调整范围的发散性，决定了它必然影响着社会、经济、政治、文化诸多领域，必然影响着各种社会主体生产及生活的诸多方面，从而也决定了它综合性的特征。一方面，它的作用领域具有综合性，另一方面，它的法律责任形式也具有综合性，对其违反不但可能承担民事责任，也可能承担行政责任甚至刑事责任。当然，对于资源安全法律保障关联的某部法律而言，可能只有其中一种或者两种责任形式，但对于另一部法律，其责任形式也许又有所不同，但就资源安全法律保障关联法律整体而言，其责任形式是综合性的统一。
(4)社会性。资源安全法律保障关联法律主要限于相关的资源性法律，这些法律从法的属性或者本位上而言，具有社会性或者说是以社会性为本位的法律。也就是说，这些关联法律既不属于公法也不属于私法范畴，或者既属于公法范畴又属于私法范畴。这些法律的主要价值取向是以社会整体利益为取向的，它不仅仅保护某个主体的利益，也不仅仅对政府或公权力的运行加以规范，更是以协调整个社会的良好运作、实现可持续发展为价值目标
的。因此，资源安全法律保障关联法律不能简单的归入传统的公法或者私法范畴，它具有社会性。
2 资源安全法律保障与关联法律配合协调的必要性
资源安全法律保障的基础是关联的资源性法律。因此，要很好地实现资源安全法律保障，与关联法律的配合协调就显得十分必要了。这种配合协调的必要性体现在如下三个方面：
2．1 资源安全法律保障与关联法律的配合协调是可持续发展的需要
可持续发展是一条人类社会新的发展道路，其基本宗旨在于促进人类之间以及人类与自然之间的和谐，可持续发展理论对保障社会新的发展而进行的资源法制建设的影响也是全新的、巨大的、深远的。它内在地要求我们既要在资源法律中构建促进资源开发利用的资源权益，又要创设资源保护治理的资源义务，以资源义务的原理体现后代人的权益和明天的发展。很显然，资源安全法律保障应当作为一条隐性存在的红线贯穿于资源法律制度设计、权利义务配置、组织设置、程序安排等诸多方面的始终。正是资源安全法律保障与关联法律的这种配合协调才能确保了一国经济的正常、有序的运转，维护了社会生产和生活资源上的稳定流动，制约了人们恣意行为对环境的破坏和诸多的短期行为，从而保障了经济社会的可持续发展。
2．2 资源安全法律保障与关联法律的配合协调是法律现代化的需要
资源安全法律保障问题是随着近现代社会的演进而逐渐产生的，是一个从无到有的演变过程。在人类社会早期，甚至资本主义社会之前的发展阶段，资源安全并不是一个突出的问题，或者不是一个普遍性的问题。因为在农业社会阶段，人类最初过着茹毛饮血和穴居的生活，采集和渔猎是其主要的生存手段，随着生产力的发展，接着人们学会了饲养动物和耕种植物，并产生了商业，广大的自然界和资源相对于为数不多的生灵来说，似乎是取之不尽用之不竭的，自然资源与人类在整体上的巨大的供需反差将资源安全问题消弭得荡然无存了。在工业社会阶段，社会生产力得到了空前发展，人类干预自然的能力得到了极大的提高，人口数量也开始进入加速膨胀阶段，资源安全问题也初见端倪，这主要体现在局部地区的发展受资源的限制，但是由于交通运输和商业的发达，这些问题在整体上仍然被渐次瓦解，以至于在法律上很少凸显。到了现代社会，资源立法越来越受到世界诸国的重视，最初立法者的视角也主要是对某种资源单一的保护或者限制，并没有上升到资源安全法律保障的整体高度上来架构和设置相关制度，但是，随着信息社会的来临，传统的模式显然已经捉襟见肘，不能适应新的时展。法制的现代转型内在地呼唤资源安全法律保障与关联资源性法律的配合协调。
2．3 资源安全法律保障与关联法律的配合协调是法律体系逻辑自足的需要
法律体系是一国现行法律部门构成的有机整体[1]。因此，它不是部门法简单的组合和堆积，其组成必须具有内在的有机联系，必须具有统一的性质和统一的原则、基本制度、基本形式乃至统一的法律概念、语言体系。这是由共同的经济基础、社会政治制度、意识形态、指导原则及文化传统决定或制约的。此外，法律体系的逻辑自足还要求法律部门和法律规范的和谐性。“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己自己的内部和谐一致的表现。”[2]传统的资源法律各自为阵的立法模式必然存在许多缺陷，尤其是相关资源法律部门之间存在一些空白领域，这在一定程度上影响了整个法律体系的逻辑自足性。资源安全法律保障的建构必须通过资源安全这个基点，把诸多的资源部门法律有机的联系在一起，从而保障法律体系整体上的逻辑自足。
3 资源安全法律保障与关联法律配合协调的可行性
上面已经论述了为什么要求资源安全法律保障与关联法律配合协调，即从必要性的角度作了论证。但是，资源安全法律保障与关联法律配合协调的必要性本质上是一个应然的问题，在法律和制度实践中，这种配合协调是否可能？是否能有效地实现？这是另一个问题，即资源安全法律保障与关联法律配合协调能否实现，能在多大程度上予以实现？应然性能否实然化是我们值得进一步探讨的问题。也就是如何看待资源安全法律保障与关联法律配合协调的可行性问题，我们认为，可以从以下几个方面予以认识：
