1.半熟人社会的农村社会保障及其法制随着生产力的提高，单个家庭就可以承担起原来集体才可以承担的生产任务，原来的集体组织逐渐解体，家庭成为基本生产单位，人与人之间的熟悉程度下降，开始以家庭为边界进行利益划分。尤其随着生产力的发展，被解放了的大量劳动力进城务工，农村社会逐渐向半熟人社会转化，此时的保障主体也因集体自保解体，取而代之的是家庭保障。而家庭的保障能力毕竟低于集体保障，需要在家庭保障作为主要保障主体的前提下辅以国家保障，此时的国家保障程度高于集体组织结构下的国家保障。改革开放后的我国农村主要处于这样的一种结构中。此时通过国家立法规定了家庭的保障义务，比如《宪法》、《婚姻家庭法》以及《老年人权益保障法》中都有子女赡养父母、父母抚养子女等家庭保障方面的规定。同时因为传统社会文化的遗存，加上民间熟人结构的残留，民间风俗等习惯法仍然发挥作用，所以此时的社会保障是家庭保障为主，国家为辅，保障法制体现为国家成文法与农村社会地方习惯法等同地发挥作用。
2.原子化社会的农村社会保障以及法制随着生产力进一步提高，加上城市化进程的推进，全职务农的人进一步减少，大量农民转移到城市。一个家庭中的人可能分别在不同的城市务工，家庭中有一个人或者半个人（城里农村往返的农民工）从事农业生产，家庭已经不再是基本的生产单位，人与人之间的关系更加陌生，甚至家庭成员之间都变得陌生，每个人分别于不同的工作单位工作，人与人之间处于一个相互关联不大的原子化社会之中，工作单位成为主要生产组织，原来以家庭为主要保障主体的存在基础逐渐消失，家庭保障功能消弱，取而代之的是个人自保和工作单位通过缴纳社会保险基金组成的社会保险。个人的自保能力最低，随着生产力的提高，整体保障水平也要相应提高，所以此时国家在社会福利、社会救济等方面的保障力度不断加强，国家保障义务增加。原子化社会陌生人之间达成一致的可能性很低，成本高，并且缺乏基本信用关系，所以他们之间难以达成协议，相互监督成本很高，国家统一的制定法更适用于原子化社会。社会结构与农村社会法制契合关系理论第一，社会保障主体与社会生产基本组织形式密切相关，熟人社会基本生产单位是集体，保障主体也是集体；半熟人社会基本生产单位是家庭，保障主体也是家庭；原子化社会基本生产单位是工作单位，保障主体也是单位。第二，国家的保障义务与社会发展程度以及主体保障能力密切相关，社会越发达，国家的保障义务和能力越强；保障主体能力越弱，国家保障义务越重。第三，不同社会结构下社保法制对制定法与民间习惯法的需求和依赖程度不同。越是熟人社会对统一制定法的需求越弱，对地方民间习惯法的需求越强；越是陌生人社会，自保能力就越低，对具有普遍适用性的强制性统一立法需求就越高。
二、当前农村的社会结构及农村社会保障法制的不足
1.当前农村社会结构具有农工混合性和多元性特征工业化下的原子化农村。小部分农村土地流转率高，开始规模化经营，农业已经实现机械化生产，农民收入由地租和农业工资收入组成。这种社会虽然实行的是农业生产，但是已完全不同于传统的农业生产，它已经成为工业化的组成部分。社会结构与城市相差很小，社会保障水平与城市职工差距不大，从大类上可以归结为已经工业化的农村。熟人社会下的传统农耕的农村。小部分农村属于极不发达地区，社会结构与传统农村差异很小，土地依然是其生存的主要依附，家族或者家庭是主要生产单位，家庭依附关系强烈，养儿防老意识强烈，以家庭养老为主导。半熟人社会的半工半农的农村。大部分农村处于农业社会向工业社会过渡阶段，农民部分拥有土地，但是土地已经不是他们收入的主要来源，很多农民外出打工，过着半农半工的生活，家庭结构开始松动，家庭的流动性增强，收入结构一部分来源于农业，一部分来源于务工的工资收入。
2.目前农村社会保障法制的不足传统社会保障立法已经退位，而适应新的社会结构的保障法制缺失。传统社会结构在逐渐消失，支撑传统社会保障的伦理孝慈制度在退位。半熟人社会以及原子化社会是目前农村社会的主流形式，与其相适应的是以契约为核心的法律，而目前这种法律没有及时补位，导致目前的混乱和缺位。对不同社会结构的农村，社会保障法制没有区别对待。前边我们已经提到了，不同社会结构和生存结构对社会保障法制的需求是不同的。目前我国各地农村处于不同的生存结构中，社会发展差距很大，而农村的社会保障法制并没有对其进行区别对待，这会影响社会资源的配置，不利于社会公平的实现。农村社会保障法制滞后，保障水平低。目前我国社会保障法制整体上滞后于社会发展。近年来我国社会发展快速，社会转型面临极大的反差，即社会法律制度建设远没有和社会发展同步，整体处于滞后状态，尤其在社会保障领域。目前我国的社会保障法律只有一部《社会保险法》。《劳动法》、《劳动合同法》以及《社会保险法》只对城镇职工的养老保险有较为完善的规定，但基本不涉及农村。农村保障主要是靠国家有关政策和各部门出台的规范性文件，并且大部分部门文件也是过时的。农村社会保障地方立法没有及时灵活跟进。农村社会结构差距很大，各地农村发展程度不同，国家统一立法不可能体现不同地区的不同差异，这正是地方立法发挥作用的空间。但目前地方立法迟迟不见有稳定性的较高层次的法规出台，仅仅是一些经常变动的部门规定，这导致地方保障预期差、不稳定。
三、构建与当前农村社会结构相契合的农村社会保障法制的建议
1.制定统一而有差别的农村社会保障法律法规通过立法确定统一的农村社会保障保底标准。一是制定全国统一的最低农村社会保障标准。根据社会结构与社会保障法制契合关系理论，鉴于目前农村大部分处于半熟人社会，少数接近原子化社会和熟人社会，国家应制定统一的最低保障标准。二是最低保障标准应该比先前的保障有大幅的提高。三是制定社会保障增长标准。社会保障是与社会经济发展一脉相承的，经济发展了保障标准就要水涨船高。中国经济近年来一直快速增长，这个成果必须在社会保障中体现，通过法律法规条款固定下来。国家对农村社会保障资源的承担能力以及配置意愿是法律实现的关键。对农村社会保障标准的确定以及对法律法规的需求，必须有相应的义务主体的供给才能变成有保障力的法律制度。国家在富裕起来后，应该改变二元社会结构，对之前的历史欠账承担起责任，配置给农村更多资源。国家保底基础上的差额保障。根据保障主体能力越弱，国家保障义务就越重的原则，针对上述三种社会结构，国家在基本保障标准之上应对不同社会结构下的保障主体给予有差别的差额保障。保障主体自保能力越弱，国家差额保障力度就应越大；保障主体自保能力越强，国家差额保障力度就应越小。国家的差额保障根据保障主体能力强弱实行差额分级，都要在国家制定的农村社会保障统一法中有相应的规定。具体来讲，对于原子化的农村，国家不需要给予差额保障。因为这种社会结构中的农民已经与城市就业人员相差无几，根据《劳动合同法》以及《社会保险法》，他们有工作单位的保障，自我保障能力也比较强，只要参与就业就可以实现同城市就业人员一样的社会保障，享有《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》中关于劳动者的各种权益和保障。对于有一定原子化倾向但还未完全原子化的农村，给予国家统一的基本保障，但不再给予差额保障。对于那些仍处于熟人社会的落后农村，给予他们在基本保障基础上的最高等级的差额保障。对于处于半熟人社会的农村给予他们居中的差额保障。
2.加快地方立法，使地方社保法制更加契合当地农村需求地方社会保障立法更能契合当地农村保障需求。十八届三中全会决定中提出要下放公共事务、社会管理事务的地方和基层管理权，同时逐渐增加有地方立法权的较大城市的数量。在农村社会保障领域，地方要密切结合当地社会现实，制定符合当地的法律制度，充分发挥地方法的优势，使社会保障法制与社会实际需求进一步契合。重视农村社会保障民间法的转化和运用重视民间法的作用。国家和地方立法所提供的主要是政府层面的保障，而农村社会保障除了来自官方的保障，很大程度来源于农村社会的自保。现在的农村，人们之间的熟悉度和信任度有所下降，但还保留着一些互帮互助的传统，在不发达地区农村这种传统对社会保障发挥了很大作用。因此，应该重视这些民间传统和民间法的作用，使不发达地区农村在政府公共保障之外通过自保增加农村社会保障。引导民间法的运用和转化。一是引导当地优良民风，鼓励民间互帮互助传统。二是把民间保障传统融入到地方立法之中。比如把农村保留较好的家庭养老以及邻里互助通过居家养老或社区养老的形式传承下来。地方政府可制定相关规章制度。
关键词：社会保障税保障基金税制设计
一、我国开征社会保障税的紧迫性
社会保障税（SocialSecuritytax）是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。
我国社会保障制度中目前存在的最突出问题是，社会保障开支增长迅速，社会保障基金来源不足，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。
（一）深化改革和经济的全球化，要求加快开征社会保障税
就我国改革的可持续性而言，必须解决生活救济和再就业安置的问题。而解决这两个问题，就需要建立健全强大的社会保障体制。在这样的时代背景下，当我们选择了市场经济并通过加入WTO来融入国际经济主流体系时，也就选择了自由竞争并需要接受相关规则的约束。在中国从计划经济走向市场经济的进程中，社会保障制度也处于整体转型阶段。现行社会保障制度的不健全、欠规范，意味着该领域受WTO的影响不仅是直接的，而且是全面而复杂的。比如，企业负担不平等直接损害着市场竞争环境，增加着社会保障改革的成本。以2000年为例，[1]全国城镇从业人员年末数为21274万人，当年参加基本养老保险的职工为10448万人，参加失业保险的职工为10408.4万人，参加医疗保险的职工为4332万人，参加工伤保险的职工为4350万人，参加生育保险的职工为3002万人，分别占从业人数的49.1%、48.93%、20.36%、20.45%、14.11%。隐藏在这一组数后面的信息，即是部分企业参加了社会保险的一项或多项，部分企业根本未参加社会保险。按照目前的标准，由企业缴纳的基本养老保险缴费率(相当于企业工资总额之比率)平均为22%、失业保险费率为2%、医疗保险费率为6%，上述项目合计，则企业需要缴纳相当于工资总额30%的社会保险费，如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高10个百分点；而未被社会保险覆盖的企业却可以不承担任何社会保险费的义务。这种现状的直接后果，一方面是企业因承担着社会保险缴费义务的不平等而造成企业人工成本结构的巨大差异，进而直接损害着企业的公平竞争。
（二）渡过人口老龄化高峰，要求加快开征社会保障税
人口老龄化进程加快，离退休人员数量剧增，带来全国福利保险费总额剧增，2001年达到4000亿元，与1990年的938亿元相比，年均增长17%，远远超过同期GDP增长率。[2]我国人口老龄化的特点是基数大、速度快、底子薄、负担重。具体来说，一是老龄化速度快于世界老龄化速度。据联合国预测[3]，1999年～2020年世界老龄人口平均年增速为2.5%，而我国65岁老龄人口从1990年的6310万人增至2000年的8810万人，近10年年均增长3.4%，预测到2020年年均仍增长3.4%，快于同期世界老龄化2.5%的增速。发达国家老龄化进程长达几十年至100年，而我国只用二三十年就达到了老龄化的比例。二是老龄化速度快于经济发展速度。由于老龄化的加速，老年抚养比由1964年的6.4%上升到2000年的10%，城镇离退休人员由1978年的314万人增至2000年的3876万人，增长了11.3倍，与在岗职工之比由1978年的1：3.1降为1：2.9，离退休金由1978年的17.3亿元增至2694亿元，增长了155倍，占国内生产总值的比例由0.5%上升至3%。在全球72个人口老龄化国家中，人均GNP达1万美元的占36%，1万至3千美元的占28%，而我国在2000年只有855美元[4]。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》[5]报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47%，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。
（三）保持社会的长期稳定，要求加快开征社会保障税
2000-2002年，我国城镇登记失业人口从1030万人增加到2000万人，登记失业率从3.1%提高到4.25%。调查失业率远不止于此，根据国务院政策研究中心提供的数字，今后10年我国的城镇失业率将达到10%以上，失业人口在2000万人左右。未来5-10年，全国每年将新增就业人口1000万人，加上1.5亿农村剩余劳动力，这将给我国就业环境带来巨大压力[6]。这导致的一个直接后果是诱导着人们福利价值观念的不当选择，最终激化社会成员之间的冲突，形成个人风险——群体风险——群体要求及相应行动——社会动荡的链条。
（四）克服目前我国社会保障筹资和管理中存在的“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”问题，要求加快开征社会保障税
1.“范围小”即社会保障的实施范围小，覆盖面狭窄。我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，这部分人员占社会成员的一小部分。三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者多数并没有参加。特别是占全国总人口70%以上的农民，目前仍基本上被摒弃于国家的社会保障体系之外，全部的保障依赖于家庭和土地。
2.“层次低”即统筹层次低，社会化管理和服务程度低。目前，在我国除了养老保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目仍然停留在试点阶段，没有全面实行社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险统筹，除少数省市以外，大部分地区仍停留在市县级统筹阶段。社会保险的社会化管理和服务也进展较慢，还有许多事务性的工作基本上仍由企业承担。
3.“管理乱”即社会保障资金管理混乱。一是部门分割，导致管理效率低下，管理成本高昂。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险和失业保险；民政部门负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险；保险公司负责城镇集体职工养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。这种各自为政，分散管理的体制导致机构重叠，执行成本高昂。二是社会保障基金运营未引入市场机制，存在挪用、挤占甚至浪费现象，制约其提升社会效率作用的发挥。据统计，1998年，劳动和社会保障部对全国养老和失业保险基金挤占挪用和其它违纪情况进行检查，初步核定1996年至1998年3月各地违规动用基金173.98亿元。[7]。
