2016年以来，政府法制办在委、政府的正确领导下，深入贯彻落实党的十和十八届三中、四中全会精神，围绕中心、服务大局，履职尽责、狠抓落实，推进政府法制各项工作取得重要进展，为改革发展提供坚实有力的法治保障。
（一）深入推进依法行政。做好政府党组中心组集体学法有关服务工作。落实领导干部学法制度，配合人力资源社会保障局举办运用法治思维和法治方式能力专题研修班。以贯彻实施新修订的《行政诉讼法》为契机，印发《关于开展法律知识培训工作的通知》，采取举办行政诉讼培训班、新增行政执法人员培训班、网络在线法律知识专题培训等形式，在全开展大规模法律知识培训，组织行政机关工作人员学习《立法法》《行政诉讼法》《行政处罚法》等内容，提高各级领导干部和机关工作人员依法行政能力和水平。
（二）加强改进政府立法。起草并报请政府印发《2016年人民政府规章制定计划》。完成《轨道交通条例》《审计监督条例》《职业学校管理条例》等法规草案的审查修改工作，经政府常务会议审议通过后提请人大常委会审议。开展《商品流通条例》《养犬管理条例》《行业消防安全监督检查责任制实施办法》等法规规章草案的研究审查工作。完成《国家安全法（草案）》、《职务发明条例（草案送审稿）》、《山东省校车安全管理办法（草案送审稿）》等法律法规规章征求意见办理工作。
（三）强化规范性文件管理。对15件政府规范性文件进行合法性审查。备案审查政府部门规范性文件46件、区政府规范性文件53件。做好规范性文件集中清理工作，经梳理汇总上报文件943件，其中60余件不属于规范性文件或决定废止，260余件已实施“三统一”，其余610余件需要按规定进行“三统一”，清理工作正在有序推进。印发《关于开展规范性文件专项梳理工作的通知》，对区政府规范性文件的清理工作提出要求。配合编委办开展法定机构、权力清单、责任清单、审批事项等相关文件的研究制定工作。做好向西海岸新区赋权、复制上海自贸区改革试点经验相关工作。
（四）着力规范行政执法。认真贯彻实施《山东省行政执法监督条例》，组织开展《条例》宣传周活动。加强依法行政考核工作，研究制定2016年度全依法行政指标考核办法。严格落实行政处罚裁量基准制度，对级行政执法部门印发行政处罚裁量基准的规范性文件，按照“三统一”程序进行备案审查。依托网上执法监督平台实时监督行政处罚案件办理情况，依托全统一的行政处罚网上大厅，做好行政处罚案件公开工作。严格落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度，组织完成1000余名工商执法人员换证培训考试工作，办理发放4837个行政执法证件。按照省政府法制办要求，组织启用新的山东省行政执法监督管理平台。探索建立行政执法全过程记录制度，研究起草建立行政执法全过程记录制度办法。参与做好胶州综合执法试点工作。
（五）有效化解行政争议。深入推进行政复议委员会试点暨相对集中行政复议权改革，实现复议管辖集中化、案件审理专业化和案件办理透明化。在、区（）两级，实现行政复议案件“集中受理、集中审查、集中决定”。发挥行政复议委员会作用，依法审理重大复杂疑难案件。创新办案方式，加大实地调查、公开审理力度，实行“阳光复议”。政府共收到行政复议申请271件，受理174件，有效化解了大量行政争议。办理行政应诉案件45件、被复议案件13件，均在法定期限内提出答复和答辩意见。完善与司法机关沟通机制，通过共同培训、法律研讨等方式，实现司法与行政良性互动
。（六）努力当好参谋助手。切实履行政府法制机构参谋、助手和法律顾问职责，对政府重大行政决策从合法性方面进行审查。深入贯彻落实《省政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》，参与研究制订《重大行政决策程序规定（试行）》，完善重大行政决策合法性审查机制。会同有关部门推进普遍建立法律顾问制度工作，进一步厘清职责分工、严格遴选条件、细化服务范围、明确解聘情形及规范使用管理等内容。
上半年政府法制工作取得了一定成绩，但仍存在一些问题和不足，如制度建设对全经济社会发展的保障作用有待进一步提高，政府法制机构设置、人员状况和专业化水平与承担的工作任务不相适应等。下一步，我们将针对存在的问题，采取切实有效措施，认真加以改进，重点抓好以下几个方面的工作，确保全年工作目标圆满完成。
（一）要以更大的力度推进法治政府建设。科学谋划“十三五”时期依法行政和法治政府建设工作。强化依法行政监督和考核，通过考核助推法治政府建设取得新成效。组织开展事关推进依法行政、建设法治政府全局性、战略性、前沿性课题的调查研究，为建设法治政府提供理论支持。认真梳理政府法制机构面临的新职责新任务，努力加强政府法制机构队伍建设。
（二）要以更新的理念加强改进政府立法。围绕全面深化改革等重大战略部署推进政府立法工作，使立法主动适应改革发展需要。做好《养犬管理条例》《城房地产开发经营管理条例》等法规规章草案的审查修改工作。建立立法联系点制度，深入征求基层对立法工作的意见建议。
（三）要以更严的要求强化规范性文件管理。深入落实规范性文件“三统一”制度，扎实做好政府、政府部门及区政府规范性文件的备案审查工作，严格审查标准，提高审查质量。有序推进规范性文件清理工作，将政府部门和区政府规范性文件全部纳入“三统一”管理。
（四）要以更实的举措规范行政执法行为。继续做好《山东省行政执法监督条例》的贯彻实施工作，着力完善行政执法监督体制机制。组织各级行政执法部门结合执法实际建立实施行政执法全过程记录制度。严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度，开展行政执法证件审验考试和新增行政执法人员培训考试工作，办理发放行政执法证件。组织完成行政执法案卷评查和依法行政考核工作。继续做好行政处罚裁量基准规范性文件“三统一”、处罚案件实时监督和处罚信息公开工作。
一、高度重视，是行政复议工作的坚强后盾
20*年以来，*县人民政府高度重视，每年县人民政府都要与乡、镇人民政府和县级行政执法部门签定行政执法责任书，行政复议工作已纳入年度考核内容。行政复议机关负责人由县委常委、县政法委书记、县人民政府副县长王家俊同志担任，县政府常务会定期听取行政复议工作的汇报，分管领导经常听取行政复议办公室行政复议案件办理情况的汇报，参与案件受理、办理和结案的全过程审查，签署受理审批表、复议决定审批表和结案报告表，对在行政复议中遇到的问题进行协调，保证了行政复议案件的质量和执行。
二、依法受理行政复议
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，依法受理行政复议案件。20*年，县人民政府行政复议办公室共收到行政复议申请4件，受理3件，不予受理1件，受理率为75%。全年无行政诉讼案件，行政复议案件与数量相比率为0.48%。2009年1—5月，县人民政府行政复议办公室共收到行政复议申请5件，受理5件，受理率达100%，无行政诉讼案件，行政复议案件与数量相比率为1.35%。在受理行政复议案件中，一是依法及时审查受理行政复议案件，对申请人递交的复议申请，严格按法定时限及时审查立案，并制发受理或不予受理案件通知书。在审查行政复议申请时，注重帮助指导申请人修改完善申请书，依法保障当事人复议申请权的行使。二是对不属于复议范围的1件，通过耐心说服当事人以寻求其他法律途径予以解决。办理的行政复议案件没有一件被提起行政诉讼，也没有一件造成当事人、投诉。三是本着高效便民的原则，对依法受理的案件，当场下达受理通知书，不让当事人往返。
三、认真审理行政复议案件
20*年，县人民政府行政复议办公室受理的3件行政复议案件，已审结3件，审结率为100%。其中：维持2件，占67%，涉及计生部门;撤销1件占33%涉及国土部门。2009年1—5月，县人民政府行政复议办公室受理的5件中，已审结4件，其中，维持1件，占20%，涉及国土部门;适用调解3件，占20%，涉及公安、国土2个部门;1件正在办理中，占20%，涉及国土部门。在行政复议案件审理过程中，我们始终坚持热情接待、周密策划、严格程序、公正处理的原则，即严把案件质量关，抓“四个环节”，即：受理、审理、送达、案卷归档，注重“一保护、一监督”，即：一是依法保护行政管理相对人的合法权益，一是监督行政部门的执法行为，促使其严格依法办事、严肃执法活动。又坚持以化解矛盾为出发点，积极引入调解机制，较好地解决了行政争议。既保证行政执法部门、行政管理相对人的权利正当行使，办理结果行政执法部门、行政管理相对人较为满意，又要用正当手段维护好政府及职能部门的权威。
四、行政复议能力建设成效显著
*县人民政府行政复议办公室有专兼职复议人员4人，办理一般行政复议案件均有2人承办，由1人主办，涉及重大、复杂案件均有3人承办，主要领导亲自审查。2006年2月县人民政府为行政复议办公室配备1辆公务用车，现有电脑4台，已达人手1台。我县由于办公用房较少原因，暂时未设立行政复议听证庭(听证庭可在县政府会务中心临时设置)。县级行政执法部门有3个部门的法制科(股)设有行政复议科，能正常办理公民、法人和其他组织的行政复议工作。在队伍建设上，我县在“三个注重”上下功夫，一是注重提高政治素质。加强对政治理论教育，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，准确把握新时期行政争议的特点和规律，把执行党的政策与执行法律统一起来，妥善处理好各种复杂的利益关系，协调解决各类社会矛盾。二是注重增强业务能力。加强业务知识和技能的学习，熟练掌握有关法律法规、党和政府的有关政策，进一步提高工作能力和办案水平。三是注重推进作风建设。把“以人为本、复议为民”的要求真正落实到每一位行政复议工作人员的实际行动中，贯彻到受理、办理行政复议案件的全过程。
五、加大宣传力度，夯实行政复议工作基础
《行政*复议法》自*年10月1日实施以来，特别是《复议法实施条例》自2007年8月1日颁布实施后，*县人民政府高度重视，在全县上下对两个法律法规认真组织宣传、学习和培训工作，组织行政复议工作人员参加省、州法制机构组织的培训、举办法制专题讲座等形式行政执法部门工作人员进一步了解、熟悉《复议法实施条例》，增强了依法行政观念和法律责任意识。同时，要求行政复议人员通过集中学、自学等方式，把握《复议法实施条例》实质内容，把行政复议调解作为学习的重点，把实践行政复议调解工作作为新时期化解行政争议的突破口来抓，树立了和谐解决行政争议的工作理念。行政复议案件结案后，按要求省州相关要求，及时阅卷归档、并上报州人民政府行政复议办公室备案。每年6月底和12月底对行政复议案件及相关数据的统计报表按时报送。
六、存在的不足
我县在《行政复议法》和《复议法实施条例》贯彻实施情况，做了许多工作，但与建设法治政府的目标还有着一定的差距，主要表现在以下几个方面：
(一)《行政复议法》和《复议法实施条例》宣传的广度和深度不够，群众对行政复议了解熟悉程度不高
《行政复议法》和《复议法实施条例》颁布以来，我县各行政执法部门开展了一些宣传，但在宣传力度、广度和深度上不如《行政处罚法》及《行政诉讼法》，宣传覆盖面还不大，人民群众知晓率相对较低，未达到国务院《关于贯彻行政复议法的通知》中要求的做到家喻户晓，人人皆知的程度。不少公民、法人和其他组织对该法缺乏必要的了解熟悉，主要表现在不十分清楚何谓“行政复议”;对具体程序和途径不知晓;对上级机关是否会撤销或变更下级不当决定持怀疑态度;对复议“不公开化”的过程感觉心里没底;特别是一些群众还不知道行政复议具有不收费、快捷、便民的特点，再加上还有的群众对行政复议不知或不愿走行政复议途径而走上访渠道，或是直接向人民法院提起行政诉讼。