3．1 资源安全法律保障与关联法律配合协调的哲学基础：联系和发展的观点
资源安全问题是在诸多资源与人的交互关系中逐渐产生的，而对于资源安全的法律保障也必然在诸多的资源法律关系的交错中凸显。在哲学上来说，事物之间总是相互联系的，世界上不存在与外界没有任何联系的事物。资源安全法律保障也是一样，它正是在与关联法律的交互中产生，它与关联的法律存在着一种天然的联系，并在这种联系中轮廓逐渐清晰，逐渐由幼稚走向成熟，在联系中逐渐修正和发展自己的理论体系。
3．2 资源安全法律保障与关联法律配合协调的法律基础：现行资源立法的蓬勃发展
自改革开放以来，经过20多年的法制建设，中国的资源立法已经逐渐走向成熟，基本形成了较为完整的资源法律体系，在一定程度上遏制了资源浪费与破坏行为的频繁发生，为中国的社会主义现代化建设营造了良好的资源环境。我们看到，围绕宪法这个核心，我们逐步制定了土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、水法、煤炭法、电力法等诸多资源单行法。这些法律的制定，为资源安全法律保障的架构提供了法律制度基础，在各个资源领域厘清了关系，铺平了资源安全法律保障前进的道路，也为二者的配合协调奠定了基本的骨架和基础。
3．3 资源安全法律保障与关联法律配合协调的社会基础：中国社会的现代化转型
我们可以“把晚清变法理解为传统中国向现代社会转变的一种努力，把当代中国的法律改革视为这种努力的继续，虽然并不意味着无视一个世纪以来中国社会所经历的变化，但确实包含了一个判断，即法治是现代性事业的一部分，实现法治是中国现代化实践中的一项重要任务。”[3]中国社会的这种现代化转型也深刻地影响了人们法制观念的变化。在传统社会，中国传统的法律既是“道德之器械”，也是“行政上的一个环节”，法律更多的关注个体利益和强权（包括政府）的界限，为二者寻求一个合理的平衡点。但在转型社会之中，仅仅关注个体利益和公权力的界限是不够的，当一个社会赖以存在的物质基础和环境遭到侵蚀时，资源立法便成为必需了。今天人们也开始从个人本位的观念中解放，开始关注社会整体的利益，因为后者是前者存在的根基。正是人们观念本位的逐渐社会化使得资源安全法律保障与关联法律配合协调成为必然趋势。
3．4 资源安全法律保障与关联法律配合协调的政治基础：以人民代表大会为核心的中国政治制度的日趋完善
法律作为国家意志的体现，作为统治阶级治理社会的一种基本手段，历来受到所有国家和政府的重视。但是法律制度总是内嵌于一定的政治制度之中，法律确立政治制度的合法地位并在一定的范围内规范政府行为的运作。因此，良好的政治制度与法律应该形成一种良性互动：政治制度为法律的生成和良性运转提供一个效力空间和营造合适的政治环境比如，良好的政治制度不应该因为领导人的更替而随意废止修改运行良好的法律，法律总是在一定的政治背景中产生和发生效力的，而政治制度的好坏直接影响到法律的实然运行。，而法律则反过来维护政治制度的权威性和根基，扩大其群众的合意基础。中国的政治制度是以人民代表大会制度为核心的，从其产生到发展，其间经历了许多波折，包括制度的形式化和人治思维的冲击。在我们政治制度不健全的时代，我们的法律无法很好的发挥功能，甚至效力停滞，这说明了政治制度和法律存在着一种天然的血缘依存关系。在今天，我们党经过对几十年的治国经验的总结提炼，以人民代表大会为核心的中国政治制度已日趋完善，它能够经得起大风大浪的考验，经得起时代的洗礼。中国政治制度的完善，客观上为资源安全法律保障与关联法律配合协调提供一个效力空间和营造了良好的政治环境，奠定了政治基础。
3．5 资源安全法律保障与关联法律配合协调的经济基础：改革开放以来中国良好的经济增长态势和经济环境
法律在本质上是对其服务的经济基础的现实反映，属于上层建筑。因此，法的运作也必然与一定的经济状况和经济环境密切相关。从改革开放以来，中国逐渐完成由计划经济向市场经济的转变，经济开始了高速发展的历程，社会财富急剧增加，人民的生活得到了极大的改善。市场经济是商品经济，而法律与商品经济具有密切的联系，因此，推行市场经济必然产生一个动力，来催生法治文明，反过来，法治建立后又对市场经济的健康发展起着巨大的促进作用。纵观世界，我们发现，经济发达程度与法治健全程度呈一种正相关关系。所以，改革开放以来中国良好的经济增长态势和经济环境已经内在地激励法律的茂盛生长，而资源安全的法律保障与关联法律配合协调是法律发展的必然趋势，是由现实的经济基础决定的。
参考文献(References)