4.“差异大”。首先，缴费水平、待遇标准和范围差异大。社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。以基本养老保险为例，2001年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市的深圳仅为6%，在持续发展中的北京为19%，而在老工业基地的武汉却高达24%，高低之间相差18个百分点。从山东来看，各地也不相同，济南为22.1%，威海为17.9%，临沂为19.1%。[8]仅此一项即对当地的成本结构产生重大影响，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。其次，在已享受社会保障的人群中，由于保障资金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异。
5.“收缴难”。首先，法制缺乏，刚性不足，收缴困难。社会保障税的征缴不适用全国人大颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，税务机关不能使用《税收征管法》这一强大的法律武器。《社会保险费征缴暂行条例》属于行政法规，其法律效力自然低于法律，且其规定难免失之宽泛。据劳动与社会保障部的统计表明，截止到2001年底，全国企业累计欠费395.39亿元，其中欠费千万元以上的企业207个，欠缴百万元以上的企业有4900多家，最多的欠缴上亿元。由于欠缴严重而导致收缴率下降：1992年、1993年、1998年、1999年养老保险的全国收缴率分别是96.3%、92.4%、89%和90%[9]。从清理欠费情况来看，截至2001年6月底，全国清理收回企业欠费55.37亿元，仅占年初累计欠费的15.12%，占当年清欠任务(130亿元)的42.59%，而同期累计欠费净增额达23.26亿元[10]。其次，对于统筹缴费，在狭隘的部门利益驱动下，一部分企业拒缴、滞缴和逃缴。一些经营效益好的行业和企业将部门单位利益置于国家和社会利益之上，错误地认为社会统筹是搞“变相平调”，纷纷要求独立“自保”，千方百计地逃避缴费的责任。
二、开征社会保障税的可行性分析
（一）社会环境成熟
近年来，我国不断加强社会保障体系建设，截止2002年6月底[11]，全国参加基本养老保险社会统筹的职工10567万，参保离退休人员3418万，实行养老金社会发放的企业和事业单位离退休人员3241万，社会化发放率达99.2%；参加事业保险人员10095万，2002年上半年月平均领取失业保险金人数达348万；全国1930.8万城市困难居民得到基本生活保障。社会保障体系的不断完善，人们对社会保障的认同感逐步增强。据国家劳动和社会保障部[12]2002年的一项调查显示，93.8%的被调查人关心社会保障问题，88.5%的被调查人希望国家加大社会保障力度。从中可以看出，越来越多的人认识到，只有现在缴纳了社会保障金，将来才能享受到社会保障福利。同时，“社会保险费”改为“社会保障税”后，征收具有强制性，管理具有规范性，税款具有专项返还性，能够保证所有纳税人从中受益，易为广大群众所接受。
（二）税源基础基本具备
经过20多年的改革开放，我国国民经济迅速发展，经济货币化程度不断加深，国民收入分配格局向个人倾斜，私人收入积累也有了一定规模，工薪阶层已具备了一定的纳税能力。同时，国有企业具备了一定的纳税能力。另外，私营企业、个体工商户发展前景广阔，它们愿意也有能力负担社会保障税。据世界银行统计[13]，2000年我国国内储蓄率43%，世界总计为23%，其中低收入国家（中国和印度除外）为17%，中等收入和高收入国家为22%。
（三）开征社会保障税符合税收效率原则
税收效率指的是税收必须在税务行政、资源利用和经济运转三方面尽可能地讲求效率。即税收效率的含义包括三个方面：规模效率、经济效率和行政效率。从开征社会保障税上看，是基本符合税收效率上述三原则的。
1.税收的规模效率。从经济角度上看，社会保障税是符合规模效率原则的。2001年[14]，全国社会保险基金收入与支出分别达到2914.6亿元和2591亿元，约占当年GDP总量的3.6%左右，占当年工商税收总量的22%上下；历年社会保险基金累计节余1396.6亿元；全年社会救济、社会福利事业费支出达到426亿元，覆盖1500多万获得最低生活保障的城乡居民、6000多万获得临时救济的城乡居民及相当数量的优抚对象、残疾人群及部分特殊保障人群。
2.税收的经济效率。开征社会保障税，把原来由企业管生管病管死的事，交由社会来处理，对企业无疑是一种解脱，会对企业的生存、生长和发展带来事半功倍的效益。
3.税收的行政效率。目前，我国税务机构遍布全国，分布面广，渗透性强，拥有一大批经验丰富的税务人员。据国家税务总局的最新统计，截至2003年6月[15]，全国已有16个省、自治区、直辖市地税机关根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》和当地政府规定，负责征收各项、单项或部分企业社保费。2003年1-6月份，税务部门征收的社会保险费已达778亿元，比上年同期增收177亿元，增长约29.4%。
三、社会保障税的税制设计
开征社会保障税的长远目标应该是为所有劳动者（由城镇逐步到农村）筹集维持其养老、失业、医疗、工伤、生育等基本保障需要所需资金，为建立统一、规范、高效率的社会保障制度提供相应的资金来源。根据我国生产力发展水平和各方面的承受能力，开征社会保障税的近期目标应该是为除农村劳动者以外的劳动者提供基本的生活、医疗保障资金来源。
（一）征收范围和纳税人。我国社会保障税的纳税人可先定为以下单位和个人:1.国家机关及各企事业单位。2.国家公务人员。3.实行财政拨款的机关、团体、行政事业单位工作人员。4.各种所有制形式的公司、企业工作人员。5.自营人员采取自愿原则缴纳社会保障税。6.县(市)人均收入水平达到一定标准的农业人员。
（二）税目的选择和计税依据的确定。按照与现行社会保险制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，社会保障税的税目可确定为城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个，统一税基，分别征收，以后随着经济发展水平的提高再逐步增设税目。根据企业、个人共同负担的原则，养老保险、退休职工的医疗保险由企业和职工共同负担，失业保险主要由企业缴纳。对于个体经营者和农民，则全部由个人负担。在计税依据上，采取以单位工资总额和职工本人工薪收入额为主原则。根据我国实际，社会保障税的计税依据主要应包括两部分：一部分是单位工资总额，另一部分为职工个人工薪收入额。个体工商户、私营企业主等非工薪收入者的计税依据，按纯收益为计税依据，对不易核定的，可授权征收部门在当地上一年度职工月平均限度以内确定或定额征收。
（三）积累模式的选择。事实上，在社会保障税的3个税目中，只有基本养老税目涉及积累模式的选择问题，因为无论从理论上还是国际实践看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡”原则，一般实行现收现付即可，而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而往往强调实现一定程度的积累。面对我国目前在养老保险方面面临的严峻形势，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期做准备。
（四）税率的确定。在税率方式的设计上，采取比例税率为主，定额税率为辅的两种税率结构。（1）养老保险项目的税率确定。目前，我国企业的缴费比例为工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。立足我国已进入老龄化国家和截止2000年全国养老金社会发放率仅为81.1%[16]，支付能力明显不足等现状，我国的养老保险税税率可略高于现行养老费的缴费水平。因此，养老保险项目的税率应当确定为工薪总额的28%，其中单位缴纳工薪总额的20%，个人缴纳工薪收入的8%。（2）医疗保险项目负担率的确定。目考虑到与现行医疗保障制度的衔接，社会保障税医疗保险项目的适用税率定在8%左右为宜，其中单位缴纳工薪总额的6%，个人缴纳工薪收入的2%。（3）失业保险项目负担率的确定。社会保障税失业保险项目的适用税率大致可以确定为工薪总额的4%，其中单位缴纳工薪总额的3%，个人缴纳工薪收人的1%。综上所述，我国社会保障税的税负水平大致可确定为40%，其中单位缴纳工薪总额的29%，个人缴纳工薪收入的11%。
（五）纳税期限和征收管理。社会保障税在单位发放工资时同个人所得税一样实行源泉按月扣缴。考虑到我国原来一些单位的社会保险费是按年缴纳，为了衔接，也可以按年缴纳，纳税人可选择缴纳期限。社会保障税实行自行申报纳税与税务部门核定征收相结合的方式，对帐证健全的单位，由单位自行申报纳税。对财务不健全、难以准确提供工资发放情况的企业和个人及自由职业者，由税务部门核定其应纳税额。社会保障税应不分企业性质和隶属关系，一律采取属地征收原则，由各级地方税务机关负责征收。
（六）税种归属选择。我国是典型的中央集权型国家，建立单独的社会保障预算对基本社会保险的收、支和结余进行统一管理应该作为中央政府的基本职责之一。但是，目前我国的养老、失业、医疗等社会保险计划是由省、地或县市一级政府来搞，中央并没有统起来。所以，如果要将社会保险税作为中央税，财政体制必须进行相应的大调整，但这项工作十分复杂，因而近期内将社会保障税作为中央收入难度很大，短期内社会保障税只能作为地方税。只有当养老、失业、医疗保险及基金的统筹层次提高到全国统筹，社会保障税才有条件成为中央的收入。
参考文献
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[10]山东省国税局社会保障课题组调研报告，2003年7月。
[11]山东省国税局社会保障课题组调研报告，2003年7月。
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[13]富子梅：“怎么看8.7万亿储蓄存款”，《人民日报》，2003年2月10日第6版。
[14]“2001年中国劳动和社会保障白皮书”，国家劳动和社会保障部网站。
（一）建立了系统的济贫制度北宋时期，形成了以贫困救济为主、医疗救济为辅的济贫制度。1.建立了以居养法为核心的有关济贫方面的法律法规体系北宋时期，于熙宁年间出台元丰惠养乞丐法，成为首部有关济贫方面的法律法规。元符元年（1098），颁布居养法，完善了元丰惠养乞丐法的内容。崇宁年间（1102—1106），颁布安济法，对贫困病患进行单独收治。元丰惠养乞丐法内容为：“诸州岁以十月差官检视内外老病贫乏不能自存者注籍，人日给米豆共一升，小儿半之，三日一给。自十一月朔始，止明年三月晦。”［3］卷280熙宁十年二月丁酉条居养法专为救济贫困者而设，主要内容为：“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”［2］5865食货六〇之一安济法专为救治贫困病患而设，主要内容为：凡户数上千城寨，一般都要设置安济坊［2］5867食货六〇之五；凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治。［4］223乙志卷5宋固杀人报2.建立了以福田院、居养院为主，以安济坊为辅的济贫设施体系北宋时期，福田院与居养院为综合性济贫机构，收养对象包括贫困无依者、贫困病患等。福田院仅设置于京师，收养对象也仅限于汴梁（河南开封）贫困人口。居养院设置非常广泛，各州郡皆有设置，徽宗时期，甚至户数上千的城寨都有设置，受惠面广泛。安济坊为专门性机构，负责收治贫困病患。该机构设置也非常普遍，徽宗时期，户数上千的城寨都要设置。与此同时，一些官员在地方上也有建树，如赵抃所创越州病坊、苏轼所创杭州安乐坊，都以收治贫困病患为主。此外，北宋还开创了漏泽园制度，设置公共墓地。允许无法安葬亲属的贫民免费使用，也是济贫设施的一种。3.建立了以医药惠民局为核心的医疗救助体系北宋时期，逐步建立了由病院、治疗、药局三部分组成的医疗救助体系。其中，病院主要是安济坊，以及个别官员在地方上建立的病坊。在未出现安济坊之前，居养院具有一定的病院功能。治疗系统主要有翰林医官院和太医局两种，这些机构平时主要为皇家诊治，有时，尤其是疾疫流行期间，也承诏为百姓诊治。药局系统主要有合剂局和医药惠民局两种，负责“修合良药，出卖以济民疾”［5］3908卷165职官五太府寺。北宋初年，制售成药的机构主要有熟药库、合药所以及市易务卖药所。北宋末年，分化合并为两种，即合剂局和医药惠民局。其中，合剂局仅设于京师，医药惠民局则不但在京师，各地也有设立，成为药局系统的核心。南宋以后，医药惠民局改称太平惠民局，一直沿用到南宋末年。
（二）建立了以养老为核心的扶弱制度北宋时期，相比于其他社会保障事项如救荒、济贫而言，对弱势群体的社会救助不够重视。所谓弱势群体，是指由于自身原因导致的在社会竞争中处于弱势地位的人群，主要包括老人、儿童和妇女。用中国传统话语讲，就是所谓的穷民，因此，扶弱也可以用恤穷概括。对于这一群体的社会保障，主要通过以下途径得以实现。1.建立了以综合性机构收养为核心的养老制度北宋时期，对老人的救济是由福田院、居养院等综合性机构完成的，收养对象是年满60岁以上的孤寡老人，养济标准大体是每人日支米一升。对于其中80岁以上的老人，有一些特殊照顾政策。如年过80岁以上居养人，允许支给新米及一些柴炭钱；年过90岁以上居养人，每天添支酱菜钱20文，夏季给布衣，冬季给“衲衣絮被”；百岁以上居养人，每日添支肉食酱菜钱30文，冬季给“绵绢衣被”，夏季给“单绢衫绔装着”。［2］6320食货六八之一三三不过，由于80岁以上老人本就稀少，这种政策更多带有王权仁政表达的意味，实际作用有限。2.建立了以综合性机构收养为核心的儿童救济制度北宋时期，对于弃婴、孤儿的收养也主要是由福田院、居养院等综合性机构完成的，通常没有更多优待政策，日食定量往往为成人的一半，也未见对弃婴、孤儿的教育方面的记录。3.建立了以免役为核心的女户照顾制度北宋时期，对于妇女的照顾政策主要是免役一项，即无丁男的女户家庭，可以免除差役。差役，在北宋时期是一个极重的负担，能够得到免役的照顾，也是一项相当优待的政策了。不过，在熙丰变法期间，一度曾令女户缴纳免役钱，实际取消了女户免役的优待。元祐以后，一切又复归旧制。
