关键词：城镇化，扩大内需，作用机理，制约因素政策建议
1.城镇化发展是扩大内需的必然选择
拉动我国经济增长的三驾马车主要是：投资、消费和出口。其中，投资和消费都是扩大内需拉动经济增长的重要手段。由于此次国际金融危机的影响依然存在，发达国家经济尚未复苏以及欧洲主权债务问题的影响，我国出口在一定时期内仍难以持续高增长。因此，在这个情况下，扩大内需已成为下一阶段实现我国经济平稳持续发展的必然选择。供给主要靠工业化来创造，需求则要靠城镇化创造。因此，无论从全面建设小康社会，实现城乡一体化发展，还是转变经济发展方式等方面看，加快推进城镇化进程，已成为扩大内需，实现经济又好又快发展的重要途径。
因此，2009年中央经济工作会议就已经明确提出，“要加大经济结构调整力度．提高经济发展质量和效益。要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托优化产业结构努力使经济结构调整取得明显进展”。。2010年的中央一号文件也明确提出，在未来一定时期内，将积极推进城镇化建设，放在中央工作的突出位置，积极促进城市各种资源更多向农村覆盖。
2.城镇化实现扩大内需的作用机理
2.1城镇化可以促进产业结构的优化升级
城镇化能引导产业结构的调整，促进第一产业、第二产业和第三产业之间协调发展。我国是一个农业大国，因此长期以来存在农业较工业、服务业所占比例偏高的现象。由发达国家经济发展历程可知，工业化完成后，第三产业将成为经济发展的主导产业。服务业比农业、工业能提供更多的就业机会，更能实现资源优化配置，因此第三产业在国民经济中的地位十分重要，比重越高，经济就越发达。城镇化有利于扩大工业规模、提高自身上产技术、优化资源配置、实现第三产业快速健康发展，从而促进第一产业向第二、第三产业转移。
2.2城镇化发展使市场需求的潜力巨大
随着城镇化进程的加快，农村大量劳动力涌向城市，第二第三产业的迅猛发展，为这些人提供充分的工作岗位，使得生产活动不断扩大，人们收入不断提高。由凯恩斯的“绝对收人假定”理论可知：人们的现期收人水平决定消费，消费支出随着收人的增加而增加。人们消费增加直接使得在城市的生活水平提高，就会吸引越来越多的农民为争取高收入脱离土地，城市规模以及产业规模就会不断扩大，进而产生巨大的市场需求潜力，促进国民经济的持续增长。
3．目前制约我国城镇化的主要因素
城镇化发展是一个长期而复杂的工程，因此会受到多种因素的制约。。目前制约我国城镇化的因素主要有：（1）.城乡隔离的户籍管理和社保制度严重限制了农村人口的流动性，不利于农村剩余劳动力的转移和城镇化的推进。（2）.由于城乡土地二元所有制的限制，导致城市住宅和建设用地供给紧张，商品房价格太高，普通农民不可能在城镇安家落户，造成人口城镇化滞后于土地城镇化的困局。（3）.农村劳动力自身素质较低，不具备知识、技术、信息等方面的竞争优势，不能长期在城市立足，这也是导致我国城镇化水平发展缓慢的重要因素。（4）.农业是城市生存发展的基础，农业的生产水平高低也制约着城镇化发展进程。由于我国长期采取了 “重工业优先发展战略”，将农业剩余向工业转移, 造成农业发展资金不足, 农业生产水平不高，从而制约了我国城镇化和劳动力的转移。
4.加快我国城镇化发展扩大内需的政策建议
4.1积极推进户籍制度创新
完善户籍管理的法律法规；积极统一城乡的户口登记管理制度；建立以法制加市场的调节机制，通过科学地设置准入门槛，促进人口的合理流动；建立由户口登记、身份证管理等制度构成的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变[1]。。在此基础上，将进城农民工及其子女纳入城镇社会保障体系，解决进城农民的后顾之忧，鼓励农民进城安家。
4.2加强农村义务教育促进城镇化进程
改进扶贫开发和政策性移民方式，加大对城镇教育机构设施建设的投入，为农民子女营造良好的教育环境全面提高农村义务教育的质量和水平。通过加强对农民的职业教育培训，提高农民劳动力的素质和非农业就业能力，加快农民向第二第三产业转移，从而促进城镇化进程。
4.3加快金融体制改革，完善金融服务系统
加快城镇化建设发展，提高农业生产水平，需要大量的资金支持，因此，完善农村金融服务机构成为城镇化进程中不可或缺的内容。首先，可以通过增设商业银行，农业银行，农村信用社等金融机构的分支机构，加大对城镇化建设的资金支持力度；其次，适当扩大各金融机构的业务种类和范围，满足城镇化建设的不同要求；最后，为解决城镇化建设中承贷单位选择难、担保难等问题，政府可以出面建立城镇化经济建设发展担保基金。
参考文献：
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[3].辜胜阻.李永周．进一步优化农村城镇化的战略对策[J].中国人口科学，2000，（3）．
[4].胡日东，苏梽芳．中国城镇化发展与居民消费增长关系的动态分析——基于VAR模型的实证研究.上海经济研究，2007，[5]:58—65．
关键词：银行业 支持 城镇化
一、城市化理论研究综述与我国城镇化建设内涵
西班牙工程师ASerda于1867年在其著作《城镇化基本理论》中首次提出城市化（urbanization）概念。人口学、地理学、社会学、经济学等不同学科从不同角度对城市化定义，归纳总结出城市化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程，深层体现了产业结构及其空间布局的转化，是传统生产方式、生活方式和行为方式向现代化方式的变迁。
（一）城市化理论比较综述
一是区位理论。区位理论主要包括农业区位论、工业区位论、城市区位论等，代表人物有JHVonThuen（1826）、AWeber（1909）、WChristaller（1933）、ALosch（1939）等。该理论把城市看做一种社会生产方式，通过集聚社会各种物质要素，创造出大于分散系统的社会经济效益。
二是结构理论。主要从劳动力流动的角度来阐释工业化和城市化过程。代表人物有刘易斯（WALewis）、费景汉（CHFei）、拉尼斯（Ranis）、乔根森（DWJorgenson）、托达罗（MP Todaro）等。刘易斯最早建立两部门经济发展模型，认为农业剩余劳动力的非农业化转移促进了工业和城市的发展。费景汉和拉尼斯在考虑工农业两个部门平衡增长的基础上提出了就业转换理论，农业部门的隐蔽性失业劳动力支持现代工业部门的资本积累和城市的发展。乔根森在新古典主义的框架内探讨工业部门和农业部门的发展问题。托达罗认为人口从农村向城市迁移不仅取决于城市与农村实际收入差异，而且还取决于城市就业率的高低和由此作出的城乡预期收入差异。
三是非均衡增长理论。认为不同地区之间由于生产力和经济发展水平的不平衡而形成中心地区和地区之间的一种支配与从属关系，通过分析中心地区和地区之间要素的流动规律来解释城市发展的过程。代表理论有佩鲁（FPerroux）1955年提出增长极理论；弗里德曼（AJFridmann）1967年提出中心—边缘理论，通过极化效应和扩散效应，促进形成中心区和边缘区相互融合、相互依存机制；缪尔达尔1957年提出了“地理上的二元经济”结构理论（循环累积论）；赫希曼1958年提出不均衡增长理论，在经济发展初期把有限资源分配于最有生产潜力的产业中，进而带动其他产业发展，以实现经济发展更高阶段的平衡增长。
（二）我国城镇化建设内涵
我国农村人口众多，农村分布广泛，通过人口从农村向城市迁移来实现城市化面临诸多困难，而发展小城镇就地吸收农村剩余劳动力，实现人口非农化是一种现实选择。因此，我国城市化范畴包括建制市和建制镇，即中国特色的城镇化，包括人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化三大方面。
1人口城镇化
根据Clark（1951）以西方国家的大城市为样本进行的实证研究，城市人口与城市规模存在以下定量关系：
其中，D是城市居民的人口密度，d是距离城市中心的距离，D0表示城市中心，b是人口密度与城市中心的距离的变化率。随着城市中心人口密度增大，城市边缘区域人口密度也增大，城市边缘距离中心半径也相应在增大。
人口城镇化主要源于人口的外生式增长，包括吸聚型、扩张型、新兴型三大类。吸聚型是指城市空间规模不变情况下非城市人口进入，引起总人口增加；扩张型是由于城市自身扩张，在空间上向非城区延伸，从而把非城市人口吸纳在内，如“城中村”；新兴型城市是指由于新建小城镇，带动城市人口增长。
新中国成立以来，人口城镇化主要分为以下六个阶段（见表1）。
表1新中国成立以来人口城镇化阶段划分
2经济城镇化
经济城镇化是城镇化的经济基础，随着农村经济发展规模的不断扩大和农村劳动生产率的不断提升，农村经济为非农产业（第二产业与第三产业）提供了充分的农业产品和剩余劳动力，推进了第二、第三产业战略调整升级进程。同时，工业与服务业的升级发展，也能反哺农业新技术、新要素、新能量，助推其现代化进程，三次产业在城镇化进程中相互影响、相互促进。根据世界银行《世界发展报告》和联合国《国民核算统计年鉴》，城镇化水平提高与产业机构高级化相伴而行，工业化对城镇化水平起决定作用。随着工业化水平提高，第三产业迅速发展，其发展的巨大潜力对城镇化水平的提高将发挥越来越大的作用。
3社会城镇化
随着人口、经济的城镇化，城市规模和外观以及人们的生产方式、生活方式、社会人际关系、思想文化乃至价值观念都会发生转变，即社会城镇化。包括以下三大方面：
一是城市基础设施的完善。包括城市交通运输、邮电通讯、水电气暖供应、公共场所设施等。
二是城市居民生活水平的提高。包括生活环境、消费水平、医疗卫生、科技教育、居住条件等。
三是生态环境的保护水平。包括“两高一剩”行业治理，水资源、大气、土地资源的科学使用与保护等。
综上分析，人口城镇化是城镇化的直接动力，经济城镇化是城镇化的经济基础，社会城镇化是城镇化可持续发展的保障，三者共同组成中国特色城镇化。
二、银行业支持城镇化实证分析
（一）城镇化的金融支持实证模型
本文采用向量自回归模型（VAR）进行实证分析，与回归方法相比，VAR模型是基于数据的统计性质建立的，通过把系统中每一个内生变量作为系统中所有内生变量的滞后值的函数来建立模型，从而将单变量自回归模型推广到多元时间序列变量组成的向量自回归模型，可以有效克服“伪回归”缺陷，比单方程具有更高的可靠性，而且当存在非平稳变量时，VAR模型还可以进行协整检验。本文建立带有控制变量的VAR模型，既反映了非平稳变量的内在关系，也研究了控制其他因素后金融发展对城镇化的影响。
本文采用向量自回归模型研究城镇化发展与金融深化及中长期贷款的关系。一般而言，一个K阶VAR模型可以表述为
