这些学者对土地整治的融资投资多元化进行了探讨，但对社会资本投资土地整治的内在推动力和经济规律研究较少，对参与者之前的相互关系及其影响作用也缺少阐述。本文从分析土地整治过程中运用社会资本的内在推动力及参与者相关影响着手，运用委托理论，对社会资本投资土地整治的柔性激励机制进行研究，以期为政府激励社会资本进入土地整治领域，实现土地整治可持续发展提供理论依据。
一、社会资本投资土地整治的柔性激励思路
（一）社会资本投资土地整治的内在经济规律分析
根据信息经济学中委托理论，社会投资者选择投资土地整治的过程可以表述如下：首先，作为激励主体的政府制定相关政策，提出社会投资者投资土地整治的门槛和途径。社会投资者可以根据自身实力和各地政策特点选择有利于获取收益最大化的投资行为。当然，在具体项目运作实施中，一些诸如国家新型城镇化政策的改变、国家对农业生产的鼓励政策、农产品价格的变化、房地产市场（用地指标交易市场）的供求关系转变等意外事件和社会投资者的应变决策行为最终共同决定了社会资本投资土地整治的效益。
从项目收益角度看，土地整治项目的实施能够带来显著的经济、社会、生态效益。对于农用地整治项目而言，其收益主要为土地种植（养殖等）收益，特别是传统种植时，其收益的增加与投资额相比较小，存在较高的不确定性，要以此来形成合理的投资回报，则需要很多年来逐步实现。从农村建设用地整治看，由于涉及农户搬迁，不仅所需资金较高，而且还面临农户搬迁风险、指标交易受房地产市场影响等因素的制约。在这种成本-价值体系下社会投资者投资土地整治，很难成为社会投资者的自主行为。这种回报方式在现实中也鲜有成功的案例。
由于市场中各类信息的反馈具有不完整性，所以政府通过市场调查得到参与各方，如社会投资者、项目所在的村组农民、项目实施的主要参与人等各方的行为发生了何种变化。进而通过分析这些变化，最终了解社会投资者获得的效益情况。当然这一效益情况，还受社会投资者自身的能力的影响。
（二）社会资本投资土地整治柔性激励的思路
一些学者认为委托问题的解决不仅靠契约将风险约定，还可以通过柔性方式适应环境变化，由此，提出了激励柔性概念，即通过柔性化的方法手段对参与主体进行的针对性激励，其目的仍是适应市场环境的变化。
鼓励社会投资者投资土地整治，形成市场化、产业化运作的土地整治新模式，其核心是如何科学的分配和调整各方收益。在收益分配中，引路柔性思想，目的是，通过增加柔性成分使各方的需求得到有效的满足。
传统的土地整治模式，更注重于项目产生的社会效益和生态效益，而引入社会资本后，社会投资者更注重于经济效益。因此，需要构建新的成本-价值体系，而新的体系中，必须保持政府的主导作用、监督作用，而又要使社会资本自愿投资于土地整治，从而实现社会效益、生态效益与经济效益的结合。因此，以政府为主导的激励主体，可以使用非强制性的方式，根据市场状况和一些前期政策效果，灵活地调整相关政策，能够产生持续且潜移默化的说服和引导作用，从而推进社会资本投资的意愿转化为社会投资者的自主行为。按照这种激励机制，作为激励主体的政府和作为以经济效益为核心的社会投资者，都能够以各自利益为出发点，从而实现拟定目标的最优化理性决策。
二、社会投资者投资土地整治效益函数建立
（一）社会投资者投资土地整治短期效益函数
从经济角度讲，社会投资者可以采取不同的投资决策行为，而这些行为将产生各类不同的效果，社会投资者的短期收益可能会由于采取粗放投资（如取得农户土地后给予很少的投资，甚至不对其进行投资）而增加，也很可能会因为大量投资，形成高标准农田，发展现代农业，或者获取建设用地指标，而新购生产设备、进行人员储备、开展沟渠路配套和土地平整等行为而减少。
社会投资者对土地整治产生的社会、经济和生态短期综合效益函数F 可以近似认为与社会投资者的自主行为 A以及农产品市场或指标交易市场发生的市场环境变化ε具有线性相关性，可以表述为
F=A+ε，
其中 V（ε）=σ2， E（ε）=0，ε为正态型分布。该函数方差值反映了市场对社会投资的影响，方差值越大，表明影响越大。
设Fs为社会投资者的短期效益；其中c是与投资方式无关的效益，短期少量投资维持传统农业方式产生的效益为m，传统生产方式对效益的短期增加系数为 p（p>0），短期社会资本投资土地整治形成现代农业生产方式的效益为 n，社会资本投资方式对效益的短期降低系数为q（q>0），则由于社会投资者采取传统生产方式增加的短期效益为m*p，由于社会投资者采取现代农业方式减少的短期收益为n*q。根据以上分析，社会投资者的短期效益函数可以表述为：
Fs=c+m*p-n*q+ε，
它能直观地反映短期内社会投资者的投资方式决策行为与短期效益的关系。
（二）社会投资者投资土地整治长期效益函数
设Fl为社会投资者的长期效益，c′是与生产方式无关的效益，p′为传统种植业生产经营模式对效益的长期降低系数，传统模式对长期效益的降低效应大于其对短期效益的提高水平。社会资本投入较大成本采取现代农业经营模式（或者获取建设用地指标交易）对效益的长期增加系数为 q′（q′>q，现代农业经营模式或者获取建设用地指标交易获得的长期收益增值大于短期收益的降低额），则由于传统经营模式长期效益的降低额为m *（p′-p），由于采取社会资本投资者采取现代农业方式（或者获取建设用地指标交易）增加的长期效益为n*（q′- q）。
从而可以把社会投资者在某一较长时期内的效益函数表述为：
Fl=c′-m *（p′-p）+n*（q′- q）+ε，
它能直观地反映在某一较长时期内社会投资者的投资方式决策行为与长期效益的关系。
三、社会资本投资土地整治柔性激励模型设计
（一）政府的最优化决策分析
作为公共利益代表的政府，对社会投资者的投资行为及其产生的效益特别是社会效益和生态效益及其对原有村组农民的权益保障进行考量，从而希望借助柔性激励手段促使社会投资者获得最大化长期效益。
假定政府期望社会投资者获得的经济、社会和生态长期综合效益为
Fg=Fl-Clg，
Clg代表社会投资者和参与各方（含政府、村组农民）共同支出成本。
社会投资者自身的净收益 R=Clg-Cl，其中Cl为社会投资者投资成本，其大小与具体经营方式有关。
作为公共管理者的政府，其风险一般是中性的，因此可以认为政府效益效用的期望等于期望效益的效用，即E[u（R）]=u[E（R）]，R为效益。按照信息经济学中风险中性的定义，实现期望效益的最大化也就实现了期望效用的最大化。从而得到作为激励主体的政府最优化选择约束条件为：max E（F）=max E（Fl-Clg）。
（二）社会投资者的最优化决策分析
社会投资者投资的目的是获得最大化的期望效用，要制定合理的激励政策，使社会投资者采取自愿投资土地整治，并形成现代农业生产方式，必须使得其采用现代农业经营方式或获得的指标收益高于传统方式，反之，则社会投资者不会投资土地整治。
设社会投资者的效用函数为 u（R）=-e-wR，R 服从均值为 E（R），方差为 V（R）呈正态分布，则V（R）风险厌恶系数可以表述为 w=-u″（w）/u′（w），用其来衡量社会投资者的风险偏好程度。
社会投资者效益效用的期望为
社会投资者在投资方式不确定的情形下，加上农产品市场或用地指标交易市场受市场大环境的影响，为实现上述期望，社会投资者会要求得到稳定的效益水平B。根据 u（B）=E（u（R ）），得，故 B=E（R）-wV（R）/2。
在风险厌恶的情况下，由 u（R）=-e-wR、w> 0 知 u′（R）=we-wR>0，从而得出u（R）为单调递增函数，这样只要社会投资者会要求得到稳定的效益水平 B 最大化，其获得效用 u（R）也就最大化，从而
max B=max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]。
（三）社会资本投资土地整治柔性激励线性规划
通过以上最优化决策分析，不难发现市场竞争中社会投资者与政府的决策不完全一致，社会投资者以自我盈利为目的，其最有决策也是实现自身利益最大化。也就是说社会投资者参与投资土地整治的约束条件：投资土地整治带来的期望效用要高于其投资其他领域的机会成本。由此，作为激励主体的政府应采取较为灵活和务实的激励政策安排，引导社会投资者进行投资，使两者的目标相吻合，即为激励相容条件。
按照线性规划的思路和方法，从政府的角度看，社会资本投资土地整治的柔性激励驱动机制就是让社会投资者在满足上述约束条件和激励相容的条件下，实现政府效用最大化，即
目标：max E（Fl- Clg）
约束条件：s.t. max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]
E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2≥B0
关键词 社会转型 治理体系 依法治国 制度创新
作者简介：殷亚天，中共中央党校2014级博士，讲师。
十八届四中全会全面推进依法治国的决定，不仅有利于国家的长治久安和社会秩序的稳定，而且有利于社会转型与法治轨道的衔接。从经济基础看，中国社会主体利益的多元化与城乡二元制结构客观存在，意味着社会利益的冲突与矛盾仍有持续发酵的空间，这就需要执政党更多社会性统筹兼顾，更多法治性保障。就政治角度而言，从严治党与反腐倡廉将一直引领执政党沿着法治路径前行。就社会治理而言，执政党需要继续保持高效的政治领导力和引导力以及社会疏导力，进一步扩展社会主义法治的辐射力与衍射力、适应力与涵容力。需要注意的是，法治既非社会主义唯一发展方略，也非中国特色社会主义的终极体系。如同现代中国经济新常态，是对客观经济发展规律的肯定，而法治新常态则是对社会主义法治进程的新认知。正如所言，就是要坚持“三位一体”即党的领导、人民当家作主与依法治国的统一。
马克思在《政治经济学批判序言》中指出“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”。这段话的实质体现了经济基础决定上层建筑，同时上层建筑也具有能动的反映性。法治，作为上层建筑的重要组成部分，对经济基础或多或少会表现出相对的独立性、相互的关联性和发展的不均衡性、非同步性等特质，这些又必然折射到社会转型之中。
一是地方性部门生态利益的交集与法治范式的矛盾。法治从根本上是为了杜绝部门利益。但在现实生活中，任何占有公共权力资源的部门，都有着一定的利益倾向和潜在的利益诉求。主体利益的多元化，折射到权力部门，可能就会引致利益的分化和部门利益的追求。例如，行政审批、行政许可等都是一种国家权力的化身。一旦法治成为部门权力的工具，就可能偏离法治的正常轨道，成为非法行使权力的帮凶。这样一种部门政治生态，容易利用手中权力，改变法治实施路径。例如，以法治为口实故意压制组织上尚不成熟的企业发展，或者以伪饰的法治程序，阻碍社会正常的竞争投标活动。法治这时候只是屈从于权力的附属品、衍生品。这样就导致部门利益之间的交叉感染，而法治在部门权力的阴影下更可能形同虚设。这就需要法治与权力的监督和制度化。
二是跨区域国有垄断资本的扩张与法治规范的冲突。在社会转型过程中，很多国有垄断资本不是萎缩，而是得到新一轮的扩展，这主要得益于国家资源的垄断和自然资源的优先供给地位。本来，国家对战略性、稀缺性、特殊性资源与能源的控制和垄断，可以更好地统筹区域，合理分配资源流向。然而某些国有垄断企业，依恃国家政治力量，不仅无视法治要求，甚至变相抵制或改变法治规范以迎合垄断利润的私有化、私属化。例如，中石油频发的贪腐行径，不但懂得规避法治，而且以国家的名义，影响或制定有利于垄断资本合法化私人占有的政策导向。此时的法治规范反而变成了利益权属的证明，走向法治约束的反面。这就提醒执政党必须加强审计和日常的法治性督查。
三是地域性民间游离资本的发展与法治市场的失范。国家一直鼓励民间资本、民营企业等融入到经济转型升级过程中。尤其对于中小民间企业的扶持和资助力度，十分显著。而民间资本的规范，将有利于国家垄断性行业与民营企业之间形成竞争，实现优胜劣汰，打破行业垄断，促进经济结构的优化和调整。然而，国家虽一再放宽民间资本的市场准入门槛，但民间资本的无序性、游离性和浮动性要远远高于国家资本和大型企业资本。这就可能出现民间资本的投入，更多是一种投机行为，往往无视市场的法治性规范和法治程序，引发市场波动。相对于很多民间资本而言，逃避法治监督与制裁，可能会获得更多短期效益。而某些民间资本的短视和对核心技术市场研发与竞争的无力，将可能促使民间资本从法治的轨道中溢出，追求不法收益，回避法治对于生产要素的监控和市场性的配置。例如，小煤矿、小钢铁厂和小印染厂等，不仅会滥采滥伐或高损耗有限资源，而且会忽略对生态环境的保护。
