为进一步转变政府职能，改进工作作风，规范行政行为，提高办事效率，强化机关和全系统干部廉洁从政、勤政为民意识，建立健全廉洁高效、勤政务实的计划生育工作运行机制，现就进一步深化计划生育政务公开工作提出如下意见：
一、指导思想和基本原则
指导思想：以党的“十六大”精神和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕改革、发展、稳定的大局，以强化民主政治建设、推行依法行政，加强监督制约，提高行政效率，密切干群关系为目标，按照公开、便民、依法行政和勤政廉政的基本要求，建立公正、透明的工作运行机制，切实达到转变职能、改进作风、规范行为、提高效率的目的，提高计划生育工作水平，更好地为改革、发展、稳定创造良好的人口环境。
基本原则：深化政务公开必须坚持依法行政的原则，凡是法律、法规和规章规定向社会公开的，必须依法公开；必须坚持真实准确的原则，公开的内容要真实可信；必须坚持注重实效的原则，要从实际出发，突出重点，讲求实效；必须坚持利于监督的原则，要便于群众知情，有利于人民群众行使监督权。
二、实行人口和计划生育政务公开的机构
（一）区、镇（街道）人口和计划生育行政管理部门；
（二）区、镇（街道）人口和计划生育技术服务机构；
（三）村、社区（居）民委员会。
三、人口和计划生育政务公开内容
(一)区、镇（街道）人口和计划生育行政管理部门公开内容（10项）
1、有关人口和计划生育的法律、法规、规章以及相关政策；
2、人口和计划生育工作职责、工作要求及服务承诺；
3、生育政策和再生育审批程序：
（1）《浙江省生殖健康服务证》）的领取程序
（2）再生育申请的条件和审批程序
（3）病残儿鉴定的程序
（4）再生育审批权的结果
4、办理《独生子女父母光荣证》的程序和必备材料；
5、计划生育奖励优惠政策及申请计划生育公益金补助的程序；
6、征收社会抚养费管理制度；
7、违法生育征收社会抚养费的标准及法律责任；
8、群众来信来访制度、受理投诉程序、有奖举报电话等；
9、计划生育服技术服务机构及服务项目；
10、行政许可法要求公开的其它事项。
（二）区、镇（街道）计划生育技术服务机构公开内容（4项）
1、《计划生育技术服务管理条例》及相关政策法规；
2、计划生育技术服务机构执业资格证、技术服务人员执业资格证；
3、免费技术服务的对象、项目、程序，标准及依据；
4、工作职责、工作纪律、服务承诺、监督投诉电话。
（三）村（居）务公开内容（3项）
1、人口和计划生育生育政策；
2、计划生育优先优惠政策；
3、免费服务项目。
四、政务公开的形式
要采取灵活多样的形式积极推进人口和计划生育政务公开工作，公开形式主要有：
1、设立政务公开栏；
2、在新闻媒介上公布；
3、印制宣传品；
4、设立咨询电话、咨询服务台；
5、群众座谈会、入户走访；
6、建立网上政务公开专栏。
五、加强领导，进一步深化计划生育政务公开工作
推行计划生育政务公开，是一项涉及面广，政策性强，群众关注程度高的工作，各级领导和计生干部要进一步转变观念，不断提高思想认识，努力搞好“四个结合”，切实把握“四个环节”，建立健全“五项制度”，以求真务实的工作作风，推进计划生育政务公开工作向纵深发展。
1、努力搞好“四个结合”，即：政务公开要与优化发展环境相结合，逐步实现从过去的政策公开和办事程序公开转变为决策过程和结果的全方位公开；政务公开要与贯彻落实《行政许可法》等法律法规相结合，严格依法办事，切实保障人民群众的合法权益；政务公开要与推行全程办事制相结合，实现办事程序、办事时限、办事效果公开；政务公开要与实现计划生育工作“两个转变”相结合，做到相互促进，共同发展。
关键词:城市总体规划；环境评价；作用；方法；公众参与
中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：
城市总体规划是一项战略性工作,它涉及到城市发展战略、城市性质、城市规模、城市发展方向、建设时序、土地和其他环境资源的利用，环境保护等方向的内容,而这些内容直接或间接地影响着我们赖以生存和发展的环境。开展城市总体规划的战略环境评价(SEA)可以将环境问题纳入到规划中进行综合分析,并提出适宜的避免和减缓环境影响的措施，使规划遵循可持续发展的原则，从而达到规划方案优化与保护环境的目的。
1 城市总体规划战略环境评价的背景
1.1 城市规划的体系构成
城市总体规划是以政策和上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，控制城市人口和用地规模，确定城乡空间布局，促进区域、城市经济社会全面、协调和可持续发展。城市总体规划内容包括城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划和近期建设规划。城市规划体系的形成过程，主要通过逐级制定分区规划、详细规划，将城市总体规划所确定的原则、内容明确化、具体化的过程。
1.2 城市总体规划和战略环境评价的结合
可持续发展、SEA与EIA的结合可采用自上而下的目标导向法及层次联系法。城市规划、战略环境评价和可持续发展的结合可以用图1表示。
图1 城市规划与战略环境评价、可持续发展的联系
1.3 开展城市总体规划战略环境评价的目的
城市总体规划战略环境评价、规划的编制和决策具有共同的目标，即实现区域、城市的可持续发展。因此，城市总体规划环境评价应成为规划者和决策者实现科学规划和决策的重要工具。
2 城市总体规划环境评价的一般程序与方法
2.1 城市总体规划环境评价的基本原则
城市总体规划环境影响评价应遵循规划环境评价的科学、客观、公正原则，早期介入原则，整体性原则，公众参与原则，一致性原则，可操作性原则等一般性原则外，特别要注重以下原则:
1)“以人与自然和谐为本”的可持续发展的原则:城市总体规划的环境合理性分析应注意城市规模和发展目标满足区域资源承载力和环境承载力的要求，城市空间和产业布局满足生态适宜性和生态安全格局的要求，产业发展要满足环境容量的要求，统筹城市发展与保护的协调，综合考虑城市的可持续发展能力。
2)评价范围兼顾系统性和整体性原则:以城市复合生态系统的生态完整性为基础，应把城市及其所在区域、受城市发展影响区域的自然、经济和社会要素作为整体进行协调性分析。
3)全面识别影响，突出重点评价的原则:规划环境评价重点是预测规划实施的影响，提出规划优化建议，规划环境评价的时效性是规划环境评价结论有效性的重要保证，因此应选择关键因素和制约因子的潜在影响进行评价。
4)评价方法兼顾科学性与可操作性原则:在保证规划环境评价的科学性、时效性和成本约束情况下，评价应尽可能选择简单、可行的分析工具。
2.2 城市总体规划环境评价的实施
战略环境评价的实施可以采用自我评价、第3方评价或者混合评价的模式，3种模式各有利弊，保证环境评价有效性的重要途径就是要实现规划编制与环境评价的有机融合。结合我国当前多采用第3方评价的实际，建议由城市总体规划编制的组织单位(城市的人民政府或规划主管部门)在总体规划编制初期就尽早委托开展战略环境评价，并作为规划编制者和环境评价者之间联系的桥梁，为规划与战略环境评价的融合提供基础，可以在规划编制和规划环境评价的委托合同中，明确规划编制单位、战略环境评价单位有共享对方的阶段性工作成果、允许参与对方各种工作会议和咨询会议的权利和义务等有利于双方工作融合的条款。
2.3 城市总体规划环境评价的重点
根据《规划环境影响评价技术导则》(HJ/T130-2003)，城市总体规划环境评价的基本内容至少应包括规划分析、环境现状与分析、环境影响识别和确定评价指标、环境影响分析与评价、规划合理性分析、规划调整建议和不良影响减缓对策、公众参与、监测和跟踪评价计划、困难与不确定性分析、执行总结等。根据城市总体规划的特点，其环境评价应重点解决以下几个问题:
1)城市定位和发展目标的环境合理性综合评价:基于规划协调性分析和承载力分析，综合评价城市定位和发展目标的环境合理性，提出切实可行的应对措施。
2)城市土地与产业空间布局的环境合理性评价:基于土地生态适宜性评价，确定“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”主体功能区划，综合评价城市与产业空间布局的环境合理性，特别关注限制开发区域的发展与保护的协调问题。
3)城市规划环境影响的回顾性评价与趋势预测:基于趋势分析和情景预测法，在分析城市发展过程中生态环境质量变化的历史和现状的基础上，识别现行城市发展战略下主要环境问题，预测不同规划方案下的环境演化趋势，综合评价规划环境影响。
4)规划调整建议及不良影响减缓对策:基于综合评价的结果，提出对规划方案的调整建议或替代方案，明确不良影响的减缓对策。
2.4 城市总体规划环境评价的程序和分析工具
结合《规划环境影响评价技术导则》与国内外一些城市总体规划战略环境评价的实践，提出城市总体规划环境评价的一般程序如图2所示。
图2 城市总体规划环境评价的一般程序
城市总体规划由于处于决策的宏观层次，提供的信息也较宏观，因此其规划环境评价具有更大的不确定性和复杂性，同时考虑到规划环境评价的时间和成本约束，城市总体规划环境评价宜采用微观与宏观相结合、定量与定性相结合的评价方法，依托RS和GIS技术，推荐的分析工具包括:环境影响识别中的核查表法和公众调查法，影响预测的情景分析和趋势分析法，规划环境合理性综合评价中环境承载力分析、生态适宜性评价、专家集体判断法等方法。其中，趋势分析作为近期和中期评价的主要分析工具，它结合了许多不同工具的特点，能为人们提供清晰的景象，识别规划影响的关键环节，对其作出准确的趋势分析是城市总体规划环境评价中最重要的工作内容之一。
3 城市总体规划环境评价的公众参与
3.1 城市总体规划环境评价中公众参与的意义