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［3］ 梁治平．法治:社会转型时期的制度建构――对中国法律现代化运动的一个内在观察［J］．当代中国研究，2000,（2）:89－94．［Liang Zhiping．Rule of Law: the System Construction in the Stage of Social Transition―An Insight into the Campaign of China’sModernization of Law［J］．Study on Contemporary China，2000,（2）:89－94．］[ZK)]
On the Coordination Mechanism of the Legal Protection of Resource
Security with its Relative Laws
CHEN De-min WANG Hua-bing
(Law School, Chongqing University, Chongqing 400045，China)
1.宪政及宪政观念的变迁
宪政国家是迄今为止人类所能知道的最为有效与合理的国家政权组织形式。1997年中共十五大提出了“依法治国、建立社会主义法治国家”发展目标后,许多学者提出我国应该实现宪政。学者们在宪政内涵的界定上还未达成共识。张千帆教授认为:“宪政是一种政治运作法律化的理念或者理想状态,其基本核心在于要求所有的权力行使都被纳入宪法的轨道并受到宪法的约束,认真对待宪法,把宪法真正作为法———更高的法,并控制所有的政府权力———包括立法权力,国家就实现了宪政。”钱富臣教授则通过对国外宪政历史的分析指出宪政的基本内涵包括法治、人民主权、民主、分权与制衡、人权等五个方面。笔者认为宪政是以控制国家权力和保障公民权利为基本目标,实行以宪法为基础的依法治国的政治制度。宪政以宪法的存在为前提,以控制国家权力运行和建立民主政治作为基本任务,以保障人权为基本价值目标。英国是宪政的故乡,宗旨在于限制王权的1215年自由大宪章是英国宪政的起点,是当时两大政党集团相互斗争的结果。以“消极宪政”为本质的自由主义宪政观构成了近代宪法的基本制度和主要内容。自由主义宪政观实质是要打造一个“有限政府”。由“消极宪政”向积极宪政转型发端于美国19世纪末20世纪初的进步运动。“消极宪政”主张限制国家权力,认为干预最少的政府是最好的政府。随着现代工业社会的发展,过度竞争带来的市场垄断、环境污染、贫富差距等问题日趋严重。占统治地位100多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义。许多学者提出发挥国家权力对经济干预以解决社会问题。这一时期,西方国家注重发挥权力的能动性,加大对经济干预力度,国家权力在经济运行中的作用更为重要。宪政理念也发生了转型,强调国家适当干预,以建立正义的市场机制和实现社会公平。
2.国家干预市场经济权含义与基本特征
国家干预市场经济权是指随着市场经济发展,国家为克服市场失灵、维护公共利益和保障市场主体经济权利,而对市场经济关系进行干预和管理的新型权力。包括三种基本类型:①市场规制权。市场规制权是国家公共机关在特定情形下依法享有的一种直接限制市场主体的权力或者增加其义务的公权力。市场规制权从具体领域来看主要包括对垄断行为,不正当竞争行为,侵害消费者权利行为的规制权。②宏观调控权。宏观调控权是国家宏观调控机关可以运用经济的、法律的和行政的手段对国民经济的运行进行调节与控制的权力,包括宏观决策权、宏观调控执行权和宏观调控监督权。③社会分配权。社会分配权也可称为国家分配权,指国家作为一种特殊的政治经济实体,为了自我运行和特定社会公共利益而借助强力对社会资源和国有公共财产在私人和国家之间,以及各个社会成员之间进行初次分配与再分配的权力。国家市场经济干预权具有以下基本特征:①根本性。国家市场经济干预权是对整体性经济关系的调控和干预,其目标在于保持市场有效竞争、经济总量关系协调和社会分配公平,关涉到广大公民市场权利和民生利益,所调整的经济关系具有根本性和整体性。②公益性。国家对市场经济干预并不是事无巨细,而是只对关系到全局性、社会公共性的经济关系进行干预,维护多数市场主体共同利益,以实现社会公平与正义。③有限性。从宪政来看,控制国家权力是现代民主政治的基本要求。国家干预市场经济权行使范围与强度以市场失灵范围和程度为依据,不能超出其法定的权力范围。国家干预市场经济权必然是一种适度的、有限的权力。从国家干预市场经济权的内涵与特征的分析中可以发展,国家干预市场经济权是一种根本性的、与公民权利直接相关的,对市场经济健康发展具有极为重要价值的权力。从宪政与宪法规范所调整的社会关系性质来看,国家干市场经济权应该由宪法进行规范。
二、宪法规范国家干预市场经济权的必要性
1.规范国家干预市场经济权是建设法治国家的要求