二、南宋社会保障体系的演变
南宋社会保障制度继承了北宋时期确立的框架，但至少三个方面发生了重要变化。
（一）社会保障主体的变化北宋时期，社会保障的主体主要是政府，南宋以后，社会力量逐渐增强，在社会保障各个领域逐渐占据重要地位，社会保障主体发生明显的变化。1.救荒越来越依赖于劝分劝分又称劝粜，指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。有时两者难以区别，统称劝分。此法始见于太宗时期（976—997），正式形成于天禧年间（1017—1021），此后，救荒中经常使用。为防止无限制利用民间储蓄，特规定：“在法，以常平钱谷应副不足，方许劝诱有力之家出办粜贷。”［2］5819食货五七之一七因此，整个北宋时期，劝分的实施还是比较有节制的。南宋以后，由于常平仓与义仓的衰败，政府财力日益窘迫，不得不更多依赖劝分筹集救荒钱谷。淳熙十年（1183），尤袤曾说：“今日公私诚是困竭，不宜复有小歉。国家水旱之备，止有常平、义仓，频年旱暵，发之略尽。今所以为预备之计，唯有多出缗钱广储米斛而已。”又说：“救荒之政莫急于劝分。”［6］卷26国用四•振恤以饶州为例，乾道五年（1169）“连岁旱涝，细民艰食”，朝廷诏命拨义仓米赈济。结果只拨到义仓米6800余硕，“不了一月赈粜之数”，又从上供米中拨付1万硕，仍微不足济。而同时从上户处“劝谕”所得即为19.6万余硕，无疑是该次赈济的主要经济来源。［2］5824食货五八之六这种越来越依赖劝分的趋势，无疑反映了救济主体中政府地位的变化。2.社会保障设施建设越来越具有民办性质北宋时期，社会保障设施无论是仓储设施还是济贫机构，基本都是政府出资兴建的，只有少量的养病机构有民间力量参与。南宋以后，由民间参与兴办的各种社会保障设施大为增多，成为社会保障事业的一个突出力量。如各地所建仓储设置中，仅社仓一项就有不少民间力量参与其中。据笔者不完全统计，南宋时期，各地所建社仓69处，分仓无数。在共计69处社仓中，官方出资33项，约占总数的47.8%；民间出资24项，约占总数的34.8%；官方与民间共同出资4项，约占总数的5.8%。据此，民间出资或合资的占到总数的40.6%，显示南宋时期民间力量参与社会保障设施的程度是相当高的。并且，在所有社仓中，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。［7］18-24此外，在各种济贫机构中，由民间力量参与兴办的也不在少数。如隆兴府养济院，虽隶属江南西路转运司，但在兴办过程中，多得私人捐助。先是，乾道年间（1165—1173），芮烨（辉）为江南西路转运副使，鉴于豫章（江西南昌）往来行旅众多，一旦遭遇不幸，无以赈救。因此，芮烨去职之际，留下“私钱”100万委托后继者“称贷贸易”，以盈余购买药物治疗病患者。淳熙五年（1178），赵汝愚复捐私钱140万买田东关罗舍，以租入为病人提供饮食。淳熙七年（1180），钱寔（佃）继为江南西路转运使，在了解到前人有关善举后，再捐“己资”130万，合并芮烨所留钱，买田长定，并在延庆、崇和两门外建筑屋宇。至淳熙九年（1182），养济院正式落成。［8］卷79江西运司养济院记根据上述介绍可知，南宋以后，民间力量大量参与到济贫设施的建设之中，无疑反映了救济主体中政府地位与民间力量的消长。3.民间自发性的社会救助行为增多北宋时期，社会保障主体无疑是政府，一些官员士人尽管也有部分善举，但并不普遍。南宋以后，以士人与乡绅为代表的社会精英阶层纷纷参与到社会保障事业当中，对南宋社会保障体系的发展起到了重要推动作用，也成为明清民间慈善大发展的滥觞。以义庄为例，其始于北宋中期范仲淹，由范仲淹个人捐资所创，用以救济贫困族人。据笔者不完全统计，两宋期间，各地共建立义庄或义田79所，其中，建于北宋的约占16所，建于南宋的约占63所。［7］156-160也就是说，自范氏义庄于皇祐元年（1049）建立后直至北宋灭亡的近80年间，仿效范仲淹设立义庄的只有16所左右，而南宋以后，仿效范氏义庄的则多达63所左右。再以民间举办的大型施粥活动为例，北宋时期，尽管也有民间人士于饥荒期间出粟施粥赈济饥民，但次数不多，且规模都较小。南宋时期，大规模的民间施粥赈济活动大为增加，且规模庞大。其中，金坛（江苏镇江）名士刘宰于嘉定、绍定年间（1208—1233）举行过三次大规模施粥赈济活动，以嘉定十七年（1224）的规模最大：起初赴局者仅有数百人，过了三月，增至万人，到四月中旬接新为止，日就食者最多时高达1.5万人之众！［9］卷22金坛县嘉定甲申粥局记［10］卷3金石15金坛县嘉定甲申粥局记而汉州（四川广汉）富民李发于乾道四年（1168）举行的私人赈济活动，饥民更高达每日三四万人！次年，饥馑延续，数百里间，扶老携幼至李家就食者又倍于前，达到七八万人之巨！在此前后，凡30余年间，李发捐廪赈济，岁以为常，所捐不知其数。［8］卷94承务郎李公（发）墓志铭［11］卷3救荒报应据此可证，南宋以后，民间自发性救济行为无疑是大为增加了。
（二）政府行为的变化北宋时期，社会保障的主角以中央为主，南宋以后，地方上的作用越来越大。由地方自行建立的救济设施越来越多，自主进行的救济事项也越来越多。1.由地方自行兴建的仓储越来越多北宋时期，用于社会保障的仓储主要由中央下诏在各地兴办，管理上也隶属于中央派出机构，如转运司、常平司等；且仓储种类较少，只有常平仓、义仓、广惠仓不多的几种。其中，常平仓仓本来源于上供钱，即原本上缴中央财政的部分；义仓仓本来源于对拥有土地的上户统一专项征缴；广惠仓仓本来源于诸州籍没的户绝田产租入，熙宁时，被统一出卖以补充常平仓本。南宋以后，由中央下诏建立的仓储只有常平仓、义仓、丰储仓，其中，常平仓、义仓逐渐衰败，不能发挥应有的作用；丰储仓仅限于行在临安，作用有限。因此，各地纷纷自行设立地方性仓储，用于地方赈济事宜。这类仓储经费基本出于地方财政结余，管理上也不隶属中央派出机构，仅属地方。根据笔者不完全统计，此类仓储有25种左右。［12］582.由地方设置的社会保障机构越来越多北宋时期，京师有福田院，外州郡有居养院、安济坊，都由中央统一诏令兴办。其中，福田院经费来源于内藏库，居养院、安济坊经费来源于常平仓，或以户绝田产补充。从理论上讲，福田院、居养院和安济坊都属于中央经费支持项目。南宋以后，除临安府的养济院外，各地所设立的济贫机构多由各地自筹经费设立，当然，其中也有常平仓补助，但并不是主要来源，经费以地方自筹为主。据笔者不完全统计，此类济贫机构也有18种。［12］177-1883.由地方自主实施的社会保障事项越来越多北宋时期，中央政府及其派出机构对于地方赈济事务权力很大，除转运司、常平司直接统辖各地赈济事务外，还不定期派出体谅安抚使、廉访使出巡地方，以协调赈济事务、监督地方执行情况。南宋以后，转运司的权力削弱，对地方赈济事务的管理能力大为弱化。常平司尽管仍是赈济事务的主管，但所辖仓储被军需等支借挪用，往往亏空严重，无钱谷可用。因此，地方上的赈济事务往往需要地方官自行筹措，也增加了地方官的权力。甚至有关赈济立法方面的工作，北宋时期概由中央机构负责。南宋以后，地方政府也有一定的立法权力。如关于赈济条件的规定，南宋以后，基本以放税五分为行赈济的标准。如淳熙八年（1181），浙西常平司奏报：本路去岁旱伤，轻重不均，有超过五分的，也有不及五分的。请示朝旨后，仍以五分以上赈济，五分以下则行赈粜。［11］拾遗对于不及分数的，与北宋时期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的审批权。如绍熙年间（1190—1194），繁昌下属二乡饥，“统县旱不及五分，法不应救荒”。由于吴汉英请于州里，特准依五分法赈济。此后“岁行之，二乡之民以济”。成为地方性的标准。
（三）保障方式的变化北宋时期，社会保障手段以行政性措施为主，南宋以后，社会保障手段开始向市场化和社会化方向转化。1.救荒措施的市场化与社会化转变两宋时期，救荒措施多种多样，从性质上看，可分为三类：一是纯行政性措施，主要包括赈给、赈贷、赈粜、施粥、移民就粟、募兵、倚阁、蠲免、免役、宽禁捕等。二是市场化措施，主要包括罢官籴、弛禁榷、招商（减商税）、以工代赈、禁遏籴等。三是社会化措施，主要是指劝分或劝粜之法。其中，纯行政性措施多行于北宋时期，南宋以后除保留了赈给、赈贷、赈粜、施粥外，其余措施渐趋减少或停用。市场化措施是从神宗时期（1068—1085）开始逐渐增多的，南宋以后一直沿用，但不及北宋中后期典型。社会化措施作为纯行政性措施的补充形式，早在北宋中前期就已开始实行，但大规模的应用却是南宋以后的事。这一变化过程，反映出两宋时期救荒措施的市场化与社会化趋势，即国家职能从独揽社会事务向调动市场、组织社会、参与经营的方向转变，同时也意味着中国古代传统荒政在两宋时期的一次重要转型。2.社会保障实体经营方式的市场化转变两宋时期，社会保障实体包括救荒仓储、济贫机构、慈幼设施等都面临着持续经营问题。北宋时期，社会保障实体多由中央经费支持，地方上一般不用过分担心经营问题。南宋以后，各类社会保障实体多由地方兴办，经费来源多为一次性的，持续经营成为一个问题。为此，南宋时期，各地多通过投资取息或置办田产获取租入的方式，获取稳定收益，支持社会保障实体持续经营。如隆兴府养济院，先有转运副使芮烨于乾道九年（1173）留私钱100万以委托后继者“称贷贸易”，收其盈余作为购买药材治疗贫困病患的费用。后有赵汝愚于淳熙五年（1178）复以私钱140万购置田产，收取租入作为贫困病患饮食之资。［8］卷79江西运司养济院记又如建康府实济院，为了保障经费来源，特设赈惠库一所，库钱用以放贷生息，收取息钱以为实济院运行之资。［13］卷23庐院•实济院其他如建康府养济院、淳安县安养院、湖州利济院等，都置有田产，以为经营之资。3.社会保障实体管理方式上的社会化转变北宋时期，除少部分病院由于本身即由私人参与创立因而有私人参与管理之外，绝大多数社会保障实体都由官方管理。南宋以后，大量半官半私的社会保障实体纷纷兴建，从仓储设施到济贫机构再到慈幼机构，大量私人参与管理，尤其以仓储设施最为常见。如举子仓，名义上一般由常平司、帅司、地方官共管，但具体事务一般由乡官、隅官之类低级胥吏负责，执掌出纳等事宜。也有聘请民间人士参与管理的，如建安县有僧人参与出纳管理，而桂阳“军委司法，县委丞薄，充提督官。军请寄居一员，每乡请诚悫慈良寄居，或士子一员，充收支官。军今本学保明士两员，每都请谨审不欺士人两员，充附籍官。妇人有孕五月。供报附籍官。至生子一日，赴收支官请米七斗，周岁再支三年（斗）”。社仓最为典型，其仓本构成大体有三种情况：一是官方（主要是常平官）借贷或无偿拨付；二是民间集资或捐献；三是官方与民间共同出资。管理方面，大体上都以民间自行管理为主，有些官方出资的则由官方派员督导。
三、南宋社会保障体系的特点
南宋时期，社会保障事业在北宋开创的基础上取得了较大进步，保障面更为广泛、保障设施更多、保障手段更为丰富。不过，仍存在保障水平不高、保障设施难以维持长久、强制手段并未根除等缺陷。由此，造成南宋社会保障体系的三方面特点。
（一）社会保障面广，但保障水平不高北宋时期，社会保障对象已经非常广泛，不再有社会阶层的限制，其所遵从的原则是“无分主客户”［6］卷26国用四•振恤。南宋以后，济贫工作持续发展，救济范围超过北宋。例如，对于北宋时期不够重视的慈幼工作倾注了更多关注，做了多方面的努力，取得了很大成效。不过，南宋时期，财政日趋困难，要维持这样一个庞大的社会保障体系，采取高标准的救济是不太现实的，只能以维持大多数人的基本生存需求为目标。北宋时期，灾荒期间的赈给水平一般“壮者人日二升，幼者人日一升”［6］卷26国用四•振恤。济贫机构中，一般大人日一升，小儿日半升。南宋以后，灾荒期间的赈给水平一般都是大人日一升、小儿日半升，比北宋时期降低了一半。不过，济贫机构的赈给标准仍维持了北宋时期的大人日一升、小儿日半升的水平，甚至有少数经济情况良好的机构如明州广惠院可达大人日二升、小儿日一升的水平。不过，北宋时期，灾荒期间的赈给标准并非总是大人日二升、幼者日一升的水平，有时也会减半执行。［6］卷26国用四•振恤综合考虑，南宋时期的保障水平与北宋时期差距不大，但保障范围更为广泛。
（二）社会保障设施创新多，但维持不久北宋时期，社会保障设施多由中央诏令统一设置，经费也比较有保障，因此，多能持续长久。南宋以后，社会保障设施多由地方自行设置，包括各种仓储设施和济贫机构，数量众多，但由于经费无法得到保障，因此持续性也成了问题。从名称上看，这一时期创设的诸多仓储设施和济贫机构名称各异，但其属性类似。在管理上，都始终存在着各种难以克服的弊端。如经费的持续筹集、经办人员的舞弊等，因而都难以维持太久。
一、当前和谐社会建设面临的主要问题
目前，构建和谐社会面临的主要问题集中表现以下几个方面：
（一）环境日益恶化。由于经济学中外部效应的作用，大量企业废水排入河流，造成河流污染严重；由于很多企业无节制的工业废气排放，导致大气中一氧化碳、二氧化硫等有害物质严重超标，这些已严重影响到人们的身心健康。
（二）个人收入差距进一步扩大。当前贫富差距有进一步扩大的趋势，一些高收入群体逃税、漏税行为十分普遍，而对低收入阶层又缺乏有效的保护，使工薪阶层成为个税的纳税主体。
（三）社会保障制度不健全，社会保障资金来源不足。目前我国老龄化趋势明显加快，失业率比较高，再加上社保覆盖范围的逐步扩大，导致养老金、医疗保险金，失业保险金等社会保障支出增长迅速，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。而且社会保障筹资和管理中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”等问题。导致社会治安问题日益突出，势必影响社会的安定，影响和谐社会的建设。
（四）就业压力依然较大。中国的就业压力主要来自四个方面：一是劳动适龄人口居高不下；二是农村剩余劳动力向城市的转移；三是由于生产率提高带来的劳动力需求的相对减少；四是产业结构调整带来的下岗职工增加。如何增加就业岗位，降低失业率是构建和谐社会面临的一个突出问题。
二、税收政策的取向
（一）环保性社会的税收政策取向
要建立蓝天碧水的环保性社会，可以考虑在“费改税”的前提下，开征生态税。同时对现有税种进行调整和完善，使起具备一定的生态环保功能，和开征的生态税一起形成一个绿色税制体系。
1、制定专门的生态税法。