公众参与既是SEA的必要组成部分，又是最终对战略环境影响进行预测、评价和制定环境保护对策的依据之一，其有效性已成为衡量SEA质量高低的一个重要指标。通过公众与决策者及评价者的双向交流，从环境角度对战略的可行性进行评估，并对战略的运行效果及其环境影响进行预测和监督。因此，在城市总体规划环境评价实施的全过程中，鼓励和支持相关部门、专家、社会团体和公众多层次、广泛、持续的公众参与，充分考虑规划实施中各利益相关方的利益和主张，有助于提高公众环境意识，让公众享有充分的知情权、监督权和参与权，提高决策有效性，维护公众环境权益，体现以人为本的原则。
3.2 城市总体规划环境评价中公众参与的作用
在环境评价前期收集社会公众对于规划实施和环境保护的看法和建议，更全面地了解环境背景信息，发现潜在的环境问题，正确识别关键环境问题和确定评价重点，以保证科学性和针对性；在中期收集公众对于战略环境评价工作，有助于提出经济有效并切实可行地减缓不利社会环境影响的措施，提高其科学性和有效性；在后期向公众反馈规划环境影响评价主要结论，在广泛征求意见基础上，对结论进行必要的修改，平衡各方利益，化解不良环境影响可能带来的社会矛盾，取得公众支持，以保证SEA报告的公平性和可操作性。
3.3 城市总体规划环境评价中公众参与应注意的问题
1)规划全过程的信息公开机制。实现有效公众参与的前提条件是公众具有充分的环境知情权，所以建立有效信息公开机制，是实现公众有效参与规划环境评价的前提。城市总体规划环境评价的信息公开应贯穿于SEA的全过程，可通过公共传媒，如广播、电视、报刊和网络等，特别是专题展览或网络平台，用通俗易懂、图文并茂的方式充分公开环境评价相关信息。
2)现状调查与影响识别阶段广泛的公众参与。城市总体规划的环境评价应是在全面识别影响的基础上重点评价，因此收集信息、识别区域环境条件、识别评价的环境要素等环境背景的调查，由于信息繁杂，工作量大，很难全面收集有关信息。通过公众参与，能较全面了解环境背景，又能了解区域内公众最关心的环境问题以及最敏感的环境要素。此阶段的公众参与可采取座谈会、论证会、专家咨询和社会调查的形式进行。
3)环境评价过程中持续的公众参与。相对于项目环境评价的公众参与，城市总体规划环境评价中的公众包括直接受影响群体、间接受影响群体以及感兴趣的人群，其范围更为广泛，因此为节约成本和提高公众参与的效率，建议采取成立由政府职能部门、人大、政协、规划部门、专家学者、社会团体、重点行业、公众代表等组成的临时性咨询委员会，就规划环境评价过程中的重要环节进行协商，如SEA指标体系的确定、替代方案比较、环境评价报告草案等。
4)公众参与的信息交流和反馈。获得公众意见反馈的途径可以设立热线电话、公众信箱或网络征集等，或者开展社会调查采取公众回答问题的方式直接获得反馈。在反馈信息的处理中要坚持在保证完整性前提下去伪存真原则，初步接收公众反馈的信息，在必要情况下需要进一步与公众进行直接的信息交流，信息交流的方法主要是座谈会、论证会和听证会等，这是公众参与的核心部分。
4 结束语
城市总体规划的战略环境评价对城市总体规划的优化发展具有重要作用，但城市总体规划的战略环境评价是一项十分复杂的工作。目前，其相关研究和实践应用还处于起步发展阶段，可以预见，在今后一段时间内，对城市总体规划的战略环境评价的理论和实践应用必将有长足的发展。
参考文献
介绍了城市规划的特征与理念，分析在公共政策视角下城市规划在城市建设中的作用，并提出了几点城市规划评估模式构建的建议与方案，以期城市规划可以引导城市有序的发展。
关键词：
公共政策；城市规划；方案评估
在社会经济快速发展的背景下，人们对城市的服务体系提出了更高的要求，城市化的发展与城市空间的扩张为城市规划工作带来了不小的压力，其所具有的调控能力逐渐减弱。同时，其重要性也受到了人们的关注，为了使城市规划可以发挥其作用，对城市规划实施评估成为了一种有效的方法。城市规划作为公共政策中的一部分，对其进行全面客观的评估可以对其存在的问题进行建议、整定、调整，从而保证城市规划实施的科学性与合理性。
1当前城市规划方案评估存在问题
目前在我国对城市规划的评估模式主要是基于城市规划的编制是正确的、科学的理念，这是一种假设理念，这种评估模式没有起到应有的作用，对城市规划实施评估应将城市规划编制的合理性划分进城市评估中，从而保证评估模式对城市规划的整体具有一定的评估价值。以下是现今在城市规划方案评估中存在的几点问题及分析。
1.1规划评审制度不完善。在我国有相应的城市规划方案评估模式，其主要是由规划评审会、论证会等组成的，由于城市之间对城市规划评估理念的不同，在方式上有一定的差别。但是，这种城市评估模式存有一定的问题，虽然有国家下发的相应的评估政策，但是在一些地区对评审会并没有严格的管理体系，这就造成了许多的问题，主要表现在以下几个方面：
1）随意性较大。在城市规划评估中，因对评审权责没有明确的原则性规定，评审会组织结构松散，随意性强。
2）评审人员水平参差不齐。在许多评审会中参与评审的专家水平不同，并且评审人员的来源也不同，评审过程没有相应的权责规定，再加上受自身专业水平或是利益的影响下，使城市规划的一些不合理的编制通过。
3）认识不全面。一些专家在短时间内对城市规划方案进行大概的了解，对其实际内容了解的不够深入，致使自身判断有所偏差。
4）公众参与流于形式。在一些评审会中，存在着排斥公众参与的现象，对公众意见采用率极低，对公众的需求没有起到应有的重视。城市规划与公共政策有着非常紧密的联系，因此在进行城市规划的评估时要依据公共政策的理论，制定出相应的评审论证，完善评审制度。
1.2先建设、后规划的乱象。在我国的相关政策中，对城市的建设必须要取得“一书两证”，而在许多的城市中，在没有取得城市规划许可证时就已经开始进行项目的建设，这种没有相应城市规划许可制度作为城市规划管理的城市建设属于一种不合法的行为，因此为了使其可以合法化，一些地方政府部门会采用后规划的方式来使城市建设合法化。在评审规划时通过物质或领导的影响力，规划编制很容易通过，规划评审会成了包庇违法行为的工具。就其原因，其中很重要的是规划重要性认识不足，规划编制滞后以及规划评审制度的不完善。
1.3规划方案评估偏于技术理性。重视量化轻视定性分析，重静态模型技术轻规划编制的动态过程性。没能认识到城市规划的公共政策属性的重要意义，不能对规划所涉及的各种利益群体区别对待，更不能关注规划公平、公正的价值。
2公共政策视角规划方案评估再认识
2.1城市规划的公共政策属性再认识。城市规划是公共政策中的一部分受到了普遍的认识，其不只作用与城市建设中，还可以对城市进行有效的管理，从而维护城市中的社会公共利益，使城市健康、良好、有序的发展。如今规划更多的是作为城市政府的一系列政策的综合体。城市规划维护公共利益的核心就是在规划编制和实施过程中关注社会的公平和公正。
2.2规划方案评估组织机构的建立。规划方案评估的主体必须明确。按照《城乡规划法》规定城市规划评审应是规划组织编制机构组织。这种组织必须是独立的，而且需是多专业人员组成，其中应包括公众代表。规划方案评估主体明确、组织机构事权独立、组成人员代表不同利益群体这些满足以后，必须有法律保障机构的合法运行以及评估人员在评估过程中的权责规定以约束评估人员的行为。
2.3规划方案评估标准的构建。对城市规划方案进行评估需要有相应的评估标准作为理论支持。目前，在城市规划中，主要是从社会经济方面进行考虑，以此作为发展基础，根据城市的发展需求进行城市建设规划，对城市空间进行综合部署，使规划方案落实到实际的城市建设中。规划方案评估标准构建不仅需要依据以下原则：系统性原则、可操作性原则、独立性原则、可比性原则，更要具有动态性原则。
2.4公众参与规划方案的评估。城市规划的主要目的是为了加快城市化建设的进程，帮助社会服务体系的完善，有效的对城市进行管理。而公共政策内容中也明确规定了对公共的问题、目标、利益等进行政策上的帮助。因此，城市规划的合理性与否应该是从公众利益角度进行考虑。在城市规划方案的评估中，应给予公众相应的话语权，促使公众积极参与到规划方案评估中，这样可以促使城市规划方案更符合于公共的利益诉求，同时公众参与其中能够使政策制定更加合理，也为积极配合政策的执行奠定基础。
3城市规划方案动态评估模式构建
为了兼顾规划公众参与的公平与效率，公众参与采取两种方式：一种是直接是规划评估委员会成员，通过一定的评估标准按照规划评估的相关规定参与规划方案的评估；另一种就是广大公众通过媒体、问卷等方式参与规划方案的评估，表达自己对城市美好未来的意愿。在合理高效的组织基础上，按照规划方案评估的标准，这种标准的制定上文已经说明，基于公共政策视角更加关注规划方案的经济、社会及生态环境的有机协调及城市可持续发展的原则建立动态评估标准。通过规划方案的评估得出规划方案的层次：优，则按照规划评估委员会提出的修改意见以及公众意见进行修改后履行法定报批程序；中，则按照修改意见进行规划方案的调整和完善，再进行下一次评估；差，则重新编制规划并重新进行评估。在这一动态评估体系中重视评估机构的独立性、评估人员的代表性以及评估运行的效率，重视对各种利益群体尤其是弱势群体的关注，重视城市的生态可持续发展，力求为规划的实施提供科学的依据。通过以上分析可以知道，目前规划实施评估正是规划研究与实践的热点之一，但对于规划方案评估关注较少。规划方案的合理性、科学性直接关乎规划实施的绩效，现有的规划方案评估多是通过规划评审会等形式就规划内容的逻辑性进行评价，而已有的规划评估方法过多重视技术工具且没有动态的评估过程，反馈和优化方案的作用甚微。由于城市规划的公共政策属性决定其具有较强的严肃性和权威性，规划方案的科学性对于规划实施的绩效具有直接的影响，在当下规划方案评估存在的一些问题的基础上，基于公共政策视角建构规划方案评估的动态体系，以期待对规划方案评估有所裨益。
参考文献：
[1]高王磊.公共政策属性导向的城市总体规划实施评估研究[D].苏州：苏州科技学院，2014.