(二)部分行政执法机关对《行政复议法》和《复议法实施条例》认识不到位，制约了该法律和法规的深入贯彻实施
我县部分行政执法部门对《行政复议法》和《复议法实施条例》的学习不够深入，对行政复议法的立法宗旨和条文缺乏深入理解和领会，对行政复议工作的性质、地位和作用缺乏足够的认识，没有站在行政复议制度是化解社会矛盾、促进社会和谐的重要渠道，是最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素的重要方式的高度来认识这部法律的重大作用和意义，没有深刻地认识到行政复议层级监督纠错功能的发挥是维护政府形象的强有力手段，以至于行政复议工作开展的不充分，整体运用《行政复议法》和《复议法实施条例》的能力和水平也不够高;其次，部分行政执法部门在一定层面上存在消极及应付状态，不愿受理行政复议申请或将申请人推往诉讼途径的现象。
(三)行政复议能力有待于进一步提高。虽然近年来，行政复议的机构设置、办案条件得到了一些改善，但与新形势下，行政复议受理案件数量不断上升、审理方式的转变不相适应。行政复议人员的政治素质、法律素质、办案水平都还不高。
七、下步工作打算
(一)进一步加大《行政复议法》的学习、宣传和培训力度
从执政为民、构建和谐社会、建设法治政府的高度，进一步提高对贯彻执行《行政复议法》重要性的认识，认真学习《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，深刻领会精神实质，增强依法行政的自觉性，提高依法行政水平。把宣传《行政复议法》、《行政复议法实施条例》作为一项重要任务，在宣传内容上，既要宣传《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的基本内容，也要宣传行政复议制度的重要作用和“定纷止争”的主要优势和社会效果，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。要加强《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的学习和培训，通过举办培训班、座谈会等形式，学习领会《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的精神，规范办理程序，总结办理经验，探讨办理中存在的疑难问题，进一步促进行政复议工作在我县深入开展。
(二)健全便民利民申请制度，畅通行政复议渠道
行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。群众提交行政复议申请说明他们信任行政复议机关，愿意通过合法、正常渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种理由推诿不理，就可能迫使他们以不合理途径和不正常方式表达诉求。从严格执行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》关于受案范围的规定，积极受理行政复议案件，对于不符合受理条件的也要认真处理，要做好说服、解释、化解工作，切实保障行政管理相对人的行政复议申请权。
(三)完善行政复议制度和机制，加强对行政复议工作的监督检查
不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政复议行为，健全完善行政复议、应诉统计制度、重大行政复议决定备案制度，并结合行政复议实践，不断完善行政复议文书及归档的规范等。要结合行政执法责任制考核工作，进一步建立健全行政复议工作责任制，对全县贯彻执行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的情况适时组织检查，对检查发现的问题及时予以纠正。
(四)进一步规范行政复议行为，努力提高行政复议办案质量
把是否依法有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。坚持依法公正办案，依法审查，公正裁决，对侵害人民群众合法权益的行政行为，该撤销的要坚决撤销，该变更的要坚决变更，该确认违法的要坚决确认违法，该赔偿的要坚决赔偿，绝不能搞“官官相护”。要规范复议程序，提高行政复议的质量和效率，确保行政复议工作的整体良性发展。
随着时代的变迁及现代行政权理念的深入发展，我国现行的行政复议制度无论是在学术理论研究方面，还是在司法实践中均显现出一些不可回避的问题，这些问题不但阻碍了其制度本身作用的发挥，甚至还阻碍了我国法治建设前行的步伐。因此修改《中华人民共和国行政复议法》势在必行。
［关键词］
行政复议;抽象行政行为;和解
随着时代的变迁，现代行政权的行使理念也在发生深刻的变化。以追求效率化与时效化并行为基础，各国在解决行政纠纷的手段上也呈现出多元化的趋势。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)是以1990年《行政复议条例》为蓝本颁布实施的，旨在扭转《行政复议条例》实施以来作用有限的被动局面。其诞生进一步拓宽了我国行政纠纷的救济渠道，加大了对行政主体合法权益的保护力度并有效地监督了行政机关行政职权的履行。
一、我国行政复议法的缺陷与不足
(一)行政复议机构缺乏独立性与专业性目前，在我国能够依法受理行政复议申请并针对具体行政行为进行审查、最终做出复议决定的行政机关是行政复议机关，其下设行政复议机构，是负责复议活动的政府法制部门。由于复议机构设置过于分散，长期与复议机关存在隶属关系，不具备独立性且经常受到政府法制工作的冲击，进而导致其复议决定的公正性容易受到公众质疑，必然导致复议的公信力下降，由此复议案件数量也自然呈下降趋势。复议案件数量的逐年递减，导致原本就无专业人员负责的复议案件工作人员更加懈怠，复议工作由此形成恶性循环，因此要充分发挥行政复议职能，完善行政复议机构及人员设置就显得尤为重要。
(二)行政复议案件的受案范围过于狭窄根据《行政复议法》的相关规定，我国行政复议的受案范围分为作为行政行为的受案范围和不作为行政行为的受案范围。根据《行政复议法》第6条规定，作为行政行为的受案范围包括:行政处罚行为、行政强制行为、行政许可的不当行为、行政主体的行政确认行为、行政主体行为侵犯经营自的行为、侵犯农业承包合同的行政行为和行政主体违法为行政相对人设定义务的行为。不作为行政行为的受案范围包括:对待行政相对人的权益保护的请求消极不作为、对行政相对人的依法许可请求消极不作为和对行政相对人的依法社会福利请求消极不作为。此外，还将国家行为、涉及民事关系的行为、行政系统内部行为以及独立的抽象行政行为排除在《行政复议法》的受案范围之外。通过笔者对我国现行《行政复议法》受案范围的列举，我们不难看出其受案范围与《行政诉讼法》的受案范围十分相似。在行政复议的过程中，行政争议是由行政机关来解决的，而在行政诉讼中则通过人民法院来解决行政争议。两种争议的解决手段不同，但是范围却惊人的相似，原本不适用行政诉讼解决的纠纷可能通过行政复议解决，却因受案范畴一致的原因而得不到相应的处理。因此行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围。
(三)行政复议程序过于行政化、简单化和单一化在我国，行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定，没有规定回避制度。根据《行政复议法》第22条的相关规定，在正常情况下行政复议的审查方式是书面审查，只有当申请人要求或复议机构认为必要时才可以向相关组织及人员进行情况调查，听取当事人的意见。而且不论复议案件繁简一律适用同一程序。《行政复议法》立法之初，为了突出与行政诉讼法的不同，对于复议程序问题过分追求内部行政化与简化，严重削弱了司法化，从而导致了如下问题的产生:第一，行政复议程序过于行政化，从而导致了行政复议救济渠道的单一性。不论是案情简单、事实清楚、证据确凿的行政纠纷还是案情复杂、影响较大、专业性强的行政纠纷，办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定。导致了名为行政复议实为行政审批的情形发生，有悖于立法初衷。第二，《行政复议法》没有规定回避制度，在解决行政纠纷的过程中，行政复议工作人员可能与被申请行政机关的工作人员存在千丝万缕的联系，这样对于复议申请人而言缺乏公信力。第三，在复议案件的审理过程中往往采取原则上适用书面审理，只有在申请人要求或复议机关认为应该调查时才可以听证审理，其立法目的旨在简便、高效地化解行政纠纷，但是，却忽略了言辞对抗和当面质证对申请人、被申请人及第三人的重要意义，同时也排斥了律师作为专业的法律服务群体的加入。这样就无法保证复议过程的公开性、透明性，复议裁决的公正性。第四，不论复议案件繁简一律适用同一程序，导致复议程序过于机械，缺乏必要的灵活性，不利于行政复议案件的高效审理。
二、我国行政复议法缺陷与不足产生的原因
从《行政诉讼法》颁布，到《行政复议条例》的实施，再到《行政复议法》的出台，标志着我国行政复议制度的全面建立。《行政复议法》作为一部保护公民、法人或其它组织合法权益不受行政机关具体行政行为侵害的法律，是行政纠纷解决机制多元化的产物。同时，《行政复议法》也经历了我国行政复议案件的快速增长到逐年下降，特别是在大潮的冲击下进入“寒冬期”的全过程。是什么原因导致了盛极一时的《行政复议法》日趋走向衰落?除了立法不是完美无缺，无法与日新月异的社会发展无缝对接外，其自身还存在以下原因。
(一)缺乏宪法的有力支撑我国1989年出台了《行政诉讼法》，其立法目标是保护公民权利不受不法行政侵害，这也成为了1990年《行政复议条例》的立法目标，1999年的《行政复议法》依然延续了该立法目标，既要求行政机关保护公民的合法权益，还要求其行政合法。正如我们所知，从十一届三中全会之后，我国才开始大规模的法制建设，1996年同志就依法治国发表了重要讲话，1997年“依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，成为治国的基本方略。然而，《行政复议法》，过分强调行政合法，理论支撑乏力，不具备实施的可行性。
(二)过度强调“非司法化”现行的行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立的，对其具有高度依附性。国务院为了贯彻《行政诉讼法》，预计出台《行政复议条例》、《行政处罚条例》、《行政规章制定条例》、《行政赔偿条例》等。但是最后只出台了《行政复议条例》，其深受《行政诉讼法》制约。《行政复议法》是以《行政复议条例》为基础制定的，汲取了《行政复议条例》的先进经验，同时为了摆脱《行政诉讼法》的限制，立法者过度强调“非司法化”，导致我国行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定，名为行政复议，实为行政审批。