四是区域性既得利益集团的膨胀与法治环境的博弈。不可否认，现代社会确实存在着既得利益集团、特权利益集团和权贵经济对国家正常法治治理的干扰。由于这些集团大多具备较为雄厚的物质基础和相当的经济实力。在一定程度上，这些社会性力量，可以制造出利益的藩篱和制度性障碍，阻止法治环境的形成，甚至左右国家决策以及法治方向。这样一来，法治环境就可能褪变为利益平衡的砝码，成为这些集团支配社会资源，圈禁国家能源的权柄。一定意义上，这些特殊利益集团主要是凭借优势经济地位，挟制一定范围内的金融体系和市场要素，进而干涉国家权力和地方政府的政策导向，冀图把持市场定价和地方权杖，以获得资源最优化、利益最大化。这毫无疑问会破坏法治环境的公平性和公正性。
五是地区性党政权力结构的制衡与法治模式的牵绊。现代法治社会客观上要求“党要管党，从严治党”，以此杜绝政治权力的腐败和特权连襟与裙带效应的滋生。随着法治模式的社会化、制度化和科学化，权力的社会效力将会得到更加有效的监督和制约。与此同时，在党政权力结构上，往往出现两者之间的交叉和重叠。这既可能出现相互推诿扯皮，也可能出现消极作为、怠于作为和不作为、乱作为等现象。这也提示执政党，在法治实施过程中，应当更加明晰责任和权限范围，更加明确党政分工和法治规范。 六是群众性政治参与意识的钟摆与法治治理的困境。社会转型与经济利益的多元客观上会造成社会贫富差距和两极分化的风险。而诸如暂时性打工难、就业难、上学难以及看病贵、住房贵、物价贵等问题的出现，多少牵动着百姓的情绪。在尚未建立应急和疏导机制的地区，这种状况更容易引发群体性和突发性事件。坦率地讲，这些牵涉百姓民生以及社会福利和保障等问题的解决，需要更多的时间和国家的统筹安排。但对于普通百姓而言又是如此紧迫，而更多缺乏过渡性措施的配套和政策层面的及时梳理与化解。这也导致民众经常越过法治程序，越级上访或以过激方式，不再遵循法治轨道，影响社会稳定和公共安全等。这种无序政治参与和低端化的政治意识无助于问题的调解，反而容易演变为暴力性事件和群众政治参与的失控。这都需要执政党加快法治治理的有序化、程序化和规范化。
社会转型过程，既是法治路径进行适应性调整的过程，也是法治衔接群众基础、稳定社会，加快转换法治思维与法治方式的过程。执政党在寻求以法治引领社会，以法治治理社会，以法治制约社会的同时，必须注意到法治也体现了历史继承性与断裂性、社会时效性与变革性的统一。例如，过去对于市场经济的排斥，随着世界经济和南方谈话的推动，市场经济的概念也被纳入到中国特色社会主义法治的范畴。再如，当年投机倒把罪名的设立以及股票、证券等市场的禁止，随着中国特色社会主义市场经济体制的健全而逐步废止。这些都反映了法治随着经济环境的改善和国家大政方针的改革，变得更趋理性，更具公共化、公益化。针对上述现象，现代法治轨道同中国社会转型相契合，更需要注意以下关联性。
一是部门权益的资本性与衍生性。国家权力部门很难回避利益的侵蚀和感染。只要社会主义客观存在市场经济，那么部门权力就会随着利益流向而沾惹上资本性。一旦部门利益形成权力资本，就会引发利益的连锁反应，导致社会不法分子趋之若鹜，衍生出利益纠葛的连襟体和共同体。以权谋私与徇私枉法，更容易演绎为部门权益的代名词，成为法治社会的障碍。法治，就其社会公益性而言，理所应当斩断利益链，使得部门权力回归群众手中。这就要求执政党与群众之间，形成法治合力，以法治路径和新闻媒介的共同监督来严控权力走向，以国家纪检监察与律师等职业化、专业化的法治网络来严格监督部门权力的实施，以信息公开、部门审计、政风热线、群众评议、问效追责等法治方式来监测潜在的部门利益动向，减少部门权益的资本化和寻租化。
二是法治效益的梯度性与嬗变性。从社会公正角度看，法治效益应当逐步均衡化、均等化。但在现实情境下，法治效益的大小同经济实力、权力、身份高低等关系密切。一般地说，法治效益同社会分层形成梯次效应。越在上层，越容易享受到法治效益的最大化；而越是底层，法治效益也是呈现递减效应。对于社会弱势群体和生活在底层的民众而言，法治效益的梯度性无异于雪上加霜。因为这部分人分享的社会利益并不多，如果法治不能保障这一群体的基本生活供给和生存必需品，那么社会动荡和骚乱就可能频繁发生，而法治效益的嬗变与变异也就自然浮现。这时候的法治效益更多是偏向权贵和富豪。如此，政治上层建筑将可能更加偏离群众，而便利于财阀与特权。这也警示执政党需要更加关注社会底层法治性效益的分享，更加注重法治效益流向和社会性的调节与调度。
三是法治环境的市场性与边缘性。法治的发展路径在没有国家和群众的引导与协调下，同样倾向于法治资源的优胜劣汰原则。例如，律师与普通百姓在法治环境下对社会资源占有率，就存在着差异性。相对而言，律师更懂得法治维权路径以及维权方式的优劣，更能够准确定位法治偏向和趋势。这种法治环境的市场化效应，不仅会造成法治资源对于普通民众的流失，而且会造成群众的法治边缘化。从这层意义讲，法治有可能退化为某个阶层或阶级的政治利器和护身符。而对于普通民众，则是渐行渐远的身外之物。这也提醒执政党不仅需要营造良好的法治环境，而且更需要让群众知法守法、明法用法，藉此更好地维护群众权益。
四是利益集团的动态性与适应性。法治的一个特殊功效，就是保障社会财富增值的合法性。需要区别的是，即使在法治社会，也必然允许更多的一部分人继续先富起来。这种合理的差距对于激励社会，适度刺激经济的发展，有一定的积极作用。但如果是既得利益集团凭借资本优势，进而影响法治生态，冲击并腐蚀国家权力以获得垄断利益，那么法治的效力就可能失控。事实是，任何一个既得利益集团或特权组织都不会固定在某一利益点上，而是处于不断流动状态。这将有利于集团的社会活动性和活动范围的拓展。尤其是，这类集团和组织可以借此获得额外的政治适应力和涵容力，重新包装并推销自我，甚至形成本末倒置的法治形态。
五是权力系统的流动性与突变性。对于中国特色社会主义国家政权而言，现代权力在其本质上应该是一个开放性、包容性和涵容性的系统，是与法治共同发展的上层建筑。以权力促进法治的治理和社会的法治化，形成立法、执法与司法等立体式互动的政治氛围。同时，以法治严格权力的输入输出，以法治与社会治理共同铸就制度性制衡力量和大众性监督力量。以法治防止权力滥用，防范以权谋私、假公济私等行为的丛生。需要引起重视的是，从历史角度看，权力系统本身也具有一定的流动性和潜变性。例如文革期间的权力系统，早已脱离法治正常轨道并褪变为迫害老一代革命家的暴力工具和镇压群众的政治突变力量。法治在当时政治形势下，几乎无能为力去保障民权或制止区域性动乱。这不仅积压了诸多冤假错案，而且严重践踏了法治尊严以及为人民服务的执政理念。
六是治理模式的自治性与技术性。一定程度上，随着社会治理的健全与完善，法治将更加突出服务性与自治性功能。例如，前南斯拉夫在铁托时代施行工人自治委员会，多少打破了僵化的社会管理格局。但应当注意的是，社会治理不仅需要法治与自治的相互配合，而且需要对法治社会提供必要的技术性支持与保障。这种技术性，主要来自于制度性的创新和创制。例如，前南斯拉夫虽然实现了工人自治状态，但这只是初级治理模式。随着国家官僚主义制度的介入和干涉，不仅工人自治走向历史的终结，而且连起码的社会法治也遭到破坏，国家政治生活日益走向官僚主义深渊。这一缺乏技术性支撑的社会自治和法治环境，注定缺乏群众性政治参与和法治轨道的制约。可以说，社会自治的动力来自于法治的完备，而法治的保护则得益于制度的技术性制衡与约束。 法治不仅是法律条文的引经据典，而且更是社会主义法治轨道的铺垫。就法治而言，它需要突出“五大体系”，即完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。法治是对“社会主义核心价值观”和“四个全面”思想的折射，以小康社会的经济实力为基础，以改革开放为动力，以依法治国为保障，以从严治党为主线。
其一，法治根本目的是为了维护、保障、发展民生。法治基础是社会主义物质基础的积淀和改革开放的深入。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出“把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量”。法治作为政治上层建筑，服务于经济基础。法治如果脱离民生这一物质要求，就可能成为空中楼阁。当前，经济从旧有增长方式向现展方式的转型，客观上要求现代经济向规模化、集约化、集群化的思路上迈进，以更好地奠定社会主义物质基础，引导群众共同富裕。与此同时，法治也具有相对独立性，能够起到加速或阻碍经济发展的作用。这就要求执政党更加重视法治环境的培育和完善，以法治推进经济健康、持续、高速发展，适应群众多元化的利益需求。随着经济发展方式从出口导向型向扩大内需型这两者兼容并蓄地转型，公共服务系统的升级和简政放权能量的释放，都要求社会主义法治为公共利益、公众安全等提供更好保护。而现代经济的转型，一定程度上又会催生不同利益阶层和利益分配格局，由此也要求法治理念与法治思维和方式等作出适应性变革与调整，这样才能更好地反馈民意、保障民生。
其二，法治是意识形态领导权相互支持与配合的过程。法治与党纪并行不悖，确切地说，党纪是对执政党更高要求的法治。任何对立党法与法治关系，甚至争论党大还是法大的言辞，只不过是西方话语体系与意识形态领域的歪曲。宪法可以看做是法治的核心内容，而党纪则是保持执政党政治先进性与纯洁性的法宝。没有法治理念的灌输，社会主义意识形态就失去一层政治保障；没有党纪，执政党也就失去了战斗力、向心力和凝聚力。党纪国法相得益彰，才能更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性，体现人民当家作主的意旨。法治既是社会主义核心价值观从国家到社会、再到公民层面的力量整合，也是坚持共产党的领导和社会主义意识形态领导权的统一。葛兰西就曾指出西方资产阶级“文化领导权”对社会主义意识形态的腐蚀和破坏。而欧洲历史上，曾经一度兴起的工人革命运动，最终无一幸免地陨落。这与“工人阶级运动无力抗拒资产阶级意识形态领导权的渗透”密切相关。一定程度上，中国特色社会主义法治，也是社会主义意识形态的化身，是人民民主专政与法治社会的统一，是构筑社会主义法治防线与抵制西方意识形态的渗透与颠覆的统一。
其三，法治是社会主义民主与道德净化系统优势互补。人民当家作主与法治同属对等的政治范畴。没有人民当家作主的政治维度，就可能偏离法治公共性、公益性的正轨。没有法治的保驾护航，人民当家作主就可能流于形式而没有实质性的政治保障力量。马克思与恩格斯早在《共产党宣言》中就提出了“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”。可以说，社会主义民主是优越于资本主义的真正“资本”。同时，执政党应高度重视，以健全的法治来引导民众合法、合理要求，避免诉求渠道的非法性和利益诉求的偏执化、偏袒性。这也提示执政党应当善于在法治环境下整合多元利益，统筹并协调民众正当的利益诉求。当然，法治不是万能钥匙，同样需要道德与教育系统的相辅相成。单纯的法治，难以有效调整多元社会关系，难以化育代际法治思维，难以灵活运用法治途径，这就需要社会主义道德与教育的互补。以道德弥补“法不禁止皆可为”的法治漏洞，平衡社会道德规范；以教育增强群众法治参与意识和法治实效与应用，使得群众严格循法、有序参与、自觉守法。
其四，法治出发点、落脚点、归宿点是尊重保障人权。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中明确提出“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，这里同样突出了“以人为本”的概念。可以说，法治不是单纯以法律的条文性、规范性和强制性为基准，而是以中国特色社会主义民主与人权的保护为基石。如果说“文武之道，一张一弛”，那么现代法治必定不是单纯法律规章等的强调，也不是严刑峻法的震慑，而是社会主义民主与价值理念的指引和制度优越性的发挥。现行宪法明确规定了国家尊重和保护人权，而法治的最高境界就是以法律的尊严和良性法治生态，尊重并保护社会主义人权，以此赢得大众最广泛的政治认同和持久的动力支持与拥护。
其五，法治是地方绩效更趋标准化、规范化、科学化。法治不仅需要促进政府机构改革和职能的转换，形成权力清单和离职审计、终身负责、倒查追责等相互配合的法治体系，而且需要破除地方保护主义的壁垒，理顺党政关系，厘清党政分工。将执政绩效和地方政绩从单纯经济总量的大小，转向提高区域经济竞争力与创新力上，转向提升城乡一体化水平和城镇化战略上，转向整合经济文明、政治文明、社会文明以及生态文明、大力发展文化的路径上。力戒片面追求政绩或经济效益而罔顾生态环境的行径，力避地方权力的恣睢而损害群众权益的行为。进一步优化执政环境，改善执政方式，科学设置执政流程，以法治带动地方政绩考核向技术性、综合性、标准化、精细化等衡量指标上转型。以法治禁断社会转型中的行政不作为、消极怠工、渎职失职等倾向。加强社会征询、问责与听证等程序，严控地方政绩与群众利益脱节、与地方承载力和负荷力偏离的现象。