关键词：人口政策，基本国策，计划生育法，生育权利与自由，可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义
（一）制定《人口与计划生育法》的必要性
近些年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：
1.计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。
2.实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。3目前，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定，5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。
3.全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善6.
4.为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。
5.为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
（二）制定《人口与计划生育法》的意义
1998年，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大立法规划。1998年底，国家计划生育委员会成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿8，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）9.这部法律是我国第一部以人口与计划生育工作为主要内容的基本法律，它首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位10，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施以法律的形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育工作立法提供了法律依据。该法的颁布、实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑，对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平，促进人口与经济社会协调发展持续发展必将产生重大而深远的影响。
该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规11、地方性法规12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。
该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则
我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：1、以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量13，提高人口素质14，改善人口结构15.3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。
人口与计划生育立法遵循的原则有：（1）公民权利义务相统一的原则。即，立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外，还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。（2）全面履行法定职责的原则。即，要明确规定各级人民政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，明确规定企业、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育的义务与相关法律责任，明确规定村（居）民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。（3）法制统一的原则。即，人口与计划生育法要以宪法为依据，与社会主义市场经济法律、相关的行政、民事及其他法律相衔接，建立有效的社会监督机制和自我约束机制。（4）依法维权的原则。即，明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点
《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。
《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：
（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。
（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。
（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。
四 立法为何规定人口发展规划的制定与实施
为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。
需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。
五、立法为何强调稳定现行生育政策
关键词：企业 纳税 筹划
作者简介：王朝辉（1974-），男，河北省文安县人，会计师，研究方向为财务管理和核算与纳税。
【中图分类号】F275 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-04-0091-02
一、引言
企业所得税是我国的主体税种之一，在企业的纳税活动中占有重要的地位，而且它的税源大，税负弹性也大，具有很大的税收筹划空间，是企业开展税收筹划的重点。尤其在2007年企业会计、审计新准则开始执行及2008年新《企业所得税法》开始实施的时代背景下，研究企业实施纳税筹划的相关技术及方法具有重大的现实意义。
二、我国企业纳税筹划存在的问题分析
纳税筹划是纳税人在不违反国家法律、法规的前提下，对企业的组织结构、生产经营、财务管理等经济业务或行为的涉税事项预先进行规划和运筹，在企业价值的最大化的战略框架下实现的企业的税收负担最优化处理。
纳税筹划的目标是降低纳税成本，实现利润最大化。但在实际操作还存在以下几个方面的问题：
（1）偏重个案研究，忽视系统性研究
重战术筹划、轻战略筹划。多数企业缺乏整体的筹划思路和方案，仅就单个项目、税种或单个环节进行筹划，结果往往顾此失彼，缺乏系统性，导致纳税人在筹划实践中简单地从方式、方法上进行模仿，不能从自身涉税行为出发，有的放矢地进行个性化筹划；此外，如果忽视更深层次对纳税筹划的动因、实施原则等理论性问题分析，无论谁，必然导致筹划方案流于形式，缺乏对实践工作的推动意义。
（2）重效益，轻成本和风险
偏重纳税筹划给公司带来的收益，忽视筹划成本，使纳税人眼睛仅仅盯向纳税筹划的获得性，忽略了其成本付出和筹划风险。从理论上讲，纳税筹划可以针对一切税种和所在经济活动，但实际上纳税筹划要进行成本――收益分析、筹划风险分析和分析其经济上的可行性。因此。正确权衡成本和收益之间的关系，才能实现纳税筹划的终极目标。
（3）重表态筹划、轻动态筹划
大多数企业在选定筹划方案后，忽略税收政策、经营环境、经营模式等内、外部因素的变化，致使原本很好的筹划方案，由于没有适时调整而失效，有的只重视方案设计，忽视方案制造，由于执行不当使纳税筹划的方案在实施中流于形式。
（4）重视理论研究、忽视实证研究
在纳税筹划中忽视公司实际经营情况和税收法规之间的协调性和统一性。一味的围绕税收政策走，致使方案理论价值高，操作可行性差，实用性弱的情况发生。因此，要求企业要根据具体实际情况，在制定纳税筹划方案时保持相当的灵活性。
三、实施纳税筹划的条件及技术原则分析
一般来说，纳税筹划应具备相应的前提条件，包括内部条件和外部条件；
纳税筹划要求集团公司的规模较大，只有集团企业下面有很多规模、性质互不相同的子公司、分公司，才能为纳税筹划提供较大的空间。因此规模大的集团公司最适合进行纳税筹划。实施纳税筹划的企业应具备的内部因素和外部因素包括：（1）内部因素。企业规模较大；具有相关理财专业知识的人员队伍；管理决策层的正确认识；企业资产流动性强；行为决策程序简单化；与长期战略目标一致；（2）外部因素。市场经济的存在；健全、规范的税收法律制度；纳税制度的差异性和弹性；税收法律的漏洞；先进的避税手段；税务、咨询业的发展。
内部条件和外部条件对企业制定战略决策具有关键性的影响，离开条件分析而盲目进行的纳税筹划，是没有任何意义的。因此，可以运用SWOT分析法对纳税筹划的条件进行分析。就是在进行纳税筹划前，对其内部条件的优势、弱势和外部条件的机会和威胁进行综合的分析，据此对备选方案做出系统的评价和分析，最终选择适合企业整体发展的纳税筹划最优方案。
纳税筹划一般应以最大限度地降低企业税负，减少税收支出为目标。实施纳税筹划应当综合考虑各方面的因素，灵活运用以下原则：（1）合法性原则；（2）全面筹划原则；（3）成本效益原则；（4）服务财务决策的原则；（5）事前筹划原则；（6）适时调整原则；（7）自我保护原则。
总之，纳税筹划的目的使公司在受纳税约束的条件下，使公司的合法权益得到充分的享受和行使。纳税筹划作为公司财务管理活动的一个重要组成部分，应当服从财务管理的最终目标――公司价值最大化。
四、新《企业所得税法》下企业所得税纳税筹划的方法
由于新《企业所得税法》与原《企业所得税暂行条例》、《外商投资企业所得税法》在纳税人、税率、扣除标准以及税收优惠等方面存在较大的差异，企业在经营、投资、理财等税收筹划环节上也需要随之做出相应调整，以最新关于所得税的相应法规为依据进行纳税筹划，具体来说可以从以下几个方面来实施纳税筹划：
第一，利用新旧税法税率差进行纳税筹划