(三)完全依赖内部监督立法者在权衡复议的三个功能，即内部监督功能、行政救济功能和解决纠纷功能上更钟爱内部监督功能。短时间来看，立法者的初衷是好的，也是立法创新。但从长远看，《行政复议法》这种功能定位片面地割裂了复议三个功能的内在联系，是不科学的，势必会带来一系列的问题。这些问题如果不能得到及时、有效的解决，不仅不会确保合法权益得到保障，还会成为权利救济的障碍。只有将内部监督、行政救济和解决纠纷这三种功能妥善结合，协同作用才能避免《行政复议法》在司法实践中出现的诸多问题。
(四)《行政复议法》缺乏与之配套的程序法纵观世界各国行政复议立法，不仅拥有《行政复议审议规则》等相关配套制度，还针对行政复议法律主体、回避等规则进行了详尽的规定。为了避免配套制度的欠缺导致《行政复议法》的任意性和随意性，我们应该借鉴各国复议机构组织规程及审议规则的相关立法，为我国《行政复议法》保驾护航。
三、关于修改我国行政复议法的几点建议
笔者通过对《行政复议法》的缺陷和不足的列举及对其产生原因的分析，拟从行政复议机构重建及人员设置、扩大行政复议范围、完善行政复议程序等方面，谈几点个人看法。
(一)完善行政复议法律主体首先，要充分认识到行政纠纷完全依靠司法程序解决是不现实的。行政机关要充分发挥自身的业务优势，由自己来纠正下级不当或违法的措施，坚持依法办事，势必会比法院处理来得更加及时、高效，更有利于提高国家行政管理效率［1］(167)。其次，要在县级以上人民政府设置行政复议委员会及行政复议办公室，对辖区内的行政复议案件进行统一管理。为了进一步体现行政复议的中立地位，可以采取委员会的委员专兼职相结合的方式，适时地引进法学专家、社会专业人士等作为兼职委员参与到行政复议案件的审理当中，一方面提升了行政复议队伍的专业化水平，另一方面也增强了社会监督的透明度。最后，行政复议工作队伍的自身建设还是重中之重。因为他们是复议案件审理的主力军，因此建议行政复议工作人员要经过法学专业学习或通过国家司法考试，此外还要经常性地组织工作人员进行业务培训，构建信息交流平台，同时还要重视老中青三代工作人员的梯队建设，以确保行政复议工作长期、有序的进行。
(二)拓宽行政复议的受案范围行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围，笔者认为应该从以下几个方面入手:第一，扩大对抽象行政行为的审查范畴。“抽象行政行为是指行政机关对非特定主体制定的，对后发生法律效力，而且有反复适用力的规范性文件的行为”［2］(93)。目前我国不能对单独的抽象行政行为进行复议，只能是由行政相对人对具体行政行为提起行政复议时，附带对部分抽象行政行为提起复议，这样不利于对公民、法人及其它经济组织进行行之有效的保护。因为抽象行政行为对行政相对人造成的损害要比具体行政行为严重得多，具体体现为损害范围大，具有反复损害的可能性。但是根据我国目前情况对全部抽象行政行为进行复议又不符合社会实际。笔者认为只要将规范国家行为的抽象行政行为如国防、外交等排除在行政复议范畴之外，大可将行政法规、规章在内的抽象行政行为纳入到行政复议范畴，倒是现实而又必要的。这样不仅会实现个案正义，还有助于避免同一抽象行政行为在适用中反复侵权，节约了社会成本。第二，将内部行政行为纳入行政复议范畴。内部行政行为主要是存在于行政机关内部，不对行政相对人的权益产生影响，一般指行政机关的人事任免及行政奖惩等行政行为。行政复议的受案范畴之所以未把内部行政行为纳入其中，主要是受已经消失的特别权力关系理论的影响，考虑到内部行政行为属于行政机关内部建设不适宜由其上级机关进行复议。另外，对于国家行政机关工作人员来说，人事变动及奖惩是对其行政工作的评价，并未损害其作为公民的合法权益。但是在实践中，针对国家机关工作人员处分或辞退并没有有效的救济手段，即便是《公务员法》和《行政监察法》也没有形成相关的救济体系，这样势必有损其合法权益。因为公务员除去其工作身份外，作为自然人其合法权益同样需要维护，所以将内部行政行为纳入行政复议范畴是十分必要的。
(三)完善行政复议程序行政复议程序的完善是修改《行政复议法》的另一大关注点。通过对行政复议程序不足之处的列举可知，过度的反司法化，刻意地与行政诉讼程序相区别是有害无益的，但是我们也不能全盘照搬行政诉讼司法程序，否则将会抹杀《行政复议法》独立存在的价值性，因此笔者将针对《行政复议法》程序修改提出几点个人意见。第一，开辟行政复议“双通道”有效化解行政纠纷。行政复议申请是由公民、法人或其它组织对行政主体所作的行政行为不服，依法向有管辖权的行政复议机关提出，请求其对该行政行为进行合法性或合理性审查并给出相应的复议结论。这样就可以避免申请人在行政复议的过程中可能不愿向原行政机关申请，或即便向原行政机关提出了申请，但原行政机关未能及时将复议申请递交给行政复议机关的情形发生，因此规定由申请人依法向有管辖权的行政复议机关提出。但是在司法实践中，如果申请人直接将复议申请提交给原行政机关，由原行政机关进行审查，及时纠正自己的违法行为，直接撤销，则更为便利，同时减少了行政复议的案件，又使行政纠纷得以解决。所以笔者建议在修改《行政复议法》时可以考虑借鉴德国和日本的声名异议制度，即公民、法人或其他组织在收到行政处罚时，如果不服，可于一个月内向原处罚机关申请复议，如原处罚机关认为其理由成立，可撤销处罚，如认为其理由不成立，可移送上级行政机关裁决，这样可以为当事人开辟行政复议的第二渠道，供其选择。申请人可以根据案件的实际情况选择有利于自己的救济方式，既是人性化的考虑又是司法高效的体现。第二，为了保证行政复议案件的公正审理，笔者建议将回避制度引入行政复议。回避情形可以参照《行政诉讼法》的相关规定，当行政复议人员出现应当回避的情形，应由申请人或本人提出回避，以便确保行政复议案件的公正审理。第三，行政复议原则上是书面审理，只有当申请人提出或行政复议机关认为有必要时才进行听证审理。笔者认为由于缺少了申请人、第三人与被申请人当面对质辩论，不利于复议案件的审理。一旦遇到案情重大、复杂或案件事实不清等情形，开庭审理，通过言辞辩论，更容易让复议人员厘清案件事实，从而得出公正的复议结论。对于申请人一方也体现了充分的尊重，给予了表达自己诉求的机会，从而可以减少由于案件事实不清、认定不准确情况的发生。第四，行政复议案件千差万别，既有案情重大、复杂的也有事实清楚相对简单的，如果我们不将其进行合理的区分而以同样的标准进行复议，势必不利于复议案件的审理。建议在行政复议法修改时考虑将复议程序分为一般程序和简易程序。一般程序主要针对案情重大、复杂，申请人与被申请人对案件事实认识存在较大分歧的情形，通过在复议人员的主持下经过申请人与被申请人充分质证，最终厘清事实做出正确、公正的复议决定。简易程序主要针对案情事实认定清楚、相对简单，申请人也愿意采取简易程序，高效处理行政纠纷的情形，在简易程序中如果申请人与被申请人同意采取书面审理的方式来解决行政纠纷，也要为其提供表达诉求的机会。除此之外，在行政复议案件中适度地引入调解或允许当事人实现和解是我国《行政复议法》修改的重大举措。通过领会《国务院关于加强法治政府建设的意见》我们可以得到以下适用方法:首先要尝试运用调解和和解的方式去解决行政纠纷，如果经过调解和和解行政申请人和被申请人在行政纠纷中仍然达不成协议的，就要依法及时地做出公正的复议决定。因此，在行政复议案件审理的过程中适度引入和解制度，势必会收到案结事了的社会效果。
参考文献:
［1］张尚族:《行政法教材》，北京:中国广播电视大学出版社，1991年。
论文内容摘要：检察机关案例研究指导制度是一个新的研究对象，案例研究指导制度的内容要素、案例研究指导制度的框架要素是需要加以客观分析的，并试图结合检察工作实际，勾画出体现检察工作特色、利于法律监督职能实现的检察机关案例研究指导制度的实现途径。
构建检察机关案例研究指导制度，必须立足于检察机关办案工作的实际，符合检察机关工作流程的要求，以提高检察办案的水平为目标。总结多年来检察机关开展案例调研的工作实践经验，我们考虑检察机关案例研究指导制度应涵盖如下两方面的基本要素：案例研究指导制度的内容要素，即案例研究制度的具体载体——各种类型的案例；案例研究指导制度的框架要素，即案例研究指导制度赖以实施的各项工作机制。
一、案例研究指导制度的内容要素
开展案例研究指导工作，应针对不同的研究目的采取不同的研究方法。概括而言，有四种案例研究的类型：
一是案例评析型，即针对某一案例，直接揭示出该案的争议问题，提出自己的观点，并加以简明扼要地阐述和分析。这种类型的案例，一般案情相对简明扼要，蕴涵的法律问题多集中于单独的实体或程序问题，在研究时一般采用开门见山的方式，在简要叙述案情的基础后，勾勒出该案中的争议问题，列明两种或者多种处理意见，然后结合相关法律或法理，对争议问题直接作出阐述，表明自己的倾向性意见。案例评析型是检察机关案例研究工作中经常采用的模式，适合处理绝大部分的案例，其优点是能简捷醒目地指明某一案件中存在的法律适用问题，针对性较强，便于检察机关在办案时参考使用。
二是判例评析型，即针对某一案件，从到判决，在完整叙述案件诉讼处理经过的基础上，以该案为引子，延伸论述相关法律问题。判例评析型与案例评析型这两种案例研究方法各有所长，前一种短小精悍，直截了当地说明问题，后一种侧重理论，带有判例研究的性质。从目前检察机关的调研情况来看，前一种案例研究方法运用得较为熟练，而对判例研究则有待加强。我们认为，省一级检察机关应更提倡判例研究，突出判例研究的理论品味，以判例指导办案。判例评析型案例，一般要求较为细致地介绍案例的基本情况及诉讼过程，突出审判机关在裁判文书中的认定及说理。然后归纳出判例中的法律适用疑难问题，着重从学理的角度进行研析，在撰写时不拘泥于本案例，可以适当延展，目的在于将案例中包含的法理问题论述清楚，以解决困扰司法实践的法律认识问题。
三是经验总结型，即对办理某一或某类案件的经验总结，通过办案发现规律性问题，旨在总结办案经验，归纳提炼出适合检察工作实践的科学工作方法和办案方式。在总结经验的基础上，还可适当提炼出带有规律性的工作机制和方法，以工作规则的形式指导办案，从而充分发挥此类案例的指导效用。
四是检委会案例型，即选取经检委会讨论过的疑难争议案例，对案件中存在的实体和程序问题进行研究，从而使检委会对案件的处理法理化，便于实务部门掌握使用。加强检委会案例的编写工作，有利于充分发挥检委会案例对办案实践的指导性和权威性，规范检委会案例的撰写，提高撰写检委会案例的质量。从指导效力的层次来说，检委会案例在四类案例中当属最高层次，在本院范围内具有最权威的指导意义。
二、案例研究指导制度的框架要素
当前，各级检察机关十分重视对案例的研究和分析，具有较高质量和相当水准的案例研析文章不断涌现，不少检察机关还定期编篡出版案例书，这些工作卓有成效地推动了检察机关的案例指导工作。但是，要形成案例研究指导检察办案工作的长效机制，以制度化运作的方式使案例研究指导工作持之以恒地坚持下去，离不开科学系统的案例研究指导制度。我们认为，相对完备的配套案例研究指导制度要体现以下三方面的特点：一是权威性，即在一定范围内实施案例研究指导工作，要由权威机构领导实施，确保案例研究指导工作得到检察机关内部各业务部门的高度重视，不至于流于形式。必须以本单位内最权威的方式案例，例如经检委会或者院委会研究决定，以文件的形式案例，或者以案例指导书的形式定期。二是可操作性，即案例研究指导制度的各项内容必须紧贴检察工作的实际，符合本单位的实践需要，设计的各项制度措施要紧贴办案实际，便于检察工作人员运用和掌握。三是时效性，即案例研究指导制度要符合现行法律法规的规定，符合司法解释及上级领导机关相关有效文件的精神要求，当其所依据的法律规定发生变化时，要及时更新案例。原则上，案例指导库至少要每年更新一次，确保案例的新颖有效。