【关键词】社会治理；公共产品；政府；自治组织
一、政府代表性的“异化”
政府政治权力的基础是政府的代表性，在现代政治体制中的各个国家都设立了代表民意的代议制机构。威尔逊提出了政治与行政的二分法，即通过环式的民主将民意通过议会进行表达，由专业化的政府来对民意进行执行。在此之后，企业的科学管理思想和方法不断的影响和完善政府的执行职能，使政府和企业一样成为了一个以效率为主要价值标准组织，政府中的雇员也成为了一个价值中立的“打工者”，在这种体制下，政府成为了一个单独的利益群体。随着政府职能的不断扩大和专业性的不断提高，政府的自主决策能力、影响舆论和代议制机构的能力也在不断的增加，政府的行政裁量权不断增加，政府对于社会和经济的干预往往并不是公共利益的集中体现，也不是出于社会公正的道德标准，而往往是出于政府作为一个独立的利益集团的考虑，并且受到社会强势利益集团的影响，是社会强势利益群体利益博弈之后的集中体现，产生了代表性危机。
二、共同利益与公共利益
政府政治权利的法理渊源来自于公共领域的失灵。理解公共领域首先要区分共同利益和公共利益两个概念。共同利益指的是社会中一部分人的共有利益，往往具有纵向性。一个人具有多种利益，并且同时属于多个共同利益群体。而公共利益指的是一定范围中所有人的共同利益，具有横向性，往往和年龄、地域等方面联系在一起，代表的是一个阶层。公共利益存在着三种情况：一是所有人都获益；二是一部分人获益，另一部分人不受损失；三是部分人获益之和超过部分人损失之和。第二种情况在现实中是存在的，但是其并没有将相对的公平因素考虑在内，往往人们会产生不公平感，如果存在利益的话就应该总获益超过不公平感的损失。大多数的公共利益问题发生冲突的现象都来自于第三种情况，即公共利益与共同利益的矛盾，即部分共同利益获利超过部分共同利益损失。那么，如何解决利益博弈的问题呢，就应该引入社会治理的思想，政府则作为一个局外人来进行仲裁，博弈的结果必然是双方利益的最大化，使双方都满意。当公共利益与共同利益发生矛盾时可以通过社会治理来解决问题，政府和社会组织共同努力实现公共利益。
三、公共物品的非政府提供
政府对市场与社会进行干预的一个主要原因就是在于公共物品市场无法提供，因为公共物品具有非竞争性与非排他性，因此，市场中存在着“搭便车”现象。但是，政府提供存在效率低的问题，往往会导致整体公共利益的损失，即税收政府使用的效率小于私人使用的效率。提高效率的方法可以考虑由有私人来进行提供公共产品，这种提供方式可以称之为“混合提供”，即公共物品往往和一些利益损失绑定在一起提供。例如，日常用的收音机散发的广播信号是典型的公共物品，具有非竞争性和非排他性，但是，广播台是由私人经营的，广播台要与广告商合作将节目与广告绑定，共同提供广播这种公共物品，同时，私人企业能够更加深入的了解听众的口味，从而提供最能够满足听众边际效用的广播内容。所以，笔者认为公共物品的私人提供可能更具有效率。公共物品还可以通过合作的方式由共同利益群体来进行提供，例如整个社会的环境污染治理可以由慈善组织通过募捐的方式使整个社会中具有环保需求的人士进行共同捐助与治理。对于，共同利益群体的公共利益，也可以由共同利益群体来进行自治，并且与其他利益群体进行博弈来维护（例如行业协会与拆迁）。因此，对于整个社会发展需要的公共物品可以由政府、个人、社会组织和企业共同进行提供。但是，对于整个宏观经济的稳定与发展，应该依赖于政府作为市场主体通过财政政策和中央银行的货币政策进行调节，而不是直接的干预，在这个方面来看政府的作用是不可代替的，可是，在市场宏观调控中政府并不代表着“上层建筑”，而是作为一个市场主体来进行调节，在某种意义上讲也是在进行着“社会治理”，而不是传统的行政管理。
政府行政合法性的根基是代表公共利益和处理公共问题，但是，在现实中往往是异化的和低效的。除了政府之外，社会组织、企业和个人在一定程度上也可以更好的代表自身利益，更好的处理公共问题和提供公共产品。
参 考 文 献
[1]张康之．公共管理：社会治理中的一场革命[J]．北京行政学院学报．2004（1）
[2]陈伟东，李雪萍．社区治理与公民社会的发育[J]．华中师范大学学报（人文社会科学版）．2003（1）
关键词：公益性非营利组织 治理 绩效 评价
中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0248-02
非营利组织又被称为第三部门（the third sector），是指不以获取利润为目的，从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。美国约翰―霍普金斯大学莱斯特・萨拉蒙（Lester Salamon）教授将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织界定为非营利组织[1]。公益性非营利组织是指以服务公众利益作为机构的使命和目标的从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。公益性非营利组织在很大程度上成为政府公共服务的有益补充，是非营利组织的重要组成部分。近年来非营利组织的社会责任缺失，组织效率低下甚至中饱私囊等诚信问题日益引起人们的关注[2]。实践中的绩效评价结果不尽如人意，不仅没有达到激励非营利组织，实现优胜劣汰的目标，反而掩盖了治理缺失导致的组织生存危机，也没有体现出组织真实的效率状况。
一、公益性非营利组织治理的理论依据
萨拉蒙曾经指出，志愿部门作为人类服务的提供者也是有着固有的缺陷的，会产生“治愿失灵” [1]。发达国家建立了相对完善的法律和监管体系，非营利组织治理结构规范，自律性强，并在此基础上建立了包括第三方机构在内的评价体系。中国在公益性非营利组织研究和实践与国外还有一定差距。受到多年计划经济的影响，中国公益性非营利组织的法规不完善，管理制度行政化。虽然建立了绩效评价机制，由于没有实行规范的非营利组织的法人治理机制，由于治理缺失导致的非营利组织“内部人”控制问题泛滥，违规操作较为普遍。不仅造成了社会资源的损失，也严重影响了公益性非营利组织的社会公信力。
公益性非营利组织的治理水平是衡量政府社会治理能力的标志，也是评价社会公益事业发展水平是否合理的一项重要标准。治理（governance）的基本含义为统治、支配、管理、管理方式。早期用于与宏观国家的公共事务相关的管理活动和政治活动，20世纪90年代以来，被广泛应用于社会经济领域的企业和其他类型的组织中。联合国“全球治理委员会”将治理界定为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 [3]。Saidelr认为，“在非营利部门，治理一般是指董事会成员和执行长发挥关键作用的行动领域，它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关”[4]。由于公益性非营利组织先天的“所有者缺位”，就特别需要通过建立规范的治理制度减少信息不对称带来的“内部人控制”，从而降低“成本”。 Gies、Ott和Shafritzs将非营利组织的治理明确界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织完整的机制”[5]。
国内对治理的认识是从经济改革中的公司治理开始的。正如张维迎指出的，公司治理概念同样适用于非公司企业，作为公司治理研究应不限于公司法意义上的公司，即营利性企业，应包括一切以营利为目标的企业[6]。在英文中，公司（Corporation）一词最初实际是指自治城市、行会、慈善团体等非营利组织。这里，公司即企业，企业不仅包括盈利性企业，还涵盖学校、医院等不以营利为目的的非营利组织。这些非营利组织与我们通常所说的营利企业的区别在于不得将营利用于分配，谋取私利。由此，公司治理是与非营利组织治理紧密相连的，即治理首先是指非营利组织的治理。王名、贾西津认为非政府组织不存在一个完整产权的拥有者，其面对的是一个多元利益相关主体的治理结构[7]，Henry B.Hansmann指出，由于信息不对称，仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，就会出现 “合约失灵”现象[8]。非营利组织不同于一般的企业法人，不能简单地照搬企业法人治理的现成模式[9]。二、基于治理的公益性非营利组织绩效评价
Peter F.Drucker 指出，管理繁荣已成过去，追寻管理绩效的时代已经来临[10]。绩效评价是公益性非营利组织研究的难点之一。引发人们对公益性非营利组织质疑的最直接的原因就是效率的问题。绩效评价（Performance evaluation）是指在组织管理中，依据特定的指标和测量标准对组织的工作过程、效率及结果等各方面进行评定和判断，得出评估结论，以改善组织绩效的过程[11]。对此，Alexander、Nank 和 Stivers 提出，非营利组织既然也是利用社会资源为社会提供服务，理所当然应该考虑经济上的合理性，它也必须规定工作绩效及衡量标准，基于效率的绩效评价，会威胁到非营利组织的本质特征[12]。对此，Michael Edwards 等人认为，必须加强绩效测量和责任性之间的联系[13]。非营利组织的特点决定了其绩效评估不能像营利组织那样以单一的经济利润指标作为评估的标准。非营利组织绩效评估比营利组织绩效评估复杂得多[14]。
目前国内外受到普遍应用的“3E”评估方法，借助经济性（Economy）、效率性（Efficiency）与效果性（Effectiveness）的比较，在某种程度上有助于组织绩效的提高。该评估方法的导向比较关注组织的经济、效率与效果，其结果是衡量绩效的情况，在公益性非营利组织中，更需要从组织自身的能力建设出发强化治理问题。“3E”评估模式很难体现这个要求。由于历史原因，中国公益性非营利组织受行政化管理的制约，对治理问题并没有给予应有的重视，在现实中通常使用政府评价的框架和方法判断组织绩效。但这种情况近年来有所改变，学者开始逐渐从重视经济效益等定量指标向重视非营利组织的发展能力、社会影响等定性指标和定量指标相结合的方式转变。邓国胜构建了非营利性评价、使命与战略的评价、项目评价和组织能力四个子模块组成的非营利组织评价模型，侧重考核组织的使命和基础能力情况[15]。还有学者借鉴国外的经验，通过引入科学规范的评估机制及其体系，建立了一套由基本状况、组织治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动等指标构成的较为完善的评估体系[16]。
三、结论
改革开放以来，随着“小政府，大社会”格局的形成，非营利组织以前所未有的速度增加起来。由于公益性非营利组织的资金和财产多是来自政府的财政资助，社会捐赠及会员的会费，其资源的使用情况，包括资金和财产的效率自然是社会问责的焦点。同时，组织评价的结果还成为社会公信力的标志，直接影响着公益性非营利组织赢得社会资源的能力。随着中国经济发展和社会文明程度的提高，社会各界注入的资金和物质资源越来越多，人们对公益性非营利组织承担的社会公益功能期望越来越高。为了充分发挥公益性非营利组织的社会功能，必须首先建立公益性非营利组织治理制度，形成规范的治理模式和运行机制，使公益性非营利组织的运行走上正轨。
国内关于非营利组织治理及绩效评价的研究成果较为丰富，而实践中并没有实现公益性非营利组织的治理机制，只是在绩效评价中将部分治理指标纳入其间，是一种兼而有之的混合体。这种绩效评价的结果既无法反映治理的真实情况，也没有体现社会资源的利用情况，无论是治理问题还是效率问题都不能清晰地得以发现。不仅如此，隐藏的治理薄弱问题会被掩盖，而这正是威胁组织可持续发展最关键的问题。总之，对于中国的公益性非营利组织需要从源头入手，抓住影响公益性非营利组织问题的主要矛盾――治理机制的建立，在此基础上进一步改进和规范绩效评价体系，以加强其针对性，实现中国非营利组织的良性发展。
参考文献：
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[10]Peter F.Drucker.management：tasks，responsibilities，practices[M].harper & ow publishers inc.1974.