（二）实证检验指标的选取与权重的确定
要客观地评估金融支持对我国城镇化进程的影响程度，首先要科学地选取参与实证检验的指标。同时，由于我国数据统计工作尚处于起步阶段，部分指标的定义尚不完善，一些统计口径在过去进行过调整，导致同一数据不同期间的数值不可比，因此在选取指标时要特别考虑指标的可获得性。下面分别对衡量城镇化和金融支持的指标进行选取，并通过熵值法确定社会城镇化率的权重。
1衡量城镇化的指标
按照上文对城镇化的分析，本文从人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化三个方面来考察。人口城镇化指标可以采用较为权威的城市人口占总人口比重指标，即人口城镇化率（PU）。
而经济城镇化方面则重点考察我国产业结构，即第二、第三产业产值与第一产业产值之比（EU）。
对于社会城镇化而言，其内涵较为丰富，穷举较为困难，结合数据的可获取性，本文重点讨论以下两个指标：城市居民家庭恩格尔系数，反映城市居民的生活水平；城市建成区面积增速，反映城市建设步伐。上述两个指标加权平均后得到社会城镇化率（SU）。
为了更为合理地确定城市居民家庭恩格尔系数与城市建成区面积增速的权重，本文采用熵值法确定该权重。
熵是衡量数据中所含的信息量的指标，通过计算数据离散程度反映数据中的信息，数据的差异越大，熵值也就越大，数据中所含的信息量越少，反之，熵值越大。熵值法就是通过计算数据的熵值得到指标的权重，具体过程如下。
（1）对原始数据进行标准化。设k个评价指标，n个评价对象，得到的原始数据矩阵如下：
2衡量金融支持的指标
以往学术著作中，有使用银行贷款占GDP的比重衡量金融发展指标的，但该指标仅反映了金融部门的资金配置能力而没有考虑筹集社会资本的能力。本文借鉴更多学者的思路，使用各项存款与各项贷款之和除以GDP作为金融相关率的近似指标，以FIR表示。
此外，由于金融支持城镇化建设的一个重要途径是发放中长期贷款，因此本文使用中长期贷款增速（PL）反映城镇化建设的金融支持。
3控制变量
影响城镇化进程的因素非常复杂，如国民经济发展水平、工业化水平、固定资产投资、房地产开发、地理环境、国家政策和户籍制度等。本文重点选取GDP增速（YG）作为控制变量。
本文数据全部来源于《中国统计年鉴》和人民银行数据，为保证数据前后口径的一致性，本文选取的样本区间为1996年至2011年。
本文实证模型如下：
（三）金融支持城镇化的实证检验过程
1ADF平稳性检验
对各项指标的时间序列进行ADF单位根检验（见表2）。
表2
变量单位根检验结果
上式表明金融相关率（FIR）、中长期贷款增速（PL）都和人口城镇化率（PU）、经济城镇化率（EU）和社会城镇化率（SU）之间均存在正向的协整关系。
但方程（5）中，金融相关率的协整系数大于中长期贷款增速的协整系数，意味着金融深化对人口城镇化的影响大于中长期贷款增速的影响。这一结论说明金融深化不但作用于城市，也对农村有着深刻的影响，而中长期贷款主要投放于城市和工业部门，对人口城镇化的影响相对有限。
方程（6）中，中长期贷款增速的协整系数大于金融相关率的协整系数，意味着中长期贷款增速对人口城镇化的影响大于金融深化的影响。由于经济城镇化率是第二、第三产业产值与第一产业产值指标，而中长期贷款主要投向第二、第三产业，因此对经济城镇化的影响相对较大。
方程（7）说明金融深化对社会城镇化的影响大于中长期贷款的影响，中长期贷款对社会城镇化的支持作用略显不足。
以上实证结果表明，在样本期内，金融体系对城镇化进程有支持效应，但是对城镇化不同方面的支持效应存在一定差异。相比于GDP增速，金融支持对城镇化的作用效果相对不足，说明我国城镇化进程中的金融支持还存在需要改进的方面。主要体现为：一是作为吸收农村剩余劳动力的主力军，中小企业由于缺乏有效的押品和担保，在整体市场征信环境不佳和银企信息不对称情势下，面临高额融资成本，融资渠道不畅；二是作为承载社会城镇化主要内容的城市基础设施建设，由于具有公益性、建设周期长、资金需求量大、成本回收期长且运营模式由政府主导缺乏市场性，导致建设投资资金长期不足，与强劲增长的投资需求形成鲜明反差；三是作为承载经济城镇化主要内容的农业现代化，由于农村市场要素流通体系不完善、配套改革政策尚未完全落地、法律与政策保障体系尚不完善等，改革步伐缓慢，农业产业化、集群化率仍处于较低水平，银行业服务介入程度也较低。
三、银行业支持我国城镇化路径选择
我国银行业支持城镇化建设总体战略设计。在银行体系层面，建立健全以政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行为主体，以地方城市商业银行、地方农村金融机构为补充的多层次、多功能、服务半径全覆盖的机构体系，同时强化与证券、保险、信托等非银行业金融机构在推进城镇化建设上的业务合作。在业务服务体系层面，根据人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化金融服务需求，研发设计贴近我国国情的多元化金融服务产品体系。在综合管理层面，银行业建立健全以经济资本计量与经济附加值考核为核心的正向激励城镇化建设机制，同时建立银行业支持城镇化建设成效评价改进机制。
（一）银行业支持人口城镇化路径选择
人口城镇化的核心是促进农村居民生产生活方式的城市化，全面提升农村居民素质。对此，银行业支持人口城镇化路径需分两个阶段进行，第一阶段逐步培养农村居民金融意识，银行建立健全金融知识公共教育宣传体系，增进农村居民对现代金融产品、服务内容、功能的了解和对金融风险的识别；第二阶段按照产品服务功能由简单到复杂，为农村居民设计渐进式的金融服务产品体系，如初期提供银行卡、网上银行等快捷便利的金融工具，着重解决农村居民支付结算效率问题。中期可提供汽车、房地产等消费贷款，提升农村居民消费水平，同时对有闲置资金的农村居民提供理财投资渠道，帮助其实现资产增值；长期可提供个人经营性贷款，为有创业需求的农村居民提供孵化启动资金。
（二）银行业支持经济城镇化路径选择
着重需解决承载农村剩余劳动力就业的中小企业融资与农业产业集群化融资两大问题。
1中小企业融资
一是在机构层面，应发挥地方中小银行业金融机构支持中小企业发展主力军作用。地方中小银行业金融机构与当地中小企业的融资规模及结构较为匹配，具有地缘、人缘等优势，能及时了解中小企业资金需求，并利用自身经营机制灵活特点，及时提供适宜的产品服务。
二是在管理机制层面，针对中小企业资金需求短、频、快特点及财务信息质量不高难以进行信用评级的问题，银行应建立健全中小企业利率的风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制、专业化的人员培训机制、违约信息通报等六项机制，在信贷审批时综合考虑“三品”（人品、产品、抵押品）、“四表”（电表、水表、工资表和银行对账单）、“五度”（信誉度、风险度、忠诚度、贡献度及发展潜力度）等定性、定量因素，取代依靠公开财务数据进行信用评级方法，建立起中小企业动态、立体的评价体系。
三是建立健全多层次中小企业金融服务产品体系。根据中小企业行业分布、经营特征及生命发展周期特点，强化银、证、保合作，研发专属中小企业产品。在银行信贷层面，完善动产质押贷款业务，大力发展仓储抵押贷款，继续做好林权抵押贷款、土地经营权抵押贷款、排污权抵押贷款、应收账款质押贷款、股权质押贷款等新型贷款业务，扩大股权和知识产权质押贷款覆盖面。在银保合作层面，积极发展信用保险和短期抵押贷款保证保险等新型保险产品。在银证合作层面，大力发展中小企业集合票据，着力推进私募股权基金和风险投资机构发展，健全私募融资制度和风险投资制度，同时，积极推进中小企业采取改制、兼并、联合等多种方式，吸收民间资本、私人资本和外资进行参股，待条件成熟后进行上市融资。
2农业产业集群化融资
要实现农业现代化唯一可行路径是先实施农业产业集群化策略，即通过选择确定在农业生产、加工、运营、销售全产业链环节中，有技术、有市场、有发展潜力、综合竞争力强的龙头企业作为先导，大力支持其优先发展，形成产业集群效应，辐射示范整个行业实现现代化。在支持农业产业集群化融资方面，银行应以龙头企业为点、以农业全产业链为线、以服务农业现代化为面，选择以下支持路径：一是构建以“公司加基地加农户”为核心的农业产业化金融支持体系，通过优先支持龙头企业发展，辐射带动农业生产基地和农户发展；二是搭建农业产业集群企业多元化、多层次、多功能的金融产品服务体系，在信贷方面，主要包括围绕产业链融资的短期流动资金贷款、围绕高新技术转化农业的中长期技术设备贷款、围绕“走出去”战略的出口信贷以及围绕龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团予以信贷支持等。在融资层面，为企业发行企业债、短期融资券、中期票据及信托融资、租赁融资等提供操作方案，并实施具体运作。在财务管理方面，为企业强化财务预算管理、优化资产负债结构、降低融资成本提供资讯服务，同时为企业设计现金管理方案，对闲置资金设计理财投资方案，促进资产增值。
（三）银行业支持社会城镇化路径选择
社会城镇化关键在于高效的政府管理与公共服务，这取决于城镇基础设施的完备性和效能性。我国近十年城市建设基础设施投资占固定资产投资的年均值仅为6%左右，占GDP比重年均值不足3%，二者均未达到合理水平联合国开发计划署研究认为，发展中国家城市基础设施建设投资占固定资产投资的最佳比重为10%～15%，占GDP的最佳比重为3%～5%。。城镇基础设施投资对城镇化进程具有较强的乘数效应，研究表明，我国城市基础设施每增加1元，GDP就增加2元，其基础性、全局性、先导性作用明显，但建设资金长期以来存在的瓶颈问题亟待多方共同破解。
一是分类选择基础设施建设项目融资方式。第一类纯公益性项目，如城市道路、桥梁防洪排涝设施建设项目等；第二类低收益项目，收益不能完全补偿日常经营费用和维修费用，如公共园林、绿地建设项目等；第三类一般收费项目，如城市供水、供气系统建设，轨道交通、垃圾处理设施建设等，此类项目收益扣除经营及维修费用后能部分覆盖投资；第四类是收益能够全部覆盖投资的项目，如收费道路、高速公路建设项目等。前两类项目应以政府财政投入为主，并配以固定的税费收入加以保障，可适当发行地方债（发行量控制在地区生产总值的2%以内，余额控制在地区生产总值的20%以内），后两类应以政府投入项目资本金为先导，走市场化融资道路。
二是建立健全多元化、多层次的市场化融资体系。间接融资工具包括银行信贷资金、信托资金、租赁资金、保险资金等，直接融资工具包括证券投资基金、产业基金、资产证券化募集资金、企业债、短期融资券及中期票据、民间融资等。