1999年宪法修正案第十三条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”法治国家的主要标志是:法律在整个社会调整机制与全部社会规范体系中属于主导性地位,法律规范具有最高的地位;国家机关和公职人员的一切权力均来源并受制于法律,任何主体没有法外的权力。建设法治国家是时展的必然要求。依法治国,首先要把中央和地方各级国家机关、各级政府及其官员自身摆在法治客体的首要位置,而不是超然地游离于法治客体之外。规范国家干预市场权,是法治国家建设的应有之义和成败关键所在。有效规范和控制国家干预市场经济权,是保障市场经济健康发展的基本问题。
2.规范国家干预市场经济权保障其正当行使的要求
国家权力如没有刚性的制约将导致悲剧,这不仅由于权力无限膨胀必然越来影响到公民权利,而且对于执政者来说,最终也将同样使其自己坠入万劫不复的深渊。规范国家干预市场经济权,才能克服权力内在缺陷和保障其正当行使。市场失灵需要国家干预,但是国家干预也会出现国家失灵的弊病。有时,国家干预甚至是市场失灵引发的原因。国家干预市场权的腐败、寻租、滥用等行为,是引发国家失灵的关键性因素。规范国家干预市场经济权,有利于克服其行使中的种种问题,保障市场经济健康发展。
3.规范国家干预市场经济权是保护市场主体权利的需要
权力具有合法侵害能力和处分公共产品的能力,而面对此类公权行为,公民不得以原来的权利为抗辩。基于其本性,国家干预市场经济权极易侵害市场主体权利。保护作为被干预者的市场主体权利是市场经济存在与发展的前提,也是权力行使的正当性基础。宪法既要促进国家治理,又要保障公民权利,而且保障公民权利的重要性正逐步突显。规范国家干预市场经济权的行使,有利于保护市场主体权利。
三、国外宪法对国家干预市场经济权的规范
1.授予国家干预市场经济权
权力从何而来,是政治学和法学等研究的重要问题。资产阶级学者普遍承认并论证了“主权在民”的权力根据。社会主义宪法基本都规定“国家一切权力属于人民”。通过宪法授予国家干预市场经济权,在此基础上对国家干预市场经济权进行规范,是许多国家宪法的基本模式。如《韩国宪法》第119条第2款规定:“为防止市场支配和经济力出现滥用情况,国家可以对经济进行规制和调整”。《意大利宪法》第47条规定:“共和国奖励和保护各种形式的储蓄,并规定调整和监督信贷事业”,该条确立了国家对金融市场的干预权。法国宪法第34条规定了议会具有干预市场经济立法权:“各种性质的赋税的征税基础,税率和征收方式,货币发行制度”和“企业国有化以及公营企业转为私营企业的所有权的转移”的准则。俄罗斯联邦1993年宪法第8条第1款规定:“在俄罗斯联邦,保障经济空间的统一,商品、服务和财政资金的自由转型,支持竞争和经济活动的自由”,该条确立了国家在社会保障、统一市场方面的经济干预权。
2.规范国家干预市场经济权行使主体、原则与方式等
任何非整体的权力都是由一定国家机关及其工作人员具体行使的,权力主体的差异性决定如要保证权力的统一性,就必须对权力的行使进行规范。法国宪法第34条规定了议会的市场经济立法权,包括“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式,货币发行,企业国有化以及公营企业转为私营企业的所有权的转移”。而美国宪法在1803年最高法院马伯里诉麦迪逊一案后,确立了联邦最高法院有权对违宪的法律进行司法审查的惯例,奠定了最高司法机关在国家干预市场经济权的角色。《德国基本法》109条第2款规定了国家干预经济权行使的基本原则:“联邦和各州编制预算时,应考虑整体经济平衡的需要”。根据这一宪法条款德国颁布了《经济稳定与增长促进法》,对国家干预经济权行使原则进行具体规定。
3.规范国家干预市场经济权行使义务
国家行使干预市场经济权行使应在法律限度内,以充分保护和尊重市场主体权利为目标,不得侵犯市场主体的正当权利,否则就应承担一定法律后果。1689年英国《权利法案》第4条规定:“凡未经国会批准,借口国王特权,为国家征收,或供国王使用而征收金钱,超出国会准许之时限或方式者,皆为非法”。《韩国宪法》第119条规定“大韩民国的经济秩序,以尊重个人和企业在经济上的自由与创造为根本”。有些国家的宪法则通过规定公民经营自由的方式来确立国家干预权行使的义务。《南非共和国宪法》第22条规定:“每个公民有权选择自己的贸易、专业或职业的自由”。
四、我国宪法对国家干预市场经济权的规范现状与完善
1.对国家干预市场经济权规范现状
我国宪法对国家干预经济权力的规范也经历了从无到有和逐步发展的过程。20世纪80年代初,我国还处于社会主义经济建设的起步阶段,市场失灵还没有突显,1982年宪法对国家干预市场经济权没有规定。1992年中共十四大正式确立了社会主义市场经济建设目标。随着市场经济发展所带来市场失灵问题的突显,日益需要国家加强对市场经济的干预,有关国家干预市场经济权的宪法规范逐渐出现。1993年的《宪法修正案》第7条规定了国家对市场经济的宏观调控:“国家加强经济立法,完善宏观调控”。“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会主义经济秩序”。1999年第三次宪法修正案第14条规定了我国基本分配制度:“国家在社会主义初级阶段,坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度。”2004年第四次宪法修正案第21条规定了国家对非公有制经济的监管权:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”。第23条规定了国家的社会分配权:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。