我们设想，检察机关案例研究指导制度可包括如下五个方面的子系统：
（一）案例研究指导的领导机制
虽然检察机关案例研究指导制度不同于学术界一度热议的司法判例或先例判决制度，但是二者在如何设置领导机构或负责组织上具有一定的相似性，我们可参考借鉴后者的一些具体主张，予以变通适用。有观点主张，在最高法院和高级法院内，设置专门的判例法委员会，由资深法官和相关专家组成，定期召开会议，就本院审判的新型、疑难案例进行审查，认为具有一定代表性的，就形成判例予以公布。判例的形式不等与判决书，除判决书的内容外，还应当有审判委员会对于该案的评析。对于这些判例应当定期编篡成集，并应在全国人大常委会备案，以作为以后修改法律的参考。[1]法学界研究成果一般认为，最高法院和高级法院有权确认指导性案例（也有一种观点认为只有最高法院才有此权），而中级法院和基层法院不宜行使此项权力。法院内部行使此权力的机关可以是审判委员会，但更合理的意见是成立专门的“指导性案例确认委员会”专司其职。一旦被确认为指导性案例，则在全国范围内或者本高级法院所辖区域发生指导作用。[2]无论何种观点，均主张在案例指导工作实施范围内由最高权威机构或组织领导实施案例指导工作。我们认为，检委会作为检察机关内部的最高业务议事机构，其所作决定在本单位内具有最高权威性，由其审议通过指导性案例，无疑具有极强的示范性。因此，建议由检委会作为案例指导工作的领导组织，负责审议通过指导性案例。
检委会审查通过指导性案例可以采取检委会一案一议与审查通过案例指导专辑两种工作模式。对由检委会议决的案件，可采用一案一议的方式，待该案最终判决生效后由专人直接编写出检委会案例予以；对其他整理出的疑难复杂案件，由案件承办人或研究室工作人员进行分析研究，定期编篡成册（例如一季度一册或半年一册），然后集中提交检委会讨论，通过的案例后同样在本单位内发生指导效力。
（二）案例研究指导的资料收集机制
指导性案例必须是已经发生法律效力的判决、裁定，但是并非所有发生法律效力的判决和裁定都可以成为指导性案例。具体而言，只有那些存在定性争议、程序适用争议、量刑争议的疑难案例才有可能成为指导性案例，没有任何争议的案例一般不具有指导价值。这就要求我们建立发现、收集、整理案例的工作机制，从大量的生效案例中选取出具有一定典型性的案例加以研究，使之成为指导性案例。
案例研究的资料收集过程，我们设想可通过三条途径进行：1、反贪局、反渎局、公诉处、二审处等业务部门将办结的疑难争议案例整理行文后提交给研究室，研究室认为内容形式均符合要求的案例，将其编入案例专辑，待交检委会讨论后通过。2、研究室“三书复核”工作人员在复核已生效案件时，将认为具有一定研究价值的案例挑选出来，撰写相应的案例研究文章，编入案例专辑，待交检委会讨论通过。3、检委会在讨论案件时，认为该案件有研究价值的，可径行指定案件承办人或相关工作人员在该案审结生效后编写检委会案例，由检委会讨论通过后直接。
（三）案例研究指导的实施机制
从制度化的目标出发构建案例研究指导制度，匹配合理的案例研究实施机制必不可少，如果缺乏稳定的实施方法和措施，案例研究指导工作可能陷入临时性的窠臼，难以长期发挥指导功能。结合检察机关开展案例研究工作的经验，我们认为可考虑从以下两方面着手实施案例研究指导工作：
一是建立编辑案例研究专辑的工作机制，以案例专辑的形式经常性编发各类疑难复杂争议案例。以我院为例，每年要办理大量刑事案件，而且由于管辖特点和区位特点，办理的案件中不乏疑难复杂和新类型案件。在处理这些案件的过程中，检察干警经常会对其中的法律适用问题开展讨论，在思想和观点的碰撞中，检察干警对《刑法》、《刑事诉讼法》的理解与运用更加深入，他们利用业务时间，积极撰写案例，将自己对法律的认识融入到一个个真实而具体的案例中，以案释法，以理释疑。研究室作为检察机关的法律政策研究职能部门，承担有编辑院内刊物《调查与研究》的常规性工作任务，为鼓励案例调研，发挥案例研究指导检察实践的积极作用，研究室将检察干警平时撰写的案例予以汇编，在院内刊物《调查与研究》中专门开辟“案例专辑”予以发表。经过数年的积累，以编发有五十多期“案例专辑”，初步形成了规模效应。通过编写大量案例，从中择优选取部分优秀案例，提交检委会讨论通过，成为本院内部指导性案例，无疑对保证案例研究指导工作的稳步发展具有十分重要的保障和促进作用。
二是建立案例研究课题制度，以重点课题的形式集中解决一类犯罪中存在的问题。实行课题制，有利于集中研究资源，对突出的法律适用疑难问题进行联合攻关，所形成的研究成果一般质量较高，经专家评审论证后更具有权威性，其影响不仅局限于某一单位，而且还能在理论界与实务界产生深远影响，甚至会引起上级领导机关的关注，促进相关司法解释的出台，乃至推动立法。案例研究课题制是案例研究专辑工作制的有益补充，两者各有侧重，相互补充。案例研究课题制所研究的问题较为系统，通过课题报告或研讨会纪要的形式得出倾向性法律适用意见，其成果可直接转化为相关法律适用指导性意见文件；案例研究专辑工作制研究的问题相对分散，是对日常办案中所发现问题的及时回应，具有分散性的特点。我们在开展案例调研的的工作中曾思索，如何将一个个相对独立、相对分散的案例串编起来，从一个相对系统的角度研究分析问题。实践中以一类或几类法律适用问题为研究对象，进行课题制研究，并组织相关研讨会，力图形成能指导司法实践的法律适用参考意见或建议。案例研究课题，虽然不是通常意义的案例研析，但是其研究的载体是检察机关承办的各种案件，研究的法律适用问题并非凭空生造，而是从案件中提炼而来，因而也具有较强的针对性和指导性。
（四）案例研究指导的机制
编写的案例要发挥指导性作用，必须通过一定的程序和形式在一定范围内予以，以便司法工作人员了解和掌握，作为办案的参考。从我国目前的案例制度来看，主要有官方和非官方两种方式。官方的主要有最高人民法院的公开出版物，例如《最高人民法院公报》、《人民法院报》、《刑事审判参考》等公开法制出版物。非官方的主要有商业性的法制出版物、学术期刊、报纸及商业性法制网站等。无论何种形式，指导性案例的应有别于普通研究型案例的发表，主要区别在于：一是程序的严谨性。指导性案例的应遵循一定的工作程序，必须经过特定程序且由特定主体审查批准后方能公布。二是权威性。指导性案例体现了机关对办理该案的工作思路，对案例中所蕴涵的法律适用问题明确提出了法律适用意见，针对性较强，指导意义明显。三是有效性。指导性案例一经，在一定范围内开始发挥指导效用，除非该案例与新的法律、司法解释或上级领导机关指导性案例相冲突，非经一定工作程序被撤销，指导性案例的效力不能被擅自终止。
我们认为，构建检察机关指导性案例的机制要紧密结合前述指导性案例的实施机制，充分体现程序严谨性、权威性、有效性的特点，将主体限为检委会。凡是预备成为指导性案例的候选案例材料，必须先由研究室进行形式审查，认为案例材料形式合格的提交本院检委会讨论。检委会经讨论，认为可以成为指导性案例的，由检委会以“院指导性案例”的形式予以，载体可借助本院内部刊物《调查与研究（案例专辑）》；同时，要为的每一个“院指导性案例”进行编号，以备检索使用。应当指出，指导性案例的机制是建立在案例研究工作制度的基础之上，因此，能够成为指导性案例的只能是一部分质量较高且具有典型性的研究案例。指导性案例要本着宁缺勿滥的原则，注重质量而非数量。通过经年累月的努力，指导性案例库将逐渐丰富。
（五）案例研究指导的修缮机制
所谓案例研究指导的修缮机制，是指对指导性案例进行修改、废止、补充的工作制度。具体来说，根据指导性案例的不同情况，可采取废、改、补三种形式的修缮机制。
1.废除指导性案例。当指导性案例的法律适用意见为其它新的法律解释、法律法规所替代，或者因为其它原因而失去指导性时，指导性案例的主体可以根据业务部门的申请，或者依职权启动废止某一指导性案例效力的工作机制。被废止的案例自废止后对今后发生的类似案例就不再具有指导性。
2.修改指导性案例。虽然没有新的法律法规、司法解释与既有指导性案例产生冲突，但由于司法实践中对某一问题的看法产生了变化，与指导性意见不尽相符，此时就需要及时修正指导性案例中的若干观点，以适合新的执法形势的需要。
3.补充指导性案例。指导性案例库应是开放的，而非封闭不变，我们应及时补充新的案例入库，增强案例指导的及时性与针对性。举例说明，为说明非身份犯与身份犯共同犯罪的认定问题，我们可分别选取共同贪污、共同挪用公款、共同受贿、非法经营同类营业等罪名的案例作为指导性案例，通过多个案例分别阐述，详细说明非身份犯与身份犯共同犯罪的成立条件及罪名适用问题，从而解决这一长期困扰司法实践的难题。
注释：
问：十六大以来，特别是本届政府组成以后，在推进依法行政方面做了大量卓有成效的工作。请您谈谈近年来推进依法行政的主要特点。
答：本届国务院在推进依法行政方面有三个显著的特点：一是目标明确。*年3月，在本届政府组成后的第一次全体会议上，总理就提出要把依法行政作为政府工作必须遵循的三项基本准则之一；*年3月5日，总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中又明确提出了建设法治政府的奋斗目标。二是全面推进。本届政府组成后，积极指导督促各级政府及政府各部门，把依法行政贯穿于政府工作的各个环节、各个领域，全面加强依法行政，切实提高依法行政的能力和水平。三是措施得力。四年多来，国务院以贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》为主线，每年明确几项推进依法行政的重点工作，下大力气抓出成效，年年都有新举措，一步一个脚印，扎扎实实，稳步推进。
问：全面推进依法行政，核心在加强政府自身建设，要使行政机关严格依法办事，防止行政权力被滥用。本届国务院在加强政府自身建设方面采取了哪些重要举措？
答：国务院高度重视政府自身建设，采取多项措施，切实转变政府职能，创新管理方式，为全面推进依法行政提供体制、机制上的保障。具体来讲，主要有以下五个方面：
一是适应全面推进依法行政的要求，《全面推进依法行政实施纲要》。*年3月22日，国务院制定并了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。同年6月，国务院召开全国电视电话会议，对贯彻落实《纲要》作了部署。这一纲领性文件的制定和实施，是我国政府法制建设中具有里程碑意义的重大决策，表明依法行政发展到了一个新的历史阶段。