新《企业所得税法》实施后，基本税率变为25%，所以企业应采取不同的所得税筹划策略：(l)税率增加的企业，可以采取尽早确认收入和延迟费用的方法以减轻其实际税负。(2)税率降低的企业，可以采取收入后移和提前确认成本的方法。比如销售货物采取赊销、分期收款销售等递延手段，将收入确认时间推迟，而在成本列支方面尽可能利用国家政策规定，对固定资产、无形资产等资产采取缩短折旧年限或加速摊销的方法，尽力将应纳税所得额后移，享受新税率的优惠。
第二，融资方式筹划
企业融资的方式主要有两种，一是权益方式融资，二是负债方式融资。从财务效益角度考虑，两者的区别主要在于资本成本的差异，而所得税的存在正是这种差异产生的主要原因之一，虽然新税法的基本税率从33%降低到了25%，但负债融资仍能够获得税收挡板的好处。如果公司盈利能力较强，息税前利润率高于银行贷款利率，且向银行贷款无障碍，此时利用负债融资可以利用财务杠杆效应取得更多的税前利润，而且很可能会获得税收上的好处。
第三，企业设立分支机构形式的所得税筹划
原内资企业所得税税法是以“独立核算”单位为纳税人进行就地纳税，外资企业所得税税法则是实行企业总机构汇总纳税。新税法统一了企业所得税的纳税方式，明确规定“企业和其他取得收入的组织(以下统称企业)为企业所得税的纳税人”，也就是以企业法人为纳税人；另外，“居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算并缴纳企业所得税”。因此，在新《企业所得税法》制度下，企业在设立分支机构时应该进行纳税筹划，就应该考虑几个方面的因素：（1）分公司与子公司的选择；（2）注册地选择；（3）企业法律形式选择。
第四，企业重组时所得税筹划
首先，企业合并的所得税筹划。新《企业所得税法》以法人组织为纳税人，从企业整体利益出发，可以从以下角度进行所得税筹划：(1)从企业战略考虑，兼并亏损企业，使盈亏互抵，既可扩大企业经营规模，又可获得所得税利益。 (2)兼并高新技术企业、公共基础设施企业等，改变自身“经营性质”，获得税收优惠。(3)兼并某些税法规定的特殊地区(如民族自治地方)的企业仍可获得税收优惠。
其次，企业分立的所得税筹划。无论是存续分立还是新设分立，都会涉及到新设的公司适用的所得税税率问题，按照新税法的相关规定，可进行以下所得税纳税筹划：(1)将原企业分立为小型微利企业新税法第二十八条规定“符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税”；(2)将企业下属部门剥离单独设立属于国家税法规定享受税收优惠的企业；(3)在民族自治地方可考虑地区税率差异的不同分立成立新的子公司；(4)选择某些低税率地区设立子公司仍有一定避税效果。
第五，企业会计政策选择上的所得税筹划
会计政策是指企业在会计核算时所遵循的具体原则以及企业所采纳的具体会计处理方法。企业所得税纳税筹划也要包括会计政策选择筹划，而企业在进行会计政策选择时必须考虑2006年新会计准则的变化及新《企业所得税法》体系的影响。企业主要的会计政策有存货计价方法、固定资产折旧方法、收入确认原则等都有实施纳税筹划的空间。
总之，实施纳税筹划是企业纳税和财务管理的重要方面，它有利于提高企业财务管理水平，提高国家宏观经济政策的运行效果，有利于增强纳税人的法制观念，提高公民纳税意识，有利于保障国家税收收入的源泉，促进国民经济的长远持续发展，研究企业纳税筹划问题也是当前企业关注的重点。
参考文献：
[1]梁红.解析纳税筹划中存在的两个误区[J]. 中国乡镇企业会计. 2009(01) ；
「关键词避税税法
有一句格言：“世界上只有两件事不可避免，那就是税收和死亡。”对于税收，“愚者逃税，蠢者偷税，智者避税，高者筹划。”“宪法”第十九条规定人民有缴纳税捐的义务，然租税给付虽具有法律上的强制力，却欠缺对待给付的经济诱因，纳税义务人主观上均存有尽量少缴税的心态，因此如何规避税法适用以减轻租税负担，如何合法的少纳税甚至免纳税即成为纳税义务人关心的问题。
一、避税的概念及其外延内涵
纳税人在税收法规的许可范围内，采取一定的形式、方法，通过经营和财务安排，逃避纳税义务的行为就是避税。即用合法的手段来实现税收责任的最小化。根据是否违背税收立法的目的和意图，国际上将避税分为可接受避税和不可接受避税，可接受避税又称税收筹划或者税收节省，其所产生的后果是与税收法律的意图相一致的，纳税人进行税收筹划时，除了要通晓税法外，必然要旁及到与投资决策相关的其他法律法规；而不可接受的避税则不同，瞄准的只是税法上的漏洞，纳税人通过钻税法漏洞，以合法形式谋取不正当税收利益，它具有事先性，形式上不违法，但在内容上有悖于国家税法立法宗旨，充其量只能说其不违法也不合法；而税收筹划虽然也具有事先性，但其从形式到内容具有完全合法性，它是建立在对税法精神充分领会的基础上的。[1]
二、税收法定主义原则与避税的关系
税收法定主义原则虽然未像大多数国家那样在宪法上得以确认，但其仍然是税法的最高法律原则。税收法定原则一般由税收要素法定原则、税收要素明确原则和征税合法性原则组成。由于税法同刑法一样，均关系到相关主体的自由和财产权利的限制和剥夺，且极易发生权力的滥用而造成对权利的侵害，因此依据税收法定，立法机关严格保留了税收要素的立法权，在对税法的解释方面，将解释权赋予法院及行政机关，但严格限制了他们的自由裁量权；在税收要素及与其密切相关的、涉及纳税人权利义务的程序法要素均有形式意义上的法律明确规定的前提下，征税机关必须严格依据法律的规定征收税款，无权变动法定要素和法定征收程序。从税收法定主义原则可以看出，税法崇尚形式理性，以严格的形式正义限制公权力的滥用。公权力和私权利是相互制衡的关系，对公权力限制必然造成私权利扩张，这就为税收规避的产生拓展了空间。税法虽为公法，但其调整的税收法律关系却与私法有着千丝万缕的联系，征税对象所得的收入大都源自于私法上的交易行为。私法大多为任意法，其规定的交易形式对于当事人而言只是一种参考，不具有强制性，这是因为私法主要涉及相对人之间的利益，因此，只要不涉及强行法的违反，法律一般尊重当事人的自主选择，不会横加干预。税法则不然，由于立法的滞后性与调整的局限性，立法者不可能预见到所有可能的交易形式，所以当纳税人凭借私法上的自由形成权，创造一种与课税要件不相符合的交易形式时，税法和私法的矛盾就暴露出来了。税法漏洞因此而产生。这种漏洞即表现为税法的立法意图难以为条文的可能文义所包容。法律漏洞是超出法律条文之外，但仍为立法者所希望把握和规范的领域，即法律调整的盲点或者灰色区域。在民法中，法律漏洞可通过类推使用、目的性限缩或扩张加以填补，但税法受税收法定主义的制约，漏洞补充一般禁止。税法希望以形式正义保证纳税人的权利不受公权力滥用的侵害，却在实质上造成私权利滥用，导致了权利之间的不平等，权利对权利的侵害。[2]
三、合理避税的社会功能在税收社会政策原则上的体现
我国税法确立社会政策原则是实现税收职能的需要。通过税收组织财政收入奠定调节经济的物质基础，同时通过税收杠杆，促进社会资源的合理分配，促进经济结构和产品结构的优化，促进积累和消费的比例协调，促进社会总需求和总共给的基本平衡，促使国民经济朝着既定政策目标持续、快速、健康的发展。[3]从某种意义上来说，税收筹划这种合理避税手段的功能是同税收社会政策原则的目的殊途同归的。总的来说，税收筹划的功能主要有以下几点：
1.有利于减少偷漏税等违法行为的产生。以往纳税人要想少交税，总是采用偷漏税等违法手段，与法律发生正面的冲突；在国家税法体系不断完善和征管手段逐渐进步的条件下，迫使纳税人用更理性的观点看待节税问题，更关注如何采用合理的、合法的方式达到节税的目的。因此，税收筹划的出现使纳税人发现了合理有效的节税路径，由此客观上减少了偷漏税等违法行为的产生，净化了纳税环境。
2.有利于社会各方正确看待其持续发展结果。在一定时期内，可能会减少税源，但从长远来看，国家会有更多更稳定的税收来源。举一个简单的例子，如果我们将一个处于33%所得税率地区的企业，迁至适用于15%所得税率的高新技术开发区，企业可以节约所得税率18%；但从长远看正是企业合理回应了政府对高新技术开发的迫切需求，促进了开发区的发展和整体经济效益的提高，虽然税率降低了，但是税基却扩大了，如此国家的总体税收水平将进入良性循环。
3.有利于国民经济有计划、按比例的发展。税收筹划的重点就是充分利用税收的优惠政策，企业进行税收筹划的同时，必然会发展税法鼓励的行业，客观上使产业结构得到了调整，国民经济得以有计划、按比例的发展，为国家经济保持持续高水平增长创造了条件。
4.有利于增强企业的竞争力。税收筹划的水平，决定着企业的竞争力。现代企业的竞争，不仅仅是设备、生产能力、营销能力的竞争，更是资源整合能力、接受新信息能力和企业学习新知识能力的竞争。企业对税收的理解能力也直接关系到企业的经济效益和发展前途，企业所关注的也应当从利润收入转化为税后收入；特别是中国加入WTO后，更多的外国企业进入中国，他们有着丰富的税收筹划的经验，我们的企业只有尽快掌握税收筹划的技能，才能降低企业营运成本，提高自身竞争能力。
5.也同时有利于促进政府有关部门执法水平的提高。税收筹划与依法纳税是一场高智商的较量，只有政府执法部门有了较高的政策、法律水平，才能准确判断哪些是合法的筹划，哪些是违法的筹划行为甚至逃避税行为，以便及时做出判断和裁决，维护法律的公平公正。[4]
6.同时有利于相关税收法律、政策的完善。税收筹划在实践中验证税法规定的合理性，帮助寻找税法漏洞，开拓税法调整的新领域，使得税法在实践中不断扬长避短，更加完善、合理。
四、税收筹划与公民基本权利的关系
依法纳税是每个纳税人在宪法上的义务，根据权利义务的对价性，纳税人也应享有相应的权利，其中税收筹划也是纳税人的基本权利之一。纳税人享有不缴纳比税法规定的更多的税收，合法合理的降低税收成本，获取最大经济效益的
权利。《中国注册税务师资格暂行规定》对税收筹划的肯定表明我国已承认纳税人具有税收筹划的权利。
公民享有宪法上的平等权利，这体现在税法上则是税收公平原则。所有纳税人的地位都是平等的，税收负担在国民之间的分配也必须公平合理，税收负担须同纳税人从政府和社会得到的利益多少及其负担能力相适应。从表面上看，税收筹划规避了部分纳税义务，使得纳税人在承担较少纳税负担的条件下，却获得了相对较多的利益，貌似有违税收公平原则。但从实质上看来，税收筹划并不同税收公平原则相矛盾，相反，在某种程度上，两者恰恰是一致的。首先，税收筹划并非哪些人的特权，而是人人都得享有的税收基本权利，任何人都可以根据自己的需要，在税法许可的范围内寻求税收负担的最小化，也就是说，在税收筹划上，人人平等；其次，税收筹划看似使纳税人在负担较少税收的情况下获得了较大的利益，造成了水平的不公平，但从长远来看，纳税人生产经营的积极性增大，更多地投入创造了更多的收益，也就创造了更多的税源，税率减小，而税基却扩大，整体上仍然是公平的；再者，税收筹划是合理的避税手段，鼓励其发展完善是对偷税、逃税、不合理避税等税法禁止的手段的变相抑制，有利于保证税收在实质上的公平。