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[12]Michael Edwards，David Hulme.Too Close for Comfort? The Impact of Official Aid on Nongovernmental Organizations，World De-
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[13]Alexander，Jennifer，Renee Nank & Camilla Stivers，Implications of Welfare Feform：Do Nonprofit Surival Strateigies Threaten
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[14]Bernd Helmig，Marc Jegers，Irvine Lapsley.Challenges in Managing Nonprofit Organizations：A Research Overview [J].International
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本研究以卢龙县为例，对其土地整治项目的社会、生态及经济效益进行了分析研究。
1、项目区基本情况
项目区位于卢龙县境内，涉及 29 个行政村。区内总人口15600 人，总户数 4808 户，人均耕地面积 0.10 公顷。项目区内绝大多数人口从事农业生产，人民生活水平较低，人均纯收入33072 元。项目整治建设规模 1366.47hm，总投资 2980.54 万元。
项目区土地属区内的几个行政村集体所有，由当地村民承包经营使用。区内大部分为旱地，耕地质量较差；当地多年来少旱多雨，水利基础设施配套不足，农田道路系统不完善、地块零散不规则等导致粮食生产能力较低，农民对该区的投入与产出，有时成反比。这种情况在很大程度上影响了当地经济的持续健康发展与农村社会的稳定。
2、土地利用现状
项目区总面积为 1366.47hm，其中耕地 1121.21hm，占整治面积的 82.1%，全部为基本农田；果园 153.01hm，占整治面积的11.2%；林地 6.03hm，占整治面积的 0.4%；农村道路 42.7hm，占整治面积的 3.1%；农田水利用地 18.72hm，占整治面积的 1.4%；滩涂 2.55hm，占整治面积的 0.2%；荒草地 18.66hm，占整治面积的 1.4%；坑塘水面 3.59hm，占整治面积的 0.3%。
3、土地整治项目综合效益分析
3.1 社会效益分析。
土地整治的社会效益是指土地整治实施后，对社会环境系统的影响及其产生的宏观社会效应，即从社会的角度出发，土地整治为实现社会发展目标(如增加农民就业机会、缩小城乡差别等)所作出的贡献与影响的程度。
3.1.1 增加耕地面积，促进土地合理利用，提高土地利用率。项目区内原有废弃工矿、未利用地等项目实施后可开发为耕地，项目区原有道路、沟渠用地布局不合理，有些甚至已经废弃，造成土地浪费，通过合理规划、重新组织，一部分道路、沟渠用地整理成耕地。项目实施后，可新增耕地 45.61 公顷，项目区耕地全部变成水浇地，土地利用更加充分、合理。
3.1.2 增加项目区内农民收入。项目实施后，项目区农业生产条件得到很大改善，结合项目区土地适宜性分析结果，通过调整农业产业结构，种植优质小麦和玉米，增加农民收入。
3.1.3 增加就业机会、促进社会稳定。项目实施后，耕地面积的增加，农业产业结构的调整为项目区农村剩余劳动力提供就业市场。就业机会增加，闲散人员减少。促进了治安稳定，保障了项目区安定团结的局面。
3.2 生态效益分析。
土地整治的生态效益是指土地整治行为主体进行的活动影响了自然生态系统的结构与功能，从而使得自然生态系统对人类的生产和生活产生直接或间接的生态效应。
3.2.1 提高植被、林木覆盖率，改善农业生产生态环境。项目实施后，项目区内废弃工矿得以开发利用，林木绿化率有了很大提高；通过营造田间防护林，使林木覆盖率大大增加。不仅防风固沙，涵养水源，还进一步改善了农田小气候，提高了农田防御自然灾害的能力，农业生态环境得以良性发展。
3.2.2 促进水资源的高效合理利用。通过修建防渗管道，合理安排农田灌溉，完善农田水利设施，发展节水农业，使项目区水资源的利用效益得到很大提高，有限的水资源得到合理利用。
3.3 经济效益分析。
土地整治的经济效益是指投资主体通过对需要整治的土地进行资金、劳动、技术和管理等投人后所获得的经济收益同。它主要通过对土地整治的投入、产出进行分析。经济效益分析常用的方法有：静态分析法、动态分析法和敏感性分析法等。本研究主要采用静态分析法对卢龙县土地整治项目的经济效益进行快速、简便的分析。项目区原有耕地 1121.21 公顷，项目实施前主要种植单茬春玉米，年产值为 1121.21 公顷×7000 公斤/公顷×1.2 元/公斤=941.82万元，扣除40%农业成本，纯收益为941.82×（1－0.4）=565.09万元。
4、小结
【关键词】农民 政治参与 三维空间 乡村治理现代化
【中图分类号】D663.2 【文献标识码】A
党的十报告在论述“必须坚持人民主体地位”时再次强调，要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”①政治参与作为公民民利实现的形式之一，“是一种处于不断发展变化过程中的政治现象，在不同的时代，公民的政治参与具有不同的内容，呈现不同的外观。”②也是创新社会治理体制的有效途径。考察和分析乡村治理中农民政治参与的广度、深度、效度所构成的三维空间，不仅是科学把握乡村治理中农民政治参与发展规律和构建农民有序政治参与综合评价体系的重要依据，也是维护广大农民根本利益，创新社会治理体制，最大限度增加和谐因素，提高乡村治理现代化水平的重要途径。
乡村治理中农民政治参与的广度
乡村治理中农民政治参与的广度包括两层含义，第一层是指实际参与乡村治理政治过程中农民的数量；第二层是指农民在乡村治理中对政治参与方式和渠道的使用情况。现代民主政治的发展要求公民应该享有平等的政治参与权和广泛的国家和社会事务管理权，同时参与渠道又是公民参与权利得以实现的法律保障和现实基础。乡村治理中农民政治参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。
新中国成立后，社会主义制度的确立不仅扩大了政治参与主体范围，还确保了农民政治参与的权利。1949年颁布通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定：“国家的权力，属于人民”。1954年颁布的《中国人民共和国宪法》也重申了这一国家性质。从而把长期处在社会最底层的广大农民在法律层面上也纳入了政治参与的主体范围。广大农民积极投身、合作化运动之中，并参与“”、“三反五反”等大规模政治运动，参与热情一度高涨，同时期也积极参与村级行政和人大代表的选举。尽管当时农民的政治参与不是基于自身利益的主动参与，但也反映了农民政治参与主体的广泛性。然而，在化时期，农民政治参与的主体范围却变得十分狭窄，甚至丧失了个人自主表达的空间。
改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施以及村民自治制度的逐渐确立，农民利益意识的觉醒，政治意识素养的提升，愈来愈多的农民开始积极主动参与到乡村治理中来。1988年颁布的《村民委员会组织法（试行）》明文规定，村委会成员由村民直接选举产生，年满十八周岁的村民均有选举权与被选举权。这一规定明确要求村民最广泛地参与政治。广大农民突破身份、出身、文化等因素的束缚，积极参与村民自治和县乡两级人大代表的选举。特别是，2010年修改后的《选举法》要求逐步消除城乡居民选举权的不平等，实行城乡同比例选举，这既调动了农民政治参与的积极性，又进一步扩大了政治参与主体的广泛性。
现代民主政治的发展不仅要求公民政治参与主体的广泛性，也十分强调公民政治参与渠道的多样性，这是真正实现公民政治参与权利的重要途径。由于化体制的束缚，广大农民政治参与的方式和渠道主要局限在内部的各种选举和政治运动，如公社社员代表选举、“斗私批修”运动以及相关政治学习等。1953年《选举法》颁布后，农民珍惜来之不易的参与权利，积极参加全国第一次普选，通过各种方式选举产生了各级人民代表大会的代表。改革开放以后，在村民自治背景下，农民政治参与的渠道日趋呈现多样性。农民既可以通过参加村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与乡村治理；通过基层代表选举，表达、捍卫其利益诉求，还可以通过政治协商、民意代表、等渠道表达参与意愿；甚至通过行政复议、司法诉讼等参与渠道向相关政府部门表达利益诉求，维护和实现自身利益。在当下迅猛发展的信息时代，大众传媒、网络等也日益成为了广大农民快捷、高效的政治参与渠道，影响着政府决策的制定与执行。但不可否认的是，尽管目前在乡村治理中农民政治参与的渠道增多，但参与渠道不畅通，致使非制度化政治参与在农村呈现不断扩大的态势，扰乱了乡村治理秩序，严重影响了社会和谐与政治稳定。
现代民主政治的发展要求公民具有平等、广泛的政治参与权利，我国宪法对此也有明确规定。美国学者亨廷顿认为：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个转折点是农村民众开始介入国家政治。”③而参与渠道又是公民平等、广泛的政治参与权利得以顺利实现的法律保障和现实基础。针对乡村治理中农民政治参与而言，提高参与的广度既意味着越来越多的农民被纳入到政治参与过程之中，又意味着农民政治参与渠道的不断扩展和增加。这不仅有利于广大农民尽快摆脱政治参与的弱势地位，扩大有序政治参与，满足其利益诉求，化解农村社会各种矛盾，而且有利于创新社会治理体制，提高乡村治理现代化水平，促进社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的深度
乡村治理中农民政治参与的深度是指农民参与对乡村治理政治过程的影响程度。一方面，表现为农民在政治参与过程中的自主性、充分性，即农民对参与政治是否有清楚的认识，自身参与的愿望与要求能否完整、准确地表达；另一方面，表现为广大农民政治参与所及的权力范围，即政治参与的层次，这关系到农民政治诉求实现的程度。
在新中国成立初期的运动中，广大农民响应政府“分配土地、当家作主”的号召，政治意识开始觉醒，政治参与热情空前高涨，极大地推进了运动。尽管广大农民当时可以自主表达自身利益诉求，但是国家权力主导了乡村治理，农民政治参与的主动性、自发性十分有限，呈现动员型政治参与的鲜明特点。时期，广大农民积极响应上级号召，参加生产队、大队、以及各种群众运动，政治参与热情度极高。但究其本质在于广大农民迫于当时的阶级划分和政治高压，排斥了自身利益表达，抑制了参与政治的自主性，主人翁意识也受到压制，凸显强制型和盲从型参与的特点。
十一届三中全会以后，广大农民获得了生产经营的自利，利益意识和公共意识开始觉醒，乡村治理中农民政治参与的热情再度高涨。他们在追求、关心个人利益的同时，也十分关心乡村公共秩序、公共福利以及公共资源的管理、分配与使用。乡村治理中对经济利益的诉求已不再是广大农民政治参与的惟一动机，其政治参与呈现主动参与型的特点。广大农民政治参与的自主性、理性化程度得以提升，乡村治理也得到进一步改善。
