一、建立健全城乡社会救助体系的总体目标和基本原则
(一)总体目标
城乡社会救助体系建设的总体目标是:建立以城乡居民最低生活保障、五保供养和灾民救助制度为基础,以医疗、教育、住房、司法等专项救助相配套,以优惠政策为辅助,以社会互助为补充,政府责任到位,社会广泛参与,资金落实、运转协调、管理规范、网络健全,与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的社会救助体系,切实保障困难群众的基本生活,促进社会稳定和经济社会协调发展。(二)基本原则
一是政府主导,社会参与。社会救助的主要责任在政府。政府要发挥在社会救助工作中的组织领导和综合协调作用,出台相关的政策、措施和办法,安排必要的救助资金。要整合政府各部门的救助资源,形成综合配套的救助合力。同时,有关部门、单位和社会团体要加强沟通与合作,充分动员和发挥社会各方力量,形成社会互助合力。
二是城乡统筹,协调发展。要将城乡社会救助体系统筹规划,统一部署。社会救助标准城乡有别又相互照应,社会救助资源城乡共享又要向农村倾斜,救助方式既考虑城乡共性又突出各自特点。通过城乡统筹、城乡互动,促进城乡社会救助体系建设协调发展。在实施中要因地制宜,量力而行,分步实施,逐步到位。
三是政策保障,依法救助。制定和进一步完善城乡社会救助工作的各项法规政策,建立健全工作机制,做到公开、公平、公正,使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。
二、建立健全城乡社会救助体系的主要措施
(一)进一步完善城市居民最低生活保障制度。加强城市低保规范化管理工作,确保实现动态管理下的应保尽保,逐步提高保障水平。2006年,全省城市低保人均月补差金额达到70元。根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的改善适时调整保障标准。进一步规范低保申请、评议、审批程序,实行城市低保金社会化发放,做到公开、公平、公正。建立城市低保工作督查制度,加大对低保工作的监督检查力度。实行分类施保,对低保对象中的“三无”(无生活来源、无劳动能力和无法定赡养、抚养、扶养义务人)人员和因病因残等丧失劳动能力的人员给予重点救助。积极探索建立有劳动能力的城市低保对象就业与低保相互衔接的联动机制,鼓励和支持城市低保对象就业。要加快低保信息化建设步伐,尽快实现省、市、县(市、区)、街道(乡镇)、社区五级低保数据信息联网。
(二)全面建立农村居民最低生活保障制度。从2006年起,在农村特困户救助制度的基础上,全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。各地要按照“低标准、广覆盖”的原则,结合当地实际,科学确定低保标准,核定低保人数。今年年底全省农村低保要争取覆盖200万人,以后逐年扩大覆盖面,最后达到应保尽保的目标。2006年,农村低保每人每月补差金额不低于20元,省财政负担10元,其余部分由市、县(市、区)财政负担。低保标准要随着当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的改善适时提高。进一步规范和完善艾滋病救助工作管理体系。按照分类救助的原则,对艾滋病致孤人员、艾滋病导致单亲家庭的未成年子女以及因艾滋病导致生活困难的家庭,按照不同的标准实施生活救助;对受艾滋病影响的未成年人实施教育救助;对艾滋病致孤人员按照“收养”、“家庭寄养”、“集中供养”和“模拟家庭养育”4种方式进行妥善安置。
(三)进一步做好五保供养和孤儿救助工作。认真贯彻落实《农村五保供养工作条例》(国务院令第456号)和《河南省人民政府办公厅关于免征农业税后进一步完善农村五保供养工作的通知》(豫政办〔2005〕47号),做好农村五保供养工作,切实把符合五保条件的农村居民全部纳入保障范围。各地农村五保供养标准不低于当地村民的平均生活水平,并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整,切实保障农村五保对象的衣、食、住、医、葬。各级政府要把敬老院建设纳入当地经济和社会发展的总体规划,加大资金投入,加强和完善乡镇、村敬老院基础设施建设,年内五保对象集中供养率要达到20%或更高水平,以后逐步提高。认真贯彻落实民政部、综治办等15部委《关于加强孤儿救助工作的意见》(民发〔2006〕52号),建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制,建立健全孤儿生活、教育、康复、医疗和就业等方面的救助制度。制定儿童福利事业发展规划,加强儿童福利设施建设。在2010年前,省级建成1所为孤残儿童服务的集养育、康复、教育为一体的儿童福利园区,每个省辖市建有1所儿童福利机构,建立健全孤儿福利服务工作网络,全面提高儿童福利机构的管理服务水平。
(四)进一步健全自然灾害救助体系。建立健全自然灾害应急救助预案体系,提高应对突发性自然灾害的应急救助能力。健全抗灾救灾综合协调机构,建立政府涉灾部门之间灾害管理信息共享和应急联动机制,提高灾情的监测、预警和评估水平,为快速决策和启动救灾工作的应急机制提供依据。认真落实《灾害应急救助工作规程》、《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》(豫救办〔2005〕2号),进一步规范救灾救济工作,确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有住处、有水喝、伤病能得到及时救治。继续巩固救灾工作分级负责、救灾资金分级负担体制,各级财政要将救灾资金列入年初预算,以备灾害发生后能够迅速投入使用。加强救灾物资储备和救灾装备建设,搞好省救灾中心建设,建立省、市、县三级相互支持、相互补充的救灾物资储备网络,做到发生重大灾害后受灾群众在24小时内能得到有效救助。
(五)完善流浪乞讨人员救助制度。认真贯彻执行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(国务院令第381号)和《河南省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》(省政府令第91号)。各级民政、财政、卫生、交通、公安、城管以及其他有关部门按照职责分工,各司其职,密切配合,共同做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作。
(六)建立完善城乡医疗救助制度。全面建立城市医疗救助制度。按照《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》(〔2005〕10号)要求,2005年全省已有39个县(市、区)开展了城市医疗救助试点工作。2006年,要在总结试点经验的基础上,全面建立城市医疗救助制度。不断完善农村医疗救助制度。进一步完善手续,规范操作,加大资金投入,提高救助水平。已开展新型农村合作医疗的地方,首先资助农村五保和低保对象参加当地新型农村合作医疗,对个人负担仍较重的对象,再给予适当救助;尚未开展新型农村合作医疗的地方,要认真做好大病医疗救助工作。通过实施城乡医疗救助制度,逐步缓解困难群众看病难问题。
(七)建立和完善教育救助制度。进一步做好城乡特殊困难未成年人的教育救助工作。对义务教育阶段农村困难家庭学生和享受城市居民最低生活保障政策家庭学生全面实施“两免一补”政策;对基础教育阶段家庭经济困难学生大力实施“希望工程”、“春蕾计划”、“春雨行动”;对中等教育阶段家庭困难学生要积极出台救助政策;对高等学校家庭经济困难学生要继续完善“奖贷助补减”资助体系,确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。
(八)建立和完善城镇最低收入家庭住房保障制度。认真贯彻落实《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局令第120号),建立和完善城镇最低收入家庭廉租住房制度。开展城镇最低收入家庭住房困难情况调查,建立“双困家庭”档案,以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金,切实解决城镇最低收入家庭基本住房需要。城镇廉租住房制度建设情况要纳入市、县(市、区)政府工作目标责任制管理,并加强考核。省建设、财政、民政、国土资源、税务等部门要加强对城镇廉租住房制度落实情况的监督和检查。
(九)规范和完善法律援助、司法救助制度。认真贯彻执行《法律援助条例》(国务院令第385号)。按照司法部等国家九部委《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》(司发通〔2004〕127号)要求,各市、县(市、区)政府要根据本行政区域法律援助的需要,建立法律援助经费保障机制;司法行政部门要加强对法律援助工作的监督管理,对符合法律援助条件的城乡困难群众,无偿提供法律咨询、、刑事辩护等法律服务。城乡困难群众提起民事、行政诉讼,符合《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》条件的,可向人民法院申请缓交、减交、免交诉讼费用。各市、县(市、区)政府要认真搞好法律援助与司法救助的衔接工作。
(十)完善社会捐助制度,大力发展慈善事业。坚持经常性社会捐助和集中捐助相结合的原则,进一步完善经常性社会捐助接收服务网络,方便群众捐赠。推动建立“爱心超市”、“慈善超市”,完善制度,强化管理,规范运作,为救助对象提供方便、快捷的服务。大力弘扬社会互助新风,开展“义工”服务、社区互帮、邻里互助等活动。支持发展慈善事业,抓紧制定我省《慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》。落实现有捐赠减免税优惠政策,并制定鼓励慈善捐赠的优惠政策。加大宣传力度,推动慈善文化建设,提高群众慈善意识,为公益慈善事业的发展创造有利环境。
(十一)建立和完善就业援助制度。认真贯彻落实《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)和《河南省人民政府关于进一步加强就业再就业工作的若干意见》(豫政〔2006〕8号)精神,以新增就业岗位为目标,以强化就业服务为手段,以加大资金投入为保障,支持和鼓励困难群体就业。对下岗失业人员中的“4050”人员、城市低保对象、残疾人、复转军人和登记失业的大中专毕业生等就业困难人员,参加就业培训的按有关政策规定给予就业培训补贴,并提供免费职业指导、职业介绍等个性化就业服务,帮助其尽早实现就业和再就业。
(十二)建立和完善贫困残疾人救助制度。深入贯彻落实《河南省人民政府办公厅关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的若干意见》(豫政办〔2005〕8号),将残疾人扶贫工作纳入扶贫工作的总体规划,建立多渠道的扶助贫困残疾人资金投入机制。认真落实有关政策,及时将符合条件的城乡贫困残疾人家庭纳入最低生活保障和五保供养范围。积极创造条件,帮助城镇贫困残疾职工和农村贫困残疾人加入城镇职工医疗保险和新型农村合作医疗,对符合条件的特困残疾人实施医疗救助。多渠道筹措资金,建立和完善助学制度,帮助家庭经济困难的残疾大、中、小学生完成学业。开展残疾人救助募捐活动。
(十三)规范和完善临时救济制度。对因突发性事件和不可抗拒的意外事故造成临时生活困难的家庭,由县级政府给予一次性临时救济,帮助这些家庭解决生产生活中的突出困难。
三、切实加强对城乡社会救助体系建设工作的组织领导
各级政府要将城乡社会救助体系建设纳入本地经济社会发展规划,摆上重要议事日程,切实加强领导,统筹规划,逐步推进。
(一)建立健全社会救助管理体制。各级政府及有关部门要切实加强对城乡社会救助体系建设工作的领导,尽快建立政府领导、部门协作、社会参与的社会救助管理体制。各有关部门要各司其职,各负其责,通力协作,密切配合,认真抓好各项救助政策的落实。民政部门是社会救助工作的主管部门,要认真履行综合协调和管理职能;财政部门要做好社会救助资金的预算安排,对资金的管理使用进行监督;卫生部门要加强对医疗机构的监督管理,规范医疗服务行为,并落实相关医疗救助政策;建设部门负责制定城镇低收入家庭的住房规划和住房标准;教育部门负责教育救助政策的制定和落实;劳动保障部门负责就业援助工作,为困难群众提供就业信息和培训服务;司法行政部门负责困难群众的法律援助工作;公安、交通、城管、卫生等部门要积极配合民政部门做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助工作。各级工会、共青团、妇联、残联、慈善总会、红十字会组织要充分发挥在城乡社会救助体系建设中的重要作用。新闻单位要加强对城乡社会救助工作的宣传,动员社会力量积极支持和参与城乡社会救助工作。同时,按照分级管理、分级负责的原则,建立社会救助人员培训制度和机制,逐步提高社会救助工作队伍整体素质。
(二)多渠道筹集社会救助资金。各级政府要通过财政拨款、专项公益金、社会捐助等渠道筹集社会救助资金。随着经济发展和财力的增长,各级财政要逐步加大对社会救助的投入。要引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助,充分发挥个人、企事业单位、民间组织等各方面作用,为社会救助提供必要的补充。
(三)建立健全基层社会救助管理服务网络。乡镇政府、街道办事处要高度重视社会救助工作。村委会和社区居委会受乡镇人民政府、街道办事处委托,协助做好社会救助的有关工作。
一、新疆农村社会救助体系结构
经过多年的发展，目前，新疆农村社会救助体系已形成完整的框架体系。农村救助项目包括定期定量项目和不定期项目两大类。定期定量项目包括：五保供养、特困户救助和最低生活保障；不定期的各种临时项目包括：自然灾害生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助等等。
(一)五保供养