二是认真贯彻实施《行政许可法》。*年，全国人大常委会制定了《行政许可法》。《行政许可法》的颁布，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，改变行政管理方式，从根本上促进政府职能转变，全面推进依法行政，都具有重要而深远的意义。国务院高度重视《行政许可法》的贯彻实施，*年1月，召开了各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门主要负责人参加的工作会议进行部署，并举办了省部级领导干部专题研讨班。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目及其依据和实施主体进行了全面清理。据统计，自《行政许可法》颁布以来，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25,797项，取消8,666项，调整1,841项；在清理行政许可依据和清理行政许可实施主体上也做了大量工作。今年，国务院审批制度改革领导小组决定，对国务院各部门的行政许可项目再进行一次全面清理。
三是完善应急管理的体制、机制和法制，提高预防和处理突发事件的能力。国务院总结防治“非典”的经验，认真研究和加强政府应急管理工作，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项应急预案、80件部门应急预案。同时，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规，向全国人大常委会提交了《传染病防治法（修订草案）》、《动物防疫法（修订草案）》、《突发事件应对法（草案）》等法律议案。
四是，制定《政府信息公开条例》。今年4月5日，国务院公布了《政府信息公开条例》。这是推进依法行政、建设法治政府的重要举措，对提高政府透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，加强政风建设，预防腐败现象，都具有重要意义。
五是着力推进基层政府依法行政，夯实基础，加快法治政府建设步伐。推进依法行政、建设法治政府，重点在基层，难点也在基层。国务院高度重视推进基层政府依法行政工作，今年7月国务院召开了全国市县政府依法行政工作会议，总结交流了近些年来市县政府推进依法行政取得的成绩和经验，分析了存在的主要问题，对今后一个时期推进市县政府依法行政工作作了全面的部署。
问：加强政府立法工作，提高立法质量，是全面推进依法行政、建设法治政府的前提和基础。请您将近年来政府立法工作的主要内容介绍一下。
答：从*年到2007年7月，国务院共向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规125件。同时，有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章，起草了大量地方性法规，国务院部门制定了1099件部门规章。国务院在近年来的政府立法工作中，始终注意抓了以下几个方面：
一是高度重视保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面的立法，向全国人大常委会提交了《突发事件应对法（草案）》、《治安管理处罚法（草案）》、《农产品质量安全法（草案）》等法律议案，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《烟花爆竹安全管理条例》等行政法规。
二是高度重视深化经济体制改革、规范市场经济秩序等完善社会主义市场经济体制方面的立法，向全国人大常委会提交了《反垄断法（草案）》、《公司法（修订草案）》、《企业所得税法（草案）》、《电子签名法（草案）》等法律议案，制定了《直销管理条例》、《粮食流通管理条例》等行政法规。
三是高度重视教育、文化、卫生等社会管理和公共服务方面的立法，向全国人大常委会提交了《义务教育法（修订草案）》、《传染病防治法（修订草案）》等法律议案，制定了《艾滋病防治条例》、《血吸虫防治条例》、《工伤保险条例》等行政法规。
四是高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法，向全国人大常委会提交了《行政许可法（草案）》、《公务员法（草案）》等法律议案，制定了《政府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》等行政法规。
问：行政执法领域一直是社会各界关注的焦点。本届政府在规范和改进行政执法方面采取了哪些措施？
答：行政执法涉及人民群众的切身利益，既是推进依法行政的关键环节，也是难点。目前，一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出，执法权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有从根本上解决，侵害人民群众合法权益和的腐败现象仍时有发生。针对这些问题，国务院嘱要抓了两个方面的工作：
一是推进行政执法体制改革，规范行政执法行为。按照国务院的统一部署和要求，各省、自治区、直辖市政府积极开展相对集中行政处罚权工作，进行综合行政执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。
二是推行行政执法责任制，确保法律法规的正确实施。2005年7月9日，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》。根据《若干意见》的要求，各地方和各部门依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立健全执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和错案追究制，积极探索行政执法绩效评估办法。各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门都修改、废止了一批职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，清理了一些不合法的行政执法主体，在一定程度上理顺了执法关系，提高了行政执法的质量和水平。
问：对抽象行政行为的监督是依法行政的一项重要内容。请您将本届政府在加强法规规章备案审查的有关工作介绍一下。
答：国务院领导多次强调要认真贯彻实施《立法法》和《法规规章备案条例》，加强对抽象行政行为的监督，维护法制统一和政令畅通。四年多来，国务院法制办共审查报国务院备案的地方性法规、规章1017件，发现存在问题的319件，作出处理的309件。各省、自治区、直辖市积极研究建立地方四级政府、三级监督的规范性文件备案审查制度。目前，31个省、自治区、直辖市政府和90%以上的市级政府、80%以上的县级政府已经建立了对所属部门和下一级政府的规范性文件备案审查制度。据统计，各省、自治区、直辖市政府四年来共收到报送备案的规范性文件26,238件，发现问题并作出处理的1286件，有效地维护了法制统一和政令畅通。
今年年初，国务院决定对现行有效的行政法规和规章进行一次全面清理。并明确要求要坚持开门清理，充分发挥专家、学者的作用，充分听取社会各界的意见，在综合各方面意见和建议的基础上，对现行的行政法规和规章提出继续有效、需要修改完善、应当宣布失效或者应当废止的意见，报制定机关批准后向社会公布。目前这项工作正在紧张进行。
问：行政复议是化解行政争议的重要法律渠道，也是全面推进依法行政的一项重要举措。通过加强行政复议工作，对于加强行政监督、促进社会和谐稳定发挥了哪些作用？
答：2006年9月，中办、国办印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，对加强新形势下行政复议工作提出了明确要求。同年12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，对进一步加强行政复议工作作了全面部署。今年5月，国务院了《行政复议法实施条例》，对行政复议的一些基本制度具体化，增强可操作性，进一步畅通行政复议渠道。近几年来，各地方、各部门不断完善行政复议的配套制度和具体程序，通过建立行政复议听证和案卷公开查阅制度等多种方式，努力提高行政复议的质量和效率。
自《行政复议法》颁布实施至2006年底，国务院共收到行政复议申请2997件，办结2950件；各地方和国务院各有关部门共受理行政复议申请51万多件，其中平均维持率为57%，改变率为19%，申请撤回率为18%。全国80%的行政复议案件能够做到“案结事了”，申请人不再向法院。在经过行政复议后又向法院的案件中，法院平均维持率为58%，改变率为16%，当事人撤诉率为18%，当事人对行政复议的满意度逐年提高。行政复议制度在化解行政纠纷，纠正违法、不当的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。
问：最后，请您对以上介绍作一总体评价，其主要进展包括哪些内容？。
答：应当说，经过各级行政机关上下齐心、共同努力，近年来我们推进依法行政、建设法治政府的工作成效是显著的，取得了新的重大进展。主要表现在六个方面：
一是行政机关依法行政的意识普遍增强，依法行政的能力和水平进一步提高，依法行政已经成为绝大多数行政机关工作的基本准则。许多地方政府和部门在实施重要文件或者工作措施前，首先进行合法性审查，防止违法行政行为发生；行政机关在处理重大问题时依法决策、依法处理的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段管理经济和社会事务，有效预防和化解了一些容易引发社会不稳定的矛盾和纠纷。
二是制度建设质量明显提高。依法享有立法权的地方政府和国务院部门围绕党和国家中心工作，重视拟定立法工作安排，增强政府立法工作的计划性；注重深入调查研究，通过论证会、听证会以及向社会公布法规、规章草案等方式，广泛征求意见，提高政府立法的科学性和透明度。从本届政府的立法实践来看，无论是提出的法律草案、地方性法规草案，还是制定的行政法规和规章，针对性和可操作性都明显增强。
三是政府决策的科学化、民主化程度明显提高。各地方、各部门通过建立健全重大事项决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，有效避免了政府决策的盲目性和随意性，防止和减少了决策失误的发生。
四是政府职能进一步转变，行政管理方式不断创新。许多地方和部门通过贯彻行政许可法，减少行政审批事项，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织依法自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预。同时，对保留的行政许可事项进行规范，结合政务公开，积极推行社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，建立和完善责任追究制度和信息反馈机制，加强监督制约。越来越多的地方和部门还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心”等方式，推进政府管理方式的创新，更好地为基层和群众服务。
关键词：劳动争议处理 协商 调解 劳动仲裁 诉讼