生态税的设计可以从纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节以及税收减免等方面来考虑。生态税应本着“谁污染、谁纳税”的原则，凡在境内从事有污染或废弃物排放行为以及生产有污染产品的企业和个人，都是纳税义务人。其课税对象概括来说指一切与环境污染和资源破坏有关的行为和产品，包括纳税人生产经营活动中所排放的各种污染物、废弃物以及有污染行为的商品。其税率的确定可根据产品附属污染物含量和浓度确定相应的差别定额税率或者超额累进税率。其计税依据可参照国际通行计税标准，按污染物排放的数量和浓度来确定。在税收减免方面，政府可对一些环保和节能的行为进行税收减免。这样通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免，可以倡导绿色经营和绿色消费的理念。
2、完善现行税法体系，建立中国特色绿色税制体系。
（1）增值税。可以考虑进一步加大对采用清洁生产工艺、清洁能源、综合回收利用废弃物进行生产的企业税收优惠力度；对在生产中严重损害环境的企业则加重课税；建议取消增值税有关农药、化肥低税率的优惠；对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等环保设备，应允许抵扣进项税额。
（2）所得税。鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业；对利用“三废”加工，变废为宝的生产企业；对环保产品和技术的开发、转让的企业。应给予所得税上的税收优惠，包括采用减免税、固定资产加速折旧、提高计税工资标准、投资抵扣所得税等一系列优惠。
（3）消费税。消费税的税目设置应考虑环境保护因素，将一些对环境影响较大的商品纳入征税范围，并根据商品对环境影响程度不同实行差别税率。但现行消费税政策并没有充分考虑着一点，有很多对环境极易造成危害的商品并没有被列入消费税征税范围，比如电池、塑料包装袋、移动电话等。
（4）资源税。完善资源税，首先在税率方面，应根据资源在开发利用过程中对环境的不同影响，实行差别税率；根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本等因素，提高和调整资源税的税率。其次，为了保护环境、维护生态平衡，应扩大我国资源税的征收范围。应逐步把水、土地、森林、草原等重要的自然资源都纳入征收范围。
（二）公平型社会的税收政策取向
社会公平是和谐社会的基本特征，公平即包括法人的公平，又包括自然人的公平。公平应该包括规则公平、分配公平、机会公平等基本内涵。在我国目前的税收政策上，虽然内外资所得税今年已经合并为统一的企业所得税法，但仍存在着一些不公平的税收政策，需要改革和完善。
1、完善个人所得税，体现税负公平，缩小收入差距。
一是改革税制征收模式。个人所得税有三种税制模式，即分项课征制、混合课征制、综合课征制。目前，我国采用分项课征制，即把个人的收入分成11项，每一项分别规定扣除额和适用税率。假设收入额相同但收入来源不同，由于适用不同的项目，则税额就不同。而且由于分项后，每项收入适用了低税率，就会降低高收入纳税人的税负，这种情况也是不合理的。为解决这些问题，国外个人所得税多采用综合课征制，即针对个人的全部收入额征税，纳税人无法将税率高的一类收入转为税率低的另一类收入来进行避税。这样做将会充分发挥个人所得税调节收入分配的职能。二是改革费用扣除制度，费用扣除应“指数化”。在确定扣除额时，应根据纳税人的家庭成员人数和子女教育费用的变化，并随着通货膨胀率和收入水平的变动对扣除标准进行相应调整，即实行“指数化”。这样做有利于降低低收入家庭的税收负担，缩减贫富差距。三是采用反列举法，逐步拓宽税基范围。当前我国个税采用正列举法，把个人的收入项目分成11项，而对未在税法中列举的所得项目无法征税，易产生税收漏洞。反列举法可使个人所得税有较为宽广的征税范围，从而避免对应税所得限制过死而导致税收漏洞过多，美国是采用这种方法最典型的国家。另外，在适当的时候，也可以考虑对个人证券交易所得、资本利得等开征个人所得税。四是依法治税，加强征管。要尽快完善代扣代缴制度，建立个人和单位双向申报纳税制度及交叉稽查处罚制度。尽快落实个人财产、存款实名登记制度。
2、开征遗产税、赠与税、物业税等税种，调节存量财产的公平。
首先，在遗产税设计方面，其起征点应当高一点，把一般中低收入者排除在外。在税率方面，宜采取超额累进税率，遗产越多，税负越重，但公益性捐赠可在税前扣除，以鼓励富人捐款。同时为了防止遗产税纳税人事先转移、分散财产，遗产税应与赠与税同时出台。其次，将房地产保有环节征收的税种合并为物业税，并同时设置起征点，实行超额累进税率，以照顾弱势群体的住房需求。通过对房产等物业征税，一方面可以有效的调节富人的财产和收入；另一方面随着政府物业税的增加，地方政府才有稳定的财源向低收入家庭提供更多的廉价房屋。
3、完善促进就业的税收政策。
一是扩大优惠政策的适用对象。凡从事创业的行为均给予免税或减税的税收优惠。提高个体工商户的月销售额（或营业额）的起征点，对起征点以下的可以免征增值税、营业税和个人所得税，这有利于提高下岗失业人员自主创业的积极性。二是扩大优惠政策的适用范围，由新办企业扩大到所有吸纳下岗失业人员的企业。随着第三产业的发展，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，也成为扩大就业的重要渠道。因此，国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别（除国家限制发展的产业外），一律给予安置失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。三是加大劳动密集型企业的税收优惠力度。为鼓励社会力量创办更多的劳动密集型企业，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的程度。四是优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力。相对于发达国家，我国第三产业从业人员的比重还比较低，其吸纳劳动力的能力还有相当大的发展空间。由于某些第三产业利润率还比较低，通过对第三产业实行差别税率等税收优惠，以扶持其发展。另外，对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训的中介机构给予税收减免和政府资金支持，给予对外劳务输出的中介给予税收补贴，促进就业服务中介的发展。五是促进中小企业发展，形成新增就业能力。我国中小企业在解决社会就业、维护社会稳定方面发挥的重要作用是显而易见的。建议应在增值税、营业税、所得税制的改革中，考虑在税率、起征点、减免税等方面给予优惠。
三、保障性社会的税收政策取向
社会保障税作为筹集社会保险基金的主要来源，是进一步完善、规范社会保障制度的关键，开征社会保障税势在必行。开征社会保障税可以从以下几方面来考虑：
一是在纳税人方面。凡是我国公民和法人均为纳税人，具体包括在中华人民共和国境内的国有企业、集体企业、股份制企业、股份合作制企业、联营企业、合作企业、乡镇企业、私营企业、外商投资企业、其他企业及职工；行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及职工；以及农民、个体工商户和自由职业者。
20世纪以来，随着人类经济、政治、社会文明等方面的飞速发展，社会保障〔1〕已被各国通过不同的宪法实践确认为一项必不可少的基本权利。正如联合国《世界人权宣言》所称：“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。” 虽然如同社会经济权利的其他权利一般，社会保障权作为权利并非如古老的自由权一般受到“超验”的普遍尊崇。但社会保障权在各个国家和国际社会的人权保护谱系中，已与其他自由权、参政权等权利相互联结，享有了共同的基础，本文即对社会保障权的宪法基础作一探讨。 一、社会保障权是一项体现人类理性的“自然权利” “自然权利”提出于17、18世纪，为英、美、法诸国宪法诞生提供了理论依据。享有并保护“自然权利”是人类社会通过宪法创设政府的宗旨。这种自然权利不仅包括生命、自由、财产，同样也包括追求幸福和安全。生命、自由、财产在早期创立的资本主义国家宪法中被理所当然地推崇为人权的三大基石，那是因为在那个历史背景下人们所普遍关注的是对抗政府、反对专制的权利。但同样被早期的宪法文件所认可的安全的权利却直到20世纪以来才开始显示出其真正的意义。 安全的权利与生命、自由、财产这些“自然权利”一样是基于人类的理性。人在社会中生存，人在与其他同类，并且也只能与其他同类一起在社会中生存。人类在与其他人的共同生活中满足其需要，实现其愿望。国家为社会全体成员提供“安全”的保护是人的理性。国家正是“一个由自由的人们为享受权利和保护他们共同的利益而结合起来的完整联合体”。 20世纪以来，随着各种社会因素的出现，人类对这种理性的意识逐步地清晰起来。如不断发生的经济危机，战争与战争所带来的灾难。若没有通过宪法确立并实现的为全体社会成员提供社会保障的权利———如同生命、自由、财产一般的自然权利，现代国家的生存将无法想象。 二、社会保障权利是宪法权利发展的客观要求 宪法权利是由各个国家的宪法所确认并予以保护的基本权利。它是宪法的价值，也是宪法的核心内容。不同的国家在不同的历史时期所列举和保护的宪法权利不尽相同。正如T.H.马歇尔所说， 18世纪的公民权由个人自由所必须的各种权利所组成，包括人身自由、言论、思想、信仰自由和财产与契约的自由；发展于19世纪的政治权(PoliticalRights)，即参与政治生活的权利和选举的权利；而20世纪的成就则在于社会权(SocialRights)，社会成员享有最起码的经济与安全，充分享受社会遗产，享有普遍标准的文明生活与文明条件。该项权利包括教育系统和社会服务的建立。这种划分是依权利的演进历史而非权利的逻辑，是一种客观之描述。 宪法权利的发展有两个明显的特点：其一，一些早期立宪国家中，原有的宪法权利被赋予了新的含义，作出了新的界定；其二，新型立宪国家在其宪法权利体系中，增加了原有的立宪国家宪法中并未确认的一些新型的权利。前者如美国宪法中新财产权理念和平等权中新的解释，后者如自1919年德国的《魏玛宪法》以来各新型立宪国家社会经济权利的入宪。上述两个特点中社会保障权均榜上有名。 宪法权利的发展是20世纪以来人类社会发展的客观反映。自由而平等的社会是人类长期以来共同追求的理想。17、18世纪对自由的财产权的追求与绝对保护，对社会经济的繁荣起了极大的推动作用，但亦带来了贫富两极的严重分化，与自由连接的平等权被经济上的严重不平等所取代。而没有“经济安全和独立，就不会有真正的个人自由，贫困的人不是自由的人”，“免于恐惧和匮乏的自由”与享有“言论、表达自由和宗教自由”同等重要，均为现代人权之组成部分。各权利之间相互依存，相互关联，不可分割。如现代公民的财产权利，至少应由两项其他权利所补充：一是工作权，它可以带来收入，确保适当的生活水准；二是社会保障权，它是指由于无法获得必要的财产或者由于失业、年老或残疾等原因，通过工作等仍然无法达到适当的生活水准，在这种情况下，社会保障权可以补充甚至完全替代由于财产或工作原因造成的能够享受适当的生活水准之不足。现代社会，仅仅享有自由的权利而没有社会保障的权利也是无法想象的。 并且，随着经济社会的一体化发展和全球化的趋势，这种宪法权利的发展在国际社会中有了进一步的“共识”。二战以来，自联合国《人权宣言》始，国际社会不仅有了《保护公民及政治权利国际公约》，而且亦有了《经济、社会、文化权利国际公约》及《欧洲社会宪章》等国际间、区际间公约，对新的权利包括社会保障权的客观存在的认可。人类已同意将各国国内宪法对包括社会保障权 在内的这些新权利置于国际监督之下。 三、社会保障权可行性和必要性的基础 人类发展的历史证明，国家的存在以国家享有一定的权力为基础，没有权力的国家是不可能存在也不可能发展的，而宪法为保护公民权利则必须对国家权力予以规范，以确保国家权力行使的正当性。国家权力的享有与义务的承担是紧密相关的。国家权力的享有与义务的承担可能存在四种形态：第一，享有较小的权力，承担较大的义务；第二，享有较小的权力，承担较小的义务；第三，享有较大的权力，承担较小的义务；第四，享有较大的权力，承担较大的义务。 其中，第一种形态是最为美好的理想状态，但在国家承担社会保障义务保障公民社会保障权利的实践中是不可能实现的一种状态。社会保障权的实现必然要求国家享有较大的权力：通过立法权、征税权、转移支付权等承担社会保障之职能。 第二种状态是近代宪法所追求的状态。该状态以“社会契约”说为基础，认为国家权力的正当性来自于人们的认可，国家权力的疆界以保护公民自然状态下的自然权利为起始点，因此国家权力是有限的，政府的职能是最少的。这种理论在20世纪前有着广阔的市场，在20世纪后仍余音缭绕。这种形态意味着国家对社会保障职能的放弃，将社会保障的职能交由市场或个人。 这一理论在宪法中力图将国家塑造为一个消极义务主体的单一身份。 但是这种状态下的国家身份在20世纪则由于世界范围的革命：不流血的革命和流血的革命而受到了较大的挑战。前者如素有不流血革命传统的英国兴起于19世纪，完成于二战之后，以贝弗里奇报告为标志的、以保障全体社会成员权利为中心的又一次不流血的革命；再如1934—1935年时美国联邦政府承担起社会福利的“全面领导责任”的一场与“过去决裂的”哥白尼式的革命。后者如战后崛起的社会主义国家：由国家承担起保障社会的社会职能。 在第三种状态下，国家享有较大的权力，控制着各种社会机构和社会资源，但不承担社会保障之职能。其结果是一个无福利的“尸位素餐”国家。而中国要谨防滑入“尸位素餐”的非福利国家的泥潭。 在第四种形态下，国家行使权力与承担义务时“权力”与“责任”相对称。这种形态可以说是社会保障权得以实现的最为实际的选择。这种形态克服了第一种形态下“既要马儿跑又要马儿不吃草”的非现实的妄想，也避免了第二种状态下社会保障权完全放任市场经营导致社会更大的不平等的结果，还可以克服第三种形态下滥用权力但对公民安全保障不负责任的专制国家的出现，是公民社会保障权实现的最为切实可行的权力配置形态。 20世纪以来的宪法对国家的定位亦有了较大的发展。如法国1946年宪法规定：法兰西为惟一不可分的、非宗教的、民主的、社会的共和国(第1条)。1958年宪法则规定：法兰西为一个不可分割、非宗教的、民主的并为社会服务的共和国(第2条)。德国基本法则宣布德意志联邦共和国是一个社会的和民主的联邦国家(第20条)。