五保供养是新疆农村实施时间最长的一项社会救助项目。主要针对“三无”人员(指无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人)。2005年，新疆农村定期五保供养总计36122户、50989人，2006年大幅增加到55814户、113365人。2006年供养人数较多的地区分别是和田、喀什、阿克苏及伊犁州，四地区占全疆五保户供养人数的80％。
新疆五保供养分为分散供养与集中供养两种，2005年全疆农村五保供养中有5839人采用的是集中供养，占总供养人口_的11％，集中供养人口分散在各县乡所建的273个敬老院中。农村福利院是对老人、孤儿等“三无”人员进行集中供养的场所。2005年新疆农村福利院总计382个，年末职工人数849人，年末在院人数总计4969人，其中老人4472人、青壮年432人、少年儿童65人。
(二)农村特困户定期定量救济制度
2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。2005年底，新疆农村共有5977户(不含五保户)、总计2.2万人接受了定期救济。定期救助人数最多的是喀什地区，达3533户，占全疆定期救助总量的59％。其次是昌吉州和乌鲁木齐市。由于各地区工作力度不同，除喀什外，其他贫困地区对特困户的定期救助制度建设相对乏力。2005年，新疆农村特困户户均定期定量年救济费用为471元。2006年后，随着农村低保制度实施。特困户救济制度逐步为农村最低生活保障制度所替代，农村特困人口有了更稳定的生活救助来源。
(三)农村最低生活保障制度
新疆农村最低生活保障制度起始于1999年，首先在鄯善县开始试点。2004年1月1日，克拉玛依市也开始实施了农村居民最低生活保障制度，保障标准为每人每月90元，2006年7月保障标准调整为每人每月102元，目前是新疆各地农村保障水平最高的地区。2006年确定，在经济条件较好县市继续扩大试点，试点县市拟扩大到14个。2007年7月1日起在全疆所有的县市推行农村最低生活保障制度。
农村居民最低生活保障待遇分为全额享受和差额享受两种。根据自治区民政厅统计，2005年全疆农村最低生活保障总支出20万元，保障户数1510户，户均支出132元。到2006年底，全疆还没有一个扶贫开发重点县参加农村最低生活保障制度。主要原因是救助资金筹措困难。各试点县市农村最低生活保障资金主要来自县市财政、社会捐助、福彩公益金等，其中地方财政是主要的资金来源，贫困县县级财政资金匮乏，在县级以上财政不参与的情况下，贫困县建立农村最低生活保障制度存在较大困难。
2007年7月，在中央财政与自治区财政的支持下，新疆启动农村最低生活保障制度工作，当年底，中央补贴资金6173万元、自治区补贴资金1亿元均已到位。计划每个贫困农牧民每月补助22.3元，按季度发放，计划使新疆101个县市的年人均纯收入在700元以下的129万农村贫困人口都享受到政府的最低生活保障，受保障的人口占新疆农业总人口的10.16％。
(四)农村临时救助制度
农村各种临时救助包括基本生活救助和专项救助。专项救助主要包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助等。基本生活救助一般采取不定期的、多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。医疗救助制度化起始于2002年，主要针对五保户与贫困户的医疗救助。2005年，全疆共计支出2188万元，资助77一万人次。2006年进一步增加到10668万元，资助人数达124万人，其中资助78万人参加合作医疗，资助44万人的大病医疗支出。
教育救助制度是根据《义务教育法》的规定，充分调动政府和社会的力量，对五保户、特困户、低保户等贫困家庭，实行中小学“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生活费)，高中教育阶段实行必要的学习和生活补助。2004年全疆农村教育救助14864人次，支出417万元。
住房救助也是针对农村贫困家庭的一项救助制度，2004年全疆共为17711户农村特困家庭修建了住房，间数达44478间，共计支出2299万元，大部分集中在喀什、和田、克州、阿克苏、伊犁等五地州，五地州住房救助额占全疆的88％。
(五)农村灾害救助制度
新疆气候恶劣。是个灾害频发的省区。2004年，新疆共计发放自然灾害生活救助额，25617.5万元，2005年增加到33867.9万元，主要用于灾害后的生活救济、灾民安置、住房重建等。其中贫困人口集中的和田、喀什、克州、阿克苏、伊犁总计支出自然灾害生活救助额8035万元。表现为越贫困地区，灾害发生率越大，支出救助资金越高的特点。
二、新疆农村社会救助体系中存在的问题
(一)农村社会救助资金严重不足，救助水平低
在目前的社会救助资金来源结构下，农村社会救助资金主要依靠各地方财政。而贫困地区救助任务重，救助面积大，救助资金供给与需求存在巨大的缺口。2005年新疆农村各项救助支出总计22241万元，平均到农业人口上，人均不足15元。其中喀什、和田农村贫困人口在全疆最多，人均各项救助支出分别为4元和9元。
与其他省区相比，新疆社会救助水平差距较大。除合作医疗资助水平(受中央财政资助)高于全国平均水平，其它各项救助支出均低于全国平均，甚至达不到全国平均水平的一半，如农村最低生活保障救济费仅及全国平均数的21.83％，农村五保户最低生活保障救济费仅及全国平均数的10.84％。
2007年推行的农村最低生活保障制度，根据初步的测算与经费安排，接受救助的人口每月补差额平均为22.3元，年总额为268元/人，仍低于全国2006年322.6元/人的平均水平。
(二)制度不断调整，制度运行不稳定，存在各种不协调
新疆农村社会救助制度建设总体是在国家政策法规指导下进行的。目前，不论是国家出台的规范，还是新疆出台的配套规范，多是以“通知”的形式下发，未能上升到具有法律属性的“条例”或“办法”，这种属性的差异，说明国家对农村社会救助制度建设还未完全进入规范化、强制性发展阶段。这种背景下，新疆贫困地区各项社会救助工作很不稳定，多要求各地量力而行，缺少量化指标与目标定位。由于社会救助工作只出不进。只能体现为宏观的、长效的社会稳定与政治价值，对地方缺少明显的经济回报，因此，各地方政府在政策执行中一定程度上动力不足，发展主要受中央政策的驱动。
另外，新疆农村社会救助发放资金与工作维护的资金来源，部分是依靠县级财政与乡村积累，最需要提供社会救助的一些农村，往往财政力量最弱，难以保障农村工作的稳定开展，常出现有钱救助，没钱停止，救助水平与救助稳定较差。新疆贫困地区农村救助制度运行表现出很强的不确定性。
近年，农村社会救助制度规范不断出新，但在政策衔接与组织协调方面仍有不足。如低保户与五保户政策之间存在重复覆盖与冲突。低保对象，是按年收入标准确定：五保对象依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源等三个条件界定。两种标准存在交叉。低保户的救助水平只是保障最低生活：而五保供养工作条例中要求“五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。”再如，政策实施中民政部门管医疗救助，卫生部门管农村合作医疗，实际工作中农民同一事项被多头管理。同样问题有：劳动部门管城市社会保障。民政部门管农村社会保障，使新时期越来越多的跨城乡人口无所适从。
(三)各地区农村社会救助体系发展不平衡
大量救助支出由各地财政负担，而各地社会救助支出并不平衡，越是发达地区，财政实力相对强。救助能力强，但贫困人口少。救助任务相对轻。而贫困人口集中地区却在拮据财力下承担沉重的救助责任。虽然自治区在资金投放上对贫困地区有倾斜，但相对这些地区的救助需求，资金供给缺口仍然巨大。如喀什、和田地区集中了新疆65％的贫困人口。但救助投入比例却不能与之相称，农村及其他社会救济五地州投入比例仅占全疆的36.17％，自然灾害生活救助也仅占23.73％，农村医疗救助占69.02％，均与贫困人口比例极不相称。
(四)投入结构上是以传统的救急救灾为主的救助结构
坚持以落实科学发展观为指导。以改善民生为主线。重点领域和关键环节大胆突破，按照“立足当前、着眼长远、整体推进、持续发展”和“服务大局、先行试点、探索创新、加快发展”原则和要求。以体制机制创新为重点。形成有利于社会救助事业跨越式发展的新体制，建立和完善城乡统筹、全方位、多层次的社会救助体系，为全市经济社会跨越发展发挥基础性作用，为全国社会救助事业创新发展探索经验，提供示范。
二、创建目标
通过开展“全国社会救助工作规范化管理示范市”创建活动。各项救助制度更加完善。救助资金得到落实，使全市社会救助体系进一步健全。救助工作管理更加规范。救助标准随经济发展逐步提高，管理服务机构得到加强，全民济困意识更加浓厚，让更多的困难群众充分享受到改革开放和经济社会发展成果，为全市发展营造良好的环境，铸造和谐文明的城市品牌，成为全国社会救助工作的典范，并被国家民政部命名。
三、创建任务
积极研究总结新形势下社会救助工作的特点和规律。逐步实现社会救助工作持续、健康、协调发展。大胆探索创新。
一）创新管理体制。一是建立社会救助工作协调机制。市、县（区）成立城乡社会救助体系建设领导小组。由市、县（区）政府市长、县（区）长任组长。民政、财政、卫生、教育、人社、公安、建设、司法、物价、广电、电力、工商、地税、、残联、扶贫办等有关部门和单位主要负责同志为成员。领导小组在民政局设立办公室，实行“党委领导、政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”管理体制和运行机制。分管民政工作的市长、县（区）长任副组长。由民政局局长兼任办公室主任，负责城乡社会救助日常管理工作。定期召开部门联席会议，研究解决社会救助工作中的一些重点和难点问题。二是健全社会救助工作机构。市上成立相应机构的同时，各县（区）成立社会救助工作局，正科级建制，落实专项编制，工作人员5-7人，参照公务员管理。乡镇（街道）成立民政事务所，副科级事业单位，编制不少于3人。社区（村）成立社会救助服务中心，配民生服务员，专职从事社会救助工作。三是优化改进社会救助操作程序。合理划分县（区）乡镇（街道）和村（居）委会的权责，本着科学合理、高效务实、方便群众的原则，改进完善操作程序。进一步规范城市社会救助工作由县（区）社会救助服务大厅直接受理申请，农村由乡镇（街道）民政事务所直接受理申请，乡镇（街道）村（居）联合核查，县（区）民政局审批，相关事项集中办理，实行一站式窗口服务。建立社会救助工作由各级民政干部为主体办理，村（居）群众自治组织人员配合调查的工作机制。四是搭建社会救助网络平台。市、县（区）要研发建立覆盖市、县（区）乡镇、村（社区）4级社会救助工作网络系统，实现办公自动化。要尽快与省上及公安、人社等有关部门进行联网和数据对接，切实提高社会救助工作的信息化、专业化水平，达到资源共享，提升全市社会救助工作信息化管理水平。
二）推动城乡低保统筹发展。按照制度统一、标准有别的思路。探索建立城乡一体的低保政策体系。实现城乡困难群众基本生活权益保障的均等化。一是建立科学的低保标准动态调整机制。积极探索建立以市场菜篮子计算法为基础，遵循既考虑城乡共性又突出各自特点的原则。促进城乡低保服务同质。以当地经济社会发展水平、物价变动指数为标准，及时调整低保标准的办法和措施，确保居民生活水平随经济发展得到提高，不因物价上涨受影响。二是建立低保家庭财产申报制度。要探索建立低保家庭财产申报、收入核定的标准和办法，为准确确定救助对象提供科学依据。三是规范完善低保对象分类施保政策。认真贯彻执行省、市关于城乡低保分类施保的规定，积极探索低保边缘家庭的救助工作，充分发挥低保的保障作用。四是进一步规范低保操作程序。按照由户主申请，县（区）低保大厅、乡镇（街道）低保服务机构直接受理，乡镇（街道）村（居）联合核查，县（区）民政局审批，相关事项集中办理的操作程序，建立起社会救助工作由各级民政干部为主体办理，群众自治组织人员配合调查的工作机制，充分发挥社会救助工作机构在低保工作中的作用。五是全面核查保障对象。把对象准确作为工作的核心任务，创建活动期间，集中时间和人力，县（区）政府统一领导下，民政部门的具体指导下，再次进行全面核查，建立起困难家庭档案。此基础上，以村（居）为单位，乡镇（街道）社会救助机构的组织下，召开民主评议会，对所有拟保对象进行逐户评议，以家庭实际收入为标准，采取倒排序的方法，重新确定保障对象，坚决纠正分户保、人情保、轮流享受保障等违规现象发生。
三）完善城乡医疗救助制度。一是调整完善医疗救助政策。适当扩大医疗救助人群。现有医疗救助制度内。形成门诊救助、住院救助、参保参合救助、重特大疾病救助和慈善援助为主要内容的医疗救助制度；逐步提高救助标准和补助水平。二是探索建立重特大疾病医疗救助制度。科学合理确定救助范围、方式、病种、标准和结算办法，逐步探索将低收入家庭重病患者、重度残疾人、家庭老年人和中等收入家庭年医疗费支出数额较大的无业人员等特殊困难群体纳入保障范围；完善医疗救助方式。增加重特大疾病救助内容。充分发挥各项保障制度作用，多渠道解决重特大疾病患者的医疗费用等方面进行有益探索，不断总结我市建立大病救助基金解决特大病患者医疗费用的做法。积极探索按病种逐项突破救助办法，切实解决部分特殊对象看病难问题。三是实施“一站式”救助服务方式。大力推行定点医院即时结算医疗救助费用制度，实现救助对象“随来随治，随走随结”救助方式。对已明确的救助对象，凭相关证件或证明材料，开展即时结算的定点医院就医发生的医疗费用，应由医疗救助支付的由定点医院即时结算，救助对象出院时只支付自付部分。四是做好相关保障制度的衔接。一是通过医疗救助制度资助困难群众参加基本医疗保险。二是进一步加强信息化建设，实现医疗救助与基本医疗保险、医疗单位间人员信息、就医信息和医疗费用信息的共享，提高管理和救助效率。三是通过部门合作，加大对医疗服务机构的监管力度，切实增强医疗收费透明度，严格定点医院医疗服务行为，规范基本药物目录和诊疗目录，控制医疗费用的不合理增长。