三是采用市场化运作模式。应针对项目特点，分别采用BOT（建设—经营—转让）、BT（建设—转让）、TOT（移交—经营—移交）、PPP（公私合营）等模式，既解决了资金来源不足问题，更是在特许经营期限内，引进了经营管理者先进的管理经验与技术手段，提升了基础设施项目社会效益。
四、结束语
加快城镇化建设进程是党中央、国务院站在新的战略发展历史时点，为延续深化改革红利、稳妥解决改革步入深水区后引致的一系列结构性矛盾问题，做出的重大战略部署，是一项重大的现实选择。银行业支持我国城镇化建设，没有固有模式可遵循，唯有边探索、边实践、边总结、边提高，逐步形成中国特色的金融支持城镇化建设模式，在推进城镇化历史进程中实现银行业稳定、健康、可持续发展。
参考文献
[1]埃德温·S米尔斯：《城市经济学》，经济科学出版社，2003。
[2]周伟林等：《城市经济学》，复旦大学出版社，2004。
[3]刘易斯：《二元经济论》，北京经济学院出版社，1989。
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[6]约翰·格利、爱德华·肖：《金融理论中的货币》，上海三联书店，1997。
【关键词】产业集群 小城镇 发展滞缓 路径设计 政策建议
一、引言
近年来，随着全球经济格局的不断变化，外需疲软，依靠内需拉动将成为我国未来经济增长的主要方式，但我国目前的现状是大中城市需求趋于饱和，而小城镇和广大农村地区发展滞缓，需求不足，导致需求结构出现严重的地域性失衡，这一现象必将成为制约我国经济发展的瓶颈。加快我国小城镇经济发展，促进内需增长是我国未来经济发展的必由之路。从地域空间上来看，小城镇作为经济发展的区域性单元，尽管其经济发展存在特殊性，但也同样遵循着区域经济发展的一般规律。当前，产业集群已成为增强区域竞争力和促进区域经济发展的重要载体。本文从产业集群视角分析我国小城镇经济发展滞缓的原因，并提出加快我国小城镇经济发展的政策建议。
二、产业集群理论概述
（一）产业集群的概念和本质
产业集群是美国学者迈克尔·波特于1990年在《国家竞争优势》一书中首先提出的。他把产业集群定义为特定产业中相互关联的公司或机构集聚在特定地理位置的一种现象[1]。后来，国内外学者对产业集群进行了大量的研究并从不同的角度定义产业集群。尽管各学者们对产业集群的定义表述不尽相同，但都至少包含了以下几个方面的内容：第一，产业集群是以某一产业为中心的各个企业与非企业机构形成的网络体系；第二，产业集群内的各个企业和非企业机构存在着广泛而密切的联系；第三，产业集群具有复杂性，其内部不仅包括企业还包括银行、商业协会、科研院所等机构，并组成了一个功能完善的有机整体。
产业集群的概念被正式提出之前就有很多学者就对产业集群进行了深入的研究，从产业集群理论的演化看，可以把产业集群理论概括为五大类：马歇尔的外部经济理论、韦伯的集聚经济理论、克鲁格曼的新经济地理学相关理论、波特的新竞争经济学的产业集群理论、新产业区理论。马歇尔通过研究“产业区”的工业组织形式揭示了企业集聚的目的是为了追求外部规模经济，阿尔弗雷德·韦伯从企业区位选择的微观角度分析了运费、工资以及其他的集聚、分散因子，并通过建立区位理论模型定量分析了产业集聚的优势；克鲁格曼认为即使在自然条件十分相似的两个地区也会形成很大的区域差异，并用D-S模型解释了经济活动的集聚现象；迈克尔·波特把产业集群纳入竞争优势的分析框架，用“钻石模型”来解释一国产业集群形成的国际竞争力；新产业区理论认为促进产业集聚的主要动因是弹性专业化生产和区域创新环境及网络，新产业区内具有共同的价值观和文化氛围，这些是传统产业区所不具备的[2]。
（二）产业集群的作用机理
产业集群一旦形成将通过以下途径促进区域经济的发展：首先是人才效应，产业集群内部形成的网络组织和注重亲情、人情、乡情的地方文化传统使得技术、信息在集群内部扩散，这一方面培养了大批的产业技术工人，更重要的是在首先从农田里走出来的“能人”农民的指导下，培养和锻炼了一批本土企业家；第二是产业关联效应，产业集群的关联效应一方面表现为通过集群内中心产业的发展带动其上下游产业及配套产业的发展，另一方面表现为通过延长产业链吸纳更多的劳动力，解决本地区劳动就业问题；第三是创新效应，一方面产业集群内部的合作机制产生的信息流动、技术扩散等为企业创新提供了良好的创新氛围，另一方面产业集群内部的竞争机制为企业创新提供了充足的动力，企业为适应迅速变化的市场需要在产品设计、开发、包装、技术和管理等方面不断创新和改进；最后是竞争效应，产业集群通过降低成本、促进创新、提高质量、提高效率等，提升了所在区域的核心竞争力[3]。
三、我国小城镇发展现状分析
（一）我国小城镇发展现状
改革开放以来，我国城镇化进程不断加速，形成了众多以省会城市和大中城市为中心的小城镇，这些小城镇在省会城市和大中城市的辐射带动作用下，集聚人口并形成了较为繁荣的县域经济。然而，从城镇化率指标看，全国的城镇化率由2000年的36.22%增长到2012年的52.57%。大部分小城镇经济发展缓慢，缺乏进一步发展的动力，更为严重的是他们丧失了作为次一级中心城市的辐射带动作用，无法带动周边村镇经济的发展，导致农村劳动力集中流向省会城市和大中城市，这进一步使得小城镇劳动力资源短缺，而省会城市和大中城市由于人口的过渡集聚导致了规模不经济等城市病问题。
（二）基于产业集群的我国小城镇发展滞缓原因分析
从我国县域城镇化的进程看，1984年10月13日，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，解除了对县城与集镇以下的户口限制，允许农民自带口粮进镇务工经商，这一阶段的农村人口转移表现为“进厂不进镇、进厂不进城”，小城镇工业得到大力发展；20世界90年代，我国进一步放宽了对区域人口流动的限制，大量的农村人口转而流向大城市，小城镇工业发展受阻[5]。以上事实表明，我国在改革开放之初的一段时间里，县域工业得到了一定程度的发展，但随后除极少数县域企业存活了下来，大部分县域企业纷纷倒闭，我国小城镇经济发展陷入滞缓陷阱。对比分析那些容易倒闭与幸存下来的企业可知，那些容易倒闭的企业具有规模小、分布分散、产业关联度低的特点，这些特点就决定了这些企业缺乏抵御市场风险的能力，在大中城市企业的竞争压力下，必然出现人口外流，企业难长久；而存活下来的企业则形成一定规模、分布相对集中、产业关联度较高，以集群式发展。产业以集群式发展使得小城镇企业之间形成了稳定的合作与竞争机制，同时小城镇企业也获得了一种自我更新与自我维持的能力，在保持与大中城市的产业联系中协同发展。
由上分析可知，我国小城镇经济发展滞缓的原因首先是产业发展不足或缺失使得区域无法吸收足够的劳动力资源、聚集人口并维持小城镇经济持续发展。从不同类型产业的功能看，第三产业能够创造更多的就业岗位，吸纳更多的人口，从而有利于促进小城镇经济发展，但我国大部分小城镇经济基础比较薄弱，不具备直接发展第三产业的条件。一般的产业结构理论认为，首先是基础性产业——农业占主导地位；然后，随着工业革命的兴起，工业在国民经济中所占比例逐渐上升并超过农业成为主导产业；最后，工业的发展导致人口集聚与配套产业的发展，第三产业在此基础上得以形成并逐步超过工业在国民经济中所占比重成为主导产业。因此，尽管第三产业的发展形成了许多不同的分支，甚至有些分支完全脱离了第二产业的发展，但第三产业源于第二产业并且服务于第二产业。我国小城镇发展滞缓的原因与其说是因为第三产业发展不足，无法吸收劳动力资源，不如说是因为小城镇第二产业缺失，使得第三产业发展缺乏服务对象。实际上，区域经济的发展基本上符合产业结构演进的一般规律，直接发展第三产业则缺乏服务对象与内部支撑。虽然也可以通过区际贸易直接发展第三产业，但目前我国的小城镇大都还不具备这样的条件，我国大部分小城镇不可能越过第二产业直接发展第三产业。而我国小城镇的第二产业又必须选择集群的方式发展才能持续。因此缺乏以第二产业为主的产业集群是我小城镇发展滞缓的主要原因。
四、我国小城镇产业集群培育的优劣条件
由产业集群的一般理论可知，产业集群能促进区域经济发展的一个关键因素是产业集群内部网络体系。产业集群内部网络体系使得区域各个行为主体之间存在广泛而普遍的联系，这一方面有助于信息流动，降低交易成本，扩大区域内部贸易，形成长期有效的合作机制；另一方面使得区域内部各行为主体为获得超额利润相互竞争，并不断创新，提高生产技术或提供更优质的服务。区域内部各行为主体之间长期有效的合作构成了区域内部经济循环系统，区域内部的竞争机制使得这种经济循环不是简单、机械的重复，而是充满创新和不断升级的循环。此外，任何产业集群都不是封闭的，而是开放的、与区域外部产业有着密切联系的。区域外部环境必然会影响区域产业集群，区域产业集群必须适应区域环境并与其外部关联产业协同发展。
由产业集群形成的内外部环境看，我国小城镇产业集群的培育既有有利条件也有不利条件。对产业集群形成的内部环境而言，我国小城镇产业集群培育存在有利的条件。我国的传统习俗注重亲情、人情、乡情，尤其是在农村表现的更为浓厚，农村中各个家族体系及与其有着血缘关系的各个家庭都存在着普遍联系，这种相互联系形成的关系网络是构建我国小城镇产业集群内部网络体系的基础。对产业集群形成的外部环境而言，我国小城镇产业集群的培育存在不利条件。我国长久以来形成的以行政界线分区而治的制度体系在一定程度上割裂了各个区域之间的联系，这种破坏性主要表现在两个方面：首先，以行政界线分区而治破坏了小城镇内部由传统风俗形成的非正式制度，导致小城镇内部各个村镇之间的利益分割；其次，破坏了各个小城镇之间以及与大中城市之间的相互联系，不利于区域产业的梯度转移与区域间协调发展。
五、加快我国小城镇经济发展的对策
产业集群作为促进区域经济发展的组织形式具有普遍的适用性。我国在促进经济发展过程中不仅要重视大中型城市的经济发展，也要加快小城镇经济发展。积极培育小城镇产业集群是加快我国小城镇经济发展的重要途径，但在培育小城镇产业集群过程中至少要注意以下问题：第一，培育地方产业集群要结合当地的资源禀赋，尽量选择具有比较优势的产业作为培育的重点；第二，培育地方产业集群要逐渐打破各个小城镇内外部之间的行政界线，促进各级政府部门之间的有效沟通，减少区域之间的利益冲突，从而争取更多的政策支持，加强区域经济合作，第三，培育小城镇产业集群要加强农民企业家的培养，具有创新精神的企业家在产业集群形成中扮演重要角色，他们同过资源重组充分利用和配置社会资源，有利于产业集群的形成与小城镇经济的发展。
参考文献
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[4]白志礼，谭江蓉，曲晨.县域城镇化问题的特异性与发展思路探究[J].城市发展研究，2007，（5）.