乡村治理中农民政治参与的深度还涉及到其参与行为所及的权力层次。权力层次与参与目标的实现程度之间呈正相关。亨廷顿指出：“在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了”，但政治参与现代化的“最基本方面就是人民的参政层次能够超越村镇范围”④。实践也印证了公民政治参与所涉及的权力层次越高，则参与越具有深度，公民参与诉求就会引起各级政府部门的高度关注。新中国成立之初，农民政治参与所及的权力范围比较广泛，可以涉及到大队、生产队、，再到县、地区、省，甚至直至中央。但在化体制下，广大农民政治参与所涉及的权力范围变得十分狭窄，仅限于生产队，而难以对大队、公社的权力运行产生任何影响。虽然当时存在社员代表大会，但是由于政治运动和坚持党的领导的需要，干部实行自上而下的任命，社员代表的选举徒有形式，仅仅是走过场而已。
改革开放后，广大农民不仅获得了一定程度的自主性，而且其政治参与行为所及的权力层次也得以逐步提升。一是村民自治制度在广大农村的推行，农民更加关注与自身利益相关的各项村级事务的参与和管理。他们不仅直接参与村委会成员的选举，而且以村民代表大会或村民小组的形式参与涉及村民自身利益和公共事务的决定。二是县乡人大代表的选举，提升了农民政治参与行为所及的权力层次。广大农民通过选举自己的利益代言人，在一定程度上实现了政治参与所及的权力层次由村级向更高层级的转变。三是部分农村地区的乡镇长直选，使政治参与所涉及的权力层次延伸到了乡镇一级。四是部分农民通过参加农村新型经济合作组织，也形成了新的公共权力和公共领域。以上表明，乡村治理中农民政治参与进入了崭新阶段，加深了参与深度，提高了政治参与目标实现的程度，维护了最广大农民的根本利益，增加了和谐因素，增强了社会活力，确保了乡村社会治理安定有序。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的深度还十分有限。一方面，由于各种原因，不少农民对选举不太关心，甚至有的选民放弃自己村委会选举的权力，致使村委会选举出现“倒退”现象。另一方面，农民政治参与的层次还主要停留在村一级的村委会选举上，对乡镇政府及以上层次的参与仍显不足。与城市居民相比，农民仍处于政治参与的弱势地位，严重削弱了广大农民利益诉求实现的程度，引发极少数农民采取极端参与方式，严重影响了乡村社会治理秩序与社会和谐稳定。
不论是部分农民对村委会选举的冷淡，还是农民政治参与的低层次，都仅仅是一种表象，除了与农民政治参与意识不高、参与能力不强、文化水平相对较低、获取信息面窄等有关之外，究其根本原因在于我国社会制度在运行过程中公平正义的缺失，使一部分农民产生一种相对被剥夺感，对地方政府产生一种不信任、不认同的看法造成的。各级政府相关部门和公共管理者在提高农民经济地位、培育农民理性参与型政治文化的同时，应确保社会制度实践的公平正义性。让广大农民真正享受到公平正义制度的对待，不仅有利于提高农民政治参与的自主性、理性化程度，而且有利于扩大乡村治理中农民有序政治参与。提升广大农民参与层次，实现其利益诉求的程度，推进乡村治理现代化进程，实现社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的效度
乡村治理中农民政治参与的效度是指乡村治理中农民的政治参与行为所产生的个体效应和社会效应。实践证明，公民较高的政治参与效度既能满足公民的参政意图，也能促进公民权利的扩大和政府决策的民主化、科学化，使社会在政治稳定中健康发展，否则就会阻滞公民政治参与，导致社会发展停滞，甚至引发社会冲突，影响社会和谐稳定。
从政治参对农民个体所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度日渐增强。改革开放前，大规模、周期性的群众运动是当时乡村治理中农民政治参与的主要特征。这一时期，农民政治参与主要是以国家意志为主导，缺乏个人选择的被动参与行为。迫于当时政治的压力，农民被迫卷入参与之中，其真实的参与意愿与诉求基本被湮没，仅仅成为国家权力博弈的附庸。改革开放之后，农村改革使广大农民政治参与不仅获得了比较稳定的经济基础，也获得了相关制度的支持与保障，利益意识和权利意识都得到了空前激发。农民通过各种参与方式和渠道较好地表达、维护和实现了自身利益诉求，这不仅提高了农民对政治参与的信心，也增强了农民政治参与的效度。
从政治参与对社会所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度也日趋增强。改革开放以前，农民政治参与基本上属于被动参与，呈现典型的革命动员型参与，缺乏参与的自主性和选择性，完全处于国家控制的秩序之中。这虽然有利于乡村治理秩序的稳定，却牺牲了广大农民政治参与的积极性、主动性和创造性。一方面，加剧了高度集权体制的僵化，阻碍了农村社会成员的正常分化和流动。另一方面，严重破坏了农村经济发展和乡村治理现代化进程。改革开放以后，特别是村民自治制度在农村的大力推行，农民真正行使了各项民利，政治参与意识和参政能力迅速提升，政治参与的效度逐渐增强。通过广泛的政治参与，农民真正实现了自身权益，更好地协调农村社会关系，促进了乡村社会良性运行，维护了农村社会和谐与稳定，提升了乡村社会治理现代化水平。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的效度仍十分有限，是乡村治理现代化进程中的一大瓶颈。一是农民政治参与的愿望与诉求和政治参与的理想效果之间存在较大差距，政治参与的效度依然不高，严重制约了农民政治参与的积极性。据相关调查显示，近三分之二的农民认为投票选举时，自己的投票根本“不起作用”或“说不准”。二是农民政治参与的影响力不够大，对政治体系运行造成的影响十分微弱，致使大多数农民对地方政府不信任而不愿意参与。直面现实，应提高广大农民政治参与的认知、畅通政治参与的方式和渠道，扩大农民在政府决策中的话语权，提升乡村治理中农民政治参与的效度，是进一步加快乡村治理现代化进程的有效途径。
在农民政治参与广度、深度、效度所构成的三维空间中，参与广度是指农民政治参与的数量和渠道的多少，是对政治参与的广泛性程度的测量，是一种政治参与形式的考察；参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低，是对政治参与的实际影响程度的衡量，是一种参与过程的考察；参与效度是指农民政治参与的个体效应和社会效应，是对农民政治参与有效性程度的测量，是一种政治参与结果的考察。
通过对乡村治理中农民政治参与三维空间的考察与综合分析，有利于准确把握乡村治理中农民政治参与的发展规律，构建科学的评价体系，进而分析政治体系中农民政治参与的实际水平和质量，扩大农民有序政治参与，维护农民根本利益，有效预防和化解各种社会矛盾，创新社会治理体制，增加和谐因素，增强社会活力，提高乡村社会治理现代化水平，推进农村基层民主政治建设进程。
（作者为贺州学院机械与电子工程学院副书记、副教授；本文系2013年广西高校“党的十精神研究”专项课题“民族地区农民有序政治参与和社会管理创新研究”阶段性成果，项目编号：DSBD13YB041）
【注释】
①《十报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第14页。
②陶东明，陈明明：《当代中国政治参与》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第131页。
③[美]塞缪尔・亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第74页。
一、转型期社会矛盾高发的必然性和突出表现
美国政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“现代化孕育着稳定，现代化过程中却滋生着动乱。”他认为在现代化进程中，新旧制度的交替必然伴随着矛盾的集中爆发，但是随着矛盾的梳理与化解，新制度逐渐趋稳态运行。亨廷顿提出的命题契合了当前中国发展的现状，瞩目的经济成就不仅未能实现预期的和谐，反而新问题层出不穷，社会治理的风险增大。一些国家和地区的发展历程也印证“在人均GDP处于500-3000美元的发展阶段，往往是对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈制约最严重的时期，也往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键期”。[1]1当前中国的现代化转型表现于政治、经济、文化、意识形态等全方位领域，社会矛盾的衍生也呈深层次特征，突出表现在以下三个方面：
1.群体性事件高发，社会治理成本激增。据统计，1993年我国群体性事件为0.87万起，2008年超过9万起，2011年为18.25万起。当前群体性事件常具备“无组织、无阶层、无利益相关”等特征，群体事件的爆发绝大多数并非“不法势力的挑拨和群众不明真相的参与”，而是民众长期压抑的不满在场景具备条件下的一种心理宣泄与无序释放。群体性事件的“三无”特征反映了当前社会矛盾梳理机制的失效，一件极小的事情就易因为“公共焦虑”衍化为大规模冲突。群体性事件的高发导致社会运行成本激增，在经济成本方面，如2011年中国公共安全开支预算6244亿元，高于国防支出预算6011亿元。[2]在制度成本方面，维稳的政治色彩过浓致维稳过于追求短期效应，花钱买稳定、人海战术等实际上仍是一种典型的人治模式，不仅偏离了预期的政治意图，反而导致政府公信力、权威性、认同度的下降。
2.政府公信力下降，“老不信”成为普遍的社会心理。政府公信力的下降在两个方面表现最为突出：一是公众对国家未来信心不足，精英大量移民。据2010年中国社科院的《全球政治与安全》报告显示，中国正成为世界上最大移民输出国，目前约有4500万华人散居世界各地，流失的精英数量居世界首位。2011年贝恩资本的《2011中国私人财富报告》显示“亿万富翁中27%已经移民，另有47%具有移民倾向”。精英的大量移民反映了社会中普遍存在的不安全感，对未来信心不足。二是公共事件中公众“老不信”现象蔓延。从“萝卜招聘”的猫腻到“带罪提拔”的诡异，从天然气涨价的“霍布森选择”到权力部门的“家奴式”发言，从统计数据的偏离预期到职能部门的推诿扯皮……在公共事件中总能听到公众的质疑或否定。这些事件逐渐演化为一种群体性的心理宣泄：任凭政府或官员怎么释疑解惑，很多人就是不信。
3.仇官心态蔓延。“仇官”从心理学角度来看，是公众基于生活经验而对官员产生的一种“有罪推定”的心理定式。在许多公共事件中只要和公权力扯上关系，就会掀起舆论批评的狂潮和群体性的心理宣泄，如2013年4月河南5官员因车祸死亡，在网络上曾出现大片“替天行道”的叫好声；“李天一案件”因“星爸”的因素在调查中公众总存在司法不公的极度担忧，甚至出现对李天一父母的恶劣人身攻击。仇官现象的蔓延从政治学角度来看是公权力失衡和社会关系断裂的必然结果，由此导致社会正形成“下层民粹化”的倾向，政民之间的张力极大，在一些地方，官民之间由“鱼水关系”渐衍变为“油水关系”，甚至“水火关系”。
冲突理论认为“一定条件下的适度冲突有利于组织内部调适，防止社会系统僵化，提升社会组织的适应性及促进社会资源的整合”。纵观世界，现代化转型过程中的矛盾、混乱虽具有必然性和阶段性特征，正确梳理能够使矛盾成为制度修正完善的动力，推动社会的进步，但是矛盾的出现也意味着社会运行的风险，稍有不慎即会引致执政危机。因此，执政者一方面要正视我国现代化转型过程中存在的问题，意识到矛盾高发的必然性和阶段性；另一方面要反思我们的治理思维与制度建构，下决心纠正影响社会善治的不良因素，从而最终实现政治清明、国强民富的“中国梦”。
二、社会治理理念的反思与提升
转型期社会矛盾的生成虽是现代化进程中的衍生物，但矛盾的积聚及恶化与治理理念的滞后有着极大关联，一方面是对社会矛盾生成的根源和性质认知错位，另一方面源于治理主体行为理念的偏差。因此，必须反思当前的治理理念，推动治理理念的与时俱进。
1.推动管制型政府向服务型政府转变。中国几千年的专制统治形成了“民可使由之，不可使知之”的治理理念，在社会治理中民众成为管制对象，民众在政府面前只有履行义务而没有多少权利。新中国成立以来，社会主义民主的发展并未使“封建糟粕思想”彻底根绝，一些地方政府在治理时仍延续了管制思维，权力的高高在上使得“门难进、脸难看、话难听、事难办”一直为社会所诟病。当前社会矛盾的高发促使我们必须重新审视治理理念，必须遵循民主大潮和科学发展观，从“官本位”走向“民本位”、从“政府本位”走向“社会本位”、从“权力本位”走向“权利本位”，在施政中践行和发展服务型政府的理念，以人民利益为中心，真正做到“权为民所用，情为民所系、利为 民所谋”。