四）加大农村五保供养工作力度。一是逐步提高农村五保供养水平。根据当地农民上年人均纯收入及村民平均生活水平等因素合理确定并适时调整五保供养标准。达到当地一般居民生活水平。农村五保供养资金纳入市、县（区）财政预算。积极争取敬老院和农村五保家园建设项目，使五保供养标准与当地经济发展水平相适应。实现农村五保对象基本生活、基本医疗由政府财政保障。二是逐步提高农村五保对象集中供养率。结合实施“霞光计划”和养老服务体系建设。确保完成市上下达的年度建设任务，提高集中供养率。十二五”末，西峰区农村五保集中供养率达到70%以上，各县达到40%以上。进一步明确敬老院公益性社会福利事业单位性质，市、县（区）财政要统筹解决好敬老院工作人员的工资和社会保险待遇，工资待遇应不低于当地最低工资标准。三是提高五保供养机构管理服务水平。彻底纠正重建设、轻管理，重生活、轻服务和集中供养机构脏、乱、差问题，达到院容院貌整洁、环境绿化美化、院民衣着整洁、服务热情周到院民生活舒适。探索建立农村五保供养服务机构等级评定办法，明确各个等级农村五保供养服务机构的设施、设备、服务和管理标准，推动和提高农村五保供养服务机构的管理和服务水平。
五）推进临时救助制度建设。认真研究临时救助对象、救助标准、救助形式和救助措施。规范操作管理。救助范围上，进一步完善筹资机制。研究制定支出型贫困家庭临时救助的具体办法和措施。准确把握临时救助制度特征。主要对低保和专项救助覆盖范围之外的群众提供帮助，体现“拾遗补缺”特点；核定救助对象时，要对支出型贫困人群给予更多关注；救助功能上，要区别于低保“济贫”功能，主要解决群众遇到暂时性、突发性困难，体现“救急”特点；救助程序上，要区别于其他社会救助制度，实行严格逐级审批的程序，特殊情况下可由市、县（区）民政局直接实施救助，体现救助时效。
六）落实相关配套救助和优惠政策。建立健全司法援助和法律救助制度。逐步减免高中阶段学费；制定优惠政策。资助贫困大学生完成学业。加大廉租房、公租房和经济适用房建设，免费为困难群众提供优质的法律救助和服务。全面落实学前教育、义务教育、职业教育阶段各项减免政策。资助家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童接受普惠性学前教育；深化爱心助学行动。缓解困难群众住房难问题。继续落实好对低保对象、下岗职工的参保减免和农村特困群众的参合代缴政策；逐步减免门诊费用，落实济困病床减免。制订就业援助计划，积极扶持贫困家庭大学生就业，努力改变困难群众的生活状况。
四、实施步骤
去年。取得了明显成效。要按照创建活动总体要求，市政府在全市安排开展了城乡社会救助工作规范化管理年活动。为创建全国社会救助工作规范化管理示范市奠定了基础。今年。抓紧组织实施，具体分四个阶段进行。
一）宣传部署阶段具体抓好三项工作：一是各县（区）要认真总结以往工作经验。制定切实可行的实施方案。进一步熟悉各项社会救助政策，结合本地实际。召开专题会议进行安排部署。二是集中时间对乡镇（街办）村组（社区）有关负责同志和社会救助工作人员进行业务培训。提高工作人员业务水平。三是结合全省开展的低保宣传规范年”活动，采取各种行之有效的宣传方式，大力宣传创建示范市的目的意义、创建内容和活动安排，以及各项社会救助政策，做到家喻户晓，人人皆知。
二）组织实施阶段各县（区）政府、各有关部门对照创建任务。查找薄弱环节。全面抓好落实。重点要对救助对象进行一次全面核查，分析工作现状。有针对性地提出解决方案。县（区）对低保对象要组织进行严格的抽查核实，对乡镇（街办）上报的拟纳入保障的对象按城市不低于50%农村不低于30%比例进行随机抽查审核，发现问题及时督促纠正，并实行责任追究。县（区）抽查的同时，市上将随时组织检查组，对县上核实工作进行检查指导，并在全市通报检查结果，对发现的问题，督促限期整改。
三）整改提高阶段各县（区）结合审核审批工作。对保障对象认定、社会救助机构建设、工作人员配备、配套资金落实、工作经费保障、信息化建设、档案规范化管理等方面存在问题进行归纳梳理。及早进行补救和完善，严格对照有关标准和要求。制定切实可行的整改完善方案。确保按期完成创建任务。
四）检查验收阶段各县（区）对创建社会救助工作规范化管理示范市情况进行全面自查总结。于10月底前将自查报告上报市政府。验收结果纳入全市民政工作目标管理年度考核，进一步查缺补漏。市政府组织人员对各县（区）工作开展情况进行检查验收。不达标县（区）限期进行补课。
五、保障措施
各县区和有关部门要各司其职。密切配合。确保全国社会救助工作规范化管理示范市创建任务全面完成，各负其责。抓好落实。达到活动效果。
一）加强资金保障。一要足额配套救助资金。对全省安排开展的救助项目。市、县（区）财政要按规定足额配套列支和及时拨付使用。市、县（区）政府确定实施的救助项目。确保救助项目实施。要加强救助资金管理，救助资金省上补助后。所需资金由同级政府负责筹措落实。确保安全运行。要建立社会救助资金随财政增收自然增长机制，加大社会救助资金的投入，让更多群众享受到公共财政的实惠。二要落实工作经费。市、县（区）社会救助工作经费由同级财政部门纳入财政预算，足额予以保障。其中市财政按全市上年度支出救助资金总额的0.5-1%安排当年社会救助工作经费，各县（区）财政按县（区）上年度支出救助资金总额的1-2%安排当年社会救助工作经费。
二）强化队伍建设。一要充实工作力量。市、县（区）要按照市政府确定的社会救助工作机构人员编制。满足工作需要。二要保证人员素质。民政和人社部门要严把进人关。从事社会救助工作。三要开展业务培训。制定培训方案，足额配齐人员。将热爱社会救助工作且具有大专以上学历的优秀年轻干部选调到社会救助工作岗位。对从事社会救助工作人员，尤其对新调入人员，民政和人社部门要组织开展政策法规、专业知识和机关工作能力建设培训，提高政策执行能力。
三）加强协作配合。市、县（区）城乡社会救助体系建设领导小组成员单位要密切配合。共同研究解决城乡社会救助工作中存在困难和问题。做好医疗减免政策的落实工作；建设部门要做好困难群众的住房救助工作；教育部门要做好教育救助政策的制定和落实；人社部门要做好就业援助工作，各司其职。切实抓好全国社会救助工作规范化管理示范市创建活动。民政部门要认真履行综合协调和管理职能；财政部门要做好社会救助资金的预算安排和监督使用工作；卫生部门要加强卫生医疗机构的规范管理。为困难群众提供就业信息和培训服务；司法部门要做好困难群众的法律援助工作；公安、交通、城管、卫生等部门要积极配合民政部门做好城市生活无着落的流浪乞讨人员的救助工作；审计、监察部门要履行好监督职责，确保各项救助政策全面落到实处。其他相关部门和单位也要充分发挥职能作用，帮助困难群众解决实际问题。
四）建立考核监督机制。要围绕“创新机制、巩固基层、落实资金、规范管理”建立政府目标责任考核体系。活动实施期间。各县（区）政府与乡镇（街道）县（区）民政局每年都要分别签订目标责任书。全力推动社会救助管理机构、人员编制、办公设施、工作经费和保障措施落实，市政府与县（区）政府、市民政局。强化各级政府在建立新型社会救助体系中的主导地位和民政部门的综合协调职能。确保创建工作真正取得实效。市督查考核局、民政局要把创建工作任务落实情况，列入政府和业务工作考核重点内容，开展经常性的督查工作，并定期通报有关情况，将督查结果与年终考核挂钩，落实奖惩兑现。
六、工作要求
一）加强组织领导。争创全国社会救助工作规范化管理示范市是新形势下完善社会救助制度。提高社会救助管理服务水平的重要举措。广大人民群众的殷切希望。各县（区）各有关部门要充分认识开展此项活动的重大意义，规范社会救助工作。体现党和政府为民服务宗旨的重要内容。切实加强组织领导，周密安排部署，精心组织实施，确保真正取得实效。
二）开展政策宣传。要把全省开展的低保宣传规范年”活动。贯彻于社会救助工作规范化管理示范市创建活动全过程。认真组织实施，作为进一步加强全市社会救助工作规范化建设的一件大事。专题安排部署。既要采取多种形式向社会公众广泛宣传社会救助政策，又要组织工作人员认真学习政策，开展业务培训，提高熟练执行政策的能力，推动全市社会救助政策全面公正落实。
一、充分认识建立医疗救助制度的重要意义
近年来，不断深化社会保障制度改革，完善各项社会保险和社会救助政策，初步建立了多层次、广覆盖、保障水平与经济发展相适应的社会保障体系，有效地保障了困难群众的基本生活，为维护改革发展稳定的大局发挥了积极作用。但是，由于经济发展不平衡，仍有部分群众生活比较困难，特别是因病致贫、因病返贫的问题比较突出。加快建立和完善医疗救助制度，既是解决困难群众医疗问题的有效措施，也是进一步完善医疗保障制度的重要内容。各乡镇、各有关部门要从实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观的高度，充分认识建立和完善医疗救助制度的重要意义，切实增强工作责任感和紧迫感；要从实际出发，认真总结实践经验，积极整合各方资源，把建立和完善医疗救助制度作为当前为民办实事的一项重要工作，切实抓紧抓好。
二、医疗救助工作的总体要求
医疗救助制度是对因患大病的符合救助条件的城乡困难居民实行的救助制度。各乡镇、各有关部门要按照医疗救助制度与新型农村合作医疗制度、城镇基本医疗保险制度同步进行的要求，加快实施医疗救助制度。
医疗救助工作要按照政府主导与社会参与相结合，救助制度与其他保障制度相衔接，救助水平与筹资水平、经济社会发展水平相适应的总体要求，坚持公开、公平、公正原则，着眼于救助制度的长期性和稳定性，加强监督，规范管理，逐步完善。
三、医疗救助工作的基本内容
（一）救助对象
凡户籍在龙游县范围内，参加农村新型合作医疗并持有有效期内《低保证》的农村居民（含农村“五保”对象），城镇低保对象（含城镇“三无”人员）和持有有效期内《特困职工证》的城镇居民，因患各种重大疾病和残疾长期看病吃药及灾害性事故造成重大伤害，经各类医疗保险报销和各种互助帮困后，住院医疗费负担仍有困难且影响家庭基本生活的，参加新型农村合作医疗和城镇基本医疗保险的其他人员因患重大疾病及灾害性事故，造成实际生活水平低于城乡最低生活保障标准的，均为医疗救助对象。
（二）救助形式
1、农村低保户和城镇未参加医疗保险的低保户、特困职工纳入新型农村合作医疗，享受合作医疗的待遇，其参加合作医疗的个人出资部分，由政府负责解决。
2、救助对象因患大病经新型农村合作医疗或城镇基本医疗保险报销后，家庭或个人负担医疗费用仍难以承担，影响家庭基本生活的，由医疗救助专项资金给予一定数额的医疗费用补助。
3、省民政厅、劳动社会保障厅和卫生厅确定公布的特种传染病救治费用，按有关规定和支付渠道给予补助。
鼓励社会力量通过结对帮扶等形式，帮助解决救助对象的医疗及生活困难问题。
（三）救助标准
根据经济社会发展水平和筹资能力，按照量入为出、收支平衡的原则合理确定救助标准。救助标准要与新型农村合作医疗、城镇基本医疗保险的报销比例相衔接。救助对象全年累计享受医疗救助金额原则上不得超过规定的医疗救助最高标准。
（四）救助程序
城乡困难人员医疗救助遵循公开、公平、公正原则，接受社会和群众监督。
符合救助的对象应向户口所在地乡镇（社区）社会救助机构提出书面申请，并提供必要的证明材料。县民政局和乡镇（社区）社会救助机构在接到救助对象申请后，应在一定期限内对救助对象进行审核、公示并提出救助意见，县城乡困难人员医疗救助工作领导小组审定，到县民政部门办理相关手续。
（五）资金筹集和管理
按照政府主导与社会参与相结合的原则筹集和建立医疗救助专项资金，财政部门每年根据实际需要和财力情况安排医疗救助资金（全县人均不低于元），列入年度财政预算。有关部门要积极争取上级部门的支持。医疗救助专项资金实行财政专户管理，专款专用，不得挪作它用。县财政局要做好困难人员医疗救助金的筹措工作。县财政、审计、民政、卫生、劳动社会保障、总工会、残联、慈善总会等部门（单位）要加强医疗救助资金的监管，确保专项资金的安全运行。
（六）医疗服务
救助对象的定点医疗机构选择及用药范围、诊疗项目、医疗服务设施范围和支付标准，按新型农村合作医疗和城镇基本医疗保险的有关规定执行。
一、基本情况
（一）我区低收入群体现状和产生原因
近几年我区经济和各项社会事业快速发展，城乡居民生活水平得到了显著的提高，20*年全区城镇居民人均可支配收入22364元，农渔民人均纯收入9741元，低收入群众生活工作改善取得了明显的成效。但由于各方面原因，城镇家庭人均年收入低于5000元、农渔村家庭人均年收入低于3000元的低收入群体还占相当比重。据调查，全区共有低收入3409户5799人，其中城镇有519户1021人，农渔村有2890户4778人，城镇低收入人口占总人口的0.6%，农渔村分别占总户数的4.15%和总人口数的2.63%。经分析，产生贫困的主要原因：
1、因病因残致贫。一些低收入家庭因自身经济状况不好，有病不就医、小病成大病的事例增多，陷入小病苦自己、大病累全家的困苦中，全区因病因残致贫的低收入有1303户占总户数的38.2%，其中农渔村1131户,重大疾病（重大残疾）有711户，经医疗机构鉴定精神病残疾603人（全区有不同程度的精神病患者2000人左右）。
2、因缺少劳动力致贫。就业是脱贫致富的根本，我区有较多数量的低收入家庭是因缺少劳动力造成的，同时由于社会保障制度尚不健全，老有所养问题得不到全面落实，年老丧失劳动能力后没了经济收入来源而导致贫困。据调查，全区低收入家庭年老体弱、孤儿等无劳动能力的有1045户占低收入群体总户数的30.6%。，其中城镇282户，农渔村763户。
3、因子女上学致贫。我区教育费用高，上学负担依然较重，上高中（技校），特别是大学费用更高，据测算，目前供养一名大学生最低费用在4万元以上，这对于城镇家庭年人均纯收入不足5000元、农村不足3000元的低收入群体来说，无疑是一个沉重的负担。全区因子女上学而产生贫困的266户，占总户数的7.8%,其中城镇65户，农渔村201户。。
4、因缺少就业致贫。一些低收入家庭也想发展和就业，但缺少发展生产所需的资金和技术，一定程度上制约他们加快脱贫致富步伐，不少低收入家庭劳动力素质不高，就业难度大。全区缺少生产资金的有249户，占低收入家庭的7.3%；要求参加各类就业培训的有659户占低收入总户数的19.3%，其中城镇170户、农渔村489户；要求介绍就业或外出打工的有688户占低收入总户数的20.1%。