一、县域经济是城乡协调发展的重要载体
改革开放以来。我国经济发展经历了三个阶段：第一阶段(1978年至1984年)是农村经济发展较快的时期；第二阶段(1985年至2001年)是城市经济发展较快的时期；第三阶段(2002年以后)是向县域经济发展倾斜的时期。这个阶段的主要特征，是工业反哺农业、城市支持农村。逐步实现城乡协调发展的阶段。2004年以来，中央连续6年发了6个一号文件。其主题紧紧围绕统筹城乡发展、工业反哺农业、城市带动农村。进入21世纪，我国工业化已发展到较高的阶段，初步具备工业反哺农业、城市带动农村的条件。这就要求我们必须把发展县域经济作为统筹城乡经济社会发展的重要载体。2003年3月十届人大一次会议的《政府工作报告》至2009年3月十一届人大二次会议的《政府工作报告》。每一届的《政府工作报告》都频频围绕县域经济这个主题作重要论述，标志着我国已经进入县域经济大发展的时期。
县域经济是城乡融合的区域性经济，县域经济的实力与活力，不仅制约着农村经济的发展，而且制约着城镇经济的发展。以及制约着社会主义新农村建设的进程。农业产业化、农村工业化和城镇化(即发展小城镇)。是县域经济发展的重要推动力量，并因此形成了农业产业化支撑农村工业化、农村工业化支撑农村城镇化以及城镇化提升农业产业化和农村工业化的发展新格局，形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制。正如十七届三中全会的《决定》所指出的：“形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”以发展、壮大县域经济为切入点的社会主义新农村建设。既推动着农民的分工分业分化，把农村剩余劳动力转移到二、三产业，让更多的农村人口进入城镇安居乐业，又能把传统农业改造成为现代农业。把传统农村改造成为社会主义新农村。
县域经济作为国民经济的基本单元。其发展状况如何，基本上反映了一个省总体经济发展水平，尤其是城乡经济协调发展的水平。人们普遍都这样认为，广东是我国经济最发达的省份，但是由于县域经济发展相对滞后，2006年其县域经济基本竞争力评价。被摆在浙江、江苏、山东等省之后，名列第9位，拖了国民经济发展的后腿。因而。无论是人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入以及城乡居民收入差别的缩小方面，都明显落在浙江省的后面。以2006年为例，人均GDP。浙江省为31684元。广东省为28077元；城镇居民人均可支配收入，浙江省为18265元。广东省为16015元；农村居民人均纯收入，浙江省为7335元，广东省为5080元。城乡居民收入差别，浙江省为2.641，广东省为3.151。浙江省农村居民人均年纯收入已连续22年名列全国各省区第l位，城镇居民人均可支配收入已连续6年名列全国各省区第l位。改革开放以来，浙江省始终坚持强省必须先强县，并把发展壮大县域经济作为解决“三农”问题的切入点。浙江省的经验表明，凡是县域经济实力较强的地方，统筹城乡发展，推进城乡一体化，以及建设社会主义新农村的进程也就较快。县域经济是统筹城乡发展的经济基础，县域经济的支撑产业――乡镇企业是以工促农的主体力量，县域经济的纽带――县城和中心镇是以城带乡的主要载体。
二、增强县域经济活力，扩大县域发展自
早在计划经济时期，我国省(自治区、直辖市)、县(旗)两级之间的地级是虚的，行政上的专员是省长的代表，行署是省政府的派出机构。并不是一级政府。也没有相应的政府部门，不能召开人大会议，只设人大的联络机构。只有自治州(盟)和自治县(旗)是例外。但是。1982以来，伴随着“市管县”和“地改市”体制的推行，我国的虚三级实际上就变成实三级，即省――市(地级)――县(县级市)。其中的地级市不仅设置了与省级机构、县级机构相对应的全套政府，行使管辖所属的县或县级市，并通过召开人大会设立人大常委会。到2003年底为止，全国已有282个地级市，成为凌驾于县以上的一级政府。在全国的2 861个县级单位中，只有海南省的县和个别县是直属于省级，其他县都是隶属于地级市。
我国县域经济和社会发展，直接关系到80％以上国民的民生，但我国现行的行政体制，包括“市管县”体制，基本上还是属于权力和税收上收，而责任下移型体制。与这种体制相联系的必然是基层政府的财力更趋捉襟见肘，但基层政府往往又得直接承担公民社会保障的重任。由于基层政府的财力极其有限，所属社区公民在教育、医疗、养老、住房等方面的社会保障水平往往很低。现实的情况是：一方面是中央财政收入迅速增长：另一方面是基层财政长期吃紧，甚至背着巨额债务。尽管这些年来中央对地方政府的转移力度不断加大，但基层政府的财政依然没有好转。据测算，2005年乡村政府债务高达10 000亿元。基层政府财政收入不敷支出，其出路只有一条，这就是加重“三农”负担，削弱农村公共品供给。“市管县”体制的负面效应还表现在。无论是财税完成、基建投资新项目上马等。都是优先考虑市，即“重市轻县”；与此相联系，市(地级市)政府的工作重心，一般都是放在城区二、三产业，这就不利于城乡经济协调发展：再加上县一级发展经济社会的自受到市一级很大的限制，这就不利于调动县一级的积极性与主动性。
为了逐步克服“市管县”体制所造成的负面效应，国家“十一五”规划提出。要理顺省级以下财政管理体制。“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。也就是“省管县”体制。“省管县”有两种类型：一是财政省管县，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项基金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县一级的一种管理体制：二是行政省管县。具体是市县平级，不仅在财政体制上，而且在人事权、审批权、经济社会管理权都由省与县直接打交道。十七届三中全会的《决定》，在论述扩大县域发展自、增强县域经济活力和实力的同时。也着重指出，在推进省直接管理县(市)财政体制改革的同时，“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。2008年12月31日颁布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》又指出：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”
在“省管县”体制改革方面，浙江省一直走在全国的前列。
早在1992年。为了在经济上与上海接轨。浙江省就对萧山、余杭、鄞县等13个经济发展较快的县市进行扩权，包括扩大基本建设、技术改造和外商投资项目审批权限。1997年浙江省政府同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强有力推动下，313项本来应该属于地级市经济管理的权限被“空降”至萧山、义乌等20个县级政区，涵盖外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎覆盖了省市两级政府经济管理权限的各个方面。2006年11月，浙江省启动第4轮强县扩权试点。主要是义乌市。2008年底，浙江省启动第5轮扩权改革，在全省(除单列市宁波外)全面推行扩权强县，意味着浙江省所有的县都能获得到原来属于地级市的经济管理权限。浙江省持续10多年扩权强县改革的示范效应，带动了其他地区的相应改革。到2007年6月，全国实行财政体制省管县的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市，共有22个省市(直辖市)的财政体制实行“省管县”。
（山西省城乡规划设计研究院 山西 太原 030001）
【摘 要】发展旅游型小城镇是推进城镇化的一个重要举措，而小城镇规划难以实施很大程度上影响了小城镇的建设。如何提高城镇规划的可操作性，是目前我国规划界和城市政府最为关注的热点之一。本文以百年古镇——洪山镇（山西省介休市）为例，结合《介休市洪山镇总体规划（2012～2030 年）》，对影响小城镇规划实施问题及其原因进行了归纳总结，并提出相应的建议。
关键词 小城镇；影响规划实施因素；对策建议
The consideration on master plan implementation of tourism small towns
Chen Wen-wen
（Urban and Rural Planning and Design Institute of Shanxi Province Taiyuan Shanxi 030001）
【Abstract】Development of tourist small town is an important step to urbanization. Small towns planning is difficult to implement， which have a great influence on the development of small towns. How to improve the maneuverability of urban planning is the hot spot in the government and planning sector in China now. The paper takes Hongshan Town （Jiexiu） for example， that is a century town. And combined with "Jiexiu Hongshan Town Master Plan （2012～2030 years）" .Summarizes the influence for town planning reasons and questions in order to give the solutions.