1949年印度宪法则宣布印度是一个“社会主义民主共和国”。日本宪法第25条规定：“国家必须在生活的一切方面，致力于提高和扩充社会福利，社会保障以及公共卫生。”挪威王国宪法规定：“为每一个有劳动能力的人创造能够自食其力的条件是国家义不容辞的责任。”(116条)而二战后崛起的无产阶级掌握国家权力的国家，则无一例外，均将“社会主义”作为国家性质规定于宪法之中。社会主义公有制的经济制度决定了国家(人民权力的代表)享有经济与社会职能。社会主义的理论在不同制度下的世界各国有着不同形态、不同程度的实践。但国家具有社会职能，承担更多社会义务与社会责任则是20世纪以来，国家形态发展的新趋势。 由国家享有较大的权力并承担较大的义务的新身份已成为一种世界趋势。它基于社会经济、政治发展的新格局，包括工业化的大生产和经济危机，新型的社会力量的出现。也由于战争和战争的威胁，如两次世界大战给人类带来了巨大的灾难，而战争的血腥和恐怖，使人们意识到对付突然的、巨大的灾难并不是个人之力所能及。战争使人们更加意识到社会团结的重要性，战争也培养了人们共同抵御社会风险的心理素养。从道德的角度看，“战争建立并深化了国民的利他主义精神和对受害者的责任感。”战争中形成的社会凝聚力和在战争中国家的组织、管理、调动的加强，增强了战后人们对国家的信心和依赖。当然这种国家权力的扩大，亦得益于思想家们对扩大国家职能的鼓吹。[11] 由此可见，宪法对国家权力的规范已不再仅仅是限权了，而应是在扩权之下如何行使权利。 社会保障权是指全体公民依据法律普遍享有 的、由国家予以平等保障的对因社会风险导致的损失的补偿和救济的必不可少的权利，以及平等享有其他旨在提高生活质量的服务权利。 这一权利的全面阐述以英国人贝弗里奇的“社会保险和相关服务”报告为里程碑。贝氏报告不仅是一个详尽的关于社会保障的蓝图，而且是社会保障权及其实现的准确诠释。其报告中的“三U”体系，即普遍性(Universality)：所有成员都应享有社会保障，包括就业与不就业的人口，没有被排除在外(exclusion)；统一性(Unity)：社会保障是全国统一的公共事业，由国家统一管理；一致性(Uniformity)：全体社会成员享有相同的权利，对风险的承担、补助金标准的制定都应当是一致的，标准制定的依据是抵御风险的最低要求，而不是以个人的情况和贡献的大小为标准。[12]这一权利及其实现均标志着国家权力扩大的不可逆转。 国家，也只有国家，有必要也有可能承担实现公民社会保障权的宪法责任。国家以征税的权力为基础，以大量的转移支付为手段，以积极的立法为保证，[13]以社会保障权的积极义务的提供者、调节者和公断者的身份尊重、保护并实现全体公民普遍享有的这种社会保障的权利。 四、社会保障权在中国宪法规范中的逻辑推定 与宪法在历史发展的长河中相比，中国是20世纪以来的新型立宪国家。其立宪背景与古典时期的立宪国家不尽相同，也因意识形态等因素而与现代国家的宪法规定有所区别。以社会主义为根本制度的中国，一切权力属于人民，有着中央统一领导下的单一制体制。不论是国家的定位还是权力与责任的配置，都显示出其公民社会保障权利在宪法中应彰显出特别的意义。下面作者将仅从宪法规范的角度对中国宪法中的社会保障权作一逻辑分析。 宪法规范是宪法的构成要素。对宪法规范的主体(如国家权力的行使者或公民)而言，宪法规范可能是授权性规范，通过这种授权性规范，给予规范主体从事某种行为的权力；也可能是一种义务性规范，要求规范主体必须从事某种行为；还可能是禁止性规范，以这种规范禁止规范主体从事某种行为。这种授权性、义务性及禁止性规范在事实或行为上具有一定的确定性。与这种确定性相对应的应当是一种完全的宪法责任，即规范主体由于违反宪法规范，超越授权，滥用权力或行为不当而必须承担的一种法律责任。这种完全的宪法责任意味着有明确的义务承担者和明确而具体的义务。但是由于宪法规范的纲领性和至高性，使得许多宪法规范具有了一定的或然性，即行为或事实上具有了一定的不确定性，有人称之为“政策性规范”。与这种“政策性规范”相连接的是宪法上的一种不完全责任，这种不完全责任意味着义务承担者并没有任何履行义务以及必须履行责任的效力范围。其措辞多为“发展……”，“建立……”，“鼓励……”，“推行……”。确定性规范是一种事实性规范，它要求的是一种结果义务；而非确定性的政策性规范则是一种行为义务，而非结果义务，它所承担的往往是一种道德上的或政治上的责任。 宪法规范由宪法中的“条款”予以表现，而且常常是通过若干条款表现为具有密切关联的复合性规范。在中国宪法中，社会保障权尽管不是一个明确而完整的条款，但从众多的宪法条款中我们可以推定出关于这一权利的宪法规范。 1949年，在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定有关于优抚安置、劳动保险制度的内容。1954年第一部宪法在其第3章《公民的基本权利和义务》中，第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”该规定直接模仿于苏联1936年宪法。1975年宪法在有限的条款中，仍然保留了1954年宪法中的部分内容，其第27条第2款规定：“劳动者……在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年宪法基本恢复了1954年宪法的内容并有所发展，第50条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关心和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。” 1982年《中华人民共和国宪法》对我国公民的社会保障权再次作了规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织职工和国家机构工作人员的退休制度。”退休人员的生活受到国家和社会的保障(第44条)。“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权 利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育。”(第45条)。2011年宪法修正案中又加入了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。 与1975年宪法、1978年宪法相比， 1982年宪法关于社会保障权的内容有了明显的变化。一是由“劳动者”的物质帮助权改为了“中华人民共和国公民”，它蕴含着享有物质帮助不应以是否就业或曾经就业为前提或条件；二是除公民“权利”性条款外，尚有国家“制度性”条款，实行企业事业组织职工和国家工作人员退休制度；三是增加了退休人员(企业、事业职工和国家机关工作人员，并非全体公民)的生活保障权；四是在权利条款中具体规定了国家为满足公民权利需要而履行的职责：发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，军人及家属的优抚，残疾人的生活和教育的保障；五是除在“公民基本权利和义务”一章中对公民社会保障权的内容作了规定之外，在总纲中又增加了宣示性条款，以规定国家社会保障的目标。 从上述条款，我们可以看出： 第一，从权利规范的构成看，有对公民的授权性规范，如物质帮助权，退休人员的生活保障权。但是仍有下列问题可供检讨：其一，享有物质帮助权的主体不周延，仅限于年老、疾病和丧失劳动能力的公民，而没有包括如失业者或更多的主体，如儿童；[14]其二，帮助内容的不周延。仅仅是物质帮助，没有包括非物质帮助，如服务；其三，退休人员的生活保障权之主体不周延，仅限于企业事业组织职工和退休人员，没有涵盖其他公民，如农民。第二，亦有对国家的政策性规范，如“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育”。这种政策性规范尽管仅仅是国家的一种不完全的宪法责任，但并不能据此否定其作为公民社会保障权利内容的重要性，相反对其重要性的肯定既是对前一条公民授权性规范由“可能”到“现实”的必要手段，同时也是对国家承担政治责任和道德责任的要求。并且，在中国现状之下，国家对道德责任和政治责任的承担尤有重要意义。 第三， 2011年宪法修正案的规定为这一规范发生所设定的条件“经济发展水平”则使该规范更具或然性，而缺乏确定性。也就是说，其一，国家可以建立也可以不建立；其二，可以早建立也可以晚建立；其三，国家可以建立得好一些，也可以建立得差一些。因为国家有一个盾牌：“经济发展水平”的好与坏或高与低。 社会保障制度的建立与健全一定要与经济发展水平相关吗？其答案毫无疑问，社会保障制度的建立本身即社会经济发展到一定程度之产物，在经济水平十分低下的农业社会，人们对风险的保障主要以家庭为主，没有也不需要社会保障。这种社会保障制度的建立本身即社会经济发展的一定程度之产物，但经济发展的水平究竟要达到何种程度才能够建立与健全社会保障制度？而且，任何制度的建立与健全都与经济发展水平相关。 经济的增长为社会保障权的实现提供了一定的资源，但是经济发展水平并不能保证社会保障权享有的程度。一个充分的例证是改革开放前，中国经济的水平远不如改革开放后引世人瞩目的GDP持续增长，但今天公民的社会安全感则远非上世纪70年代可比，而今天中国的贫富差距亦突破历史最高水平。经济发展的快慢与高低并不能决定社会保障权的实现。国家对经济和生活资源的调配、国家预算中社会保障支出的分配都不可能完全决定于经济发展水平的快慢与高低。社会保障权得以较好保证的国家并不是GDP增长最快的国家，也不是经济实力最强的国家。 第四，同时， 2011年的中国宪法修正案中增加了“国家尊重和保障人权”的条款，为国家在人权问题上又设定了一条政策性规范。这一规范中的对象“人权”如何理解呢？笔者认为这一对象包括但应不限于中国政府已签署和批准并未予保留的国际人权公约中的人权内容。其中2003年全国人大常委会正式批准加入的《社会、经济、文化权利国家公约》中的社会保障权是关于人权规范的对象中应有之义。这一规范可视作是2011年宪法修正案中关于社会保障制度政策性条款的复合性条款。 当然，尽管2011年宪法修正案中的政策性条款在宪法意义上只具有较弱的规范性，但正如前述，一则这种政策性条款相应的不完全责任并不能否定社会保障权作为权利的重要性，它至少为国家设定了一种政治责任和道德责任；二则它与事实 性规范具有相同之性质，均为宪法性规范，是具有最高法律效力之规范，其他立法与行政行为只能通过具体的行为对其予以保障与实现，而不是相反。 结语 一项基本权利的宪法基础不仅在于其价值之要求，也在于其合乎宪法规范之逻辑要求。社会保障权是20世纪以来各国宪法中普遍具有的一项权利，而这一权利既体现了宪法有史以来的保障公民权利，规范国家权力的基本价值，亦意味着其作为宪法规范应具有的法律意义。对其正当性的探讨是我们对这项权利能有一个深刻的认识之起点，而这种具有正当性之基本权利的实现则不仅是理论而且是宪法实践的终点目标。 注释:“社会保障”一词在我国台湾和港澳地区亦译为“社会安全”。 这种宪法实践包括： (1)在宪法中以宣示性条款； (2)以立法性要求； (3)规定一种制度保障条款； (4)以明确的宪法条款提出； (5)通过宪法的解释； (6)通过履行国际条约。 《世界人权宣言》第22条。 如与美国《独立宣言》(1776年7月4日)同年但早于其22天出生的美国《弗吉尼亚州权利法案》(1776年6月12日)第1条明确规定：“一切人生而同等自由、独立，并享有某些天赋的权利，这些权利在他们进入社会的状态时，是不能用任何契约对他们的后代加以剥夺的；这些权利就是享有生命和自由，取得财产和占有财产以及对幸福和安全的追求和获得。”与美国《独立宣言》享有同样盛名，并对后世诸国影响更为深远的1789年法国《人权与公民权利宣言》第2条则规定：“任何政治结合的目的都在于保护人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”该宣言几经变动，在1793年，自然权利改为“平等、自由、安全和财产”。 格老秀斯语。 参见1944年罗斯福总统在美国国会发表的“国情咨文”。 参见[挪威]A.艾德等主编：《经济、社会、文化权利教程》，中国人权研究会组织翻译，四川人民出版社2011年版，第164-19页。 如里根与撒切尔政府时期，新保守主义的流行。 “尸位素餐”，参见尹伊文：“福利国家将带来什么”，《南方周末》2009年9月17日，尹伊文将“尸位素餐”形象地拟为“有奶也不给国民吃”以区别于“喂奶给国民吃”的福利国家。 据笔者对中国现行宪法的粗略统计，在宪法文本中，有30-35处之多提及社会主义，而在31条的修正案中，有约10处提及社会主义。 [11]19世纪以来，国家应积极干预的思想发展到了一个新的阶段，特别是在德国的讲坛社会主义、英国费边社会主义和法国的连带主义，这些学说被称为国家社会主义。20世纪以来，对西方国家有直接影响的应属凯恩斯。凯恩斯主义盛行于20世纪30年代经济危机以后的西方国家。凯恩斯主义是政府以财政等干预和调节经济生活的重要理论依据。 [12] 郑秉文：“合作主义理论与现代福利制度”，载[加]R.米什拉：《资本主义社会的福利制度》，“译者跋”，郑秉文译，法律出版社2003年版，第171页。 [13]社会保障制度的建立，在各国的最终实现都是由一套法律而逐步建立的，如在加拿大：“一个全面的社会保障制度不是在政府的某个法条中建立起来的。相反，它是通过10个法案，从‘二战’结束到70年代初期逐渐建立起来的。”仇雨临：《加拿大社会保障制度的选择及其对中国的启示》，经济管理出版社2003年版，第29页。而美国在罗斯福签署的若干重要法案中，对美国社会经济发展影响最深远的立法，当属1935年8月14日生效的《社会保障法》。姜守明等：《西方社会保障制度概论》，科学出版社2002年版，第148页。英国二战后的社会保障立法包括1945年《家庭补助法》； 1946年《国民保险法》、《国民健康保健法》、《住房法》、《房租管制法》、《工业伤害保险法》； 1948年《国民救济法》； 1975年《社会保障退休金法》； 1985年《社会保障法》； 1995年《退休金法》等。而日本有著名的“福利六法”即六部福利法。德国1883年《疾病保险法》， 1884年的《工伤保险法》， 1889年《伤残及养老保险法》， 1911年三部法律合为“帝国保险法”。此外， 1911年《职员养老保险法》， 1923年《矿工社会保险法》， 1927年《失业保 险法》， 1906年《军官养老法及士兵抚恤法》， 1907年《遗属救济法》， 1923年《残疾救助法》， 1924年《公共救助法》，上世纪70年代则制定了统一的《社会法典》。 [14] 当然，对儿童作为主体，我们亦可以从：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”(第49条)中引申出来。对母亲、儿童的保护应当包括物质保护和社会保护，但这个规范则为政策性规范，而非授权性或义务性规范，仍然是具有较弱规范性效力之规范。