5、因不愿参加劳动致贫。这类人员人数虽然不多，但因个别对象游手好闲、不务正业、吃光用光，如一旦纳入低保、“五保”或“三无”供养对象，其不良影响较大，群众意见大。
（二）我区改善低收入群体生活状况工作情况
1、初步建立了低收入群体的社会保障制度。从1998年起，我区推行农渔村最低生活保障制度，2002年出台了《*区最低生活保障实施办法》，尤其是20*年以来，相继制定出台了《关于印发建立新型社会救助体系的若干意见（试行）的通知》（定政发[20*]27号）、《关于印发区扶持残疾人实施办法的通知》（定政发[20*]40号）、《舟山市*区新型农渔村合作医疗制度管理办法（试行）》（定政发[2006]6号）、《舟山市*区贫困群体医疗救助实施细则的通知》（定政发[20*]47号）等规范性文件，落实了一系列保障低收入群众基本生活的措施，初步建立了低收入群体的社会保障制度。
2、落实了低收入群体的生活保障措施。一是提高了低保标准。全区实施最低生活保障制度以来，按“应保尽保”和动态管理的要求，扩大城镇和农渔村低保面，不断提高低保标准。到目前，全区纳入低保2713户4211人，10年来，6次提高低保标准，低保金农村从85元/月.人到170元/月，城镇提高到280元/月.人。二是加强了五保供养工作。全区共有五保对象324人，其中入院供养284人，户院挂钩29人，分散供养11人，集中供养率96.7%，同时，大力改善敬老院基础硬件设施，累计完成敬老院改、扩建15所。三是开展了专项救助工作。助医。20*年我区共安排低保对象、低保边缘对象等贫困群体医疗救助资金98万元。在农村合作医疗报销的基础上，全区共有1065人次得到救助，救助金额103.7343万元。20*年，医疗救助专项资金提高到人均6元的标准，共200万元。助学。从2003年开始实施助学制度，对低保家庭和贫困家庭子女考入大专院校学的给予一次性5000元或2500元的补助，20*年，对25名低保家庭的子女考上大专院校的每人一次性补助5000元；对6名低保边缘家庭子女考上大专院校的每人一次性补助2500元，合计救助金额14万元。救灾及临时救济。对虽不符合五保“三无”供养和低保条件、因病、因灾、因求学或特发性灾难等意外伤亡影响的困难群体，主要采取了临时救济的方式，以保障受灾的困难群众基本生活，*年，全区发放春夏救济款40万元。危房改造。以实施“暖人心、促发展”工程为载体，推进农渔村困难群众危房改造工作，改造对象从低保、五保、残疾人贫困家庭扩大到低保边缘户，四年来，累计完成942户。集中医治重症精神病患者。2004年到20*年全区集中医治精神病患者累计125人（次），通过救助，减轻其家庭经济负担和对社会的危害。机关干部结对帮扶。2004年以来，我区建立了机关干部与农渔村低收入家庭结对帮扶机制，按“处级领导一帮一”、“科级领导二帮一”、“一般干部三帮一”进行帮扶，全区累计帮扶困难群众3589户（次），其中20*年结对帮扶困难户1168户；经过帮扶，已累计脱贫191户。此外，还发动企业和社会各界，广泛开展了各种社会救助、慈善和慰问、献爱心等活动，帮助和解决了一些低收入群众生活困难等问题。
3、增加了公共财政对改善低收入群体生活状况的投入。这几年，我区以“暖促”工程和新农村建设为抓手，加大财政对社会保障方面的投入，通过扩大农村最低生活保障覆盖面，实行农村五保对象集中供养，实施新型农村合作医疗制度，建立健全贫困群体大病医疗救助体系，落实新型社区老年人“以奖代补”政策，对农村60周岁以上老年人发放奖励保障金等措施，财政社会保障方面支出从2004年7680万元增长到20*年1.47亿元（大口径），年平均增长30％。
4、加强了对低收入群体帮扶长效机制的探索。把培训就业作为低收入群体帮扶机制探索的重点和突破口。对参加职业技能培训农渔民，取得相应职业资格证书的给予一次性的300元补贴，就业困难人员一次性补贴600元。参加紧缺职业（工种）培训的人员，并取得相应职业资格证书的给予一次性的800元的补贴。用人单位（除国家限制的行业外）新增岗位新招用农渔村劳动力，并与其在公益性岗位签订一年以上劳动合同且实际工作半年以上，按实际招用人数给予用人单位一次性每人300元的就业补贴，其中就困难人员每人600元。农渔村劳动力从事个体经营（除国家限制行业外），实际经营六个月以上的，凭工商营业执照给予一次性800元的创业扶持补贴，其中就业困难人员一次性补贴1500元。
二、改善低收入群体生活状况目前存在的主要问题
一是低收入群体脱贫主体意识不强，依赖性大。有较多低收入家庭，其家庭成员属于年老病残人员，有的丧失了劳动能力，其他的也普遍存在就业难问题。在获得政府、社会救助后，在生活上产生了较强的依赖性，脱贫主体意识不强，“等、靠、要”思想严重，存在着“不要白不要”的不正确观念，有个别低保家庭把“低保”当“劳保”，甚至出现个别困难群众见政府送彩电后，还要求为其解决电费和视听费的怪现象。
二是低保制度设计与鼓励就业存在矛盾。目前的低保制度条款在执行过程中不利于调动低收入家庭就业积极性。低保制度规定以家庭为单位进行救助，以家庭人均收入状况为标准确定对象，并采用差额补助形式，最低补助不低于低保标准的40%，即：城市不少于115元、农渔村不少于70元。以低保户三人之家为例，无就业的城镇低保户每月可全额获得840元的补助、农渔村为510元。有就业的低保户补助额应扣除就业收入，由于低收入家庭大多只能从事简单的劳力型工作，工资收入较低，为此，有低保户认为参加劳动反而减少“低保”收入，还不如在家闲着，产生一些低保对象不愿参加劳动脱贫，也有的为享受低保政策故意隐瞒家庭财产和收入，强行挤入低保行列。据统计，在农渔村低收入家庭中有劳动能力的有1484人占28%，通过劳动就业脱贫具有相当潜力。
三是低收入家庭劳动力素质不高，收入来源单一。据统计，在农渔村低收入家庭劳动力中，小学及以下文化程度3988人，占总人数的75%；大专以上文化程度127人仅占2%。受劳动力素质的限制，低收入群众接受劳动技能培训的主动性和积极性普遍不高，对市场需求信息反应慢，就业竞争能力差，致富渠道窄，满足于自给自足的家庭经济模式，“恋土守家”观念束缚了自己的手脚，导致自我发展能力不足。全区农渔村低收入农户中，有1416户占总户数55%的低收入家庭仍从事第一产业，家庭收入来源主要依靠务农和打临工。
四是社会保障水平较低。我区城乡养老保险制度由于投入标准较低，享受水平也较低，最高的每月仅为几百元，最低的仅有二、三十元；被征地农民养老保障由于大多数被征地农渔民不愿缴纳保费，每个月仅享受由政府发给的生活补助80元/人；城镇低保每人每月280元，农村每人每月170元，均低于每年5000元和3000元的低收入标准。另外新型合作医疗制度的门诊报销虽从2006年的10%提高到今年的15%(2年以上为18%),但仍然偏低,住院补偿率仅为16.53%，水平相对较低。
五是区、乡镇两级财政压力大。随着和谐社会建设的推进，我区各项社会事业有了长足的发展，投入的政府资金大幅增加，由于市与区特殊的财政管理体制，加上乡镇大多是“吃饭”财政，因此，区、乡镇两级财政压力越来越大。
三、改善我区低收入群体生活状况的对策措施
（一）科学编制低收入群体帮扶工作规划。党的十七届三中全会提出，“重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”，按此总要求，我们要进一步统一思想认识，把完善低收入群体社会保障制度作为落实科学发展观、建设海岛和谐社会的重要举措，将帮扶低收入群众致富工作纳入经济社会发展和新农村建设工作整体规划，坚持帮扶规划与社会事业发展、产业发展等规划相衔接，认真分析低收入群体的个体特点，紧紧抓住发展经济、增加收入这一重点。根据各个社区（村）的自然禀赋、区位特点，扬长避短，因地制宜地规划发展生态农渔业、乡村旅游和农家乐等产业；并根据低收入群众的自身条件和实际状况，对症下药，因人而异，分类制定规划，引导不同人群按自身条件走开店经商、外出务工、种植养殖等多渠道的致富之路。明确帮扶规划的目标和任务，进行科学量化和细化，在与区域总体规划大框架相协调的前提下，根据我区的财力、物力和低收入农渔民的实际状况，合理安排每个年度、每个阶段的工作重点、目标任务和政策措施，做到量力而行、尽力而为、科学投入、稳步推进。主要规划目标为：
实现有劳动能力和就业意愿的“零就业”家庭至少有1人就业对有重大疾病、重大残疾、精神病重症患者和年老丧失劳动力的低收入家庭要“应保尽保”。城乡“五保”对象集中供养率达到95%以上，供养标准不低于当地上年度农民人均收入的60%。提高低保标准，使我地低保标准与我地经济社会发展水平相适应。到2012年，符合最低生活保障条件的城乡低收入家庭全面纳入最低生活保障，医疗、教育、危房改造救助全面覆盖，其中住房困难的城镇低收入家庭基本住上廉租住房或买上经济适用住房农村家庭人均收入3000元以下的低收入农户（“低保”农户除外）100%达到家庭人均收入超过4500元，城镇低收入家庭（“低保”家庭除外）70%以上家庭人均可支配收入超过20*年当地“低保”标准的4倍，绝对贫困现象基本消除。
（二）加强组织领导，营造扶贫帮困的良好氛围。首先是要加强组织领导，明确工作责任。区委区政府要把改善我区低收入群众生活作为深化“暖促”工程、推进社会主义新农渔村建设的一大主要任务和执政为民、解决民生的一项重要职责，区乡两级要成立低收入群体奔小康领导小组，具体指导、协调、督查相关工作，确保各项政策的落实和任务目标的完成。要将改善我区低收入群众生活工作纳入乡镇（街道）推进社会主义新农渔村建设、改善民生和深化“暖促”工程的考核重要内容，明确工作责任，各项工作任务层层分解到乡镇、街道和有关责任部门，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。其次是要强化措施，形成帮扶低收入群体的强大合力。要深化区、乡镇机关干部结对帮扶贫困户机制，建立健全“一户一策一干部”的结对帮扶工作新机制，机关干部在联系帮扶一户贫困户，落实领导定点帮扶、部门驻社区（村）帮扶、党员干部结对帮扶措施。积极引导和动员全社会各方面力量，开展各种形式的送温暖、献爱心活动，努力营造人人关心和帮助农村低收入群众的良好社会氛围。最后是要积极引导，树立低收入群体脱贫致富的信心。结合新农村建设，大力弘扬社会主义新风尚，积极开展和谐家庭、文明社区等创建活动，引导贫困城镇和农村居民崇尚科学，抵制迷信，移风易俗，革除陈规陋习，提倡科学健康的生活方式，树立正确的人生观、价值观和社会救助观，特别是要鼓励困难群众自强、自立、战胜困难。
（三）完善城乡低收入群体的社会保障体系。要积极探索建立并加快完善符合我区城乡低收入群体实际的社会保障体系，一是切实提高低收入群体的参保意识；把社会保险与社会救济帮扶工作统一起来，鼓励每一位农渔民参加社会保险。二是进一步完善低收入群体的社会救济体系。对因病、因残丧失劳动能力和弱智、低能的贫困群众建立长效、稳定、系统的分层分类救助机制，确保解决其温饱问题。对于遭受疾病或自然灾害而生活困难的农渔村低收入群众，政府和社会各界要通过各种途径，及时给予救助，帮助他们度过难关。对贫困失学儿童和贫困大学生，要广泛动员社会力量捐资助学，保证贫困子女读得起书，上得起学。三是全面构建贫困群众社会保障体系。重点巩固提高失地农民生活保障，“五保户”集中供养、低收入群体养老、医疗救助、农渔村住房保险等社会保障工作成效，使农渔民共享经济社会发展的成果。四是进一步完善新型农渔村合作医疗制度，提高农渔村低收入群众的参与率，着力解决农渔村看病难、看病贵问题，让贫困农民切实享受这项政策的好处，减少因病致贫现象的发生。五是逐步提高低保标准，使我地低保标准与我地经济社会发展相适应，确保低收入群众基本生活。六是要使低收入家庭有房住，解决住房困难，加大经济适用房、廉租房建设和农渔村困难群众危房改造力度，对象由低保户扩大到低保边缘户，并切实把好资格确认关。
2006年，在区工委、区管委会的正确领导下、在省、市上级业务部门的指导下，我区民政工作继往开来，与时俱进，立足现实，开拓进取。坚持“围绕中心，服务大局”，以“为民”为主线，以“为民解困”为要事，以“适应形势”为主题，以“求真务实”为要求，以“群众满意”为标准，以“自身建设”为手段，紧紧把握时展脉搏，在大局中定方位，抓住机遇，出实招、办实事、求实效，赢得了民政工作的发展进步，为全区的经济和社会发展营造了良好的社会环境。
一、2006年民政工作回顾
（一）城镇居民最低生活保障工作走上正轨，实现了规范化管理。
1、结合我区实际，制定了2006年全区城市低保工作要点；完成了全区低保证的更换和低保申请表、变更表、收入证明等系列审批表格的更新工作；建立了低保责任制和责任追究制，认真贯彻落实了省民政厅实行城市居民最低生活保障工作责任制及责任追究的暂行规定（试行）；完成全区低保户医疗救助的调查摸底工作，并落实了10户受救助户；配合市粮食局开展“情系困难职工——让更多的人吃上健康好油”的活动，使500户低保户得到了实惠；多次联合区财政局的工作人员走村入户，对低保申请户进行审批核查，截止9月份，共审批了77户申请户，清退了52户，变更了52户。
2、为严格执行当前低保工作中的各项政策，规范低保管理制度，，确保“应保尽保、应退尽退”及低保资金专款专用，六月份在全区范围内开展低保对象的收入情况及低保金使用情况专项检查工作。核查分为两个阶段即自查和复查，采用听反映、实地查的方法进行了一户不漏的清理核查。整个核查过程严格按照程序，确保“公平、公正、公开”，对因家庭生活水平提高不符合原有享受水平或不再符合享受低保条件的低保户进行了核减或清理，全区共核减了47户低保户，核减低保资金2533元；清退了41户低保户，停发低保资金5530元。截止9月份，我区共有低保户1085户1549人。常补对象1011户1388人，非常补对象74户161人，累计发放保障金158.6万元。
3、成立了南昌高新区社会救助领导体系建设领导小组，出台了《关于印发南昌高新区加强对流浪乞讨等人员救助管理的实施方案的通知》，进一步明确责任，完善救助管理方法，建立长效管理机制，有效地防止流浪乞讨人员返流现象。