关键词：社会主义和谐社会 宪法 依据
主席曾明确指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”同时还强调“构建社会主义和谐社会，同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的。要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。”[1]此阐述不仅指明社会主义和谐社会的含义及怎样构建和谐社会，还揭示出：构建社会主义和谐社会和当代中国建设不是单纯的经济、物质建设或政治民主法治建设，而是协调一致的整体性建设。在理顺当代中国建设与构建社会主义和谐社会二者之间关系时我们发现，不仅是构建社会主义和谐社会的前提，还为其提供理论依据。
一、构建社会主义和谐社会寻求宪法依据的缘由
构建社会主义和谐社会是一种社会整合和社会关系平衡，包括法治资源、经济资源、文化资源、人类个体资源等资源整合以及资源主体的平衡、协调。社会整合与社会关系平衡最重要之处不仅在于资源整合与社会关系协调行为方法，还在于社会整合以及社会关系平衡的依据、实施和实现。即社会整合与社会关系平衡必须有法律依据，在法律规范下整合社会资源，协调社会关系；在法律规范下实现资源整合和社会关系的平衡，并最终实现社会和谐。人类社会发展历程揭示，构建社会结构的决定要素是整体而非个体，构建一定的社会形态必须从整体出发。构建社会主义和谐社会必须从整体上整合资源，平衡社会关系。从整体上整合社会资源、平衡社会关系必须寻求整体规定和调控最一般、最抽象的社会关系的法律依据，而不能由具体法律规范作为实施和实现其目标的依据，具体部门法律规范也不可能实施和实现该目标，它只能在宪法规范下在部门法领域内实施和实现社会资源的整合以及社会关系的平衡。
宪法作为规定最根本最抽象最一般的行为准则（人民、国家机关、政党、企事业单位、社会团体等行为准则）的国家根本大法，在政治体制层面上整体规定国家治理模式如“依法治国”以及国家结构和各项行为准则，在社会经济发展层面亦整体规划宏观策略，不可能含盖所有部门法规定的事项，但部门法具体规定的事项却一定要求在宪法调控范围之内予以规范，表明宪法实际上是各种具体法律规范最抽象、最一般、最原则的整合以及对各种社会关系最抽象、最一般、最原则的平衡。它不仅整合具体法律规范并将其表现于宪法条文，还整合基本法律原则、政治原则和经济战略发展原则；不仅集中体现政治力量对比关系，还集中体现各种经济关系以及人与人的关系、人与自然与社会发展之间的关系。在宪法规范指导下，力求达到各种资源有效整合并使各种关系和谐发展，这是当代中国建设的一个重要特征，也是价值体现的最终落脚点。构建社会主义和谐社会在当代中国建设过程中提出恰好反映了建设欲构建怎样一种国家、社会形态的目标，反映社会主义和谐社会作为发展方略，需要寻求宪法保护，需要环境为其提供良好的民主法治制度和社会保障基因推动其发展。
从实践而言，构建社会主义和谐社会不是凭空产生的，也不是我党或我国领导人随意即兴提出的，它是民主法治、社会经济、文化教育、自然资源开发以及人类文明发展到一定程度并形成良好的发展趋势之后欲使其更好发展从而提出某种方略指导社会实践，或面临某种危险时寻求解决危险状况而提出某一建设战略构建一种良好国家、社会形态而产生的。目前，我国建设、社会经济发展、资源开发、社会主义文化建设处于两种状况下：一是民主法治的建设取得了历史性突破。人民生活由温饱走向小康，有赖于我国社会经济的发展；人民通过选举参政议政，有赖于人民代表大会制度贯彻“人民当家作主”——一切权力属于人民的原则；人们行使各项权利，从事经济活动，生活小康有赖于我国民主政治制度建设的完善，有赖于法律规范完备和确立法治建设为社会经济发展、人民权利行使和义务履行提供行为准则和权益保障，如宪法、民商法、劳动法、合同法、刑法、行政处罚法、监察法、民族区域自治法等实体法和民事诉讼法、刑事诉讼法、行政复议法、行政诉讼法等程序法的完善；二是尽管民主法治建设取得了突破，尽管社会经济发展态势稳定，尽管人民生活水平有所提高，但我们的民主法治建设还没有真正实现法治化，各项立法之间的冲突和立法不完善等现象还存在，行政执法等行政行为还没有做到真正的依法行政，而人民代表大会制度尽管最符合中国国情，是中国人民选择的最佳政体，但人民代表大会还没有发挥出最佳的优势，中国人民参政议政的主体和范围还有更大的发展空间；我们在发展的同时还破坏了生态环境，社会经济发展、人的发展是牺牲自然环境的和谐换来的。