【Key words】Small towns；Factors affecting the implementation of the plan；Countermeasures and suggestions
1. 引言
（1）国务院副总理李克强关于推进城镇化建设的讲话中提到，城镇化问题，已经成为中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。而作为城镇化的重要环节，加快小城镇建设至关重要。
（2）如何提高城镇规划的可操作性，使之在城镇建设中起到积极的作用，科学有效地进行城镇规划的实施管理和控制，是目前我国规划界和城市政府最为关注的热点之一。本文以百年古镇——洪山镇（山西省介休市）（见图1）为例，结合《介休市洪山镇总体规划（2012～2030 年）》，探讨我国旅游型小城镇的规划实施问题。
2. 洪山镇概况及总体规划基本内容
2.1 洪山镇概况。
（1）洪山镇为介休市辖镇，地处太岳山麓狐岐山脚下，晋中盆地西南，百年古镇洪山，在历史上是小有名气的水、陶、香之乡，承载、浓缩着介休的两大文化元素——陶瓷文化和水文化，有唐陶遗址被列为部级重点文物，有神鸟驻足、胜水常流的源神泉灌溉介休土地几百年的记载；有洪山香400年前已冲出亚洲的传说。
（2）洪山镇驻地洪山村因其深厚的文化底蕴及具有特色的省级文物保护单位源神庙，县级文物保护单位正法寺等古建筑群，被命名为省级历史文化名村。
2.2 洪山镇总体规划基本内容。
2.2.1 镇区现状。
洪山镇驻地洪山村，洪山古村格局不完善，原有古村落部分肌理丧失。受地形条件及传统格局的制约，镇区主要干道为尽端路，交通不便。
2.2.2 总体规划基本内容。
（1）《介休市洪山镇总体规划（2012～2030 年）》于2011年由山西省城乡规划设计院开始编制，2013年获介休市人民政府批准实施。
（2）规划确定洪山镇是介休市重要的历史文化名镇，是以旅游业及旅游服务业为主导的生态宜居小镇。镇域产业以生态农业、特色琉璃制造业、制香业、旅游业及旅游服务业为主。规划确定2030年镇域总人口达到1.5万人，镇区人口为0.8万人，镇区形成四区、两心、三轴的空间布局结构。同时，规划还明确洪山镇驻地洪山村作为历史文化名村对整体空间格局与风貌的保护要求，及对包括非物质文化遗产在内的人文历史文化保护、旅游展示、道路交通、市政设施等方面提出规划要求。
3. 洪山镇规划实施存在的问题
作为参与洪山镇规划的人员之一，在整个规划过程中，经常面临规划与实施之间的诸多困惑，城市规划方案在技术上合理，现实中却处处碰壁，经常不得不进行调整。下面我从规划编制方法、规划制度、乡镇经济及管理四个方面探讨、总结影响规划实施的若干因素。
3.1 规划编制方法层面存在的问题。
3.1.1 规划基础资料缺乏。
乡镇各部门统计资料、数据陈旧、缺乏，且因各系统、各部门统计口径不同，让人无法确认哪个是确实的。这就使我们不能很好地研究乡镇的优劣势，分析预测处于缺乏前提条件的状态，只能依靠经验和一些指标。然而，资料掌握情况及分析预测是规划后续工作的基础，关系着规划最终成果的质量，影响其实施效果。
3.1.2 乡镇各部门领导对总体规划缺乏全面的认知。
小城镇规划以文本和图纸作为依据来规范建设活动，专业技术性很高，导致小城镇总体规划往往只能为少数专业人士所理解，对于乡镇各部门领导来说，难免曲高和寡，这也是导致乡镇规划无法落实的一个原因。
3.1.3 缺乏与当地居民的沟通。
总体规划整个编制过程都是设计单位和行政部门内部操作，基本上是一个封闭的工作系统，缺乏与当地居民的沟通，没有充分考虑不同主体的需要，不了解其发展意愿，这样在规划实施过程中就缺少了主动性，造成规划实施困难。同时，公众对城乡规划的参与度不高，对规划的实施监督就难成气候。
3.1.4 缺乏规划实施的条款规定。
规划法规对编制内容都有详尽要求，但对于各层次规划的实施却缺乏明确的条款规定，各层次法定规划对应具体行政行为的适用效力不明，造成了城市规划实施依据的多重性。
3.2 规划制度层面存在的问题。
3.2.1 小城镇规划基础理论体系不健全。
我国小城镇整体的经济社会发展特点与城市有明显不同，小城镇建设规划的基础理论体系和编制方法也应有所不同，但是当前我国小城镇规划基本沿用了城市规划理论和方法，所编制的规划和小城镇的发展需要并不适应，制约了小城镇规划在实际建设中的指导作用。
3.2.2 规划评审问题。
城镇规划成果的编制和审批时间较长、审批程序亦繁琐，大大影响了规划成果的时效性。洪山镇总体规划从委托至初审的平均时间为 10个月，至终审通过的平均时间为两年，难以设想在城镇建设日新月异的今天，这些规划如何有效指导城镇的高速发展。
3.3 资金对规划实施的影响。
俗话说得好：巧妇难为无米之炊，再合理的规划，没有强大的资金做后盾，也只会成为纸上画画，墙上挂挂的图画。小城镇产业集聚小、经济基础薄弱，非农产业基本上无税收，乡镇财政根本无力投资城镇建设，加之城镇人口规模偏小和利益驱动规律使小城镇融资更是难上加难，而依靠政府投入，很难满足项目建设的需要，使得规划实施被悬置。
3.4 乡镇规划管理比较薄弱。
一是管理制度还不完善，有些乡镇还未制定相关管理制度，有些虽然制定了管理制度，但责任不够明确，分工不够清晰；二是管理机构尚不健全；三是相关部门协调机制不够完善，规划实施与管理难以统筹并落到实处。就洪山镇而言，有分管城建的镇长和城建办公室，但相关工作人员业务水平和专业知识不够，且人员调动太快，日常管理和建设问题很多，无法及时处理。
4. 小城镇规划实施对策建议
4.1 加强城镇规划理论和规划方法研究。
从经济、社会、法制等多角度系统研究适合小城镇发展实际需要的规划基本理论体系，逐步建立并完善镇、乡、村庄规划编制办法、规划标准以及乡镇建设规划许可管理办法等相关规章制度，支持和鼓励地方相关部门和大专院校、研究机构多方位开展小城镇规划相关领域研究，尽快完善符合我国小城镇发展规律的规划基本理论体系。
4.2 加强公众监督，扩大公众参与。
建立公开透明、群众监督、科学公正的规划编制、审批、管理、监督机制。
（1）首先，健全城镇规划公示、公布制度，提高规划编制的透明度，强化编制阶段的实地调研，利益相关团体的不同阶段参与。规划方案一经批准，即向社会公布，让公众了解规划的详细内容，强化规划的外部监督，决策过程要广泛听取和综合各方意见，以避免主管机构、甚至个人的主观因素影响决策结果。社会力量的监督将促进决策的合理性，防止长官意志或个人意志的盲目膨胀。
（2）其次，规划法律、法规要规范政府的规划信息方式，明确规定公众参与规划的权利和义务，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法以及建设性意见的反馈与采纳，从而完善规划的决策、管理、监督，形成决策者、设计者、开发商和民众之间的良性互动。
4.3 完善小城镇管理体制。
（1）首先，树立全新的城镇规划管理思路和现代管理理念，集中精力抓大事、抓方向，真正发挥政府参谋作用，提高规划管理在镇政府的行政地位，将城镇规划管理作为实施城镇规划目标和配置城镇空间资源重要调控手段之一，寓管理于服务中，优化管理环境，提高管理水平和效能。
（2）其次，在规划法修订中，以法律形式明确界定各级人民政府城乡规划行政主管部门名称、职责，使全国形成规范统一的城乡规划管理机构。
4.4 完善规划实施的公共财政机制。
城市公共财政作为提供经济支持的重要手段，其配置必须与小城镇规划实施政策相协同。城市规划管理部门应充分协调资金安排和规划实施的关系。在市场经济体制下，城市规划管理部门协调平衡城市公共资金的投入方向、地区和时间等引导城市建设和房地产开发的关键性措施，通过对这些资金安排与规划实施的结合，保证建设过程与规划实施的协同。
5. 结语
八十年代初费孝通先生就提出小城镇、大问题，现在中央又提出小城镇、大战略，可见发展小城镇，是推动中国城市化建设的必由之路。小城镇规划实施存在的问题应加强研究，借鉴并吸收国际先进的经验、技术，促进我国小城镇建设走向可持续健康发展的轨道。对于旅游型小城镇，规划中应充分利用小城镇自身的资源优势，完善旅游功能，促进旅游经济发展。
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［文章编号］1006-7619（2014）08-12-467
关键词： 山区城镇城镇规划 城镇特点小城镇
中图分类号：[F292] 文献标识码： A 文章编号：
我国山区面积大，分布广，交通不便，经济落后，人口少，所以山区小城镇经济较为落后，人口密度小；同时在我国山区内部，小城镇的经济发展水平和人口分布也极不平衡。我国东部山区相对于西部山区，经济水平较高，人口密度较大。然而，从另一方面来看我国的山区经济发展更为落后，有许多山区，还是未经开发或刚开始开发的处女地。即使是已开发的山区，小城镇仍不失为山区经济最发达的绿洲，它的发展就可以带动周围山区经济的发展，它的停滞就会阻碍它周围山区经济的发展。因此，山区小城镇在我国山区经济建设中，占据着极为重要的地位。
一、山区小城镇规划的理论基础
山区城镇是一个社会、经济、文化等综合的实体，因而其规划过程中必然要涉及到城镇社会学、经济学、社会心理与行为科学、地理学、城镇生态学、城镇行政管理学等等，要不断地吸取这些学科中的相关部分充实到城镇规划学的理论和实践中。从经济学的角度，研究资源在小城镇上的配置问题，通过空间的合理布局，以较少的投入获取较大的收益。从社会学的角度，研究人在小城镇中的相互关系，通过创造适当的空间避免社会冲突，促进精神文明建设。从行政学的角度，研究权力在小城镇上的分配问题，通过政府的有效控制，来维护公众利益，并以镇为点，带动、管理其所辖的乡和村这个广大的面。从地理学的角度，研究小城镇有关要素在空间上的分布规律，通过改进小城镇的体系布局和内部结构，提高小城镇的综合效益。从建筑学的角度，研究小城镇规划设计和建筑群体设计，创造实用经济美观的空间环境，保护地方风貌和民族特色。从生态学的角度，研究小城镇的环境保护、污染的防治，如何调解生物资源的利用与保护之间的矛盾等。
二、山区小城镇的特点
1、数量大、分布广
从相关统计数据中不难看出我国山区小城镇数量之大，而且它们星罗棋布地分布在我国国土上。
2、规模小、自然环境优越
山区小城镇人口规模一般在数千人至20万人之间，建设用地规模有限，但由于接近农村，与城市相比，除个别小城镇由于乡镇工业建设忽视环境保护，污染严重外，多数小城镇自然环境较好、环境容量较大。
3、承上启下，联系城乡，是一定区域内政治经济、文化和生活服务中心
目前大多数山区小城镇为乡镇行政机构驻地，也是乡镇企业的基地及城乡物资交流的集散点，一般都安排有商业服务业网点、文教卫生及公用设施等。
4、人口结构复杂，城镇用地与农田用地交织在一起
在以工矿业为主的山区小城镇中，非农业人口占城镇人口的大多数，但在大多数建制镇中，亦工亦农与农业人口却占有较大的比重。城镇流动人口多，瞬时高峰集散人口多，是其重要特点。
5、基础设施不足、建筑质量较差
小城镇一般供水和排水设施差，供电、通信设施基础薄弱，公用工程设施标准较低，镇区内公共绿地少，环境保护问题尚未引起广泛的注意。