4、为了提高我区民政工作的科学化管理水平，按照“三提高”的要求，我区对辖区内各民政办的工作人员进行了“一对一”的业务技能培训。为此，我区还专门筹集资金为各镇（处）民政办配置了专用电脑和打印机。目前，全国民政事业统计信息管理系统和低保信息管理系统在我区得到应用，实现了“微机操作、规范管理、银行发放”的目标，我区城市低保工作走上了制度化、规范化管理的轨道。
5、在市农经网、区局域网及《社发动态》上发表了题为《当前我区低保工作中存在的主要问题及其对策》的调查报告，并提供给区管委会主任和分管委领导参阅。发表新闻稿件4篇，其中题为《南昌高新区顺利开展2006年低保核查工作》先后被市民政网、区局域网、区刊《南昌高新区》及局刊《社发工作动态》四家转载。
（二）农村特困群众社会救助工作步入新阶段。
按照市民字[2006]233号文件《关于进一步加强和改进农村特困群众社会救助工作的通知》精神，我区对今年的农村特困户救助工作进行了重要部署。各级民政干部经过调查摸底，严格按救助对象的确定程序，实施分档救助，分为每人每年300元、200元、150元、100元四个档次，全区1792户2953人得到社会救助，全年总救助金额57.19万元。同时督促各村做好证（卡）的使用和管理，监督各村社会救助政策、措施的贯彻落实，确保救助政策的兑现以及发放救助款物的公开、公平、公正。
为了认真贯彻落实党中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2006]13号）和省民政厅、卫生厅、财政厅《关于印发（关于建立农村医疗救助制度试点实施方案）的通知》（赣民字[2006]146号）文件精神，我区结合实际，制定了《南昌高新区农村特困群众医疗救助制度实施办法》，将为我区特困群众和五保户提供医疗救助。
（三）救灾救济工作创造新格局。
安排好受灾地区的群众基本生活问题，关系到群众的切身利益，也关系到社会主义制度优越性的体现和社会的稳定。我区民政部门以“群众利益无小事”的指导思想，深入基层对困难群众摸底调查，准确掌握受灾的真实情况，采取多种方式统筹解决好春荒期间的灾民生活困难，确保受灾群众的基本生活。今年上半年我区下拨了15万元救济款用于春荒救济，依据“摸实情、讲实话、办实事、求实效”的工作原则，采取普遍调查和重点核查相结合的办法，将救济款全部发放到最需要救助的灾民手中。并且根据省民政厅、市民政局要求，救助凭证发放。
（四）双拥优抚安置工作获得新成绩。
1、对全区需负责安置的26名城镇退役士兵全部实行自谋职业，由区财政局按照我局提出的标准发放一次性自谋职业经济补助金，全面推进了以自谋职业为主渠道的退伍安置工作。
2、积极做好舆论宣传工作，教育和引导退役士兵适应市场经济的发展要求，转变择业观念。我处加强了全区退役士兵在待安置期间的管理教育，并建立了退役士兵安置保障金专户，及时、足额地发放了一次性经济补助金共52.205万元，圆满地完成了2006年度退役士兵的安置工作。
3、为使我区伤残人员（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）换证工作顺利进行，按照市民政局的要求，我区对辖区内的伤残军人进行了重新核对核实，从5月份起开始启动《革命伤残军人证》换证工作。目前，全区共有12名伤残军人办理了等级套改审批手续，换发了新式证件。
（五）社会福利工作换得新面貌。
为落实省民政厅、市民政局的关于进一步加快农村敬老院建设，努力提高集中供养水平的通知精神，我区加强了农村敬老院的建设和管理工作，逐步完善五保对象集中供养，加快农村敬老院建设步伐，提高五保户集中供养率。为做好我区五保供养工作我处做了以下工作：
1、我区五保户通过“农转非”纳入低保，提高五保户的供养标准，截至2006年10月份共为1044名五保对象办理“农转非”并纳入低保范围，全面提高了五保对象的供养水平，散居五保户达到1680元/人.年；
2、下拨6万元用于全区敬老院的维修；
3、督促昌东镇利用撤乡并镇后空置的办公用房的现有资源，用来建设敬老院，以提高集中供养率；
4、要求各镇（处）大力支持五保供养工作，划拨一些土地用以建设敬老院的生产基地来增加敬老院收入，提高供养五保户的生活水平。
5、加大敬老院管理力度，建立健全各项规章制度，并要求昌东和麻丘两镇统一制作上墙。
（六）基层政权和社区建设。
1、为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》精神，进一步落实和推动村务公开和民主管理工作，六月份我区就下发了《关于开展全区村务公开和民主管理工作检查的通知》，并进行了部署。8月份，对昌东镇的三联、芦源、光明村，麻丘镇的麻丘、刘城、鲁溪村，艾溪湖管理处的北沥、广阳村等8个村的村务公开和民主管理工作进行了检查。这次检查是在各镇（处）自查的基础上，通过听取镇（处）、村负责人的汇报，现场察看村务公开的内容和形式，询问各村村务公开工作情况，查阅有关档案资料等形式进行。针对检查中发现的问题，社发局检查组与各镇（处）的分管领导和干部进行了及时的反馈，各镇（处）针对检查结果已提出了初步的整改意见，以期进一步加强完善我区的村务公开和民主管理工作。同时，社发局对这次检查情况进行了通报。
2、随着我区湖西经济的不断发展壮大，建成区人口急剧增加，随之而来的社会事务管理方面的矛盾日显突出，为切实解决这些难题，区管委会经请示市有关部门同意，决定成立南昌高新区艾溪湖管理处万科社区居民委员会。为做好这项工作，管委会成立了由社发局牵头，包括财政、规建、公安等部门在内的筹建指导小组，艾溪湖管理处成立了以处党委书记为组长，处党政办、综合办、规建办相关负责人为成员的筹建工作领导小组。截止7月底，已完成了各住宅小区建筑面积、居住户数和人口的调查摸底工作；完成了申报材料的报批；派员到兄弟单位的精品社区参观学习，并结合我区实际制定了居委会各类规章制度；已向市政府申请了社区办公经费；在万科房地产公司的大力支持下，办公用房和社区服务设施用房已落实，目前，该项工作正紧锣密鼓、有条不紊地开展。
3、顺利开展了南昌高新区第六届村（居）委会换届选举工作。包括前期准备工作，如培训、资料收集等；以区管委会得名义出台了指导小组和实施办法，圆满完成了第六届村（居）委会换届选举工作。
（七）认真完成领导交办的其他工作。，
我们将努力践行“三个代表”重要思想，本着“勤恳干事、热情服务”的态度，坚持“督促、协调、服务、指导”的工作方针，尽职尽责，认真完成上级交给的各项工作任务，做好本职工作。
二、2007年民政工作思路
2007年，我区民政工作将更加努力地在上级有关部门的指导帮助下，全面贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，紧密结合时下正在开展的以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，认真按照全市民政工作的总体部署和安排并结合自身实际，创新思路、创新方法，创造性地开展工作，力争在新的一年里实现民政常规工作稳步推进，重点工作有所突破，整体工作再上新台阶。我们的具体打算是：
（一）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。把民政工作放到构建和谐社会的大局中，开展社会建设和管理的课题研究，加快推进社会救助体系建设。
（二）加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。抓紧建立和完善灾民救助、城市低保、农村五保供养、城乡医疗救助、住房救助和法律援助等相关制度，结合全区实际，加大工作力度，认真抓好落实。
（三）创新优抚工作机制，扎实开展双拥工作。积极探索退役士兵安置新思路，全面推进以自谋职业为主渠道的退役士兵安置改革工作。
（四）进一步搞好社区建设，深化社区管理体制改革。加强万科居委会建设管理为契机，集中力量，打造全市精品示范社区。强化居委会自我教育、自我管理、自我服务功能，充分发挥居委会为居民化解矛盾、排忧解难的职能作用。
关键词：社会保障 救助
1 郑州市社会救助体系建设的成效和主要特点
1.1 按照“政府主导、民政负责、部门配合、社会参与”的原则，不断完善救助体系 2008年，郑州市政府为进一步健全城乡社会救助体系，切实解决城市低收入家庭的住房、教育、医疗、临时困难问题，根据《郑州市人民政府关于完善最低生活保障制度的意见》（郑政〔2008〕28号）精神，制定了《郑州市城市低收入家庭救助实施办法》实施办法。具体对救助范围、家庭收入计算、资格认定进行了明确的界定，同时规范了救助的具体内容。
1.2 城乡统筹，标准有别，保障水平不断增长 郑州市城乡低保制度实施以来，地方政府就结合经济社会发展状况适当调整城乡低保标准，社会救助保障水平逐步提升。截至2011年，郑州市第十次提高城乡低保标准，全年共发放城市低保金1.2122亿元、农村低保金1.8648亿元。提高了农村五保对象供养标准，全年共有农村五保户11677户12049人，发放五保供养资金3924.46万元。为解决困难群众的看病难题，由市民政局牵头，出台施行了《郑州市城乡医疗救助实施意见》，全年共发放医疗救助金2046万元，救助16447人。
1.3 农村居民救助工作有效开展 郑州市现辖5市1县6区、95个乡镇和74个街道办事处，人口735.6万人，其中的432.6万人为农业户口。2005年，自推行农村低保制度起，郑州市就逐步加大低保投入，同时严格低保管理流程，并不断寻求机制创新，动态的管理模式有力地推动了农村低保政策的规范化和制度化，满足了大多数农村低保用户的基本需求。
1.4 完善制度，探索机制，管理能力不断提高 一是严格审核审批流程。二是实施动态管理制度。三是建立救助资金社会化发放机制。统一由民政部门向统计低保、医疗等救助资金发放名册，由财政部门统一拨付资金款项，并在规定的期限内通过银行（邮局、信用社）将资金汇入救助对象存折。
1.5 关注热点，突破难点，不断加大工作力度 首先，分类救助城乡低保中的残疾人、孤儿，城市低保中的社会孤老、生育三胞胎以上的家庭、单亲家庭。其次，围绕低消费社会群体普遍关注的教育、住房、医疗等关键性的消费支出造成的生活贫困问题积极实施专项救助。再者，为家庭人均收入在低保标准100%～150%范围内的，处在低保边缘的困难家庭提供医疗及临时救助。最后，推进农村五保供养工作。
2 当前郑州市社会救助制度存在主要问题
2.1 社会救助制度不够完善配套，管理不够规范 如今，有的社会救助工作在具体实施环节仍缺少一个固定的制度或标准，救助工作难免存在漏洞，救助中一旦产生纠纷，民政、司法等部门很难做出合理的裁决。
2.2 社会救助制度之间衔接不紧密，有待进一步优化救助资源配置 现阶段，民政、司法等多个部门都有涉足社会救助工作的管理流程，在管理方法和相关规章制度上难免出现差异，而且多项救助制度条块分割、功能单一，缺少统一的执行标准，且各项制度之间衔接不紧密。
2.3 城乡之间社会救助标准差异较大 城乡之间救助机构的设置、人员配备、基金投入、人均占有的社会救助资源以及救助政策的覆盖面等都存在明显的差异。
2.4 社会救助水平偏低，救助项目比较单一 从表2 可以看出，从1997年至2010年，郑州市区居民最低生活保障标准虽然从120元提高到300元，但与居民平均收入比较，低保标准占居民平均收入却呈现下降趋势。说明当前低保标准无法完全满足被保障居民的基本生活。
2.5 动态管理要加强，贫困边缘人员的救助须进一步完善 有些低收入不在上述范围之内，只是平均收入略高于低保标准而无法享受低保政策，由此便滋生了新的社会矛盾和收入不均衡的问题。一部分低收入家庭虽然收入略高于低保标准，但在短期内因子女教育、看病等多方面的压力，其实际生活水平与低保家庭相差无几，甚至有的低收入家庭要比低保对象还艰难，政府应该给予援助。
2.6 发展性救助不足 解决城市贫困居民的温饱问题是现阶段社会救助工作的着力点，因此要实现从消除“收入贫困”到消除“能力贫困”之间的转变还须经历一段很长的发展阶段。“救急不救穷”，社会救助工作旨在缓解基本生存压力、消除贫困，但只提供基本生活保障根本无法从根本上解决贫穷问题。
2.7 社会救助资金保障力度不足 2000年～2006年，郑州市各项经济指标虽然增长速度较为明显，但低保基金的比例却持续下滑，这明显违背了现阶段转变政府职能和构建公共财政体系的初衷。
3 构建郑州市新型社会救助制度体系的具体建议
3.1 构建城乡一体化的社会救助组织管理体制 一是市、县民政部门负责行政区域内社会救助工作的组织和实施，总揽各项救助政策，协调同级各部门、各种社会力量的救助行为；二是要建立健全由多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络；三是大力发展民间慈善组织，构筑更多的贫困群体与社会联结的纽带和桥梁。
3.2 改革和完善郑州市最低生活保障制度 ①政府应根据本国的经济发展水平适当着力改善最低保障标准，使二者同步提高，照顾低收入群体的基本生活需求，使其公平的享受社会发展的成果；②基于现阶段经济发展现状进一步健全临时补贴制度；③全面整合社会资源，针对不同的社会群体实施分类救助；④健全合理的低保退出机制；⑤构建低收入群体生活补贴与物价上涨动态联动机制，满足低收入群体的基本生活需求。
3.3 创建郑州市新型专项救助制度体系 ①建立城镇贫困老年残疾人专项社会救助制度，将护理救助整合到医疗保险中，谋求社会和家庭的力量，建立长期护理保险来关爱和照料老人；②建立以失业救助金为辅的整合式大学生失业救助制度体系；③尽快出台符合当地实际情况的
《流浪儿童救助保护条例》，规范当地流浪儿童救助保护工作，从源头减少流浪儿童。
3.4 打造郑州市新型临时救助制度体系 有的低收入家庭或低收入人群虽然收入略高于低保标准，但因其短期内承担着子女教育的花费，或遭遇意外事故、重大疾病等，基本生活水平与低保对象相差无几，甚至低于低保水平，针对此类社会群体，可根据救助对象的身份、家庭生活情况、所遭受困难不同的类型、困难程度、救助需求、特殊原因对家庭生活造成的影响等因素，将救助标准进一步细化，分类、分档实施救助。
参考文献：
[1]陈永多.关于健全和完善新型社会救助体系绩效评估的思考[J].中国民政，2007（04）.