前一种状况需要在社会进步的变迁过程中确立新的基本方略推动其更好发展；后一种是一种危险信号，它不仅会危及取得的成就，还会损害以后的建设与发展。如果无视民主法治建设中存在的问题，无视社会经济发展中人与自然的不和谐性，无视权力执行主体——行政机构权力滥用和腐败问题，则整个国家和社会发展将退步甚至于导致整个社会结构体系崩溃。为此，04年宪法修正案第二十五条将宪法第五十九条修改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”修正案第三十条将宪法第九十八条“地方各级人民代表大会每届任期三年修改为五年。”就是在完善宪法关于人民代表大会制度的规范。所以说，不管怎样的状况都要求我国提出新的建设方略指导国家建设，在“依法治国”基本方略基础上发展为“构建社会主义和谐社会”更高一级的战略目标，即构建社会主义和谐社会目标指导国家、社会建设，并运用宪法予以规范，以宪法为准则，通过具体部门法将其具体化。
二、 “构建社会主义和谐社会”的宪法依据
82宪法经过88年修正案、93年修正案、99年修正案和04年修正案充实、发展之后，从民主政治制度、依法治国、市场经济、社会保障、人权等方面全方位体现“构建社会主义和谐社会”这一基本方略。具体依据表现于：
第一，在民主政治制度方面，从54宪法到现行宪法都一如既往贯彻人民代表大会制度，团结一切有利于构建社会主义和谐社会的力量建设和谐社会。历部宪法第一条都规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第二条规定建设社会主义民主国家，推行社会主义制度的形式是人民代表大会制度，即“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”在宪法第三章第一节专门规定了人民代表大会具体形式职权，贯彻人民代表大会制度的相关内容，这些内容都是在先进的民主的政治思想的指导下进行，即以《宪法》序言确定的马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。这是构建社会主义和谐社会民主政治制度在宪法上的最好体现。
第二，发展经济，及时进行经济体制改革，实行市场经济，这是构建和谐社会的经济基础。这一过程反映在宪法四个修正案中：88年修正案第一条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围之内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”93年修正案第七条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”99年修正案第十四条规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第十六条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”04年修正案第二十一条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”以及宪法第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”等宪法规范。
第三，在依法治国层面上，从54年宪法制定实施以来，我国宪法尽管历经磨难，但最终逐步完善。54宪法到82宪法再到四个修正案的出台首先使宪法逐步完善；其次还通过以宪法为立法基础，制定部门法和行政规章以及行政规范性文件。在宪法第五条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在这一法治目标的指导下将其具体化，推动宪法实施。
第四，对和谐社会要求构建的社会保障、公民权利保障制度而言，通过及时修改宪法将人权和健全的社会保障制度写入宪法，既重视公共利益又保障私人利益。体现于宪法第十三条：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第十四条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第三十三条规定：“国家尊重和保障人权”等条文规定中。
第五，和谐社会在文化建设方面不仅重视自然科学教育还重视法律文化等社会科学的培育。宪法第二十条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”第十九条规定“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”第二十三条：“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设”。