三、山区小城镇规划的特色
山区小城镇也属城镇型居民点，其规划的内容、方法也与一般城市相似。小城镇也有其特色，如诸多山区小城镇根据其产业特色，有不同的类型，如行政中心、商业集散、工贸城镇、风景旅游、休闲养生、交通节点、旅游服务等，制定规划时要突出其特色。目前许多山区小城镇建设及改造还处于无序状态，土地也缺乏管理。各地要逐步建立健全责任明确的管理机构，制定规划管理办法，防止土地资源的流失及建设性破坏。那么我们将如何体现山区小镇的规划特色呢，笔者近一年多来一直从事皖南山区小城镇的规划，将结合项目操作实际，着重从以下几个方面阐述如何来打造城镇特色。
1、利用建筑风格塑造城镇特色
建筑是构成城镇物质环境的载体，是由不同体量材质、色彩组成的功能实体。山区城镇建筑特色主要是由群体形象聚合而成的整体环境观感，而不是单一建筑的自我表现。应从一条街、一片生活区或者更大范围去探讨建筑形式的美观，做到风格的统一和色彩的协调，而不能盲目追求仿古或崇洋，也不能搞古今中外大拼盘、大杂烩。要提倡结合本地的实际情况去创造适合本地需要的、有地域文化特征的(传统的、乡土的、民族的、大众的)建筑形式和风格。“千年古村”朱旺村位于皖南山区城镇旌德县境内，村庄不仅自然环境优越，背依群山，形成“三山环抱，一水穿村”的景观格局，而且村内现存47座保存完好的明清古建筑，我们在从事朱旺村村庄保护规划的工作中，紧紧抓住村庄内古建筑集中的特点，对村庄内的重点古建筑提出自己的保护规划方案及改造方案，利用独特的建筑风格去塑造村庄的特色。
2、利用传统文化塑造城镇特色
民族的本土文化积淀是山区城镇的精神风貌的体现，是真正属于小城镇的内在的本质特色，是别的地方学不去的。与大中城市相比，小城镇受到的经济冲击要小得多，所以还有幸保留了较多的文化传统。城镇之美，美在生态;城镇之胜，胜在人文。在城镇建设中，要摒视观念，强化文化意识，加强城市生态环境建设。尤其在山区小城镇规划工作中要注重文化意蕴的合理保护和开发，以及现代人文的硬件和软件建设。笔者曾有幸参与过旌德县俞村镇的总体规划的编制工作，在编制过程中我们曾充分挖掘其文化特色，那就是农家乐旅游文化，以旅游带动其城镇经济发展，它凸现了自然、纯朴、宁静的主题,满足了人们走出城市、亲近自然的心理。通过农家乐的休闲旅游活动，可以让置身其中的人们亲身感受现代农民生活和农村乡土气息，对塑造城镇特色具有非常重要的作用。
3、利用自然山水塑造城镇特色
山区小城镇规划应重视自然地貌和景观形态，将自然环境和人工建筑巧妙结合，相得益彰，可利用自然地形坡度，依山就势进行建设，既可减少土方，节约投资，又能形成高低起伏、错落有致的建筑景观。在城镇建设中充分利用原有地形地貌，略加整理，巧夺天工结合城镇周边的山水要素，在道路布局上依山就势，随岗就坡，宜直则直，宜曲则曲，建筑顺其布局，在建筑单体上建筑小品规划设计建设中用不等高差的岗坡，营造错落有致的建筑景观，体现出其不意山区小城镇小而巧，小而精，小而雅，小而美的清秀和神韵。笔者曾经参与过皖南山区城镇广德县柏垫镇总体规划的编制，柏垫镇位于广德县西南部，周围群山环抱，汭河穿镇而过，是个典型的山区城镇，其城镇用地规模与发展方向都受到地形限制，在城市设计规划编制过程中，项目组充分利用了自然山水来塑造城镇特色，巧用周围低矮丘陵来打造景观视廊，效果良好。
四、山区小城镇建设和规划存在的问题
山区小城镇建设速度在加快，但较之沿海经济发达地区却在拉开差距。而且，由于地域较偏僻，经济尚贫困，加之一些传统思想观念的禁锢，山区小城镇建设还存在不少亟需解决的问题。存在问题主要是：
1、城镇规划不够科学
目前，我国山区城镇总体规划普遍存在空地少、绿化少、街道狭窄、商住混杂及公众活动场所不足等不良现状，使新的规划难以实施。而由于山区镇经济基础薄弱，有的镇偏重于眼前利益，在新区开发中搞“短期行为”，多卖地皮多收钱，个别的甚至随意变动规划，改变用地性质，城镇规划实施不严格，产生了布局不合理、欠科学等症结。
2、市政设施配套滞后
山区城镇市政基础设施建设大多滞后。主要表现在供电、供水、通讯等设施没有及时完善，有的连道路也未修好，污水无处排放。文化、体育、教育、卫生等设施相对缺乏。
3、城镇管理不相适应
由于规划管理队伍人员不足且素质不高，加之城镇管理规章不健全，执行不坚决，管理时紧时松。而且城镇市民意识不强，文明程度不高，还不同程度反映出脏、乱、差，在一些镇乱搭、乱建、乱修、乱放、乱摆、乱卖的现象时有发生，使山区小城镇的文明卫生形象大受影响。
4、建设资金十分缺乏
山区县仅靠有限的地方财政及以地生财等远不能解决城镇建设所需资金，招商引资步履艰难，资金投入与城镇建设需要不相适应制约了山区小城镇的发展，以致进展不平衡，中心镇不突出，聚集力、幅射力不强。
5、建设中存在的环境问题
山区小城镇规划中存在的环境问题主要表现在：
(1)资源破坏和浪费现象严重。资源是经济开发的物质基础，山区小城镇的发展不可能像大城市那样长距离地调运原材料，而是需要以开发当地资源为主，因此资源利用的整体性和永续性至关重要。
(2)基础设施建设跟不上，总体环境质量差。我国的山区小城镇大部分具有悠久的历史，这些古老的城镇本来基础设施就不完善，加上近十几年来规模迅速扩大，新的基础设施建设跟不上，原有的基础设施又年久失修，造成许多城镇缺水、少电、涝渍、脏乱，整体环境质量较差。
(3)环境污染日趋明显，污染类型多样化小城镇的环境问题使环境污染日益成为一个严重的普遍性问题，难以控制和根治，随之而来的是人们生活质量和身体健康程度不断下降，山区小城镇规划的经济效益被不断抵消，最终与美好的发展初衷相背离。
五、关于山区小城镇规划的思考
山区小城镇规划与建设不仅是物质空间的规划，还包含了经济发展、文化进步、社会发展及社会安全和福利保障等多方面的内容。按规划任务要求、内容和深度的不同，山区小城镇规划应分为总体规划和详细规划两个阶段。按小城镇规划的实施程序，其基本内容可以概括为四个方面：分析条件，正确定位；明确动力，制定目标；构筑框架，合理布局；安排时序，有序发展。
1、山区小城镇的正确定位
山区小城镇的正确定位，小城镇的定位，分为等级定位和功能定位两个方面。
（1）等级定位是确定山区小城镇在一定区域范围内的地位。等级定位需要从区位条件、经济社会联系范围、目前在全县特别是相邻城镇中的经济地位和未来发展的潜力中加以分析确定。首要明确的是属于中心镇还是一般镇，两者在发展目标和标准方面有着较大的差异。
（2）功能定位是确定小城镇在一定区域范围内的功能分工，以避免产业构成相同与重复建设。根据各城镇不同的区位和资源条件、经济社会基础与发展潜力确定其功能分工。需要指出的是：我国山区小城镇处在发展期，随着社会经济发展而变化，因此，各小城镇的分工具有相对性，难以做出刚性的规定，山区小城镇功能定位尽量简单，突出其与其他城镇相区别的主要功能，如工业型、旅游型、商贸型等。小城镇的功能定位，要符合市场经济的基本原则，打破原有的行政区划，充分发挥卫星城和中心镇的“发展极”的作用，带动周边乡镇相关产业的兴起，以及周边城镇经济、农村经济的繁荣。这种带动是一种市场型带动，符合市场经济的一般规律，因而具有顽强的生命力。
2、确定山区小城镇的结构形态，合理布局
一般而言，山区小城镇规模不大，经济实力有限，小城镇发展宜以集中紧凑的“团块式”结构形态为主，即使是沿河、沿路的城镇也不宜延伸得太长，以节省基础设施投资，提高利用效率。鉴于当前着力培育中心镇，扩大其人口规模，努力按中小城市标准加以建设，常采取“撤乡并镇”的做法，即将周围的若干乡镇并入中心镇。这就出现山区小城镇结构形态的选择问题。一般而言，在中心镇和周围乡镇的建设用地相连或基本相连的情况下，宜以团块形态为主；中心镇接纳周围乡镇的工业和产业，以中心镇原有形态为主；被撤并的乡镇，作为中心村进行建设。在周围乡镇有一定的规模和水平与中心镇用地不足，功能需要扩散的情况下，小城镇结构形态应以“组合式”为主，以中心镇为核心，各镇承担不同的功能，通过加强各镇之间的交通和经济联系来形成一个整体。构筑一个合理空间布局框架，是山区郊小城镇规划的核心内容。此规划应以道路网为骨干，通过用地的合理布局和有效组织，构筑一个结构清晰、联系紧密、交通便利、绿色环绕的城镇空间。在结构布局中要合理确定和安排城镇中心区。
3、城郊小城镇的发展时序
小城镇规划期限一般在15—20年，还要适当考虑小城镇的发展前景。规划只是一种框架，一种引导，一种可持续发展的控制。根据山区小城镇规划的直接指导作用，合理安排由近及远的开发时序和近期建设至关重要。确定开发时序的依据，主要有当前城镇发展和建设中的主要矛盾、产业和功能发展的渐进性、用地的联系性和结构的灵活性、开发的难易程度、资金投入量和来源、区外条件关联性等。
六、结语
特色是小城镇建设的灵魂，城镇规划是可持续发展的基础。随着我国人民生活水平的不断提高及旅游业的发展，小城镇必须强调特色建设，小镇规划要做到建筑有风格，街道有景致，小区有品位，打造可持续发展的公园式小城镇，展现出小城镇特有的民俗风情、特色建筑与自然景观相结合的最佳适居地、旅游胜地，从而促进山区经济、社会和环境的协调发展。
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关键词：加快发展 城镇 建设
当前，许多地区都在加大力度，加快城镇建设步伐。有的认为建设城镇就是把农民变成市民，圈地、搞市政建设；也有的理解为发展城镇就是"县改市"，"县改区"、"乡改镇"。有的不从实际出发，盲目攀比，一哄而上，乱铺摊子，结果市场建起来了，却"有场无市"，造成资源浪费、空亏财力；有的忽视调查研究，不重民意，不按经济规律办事，搞"政绩工程"、"形象工程"，结果决策失误，搞成"烂尾"工程；有的仅靠动员行政力量，搞城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效不大；有的光顾眼前利益，单纯算经济帐，忽视经济、社会和环境的协调发展，不注重社会效益、生态效益和长远利益，对城镇的可持续发展造成隐患，等等。这些问题解决不好，城镇的发展就要走弯路，经济建设就要遭受损失。
一、加快发展城镇建设的重要性。
城镇建设成为我国城镇化建设最具活力的组织部分和主导力量。目前，我国的城镇化正处在加速发展时期。小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，起到连接城市经济和城镇经济桥梁的作用。它不仅可以通过减少农业人口，增加城镇人口的方式有效地解决工农两大产业间的利益失衡问题，还可以扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。因此，加快城镇建设具有十分重要的意义 。
（一）加快发展城镇建设，有利于促进我国城市化进程
中国未来城市的城市化发展道路，可能的选择方案将是走总体城市化与城市化共同推进的道路，即在发展大中城市的同时，有计划地推行城市化，重点建设好一批县城镇和中心镇，使其逐步具有城市功能，成为总体城市化的组成部分。
（二）加快发展城镇建设，有利于促进工业化的发展