社会保障制度概念，是随着时展而不断变化，综合国内外对社会保障概念的界定，笔者认为现代社会保障是国家和社会本着以人为本的理念，通过国民收入再分配，面向全体国民依法实施，以规避生存风险，防范社会风险，提高生活质量为目标的社会生活保障系统，包含社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等内容。
二、多维视角下社会保障本质
国内学者对社会保障本质研究，是从政治学、经济学、社会学等单一学科或单一视角展开。本文尝试从影响因素、公平理念及马克思主义关于人的全面发展等多维视角来研究社会保障本质。
1.从社会保障影响因素看社会保障本质。（1）政治方面：社会保障是体现统治阶级意志的社会政策。从政治视角看，社会保障实质是体现统治阶级意志的社会政策，社会保障制度实施目的是为了维护社会稳定。在西方政党政治中，社会保障政策往往作为一个政党争得选民支持，赢得选票的砝码。我国政府将社会保障制度视为改善民生的基本制度安排，经历了漫长认识过程。1986年~1993年，社会保障制度仅仅被看成国企改革配套措施；1993年~1997年，把社会保障体系作为建立社会主义市场经济新体制的五大支柱之一；1998年社会保障上升为国家一项基本制度安排。中国共产党逐渐认识到社会保障制度重要性，2003年以来实施新型农村合作医疗保障制度和2009年以来中国新型农村养老保险制度快速推进也证明了这一点。党的十提出构建统筹城乡社会保障制度，体现了新一届中央领导集体对保障与改善民生，推动社会和谐发展的坚强意志。（2）经济方面：社会保障是国民收入再分配制度。我国经济社会发展，国家财力持续增加。但由于分配制度不合理，贫富差距持续拉大，人们在关心做大财富蛋糕的同时，更关心蛋糕如何分享问题。政府必须通过社会保障再分配机制等手段调节收入分配，厉以宁（1995）谈到“经济意义上的收入分配差距的合理性与社会意义上的收入分配差距的合理性不完全一致，而政府在主持第二次分配时，不仅要从经济上考虑，更要从社会上考虑”。近年来，随着我国社会保障制度不断完善，社会保障通过再分配手段调节收入差距方面作用不断增强。（3）社会方面：社会保障是社会稳定与和谐的维系机制。社会和谐是始终是人类孜孜以求的社会理想，2005年2月，指出构建和谐社会理论，公平正义是社会主义和谐社会的基本要求，社会保障是实现社会公平正义的必要途径。改革开放使中国经济社会发生了巨大改变，但是现阶段社会矛盾凸显，增加了社会风险。社会保障制度在构建和谐社会中发挥着重要的作用。郑功成（2005）说，社会保障是社会和谐发展的客观基础与必要条件。社会保障制度通过满足社会成员生活与发展需要，化解社会矛盾，促进社会和谐。（4）文化方面：社会保障是促进文化发展的制度。社会保障制度与文化相互促进关系。一方面，文化因素对社会保障的影响是潜移默化的，各国社会保障制度特点总能体现民族文化影子。因此，文化因素影响社会保障制度发展模式；一方面，社会保障制度也打上了一国文化烙印。在日本，女性养老金与丈夫同一账户，这与日本受儒家思想传统影响，重视家庭责任的文化传统有很大关系。德国社会保险的产生使社会保险提供者和享受者处于平等地位，体现社会保障理念和人类思想的巨大转变，推动了人类文明发展。（5）国际因素：社会保障是促进人类融合的制度。世界各国都建立了适合本国实际的社会保障制度，但随着国际交流日益广泛，一国社会保障制度不可避免地受到其他国家社保思想影响。发达国家社会保障制度在某些方面可以为我们提供借鉴，如德国劳资分责社会保险模式、英国福利国家模式、新加坡公积金模式等，为我国结合国情创新社会保障模式，促进我国社会保障制度改革发展提供了借鉴。各国社会保障制度在相互借鉴中逐渐趋向融合，这种融合已经成为不可逆转趋势，使得全球社会保障制度公平正义价值得以体现。
2.从遵循“公平正义”理念看社会保障本质。（1）社会公平理论。马克思指出，社会公平衡量标准是随着历史的发展而发展的；要实现公平，必须要大力发展生产力，这对实现社会公平起决定性作用；实现社会公平，首先要实现社会制度的公平；社会公平的实现是一个渐进过程。中国共产党把实现社会公平作为长期奋斗目标。认为：社会公平是社会主义优越性的体现；邓小平对社会主义本质的论述体现了社会主义的公平观；强调实现共同富裕是社会主义的根本原则和本质特征；在党的十七大报告提出：“促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。十报告提出统筹推进城乡社会保障体系建设，从而实现城乡社会保障制度一体化，减少群体和地区差别，维护社会公平。在十八届三中全会提出：推动发展成果更多更公平惠及全体人民。（2）现代社会保障制度产生与发展体现公平理念。现代社会保障产生体现公平理念。“公平原则是社会保障的本质和核心”社会保障制度从建立之日起，就遵循“互助共济”原则。德国社会保险制度作为现代社会保障制度产生的标志，改变了济贫时代救助的临时性、不确定性、地域差异性，确立了政府责任和风险共担机制，不再以牺牲救助者人格尊严为代价来使受助者获得救助，救助成为国民权利和国家应尽义务，因此，现代社会保障产生充分地体现了公平理念。现代社会保障发展追求公平。郑功成（2010）对社会保障公平问题有精辟论述，他认为“公平是现代社会保障的核心价值诉求，社会保障中的公平是指平等地对待每一国民并保障其基本生活需求，普遍性地增进国民福利，不因身份、性别、民族、地域等差异而歧视或排斥任何人”。现代社会保障创造公平、维护公平、促进公平，它的发展体现了维护和实现公平的理念。1883年德国社会保险作为现代社会保障制度产生的标志，提出劳资分责与风险分担原则；1935年美国通过《社会保障法》，标志着现代社会保障制度化解社会弱势群体风险，朝向综合性方向发展；“二战”后英国爱德礼首相宣布建成了福利国家，1942年《贝弗里奇报告》标志着现代社会保障制度向普惠、公平迈进。进入成熟阶段以后，社会保障成为维护社会公平的重要制度安排。20世纪70年代末至20世纪80年代初现代社会保障制度进入改革与发展时期，更多考虑制度倾向公平普惠及可持续发展。在现代社会保障制度发展过程中，可以发现，社会保障对象在不断扩大、社会保障项目日益丰富完善，保障水平也在逐渐提高、社会保障方式多样化，供给主体多元化发展，从总体上实现由补缺型向普惠型转变，不断向实现公平、公正、共享方向迈进。（3）社会保障体系内容体现公平理念。社会救助制度是现代社会保障制度中最基本的组成部分，承担着解除国民生存危机、维护底线公平的重任，体现政府对国民生存权的维护、尤其对弱势群体利益提供保障，体现了社会政策的公平取向。目前，我国已经形成了以最低生活保障制度为主体的综合性社会救助体系，在解除社会弱势群体生存后顾之忧，维系社会公平与和谐方面发挥着重要作用，只要国民遭遇生存危机，就有平等享受社会救助的权利，这是社会救助制度在公平方面最直接体现。社会保险是现代社会保障制度核心，它能预防职工生、老、病、死、伤所带来的风险，维护职工养老、医疗等基本权益，提高公民稳定的安全预期。社会保险制度本质要求解除职工后顾之忧，让每位职工平等享有参保权、其保障水平和保险待遇不因地域、身份、性别差别而存在不同。我国《社会保险法》基本精神要求公民社会保险待遇的一致性，以体现社会公平，促进社会和谐。《社会保险法》明确提出，国家建立社会保险制度，“使公民共享发展成果”，首先，实现应保尽保，将符合参保条件的员工，无论其工作性质如何，都应纳入社会保险制度体系；其次，社会保险待遇标准统一，提高统筹层次，逐步减少城乡差别；第三，实现制度可持续发展，强化社会保险基金筹集与管理。社会福利作为中国社会保障制度的重要组成部分，是改善国民生活质量的重要制度。社会福利的主要功能在于为社会成员提供生活保障和社会服务，满足人民日益增长的物质和文化生活需要，保证人民获得公平发展机会，提高人民生活质量并共享经济社会发展成果，因此，社会福利制度是体现公平的重要制度。如何构建具有中国特色新型社会福利体系，以促进社会公平、社会和谐，是摆在我们面前的重大理论与现实课题。综上所述，社会保障无论从产生，发展和内容来看，都体现着公平理念。
3.从人的全面发展视角看社会保障本质。（1）相关理论。马克思主义的最高理想是实现人的全面而自由地发展。人的全面发展是马克思主义人类学理论的重要内容，是人类社会发展的价值追求。“使所有人共同享受大家创造出来的福利”、“使社会全体成员的才能得到全面的发展”。以人为本是科学发展观的核心，就是以中国最广大人民的根本利益为本，做到中国经济社会发展的成果由全体人民共享，实现国富到民富的转变。（2）社会保障与人的全面发展关系。人的全面发展体现了社会保障制度价值目标。社会保障制度就是要为社会成员的基本生活权利提供安全保障，从而实现社会公平和正义。社会保障制度价值目标之一就是实现人的全面发展，人的全面发展过程体现了社会保障制度价值目标。人的全面发展主要体现在“人的社会化、高素质化与老龄化等主要方面，社会越是向前发展，社会化、现代化程度就愈高。人的发展就愈是离不开对社会保障制度的依赖”社会保障制度解决了生活无保障者出现的生存危机，为社会成员提供了公平竞争的机会；社会保障对不幸者的救济，消除他们的各种社会风险，调动其进行劳动的积极性和创造性，这是人的全面发展的必然需要。社会保障制度提供人全面发展的条件。第一，社会保障制度保障国民生存权。生存权是首要人权，个人在社会上生活难免会遇到各种各样的风险，因此，国家社会有责任对其生存权进行保障。社会保障制度保障人的生存和发展权，维护人格尊严，使人们对生活有了安全感，促进人的全面发展；第二，社会保障制度保障人的发展权利。社会保障制度通过社会福利等制度设计提高国民素质，保障人的发展权。随着经济社会发展，社会保障水平也在不断提高，社会保障制度能够规避人的生存危机、防范社会风险、提高生活质量，给人以稳定安全预期，这种稳定的安全预期，能够让人身心健康，不断地充实自己，实现自身素质提高；第三，社会保障制度促进了人的社会关系不断发展。社会保障制度加速了人由“家庭人”到“社会人”的转变。市场经济发展导致各种社会风险不断增加，个体风险集聚很可能会演变成社会风险，而个人抵抗各种风险的能力有限，社会不稳定因素因个人抵抗风险的不确定性而增加。社会保障制度通过规避生存危机、防范社会风险、提高生活质量，会促进和谐人际关系的形成，从而促进社会关系的不断发展。
三、结论
〔关键词〕社会保障权,人民,国家,文明社会,社会秩序
2004年3月通过的宪法修正案中增加了“国家建立和健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款,意味着我国的社会保障制度将会进一步的法律化、制度化。这是执政党贯彻“三个代表”思想、执政为民的鲜明体现,也是我国向和谐社会迈进的基本举措。
“现代社会保障制度是人类20世纪所取得的最重要的制度文明之一,是人类文明的伟大发明。”(1)有学者在总结创设与保护社会权(社会保障权是一项重要的社会权)的理论根据时认为有四点理由,即:“(1)人类对生存与发展的要求;(2)自然威胁与社会威胁(含市场机制和竞争机制)导致的人类生存条件的脆弱性;(3)资源和权利的稀缺性;(4)道德与理性对人类需要的表达和实现将是一个长期的历史过程。”(2)正是基于这些理由,社会保障权被许多国家的宪法所明文规定。社会保障权作为现代社会公民享有的一项基本权利,是作为非正式制度的家庭保障功能日趋式微的必然产物,其出现和产生本身就具有一定程度的、不可否认的合法性。其合法性基础主要体现于以下几个方面:
一、人民与国家关系中的“民本主义”
前资本主义国家的专制统治将社会与人民淹没于其中,忽视了社会与人民的存在及其价值,不符合人性及社会发展规律,所以被人类抛进了历史的垃圾堆。自从人类进步到现代社会以来,国家与社会的二元并存,以及对“人民原则”的遵循,符合人性即社会发展的本质规律,顺应了民主文明的历史潮流。国家不再是从社会中产生并凌驾于社会和人民之上的政治力量,它只不过是人类实现自身目标的一种手段而已。随着民主和文明的发展,社会将把国家政权收回,人民群众将把国家政权收回。这不过是被异化了的国家与人民关系的复归而已。
从国家产生的意义上讲,正如霍布斯所言,国家并非由神意创造,而是人们通过社会契约让予自然权利建成的,其本质目的在于人们理性和幸福生活的需要以增进所有人的和平、安全与便利。法国革命家罗伯斯比尔也认为,“人民是者,政府是人民的创造物和所有物,社会服务人员是人民的公仆。”(3)在对待国家和人民关系方面,英国著名资产阶级启蒙思想家洛克认为,“为了保护社会而行动的有组织的国家”(4)“没有别的目的,只是为了人民的和平、安全和公众福利”。(5)国家或政府在本质上是工具性的,美国1776年的《独立宣言》称:“我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,所以才在人们中间成立政府”,“如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的,那么,人民就有权利来改变它或废除它,以建立新的政府。这新的政府,必须是建立在这样的原则的基础之上,并且是按照这样的方式来组织它的权力机关,庶几就人民看来那是最能够促进他们的安全和幸福的”。
文艺复兴运动的“人文主义”、资产阶级的思想启蒙以及丰富的民主社会经济与政治的实践,使人们认识到了自身的主体地位,这种从来就不曾有过的民主观念一旦深入人心,就一定会根深蒂固,任何复辟和倒退都是不可能的。伴随着经济的发展状况,国家和人民的关系,经历了两个阶段,或者说,国家在维护和保障人民权利和利益的过程中,扮演了两种不同的角色,与资本主义自由竞争相联系的“守夜人”,与垄断资本主义相适应的“调控者”。随着市场经济体制的不断发展和新形势与新要求的产生,消极的“守夜人”不足以满足人民的需要,不能充分实现政府成立的职能和目的,为了克服“市场失灵”,国家必须发挥“裁判者”或“调节者”的角色职能,弥补市场的缺陷,实现可持续发展和社会正义。“社会权则是与福利国家或积极性国家观相对应的基本人权。其目的在于消除伴随资本主义的高度化发展而产生的贫困和失业等社会弊病,为此要求国家积极地干预社会经济生活,保护和帮助弱者”。(6)无论国家职能如何变迁,其目的和宗旨始终是单一的,那就是“以民为本”、“为人民服务”。