第六，人与自然生态环境的和谐体现于《宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”
三、构建和谐社会宪法依据和谐性分析
（一）、宪法整合了构建和谐社会所需的建设主体和制度设计。在民主政治制度、依法治国、发展市场经济等方面，《宪法》序言确定了马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导思想，要求团结一切可以团结的力量建设社会主义和谐社会，将能够团结的力量都纳入中国建设之中，全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都是当代中国建设和“构建社会主义和谐社会”的主体，通过“依法治国，建设社会主义法治国家”推动“物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。宪法上述规定从整体上整合了建设和“构建社会主义和谐社会”的主体力量并协调了各种社会关系。这种整合与和谐表现在：
首先，对和谐社会主体力量进行整合与协调。过去，建设社会主义主体力量在宪法上仅限定于全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。没有社会主义事业的建设者这一主体，使一部分人无法行使其建设社会主义祖国的权利，无助于发展中国市场经济，中国人民政治协商会议具有广泛代表性的统一战线组织无从全面发挥其优势。民主政治制度的和谐就是要承认国家公民作为该国的一份子，认可他或她在本国的主体身份。市场经济确立之后，我国在外企工作的蓝领、白领工人越来越多。由于在外企工作，从本质上而言是为外企创造剩余价值，不属于社会主义劳动者的范畴。但他们同样是中国人民的一份子，只要他们拥护社会主义、拥护祖国统一，他们建设国家的权利就不能剥夺或无视其存在（政治地位、社会地位的存在）。因为他们本身就是在为中国市场经济建设提供服务，本身就是在建设社会主义中国。随着市场经济的成熟与发展，将出现更多的社会主义建设者，他们亦将成为中国社会经济发展的一股不可忽视的推动力量。中共中央和中国人民正是认识到了这一现实问题，所以在04年修正案中将“社会主义事业的建设者”写进宪法，用宪法保障其政治、社会权利和地位，协调、整合当代中国建设和“构建社会主义和谐社会”各种力量资源.
其次，民主政治制度和谐在一个多民族国家里，必须整合各民族资源并使之和谐相处，才能保持国家稳定、统一，才能体现民族平等的民主制度。自古以来，不管历代王朝实行羁縻制度也好，还是实施“改土归流”也罢，都有一个共同之处即尊重少数民族的存在。新中国从建立至今，中国共产党和中国人民都在民主政治制度上力求赋予少数民族某些特殊权利之时使各民族和谐相处，如人民代表大会制度规定少数民族有适当名额的代表参加全国人民代表大会；少数民族自治地区享受财政税收上的优惠权利等等。但权利与义务具有不可分性，作为中华民族一个组成部分，少数民族地区及其各个民族有权利成为也应当成为社会主义事业的建设者。“构建社会主义和谐社会”和建设不是某一民族的事情，也不是某一地区的事情，而是在全国范围内进行，需要各地区及各民族人民共同努力。只有地区与地区之间和谐发展、民族与民族之间和谐发展才是真正意义上的“社会主义和谐社会”。所以，我国宪法序言第十一自然段规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”并在《民族区域自治法》中进一步将其具体化贯彻实施。
最后，“构建社会主义和谐社会”要求政治文明与物质文明、精神文明协调发展。什么是政治文明？从角度而言，“依法治国”、“依法行政”建设法治政府、法治国家不能代表政治文明，仅属于政治文明一个方面。“从根本上说，政治文明是指人类社会政治生活中以民主为核心，包括自由、平等、正义、法治等的思想、制度和行为的发展及其进步状态，是人类社会文明进步的重要标志。政治文明是一个体系，其内涵包括政治意识文明、政治制度文明、政治行为文明三个层次。”[2]民主政治制度、政治行为文明要求制度公正，政府或政党等行为依法民主进行。政治意识文明属于精神文明一部分。对该领域的建设也就是进行社会主义文化教育，而它的具体化则由义务教育法、高教法等部门法实施。先进的科学文化教育不仅在于传授受教育者具体知识，更重要的在于培养受教育者民主政治、法治意识，了解当代中国建设过程中基本方略需要怎样的行为准则，用法治的方式扩大政治的参与范围、增强政治决策的程序性、公开性，实现政治文明，用法治约束政治权力的扩张，用法治稳定政治局势。