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国原有的国有经济一统天下的局面被全面打破，经济成份、就业方式、用工方式等都发生了巨大变化，劳动关系呈现出市场化、法制化、国际化的特点，原有的劳动争议处理体制，逐渐暴露出越来越多的弊端：立法过于原则、滞后；争议处理程序冗长，成本高，不符合程序效益原则，调解程序和仲裁程序中“三方原则”虚化，诉讼程序中“三方原则”缺失；仲裁前置，限制了当事人诉权的行使，违背仲裁自愿原则；仲裁与诉讼衔接不畅，法律适用上存在问题
因此，改革和完善我国现行劳动争议处理体制已势在必行，必须在树立“公正与效率”意识的前提下，坚持实体公正与程序公正的统一，在劳动争议处理中坚持公正优先，兼顾效率；建立“裁审分离，各自终局”的双轨制；完善劳动法律体系，修订《民事诉讼法》，在《民事诉讼法》中设专章规定劳动争议诉讼程序；通过立法确立劳动争议处理相关制度，构建符合我国国情的企业内部劳动争议预防和处理。
1.劳动争议的概念和特征
劳动争议从广义上理解，是指因劳动关系而发生的一切争议，包括劳动关系双方当事人即用人单位与劳动者发生的争议；用人单位与劳动者团体即工会发生的争议；也包括用人单位与政府主管部门之间发生的争议。从狭义理解，是指劳动关系双方当事人即用人单位与劳动者因劳动权利义务而发生的纠纷。我们在诉讼中所称的劳动争议，通常指的就是狭义的劳动争议。
与其它争议相比，劳动争议有如下特点：
1.1主体具有特定性。发生争议的双方当事人必须是用人单位和与其有劳动关系的职工。也就是说，当事人必须是通过一定的法律事实（如签订劳动合同）建立劳动关系的用人单位及其劳动者。它不同于民事关系、行政关系。劳动关系既有平等性，又有不平等性。
1.2内容具有限定性。发生争议的双方当事人争议的内容，是有关劳动权利、义务方面的。只有当涉及劳动关系双方当事人之间的权利和义务时，才是劳动争议。例如劳动报酬争议、劳动保护争议、保险福利争议、培训争议、劳动关系解除、终止争议等，在实践中，劳动争议并非全部发生在劳动关系存续期间，许多劳动争议是发生在劳动关系结束之后的。例如赔偿加班工资损失争议、经济补偿金争议等。[1]
2.劳动争议现状
随着经济体制改革不断深入，我国建立起了以公有制为主体的多种经济形式和经营方式。劳动关系性质也由过去长期在计划经济体制下国家与劳动者构成的以共同利益为出发点的劳动关系，转变为雇主与雇员两个相对独立的利益主体的关系。劳动争议正是劳动关系内在利益差别与矛盾的外在表现，是劳动关系双方利益冲突的必然结果。因此，研究我国目前劳动争议的状况和特点，对于建立有效的劳动争议预防和处理机制，及时解决争议，维护各方的合法权益，形成协调和稳定的劳动关系，具有重要的现实意义。
2.1劳动争议总量和涉及人数持续上升，但年增长幅度已成递减趋势
根据《中国劳动统计年鉴》统计，1993年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件12368起，涉及劳动者人数35683人，到2002年受理劳动争议案件已增加到184000起，涉及人数达610000人，分别是1993年的15.6倍和17.1倍。10年间劳动争议案件平均年增长率达36.3%，涉及人数平均年增长率达41.3%。
2.2集体劳动争议数量增长迅速，涉及人数众多
1993至2002年，集体劳动争议数由1993年的684件大幅度增至2002年的11024件，集体劳动争议案件平均年增长率达40.5%。10年期间集体劳动争议数仅占劳动争议总数的6.7%，但集体劳动争议当事人数占劳动争议当事人总数的比例已高达61%）。2002年，集体劳动争议涉案人数高达平均37人/件。
集体劳动争议涉及当事劳动者人数众多是近年来我国劳动争议的一个显著特点。较个体劳动争议而言，集体劳动争议的突发性、影响力和处理难度都要大得多。集体劳动争议事件往往与很多雇员的利益相关联，一旦个别雇员与企业关系激化，很容易引起连锁反应，处理稍有不慎，就会导致罢工、静坐、围堵交通、集体上访等严重扰乱社会秩序的突发事件，甚至演变为刑事案件。在各类集体劳动争议中，企业在改组改制、兼并破产过程中的遗留问题一直是各地集体劳动争议中的重点。
2.3劳动报酬、保险福利和解除劳动合同案件仍是劳动争议案件的焦点
从引发劳动争议的案由分析，2002年劳动者申诉劳动报酬案件59144，保险福利案件32622件，解除劳动合同案件30940件，分别占案件总数的31%、18%、17%，三者之和占劳动者申诉案件的66%。因劳动报酬、保险福利、解除劳动合同等关系劳动者基本权益的争议仍居主导地位。如涉及企业拖欠雇员工资，企业不依法履行为雇员缴纳社会保险费的义务，未参加统筹的企业不及时支付离退休人的养老金或不报销医药费，企业内退雇员要求提高基本生活费，雇员不依法解除劳动合同甚至不辞而别，雇员泄露企业的商业秘密等方面的原因引起的纠纷较多。
2.4劳动者一方申诉比例大且胜诉率高
劳动者一方申诉比例大，且申诉案件数以年均23.4%的增幅增长，同时劳动者胜诉率也较高。这说明由于《劳动法》的颁布实施和劳动法制建设的不断加强，劳动者的法律意识逐步提高，懂得运用法律武器维护自己的合法权益。
2.5劳动争议日益复杂化，仲裁裁决比重加大
1987年3月，国务院颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，基本勾画出我国处理劳动争议的模式，即自愿调解、强制仲裁和法院最终判决。1993年的《企业劳动争议处理条例》和1994年的《劳动法》在继续保持这一制度的基础上，又进一步将其加以发展和完善，形成具有中国特色的劳动争议处理体制。从1996年以来，我国用人单位调解劳动争议成功比例一直较高，但愿意接受用人单位调解的案件却逐年减少，2001年用人单位受理调解案件数更是大幅减少。2002年，在全国各级劳动仲裁委员会处理的案件中，以仲裁裁决方式结案的占总数的43.3%，仲裁调解占结案总数的28.4%，裁决方式结案总数已经高于调解方式结案总数，且差距也在逐年拉大。这表明在争议总量递增的同时，当前案件本身也日趋复杂化，通过调解说教方式快速化解矛盾难度增大，案件处理难度不断加大。
2.6经济发达地区劳动争议多
北京、上海、江苏、浙江、山东、广东六个经济发达地区一直为我国劳动争议案件和集体劳动争议案件高发地区，2002年六个地区共计发生劳动争议案件109499件，占当年劳动争议案件总数的59.5%。集体劳动争议数共计5639件，占当年集体劳动争议案件总数的51.1%。其中，山东省集体劳动争议案件数增长迅速，2002年的增幅高达132%。
2.7国有企业劳动争议和集体劳动争议案件数仍居首位，港澳台及外资企业集体劳动争议案件比重下降明显
2002年，国有企业产生劳动争议案件45215件，占全国劳动争议案件的比重为24.6%；集体劳动争议案件3387件，占全国集体劳动争议案件的比重为30.7%。与1996年相比，国有企业劳动争议案件占劳动争议案件总数的比重下降了9%，集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重上升了7.9%，总体与2001年保持相同水平，仍居各类企业首位。集体企业与私营企业的劳动争议和集体劳动者争议案件数次之。集体企业和私营企业产生集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重皆有上升，分别由2001年的17%、12.9%，上升至2003年的19%、17%。港澳台及外资企业与2001年相比变化不大，但与1996年比较，港澳台及外资企业劳动争议案件占劳动争议案件总数的比重下降了9%，集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重下降了32.8%。 [2]
3.我国劳动争议处理体制的由来
我国现行的劳动争议处理体制是根据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》和1995年施行的《中华人民共和国劳动法》确立，其基本模式可以概括为“一调一裁两审”制度。
《劳动法》规定：用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以申请调解、仲裁、提起，也可以协商解决。劳动争议发生后，当事人可向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提讼。劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提讼。一方当事人在法定期限内不又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。 由此可见，根据现行有关规定，劳动争议处理有四种方式，即协商、调解、仲裁、诉讼。
3.1协商
《企业劳动争议处理条例》第6条规定：“劳动争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁不服的，可以向人民法院。”在劳动争议处理过程中，当事人都可以协商解决。但是，协商解决劳动纠纷，必须符合国家法律法规、方针政策，并且不能损害国家、集体、或他人的合法权益。
3.2调解
劳动争议调解，是指在第三方的主持参与下，促使当事人达成和解以解决争议的方式。我国《劳动法》第79条规定：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议仲裁委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提讼。”协商和调解的区别在于是否有第三方的参与。调解的第三方是特定的，在我国通常是指单位设立的劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院。在调解方式中，第三方对纠纷的解决起着举足轻重的作用。
3.3仲裁
我国对劳动争议的仲裁属于国家仲裁，即由专门仲裁机关对劳动争议依法进行的仲裁。仲裁活动终结产生的裁决，能够引起争议双方实体权利义务的发生、变更或消灭的效果，且形成为正式的法律文书，裁决文书的执行能够获得国家强制力的保障，是进入诉讼程序的必经程序（前置程序）。[3]
3.4诉讼
劳动诉讼是人民法院在当事人以及其他诉讼参与人的参加下依法处理劳动纠纷的活动。在诉讼过程中，由国家司法机关代表国家行使审判权，对当事人之间的纠纷进行审理，并做出判决。由于我国没有设立专门的劳动法庭，也没有劳动争议诉讼程序法，因而依据现行法律规定，劳动争议诉讼完全按照民事诉讼的程序进行。人民法院的审判是劳动争议解决的最终途径，也是解决争议的最为有效的手段。[4]
4.我国现行劳动争议处理体制存在的不足
劳动争议调解制度是劳动争议处理制度中的重要组成部分，是解决争议的重要手段和途径。由于调解能够以温和的方式使争议得到解决，所以受到社会的普遍重视。但是我国劳动争议调解制度却没有起到它应有的作用。2008年5月1日《劳动争议调解仲裁法》施行后不久，受国际金融危机影响，我国经济增长放缓，企业经营出现困难，劳动关系矛盾频发，劳动争议持续增长，职工权益受侵犯问题突出，现行劳动争议处理体制、机制遇到了严峻挑战。具体表现在以下方面：