五、总结：合理避税的基本原则
从以上对合理避税和税法基本理念的关系，可以总结出合理避税的几条基本原则：
1、合法性原则。这是合理避税的根本前提，也是税收筹划与偷税漏税乃至避税行为区别开来的根本所在。合法性意味着它是在不违反法律法规的前提下进行的。税法是规范征管关系的基本准则，纳税人具有依法纳税的义务，税务机关的征税行为也必须受到税法的规范。只有在税法规定的范围内，纳税人才可以选择合适的税负方案，最大限度地降低或减小税负，最大可能地获取利润或取得更大的收益。
2、合理性原则。这是税收筹划同不合理避税的根本区别所在，这意味着纳税人的筹划行为不但要合法，并且是要同税法的立法意图相一致，不恶意钻税法漏洞。恶意钻税法漏洞的不合理的税收规避是为税法所不允许的。我国《外商投资企业和外国企业所得税法》中关于关联企业独立交易原则的规定、《增值税暂行条例》和《消费税暂行条例》中关于视同销售行为的规定以及《房产税暂行条例》和《契税暂行条例》中关于财产归属的规定都表明了我国税法的这一立场。
3、目的性原则。这是由税法基本原则中的税收公平原则所决定的。税收筹划的目的就是节税，纳税人在税收筹划时都具有很强的减轻税负、取得节税收益的动机，从而降低税收成本以达到总体效益的最大化，在合法性原则之下这是完全合理的，也是纳税人最本质的目的。税收公平原则要求税收负担在纳税人之间进行公平分配，以纳税人拥有财富数量来衡量其纳税能力从而进行征税；纳税人通过税收筹划，或合理调整受税财产的比例以降低税负，或延缓纳税以获得资金的时间价值，符合了税收地公平原则，也从而能够更有效地盘活资金，获得更高地投资收益。
4、筹划性原则。这是合理避税的特色所在。纳税人在经营活动方式上的筹划、安排，体现了其对税法及其制度的尊重与熟练掌握。
「注释
[1]参见杨小强：《税收规避论》（中国财税法网）2004年
[2]参见刘剑文熊伟《税法基础理论》第149-150页北大出版社2004年
企业要想牢牢把握市场竞争的主动权,必须坚持营销创新。现代经济市场的个性化、细分化特征日益凸显,为企业提供了更加广阔的生存发展空间,同时对企业目标市场的定位提出了挑战。企业只有不断进行营销创新,才能开拓市场,满足市场需求,提升企业核心竞争力。
2中小企业营销的原则
(1)节约成本原则。由于中小企业的自身资金紧缺,经济实力欠佳,可用于营销的资金资源有限,在制订营销战略计划时应遵循节约成本的原则。
(2)避免竞争原则。中小企业经济实力有限,在营销执行时应避免与同行业中的大企业进行激烈的竞争,把有限的资源投入竞争相对缓和的市场中。
(3)适应市场原则。市场是企业的出发点和归宿点,产品有市场,企业才能健康稳定地发展,由于中小企业抵御市场风险的能力有限,必须充分发挥自身的优势,积极开展市场调查,据此调整产品开发,及时满足市场和顾客的需求。
3企业宣传策划的原则
(1)真实性原则。真实性原则是以事实为依据,用实事求是的态度开展宣传设计的原则。企业传达给公众的信息,应该是企业真实状态的反映。公众只有获得了企业本质的、真实的信息,才能对企业产生信赖感,才能加入到企业的顾客队伍中来。真实性原则首先要求宣传设计不得添枝加叶,过分夸张的宣传会引起公众的反感。其次要求宣传策划可以喜优双报。
(2)系统性原则。系统性原则是指在宣传设计时综合考虑各种因素,形成各部分宣传的效果相加。从宣传内容看,有企业信息、产品信息、服务信息、市场信息等,要把它们有效地传达出去。从宣传手段看,有报纸、杂志、电视、电台广告公关,各种宣传手段要有机结合,形成系统的相互支持的全方位的宣传攻势。
(3)科学性原则。科学性原则是指营销宣传应以科学为依据。首先宣传是建立在调查基础上的,只有对公众进行系统调查,才能保证宣传符合公众的需要,在公众的心目中产生强烈的共鸣。其次宣传是建立在对媒体的实证分析基础上,只有充分分析宣传和媒介的特点,才能保证在该媒介上所做的宣传能够产生最优化效果。
(4)经济性原则。经济性原则是指营销宣传策划时,力争以最少的投入产生最大的效益。在营销策划时要进行经费预算,减少意义不大的开支,杜绝浪费,把有限的经费集中用在关键之处,以经济性原则作为策划的主要原则。
(5)艺术性原则。艺术性原则是指宣传应避免单一诉求模式,应采取多样化、差异化、流动性的艺术手段,达到突出宣传效果的目的。艺术性原则首先要求企业宣传应回避直接陈述的劝说模式,采取暗示、比喻、象征和衬托等艺术手段实现信息传达的目的。其次要求宣传创意新颖别致,将新、齐、特融入营销策划之中,才能形成富于艺术效果的上乘宣传方案。
4中小企业的营销策略
我国中小企业应树立科学的营销观念,采取合理的营销策略。
(1)绿色营销观念。中小企业为了适应全球可持续发展战略的需求,实现绿色营销的战略目标和自身可持续发展,就必须向绿色企业方向发展,制订绿色营销战略计划,包括产品开发计划、环保投资计划、绿色教育计划、绿色营销计划。提高企业抗风险能力,增强企业竞争意识,拓宽市场,促进销售。
(2)诚信营销观念。建立以“诚信”为中心的企业价值观,对每个客户、投资者和合作伙伴诚信,踏实做好产品和服务,不断研发新技术,提高产品质量,在传播营销上强调专业制胜,不是靠虚假宣传换取一时的市场“虚”荣,而是以专业的诚信营销传播理论为指导,与国际广告公司密切合作,向消费者提供优质的产品与服务,以此赢得他们的信任。
“直到现在，大多数受到（政策）影响的开发商还在观望。”北京世联房地产顾问有限公司副总经理王正宇对记者说。
今年5月九部委公布“国六条细则”迄今，市场观望已持续近半年，但北京、上海等地方政府阐述地产新政的“游戏规则”仍不见踪迹。原指望平抑房价的限价房政策“只闻楼梯响”，北京市七大限价地块上市时间更被一推再推。
与此同时，北京的新盘开盘均价在9月达到了每平方米11433元，与上月相比涨幅达千元以上。据北京市统计局数字，今年1月至8月，北京市新建商品房价格比上年同期上涨8.2％，其中，普通住宅价格上涨则达10.7％。
9月27日，国家十部委组成联合检查组，调研全国地产市场新政调控成效。有业内人士认为，此次专项检查，是在调控半年之后，中央针对北京等地房价依旧居高不下的深入调研和督导。在检查组对北京市进行的为期三天的调研中，北京政府官员特别提出“双限房”（限房价、限户型住宅）用地供应中选址和总量确定等难题。
面对高企的房价，夹在“国六条”重压与地方财政利益缝隙中的北京市地产界，正处于进退维谷之中。
难产的“细则”
9月6日，北京市规委出台《关于贯彻落实宏观调控政策加强住房结构规划管理的通知》（下称1101号文件），首次公布了房产新政后住宅规划许可证的审批流程。
按照新的流程规定，9月1日后，新审批的住房项目必须标明90平方米以下的住房套数；但对于备受关注的“90平方米户型将占70％”（下称“90、70政策”）究竟是按项目执行还是按总量执行，并没有给出明确说法。
业界普遍将此文件理解为酝酿已久的“北京新政实施细则”。但时隔不久，便有媒体引述北京市建委人士表态称，1101号文件仅属北京市规划委员会规范技术性操作的一般文件，关于“90平方米限价房”的“新政细则”仍在制订之中。
“我对所谓北京‘细则’是否仍将面世以及它的意义持怀疑态度。”中国房地产协会副会长顾云昌分析说，“一方面，165号文件对90平方米、70％的问题，已经作出了相当详细的描述，地方政府无需再做解释；另一方面，地方政府在执行中央政策时有自己的利益倾向，但不会公开对抗，一般只会模糊处理。”
回看北京市对于所谓“新政细则”的态度和举措，确给人模糊之感。
开发商们在持续了近半年的观望等待后，则似乎已不再关心所谓“新政细则”对165号文件中“90平米、70％”将作出何种变通或解释。他们关心的，仅仅是对市场迫在眉睫的问题――市政府将如何审批受这两项规定影响的待定项目？据北京市规划委披露，此类项目共计607个，达2000万平方米，涉及近百家开发商，且大多为已取得规划许可证、即将开工的项目。
“市规委因‘国六条’中断了近半年的审批工作，目前正在恢复之中。”一位市规委内部人士向《财经》记者透露，“一方面，对9月1日之后报批的项目，比较严格地控制其套型面积比例；另一方面，对受影响的607个项目，则分三类情况处理。”
据悉，第一种情况，是此前通过“招拍挂”方式取得土地出让权的项目，将按照原规划报批规划许可证；第二种情况，是6月1日前已拿到施工许可证的项目、同时包括分批取得施工许可证的项目，也就是所有老项目的后期，将按照原规划报批规划许可证；第三种情况，是6月1日前没有拿到施工许可证的项目，但原有规划已被调整成90平方米户型占70％的，也可报批。
对以上三类项目的放行，被业界戏称为“赦免”。但北京市规划委却从未公开这一操作原则。“事实上，许多进入二期三期的住宅项目仍没能顺利取得施工证。”北京世联房地产顾问有限公司副总经理王正宇说，“在北京市政策仍不明晰的背景下，项目松绑尚待时机。”
“对已取得规划证、完成一级开发项目，维持其原规划已在意料之中。”中原地产华北区副总经理殷则环认为，“开发商此前竞标取得的土地，是权衡了当时的市场环境作出的规划设计。政府强令其按新政策更改规划，势必引发一系列难以协调的矛盾。”
与“后期项目”及完成一级土地开发的项目相比，更难解决的问题，是未完成土地开发的“生地块”。其中，位于北京宣武区菜市口的两百万平方米住宅地块受新政影响，面临易主。原开发商中信地产已将此地块转予合生创展。除拆迁等复杂原因，“90平方米户型”政策带来的成本重新核算，是困扰众多开发商并使许多土地开发计划变更或延后的重要原因。
房价飙升与房市“凋零”
“与去年的宏观调控相比，今年的‘90、70政策’直接影响到房地产的操作环节。对房市的影响也更为直接。”殷则环说。
显然，最直接的影响是受户型政策影响的2000万平方米待审批项目。“这些项目中，相当一部分为二期、三期项目。本计划在今年内上市，却因规划审批中断，延迟了下来。”
国家统计局公布的最新数据显示，北京市房地产市场连续四个月供求偏紧的态势未发生根本转变，房地产投资增速回落，新建商品房价格则继续上升。
数据显示，今年前八个月，全市商品房新开工面积1649.3万平方米，其中住宅1018.1万平方米，比去年同期下降5.6％。全市商品住宅施工面积为5333.9万平方米，下降8.8％；商品住宅竣工面积为796万平方米，同比下降达38％。若按每套住宅90平方米的标准计，竣工住宅比去年同期减少近3万套。