2.社会治理应由单级治理向多中心治理转变，还权于民。随着社会结构和利益格局的深刻调整，社会的主体价值日益多元，公共事务日益复杂，这必然造成社会治理的困境与风险。由于政府公共资源的禀赋限制以及社会治理中“政府失灵”的通病，现代化的社会治理亟需推进多中心治理，规范社会因素积极参与社会治理，创新社会管理体制，最大程度释放社会活力。多中心治理思维肯定政府权威但却不是唯一，第三部门和公众也是承担社会公共事务的重要载体，应享有平等的治理主体地位与政府共同致力于公共利益的最大化。因此，政府在社会治理中要积极转变思维，摒弃“权力本位”理念，坚决从“管不好、管不了”的领域退出，理顺政府、社会、公民之间的关系，多维并举为公民社会培育和第三部门的成长创造广阔的发展空间与平台，从而优化社会运行机制，实现“小政府、大社会”的治理格局。
3.以社会建设为核心，着力解决公众高度关切的公平正义问题。随着改革开放的纵深发展，我国公民的生活状态已由“生存型”向“发展型”转变，公共产品短缺取代私人产品短缺成为经济社会发展中的突出矛盾，[3]49民生问题日益突出。改革开放虽促使经济总量飞跃增长，但增量的“加法”错位，大多数公众的生存状态和福利状况同经济发展脱节，公共服务供给严重不足且分配不均，社会发展的公共效益偏离公众预期。因此必须反思现存制度体系，强化顶层设计，以社会建设为核心，最大限度消除公众的矛盾情绪，避免对抗行为，在公共政策取向公开的前提下实现政民的良性互动。
4.转变政治信任构建形式，从经济绩效建构为主发展为制度建构为主。政治信任是社会稳定的基础。改革开放以来，经济建设的伟大成就使得以经济绩效建构政治信任成为主导价值理念，重振了民众对党和政府的信心。但是随着发展中深层次矛盾的凸显，贫富分化、腐败、民权弱势等致使经济绩效建构政治信任的限度显性化，社会中出现了严重的政治信任外部化现象，很多公众在遭受侵害时并非诉诸相关政府机构，而是寻求官方外的途径解决，如闹访、求助媒体等。十八大后，“改革成为最大的红利”成为高层共识，但是利益格局深刻调整的改革若缺乏民众的认可与支持，其过程将更加步履维艰。因此，党和政府在施政中应适时推动政治信任建构形式的升级，从以经济绩效建构为主发展为以制度构建为主，适应公民主体意识日益成长的现状，在社会层面极力营造制度信任、法治信任。
三、制度建构：社会矛盾治理的长效机制
党的十八大报告在论述社会建设篇章中指出，“加强社会建设是社会和谐稳定的重要保障，要正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众利益机制，完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”十八大报告为我国社会矛盾治理提供了指导思想，政府、社会、公民等多元治理主体都要在社会主义民主法制的框架下发挥资源整合作用，共同致力于推动社会进步、发展。
1.践行与完善协商民主制，畅通民意表达渠道。社会的善治需要各阶层在政治体系框架下拥有良性的利益表达与整合渠道，在协商互动中实现公共利益的最大化。正如贝克所言“风险社会的出现赋予了人类拓展和强化民主政治的机会，即构建公众参与、理性审视、公开讨论基础上的协商民主。”[4]16当前我国正式的协商民主制度已部分存在，如人民代表大会制度、政治协商制度、听证制度、领导接待制度等。但是一方面由于制度设计的不完善，这些制度或发挥作用相对有限，或流于形式；另一方面由于弱势群体参与资源及意识不足，这些制度也极易被强势阶层所掌控，导致弱势群体的利益诉求表达成为“沉没的声音”，即无效表达。利益表达渠道与整合的失效是导致转型期社会矛盾高发的内生因素，因此必须对现行制度进行修正与完善，践行与完善协商民主制，畅通民意表达渠道，充分发挥社会多元主体在社会管理体制创新中的作用。
（1）充分保障公众的话语权，防止协商民主“寡头化倾向”。协商民主虽强调公众进行平等的对话交流，看似民主，但是由于社会资源、经验、话语表达能力等因素影响，协商民主在实际运行中存在强势和弱势群体间的不平等，倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的强势阶层。因此，协商民主在运用过程中要进行相应的制度设计，规避“寡头化倾向”的政治风险，重大公共政策出台必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间进行的对话、辩论、商议，而后做出理性的判断和决定。
（2）防止协商民主异化为“纯粹民主”。协商民主是代议制民主的有效补充，不是“一人一票”的竞争性民主，绝非纯粹的多数原则，而是通过利益各方平等自由的对话、讨论、辩论和协商，使利益冲突的各方充分表达自己，了解他人的利益诉求，进而在平等开放的对话中形成关于公共利益的共识。这样社会矛盾在民主协商中文明消弭，并成为社会进步、团结的动力。
（3）培育公民精神，夯实协商民主的运行基础。应奇在《公民共和主义》一书中指出：“只有民主的国家才能建立一个民主的公民社会，也唯有一个民主的公民社会才能支撑起一个民主的国家。”[5]302中国几千年的专制统治致使公民社会是非常弱小甚至是缺位的。新中国成立以来，随着民主政治的发展，公民社会正逐渐生成，民主、理性、妥协等成为共识。但是成长期的公民社会仍存在很多问题，如公民参与层次较低、民间组织独立性差、外部法律制度缺失等。因此，要借助协商民主推动公民精神的成长，促进公民社会的健康发展。一方面要创新多元协商路径，不断拓展公众政治参与的层次与内涵，激发公众参与、讨论热情，培育公众的协商能力与公共精神；另一方面要完善社会主义民主运行机制，促使利益各方在博弈和协商中推进民主政治的进步。
2.优化公共政策设计与过程。社会的有效治理需要制度体系的支持与保障，但从实现过程来看，公共政策扮演了核心角色，无论政府的“所为”或“不所为”，公共政策都会在与公众的互动中实现制度设计的初衷。转型期社会矛盾的 高发虽是社会发展的“内在规律”，但从微观来看，很多社会矛盾正是由某些公共政策侵害了公共利益所致，矛盾中的冲突主体并不是对制度的反抗，而是对某些公共政策的不满，这一点可从当前“央强地弱”的公众政治信任格局得到佐证，公众普遍认为“中央的政策是对的，是为老百姓着想的，主要是地方政府在执行中出现了偏差”。因此必须优化公共政策的设计与过程，确保公共政策顺应民意，实现预期目标。
（1）公共政策制定中强化政治互动。在现代社会中，公共政策的技术要求和政治要求促使其形成过程中带有技术性和政治性特征。[6]75转型时期社会价值、利益的多元化及政治的民主化使公共政策形成的政治过程表现为一定规则或社会体制下的政治互动与公共选择。通过政治互动与公共选择过程，在政策形成中集中民众意愿、包容多元利益，由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商、合作的互动过程而最终达成共识。
（2）发挥公共政策的灵活性与前瞻性作用。公共政策灵活性是指决策者在社会治理中能够迅速回应民众关切，通过对具体公共政策的制定、调整、实施等实现社会问题的解决。因此，执政者在社会治理中要保持对社会问题的敏感性与动态性。公正政策的前瞻性对政府施政提出了更高的要求，由于公共政策的效果具有“滞后性”，通常需要在执行一段时间后才能充分实现。因此公共政策的制定要充分把握社会治理规律，不是“被动”回应社会问题，而是“创造性地发现和解决问题，甚至在社会矛盾萌芽时，就已经创造性解决了”。
（3）稳定公共政策。公共政策可视作政府和公众之间的一种社会契约，意味着政府就某项公共事务或社会问题对公众的承诺。如果公共政策朝令夕改，政策的连续性遭到人为破坏，政民之间的合作关系将最终破裂。理性预期学派大师卢卡斯指出：“人们预期即将发生的经济变动时，总会倾向于从自身利益出发，根据已获信息做出理智反应。”公共政策的公共性决定了其制定和执行不能无视这种现象，否则公共政策的效果不仅偏离预期，甚至导致灾难性局面。因此，在施政中必须严格贯彻公共政策的稳定性原则。公共政策稳定是指公共政策一旦制定、实施，在其有效期限内应保持其权威性和有效性，除非公共政策的外部条件变化，不能随意更改和废止。若外部条件变化需要对公共政策做出调整时，也应尽量保持公共政策的承继性与连贯性，后继公共政策要充分尊重前项政策的合理精神，使得前后有效衔接，杜绝公共政策的断裂与空白。
3.加快服务型政府建设，建构中国特色的公共服务体系。（1）加强公共服务的制度建设，实现公共服务的公平正义。公平正义是社会价值的首要之善，建构中国特色的公共服务模式体系，其核心在于实现公共服务的公平正义，使广大人民群众平等地享受社会进步的价值和利益。当前公共服务短缺与社会公共需求快速增长的矛盾成为当前中国突出的矛盾，在一定程度上已侵蚀了政治认同的根基。加强公共服务的制度建设，其意义和重要性在于稳定性和长效性。当前建构中国特色的公共服务体系，包括社会保障福利制度、公共基础设施建设制度、公共收入支配制度、公共服务参与制度、教育资源公平分配制度等。在推进公共服务体系建设中，要逐渐完善利益协调机制，为实现公共服务的公平正义提供制度保证。
（2）实现公共服务的长效化发展。随着向现代化的纵深发展，公众对公共服务的品质有了较大提升，要求政府能够提供可持续性和可发展性的公共服务，保证公共服务供给的高效与持久。为此，一方面在对公共服务供给做好“加法”的同时，对公共服务的布局进行重构，进一步扩大公共服务的覆盖范围，其着力点在于保障对弱势群体和落后地区同质公共服务的供给。另一方面推进公共服务的法治化建设，用法制来促使观念的转变，规范公权力的运行，在观念、制度、行政行为、公务员管理等方面设置一套良好的法律来规范，依法保障公共服务的长效化发展。
4.创新社会管理体制，营造稳态的社会结构。亚里士多德认为“一个理想的社会应是中产阶级据主导的社会”。我国社会主义的本质是实现共同富裕，这就要求政府在施政时积极贯彻人本理念，创新社会管理体制，逐渐壮大中产阶级的规模，形成“橄榄型”的社会结构。
（1）增强社会流动，打破阶层壁垒。流动性是社会进步的动力。改革开放以来，我国阶层流动加快，社会发展的正能量得到极大释放。但是随着改革过程中利益的分化，强势群体为巩固和进一步扩大自身利益操纵一些公共政策，社会的流动性下降，阶层壁垒状况严重。近年来，“X二代”盛行一时，就是当前阶层固化的典型例证。增强社会流动，打破阶层固化，要从两个方面着手，首先营造起点公平，优化教育资源配置。公平正义不是实现社会资源的均等分配，而是在制度设计中保障起点公平，每一个公民在社会中不因高低贵贱而享有平等的向上流动的机会与平台。起点公平当前最应着力解决的是教育资源的公平、社会保障制度的公平、户籍制度的公平等；其次加强权力制衡制度设计，规避强势阶层操纵公共利益。阶层壁垒通常会导致社会矛盾的尖锐对立，打破阶层壁垒就需要深化政治体制改革，扭转“官强民弱”的格局，切实保障公民的知情权、参与权、监督权、发展权。
（2）拓展社会主义民主政治的层次与内涵。我国社会主义民主的理论优势与现实困境形成了极大的反差，当前人大代表直选的层次仅限县乡级人大代表，公民直接参与政治及影响政治发展的能力较弱。彰显社会主义民主政治优势，必须拓展民主的层次与内涵：首先，减少人大代表中“官代表”比重，“民代表”的比重应占相对多数，因为官员同时承担“行政”、“立法”的双重角色易导致监督失效和法治的破坏；其次，稳步推进行政官员直选，市级以下主要行政官员由公民直选，对公民负责，受社会监督；再次，实行人大代表专职制度，票选仅是民主的一种表现形式，民意的实现更需要选举后政民关系的良性互动，因此可以推行人大代表专职制度，其主要职责是汇集民意、表达诉求、监督政府等，担当社会稳定的润滑剂。