一、2006年民政工作回顾
（一）城镇居民最低生活保障工作走上正轨，实现了规范化管理。
1、结合我区实际，制定了2006年全区城市低保工作要点；完成了全区低保证的更换和低保申请表、变更表、收入证明等系列审批表格的更新工作；建立了低保责任制和责任追究制，认真贯彻落实了省民政厅实行城市居民最低生活保障工作责任制及责任追究的暂行规定（试行）；完成全区低保户医疗救助的调查摸底工作，并落实了10户受救助户；配合市粮食局开展“情系困难职工——让更多的人吃上健康好油”的活动，使500户低保户得到了实惠；多次联合区财政局的工作人员走村入户，对低保申请户进行审批核查，截止9月份，共审批了77户申请户，清退了52户，变更了52户。
2、为严格执行当前低保工作中的各项政策，规范低保管理制度，确保“应保尽保、应退尽退”及低保资金专款专用，六月份在全区范围内开展低保对象的收入情况及低保金使用情况专项检查工作。核查分为两个阶段即自查和复查，采用听反映、实地查的方法进行了一户不漏的清理核查。整个核查过程严格按照程序，确保“公平、公正、公开”，对因家庭生活水平提高不符合原有享受水平或不再符合享受低保条件的低保户进行了核减或清理，全区共核减了47户低保户，核减低保资金2533元；清退了41户低保户，停发低保资金5530元。截止9月份，我区共有低保户1085户1549人。常补对象1011户1388人，非常补对象74户161人，累计发放保障金158.6万元。
3、成立了南昌高新区社会救助领导体系建设领导小组，出台了《关于印发南昌高新区加强对流浪乞讨等人员救助管理的实施方案的通知》，进一步明确责任，完善救助管理方法，建立长效管理机制，有效地防止流浪乞讨人员返流现象。
4、为了提高我区民政工作的科学化管理水平，按照“三提高”的要求，我区对辖区内各民政办世界秘书网版权所有,的工作人员进行了“一对一”的业务技能培训。为此，我区还专门筹集资金为各镇（处）民政办配置了专用电脑和打印机。目前，全国民政事业统计信息管理系统和低保信息管理系统在我区得到应用，实现了“微机操作、规范管理、银行发放”的目标，我区城市低保工作走上了制度化、规范化管理的轨道。
5、在市农经网、区局域网及《社发动态》上发表了题为《当前我区低保工作中存在的主要问题及其对策》的调查报告，并提供给区管委会主任和分管委领导参阅。发表新闻稿件4篇，其中题为《南昌高新区顺利开展2006年低保核查工作》先后被市民政网、区局域网、区刊《南昌高新区》及局刊《社发工作动态》四家转载。
（二）农村特困群众社会救助工作步入新阶段。
按照市民字[2006]233号文件《关于进一步加强和改进农村特困群众社会救助工作的通知》精神，我区对今年的农村特困户救助工作进行了重要部署。各级民政干部经过调查摸底，严格按救助对象的确定程序，实施分档救助，分为每人每年300元、200元、150元、100元四个档次，全区1792户2953人得到社会救助，全年总救助金额57.19万元。同时督促各村做好证（卡）的使用和管理，监督各村社会救助政策、措施的贯彻落实，确保救助政策的兑现以及发放救助款物的公开、公平、公正。世界秘书网版权所有,
为了认真贯彻落实党中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2006]13号）和省民政厅、卫生厅、财政厅《关于印发（关于建立农村医疗救助制度试点实施方案）的通知》（赣民字[2006]146号）文件精神，我区结合实际，制定了《南昌高新区农村特困群众医疗救助制度实施办法》，将为我区特困群众和五保户提供医疗救助。
（三）救灾救济工作创造新格局。
安排好受灾地区的群众基本生活问题，关系到群众的切身利益，也关系到社会主义制度优越性的体现和社会的稳定。我区民政部门以“群众利益无小事”的指导思想，深入基层对困难群众摸底调查，准确掌握受灾的真实情况，采取多种方式统筹解决好春荒期间的灾民生活困难，确保受灾群众的基本生活。今年上半年我区下拨了15万元救济款用于春荒救济，依据“摸实情、讲实话、办实事、求实效”的工作原则，采取普遍调查和重点核查相结合的办法，将救济款全部发放到最需要救助的灾民手中。并且根据省民政厅、市民政局要求，救助凭证发放。
（四）双拥优抚安置工作获得新成绩。
1、对全区需负责安置的26名城镇退役士兵全部实行自谋职业，由区财政局按照我局提出的标准发放一次性自谋职业经济补助金，全面推进了以自谋职业为主渠道的退伍安置工作。
2、积极做好舆论宣传工作，教育和引导退役士兵适应市场经济的发展要求，转变择业观念。我处加强了全区退役士兵在待安置期间的管理教育，并建立了退役士兵安置保障金专户，及时、足额地发放了一次性经济补助金共52.205万元，圆满地完成了2006年度退役士兵的安置工作。
3、为使我区伤残人员（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）换证工作顺利进行，按照市民政局的要求，我区对辖区内的伤残军人进行了重新核对核实，从5月份起开始启动《革命伤残军人证》换证工作。目前，全区共有12名伤残军人办理了等级套改审批手续，换发了新式证件。
（五）社会福利工作换得新面貌。
为落实省民政厅、市民政局的关于进一步加快农村敬老院建设，努力提高集中供养水平的通知精神，我区加强了农村敬老院的建设和管理工作，逐步完善五保对象集中供养，加快农村敬老院建设步伐，提高五保户集中供养率。为做好我区五保供养工作我处做了以下工作：
1、我区五保户通过“农转非”纳入低保，提高五保户的供养标准，截至2006年10月份共为1044名五保对象办理“农转非”并纳入低保范围，全面提高了五保对象的供养水平，散居五保户达到1680元/人.年；
2、下拨6万元用于全区敬老院的维修；
3、督促昌东镇利用撤乡并镇后空置的办公用房的现有资源，用来建设敬老院，以提高集中供养率；
4、要求各镇（处）大力支持五保供养工作，划拨一些土地用以建设敬老院的生产基地来增加敬老院收入，提高供养五保户的生活水平。
5、加大敬老院管理力度，建立健全各项规章制度，并要求昌东和麻丘两镇统一制作上墙。
（六）基层政权和社区建设。
1、为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》精神，进一步落实和推动村务公开和民主管理工作，六月份我区就下发了《关于开展全区村务公开和民主管理工作检查的通知》，并进行了部署。8月份，对昌东镇的三联、芦源、光明村，麻丘镇的麻丘、刘城、鲁溪村，艾溪湖管理处的北沥、广阳村等8个村的村务公开和民主管理工作进行了检查。这次检查是在各镇（处）自查的基础上，通过听取镇（处）、村负责人的汇报，现场察看村务公开的内容和形式，询问各村村务公开工作情况，查阅有关档案资料等形式进行。针对检查中发现的问题，社发局检查组与各镇（处）的分管领导和干部进行了及时的反馈，各镇（处）针对检查结果已提出了初步的整改意见，以期进一步加强完善我区的村务公开和民主管理工作。同时，社发局对这次检查情况进行了通报。
2、随着我区湖西经济的不断发展壮大，建成区人口急剧增加，随之而来的社会事务管理方面的矛盾日显突出，为切实解决这些难题，区管委会经请示市有关部门同意，决定成立南昌高新区艾溪湖管理处万科社区居民委员会。为做好这项工作，管委会成立了由社发局牵头，包括财政、规建、公安等部门在内的筹建指导小组，艾溪湖管理处成立了以处党委书记为组长，处党政办、综合办、规建办相关负责人为成员的筹建工作领导小组。截止7月底，已完成了各住宅小区建筑面积、居住户数和人口的调查摸底工作；完成了申报材料的报批；派员到兄弟单位的精品社区参观学习，并结合我区实际制定了居委会各类规章制度；已向市政府申请了社区办公经费；在万科房地产公司的大力支持下，办公用房和社区服务设施用房已落实，目前，该项工作正紧锣密鼓、有条不紊地开展。
3、顺利开展了南昌高新区第六届村（居）委会换届选举工作。包括前期准备工作，如培训、资料收集等；以区管委会得名义出台了指导小组和实施办法，圆满完成了第六届村（居）委会换届选举工作。
（七）认真完成领导交办的其他工作。
我们将努力践行“三个代表”重要思想，本着“勤恳干事、热情服务”的态度，坚持“督促、协调、服务、指导”的工作方针，尽职尽责，认真完成上级交给的各项工作任务，做好本职工作。
二、2007年民政工作思路
2007年，我区民政工作将更加努力地在上级有关部门的指导帮助下，全面贯彻落实党的十六大和十六届五中全会精神，紧密结合时下正在开展的以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，认真按照全市民政工作的总体部署和安排并结合自身实际，创新思路、创新方法，创造性地开展工作，力争在新的一年里实现民政常规工作稳步推进，重点工作有所突破，整体工作再上新台阶。我们的具体打算是：
（一）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。把民政工作放到构建和谐社会的大局中，开展社会建设和管理的课题研究，加快推进社会救助体系建设。
（二）加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。抓紧建立和完善灾民救助、城市低保、农村五保供养、城乡医疗救助、住房救助和法律援助等相关制度，结合全区实际，加大工作力度，认真抓好落实。
（三）创新优抚工作机制，扎实开展双拥工作。积极探索退役士兵安置新思路，全面推进以自谋职业为主渠道的退役士兵安置改革工作。
（四）进一步搞好社区建设，深化社区管理体制改革。加强万科居委会建设管理为契机，集中力量，打造全市精品示范社区。强化居委会自我教育、自我管理、自我服务功能，充分发挥居委会为居民化解矛盾、排忧解难的职能作用。
正当我市进入主汛期、民政工作任务十分繁重的时刻，经局党组研究，决定召开这次年中分析会。会议的主要任务是，传达学习全省民政工作年中分析会议精神，总结上半年我市民政工作取得的成效，分析当前民政工作面临的形势，查找存在的问题，安排部署下半年的工作任务。今天上午，各县（区）民政局长就各自的工作情况作了汇报。下午，市局各位领导就各自分管的业务作了要求，希望大家认真学习领会，抓好落实。下面，我讲三点意见。
一、上半年工作成效
（一）以保民生为重点，抓好救灾与社会救助工作
1.城乡低保工作。我局坚持城乡低保听证评议和“三榜”公示制度，全面打造“阳光低保”。一是城市低保应保尽保。*市自2009年1月起，城市居民最低生活保障标准提高至187元/月，截至6月共有45999人纳入城市低保，发放城市低保资金3469万元。二是农村低保扩面提标。截至6月共有33.25万人纳入农村低保，按照月人均50元的标准，发放农村低保资金9889.99万元。三是做好春节慰问和一次性生活补助发放工作，共有45691名城市低保人员、349269名农村低保人员和五保户领到春节慰问费和一次性生活补助。
2.救灾救济工作。全面落实“政府主导，分级管理，社会互助，生产自救”的救灾工作方针。认真做好春荒灾民生活救助工作，下拨750万元救灾资金用于解决灾民灾后的基本生活救助；认真做好灾情信息收集工作，全面启用了《国家自然灾害灾情信息管理系统》，初步建立了纵向到村委会、横向与相关职能部门对接的灾情收集连动体系；认真开展防灾减灾工作，以全国“5·12”第一个防灾减灾日为契机，各县（区）结合当地实际，组织了“防灾减灾进校园”、“防灾减灾进企业”、“防灾减灾进农村”、“防灾减灾上媒体”四个主题活动；认真做好汛期前的各项组织动员工作，及时做好查灾报灾、灾民紧急转移安置、灾民生活救助和民房恢复重建工作，妥善安置受灾群众的基本生活。
3.城乡医疗救助。我局进一步完善了大病医疗救助办法，把城乡医疗救助与新型农村合作医疗有机结合起来，提高城乡医疗救助资金使用效率，争取更大社会效益。资助全市农村五保、农村低保、农村重点优抚对象426383人参加新型农村合作医疗,资助资金852.76万元；对城乡患大病的困难群众，纳入医疗救助范围予以救助,上半年共救助大病患者4286人，救助金额321.66万元(其中：农村3852人，救助金额245.9万元;城市434人，救助金额75.76万元）。
4.农村五保供养。截至今年6月全市共有五保户16128户、16724人。其中，分散在农村供养的是15980人，共发放农村五保资金1243.13万元，月人均现金补助120元；集中供养五保老人744人，1至6月现金补助96.54万元。