正是基于国家与人民之间的这种服务关系以及手段与目的关系,才有社会保障制度,才有公民的社会保障权,并将对处于逆境中的、基本生活无法继续的公民的救助的义务,义无反顾地落到了国家的身上,国家在此种情况下有着义不容辞的职责。
二、文明社会中的人道主义
所谓“人道”,指爱护人的生命、尊重人的人格和权利的道德,《辞海》中这样解释。当一个人不能保证自己的基本生活需要时,也许就因此没了性命,也许只得沿街乞讨,这是不符合人性的。如果此时没有人去帮助或救济他,而使他长期处于这种状态下,也是不人道的表现。“在如此之状态下,一切权利和自由就有可能变成无任何实际意义的画饼充饥般的存在”。(7)社会保障正是基于对公民的生命、人格和权利的保护而产生的一种国家制度,并将此项国家义务用法律的方式规定下来,公民因此而享有了相应的权利——社会保障权。社会保障权保障公民的基本生活水平,不至于使得公民因食不果腹、衣不避体而丧失人的尊严或人格,更毋论生命。
现代社会中,人们的生活中不仅仅有法律明确规范的权利与义务,更有体现人文精神的道德准则,这一点对具体的个人如此,对国家更是这样。不爱护人的生命、不尊重人的人格和权利的行为是不道德的,应该受到道德和舆论的谴责,这一点对个人如此,对国家也是这样。当一个公民因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等因素,暂时或永久地丧失工作能力、失去工作机会,以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时,也许有好心而善良的人来帮助他,使其摆脱了困境;但是,当有一大批人因此而落入窘境时,就不能期望这样的好人帮忙,“天上不会总有馅饼”,即使有也未必够这么多的人享用,于是,人类不能期待这样一种或然性的救援,而需要一种制度性的、有保障的保障。赋予公民社会保障权,并将国家作为公民该权利的义务主体,公民将不会再有生活无着的忧虑和窘迫,并能够保持着自己的人格和尊严。
三、社会秩序中的稳定与和谐原则
随着社会的发展和进步,人类已不能再回到过去的“自然状态”,也不愿经历战争等所造成的混乱和无序,人类的生活需要和平与稳定的环境,以及和谐而安全的人际关系。和平与发展是当今社会的两大主题。和平,意味着秩序,意味着稳定的环境以及和谐的关系。和平既是发展的前提,又是发展的目的,只有在和平的环境中,发展才可能变为现实。而发展的最终目的也是为了人类生活的和平与幸福,任何社会发展与进步都只不过是也应该是人类和平与幸福的手段。
事实上,市场经济只是社会发展的一种方式,一个阶段,在此阶段,或者说采取市场经济的发展方式,尤其强调和平的、可预期的环境,稳定而安全的交易环境是市场的存续和发展的前提与基础。而市场所需之和平、安全的环境,一方面是市场自身运作的结果,另一方面又离不开国家的调节和干预。在市场失灵之处,国家是唯一的且有效的救世主。市场所带来的竞争是激烈的,也是残酷的,由此而导致的贫富分化、工人失业,以及由于市场自身的特点所造成的市场主体“惟利是图”,等等,由此而产生的社会问题,并非市场自身所能解决。
当一个公民因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等因素,暂时或永久地丧失工作能力、失去工作机会,以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时,他就会成为一个潜在的不稳定因子,当一群公民面临此问题时,就变成一个潜在的社会不安定因素,当这个问题普遍存在时,就成为了一个确实的社会稳定的威胁因素。然而,这样的社会问题并非仅仅依靠市场就能解决。对于处于困境中的公民的救助是国家的义务,是民主的国家的义不容辞的职责,也是国家为维持市场稳定有序的发展,而营造的市场环境秩序所必需的举措。贫富分化、工人失业对市场秩序是一种威胁,而那些处于因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等因素,暂时或永久地丧失工作能力、失去工作机会,以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准的人群则变成了社会和市场秩序稳定与和谐的直接危险。所以,赋予公民社会保障权,使国家承担起对公民基本生活的保障,是社会秩序稳定与和谐的基本要求。“因本世纪是‘社会安全’世纪,实施社会安全,殆已成为世界各国之中心政策。尤其从1919年德国魏玛宪法规定了有关社会安全之章节条款后,各国宪法大多起而依袭沿用;遂使宪法之人权保障机能,由昔日只消极地力求保障人自由不受国家不当干预,演变成今日积极地力求国家实施社会安全政策,以保障个人之生存权。换言之,即要求国家使人人获得适当工作,可以安适生活;一旦因年老力衰无法工作,或因罹患疾病失业等事情,可以借国家社会力量加以援助救济,以谋整个社会之安全和谐。”(8)
四、市场分配制度中的公平、正义原则
权利一开始便与正义有着不解之缘,梅因在《古代法》中认为,罗马法的功劳在于将正义和法学结合起来,使法学开始有了权利这个概念。(9)社会保障权,是公民在因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难等因素,暂时或永久地丧失工作能力、失去工作机会,以至收入不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时,要求国家给予一定物质帮助的权利,是国家以公共财物而赋予部分人的制度。从另一个侧面讲,则是国家对社会财富的一种分配方式,一种为谋求公平和正义而进行的再分配。
正义是一定社会中各阶级、阶层或集团关于社会制度及由此确立的各方面关系是否公正、合理的观念和行为要求,正义是具体的、历史的,其内容最终决定于物质生活条件。(10)在伦理上,正义即善,被看成是一种个人美德和人的需要或者要求的一种合理的、公平的满足。在政治、经济上,正义是指一种与社会的理想相符合,足以保证人们的合理需要和利益的制度。(11)正义是具体的,并非空泛的口号或不可捉摸的理想目标,而是要具体体现于社会生活的方方面面,满足人类具体的物质与精神的利益和欲求。
在市场经济条件下,资源的稀缺,产权的界定,以及竞争的激烈与严酷,使得社会必然产生财富的集中与贫富分化,于是,为了维持社会的平衡与正义,保障少数人的生存与人格尊严,社会保障制度应运而生。社会保障制度通过国家的物质帮助一定程度上实现了公平和正义,维持社会的平衡和稳定。魏玛宪法第151条第12项明揭:“经济生活之秩序,以使各人独得人类应得之生活为目的,并须适合正义之原则。”
虽然,在一般的意义上,“对正义的理解是:在同每一个人的幸福有关的事情上,公平地对待他,衡量这种对待的唯一标准是考虑受者的特性和受者的能力,所以正义的原则,引用一句名言来说就是‘一视同仁’”。(12)习惯上,正义被认为是维护和重建平衡或均衡,其重要的格言常常被格式化为“同样情况同样对待”。当然,我们需要对之补上“不同情况不同对待”。(13)社会保障权是弱者的权利,是国家给予弱者的帮助和救济,是国家对于弱者的一种“仁慈”。“仁慈是正义的女儿;它是从正义生出,并且不能与正义作对。”(14)
注释:
〔1〕郑秉文,和春雷.社会保障分析导论〔M〕.北京:法律出版社,2001.1.
〔2〕刘俊海.论社会权的保护及《经社文公约》在中国的未来实施〔J〕.刘海年.《经济、社会和文化权利国际公约》研究〔C〕.北京:中国法制出版社,2000.62.
〔3〕〔法〕罗伯斯比尔.革命法制和审判〔M〕.北京:商务印书馆,1965.138.
〔4〕〔5〕〔英〕洛克.政府论(下)〔M〕.北京:商务印书馆,1964.91,80.
〔6〕〔7〕〔日〕大须贺明.生存权论〔M〕.北京:法律出版社,2001.12,12.
〔8〕李鸿禧.宪法与人权〔M〕.台北:元照出版公司,1999.444.
〔9〕〔英〕梅因.古代法〔M〕.北京:商务印书馆,1984.102.
〔10〕孙国华.马克思主义法理学研究〔M〕.北京:群众出版社,1996.321.
〔11〕章若龙,李积桓.新编法理学〔M〕.武汉:华中师大出版社,1990.224.
〔12〕〔英〕威廉·葛德文.政治正义论.第一卷(中译本)〔M〕.北京:商务印书馆,1980.84-85.
【关键词】劳动社会保障；企业文化；劳资
据人民网报道越来越多的中国企业到德国投资，在德国直接投资的亚洲国家中，中国仅次于日本和韩国。并以两天一家的速度递增。目前已有700多家中国企业落户德国，总投资额达1亿欧元，预计到2015年，中国对德国的投资额将达20亿欧元，约占中国海外投资的3%（人民网2006年07月07日）。在这个大背景下目前越来越多的德语专业毕业生，毕业以后进入德国企业工作。
随着中国企业在德国的数量不断增多，也出现了不少问题。据德国«经济»周刊报道，中国企业在德国主要存在的问题主要分为两个主要方面：一，对德国员工长期以来养成的企业文化和习惯不了解。德国员工养成了一个习惯，8小时内认真工作，8小时之外百事不管。所以中国公司在8小时内要对德国员工严格要求，不要指望员工能以厂为家，处处为公司着想，更不要指望员工不计报酬的加班加点。二，对德国相关法律法规不了解，经常无意间触犯到有关法律法规，如经常涉及到的德国劳动社会保障法。所以说做到对德国劳动社会保障法以及德国企业文化不仅对中国企业在德国投资是十分重要的，而且对于即将进入德国企业工作的德语专业毕业生来说也是必须要了解的。有关德国劳动社会保障以及德国企业文化方面的重要内容也就成为德语专业德国概况课程的重要组成部分。
一、德国劳动社会保障法
(一)在患病情况下继续支付工资
在德国职工无劳动能力的法律状况受到很大重视。根据德国现行法律规定，所有职工都享有在一定期间内继续获得工资支付的请求。在德国社会法典中的具体规定如下：职工生病导致丧失劳动能力的，可以根据不同原因要求支付医疗费作为法定医疗保险金（社会法典V）第44条及以下条款。请求权数额为计入保险费率的通常所得工资的百分之七十，最高不超过工资纯收入的百分之九十。通常情况下，请求权自医生确诊为无劳动能力之日后一天产生，并且无时间上的限制，但最长为78星期。另外职工还有医疗费请求权，但是(社会法典V)规定：只要保险对象能够获得负有缴纳保险费义务的工资的，就不得主张医疗请求权。而且职工有无过错，都享有继续支付工资的请求权。但是他也有一个前提条件：只有在劳动关系持续4个星期以上后，方产生该请求权。上面提到的78星期的构成为：职工对雇主享有最长6个星期的继续支付工资的劳动法请求权。剩下的是对医疗保险金管理机构享有的，包含医疗费请求权终止期间在内的总共为期78星期的医疗费。
(二)在协商终止劳动合同方面
在德国劳动合同可以在任何时候经过合同双方当事人协商解除。但是，如果雇员没有充足的解约理由而解除劳动合同导致失业，雇员就要自己承担失业保险方面的损失，有可能暂停领取最长12星期的失业津贴。
(三)劳动合同的有效期
德国民法规定合同期限分为固定期合同，无固定期合同和以完成一定工作为期限。在德国如果签订固定期合同是需要理由的。如：
1.企业对该工作的需求只是暂时的；
2.固定期限紧随培训或学业之后，是为了帮助雇员适应接下来的工作；
3.工作性质适合固定期限；
4.属于试用期；
5.由于雇员自身的原因适合固定期限；
6.为公共机构的临时职位聘用的雇员可以得到家庭补助；
7.基于某项判决。
如此看来德国雇主法还是倾向订立无固定期限的劳动关系，以上列举的情况属于特殊情况。需要注意的是，在德国如果签订的固定期限合同到期后雇主在明知的情况下仍然任凭劳动关系发展下去，那么该固定期限合同即转为无固定期限合同。
(四)按约定解除合同规定
在通知期限方面，德国民法典要求，通知期限为某月的15日前或月底前的4个星期。对于存在两年以上的劳动关系，节约通知则要求延长为某年底的1至6个月。这种通知期限的规定同样适合对雇员规定。但是在试用期的6个月中的通知期限则为两个星期，不需要固定的终止日期。
二、德国企业文化——员工的职业习惯
(一)人力资源管理
众所周知德国企业历来力求企业人员少而精，工作效率高。从经理、工程师到技术员都要接受定期考核。在人员晋升方面，德国人认为，35岁以上的人才具备担当管理者的资格。在晋升时强调技术第一。对企业管理者的要求是，现把他们派遣到研究部门工作几年，然后学习管理经验。这样造成的结果是晋升速度缓慢。晋升为总经理时通常情况下为40岁至50岁之间。目的是保证管理者都要收过高等教育，实现专家治理企业。
(二)员工职业培训
德国的职业培训是一种双元制职业培训，学员学习的地点为两个独立不同的部门或机构，即职业培训学校和企业内部的车间或实验室。学员能够接受培训有一个前提条件，那就是在培训之前要和企业签订培训合同。合同对培训期间的学徒工资、培训期间的休假以及双方在培训期间的责任与义务都做出了详细的描述。
(三)劳动收入的构成与分配
工资由基本工资、岗位补助、超时补助、家庭状况补助（按照家庭中儿童的数量按月发放的一种补助。）、圣诞节奖等其他各类补助奖金构成。作为员工收入中最主要部分的基本工资占到员工工资收入的75%—80%。目前德国员工平均每周工作7.5小时，减去休假，每年实际工作时间约为1700小时。需要我们注意的是，由于德国工会的反对，计件工资的形式在德国的工资计算形式中越来越少了。在工资分配方面可分为高级职员工资和一般职员或工人工资。高级职员实行月薪制，一般没有奖金。收入的多少和工资增长多少均与资方商定。一般职员或工人实行岗位工资，即根据岗位的难易程度划分工资等级。
参考文献
关键词：社会保障；制度供给；对策分析
Abstract:Thistextfromcoverage,fundsupplywith,lawsupport,managementsystemfourrespectprobeintopresentChinashortageissueofsocialsecuritysystem,tracebacktoitscause.Andonthisbasis,putforwardthecountermeasureofimprovingthesocialsecuritysystem:Widenthechannelofraisingofthesocialsecurityfund,formthemulti-levelsocialsecuritysystem,acceleratetheconstructionoflegalsystemofthesocialsecurity,perfectthesupervisionmechanismofthesocialsecurity,improvemanagementofsocialsecurityandservicesystem.