（3 ）以民生建设为中心，夯实社会稳态基础。群体性事件等社会矛盾的产生，大多源于公众的利益受到侵害，且利益诉求表达渠道堵塞，遂通过个体或群体性抗争的形式来谋求自身利益的保障与实现。因此，为了实现社会的长治久安，必须夯实社会稳态基础。首先以民生建设为中心，保障社会创新的源动力。正如需求层次理论所言“经济需要是基础”，只有尊重民众最基本的经济需要，民众的创造力才能得到充分释放。二是构建公平的社会保障体系，包括社会福利制度、社会救助体系、医疗住房养老体系等，让每一个公民都能过上有尊严、高品质的生活。三是优化政绩考核机制，使得权力主体不再被“以GDP论英雄”，而是将精力放在民生改善、生态效益、社会进步等公共领域。
综上所述，转型期的阵痛是历史的必然，现代化进程中的矛盾凸显具有阶段性和必然性。但是目前社会结构的严重失衡，强势群体利用资源优势影响政治决策和公共政策，使其利益不仅得到制度保障，甚至在政策激励下放大，相反弱势群体由于利益表达渠道的堵塞，为维护自身权益而通常采取激进化或极端化措施，导致政民关系的张力极大，社会治理风险剧增。因此，在这种情况下，维稳、自上而下给予一些优惠政策、释放一些善意是远远不够的，必须在重新审视治理理念的基础上，修正制度设计中的缺陷，以民生建设为中心，重塑官民关系，推动社会利益的有效整合。
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[关键词]利益表达机制；利益表达机制有效性；；公共问题
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03003211
近些年来，中国各种社会矛盾大幅增加，呈易发、多发态势。的发生来自于利益矛盾，而非来自于利益表达，但两者关系密切。利益表达是宣泄情绪的手段，利益表达有效指利益表达主体的利益诉求能为政治系统吸纳，其利益要求的主要、核心部分能在政策输出中得到实现；利益表达主体的利益诉求输入政治系统后，长期看不到结果或政策输出根本不涉及利益要求的主要、核心部分，或者说政策输出仅涉及利益诉求无关紧要的部分，则视为低效。制度化利益表达有效能切实缓解社会紧张情绪、减少的发生，制度化利益表达低效则会使公众选择非制度化或暴力形式表达自己的利益。近些年中国公众利益表达机制建设取得了一定的成绩，但由于多种原因的相互交织和影响，利益表达机制在实际运行中是低效的，致使不断发生。本文试图通过对中国公众利益表达机制的分析，揭示中国公众利益表达机制低效的表现、成因，阐释如何形成高效的公众利益表达机制，以有效化解日益突出的。
一、中国公众利益表达机制的现状
（一）体制内利益表达功能发挥有限
中国公众利益表达机制主要通过体制内利益表达功能发挥来实现，而体制内利益表达主要靠相关机构、制度、媒体等发挥功能。中国已经建立一整套公众利益诉求机制，这套机制以人民代表大会制度为核心，包括政党制度、政治协商会议、人民制度及基层群众自治制度等，为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。总体看，中国的相关机构、制度等代表了人民利益，在表达人民的根本利益上的发挥比较充分，否则无法在社会转型期基本保持安定和谐的局面。但也要承认，中国的相关机构、制度等的利益表达功能的发挥是有限的，特别是在涉及群众具体利益问题上更是如此。
人民代表大会和政治协商会议是民意机构。在现行的人大代表选举程序上，因为不能确保代表与选民之间的利益代表关系，不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系，人大作为公民进行利益表达根本渠道的功能实际上非常微弱[1]。人大代表采用的是兼职制，这使得代表的参政议政受到时间、空间、精力等因素的制约，在闭会期间很难担负起专门的利益表达与信息传输功能。从法理上讲，政协不享有政治决策权，只有对执政党和政府的政治建言权，基本上履行着体制内政治表达的功能，但现今的各派其实是一个与社会公众没有太多直接利益关联的以知识精英为主体的小圈子，其代表范围较为狭窄。一项调查指出，在遇到“生活困难”、“动迁或居住环境等方面问题”、“受单位领导、企业主及雇主侵害”、“发生生活纠纷”及“与行政执法人员发生纠纷”等问题时，找过政协的概率非常低[2]。
尽管制度是中国体制内利益表达的重要制度，但这个制度的利益表达功能的发挥也很有限。一是制度产生的权宜性造成成效有限。制度诞生之初主要承担协助领导收集和传达民意的秘书部门工作，改革开放初期主要对冤假错案和拨乱反正起到了重要的作用。但就机构的权限而言，制度属于咨询、协调、督促为主，办理案件的高成功率取决于当时的政治背景特别是领导者的关心度，而非部门本身的权威性。二是机构权责不对等、运作低效。由于机构在宪法框架内没有位置，只是从属性的机构而从来没有独立的身份、没有规范性的职权和工作程序，受理的大批事项属交办、转办后的办理环节，脱离了部门的掌控范围，除了领导批示、关注的问题能加大解决的力度、收到较好的督办效果外，更多的交办事项难以凭借部门自身的力量和影响得到有效处理。对于问题明显的事项，承办单位顶着不办、有错不究，部门因为没有责成相关部门解决问题的权力和权威，督办起来感到无力、无奈，形成权与责的不相适应，使问题日积月累，积重难返。三是过程“一票否决”指挥棒的异化堵塞了利益表达的渠道。伴随近些年“洪峰”的出现，部门被放在了一个较高的位置上，“地方管理部门把上访率看作社会稳定的指标之一，把上访少甚至没有上访视为政绩”[3]（P86），把“上访率”而不是“解决率”作为政绩的考核目标之一。这样，很多地方政府被迫把相当多的精力用于接访或，一些省、市还专门派人在北京国家局门口蹲点，以防本地上访者越级上访、影响本地的政绩，逢重要会议更是“如临大敌”。
中国媒体的利益表达功能发挥的有限性非常明显。从表达内容看，现有的大众传媒将其注意力更多放在为党的路线、方针、政策的制定和实施创造良好的舆论氛围上，这的确也是大众传媒理应承担的重要责任和功能，但仅局限于此是远远不够的。从利益的聚合看，单个媒体或普通媒体的利益表达如果不能形成媒体合力或造成巨大的舆论压力，很难引起政府相关部门的注意与重视，利益表达也不可能实现高效的利益聚合。从法律法规保障看，新闻媒体因进行正常的利益表达活动而频频被告上法庭的事情不断出现，虽然传媒自身存在着不规范的问题，但传媒的败诉之高也反映了现有法律对传媒的保障力度较弱。据统计，“中国媒体遭时的败诉率是69.27%，而在美国，媒体在遭时的败诉率仅为8%”[4]。也就是说，在新闻诉讼中，我国法院给媒体的言论自由权重仅仅30%多一点，而美国法院给新闻媒体言论自由权的权重是92%。
工会、共青团、妇联等都是带有官办性质的社会团体，其利益表达渠道大都经过中国共产党的利益表达渠道才能进入决策中枢，加上他们在利益表达中自身所具有的一些局限性，使之难以充分或完全地发挥公众利益表达代表的功能。
（二）利益表达主体表达能力低
一方面，中国利益表达主体自身存在一定程度的局限性。弱势群体在同强势群体利益博弈过程中，除了人数众多外，在财富、文化水平、威望、职位、社会关系等方面拥有的政治资源太少，没有较多的话语权，所以很容易在形成公共政策中被边缘化。弱势群体的清官情结也影响了为自身权利而斗争的意识，当他们的权益受到侵害时往往更多的是寄希望于某个清官来主持公道、伸张正义，并且抱着一种官越大越好解决问题的思想。另一方面，相关制度设计存在不尽如人意的地方。例如，我们从未考虑按照不同社会群体的人口比重来安排人大和政协委员，以保证委员的代表性。再如，社团组织的发展严重失衡，尤其是弱势群体缺少应有的组织支持，也影响了他们的利益表达效果。
（三）利益表达客体价值取向扭曲
从某种程度上讲，利益表达的有效性取决于表达客体的价值取向。如果利益表达客体积极、努力地倾听利益表达主体的利益表达，或者利益表达主体反映的内容正好符合利益表达客体的价值，就会使利益表达活动出现意想不到的结果；否则，利益表达就变为无效。
中国现实中利益表达客体价值取向扭曲有多种表现。一是一些政府官员自身角色错位。对利益表达主体反映的意见、批评以及涉及利益表达主体利益的各种问题，均视为损害领导和政府部门的形象，破坏社会稳定。有些基层权力部门衙门作风严重、盛行，对利益表达主体冷漠、冷淡，经常把维护自身合法权益的利益表达主体拒之门外。这是近些年利益表达主体上访甚至集体行动抗议等非制度化利益表达频频出现的原因之一[5]。二是利益表达客体回应度低。由于官僚层级制度的影响，中国组织机构庞大、层次太多、沟通渠道过长，致使利益表达过程中信息出现延误、变异甚至丢失，再加上个别表达客体的能力素质低，导致利益表达传递雷同、受损以及信息的歪曲。更有甚者，某些人、索取贿赂，拖延了利益表达的进度，或者利益表达远远超过了客体的承受度，在具体的公共决策中由于允许的要求到达权威那里的数量远远大于权威能够处理的数量[6]（P141），使得大量民意无法回复或即使回复也终因时间的延误而丧失了解决问题的功能。三是政府部门出现利益化倾向。政府官员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者。虽然我们要求政府官员从社会发展的全局利益出发，以客观公正的第三者身份来对待政策问题，但同时作为一个社会的人、一个有理性的经济人，政府官员与经济生活是密切联系在一起的，是具有个体的利益价值和利益取向的，往往会依据个人偏好以最有利于自己的方式活动。当政府的制度不健全时，就有可能出现为了个人利益或部门利益而牺牲公共利益的情况，甚至成为某些集团利益的代表者和维护者，使政府在决策过程中失去本该有的中立和公正。
（四）利益表达组织缺乏
近20年来，虽然中国履行利益表达的社会组织有所发展，但根本无法涵盖多元的利益需求，组织缺位与组织非均衡性的问题同时存在。一方面，一些组织结构缺乏独立性。如工会、共青团、妇联，这些社团组织基本上受政府主导，而一些有自主性的自发社会团体通常难以得到政府审批，不能通过合法的程序组织起来，他们虽然追求的是合法利益，但并不是合法的社会团体，在政治系统中也没有能够接纳的政治结构，利益诉求没有畅通的途径反映。当公众的利益受到损害时，他们更多地采用个人进行利益表达，个人表达利益往往带来两个负面结果：一是利益表达的无序、低效；二是由于政治沟通的无效，往往成为政治不稳定的潜在隐患。另一方面，组织存在非均衡性现象。不少单位的工会组织一直未改变福利工会的地位，虽然《工会法》指出工会是工人阶级的群众组织，但实际上地方各级工会已经成了准行政机关，企业工会实际上成了企业负责部分后勤工作的一个职能部门。农民群体缺少自己的专门组织。组织的非均衡性使弱势群体无法顺畅表达利益，进而使其在整个利益格局中处于劣势地位，从而成为社会利益分配中的直接受损者，并最终导致弱者更弱、强者更强的社会严重分化格局。
二、公众利益表达机制低效的特点
（一）制度化利益表达渠道低效化
影响利益表达效果的决定因素不是利益表达渠道多少，而是利益表达渠道的有效程度。即使只有唯一的利益表达渠道，只要是有效的，也会增强利益表达的效果。中国为数不少的利益表达渠道自身效用低下，使得公众无法通过这些渠道取得希望达到的利益表达效果，进而造成各种社会矛盾积聚，引发。
中国公众制度化利益表达渠道低效是一种比较普遍的社会现象。以近年来经历了社会分化体验的下岗职工、贫困街区居民、被征地人员、外来民工及下层动迁居民等为主要调查对象，对于“近五年来你有没有因为生活上的问题找过以下什么人或机构”这个问题，65.6%的人选择为“没找过”，23.3%的人选择“居委会”，12.3%的人选择“街道”，选择“单位领导”的7.0%，选择其他的5.3%，选择“区政府”的2.5%，选择“基层党组织”、“市政府”、“区委”、“市委”、“新闻媒体”、“工、青、妇组织”、“人大代表”、“派”、“政协委员”的分别为1.4%、1.4%、1.0%、1.0%、1.0%、0.8%、02%、0.0%、0.0%。大部分有利益诉求的受访者都没有找到任何领导和部门机构，而且大部分机构很少被利用，甚至基本不被利用[2]。在找过有关人大机构的受访者中，大部分人认为表达的效果“没有用”。
（二）非制度化利益表达方式普遍化