一是仲裁前置，途径单一。大量仲裁案件积压甚至排期数月不得处理，当事人权益难维护，办案质量难保障。劳动争议处理仲裁前置，分流不畅，是导致当前仲裁案件严重积压最主要的体制性因素。《劳动争议调解仲裁法》立法过程中，各界针对“一裁两审”体制弊端，呼吁建立案件合理分流、或裁或审的劳动争议处理体制的建议未被采纳，使得劳动争议处理体制性问题未能从法律层面得到解决。面对当前集中高发的劳动争议态势，仲裁压力越来越大，案件严重积压，局面十分尴尬，体制弊端暴露无遗。[5]
二是裁审关系，衔接不畅；“一裁终局”，冲突不断。审劳动争议案适用普通民诉程序，周期长等问题难解决。裁审关系不畅，资源重复浪费，其根源既在体制，也在机制。先裁后审的体制，使仲裁裁决不具终局效力，案件进入诉讼必重新审理，资源浪费不可避免；加之仲裁和法院在法律适用上的不同步，极易造成裁审结果大相径庭。“一裁终局”制度，意在通过一次裁决快速解决小额劳动争议，减少审理环节，节约司法资源。但制度设计的缺陷，使环节没减少，反而更复杂。不服终局裁决的案件，需要两级法院分别适用不同程序进行审理，实践中冲突不断。适用普通民事诉讼程序审理劳动争议案件，程序多，周期长，效率低，当事人权益难保障的问题，早在制定《劳动争议调解仲裁法》时就为业内人士和社会各界强烈呼吁解决，但该法和民事诉讼法修订时均未涉及。劳动争议案件区别于普通民事争议案件，现行民事诉讼制度越来越不适应劳动争议案件审理需要，亟待加以改变。
三是三方机制，作用局限。重大劳动争议问题难以有效共商决策，及时研究解决。工作局限，制度虚化，是劳动关系三方协调机制难以在研究解决重大劳动争议问题上形成合力，有效发挥作用的主要因素。三方机制是协调劳动关系的一项法律制度，是政府、工会和企业代表组织共商合议、解决重大劳动关系和劳动争议问题的制度性平台。《工会法》和《劳动争议调解仲裁法》对此都有明确规定。但实践中，三方协调机制工作比较局限，制度比较虚化，目标和任务与其基本定位和应当承载的内容有较大差距。一些三方协调会议只是定期开开例会，联合搞搞表彰，真正需要研究解决的重大劳动关系和劳动争议问题，却难以列入议事日程，发挥三方合力。
四是劳动监察，执法乏力。大量因违法侵权引发的劳动争议得不到有效遏制，职工合法权益难保障。劳动保障监察执法乏力，是违法侵权行为引发的劳动争议难以有效遏制的重要原因。劳动争议包括权利争议和利益争议。权利争议因劳动违法行为引发，应由劳动保障监察部门依法行使监察权，纠正违法行为，惩罚违法者，保护当事人权益，快速解决劳动争议。《劳动争议调解仲裁法》对此有明确规定。[6]
我国绝大多数劳动争议因用人单位侵犯劳动者法定权益而引发，如拖欠工资、不缴纳社会保险费等。凡劳动保障监察执法到位的，劳动者权益就能及时得到保护，由此引发的劳动争议就大量减少。凡劳动保障监察执法消极乏力，将劳动者投诉拒之门外，或受理后不执法、不作为的，劳动侵权行为就难以有效遏制，由此引发的劳动争议就无法及时处理，劳动者权益就难以保障。
5.完善我国劳动争议处理制度的几点建议
如何化解目前劳动争议处理体制、机制中存在的上述问题，笔者提出以下建议：
对策一：配合司法体制改革，调整完善现行劳动争议处理体制机制，案件合理分流，减少裁审环节，简化处理程序，使争议快捷、高效处理，维护劳动关系和谐与社会稳定。
针对劳动争议案件特质，建立快速处理机制。集体劳动争议案情复杂，处理难度大，矛盾易激化，可由法院直接受理并通过特殊程序进行审理，快立、快审、快结、快执行。建立诉讼与非诉讼调解与和解衔接机制，对劳动争议调解书、和解书，由法院直接确认其效力，增强对当事人权益保护，强化法院执行能力。加快诉讼内调解机制建设。人民法院可以设立劳动争议调解庭，专司案件调解，也可以推广建立法院委托工会等社会组织调解劳动争议案件制度，利用社会资源，有效化解劳动关系矛盾。在劳动争议多发地，法院可以设立劳动争议审判庭、派出庭或巡回庭，就地处理劳动争议。法院应建立劳动争议陪审员制度，审理劳动争议案件要充分听取陪审员意见，发挥陪审员作用，提高审判工作质量。
对策二：加强裁审衔接，做到体制互补，防止资源浪费。统一仲裁与法院在劳动争议案件审理中的法律适用原则，保持基本一致，避免因法律适用问题，造成法院对仲裁案件的重复审理。同时，明确形式审和实质审的案件分类，最大限度节约司法资源。完善仲裁先予执行和财产保全等司法保障制度，增强仲裁与司法衔接的实效性，切实保护仲裁当事人合法权益。对“一裁终局”造成的审判冲突，应尽快通过司法解释明确解决。建立仲裁与法院劳动争议案件审理协调制度，共同研究亟待解决的实际问题，保证裁审程序衔接顺畅。
对策三：通过配套立法，明确三方机制定位，完善相关制度，充分发挥其在研究解决重大劳动争议问题中的作用。三方机制下应设立各方参加的劳动争议处理专门委员会，掌握劳动争议动态，分析劳动争议状况，研究劳动争议重大问题，为决策和立法提供意见和解决方案。同时，建立政府主导，工会、企业代表组织共同参与的突发性重大集体劳动争议应急调解协调机制，落实和完善重大集体劳动争议信息报告制度、信息协调、信息收集和分析评估制度，建立应急工作预案，及时排大劳动争议隐患，对可能引发矛盾激化的重大问题，三方及时协商，研究对策，采取措施，妥善处理。
对策四：尽快修改完善《劳动保障监察条例》，强化劳动保障监察机制，建立问责制，明确责任追究，保障执法到位，有效遏制因劳动侵权行为引发劳动争议得不到及时处理的问题。完善劳动保障监察与劳动争议仲裁衔接机制，违法问题由劳动保障监察部门执法，不得推诿扯皮。建立劳动保障监察与法院协调制度，研究解决行政执法与强制执行的衔接问题，最大限度强化执法效力，维护劳动争议当事人合法权益。建立工会与劳动保障监察部门协调处理劳动争议联动机制。凡因劳动侵权行为引发的劳动争议，劳动者向工会反映的，工会应及时通报劳动保障监察部门，督促并配合其行政执法，及时、有效维护职工合法权益。
参考文献：
[1]侯海军：《劳动争议调解、仲裁和审判制度改革研究》，法律出版社，第96页。
[2]关彬枫：《中国劳动争议现状、问题与思考》，中国工人出版社，第26页至28页。
[3]李景森，贾俊玲：《劳动法学》，北京大学出版社2011年版，第191页。
[4]丁寰翔：《劳动争议处理程序存在的问题及解决》，《学术界》，2010年第4期，第65页。
省人大常委会本次会议对《浙江省安全生产条例(草案修改稿)》、《浙江省蚕种管理条例(草案修改稿)》、《浙江省促进中小企业发展条例(草案修改稿)》，杭州市人大常委会报请批准的《杭州市城市房屋使用安全管理条例》以及宁波市人大常委会报请批准的《宁波市城市房屋规划管理条例》等法规，进行了分组审议。委员们认为，安全生产条例草案、蚕种管理条例草案和促进中小企业发展条例草案经多次征求意见和修改，内容比较成熟，杭州、宁波报批的法规也符合法律、法规规定，建议本次会议分别予以通过或批准。同时，委员也提出了一些修改意见。7月27日下午，法制委员会召开会议，根据委员的意见，对上述法规草案和批准文本草案进行了研究，提出了修改建议。委员审议意见和法委提出的修改建议已于7月28日上午向主任会议汇报，主任会议作了研究。现将主要修改情况汇报如下：
一、关于《浙江省安全生产条例(草案修改稿)》
1、草案修改稿第二条规定，有关法律、法规对消防安全、道路交通安全、特种设备安全等另有规定的，适用其规定。根据委员意见，建议在特种设备安全后增加“职业卫生安全”的内容。
2、根据委员意见，建议将草案修改稿第八条修改为：“工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。”
3、有的委员提出，应当增加各级人民政府和相关部门对涉及安全生产事项实施行政许可的相关规定。为此，建议增加一条，作为第三十三条，规定：“县级以上人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门，应当依照《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、法规的规定对涉及安全生产的事项实施行政许可。”
4、有的委员提出，草案修改稿第五十条第五项对机械冲压设备的生产经营单位未按照规定安装和使用安全防护装置，以及未按照规定对机械冲压设备进行定期检验、检测行为的罚款金额过低。为此，建议单列一条，作为第五十五条，并将罚款金额提高到“可以并处五千元以上五万元以下的罚款”。
二、关于《浙江省蚕种管理条例(草案修改稿)》
1、由于我省个别地方蚕业是由林业主管部门负责管理，为了不影响现有行政管理体制，建议在第四条第一款农业行政主管部门中的“农业”后增加“(蚕业，下同)”几个字。
2、根据委员意见，建议将第二十条第二款中的“高氟、高硫”修改为“氟、硫”。
3、根据委员意见，建议将第二十一五条第一款中“需要使用低于质量标准蚕种的”修改为“需要使用孵化率等检验指标低于质量标准的蚕种的”。
4、根据委员意见，建议在第三十三条第一款“依法给予行政处分”后增加“构成犯罪的，依法追究刑事责任”一句。
三、关于《浙江省促进中小企业发展条例(草案修改稿)》
l、有的委员提出，促进中小企业发展不仅要从正面支持和服务，也要引导中小企业注重保护环境、节约资源，走科学发展道路，为此，建议在总则第一条中增加“引导中小企业以科学发展观为指导”的内容。
2、草案修改稿第二十四条第一款规定，中小企业应当积极采用国际标准、国外先进标准。有的委员提出，国际标准、国外先进标准并非强制性标准，应当由企业自主决定是否采用，为此，建议将该规定修改为“引导中小企业积极采用国际标准、国外先进标准”。
3、有的委员提出，草案修改稿第四十五条第一款关于“鼓励社会各界对中小企业教育培训事业提供资助和捐赠”的规定，实际意义不大；第四十六条关于“各级人民政府应当鼓励和引导各种社会力量建立健全多层次多形式的社会化服务体系”的规定，无太多实质性内容，且其他条款已体现这一精神。为此，建议删去这两处规定。
4、草案修改稿第五十四条规定，各级人民政府及有关部门依法进行的检查、检验，不得妨碍中小企业正常的生产、经营活动。鉴于该内容在相关法律、法规中已有规定，根据委员意见，建议删去该条规定。
此外，根据委员意见还对个别文字和条文顺序作了修改。
坚持以科学发展观为统领，以促进社会和谐为目的，全面履行《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的职责，更好地促进科学发展和社会和谐，为我区法治政府建设和依法行政工作提供有力保障。通过行政复议工作规范化建设，使行政复议在开展行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥应有的作用。
二、规范化建设的内容
（一）规范行政复议受理工作
1、规范权利告知。区各部门、各单位作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。告知率应达到100%。对现有行政决定文书格式进行全面清理和检查，尽快修订和完善。
2、规范行政复议场所。行政复议机关要设置行政复议接待场所，要制定、完善行政复议接待制度，安排专门人员负责接待工作。行政复议接待场所要放置、悬挂或张贴行政复议指南，公示行政复议申请条件、受理、审理程序等事项。免费向社会公开提供行政复议申请书格式文本。