5.临时救助工作。进一步完善了临时救助办法，着力加强对生活无着落的流浪乞讨人员及流浪未成年人的保护教育工作，确保受助人员基本生活和基本权益，不断提高救助管理规范化、社会化、人性化水平。上半年共临时救助流浪乞讨人员268人次，支出救助资金3.6万元，医疗救助资金2.5万元。
（二）以保稳定为核心，不断落实双拥优抚安置政策
双拥工作。广泛开展了“春节”走访慰问活动，重点慰问边防、艰苦地区的连队、站（所），看望重点优抚对象、军队离退休干部，共支付慰问金380万元。完成第八届省级双拥模范（先进）城（县）命名暨双拥模范（先进）单位和先进个人表彰推荐准备工作。优抚工作。完成了重点优抚对象“三属”数据核查统计工作，完成上报残障优抚对象辅助器械需求数量统计工作，出台了《*市优抚对象医疗保障实施办法》，今年上半年，全市共下拨优抚经费1603.32万元，都按新的抚恤补助标准发放到每一个重点优抚对象和出国参战民兵民工身上，没有出现因优抚政策不落实而导致的上访情况发生。安置工作。今年全市共接收退役士兵797人，其中回农村安置562人，经审核符合安置工作254人（其中复员士官45人，转业士官42人，义务兵134人，政策性33人）。报名参加文化考试132人，全市已安置退役士兵20人，共发放一次性自谋职业补助金1167523.71元。开展退役士兵培训工作，2月4日至24日，历时20天，举办退役士兵摩托车修理、烹调和计算机培训班。继续抓好军队离退休干部住房制度改革，认真开展“和谐军休家园和谐军休家庭创建活动”。
（三）以保发展为前提，不断加强基层社会管理
规范开展了村民自治示范和村务公开民主管理示范单位创建活动，村务公开民主管理和村民自治工作得到进一步加强。认真贯彻落实《中共*市委关于进一步加强农村基层组织建设的意见》，村干部“基础补贴﹢绩效补贴﹢村集体经济创收奖励”的结构补贴制度得到进一步落实。积极推进和谐社区建设创建活动，完成了全市36个社区居委会换届选举工作和4个新建社区的组建工作。组织开展了县级行政区域界线联检工作，完成市内449.4公里的界线联检工作。全力推进地名数据库建设，目前已完成八县一区的数据录入工作，预计在八月底全可完成此项工作。及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，积极配合资源主管部门调解在林改中出现的林地、林木纠纷，维护界线附近地区的社会稳定。进一步推进婚姻、收养登记服务规范化和登记网络化建设。上半年，全市共办理国内公民结婚登记8388对，办理协议离婚登记893对，办理涉外、涉港澳结婚登记18对，办理涉外、涉港澳离婚登记1对，登记合格率达100%；收养登记37件；市级新登记社团5家、民非1家；县（区）级新登记社团21家、民非3家；全市共火化遗体894具，火化率达16.5%，各经营性公墓安葬骨灰和遗体墓穴236个。
（四）以落实政策为着力点，不断强化社会福利事业
进一步落实好老年人优待政策，切实保障老年人的基本权益。积极争取80周岁以上高龄老人的保健补助和百岁老人的长寿补助落实发放。加强老年文化工作，丰富老年人的精神文化生活，促进基层老年文化活动的开展。继续抓好“微笑列车”项目，对23名儿童唇腭裂患者进行免费医疗救治，实施修复手术。按照福利企业资格认定办法，开展了福利企业的年检工作。对社会散居孤儿基本情况进行了调查统计。积极做好福利销售工作，今年上半年，共销售福利14170万元；每年用福利公益金资助贫困大、中学生50至60人，每人每年一次资助1000—5000元不等，资助金额近20万元。
总结分析上半年的工作，有以下几个主要特点：
一是突出实效，狠抓重点。2009年，省政府将完善城乡低保制度，全面推进城乡医疗救助制度，提高五保供养水平、推进敬老院建设和灾区民房恢复重建等列入全省重点督查的20项重要工作。今年以来，市政府领导和局领导先后多次到省民政厅汇报工作，千方百计反映我市民政工作的困难和问题，积极争取省民政厅在资金上给予支持。年初以来，省民政厅向我市拨付城乡困难群众一次性生活补助3838.15万元，预拨了城市低保资金3974万元、农村低保资金9298万元。安排我市冬春救助资金750万元。预拨抚恤生活补助费1603.32万元。安排20*年新建儿童福利院、流浪未成年人保护中心等项目资金480多万元。年初以来，市级财政预算安排城乡低保资金683.17万元，安排一次性生活补助资金5万元，对城乡低保对象每人发放100元元旦春节慰问金。预拔退役士兵自谋职业资金210万元，军休干部经费838万元。社会救助和优抚安置抚恤补助标准的提高，使民政对象真正得到实惠，保障和改善民生工作取得了重大实效。
二是突出项目，狠抓建设。从市局到各县级民政部门深入学习实践科学发展观，狠抓民政公共服务项目建设，努力夯实基础，着力推进民政事业可持续发展。在继续实施农村敬老院建设五年规划的基础上，为进一步加快农村敬老院建设步伐，投入1700万元，新建*市敬老公寓1所，主体工程已完工，正在完善附属工程；改扩建、修缮敬老院4所，其中：墨江县敬老公寓（墨江县双龙敬老院）已完工，景东县锦屏镇中心敬老院、镇*中心敬老院、宁洱县中心敬老院正在建设中，这些项目按既定规模全部建成后，年内将新增床位1250张。加强救灾物资储备库建设，已分别落实*救灾物资储备库、景谷救灾物资储备点建设资金1000万元、50万元，*市救灾物资储备库正在建设中，景谷县救灾物资储备点前期各项工作基本完成，建设用地、建设规划、施工组织各环节的工作有序开展，同时，积极争取镇*、孟连县新建物资储备点项目申报工作，逐步完善全市物资储备点的合理布点，全面提升全市的应急保障和应急支援水平。*市儿童福利院建设项目，占地面积14.5亩、总建筑面积5*4平方米、概算总投资792万元，已于3月份正式破土动工；澜沧儿童福利院儿童食堂、镇*社会福利中心项目正抓紧进行；*市流浪未成年人救助保护中心建设项目规划工作正在开展，预计下半年建设开工。殡仪馆建设项目，景东县殡仪馆建设项目主体工程已封顶；镇*殡仪馆新建、澜沧县殡仪馆改造、景谷县殡仪馆搬迁等项目工程正在建设中；江城、西盟抓紧做好新建殡仪馆的前期准备工作。
三是突出创新，狠抓制度。全市各级民政部门以改革创新为抓手，不断加强制度建设，提高工作水平。市局出台了《*市优抚对象医疗保障实施办法》、草拟了《*市进一步完善城乡医疗救助制度的实施意见》等规范性文件，有力地推动了优抚制度和医疗救助制度的创新和完善。全省临时救助制度建设由城市向农村推进。联合市人民法院等部门初步建立了涉诉特困人员的司法救助制度。组织相关人员参加省厅举办的全省新任民政局长培训、全省25个边境县边境乡镇及藏区乡镇民政助理员业务培训和全省老龄系统行政执法暨信息统计工作培训等10多个培训班。这些制度的创新、工作方式方法的创新，有力地推动了全市民政事业的发展。
四是突出责任，完善机制。在落实“责任政府”四项制度、总结20*年民政工作目标管理责任制的基础上，市民政局与各县（区）民政局签定了目标管理责任书，将救灾救济、社会救助、基层政权和社区建设、社会福利、殡葬改革、社会组织管理、自身建设等14个项目纳入了目标管理范围，层层落实责任，形成合力，有力地保障了工作任务的落实和工作目标的实现。按照实施“阳光政府”四项制度的要求，切实加强“阳光民政”建设，在局机关设立了实施四项制度意见箱，公布监督举报电话，通过政务公开栏、网络和热线电话等形式，定期向社会通报民政重点工作、公示重要事项，提供政务信息查询服务，组织重大决策听证，主动接受公众和社会的监督，保障了人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，强化了对民政行政权力的监督和制约。加快“数字民政”建设，创新民政工作手段。加快全市民政信息化平台建设，构建民政办公自动化工作网络，不断提升民政管理信息化和民政信息公开化水平。加强“法制民政”建设，开展民政依法行政依据梳理，制定民政政策法规实施细则，加大民政法律法规宣传力度，强化依法行政的意识和能力，提高依法行政水平，为民政事业的健康有序发展提供了坚实保障。局机关还对现行的学习工作和服务管理制度进行了全面清理，进一步健全完善规章制度，有力地推进了民政工作的法制化和机关工作的制度化、规范化建设。加强“廉洁民政”建设，进一步加大专项执法监察力度，对民政专项资金管理使用情况，特别是20*年的救灾资金、福彩公益金、低保资金使用情况，以及优抚安置政策贯彻落实和专项资金管理使用情况进行了重点督查和执法监察。以科学发展观为统领，打造“满意民政”工程。按照市委关于开展深入学习实践科学发展观活动的部署，我局的学习实践活动从3月份开展以来，按照规定要求，精心组织、稳步推进，圆满完成了“学习调研”和“分析检查”阶段的各项工作，并于7月7日转入学习实践活动的第三阶段，即“整改落实”阶段。局班子成员紧密联系思想和工作实际，结合各方面提出的意见和建议，结合学习调研中取得的阶段性成果，本着实事求是的原则，认真检查思想理念、工作思路、落实措施、工作成效方面存在的不符合、不适应科学发展要求的突出问题，开展了批评与自我批评，初步查找出四个方面的突出问题，形成了按照“五个共识”，努力做到“四个提高”、建好“五型班子”，打造“满意民政”的工作思路，更好地集中了群众智慧，反映了群众意愿，得到了干部职工和民政对象的认可。总的来看，我局学习实践活动务实创新，党员干部科学发展的意识进一步增强；对制约科学发展问题的认识进一步明晰；推动科学发展的思路进一步明确；党员干部的思想作风建设进一步增强；科学发展的氛围进一步浓厚，取得了明显成效。
五是突出宣传，强化舆论。积极加强与新闻媒体的协作，建立完善新闻会、在线访谈等制度，充分利用主流媒体、*市人民政府政府信息公开网站、*市民政局政府信息公开网站、*市人民政府政务信息查询系统及民政内部刊物、民政信息刊物等宣传平台和宣传阵地，努力做好日常宣传工作，强化社会舆论，提高民政工作的社会认知度。截至6月30日，局机关共在各种媒体上稿50余条次，与去年同期相比，新闻上稿率有所增加，尤其是头版头条、重要新闻数量增多，进一步扩大民政工作的社会影响，在全社会树立了民政部门的良好形象，为社会各界了解民政、信任民政、支持民政、参与民政打牢了舆论基础。
二、面临的形势和机遇
上半年，国家和省、市应对国际金融危机的各项政策措施效果明显，经济运行呈现出企稳回升、逐步走向好的态势，但支撑经济持续增长的基础还不牢固，金融危机对经济波及的连带性、影响的严重性、冲击的滞后性和恢复的艰巨性依然突出，民生保障压力很大，民政工作的任务仍然十分繁重，民政工作改革发展面临着前所未有的机遇和挑战，但机遇大于挑战、有利因素大于不利因素。
十六大以来，以同志为总书记的党中央提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的战略任务，明确要求“越是困难时刻，越要高度关注民生”、“解决民生问题首先要着眼于困难群众”，这为把民政工作融入党委、政府工作全局、切实履职创造了更加有利的环境和条件。民政部在大幅度增加城乡低保资金、优抚资金的基础上，将我省重点烈士陵园改扩建、精神病院改扩建项目、养老服务业、救灾仓库建设、社区建设、儿童福利院建设、流浪未成年人保护中心建设等一批项目列入了中央拉动内需项目。省政府提出要“进一步加强和改善民生”，这既对民政工作提出了更高要求，又为民政工作提供了发展机遇。目前，全国各地的民政部门呈现出只争朝夕、你追我赶的良好势头。所有这一切，一方面，给我们增加了紧迫感，是对我们的严重挑战；另一方面，又使我们开阔了视野，拓展了思路，为我们学习借鉴先进经验、奋勇向前、加快发展提供了条件。而从我市民政工作的现状看。上半年，我市民政工作总体情况是好的，受到了省民政厅和市委、市政府领导的充分肯定，得到了人民群众的赞誉，但我们也清醒地认识到不足：一是工作进度不够理想，完成年度工作任务还很艰巨。城市低保人数与年初确定的目标还有差距，农村低保覆盖面较低，城乡低保配套资金落实存在种种困难，城乡医疗救助力度不大、救助面不广。敬老院建设、救灾仓库建设、社会福利机构建设、殡仪馆改扩建等项目建设启动不及时、进展缓慢。民政法规建设相对滞后、制度不健全，部分县未按要求及时出台相应的配套政策和实施办法，机制不健全、制度不完善，制约着工作的发展。二是民政工作规划相对滞后。社会救助、社会福利、社会事务、老龄事业等发展和基础设施建设缺乏长远规划；致使当前争取拉动内需项目缺乏超前考虑、缺乏可行的项目。三是基层民政工作力量薄弱，民政干部队伍的素质与所承担的民政工作任务要求不相适应。基层民政工作机构不健全，工作力量严重不足，工作手段落后；一些民政干部创新意识、开拓进取精神不足，专业知识和业务技能不强，民政工作的专业化、数字化、规范化、法制化水平有待提高。四是宣传意识还不够强。一些地方和业务部门对民政宣传工作的重要性认识不足，没有把民政宣传工作摆上应有的位置，宣传工作的力度不大，形式、内容单一，效果不明显，与民政工作发展形势要求不相适应。正视和解决这些问题，将有利于推进民政事业全面协调可持续发展。面对机遇和挑战并存的形势，能否把握好、利用好机遇，变挑战为动力，在很大程度上取决于民政领导干部的机遇意识和抢抓机遇的能力。民政系统的同志们尤其是主要负责同志，务必强化机遇意识、创新意识、协调意识和宣传意识，切实增强做好民政工作的使命感、责任感和紧迫感。