房价继续上涨，但市场销售仍较旺盛。前八个月，全市商品房销售面积1502.6万平方米，其中商品住宅销售1316.4万平方米。8月下旬，位于崇文门附近的“保利蔷薇”开盘，虽然开盘价超过9000元/平方米，仍出现了几百人排队的场面。
面对不断飙升的房价，北京市国土局曾一再批驳“土地供应不足”的传言。按北京市国土局公布的2006年土地供应计划，土地供应总量为6500公顷，其中住宅商品房用地供应量为1600公顷，经济适用房的供应量为300公顷。住宅供地比去年少100公顷。但在今年前三个季度，其土地供应量不足计划的一半。为了平抑市场对土地供应不足的紧张情绪，国土局近期承诺，四季度将有878公顷土地入市。
“受两年来宏观调控的影响，北京市每年的实际供地量都无法达到计划的数字。”中原地产华北区副总经理殷则环说。
关于土地供应量是否充足的问题，开发商与土地部门往往各执一词。比较明确的一点是，土地开发量确实逐年大规模减少。其中，2005年比2004年减少50％，今年预计将比2005年减少40％以上。
对房屋供应不足的原因，土地部门与开发商的理解也不尽相同。中国土地勘测规划院地价所研究员田彦军认为：“部分开发商存在房屋竣工后延期办理预售证的现象，以达到囤房升值的目的。”大多数开发商却认为，这仅是个别现象，大部分土地无法形成住宅，是受不断变化的地产政策及土地供应紧缺的影响。
尽管各执一词，结果却是肯定的：由于新盘供应不足，房价持续上涨，土地部门和开发商都继续成为最大的受益者。
云中楼阁“限价房”
与难产的“北京细则”类似，迟迟不能出台的限价房政策能否承担抑制房价过快上涨的作用，也越来越受到怀疑。
限价房又称“双限房”或“两限商品房”，是指政府为增加中低价房供应而制订的一项新政策，即在土地出让时，写入限房价、限户型、限地价等条款。在“国六条”的十五条细则中，亦对限价房供地有明确的规定，即土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。
另外，文件还规定，要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％。
今年春天，北京市建委领导在一次内部会议上，首次通报酝酿建设“限价房”。至今年6月、7月，北京市公布七大地块为首批限价房地块，即丰台区东铁匠营地块、朝阳区常营乡地块、朝阳区广渠路地块、石景山区老古城地块、石景山区五里坨地块、石景山区刘娘府地块、奥北南沙滩东路3号地。但时至今日，上述地块均未能上市，与之相关的操作规则亦不见踪迹。
限价房概念的模糊性，一方面使其一诞生便面临合法性的质疑，另一方面也显示了地方政府在国家调控房价的政策与自身财政收入利益之间难以协调的矛盾。
所谓限价房，是在竞标中便限制了市场价格的房屋，不同于由开发商自主定价的商品房；但又具有商品房的属性，不同于经济适用房，要由开发商缴纳相当数额的土地出让金。地方政府显然希望在控制房价的基础上，同时保证卖地的收益。
8月22日，北京市国土局特别召开“两限普通商品房”政策研讨会，并初步讨论了限价房的相关政策，包括土地供应将在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、多部门联合招标、统一监管的方式；在开发建设单位的选择上，实行开发商准入制度，对参与开发“限价房”的开发商予以鼓励，在税收、政策等方面予以支持。同时规定了购买者资格，要求限定经济水平、北京市户口且是首次购房。这一标准与经济适用房标准相当。
但是，这一与经济适用房操作规则相似的规则，暴露出众多问题。一方面，因限价房属商品房性质，若对其再次进入市场不加控制，将扰乱房市秩序，造成交易不公平；另一方面，作为商品房，仅供应有北京市户口的公民，亦难以体现公平。
从供应量来看，北京现在公布的近200万平方米限价地，显然对市场房价难以形成影响。而北京市最初设想的近70％的供应比例，势必使限价房周边的商品房市场形成混乱，如今已成笑谈。
选址也是一大难题。备受关注的以广渠路地块为首的七大地块，均为北京市储备用地，位置均在四五环路之间。其中，南沙滩地块本计划在6月间公开“招拍挂”，最后被临时取消，改作限价地供应。“如何选址，是令北京市政府备感头疼的一件事情。”一位北京市规划委内部人士向《财经》透露，“所选地点不能对周边商品房上市造成太大冲击，而且区政府都希望保留黄金地块，减少损失；但是过于偏僻的地块，又很难保证开发商的利润。”
受到诸多条件限制的限价房，令众多开发商望而却步，只有金隅、首开、建工等北京国有企业表示出兴趣。
关键词：台湾《环境基本法》预防类制度启示
一、台湾《环境基本法》预防类法律制度研究的意义
大陆现行的《环境保护法》是1989年在原先《环境保护法（试行）》的基础上修改而成的，其立法初衷是作为的环境保护基本法，统筹规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。然而由于其立法时间早，立法理念落后等原因，现行《环境保护法》的许多规定已经不适应社会经济的发展，环境问题的严重性和整体性使我们必须对作为环境保护基本法的《环境保护法》的基本制度和规范予以修改，而预防类制度的完善是修改《环境保护法》的重点，预防类制度在环境法中具有非常重要的意义。预防类制度是环境保护法中体现预防原则的一系列制度的总称，主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、清洁生产制度和环境标准制度。
现今预防原则先已被公认为环境保护基本法的首要原则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问题与经济发展的关系上几乎都是走先污染、后治理的道路，然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛的代价。因此许多国家和地区逐渐将环境政策的重心从末端治理转移到事先预防，并在环境基本法中规定了一系列的预防类制度，落实预防原则。大陆《环境保护法》的修改把重心放在预防类制度上，以体现预防原则。制定于2002年的我国台湾地区的《环境基本法》是人类跨入21世纪后颁布的第一个环境基本法，该法预防类制度的规定对大陆修改《环境保护法》具有一定的启示意义，原因如下：
首先，台湾的《环境基本法》制定于2002年，该法在制定过程中，吸收了美、德、日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可持续发展的战略，顺应了循环经济的浪潮，这使该法的很多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制定于1979年，1989年虽作修订后至今，但均在1992年第二次世界环境与发展会议提出可持续发展战略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮流。因此台湾地区《环境基本法》对预防类制度的规定可以为大陆修改《环境保护法》提供借鉴的范本。
其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为一体，具有深厚的历史渊源。现在两岸经贸关系十分密切，人员往来也日益增多，大陆是台湾最大的出口和投资基地，衍生出很多环境保护问题。学习台湾《环境基本法》的立法经验，使两岸的环境保护法律得以沟通和协调，并以此促进两岸关系的进一步发展，为两岸的和平统一奠定良好的基础。因此在大陆修改《环境保护法》之际，对台湾地区的《环境基本法》予以研究，不仅具有理论意义，更具有深刻的现实意义。
二、环境规划制度
环境规划是指根据国家或地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期内环境保护目标、基本任务和措施的规定，环境规划制度是环境规划的制度化和法律化。作为环境保护的预防类制度，环境规划制度是最适当且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标志着国家的环境政策已从消极的“污染防治”跨越至积极的“环境管理”。台湾《环境基本法》第一章总则第7条对环境规划制度作了总的规定，“‘中央政府’应制定环境保护相关法规，策定环境保护计划，建立永续发展指标，并推动实施之。地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及环境保护计划，订定自治法规及环境保护计划，并推动实施之。各级‘政府’应定期评估检讨环境保护计划之执行情况，并公布之。”第二章规划及保护对环境规划制度作了具体的规定：第16条“各级‘政府’对于土地之开发利用，应以高品质宁适和谐之环境为目标，并基于环境资源总量管制理念，进行合理规划并推动实施。前项规划，应优先考虑环境保护相关设施。”；第17条“各级‘政府’为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活动及使用。各级‘政府’应视土地使用及人为活动限制程度，予以补偿及回馈。”；第18条“各级‘政府’应积极保育野生生物，确保生物多样性；保护森林、湖泊、湿地环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保持，及植被绿化工作。”
（一）《环境基本法》环境规划制度的特点
从以上的规定我们可以看出，台湾《环境基本法》的环境规划制度主要有以下几个特点：
1、环境规划遵循环境优先原则
环境规划是一种协调经济建设与环境保护的合理战略，牵扯的内容十分广泛。环境规划的制定是一项综合性的工程，涉及到各种利益，环境保护规划必须要与国民经济发展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度对一个国家或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保护和整治所作的总体安排，涉及到的内容非常广泛，包括自然资源的开发规模、布局和步骤；人口、生产、城镇的合理布局；交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设施的合理安排等等此类。所以环境规划要考量到所涉及的各种利益，不能顾此失彼。制定环境规划的过程也就是衡平各种利益的过程，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时有取舍，有侧重。台湾《环境基本法》第7条和第16条均规定，环境规划的制定必须与可持续发展的理念相适应，当各种利益发生冲突时，环境生态保护应优先考虑，即环境规划应遵循环境优先原则。过去末端治理环境问题的失败，使许多国家认识到环境保护的重要性必须提到与经济发展同等重要的程度上，当环境保护与经济发展出现矛盾时，环境保护优先。环境优先原则已经成为世界环境保护的发展趋势，得到了国际社会的支持，很多国家或地区的已在环境法规中肯定了环境的优先保护地位。台湾《环境基本法》规定环境规划应顺应了持续发展理念，遵循环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发展潮流。