Keywords:Socialsecurity;Systemsupplies;Countermeasureanalysis
党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，加快完善社会保障体系是建设社会主义和谐社会的基本任务。诺贝尔经济学奖获得者西蒙•库兹涅茨指出:“在任何时代,增长不仅仅是整体上的变动,还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的,每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰。”[1]亨廷顿在《变动社会的政治秩序》中指出，发展中国家社会变革和现代化实践的过程实际上是一个在政治稳定前提下的全面制度化的过程，制度化的过程本身就表明是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度,建立新的与经济增长和社会发展相吻合的制度。社会保障制度的建立与完善是一个国家社会发展和文明的重要标志，是一个国家和社会的安全网和稳定阀，是社会和谐的重要保证，是和谐社会的重要特征和要求。因此，解决社会保障制度供给不足问题则成了当前构建和谐社会的重要任务。
一、社会保障制度供给不足的主要表现
1、社会保障覆盖范围的供给不足
社会保障覆盖范围制度的供给不足主要是指社会保障制度适用范围的规定不能将应该纳入社会保障体系的社会成员纳入其中，使一些需要社会保障的社会成员游离在社会保障体系之外。数据表明，世界各国社会保障的覆盖平均覆盖率达60%以上，发达国家达70%以上，而我国的社会保障覆盖率仅为30%。[2]新中国成立不久，我国政府就为城市企业职工及机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险为核心的社会保障制度；而在农村则实行以家庭保障为主，集体与国家为辅的社会保障制度，现今还没有在农村实行真正意义的社会保险。这就是说，我国现行的社会保障制度主要是围绕城镇职工来进行的。农民从事农林牧副渔的劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数占总劳动者人数的46%以上，这些人可以说基本上不享受社会保障，城镇约有20%的劳动者未享受社会保障或不完全享受社会保障。与此同时，随着我国的社会转型，大批的农业劳动力向非农业转移，进城务工人员日益增多，他们实际上被排除在现行社会保障制度之外。
2、社会保障基金的供给不足
一是社会保障基金收支不平衡。收不抵支问题比较突出，收支缺口在逐渐增大。以基本养老保险基金为例，该项目从1998年开始已入不敷出，当期缺口1998年为100多亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，2001年接近400亿元。[3]二是社会保障基金来源不稳定。我国尚未建立可靠、稳定、系统的社会保障基金筹集体系，单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求。社会保险基金征收缺乏强制性、约束力，对企业和个人瞒报、少交、拖欠缺乏相应的司法制裁措施，积极的收缴比较困难。三是社会保障基金管理比较混乱。由于社会保障行政管理和社会保险基金经营之间尚未分开，又没有设置专门的基金管理机构，再又参与管理基金的机构众多，从而导致基金被挤占、挪用情况经常发生；基金分散，管理开支大，浪费现象突出；基金的保值增值问题没有有效解决。
3、社会保障法制的供给不足
一是法律体系不健全。我国目前社会保障立法比较缓慢，中央立法机关尚未出台一部综合性的社会保障法来规范社会保障的基本制度，而且，社会保障的专门性法规也很少，尚未形成一个完全适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。二是立法层次不高。从20世纪90年代末至今，国家先后颁布了数十个涉及社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚方面的法规，[4]然而只是一些单行法规、条例、规定、办法，层次不高。与此同时，地方制定的规章制度经常出现“法出多门，各行其是”的情况，各部门的规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾。立法层次低导致社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性，不利于我国社会保障制度的总体规划和完善。
4、社会保障管理体制的供给不足
一是管理层次不清晰。目前由于社会保障管理体制还未能理顺，内部管理层次不清的问题至今依然存在。即“四不分”：政法不分、政资不分、政事不分、执监不分。二是立法滞后。这既是社会保障管理体制的问题，也是社会保障制度的问题。社会保障法律体系未建立起来，不仅给社会保障管理带来很大的困难，同时也给社会保障事业的发展造成阻碍。三是社会化管理不完善。近年来，社会保障体制经过一系列改革，社会化发放工作由银行、邮局等社会服务机构承担。但是，社会保障管理的社会化机制还没有完全形成。
二、社会保障制度供给不足的原因探析
社会保障制度供给不足是指在一定的宪法秩序下,权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都无法满足人民群众的需要，不能适应和促进社会、政治、经济发展要求的现象。引起社会保障制度供给不足的原因是相当复杂的，主要地看来，有以下几个方面的因素。
1、社会整体制度供给环境的约束
在宏观层面，社会整体制度供给不足决定了社会保障制度供给的不足。这是因为，在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段，我国社会出现了明显的制度供给不足的现象，乐观的预计比较完备的社会主义市场经济法律体系也要到2010年才能建成。这样，实际上存在的整体社会制度供给不足必然影响和反映到社会保障制度的供给上来，造成制度供给的不足。
2、宪法秩序、文化背景与意识形态的约束
在社会法则层面，宪法秩序、文化背景与意识形态也会在一定时期内在一定程度上导致社会保障制度供给的不足。第一，宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则,它为制度安排规定了选择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。戴维•菲尼指出:“制度变化的供给,取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”[5]第二，文化是一种历史传统的积淀，文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响，因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调,否则就会引起社会磨擦,从而使社会变革的阻力增大。第三，意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力,从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时,就会成为制度供给和创新的阻力。
3、制度安排的成本、财政收支与分利集团化的约束
在经济利益层面，制度安排的成本、财政收支与分利集团化也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。第一，制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需耗费成本的。一项制度安排对制度供给主体来说,在制度安排带来更多的财政收入时,也可能付出政治代价。因而在比较政治收益和政治成本时,只有前者大于后者,制度供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。第二，制度设计要耗费物质资源和人力资源，为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度,是需支付大量费用的。由此可以看出,财政的收入和支出直接约束制度的供给。[6]第三，分利集团的出现是中国社会结构发生显著变化的重要特征之一，[7]这些特殊的独立的经济利益集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向分散性发展的反映,利益集团作用力增强,国家权威在流失,而处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。
4、社会保障制度供给主体的约束
在供给主体层面，制度供给主体的意愿、能力执行力也同样会影响社会保障的制度供给，导致供给不足。制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供给主体由于受法制现实运作的复杂性的影响,法律制度的具体执行效果并不如人意。因而这种制度安排的具体执行不力而造成的实际制度供给不足。
三、解决社会保障制度供给不足的对策分析
1、拓宽社会保障基金的筹集渠道
充足的基金是进一步完善社会保障制度的关键，而保证基金充足最重要的就是要建立稳定和多元化的筹资渠道并将基金进行有效安全的投资营运。第一，加大政府财政支持。明确政府财政应该承担的社会保障责任，加大支持力度，完善财政拨款机制，体现政府在社会保障中的主导作用。第二，开征社会保障税。社会保障税具有强制性和稳定性，从法制上根本保证基金来源，克服“多缴的作贡献、少缴的无办法、不缴的无法管”等问题，保证专款专用。第三，发行社会保障专项国债。其实质是将政府负担的隐性债务转变为短期显性债务以减轻总负债，改善政府的长期财政清偿能力。[8]第四，实现基金保值增值。采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上称为相对独立的财产。另外，可以采取组合投资的模式进行投资，银行存款、投资债券、购买股票、抵押贷款、投资基金以及不动产都是可以选择的方式，以降低风险，又保证投资的回报率，确保社会保障基金的安全和效率。
2、形成多层次的社会保障体系
第一，完善城镇社会保障制度。我国社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利以及社会优抚四个方面，保障的主要是城镇职工，其实质就是城镇社会保障制度。进一步完善城镇社会保障制度，一是落实最低生活保障制度，保证和满足所有城镇居民的基本生活需要；二是深化社会保险改革，建立与社会主义市场经济相适应的养老、医疗、失业、工伤等保险制度；三是加大社会福利力度，提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用。第二，健全农村社会保障制度。健全农村社会保障制度，必须以建立最低生活保障制度为基础，逐步建立包括养老、医疗、生育为主的社会保险，同时涵盖教育、住房等社会福利，并在此基础上，逐步推进社会保障制度城乡一元化。第三，建立农民工社会保障制度。首先要解决的是农民工的失业保险和医疗保险特别是大病医疗保险；其次要关注的是农民工的养老保险和生育保险；再次要注重的是农民工的社会救助制度以及就业制度、住房、子女教育等一些相关措施。
3、加快社会保障法制建设
第一，加快立法进程，完善我国社会保障的法制框架。其一、出台一部社会保障法典《中华人民共和国社会保障法》，涵盖各项社会保障活动的准则，为社会保障制度提供保证。其二、出台社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法，是对社会保障法的具体化，明确规定社会保障管理的性质、具体内容等。其三、制定社会保障基金管理法规，规定基金的来源渠道、投资运作方向及支付标准，并规定基金筹集、投资、支付的基本原则，以保证社会保障基金的正常运行。[9]第二，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。如现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，为了制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，确保社会保险基金的安全，建议全国人民代表大会及其常务委员会制度或颁布关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的法律、法规或补充规定。
4、健全社会保障监督机制
健全社会保障监督机制，形成一个完整的监督体系是至关重要的。具体应从以下几个方面入手：第一，社会保障行政主管部门的监督。行政主管部门负有监督、管理的职能。行政主管部门监督属于社会保障系统的内部监督，直接对下级的社会保障行政主管部门和业务经办机构的活动进行监督。第二，财政、审计、监察、工会、新闻等部门的监督。[10]法律赋予这些部门特定的权力，由这些部门依法行使其监督权的一种专门监督。第三，社会保障监督委员会的监督。监督委员会代表投保人的利益，对社会保障管理实行的民主监督。由政府代表、工会代表和公众代表（包括职工、经营者、离退休人员、知名人士等）组成。为方便委员会更好的行使权力，将其设在同级人民代表大会内部，在人民代表大会常委会的领导下开展工作，对社会保障政策、规划、法规执行情况和基金的收支、营运和管理的监督。第四，司法监督。司法监督包括事前监督和事后监督，前者主要通过法律手段对政府失信的运作程序展开合法性监督；后者主要是惩罚性监督，对违法行为予以法律追究。
5、完善社会保障管理与服务体系
为我国社会保障制度的系统化、法制化和社会化创造良好的环境，应该逐步完善我国社会保障的管理和服务体系。正确处理好行政管理、业务经办、基金营运、社会监督和管理社会化五个方面的关系，做到既相对分立，又密切配合，同时也相互制约，形成社会保障管理体制的良性循环。其一，组建劳动和社会保障部与民政部一起统管社会保障事务，完善了社会保障行政主管机构；其二，根据政事分开原则设立具有非营利性质的事业单位，在政府的监督下，具体操作社会保障的业务；其三，设立独立的具有法人资格的营运机构或者委托给已有的金融机构，进行基金投资运作，实现基金的保值增值；其四，设立社会监督机构，改变政府既当“裁判员”又当“运动员”的情况；其五，加快社会保障管理和服务社会化，将基金筹集、保障对象、组织机构、管理人员全部进行社会化管理，不再由国家和单位统包统揽，充分发挥社会力量在社会保障管理中作用。
参考文献:
[1](美)西蒙•库兹涅茨：《现代经济增长》[M]，北京经济学院出版社1991年版，第5页。
[2]黄卫红：《我国社会保障制度问题初探》[J]，《现代农业科技》，2005年4月，第48-50页。
[3]陈玉荣：《我国社会保障制度的缺陷分析》[J]，《首都经济贸易大学学报》，2004年4月，第16-19页。
[4]王枞为：《完善我国社会保障立法的思考》[J]，《理论界》，2005年8月，第165页。
[5]V•奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思———问题与抉择》[M]，商务印书馆1992年版，第144页。
[6]杨瑞龙：《论制度供给》[J]，《经济研究》1993年第8期。
[7]胡鞍钢、康晓光：中国科学院国情分析小组报告《以制度创新根治腐败》，中国人民大学复印期刊《体制改革》，1994年第5期，第11页。
[8]钱钢：《试探讨我国社会保障基金的筹集》[J]，《科技创业月刊》，2004年第6期，第37页。
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