乡镇企业尤其是乡镇工业为经济的发展做出了重大贡献。但是问题也日益暴露出来。乡镇企业规模小、布局分散，大部分分布在，不仅难以管理，而且无法实现相应的聚集效益。通过城镇的发展，使目前分散的部分工业企业积聚到城镇，实现生产要素的合理流动和资源的最佳配置，促进乡镇企业上规模、上档次，加快发展步伐，走有中国特色的工业化道路。同时，企业转变增长方式，走可持续发展的道路，是发展经济必须面对的重要问题。发展城镇可以加强对资源利用的规划管理，并实现资源优化配置和规模经营，有利于转变乡镇企业尤其是乡镇工业的经济增长方式。
（三）加快发展城镇建设，可以有效地转移农业剩余劳动力，促进农业现代化进程
我国目前不仅有1亿多农业剩余劳动力等待转移，而且数量每年还在增加。理论研究及客观实践已经证明依靠大中城市吸纳剩余劳动力的能力有限。而乡镇企业由于正在发生增长方式的转变，其吸纳劳动力的能力呈下降趋势。在这种情况下，大力发展城镇，可以促进乡镇企业尤其是第三产业的发展，可以有效地转移剩余劳动力。
（四）加快发展城镇建设，能够促进城镇小康的早日实现
小康社会是一个综合性概念。衡量小康社会的指标也是多方面的。应包括社会结构、经济发展水平、人口素质、生活质量、社会分配结构、社会秩序等多方面的内容。城镇建设可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业。这对于提高人口生活质量，促进乡村精神文明建设将会起到巨大的推动作用。因此，城镇建设不仅可以通过促进工业化、商品化而为实现小康提供物质基础，而且也可以推动精神文明建设，提高农民生活质量，从而推动小康的全面实现。
二、加快发展城镇建设，促进经济发展的措施
建设和发展城镇是一项艰巨、复杂的系统工程。城镇在经济发展具有多项功能，是当前和今后较长时期改革和发展的重要任务。如何建设和发展城镇是十分值得重视和研究的问题。所以，要搞好城镇建设必须采取以下措施：
（一）解放思想，树立发展是富民建镇的第一要务
中国发展城镇有许多有利条件，也有许多不利因素，最大的不利因素，还是思想解放不够，改革力度不大，措施办法不多。要以十六大精神为指导，大胆解放思想，不断深化改革。当前，加快发展城镇建设，必须提高以下几种认识：一是始终坚持发展是富民兴镇的第一要务。积极引导干部、群众认识生产力，掌握资本；挖掘生产力，积攒资本；发展生产力，增加资本；扩大开放，引进资本。要积极引导农民进镇做工、经商、办企业。一切以发展辨是非，以发展评得失，以发展论英雄。二是不搞争论，大胆改革，大胆实践，锐意进取。学习先进经验，"先干不争论，先试后评论，先做再议论"，弘扬"敢闯敢试，敢为人先，勇于创业"的精神。三是给农民以国民待遇。对一些城镇的户口一律放开，只要有固定住所、稳定工作和固定收入的都可以在城镇人户、就业、入学、劳动保障等，对进城农民一视同仁。 四是一切坚持"三个有利于"。在解放思想的落脚点是加快发展，促进农民致富，促进城镇建设。解放思想的具体行动则表现为一切坚持"三个有利于"为标准，即有利于生产力的发展，有利于人民群众的富裕，有利于城镇经济实力的不断增强。
（二）用科学规划作为发展城镇的奠基工程
城镇的发展不能靠搞运动和行政命令，要依靠市场机制的作用，农民进城镇要靠市场吸引。但是，城镇不是完全自发能够形成的，特别是宏观布局上要有控制，城镇建设上要有规划。城镇规划要体现高起点、可持续。高起点、可持续的规划可以使城镇健康有序地发展，而目光短浅的规划会给老百姓和社会留下无尽的遗憾和痛苦。
（三）以合理布局、突出特色为发展城镇的根本错施
发展城镇，首先遇到的是城镇布局问题，即城往哪里建？我认为：一是根据区位优势来布局。二是适应产业发展需求来布局。三是依据历史文化特色布局。因此，城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，突出特色，在"个性"上下功夫，开发拳头产品，选准项目，培育发展主导产业，走以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势，走出一条各具特色的发展道路。
（四）加强精神文明建设，把城镇建设成为培养新型市民的大学校
社会主义社会是全面发展、全面进步的社会，社会主义现代化事业是物质文明和精神文明协调发展的伟大事业。物质文明是社会主义现代化的基础，因而经济建设这个中心必须牢牢把握，不可动摇，但精神文明如果搞不好，物质文明也会受到破坏，实现社会主义现代化就会成为一句空话。我国的基本国情除了地大物博外，还应看到人口众多、素质较低的现实情况。因此，必须花很大的气力，像推行联产承包责任制那样，大力加强城镇的精神文明建设，把城镇建设成为培养和教育新型市民的大平台。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国城市规划法》
关键词：辽宁省 小城镇建设规划理论规划原则
中图分类号：TU98 文献标识码： A
由于历史特殊的原因，辽宁以国有大中型企业为主的企业结构和以重化工业为主的产业结构与周围乡村地区的产业不像“长三角”地区那么容易衔接，城市工业对周围乡村地区的带动力量比较薄弱，中心城市的县区非农化水平相对低下，也正因为如此，辽宁地区小城镇的发展程度总体上落后于东南沿海发达地区的水平。“十二五”期间随着改革的深入，一些阻碍城市化进程的因素将逐步消除，辽宁城市化将进入一个加速发展期，城镇化规范发展将成为增长的主要动力。
1 辽宁城镇化发展现状与特点
1.1县域城镇化率仍较低。虽然近年来辽宁省各县市通过重点工业园区的建设推进县域工业向规模化和集约化方向发展。但与城市经济的发展动力相比，辽宁的县域经济和小城镇缺乏强大的增长动力，资金、技术、人才等生产要素供给都集中在城市，使得辽宁县域经济发展动力小于城市。辽宁设市城市占48.4%，小城镇占12.8%，农村占38.8%，全省包括县城在内的610个建制镇建成区人口只有540万，仅占全省人口的12.8%。县城人口增长速度缓慢。
1.2缺乏成熟的规划理论与方法。城镇规划技术理论发展远远落后于城镇建设发展的速度,没有形成一套完整的城镇规划理论与技术管理体系。在城镇规划实践中,城市规划和城镇规划所含的各种内容、技术标准都在城镇建设所必须的规划设计中运用,技术管理比较混乱。
1.3建设规模小，功能差。目前辽宁全省包括县城在内的616个小城镇只有531万人，仅占全省人口的12.5%每个城镇平均8610人，人均道路面积只有10.5平方米，人均公共绿地面积不足3.7平方米，与《城市规划法》、《村镇规划编制办法》规定的规模效益适中的小城镇相比还有很大差距，特别是吸纳人口数量过低问题尤为严重。
1.4缺乏小城镇发展规划的新型管理机制。由于受二元经济社会结构的影响,在现行的城镇规划编制过程中,大多依然沿用的是计划经济体制条件下所制定的编制程序、控制指标和规划理念,还强调的是性质、规模、布局等老模式,而在市场经济体系不断完善的条件下,由于经济基础、经济发展条件和地域的差异性,影响城镇发展的不可测因素增多,人口、资金的流向难以控制。
1.5农村富余劳动力与有限的城镇吸纳力仍是辽宁城镇化的基本矛盾。辽宁现有的产业结构导致城市的吸纳就业能力低，以固定资产投资拉动经济增长的模式在辽宁更突出表现为固定资产向国有企业的集中，与此同时国有单位吸纳就业的功能却在萎缩。以重工业为主的产业结构和以国有大中型企业为主的所有制结构，多数属于资金技术密集型产业，劳动力的年均增长率逐步下降，而同时第三产业发展相对滞后。这种产业结构严重阻碍了农村剩余劳动力的转移。
2当前小城镇规划中普遍存在的问题
2.1规划规模盲目扩大，盲目攀比。当前全国普遍存在脱离自身基础和经济发展需要，盲目扩大规划规模，摊大饼式地增加面积，摊子铺得过散的现象。一些地方在小城镇建设过程中不结合自身实际，好高骛远，片面追求城镇规模。
2.2规划缺乏长远性、严肃性和稳定性。有些地方由于缺乏长远战略眼光和科学精神，规划意识不强，只着力于眼前经济利益，考虑短期的效益。把规划目标制定的短浅，致使出现规划“几年一变”的现象，极大的造成人力、物力、财力的浪费。
2.3规划水平有待提高。一些规划工作者对实地的人文地理、政治经济等诸多要素调研不够深入，盲目套用典型规划或利用以往经验，忽视各个城镇的个性特征．泯灭了城镇规划中的个性。导致小城镇规划趋向“样式单一、风格雷同”的模式，这在当前多元化的经济体制下，小城镇的发展空间受到极大的限制，失去了自身应有的活力。
2.4不注重环境。目前普遍存在的问题是小城镇往往先编制了总体规划，并且经有关部门批准通过后，再补做环境保护规划，这时的小城镇环境保护规划必将受制于总体规划，其内容或结论如与总体规划不相符合就很难处理。
2.5不注重文化遗产的保护。小城镇在旧城开发改造中，对历史文化遗迹的保护重视不够。对有历史价值的建筑物不做文化考证，不作必要的保护和保留，而是在旧城改造中一拆了之，从而割断了历史与现代的连接文脉，失去了小城镇的根。小城镇没有自己的特色文化内涵．就没有灵魂，难以发展。
3辽宁小城镇规划应坚持的基本原则
3.1坚持大中小多元城镇化方针。辽宁大中城市较多，但也难以容纳从农村转移出来的人口和剩余劳动力，目前，又无力再建大量新城市。因此。必须从辽宁的实际出发，坚持大中小城市和小城镇协调发展多元的城镇化方针。集中力量抓好中心镇建设，加快推进城市化步伐，形成大中小城市及县、中心镇和小城镇梯次协调发展的格局。
3.2城镇化、工业化协同推进原则。择优发展一批重点小城镇，提高小城镇的集聚规模和建设水平，依托小城镇建立一批产业集聚基地，夯实城镇产业基础，把有基础、有潜力的重点中心镇发展成为产业发达、环境宜居、交通便利的小城市。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应的行政管理权限，使其尽快发展成为经济强镇和县域经济次中心。
3.3坚持统筹兼顾、协调发展的原则。要统筹城乡及经济社会协调发展，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业协调发展；在搞好小城镇基础设施建设的同时，抓好教育、科技、文化、卫生以及环保等设施建设，实现城乡经济社会协调发展。要重视水土资源保护和集约利用，实现人口、资源、环境和经济社会的持续协调发展；注重历史文化遗产保护和生态环境建设，加强污染防治；坚持资源开发和节约并举。提高资源利用率。为城镇化持续发展留有足够的空间和资源。
3.4坚持因地制宜、分类指导的原则。小城镇建设必须从实际出发，因地制宜。依据其空间区位。发挥优势，突出特点，合理布局，重点突破、带动全面。搞好基础设施建设，不搞—个模式，防止盲目攀比。要加强政府的宏观调控，依法制定和认真执行城建规划，科学合理地确定本地区城镇化发展目标和工作重点，对不同层次的小城镇进行分类指导。
3.4切合实际制定相应的发展规划。认真制定发展规划，通过严谨的规划可行性论证。才能更好的避免好高骛远和短视规划带来的负面后果。规划部门所具有的专业学科优势, 在经济社会和空间发展等方面通过科学规划, 可使各类城镇形成产业布局、空间格局、功能分工、基础设施建设、环境资源保护等有机联系的城镇群体。所以在小城镇的城镇规划设计中要把握好科学合理的度，把区域规划和小城镇规划结合起来，充分考虑其城镇的总体取向，这样会找到良好的市场取向，有利于布局的合理与迅速形成小城镇的格局，有利于发展自我。