2、定期评估环境规划的执行状况
《环境基本法》第7条规定各级“政府”推定实施环境规划，并应定期评估检讨环境保护规划的执行情况，把评估的结果作为肯定政府绩效或作为环境规划修改的依据。这一规定就使环境规划具有了法律上的执行力和拘束力，环境规划并不仅仅具有宏观的指导作用和调控作用。环境规划的执行力表现在环境规划制定出来后，各级主管部门要采取积极措施，完成环境规划规定的目标和任务，使环境保护工作落到实处。环境规划的拘束力表现在各级“政府”应定期评估环境规划的执行情况，评估结果是考量政府绩效和环境规划是否应修改的依据。环境规划的执行力和拘束力使环境规划具有了法律上的强制力，这避免了环境规划制定出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环境规划下达的目标和任务能及时完成，推动环保工作的顺利进展。
3、规定自然资源规划制度
《环境基本法》第16条、17条规定了自然资源规划制度。为了维护自然生态系统的平衡、自然界基因库的完整，并保存社会及人文环境资源及景观，《环境基本法》规定各级“政府”视自然条件及实际需要，分别划定若干自然保护区域，对保护区域内的自然资源开发利用、保护、恢复和管理作总体规划。目前“政府”规划的各类保护区总面积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保护自然资源，保护区内限制某些人为活动，这会对原住民的权益带来侵害，因此，《环境基本法》又规定，“政府机关”应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以体现公平正义。自然资源是环境的重要组成部分，《环境基本法》规定了自然资源规划制度，注重自然资源的保育。这一规定对确保生物多样性，从而维护生态环境的完整性具有重要意义。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》第4、12、22、23、24条对环境制度的作了规定。《环境保护法》对环境规划制度规定的比较笼统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看，环境规划主要还是针对污染防治，对自然资源的规划并没有提及。环境规划的理念依然是末端治理，没有贯彻了持续发展理念，体现环境优先原则，并且《环境保护法》没有规定环境规划的地位和相应的法律保障措施，导致环境规划的指标每年都无法完成。
建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，环境规划应遵循环境优先原则，增加对自然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规划能按时完成。
三、环境影响评价制度
环境影响评价制度是指在进行开发建设或其他可能对环境有影响的活动前，对实施该活动可能产生的环境影响进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告，供有关审查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价制度最早出现在1969年美国的《国家环境政策法》中，其后被很多国家采用。环境影响评价是运用科技手段对环境影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境影响评价制度是预防新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度，体现了预防原则，被认为是预防类环境制度的支柱。
台湾《环境基本法》第24条对环境影响评价制度作了规定：“‘中央政府’应建立环境影响评估制度，预防或减轻‘政府’政策或开发行为对环境造成之不良影响。”同时该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规定：第11条“各级‘政府’得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供谘询。各级‘政府’得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作。”；第29条“‘行政院’应设置‘永续发展委员会’，负责永续发展相关业务之决策，并交由相关部会执行，委员会由‘政府’部门、学者专家及社会团体各三分之一组成。”；第34条“各级‘政府’疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提讼。”
（一）《环境基本法》环境影响评价制度的特点
从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境影响评价制度的规定有以下几个特点：
1、环境影响评价的范围包括开发行为和政府政策
《环境基本法》第24条明确规定的环境影响评价的范围包括一般的开发行为和政府政策。一般的开发行为是指对环境有影响的工程建设行为，包括工业、交通、水利、农业、旅游等建设行为，这些开发行为在动工之前必须经过主管部门的环境影响评价。很多国家和地区环境法规中都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台湾《环境基本法》把政府政策也纳入了环境影响评价的范围。从环境的整体性和人类对环境影响的范围和程度来说，政府政策对环境的影响程度远远高于一般开发行为对环境的影响，重大的环境污染和资源破坏事件都很多是由于政府决策的失误所造成的。政府政策不当，对环境造成的影响往往是长久性、整体性和难以恢复性的。因此，比起一般的开发行为，把政府政策纳入环境影响评价的范围更具有实际意义，更能体现环境影响评估制度预防环境破坏的功能。另外《政府政策环境影响评估作业办法》对应当实施环境影响评估的政策作出了具体规定，包括工业政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之处理政策和其他政策。规定这些政府应当进行评估的标准是政策可能使环境负荷超过当地涵容能力，破坏自然生态系统、危害国民健康或安全，危害自然资源之合理利用，改变水资源体系，影响水质及妨害水体用途，破坏自然景观之和谐性，其他违反国际环境规范之要求，或有碍环境生态之永续发展。
2、注重公共参与在环境影响评价中的作用
公共参与是指公众有权通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该决策符合广大公众的切身利益和需要。环境法中的公共参与原则是一国政治活动民主理念在环境管理领域的体现和延伸，得到了很多国家和地区的承认，如美国在1969年颁布的《国家环境政策法》中确认了公共参与原则，并通过环境影响评价制度予以落实。台湾《环境基本法》第11条、29条也对公共参与原则作了规定，公共参与是环境影响评价制度的重要组成部分，环境影响涉及到每个人，公共参与环评保证了环评决策过程的透明，结果的公正。另外《环境基本法》第34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是实现公众参与环境决策的法律保障。当环境决策机关剥夺了公众参与的权力，或者决策机关没有慎重考虑公众的意见，或公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众可以基于法律的规定向司法机关提讼，要求司法机关对决策机关的行为进行审查。因此，环境诉讼是实现公共参与的重要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。《环境基本法》对公共参与原则的规定，保证了环境影响评价程序的公开，环评决策结果符合公众的利益。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》对环境影响评价制度的规定主要体现在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限于对环境有影响的建设项目，政府的宏观决策和规划并没有纳入环境影响评价的范围，这不能不说是环境影响评价制度的一大缺憾。很多大规模环境污染事件都是由于政府决策的失误所造成的，如当年政府积极发展十五小企业，即小造纸、小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严重破坏。现在我们认识到这些企业污染严重，主张取缔。但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对环境构成极大地威胁。比如近来出现的太湖蓝藻污染事件，就与太湖周边的乡镇企业污染有密切关系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻暴发。太湖被污染，自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只有对政府经济开发政策进行环境影响评价，才能避免此类事故的再次发生。另外《环境保护法》并没有对公共参与环境影响评价作出具体规定，第6条笼统性的规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”，但这条规定远不能满足使公众真正参与环境影响评价的要求。
因此，建议在《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，首先扩环境影响评价的范围，将政府的宏观决策纳入评价的范围，并具体规定哪些政府政策应进行环境影响评价，其具体标准是什么。对公共参与环境评价作出明确和具体的规定，确实保证公众的参与权，体现环境影响评价的公正性和科学性。