从经济基础与上层建筑辨证关系分析，政治文明和精神文明的协调还不能构建社会主义和谐社会，必须在社会经济发展到一定程度的基础之上在以宪法为核心规则的法律规范下三者和谐发展才能够完成该战略目标。我国经济发展是一个台阶紧接一个台阶走过来的。建国时期、“”阶段经济曾经处于崩溃边缘，改革开放以后，提出了经济体制改革走市场经济道路。在市场经济逐步稳健成熟，特别是近年以来我国国民经济持续增长之后，我国才提出了“全面建设小康社会”、“构建社会主义和谐社会”的战略目标，而此前提得最多的是温饱、小康。这一过程反映在现行宪法四个修正案中。从82年承认私营经济的存在到93年确立市场经济发展体制，再到99年和04年对市场经济的发展，我国经济发展采用的是稳步推进方针。但同时还应当看到，“合法”、“在法律规定范围内”、“依法监督和管理”等词语始终贯彻于修正案中，表明社会经济发展过程也是依法规范的过程。从法制一词转变为法治再到“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，依法治国与建设社会主义现代化、全面建设小康社会和“构建社会主义和谐社会”相伴。用宪法将所有经济发展方略、依法治国、政治文明、精神文明等目标概括归纳，实质上就是几者和谐发展的结果。
（二）、人权保障、社会经济发展与自然生态环境和谐相处。构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会。要求实现民主法治的同时保障人权，维护人民权利，保障国家、社会公共利益，社会经济发展不忘保护生态环境。04年宪法修正案还没有出台之前，我国宪法条文关于公共利益与私人利益的规定一般偏向于保护公共利益。所以在宪法文本中存在国家征用行为的确认而无补偿救济的肯定，“人权保障”一词一直难以进入宪法殿堂。我国社会保障制度亦不完善，即有条文保障，但没有健全的保障制度，特别是在保障内容上一味强调发展，忽视自然资源的承受能力，追求开发资源发展经济之时导致生态恶化。面对宪法条文与社会经济发展实践脱节的问题，2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过了04年宪法修正案，明确将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家尊重和保障人权”和征收、征用行为做出后的补偿救济制度写入宪法，力求平衡各种利益关系，解决生产发展与自然生态遭破坏的矛盾。
首先，《宪法》第十四条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”通过社会保障制度的确立使人民群众安居乐业。但当代中国构建的社会保障制度是有条件的保障制度：一是以经济发展水平作为建立健全社会保障制度的基础，因为超越现实生产力和经济水平进入到一个超然的永恒的社保国家无异于异想天开；二是社会保障制度的实施必须采用兼顾原则。兼顾国家、集体和个人三者利益，兼顾社会财富的积累和消费的合理性，兼顾人口增长与社会经济发展相适应。是故在《宪法》第十四条第二、三款亦规定，国家厉行节约，反对浪费；国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活；《宪法》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”
其次，将保护私有财产和人权保障纳入宪法，不仅拓宽了公民权利范围，还在根本法中率先倡导既保护公共利益也保护私人利益，使二者平衡、协调存在的原则以及在宪法上规定了补偿性的救济制度，这是“构建社会主义和谐社会”实现民主法治、公平正义的基础。利益关系的平衡体现在宪法关于公共利益、公共财产和私人财产和私人利益的规定上。如《宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”紧接着第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”既要求保护公共利益也要求通过补偿使私人利益获得最大限度的保障，保护公民自由和权益的同时亦要求保障公共利益，追求公共利益与私人利益的平衡价值极其明显。
最后，人与自然和谐相处，实现生产发展，生活富裕，生态良好的和谐社会在我国宪法亦有根本依据。《宪法》第九条第二款、第十条、第二十六条的规定明确要求人的发展应该建立在合理利用自然资源的基础上，保护生态环境。但宪法规范甚至于各环境法只是对自然资源、生态环境保护主体和合理利用规则做了规定，对于怎样平衡与协调人与自然，实现二者和谐相处却没有规定。如何实现人与自然和谐相处？需要加强环境法或生态法学研究，在人类社会发展中找到一条使生态环境和人类社会经济发展之间和谐发展之路，从法律规范和社会发展价值理念中反映生态环境对人类社会的重要性，反映出人类对自然生态环境的关怀，坚持“以人为本，以自然生态环境为基础”的科学发展观，走可持续发展之路。
参考资料：
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