3.5规划设计要有严肃性和不可替代性。必须正确认识规划的重要性，坚持规划的严肃性和不可替代性。建设规划经过批准后必须严格执行，不能因为个别领导的意见或投资者的要求而随意改变规划内容。在实际工作中，随着经济形势和城镇建设的发展，一旦发生规划与城镇建设不相符而要改变时，也要经过专家组反复论证和相关部门批准方能更改。调整不是对现存规划的全盘否定，而是对原规划的修改、充实、完善和提高，要避免一任领导一任做法，坚持规划建设管理的稳定性和连续性。
3.6加大城镇基础设施综合投入。应进一步优化城镇综合发展环境，注重城镇生态环境规划，建设以绿化为主导的城镇生态环境体系，并且在规划建设过程中，着力解决中小城镇、村庄工业和生活污水垃圾的无害化处理问题。加快形成城乡系统配套、相互融合的道路、交通、电力、能源、通讯、信息网络、防灾等多方面、多层次、多功能的基础设施服务网络。
4 结束语
综上所述，从辽宁的现实经济发展条件看，辽宁城镇发展应顺应资本流向和集约使用土地的要求，打破制度壁垒，促进生产要素自由流动，在产业发展的基础上逐步将农村人口转移到城市中去，依托现有城市群实现人口主要向城市集中的城市化模式，小城镇的发展应顺其自然而不是靠行政力量去推动。
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[关键词]镇改街道 理性选择 政府间关系
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)08－0054－06
2001年以来广东省开展了频繁的镇级行政体制改革，总体上越来越多的县级(县级市、区，下同)政府把两个以上地域相邻的镇合并起来，合并后镇级政府的面积、规模、经济总量随之增大。由于缺乏一个明确的改革目标，很多县级政府又把部分镇(含驻地镇、城区镇、经济发达镇)改为了街道办事处。从2001－2009年广东省的镇、街道数量变动可以看出，自2001年以来广东省的镇级行政设置日益减少，从2001年的1529个减少到2009年的1137个；而街道办事处则从2001年的351个增加到2009年的436个，显然两者之间存在很强的内在关联性，即部分镇改为了街道办事处。虽然街道办事处的性质、地位和作用同乡镇有差异，但是，镇改街道仍然没有跳出乡镇改革的逻辑，改革背后的微观机制值得深思：即地方政府为什么要把镇改为街道呢?尽管学者们从不同的视角进行了研究，但至今没有提供一个明确而合理的微观解释。
一、文献综述及研究方法
对镇改街道原因的解释主要持两种观点：第一种观点认为，使乡镇一级政权适应经济、社会发展的需要，赋予它与其地位相对应的权力与责任，以便更好地整合社会资源。徐勇提出的“县政、乡派、村治”及“强村、精乡、简县”便是相应的对策性研究，他认为应当从体制上把乡级政府改为县级政府的派出机构(类似于目前街道的设置)，并精简乡级行政职能，不必与县级对口设置机构。如此改革的目的在于实现乡镇权力与责任对等，提高行政效率。詹成付经过长时间调研，提出了乡镇行政体制改革的四个操作方案，方案一便是“撤销乡镇建制，一律改设为县级人民政府的派出机构”。仔细分析便会发现这一方案蕴含了“镇改街道”的核心要素，即镇改为街道办事处后，不必再设立地方人大、政协等机构，原有行政机构还要进行相应的事业单位改革。第二种观点随着近年来城市化进程的加快而日益凸显，主张通过镇改街道把城郊的乡镇纳入到统一的城市管理体制中来，李海金对武汉市的一个城郊乡进行了案例研究，认为把乡改为街道，并通过城市统一规划来发展地方经济，可以达到“以城带乡”的目的，实现从“单向”的管理型政府向公共服务型政府的转变。贺雪峰认为中国城乡二元社会是在一定的历史条件下形成的，乡镇改为街道可以起到“统筹城乡、以城带乡”的目的，即通过城市(街道)反哺农村，可以缓解日益扩大的城乡差距。这一做法对于化解地方经济发展中长期存在的城乡分割具有一定的指导意义。
从以上综述可知，以往的研究过于笼统，缺乏对乡镇领导人自主性的关注，很少有人把乡镇行政改革过程和乡镇领导人的行为联系起来，忽视了个人角色对镇改街道决策过程的影响。基于此，笔者拟对广东省的一个经济发达镇展开细致的个案研究。
本文选取了地处广东省珠江三角洲西翼的T镇，从研究时间段而言，侧重于2001年原T镇和原F镇合并到2006年镇改街道这段时间。T镇的典型特色如下：一是城关镇，即A市政府(县级)所在地，城乡结合的特点为个案提供了合适的研究场域。二是规模大，户籍人口17.9万、流动人口6.5万，2005年全镇工农业总产值140.89亿元(属于珠江三角洲经济发达镇)。三是近年来经历了频繁的行政改革，2001年T镇和处于其外同的F镇合并，2002年以来还进行了多项“村改居”，2006年又开展了镇改街道，正好提供了一个很好的研究蓝本。对T镇的个案研究是在自然情境中展开的，遵循了分析性扩大化推理的逻辑，即所得结论可以有选择地上升为一般意义上的结论，这也是本研究的逻辑基础和价值所在，个案研究并非仅凭直觉作出判断，而是要寻找研究问题同理论解释的最佳结合点。
收集数据的方法是：第一，采用开放式访谈，形式上不拘一格、因人而异，为被访者的表达留有余地，对访谈者叙事的关注使研究者能够进入研究对象和所在行政环境的交换面。第二，参与式观察可以获得对T镇行政体制改革的深入体会，这样处理的一个重要原因是受官方身份限制，访谈对象一般有意地垄断信息，或者把一些不真实的信息传递给访谈者，这就需要研究者通过深入的观察来辨明真相。第三，对T镇的文字数据、镇志、档案材料、会议记录、党政办公室的日常会议资料、大事记的考察能够印证被访谈者谈话内容的真实与否。
二、“镇改街道”的三个阶段
T镇的“镇改街道”是一个复杂的决策过程，前后经过方方面面多次利益博弈，大致经历了三个阶段。从T镇纵向历史演进的角度梳理“镇改街道”的来龙去脉，能够很好地还原事件的本来面目，提供更强的理论解释力。
1、“两镇合并”：整合原有资源。原T镇处在A市城区，辖区较小，设3个居委会、6个村委会；F镇面积较大，设1个居委会、26个村委会、1个农场。从地理位置来看，F镇从T镇四周“环抱”着T镇。经济的发展带动了土地的升值，两镇出现了土地纠纷，涉及到土地资源的权属与开发，从根本上触动了两镇的经济利益。两镇领导人开始思考如何使得各自的受损最小化，达到两镇产业结构优势互补。2001年9月两镇领导人经过多次谈判和磋商，且通过了广东省所有的合法程序，顺利地推动了两镇合并，成功化解了两镇潜在的利益冲突。因为T镇历史更为悠久，所以两镇合并之时沿用了T镇的名称，这也是对原有侨乡社会文化资源的一个很好的保留，避免了更改镇名而造成文化认同上的混乱，并把可能的经济受损降低到了最小程度。对土地的保护和理性开发为镇级工业经济的发展提供了基础，这也是T镇经济科学发展的重要保障。
两镇合并涉及人事安排、集体资产分割、机构设置等具体问题，其中最为困难的便是如何处置原有的集体企业，既要避免集体资产的流失，又要预防两镇集体企业“各自为政”。2002年2月T镇领导人把原T镇商会、F镇商会合并，把集体企业统一纳入T镇经济工作办公室，还在2006年把原有企业的人事管理也统一起来，T镇领导人以极大的热情参与到各项公共事务的磨合上来。在镇领导人的推动下，T镇集体企业非常活跃，对镇财政收入、当地居民就业都发挥了重要作用。镇级经济规模的壮大更加有利于镇领导人从整体上规划工业园建设，新的招商引资工作又给镇领导人带来了经济收益的最大化。
从这一阶段的改革进程来看，镇领导人的作用体现在如何减小两镇合并过程中遇到的各种阻力，并努力在制度设计上达到各项受损最小化。总之，任何改革都可能会伤害到既得利益，所以受损最小化原则能减少改革过程中的抵触心理。当新的利益出现时就会形成局部利益的平衡，从而使得个体行动者愿
在镇改街道过程中，T镇领导人至少受到三方面的限制：一是因为个人对问题的判断是零碎的，所以他们无法对每个决策的确切后果都有全面和透彻的了解；由于广东省政府、A市政府的相应政策都处于变动之中，所以T镇领导人无法准确判断镇级政府未来的改革走向。二是对改革后果的预见不是完整、确定的，这也受到个人能力的限制，就在2006年镇改街道实施之前，A市把地处T镇北部一个经济落后的村庄并入进来(该村交通不便、人口众多、面积大)；尽管T镇领导人不乐意，但还是无法抵制A市的既定决策。三是要受到选择范围的限制，由于还要同时管理远离城区的26个村庄，T镇领导人不可能完全按照城市管理的理念来单纯管理辖区内的10个居委会，因此T镇领导人面临着同时管理村委会、居委会两种体制的混乱局面。总体上而言，上级政府众多“一刀切”式改革经常忽略不同乡镇的特色所在，所以T镇领导人的决策环境经常是不确定的，而他们也无法处于一个完全理性的决策状态。总之，只有当镇的城市化水平达到设置街道的标准时，领导人才能顺其自然地做好各项工作，否则遇到的阻力会很大。
从“理性选择”发展到“有限理性”。发生了两点根本变化：其一，前者寻求最优，即从备选方案中寻找一个最优的：后者则寻求满意，即在一定环境中寻找一个符合要求或令人满意的行动方案，而无需对所有的方案都进行评价和选择。其二，前者同“真实世界”的一切复杂事务打交道，后者则认为，只考虑少数几个最为重要的关键决策因素就行了。有限理性寻找满意而非最优，可以不用先考虑全部备选方案便可进行选择，这大大简化了决策过程。而寻求最优的过程要比寻求满意的过程复杂得多。西蒙的有限理性和满意决策命题纠正了理性选择理论的某些偏激，弥补了它的一些不足。这也印证了在一定的行政生态环境中，镇领导人的理性选择行为很难形成最优决策。不同的利益潜在地影响着这一过程。从理论上来说，理性选择和非理性选择的分歧点集中在人的行为动机及目的是否追求收益最大化上，事实上西蒙的有限理性也是一种给定条件和外在约束下的理性选择。由于这两个理论只是解释问题的两个不同视角，所以有限理性理论并不能取性选择理论，两者也无优劣之别。
3、推动纵向政府间关系规范化。2006年9月T镇街道办事处正式成立，为了保证它能够继续完成原有的各项任务，A市政府默认了T镇原有的权力与责任格局，这或许是“镇改街道”的实质所在。从广东省其他地方的改革经验来看，那些已经改为了街道的镇仍然参加以镇为单位的各种评比与检查(这种现象在全国都有一定的普遍性)。换一个思维的角度，笔者发现乡镇虽为一级政权，但是上级政府早就将之变为派出机构了(乡镇的权力缺乏完整性，很多职能部门的管理权都被上收了)，镇改街道不过是“顺水推舟”而已，而街道作为城市基层权力体系的一部分早已成为实质意义上的一级政府。上述现象的根源在于市、镇两级政府肩负着大量共同的基层公共事务，所以无论从乡改为镇，还是从镇改为街道，其权力与责任结构并没有发生实质性的变化。根源便是上下级政府间“职责同构”。本文认为职责同构这一体制设计集中地体现在市镇(街道)两级，这两级政府联系更为精密、职能更为相近，而职责同构更为适合解释这两级政府的行政逻辑。
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