四、清洁生产制度
清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一重要环境管理制度。清洁生产意为“更清洁的生产”，是采用清洁的能源和原材料，通过清洁工艺技术及无污染或少污染的生产方式，对社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，制造出清洁的产品。清洁生产本质为从生产和服务的源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制度是清洁生产在立法上的体现，是清洁生产的法律化和制度化。
台湾《环境基本法》第5条对公民个人在生活领域消费绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民应主动进行环境保护，并负有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第6条规定了进行事业活动的清洁生产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第37条规定了从事清洁生产和其他环保事业的鼓励措施：“各级‘政府’为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要，对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施：一、从事自然、社会及人文环境之保护。二、研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品。三、研发资源回收再利用技术。四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设置节约能源产品。六、制造或设置污染防治设备。七、为环境保护目的而迁移。八、提供土地或其他资源作为环境保护之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境保护有关事项。”；第38条规定了‘政府’推行清洁生产的责任：“各级‘政府’应采行必要措施，以促进再生资源及其他有益减低环境负荷之原（材）料、制品及劳务之利用。各级‘政府’之采购，应以再生资源制品及环境保护标章产品为原则。”
（一）《环境基本法》清洁生产制度的特点
从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对清洁生产制度的规定有以下几个特点：
1、规定了公民个人的绿色消费责任
《环境基本法》第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和日常生活，均会对环境造成一定的影响，所以《环境基本法》规定公民应以绿色消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。倡导公民绿色消费、购买清洁产品，不仅可以减少日常消费行为对环境造成的负面影响，更重要的是可以促进企业改进生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费行为的改变，可以促使企业自觉改进技术，使用清洁的能源和原料，提高资源利用率，减轻对环境的危害。因此，公民绿色消费可以较低的成本推动企业实行清洁生产。
2、规定了企业的清洁生产责任
《环境基本法》第6条明确规定了企业的清洁生产责任。企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回收可再生资源。清洁生产包括清洁的能源、清洁的生产过程和清洁的产品，对企业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的重要内容，贯彻了从生产源头控制或避免污染产生的理念，顺应了可持续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的手段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生产贯穿产品的整个生命周期，不仅在产品的生产阶段，采用清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生资源要回收循环利用。
3、规定了政府对清洁生产的鼓励措施
《环境基本法》第37条规定了“政府”对清洁生产的鼓励措施。为了有效的推行清洁生产，《环境基本法》规定了对从事研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品，研发资源回收再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予一定的优惠、奖励或补偿等措施。政府对从事清洁生产给予鼓励，能有效的促进企事业更加积极的研发和推行清洁生产技术。
4、规定了政府推行清洁生产的责任
《环境基本法》第38条规定了“政府”推行清洁生产的责任，清洁生产不仅仅是对公民个人和企业的要求，政府也要采取各种措施，发挥引导和服务功能，促进可再生资源或其他有益于减低环境负荷原材料的使用。这些措施包括制定有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁产品等。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
虽然2002年颁布的《清洁生产促进法》对清洁生产制度作了原则性规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》并没有对这一制度明确规定，因此，建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》，对清洁生产制度的有关内容作出规定，包括企业的清洁生产责任、公民个人的绿色消费责任、政府推动清洁生产的责任和对清洁生产的鼓励措施。并引进循环经济条款，使整个生产过程从原料来源到废物回收能形成一个封闭循环的系统，实现无废物理念，提高资源利用率。
五、环境标准制度
环境标准制度是指国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。其主要内容是技术要求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环境标准具有政策的期待性，对于申请环境开发或利用行为，自要超过了环境标准数据的规定，申请者即可清楚的得知其申请行为无法得到许可。预防原则在事务上的体现，就是各种环境标准的设定。
台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定集中在第25条：“‘中央政府’应视社会需要及科技水准，订定阶段性环境品质及管制标准。地方‘政府’为达成前项环境品质标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之冠之标准，经‘中央政府’备查后，适用于该辖区。各级‘政府’应采必要措施，以达成前两项之标准。”
（一）《环境基本法》环境标准制度的特点
从条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定有以下几个特点：
1、环境标准的制定具有阶段性
《环境基本法》第25条规定“中央政府”应以社会需要及科技水平为依据，订定阶段性的环境品质及管制标准。环境保护及环境品质的提升，非一日之功，不可能一蹴而就，因此环境标准须分阶段制定。不同阶段依据客观情况，制定不同的环境标准，这样才更能体现环境标准的科学性和可行性。
2、环境标准的制定遵循地区差异性
《环境基本法》第25条规定“地方政府”可以依据辖区内的自然和社会条件，制定较严格的管制标准，经“中央政府”备查后，适应于该辖区。由于各地区的地形、气候、水文、植被和人口数量等存在着一定的差别，有些地区这种差别是相当巨大的，因此环境问题与地区关系密切，制定环境标准必须充分考虑各地的实际情况，因地制宜，制定出适合本地区自然环境条件和社会条件的标准。如果忽视地区差异性，片面追求环境标准的统一，反而会造成严重的负面效果。台湾《环境基本法》环境标准的规定充分体现了地区差异性。
3、规定“政府”达成环境标准的责任
《环境基本法》第25条规定各级“政府”应采取必要措施，以达成环境标准。环境标准是法律化的技术规范，环境标准一经颁布，就具有法律强制力，必须严格予以执行。为保证环境标准的实施，各级主管部门应制定一系列实施环境标准的措施，达成环境标准的要求，实现环境保护的目的。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》的环境标准制度的规定集中在第9、10条，具体规定了国家环境标准和地方环境标准两个层次，横向上包括环境质量标准和污染物排放标准两类。《环境保护法》对环境标准制度的规定已形成一定的体系，并具有合理之处，但台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定对《环境保护法》的修改仍有一定的启示意义。
首先《环境保护法》应明确规定环境标准应分阶段制定，每个阶段有不同的标准。其次环境标准的制定应体现地区差异性，大陆地广辽阔，东南西北差异很大，不同地区应实行不同的环境标准。最后，应规定政府为完成环境标准所采取的措施，以及环境标准未完成所要承担的法律责任。
参考文献：
[1]陈慈阳著：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版。
[2]蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版。
[3]金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版。
[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版。
[5]金瑞林著：《环境法学》，北京大学出版社2002年版。
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