3、规范受理环节。严格依据《行政复议法》及相关规定办理案件受理手续。受理行政复议申请率达100%。要开通网上申请平台，方便公民、法人或其他组织申请行政复议。行政复议机构收到属于其他行政复议机关受理范围的行政复议申请，应切实履行转送行政复议申请职责。
4、规范行政复议与工作联系。建立完善行政复议与在受理环节的协调配合机制，对群众诉求中属于行政争议性质的事项引导当事人依法申请行政复议；对向行政复议机构反映事项和处理问题的，告知当事人依照条例的规定申诉或者转送机构办理。
5、规范对不予受理行为的监督。凡依法不予受理的行政复议申请，要按照规定制发《不予受理行政复议申请决定书》，并载明不予受理的理由和依据；对是否属于受理范围、是否超过申请时效一时难以确定的，要先受理，再依法审理，并作出决定。
（二）规范行政复议审理工作
1、规范行政复议答复书。被申请人要切实简化提交行政复议答复书的内部审批程序，严格按照法定时限进行答复，提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和有关材料，并按照目录顺序装订成册。逾期未答复或未提交证据材料的，要依法承担相应法律责任。行政复议答复书在证明原具体行政行为合法、合理的同时，要针对申请人的特定诉求作出解释、说明。
2、规范审理方式。行政复议机构受理案件后，应依法指定2名以上行政复议人员审理。创新行政复议案件审理方式，对事实清楚、证据确凿的案件，可以采取书面审理方式。对案情简单、争议不大的案件，可以适用简易程序审理。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理，也可以邀请有关专家参与案件审查。
3、规范调查取证。对经书面审查发现案件存在事实不清、证据材料相互矛盾、双方争议较大以及其他需要调查取证情形的，应当实地调查核实证据。调查取证时，行政复议人员不得少于2名，重大、复杂或者专业性较强的案件，可以邀请有关专家、技术人员参与调查；相关职能部门的负责人以及熟悉情况的工作人员应当积极配合。
4、规范审查期限。严格执行行政复议法及其实施条例对案件受理、转送、审理等环节的办案时限规定。按期结案率达100%。行政复议具体办案人员应当在法定审结期限届满前15日完成案件审查，提交审结报告。延期的案件应在延期届满前15日审查完毕。办案人员审查意见应提请行政复议机构合议或审议，合议或审议意见应有文字记录。
5、规范和解、调解。行政复议机关要以有效化解矛盾为出发点和落脚点，不断加大行政复议案件和解、调解力度，努力实现“定纷止争、案结事了”，确保法律效果、政治效果和社会效果相统一。和解、调解应在查明事实、明确是非、分清责任的基础上，按照依法、自愿原则开展，不得以和解、调解方式规避对违法或者不当行政行为的纠正，损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益。
（三）规范行政复议裁决工作
1、规范行政复议文书格式。要严格按照国务院法制办公室印发的《行政复议办案规程与法律文书示范文本》制作行政复议法律文书，正确使用文书种类，保证内容完整性。
2、规范行政复议决定。行政复议机关要坚持以事实为根据，以法律为准绳，妥善平衡利益，公正作出决定。同时，要增强行政复议决定书的说理性，注重以法明理、以理服人。对涉及影响较大、法律关系复杂的案件，要多方面听取意见，认真开展法律论证，确保法律适用正确。依法告知当事人法律救济途径。
3、规范送达方式。送达行政复议法律文书可根据具体情况采取直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达或公告送达等方式。直接送达应有当事人或其委托人的签字；邮寄送达需以挂号信或特快专递的形式寄出；留置送达须有2名以上见证人签字；无法直接送达、邮寄送达、委托送达、留置送达的，可以采取公告方式送达，公告内容应在区政府网站或市级报纸上刊载。
（四）规范行政复议指导监督工作
1、规范行政复议决定的履行。强化对行政复议决定履行情况的监督，建立行政复议决定履行情况反馈制度、责令限期履行制度，确保行政复议决定的履行。对拒不履行、拖延履行、不完全履行行政复议决定的行为施行问责制。
2、规范行政复议意见书和建议书的适用。行政复议期间，发现被申请人的相关违法行政行为和行政管理中带有普遍性的问题，应通过制发行政复议意见书或建议书的方式及时予以纠正，并督促做好善后工作，提出相关完善制度和改进行政执法行为的建议。加大行政复议意见书和建议书的落实督促力度，不按照法律法规规定及时反馈落实情况的，行政复议机关和行政复议机构应予以通报。
3、规范行政复议工作责任制。将行政复议工作作为依法行政的重要内容，纳入政府和部门工作的绩效考核体系，作为区政府对各部门工作考核的重要内容。定期开展监督、评查与表彰活动。
4、规范行政复议决定书备案制度。行政复议机关在作出涉及人数众多、法律关系复杂、矛盾纠纷突出、社会影响较大的重大行政复议决定后，应在15日内报上一级行政机关备案。
（五）规范行政复议基础保障工作
1、规范机构设置。严格按照行政复议法及其实施条例的规定，建立健全行政复议机构，明确一名区政府领导分管行政复议工作。在政府法制机构内设立相应的行政复议办案机构。复议机构领导每年至少2次专题研究复议工作。
2、规范人员配备。保证行政复议机构至少有2名专职行政复议办案人员。专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得行政复议人员资格证书。各执法部门根据实际工作需要配置行政复议办案人员。
3、规范经费保障。按照《省行政复议工作规范化建设标准》的规定，将行政复议经费列入财政预算，每年经费不少于10万元，由区级财政予以保障。
4、规范办案条件。除常规的办公条件以外，要保证行政复议机构办理行政复议案件所需的办公场所。区政府法制办应专门配备不小于50平方米的听证场所、不小于20平方米的行政复议接待场所、不小于10平方米的查阅档案场所和不小于10平方米的档案室。保障行政复议机构办案用车及电脑、打印机、复印机、录音笔、照相机、摄像机、传真机等办案装用设备。听证场所配置视频监控、证据显示系统。
5、规范制度建设。行政复议机关要根据行政复议法及其实施条例的规定，建立健全行政复议工作行政首长负责制度、重大复杂行政复议案件报告制度、专家论证制度、证据制度、调解制度、听证制度、案件审理专题会议制度、办案质量评查制度、重大行政复议决定备案制度、行政复议统计制度、个案分析和情况通报制度，并与人民法院和机构建立衔接协调机制。
6、规范统计工作。行政复议机构要及时准确报送行政复议统计数据，确保数据的真实性和时效性。指定专人从事行政复议统计分析工作，每年将统计分析报告上报上级政府法制部门。各部门各单位要严格执行行政复议统计数据上报制度，指定专人负责统计报表工作，及时上报行政复议、行政应诉的统计报表。
7、规范档案管理。要加强行政复议档案的科学管理，按照《省行政复议案件档案管理办法》的要求，实现行政复议案件材料立卷归档和档案管理工作的标准化、规范化。指定专人保管行政复议档案。政府法制机构要定期开展案卷评查活动。
8、规范宣传培训。要广泛运用媒介宣传行政复议工作。行政复议机构要每年开展一次以上的行政复议专题宣传。行政复议人员每年参加培训不少于15学时。抓好行政机关工作人员培训工作，将行政复议法律知识作为公务员依法行政知识考试和行政执法人员资格认证考试的重要内容。
9、规范信息化建设。加强区政府行政复议信息化建设工作，为行政复议工作信息化建设提供组织、物质、网络和人力保障。区政府网站要设置行政复议栏目，及时刊登行政复议动态等内容。
三、工作要求
（一）提高思想认识。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是解决行政争议、化解社会矛盾的重要法定渠道。加强行政复议规范化建设，是加快法治政府建设的重要举措之一。各部门、各单位要充分认识行政复议规范化建设的重要意义，主要领导要切实履行第一责任人责任。要全面掌握、准确理解行政复议规范化建设的指导思想、主要内容以及要求，增强工作的紧迫感，认真研究和解决行政复议规范化建设工作中存在的困难和问题。
省人大财经委在地方人大立法工作中，学习实践科学发展观，认真履行审议法规案职责，积极推进科学立法、民主立法，充分发挥专门委员会人才聚集、知识荟萃、经验丰富的特点和优势，努力提高法规草案的审议质量。
一、坚持以人为本，创新地方立法理念。以人为本是科学发展观的核心，是立法工作的宗旨。随着经济社会的发展进步，民生问题日益突出、社会建设日益重要。财经委在继续完善经济立法的同时，更加突出立法为民理念，着力加强社会领域、民生领域的立法，努力保证从法律制度上体现发展成果由人民共享，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。在制定立法规划和年度立法计划时，财经委积极向省人大常委会建议，将制定《吉林省促进就业条例》和《吉林省社会保险条例》，修订《吉林省劳动监察条例》等涉及民生问题的立法项目列入立法规划和年度立法计划之中。就业是发展之要、民生之本、稳定之基。积极促进就业，关系群众切身利益。当前国际金融危机对我国经济形成严重冲击，全省就业形势严峻。面对新情况新问题，2009年3月，财经委从我省经济社会发展实际需要出发，适时提请省人大常委会审议《吉林省促进就业条例》。
二、统筹兼顾，提前介入法规起草工作。法规草案质量的高低，直接影响审议过程和立法质量。建立和完善法规起草工作机制，充分利用有限的立法资源、集中各方面智慧、凝聚各方面共识、调动各方面积极性，有利于提高立法质量和效率。财经委加强对有关法规草案起草工作的组织、指导和协调，切实做好提前介入工作。对年度立法计划中的立法项目，主动与起草部门联系，提前了解法规草案起草工作进展情况。对法规中涉及的权力与权利、权力与责任、权利与义务等重大问题，加强调查研究和科学论证，坚持职权法定、程序法定、监督有效，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩，防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题，尽量把产生重大分歧意见的问题解决在提请审议之前。审议《吉林省电力设施保护条例》是财经委办理省人大代表议案的一项主要工作。在条例起草过程中，针对条例草案中需要明确规定和解决的几个重大问题，财经委及时与省人大法工委、省政府有关部门和有关电力企业组成调研组，赴兄弟省市开展立法调研，考察兄弟省市在电力设施保护立法方面的经验和做法，重点了解立法依据、法规的主要内容、有哪些争议意见、具体的解决办法和实施效果，并结合我省实际，写出专题调研报告，提出了处理我省电力设施保护立法方面涉及的问题时需把握的原则和思路。调研组还与草案起草部门加强沟通协调，召开条例草案起草论证会，一起对草案内容逐条进行研究、协商，认真听取并研究各方面的意见和建议，集思广益，充分吸纳合理的意见和建议，统一了认识，形成了既合理又可行的思路和方案，提高了法规案起草质量。
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