一是要强化机遇意识。机遇好比发展的金钥匙，抓住了机遇，就抢到了发展的先机，就能加速事物的发展过程、加快目标的实现进程。能不能抓住机遇、加快发展，是一个政党、一个国家、一个民族、一个地区、一个部门，乃至一个人赢得主动、取得先机的关键所在，也是关系到一项事业兴衰成败的重大问题。无数历史事实证明，凡是抓住机遇的，就可以加快发展，改变面貌；反之，错失机遇，就会处于被动，沦为落后。能否抓住机遇，对于民政事业发展更是具有至关重要的意义。在民政事业的发展历程中，也有许多把握机遇、赢得发展的成功范例。比如，改革开放初期，需要国家供养的“三无”人员多，而全国的社会福利设施普遍不足、年久失修，国家财政又十分困难，这本来是民政工作的困境，但民政部的老领导在困境中寻找机遇，开启了新中国福利的先河，开拓了一条为社会福利、社会救助和社会公益事业发展筹集资金的有效途径。上个世纪90年代，随着国有企业改革的深入推进，城市出现了大量需要救助的下岗、失业人员，民政部的老领导及时抓住机遇，总结地方经验，积极探索建立了城市最低生活保障制度，实现了传统社会救济制度的重大转型，为今天社会救助体系的建立奠定了基础。党的十六大以来，以同志为总书记的党中央坚持“立党为公、执政为民”，提出了树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略举措，为民政工作提供了前所未有的发展机遇。民政部及时提出了“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念，确立了“解决民生、落实民权、维护民利”的核心职责，明确了“保障民生、发展民主、服务社会”的基本任务，有力地促进了各项民政事业全面发展。汶川特大地震，是国家和民族的巨大灾难，救灾任务异常艰巨，民政部门承担着巨大的压力。但各级民政部门变压力为动力，及时出台相关政策，不仅出色完成了艰巨任务，而且极大地提升了民政部门的形象和地位，有力地推动了救灾、救助和慈善等各项民政工作的发展。上半年我市民政公共服务设施建设已经有了良好开局，下半年，要紧密结合已经出台和即将出台的政策措施，继续抢抓机遇，积极向党委、政府汇报，主动争取，力争再有一批民政公共服务设施项目纳入各级扩大内需的建设规划之中。
二是要强化创新意识。总书记指出：“要全面落实科学发展观，胜利实现全面建设小康社会的宏伟目标，最根本的是深化改革、靠体制创新，以改革的新突破、开放的新局面来赢得各项事业的新发展。”创新就是灵魂、动力，没有创新就没有发展。各级民政部门要始终坚持把改革创新精神贯穿到工作的各个领域，不断提出新思路、新理念，不断出台新举措、新办法，不断提升民政工作的形象和社会效应。我们一定要按照本地区发展战略的要求，突出特色，大胆试验，创造性地开展工作，为全市民政工作探索新思路、创造新模式、展示新趋势。
三是要强化协调意识。2009年是大事较多的一年，各种社会风险和矛盾叠加，政治敏感时段集中。同时，受国际金融危机不断加深的影响，我市经济社会发展将出现一些新情况和新问题。民政部门要牢固树立构建“大民政”的理念，更加重视建立与民生和社会建设规律要求相适应的体制机制，更加重视城乡社会管理、社会保障、公共服务的协调发展，更加重视民生问题的整体解决、社会建设的统筹发展，以社区建设为基础，以改善民生为抓手，以城乡一体化为目标，统筹民政与社会保障、卫生、财政、投资等各方面政策，研究制定民政事业发展长远规划，主动向党政领导汇报，争取党委、政府的重视和支持，把民政为民的职责变为党政领导的决策，把民政工作的任务变成党委、政府的部署。要借省、市两级加大城乡低保对象、五保供养对象、优抚对象、80周岁以上老年人以及老村干部生活补助投入力度的有利时机，加强与各方面的协调沟通，取得他们支持配合，力争将民政事业发展纳入当地经济社会发展的总盘子，纳入拉动内需的建设项目。要千方百计争取、汇报、协调，同时，要狠抓资金支出进度，确保实现年初确定的支出任务。
四是要强化宣传意识。民政宣传工作是民政工作的一个重要组成部分。构建大民政、打造强势民政，需要大宣传和强势宣传；民政部门履行职责，特别是履行保障民生的职责，离不开宣传；民政工作要取得党政领导的重视、相关部门的配合、社会各界的参与，需要广泛深入的宣传；民政工作地位的提升、形象的塑造、社会影响面的扩大，更需要大力的宣传。各级民政部门特别是主要负责同志，一定要高度重视民政宣传工作，切实强化宣传意识，加强组织领导，建立民政宣传工作长效机制，制订长远规划，落实宣传工作人员、经费和相关的设施设备，确保民政宣传工作有人抓、有人干、有经费保障、有设备操作。要充分利用媒体、网络、报刊等平台，紧紧抓住重大政策出台、重要会议召开、重要制度建立、重大活动开展、重要典型推广、重大灾情发生、重点工作推进等时机，集中力量，采取多种形式，全方位、多层次、大张旗鼓地宣传，为民政事业的科学发展创造良好的舆论和社会环境。
三、下半年主要工作任务
下半年工作的总体要求是：认真贯彻年初全市民政工作会议的整体思路和部署安排，按照既定的目标任务，确保重点，统筹兼顾，认认真真落实，扎扎实实推进，圆满完成全年的工作任务。围绕上述总体要求，刚才前面几位市局领导就各自分管的业务作了具体要求，他们都讲得很好、很实在，我完全同意，各县（区）、各科室、各直属单位要认真地按照要求抓好落实。在这里，我就不再一一重复前面几位领导讲过的内容，下半年，我们重点是要抓好以下五方面工作：
（一）以健全机制为重点，切实提高灾害应急能力。
上半年，我市发生了旱灾、滑坡泥石流、洪涝等自然灾害，但灾害发生持续时间不长，灾害范围不广，灾害损失较近几年同期相比出现少有的下降趋势，没有发生过一起人员死伤的自然灾害事件。虽然，我市上半年灾情不算严重，但发生重特灾害的基本因素仍然存在。全市地形地貌多样、复杂，人的活动、气候的影响等都有可能诱发重特大灾害。同时，由于我市广大农村群众居住条件、环境和自救能力弱，灾后的救助工作范围，承担工作压力大，救灾救济工作面临艰巨考验。因此，要继续全面落实省政府关于加强预防和处置地震灾害能力建设的十项重大措施，建立和完善救灾志愿服务动员、救灾资金投入和救灾联动机制，推进灾害应急预案体系建设，确保受灾群众在灾后24小时内得到及时救助。抓紧建设救灾物资仓库，充实物资储备，提升救灾物资保障能力，力争年内建成*救灾物资储备库。目前已进入主汛期，要落实24小时值班和灾情零报告制度，重特大灾情发生后，各县（区）要在第一时间收集上报灾情、第一时间深入灾区第一线、第一时间开展灾民救助工作，确保灾后灾区社会稳定、人心安定、社会和谐。
（二）以保障民生为重点，继续完善社会救助体系。
关心群众生活，维护群众利益，必须以提高困难群体、优抚群体和孤老孤残孤儿等特殊群体生活保障水平为着力点，加快建立和完善社会救助体系，切实保障困难群众和社会弱势群体的基本生活。一是高度重视低保调标工作，切实加强对低保工作的领导，今年我市完成了城市低保提标（由157元提高到187元）、农村低保临时补助（补差由30元增加到50元）、五保供养提标（由60元提高到80元）的任务。这是一项政治任务，事关困难群众生活改善和和谐社会的构建，各县（区）一定要提高认识，切实加强对此项工作的组织领导，足额列支配套资金，保证提标后的保障金按时足额发放到低保对象手中。二是进一步规范操作程序，强化低保工作动态管理。要坚持分类施保，把好低保对象申请审批关口，建立定期核查低保家庭收入制度，鼓励低保对象自我发展、积极就业、走出低保，做到“有进有出”，真正把生活困难的人纳进来，把生活改善的人转出去，让低保金发挥最大的社会效益。三是配套完善各项救助制度。要做好各项救助制度的完善、衔接、落实，发挥社会救助体系的整体效能，尤其要加快推进城乡医疗救助体系建设，特别是要针对救助力度不大、救助面不广的问题，搞好与新农合、城镇居民基本医疗保险的衔接，制定出台《*市进一步完善城乡医疗救助制度的实施意见》，各县（区）也要结合各地实际，制定配套政策，加大救助力度，提高医疗救助的惠及范围和补助水平。
（三）以宣传舆论为重点，扎实推进民政宣传工作。
民政宣传工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的宣传工作方针和正确的舆论导向，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作核心理念，紧紧围绕保障民生、发展民主、服务社会的根本任务，进一步统一思想、提高认识，统筹兼顾、突出重点，拓宽渠道、增强效果，切实加强能力建设，努力创造良好的舆论坏境和社会氛围，推动和促进民政事业科学发展。一是要大力宣传民政工作的职能职责和地位作用。民政工作已经从为中心工作服务转变成为现代化建设的有机组成部分，各级民政部门要大力宣传民政工作地位的这种深刻变化，大力宣传保障民生、发展民主、服务社会的根本职责任务，大力宣传民政工作在促进公平、维护稳定、增进和谐的功能作用。二是要大力宣传党和政府关于民政工作的方针政策和法律、法规。要开展广泛而深入的民政政策法规宣传活动，在做好经常性、长期性宣传的基础上，集中时间对新出台的政策法规开展大张旗鼓的宣传。通过宣传，实现、维护和保障公民的基本权益，提高民政工作依法行政、依法保障水平，推进民政法制化进程。三是要大力宣传民政工作的社会性和群众性。民政工作是政府的一项重要的公共服务和管理工作，涉及到社会方方面面，与人民群众的切身利益息息相关，具有鲜明的社会性和群众性，要通过向社会宣传民政，使民政走向社会，不断健全完善政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的民政工作管理体制和运行机制，推进民政事业持续健康发展。四是要大力宣传民政工作的成效和经验。在长期的工作实践中，民政事业有了长足的发展，取得了许多辉煌的成就，创造积累了丰富的经验。要大力宣传民政工作取得的成就，以振奋精神，鼓舞斗志；要大力宣传创造积累的先进经验，以发挥经验示范、舆论引领作用，加快发展步伐。五是要大力宣传民政战线的先进典型。通过发现和宣传先进典型，充分发挥样板和示范作用，鼓舞民政战线广大干部职工的士气，激励广大民政干部职工继承和发扬无私奉献的“孺子牛”精神，增强凝聚力和战斗力，不断把民政事业推向前进。
（四）以基础建设为重点，逐步完善民政公共服务。
当前，在国家“扩内需、保增长”的新形势下，各县（区）要抓住机遇，在拉动内需、扩大投资中提升民政公共服务设施建设水平，在提升民政公共服务设施建设水平中促进民政事业发展，在促进民政事业发展中造福人民群众。近年来，我市民政服务设施得到了明显改善，但由于缺口资金较大，仍处在较低水平。各地民政部门要立足实际，从群众期盼、民政事业急需的实际出发，本着统一规划、分步实施、综合利用的原则，以“霞光计划”、“蓝天计划”、“明天计划”为依托，重点推进养老服务设施、救灾储备设施、社会福利设施、殡仪服务设施等一批惠及百姓的民生项目。下半年，要全面完成景东县锦屏镇中心敬老院、镇*中心敬老院、宁洱县中心敬老院3个养老服务设施；*救灾物资储备库、景谷救灾物资储备点2个救灾储备设施；*市儿童福利院、*市流浪未成年人救助保护中心、澜沧儿童福利院儿童食堂、镇*社会福利中心4个社会福利设施；景东县殡仪馆、镇*殡仪馆、澜沧县殡仪馆、景谷县殡仪馆4个殡仪服务设施等各项民生项目的预定工程任务。
（五）以目标管理为重点，全面完成各项工作任务。
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