制度内表达方式的低利用率并不代表公众放弃了自己的利益表达行为。事实上，当一些小的矛盾得不到解决，公众也许会采取忍让的方式。但如果这种矛盾长时间堆积起来得不到解决，慢慢就积淀成对社会具有冲击性和破坏性的制度外表达行为，进而使利益表达陷入误区。正如阿尔蒙德所说：“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的声音。”[7]（P230）
目前制度外利益表达方式主要有四种。（1）非法上访。与合法活动相反，非法上访是指采取大规模组织串联、堵塞交通、静坐示威，甚至煽动闹事、制造事端、扰乱秩序等方式，以达到利益表达的目的。（2）暴力反抗。这种利益表达方式往往发生在利益纠纷中，通过武力攻击公务人员、毁坏公共设施、冲击国家机关办公地等方式的非理。在“6·28”瓮安事件中，数千人打、砸、抢、烧地方党政机关，造成瓮安县委、县政府104间办公室被烧毁，县公安局办公大楼被烧毁，户政中心档案资料全部被毁，包括22辆警车、15辆摩托车在内的54辆车辆被烧毁，150余人受伤，直接经济损失达1600万元。（3）自杀抗议。这是一种最为极端的利益表达方式。它往往是在弱势群体采取其他利益表达方式无效后产生绝望心理而进行的一种极端抗议行为。（4）报复社会。这种发泄式的、非制度化的利益表达方式已属违法甚至犯罪的范畴，并呈现出高发态势。这些不正当的利益表达方式，使弱势群体的利益表达误入歧途，转移了人们关注问题的视线，使利益表达难以达到预期的目的和效果。
（三）利益表达内容难以形成统一公共问题
目前弱势群体利益表达行为的起因大多比较简单、具体和明确，绝大部分不带有过多的政治色彩，都是具体的利益诉求引发的表达活动。
这些利益要求政府是应该解决和能够解决的，但因为太过具体化而难以形成有效的公共政策问题。如果表达渠道畅通有效，这些冲突不会上升到政治和意识形态层面，但一些政府官员遇到弱势群体的利益表达行为往往无限上纲上线，这使得众多简单、具体、单纯的利益表达行为人为地被赋予了不合法性。事实上，这样的思维和定性方法往往使得弱势群体的正当利益无法得以伸张，合法的利益表达就不得不采取不合法的方式来进行，致使近年来不断出现。
（四）利益表达主体缺乏足够的组织压力
中国利益表达主体呈个体化倾向。从目前看，弱势群体的组织化程度较低。一些诸如工会、城市社区、村民自治委员会等群众组织或流于形式且规模太小，或异化为政府职能部门，没有充分代表弱势群体去争取应有的公共决策参与权或话语权。弱势群体由于缺少表达自身利益的组织，再加上意见和行动都比较分散，所以在公共资源的分配以及公共议题的发言上都无法以组织化的形式表达统一的声音，使得以个人或小团体的形式自发地进行。
三、利益表达机制的运行过程
在当代中国的政治环境中，公众利益诉求的表达经历了如下过程（见图1）。
图1 利益诉求的表达过程当公众的利益受损或意识到自身的利益诉求需要表达时，利益主体的利益表达过程就开始了。根据不同的划分标准，利益表达可以有不同的类型，依据是否有效可以划分为a、b、c、e类型和d、f类型两种利益表达。
（一）a、b、c、e类型利益表达
这类利益表达指不管是否经过组织的整合和政治系统的缩减，最后利益诉求都没有产生输出，即为无效利益表达。
a类型利益表达是一种情绪型的，表达主体对被表达的利益诉求并不抱有形成明确政治输出的期许。也就是说，这些利益诉求在被提出后，提出者并没有强烈的将其转化为公共政策的愿望，提出者只是需要将他们的要求和不满宣泄出来。这种类型利益表达既没有被组织接收，也没有进入政治系统，而是消失在社会环境中。这部分利益诉求或由于渠道不畅，或本身不足以成为政策问题，因而不具备转化成为利益要求的条件。由于没有传递给政治系统知晓的强烈愿望，因而这部分利益诉求无疾而终。
b类型利益表达诉求进入了组织系统，但没有形成利益要求，其利益诉求未得到满足。究其原因，一是与政治系统的政治价值偏好、政治期许和政治系统守门员的限制作用有关；二是与自身组织能力不足有关；三是政府组织认为不适合现阶段向政治系统提出。这样，这些诉求就成为各种组织缩减的对象，在进入政治系统之前就消失了，成为无效的利益诉求。
c类型利益表达是经过组织整合的利益诉求，已转变成为要求进入政治系统。在这个过程中，各种组织对相同、相似的利益诉求进行集中，对利益个体同一领域或相关主题下的各种诉求进行协调综合，将利益主体（个体）拥有的未经整合的分散的利益诉求转换成受到政党、利益集团、舆论媒体等调节者整合的利益要求。这些利益诉求经过调节者的整合，其内容和数量的优势会对政治系统产生较大压力，容易被决策者纳入政策制定过程。但政治系统一定时间内对信息的接收、读取和解决的能力是有限的，而经过这个阶段，一般公众的利益诉求在各种组织中以这种合乎规则的方式又会被削减。c类型利益表达就是这种状况，进入政治系统后没有产生输出却消失了，最后成为无效的利益诉求。
e类型利益诉求在政治系统中输入的利益诉求和利益要求没有经过组织系统的整合，直接进入政治系统，但经过政治系统内子系统的进一步缩减，在政治系统中消失，同样成为无效利益诉求。
（二）d、f类型利益表达
d类型利益表达经过政治系统的整合后形成政治输出。通过各种组织对诉求的集中综合过程，利益要求的易读性和整合性提高，利益表达的有效性随之也得到了明显的提高。因而对社会公众而言，d类型利益表达应该是更为常规的。这项利益诉求有效性的表现体现在了政治系统以后的政策中，成为公共政策的前提就是促使该项利益诉求转化成政策。
f类型利益表达的主体为了引起政策制定者、立法者的重视，越过各种组织直接进入政治系统，伊斯顿将其称为“没有中介的直接输入”。他认为，“没有中介的要求通常会表现为公众对穷困状态突发事件或者天灾人祸所带来的特殊境况的反应，它是一种对相似的境况作出的共同反应，这种反应几乎是同时完成愿望转换并普遍蔓延开来的。”[6]（P102）这种类型主要包括两种方式。第一，突发性的、出现强烈群众诉求的利益表达。这类利益诉求由于内容的广泛性、影响的全面性，无需各种组织的整合而能够被政治系统认定为政策问题，进而体现在政策的制定中。第二，私人接触型的利益表达。这种利益表达更多是社会强势利益主体采用的方式。强势主体通过与政府官员建立私人关系为自己谋取利益，通常以金钱和情感为媒介，这种表达方式容易滋生腐败。社会弱势群体没有足够的金钱、机遇结交具有决策能力的政府官员，因而通过此途径表达诉求的希望很渺茫，他们的声音很容易被淹没，所以往往采取第一种方式，有时也能起到一定的作用。
利益诉求的转化结果成为判定利益表达有效性的最终依据。根据前面的分析可以看到，在利益表达的过程中，a、b、c、e类型利益表达或没有经过组织，或没有进入政治系统，有的即使经过政治系统但最后被政治系统内的“守门员”缩减掉了，最终也没有形成政治输出，因而都不是有效的利益表达。能够形成政治输出，称得上是有效利益表达的是d、f两种。分析d、f类型利益表达与a、b、c、e类型利益表达的区别，是研究利益表达有效性的重要途径。根据分析，一项利益诉求成为有效性的输出，需要符合三个条件。（1）利益诉求能否被政治系统知晓，这与利益表达的方式有关。在体制内的大量、多样化的渠道能够使得利益诉求通畅传递到政治系统，成为满足政策问题转变的前提需要之一。（2）能否对系统形成政策制定的压力。政府面对各种团体和个体的利益诉求，最终择定政策的动力在于环境对系统的压力和群众要求对政府施加的压力。但是，压力的客观存在并不一定就能促使公共问题进入政治系统，并被政策行为主体接收成为政策问题，其中部分原因是压力的程度不够大。a、e两个类型表达失效的主要原因就是没有形成足够大的压力利益要求，在这两种类型的表达过程中都存在着组织缺位的现象。政治系统在特定的时段内只能处理一定量的利益诉求，当利益个体大量的、分散化的利益诉求通过各种渠道涌向政治系统时，就会造成输入超载现象。相对于利益诉求而言，经过各种组织缩减、集中和综合的利益要求在数量和内容上更具有整体性和针对性，组织会概括性地反映其成员的利益诉求，并将这些诉求整理分类、概括总结、作出评论，然后形成成熟的可以向政治系统传递的利益要求，这些利益要求更容易对系统形成压力。（3）表达的内容应在一定程度上符合政治系统价值选择的偏好，这是对构成压力的利益诉求内容的要求。在政治输入过程中，对利益诉求内容的调节主要是文化机制的调节。伊斯顿认为：“一种愿望转换为一种要求的可能性，在很大程度上取决于这些控制输出过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作所遵循的各种原则。”[6]（P104）因此，文化规范发挥着相应的作用，控制着利益诉求的内容，限制利益诉求向利益要求的转化。政治系统是对社会利益做权威性分配的主体，在分配的过程中要兼顾各方利益，政策的目标是价值兼容、利益共赢。因此，政治系统不会只关注一方利益主体的利益诉求，稳定发展是其制定政策的价值偏好。这就要求利益主体表达的利益诉求不能偏离政治系统的价值偏好轨道太远。
根据上面论述，可以把凡是经过组织、政治系统的利益表达计为+1，没有经过组织、政治系统的计为0，按照这个规则列表如下（参见表3）,并由此得出几个结论。d（+3）类型利益表达经过组织系统的整合进入政治系统，在政治系统内又经过过滤、整合，最后变为政策性的政治输出，这种利益表达在规范的体制内，没有溢出规范的边界，是体制内最有效的利益表达，因而也是目前我们所倡导的利益表达形式。c（+2）类型利益表达和f（+2）类型利益表达尽管得分相等，却是两种利益表达迥异的类型，c（+2）类型最后没有变成政策输出、中途夭折，成为无效利益表达，与自身利益表达的合理性、政府价值的偏向有密切关系；f（+2）类型利益表达尽管没有经过组织的整合，但最后以政策输出的形式变得有效，往往与其利益表达内容的重要性和政府对此问题的关心程度有关，这种类型的利益表达虽然是有效的，但偶然性很大，往往以的形式出现，不是任何一次这样的利益表达都能有效，因而不是我们倡导的。
利益表达是一项动态的过程。一项利益诉求如果不被整合成为利益要求，不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，它们永远也不可能得到满足，该利益也难以成为政策问题，其有效性将无法得以实现。因此，分析利益表达的过程不是仅研究利益表达的具体途径，而是客观分析公众利益表达经常失效的原因，并提供相应的解决对策，以提高利益表达输入的有效性。
四、利益表达机制有效性的目标设计
就其实质而言，是一种制度外甚至发展到非法地步的利益表达行为，其根本原因是相关群体不能通过正常途径维护自己的利益而采取的非常行为。一个和谐的社会，并不是没有利益矛盾的社会，而是一个能够协调利益关系、有效化解利益矛盾的社会[8]。因此，处理好利益争取与实现过程中的利益关系问题、化解利益矛盾，必须通过制度安排和政策设计来进行。这种安排和设计不仅要依循一定的经济社会发展程度，还直接同公众争取与追求利益的意愿和能力、过程和机制、格局和环境密切相关。作为利益争取与实现具有基础性意义的利益表达机制，其评价体系的设计、运行是否有效，对减少发生、促进利益关系和谐具有重要意义。
（一）利益表达机制有效性评价体系设计的原则
利益表达机制指在一定的社会环境下，各利益表达载体在利益表达过程中相互联系和作用的制约关系及其功能体系。要促进我国利益表达机制的健康、有序发展，推动利益表达机制的制度化、规范化、程序化，利益表达机制的设计就要遵循一定的原则。
1.保证社会秩序良性运行的原则。目前，尽管社会物质的日益丰富以及社会结构分化形成的多元利益群体的不均衡激发了公众利益表达的普遍热情，但利益表达制度体系与公众利益表达强烈愿望之间还存在着一定距离，当前利益表达机制和大的政治环境还不能完全满足各种社会利益群体进行利益表达的要求。在这种背景下，促进公民利益表达、减少发生、完善利益表达体系必须以社会秩序的良性运行为前提。利益表达机制的合理性及有效性主要表现在促进社会秩序和社会发展上，利益表达机制构建的目的就是使社会系统各要素达到有效合作，使各要素在有序中履行各自的功能。社会发展是以有序为基础的，混乱无序的环境绝对产生不出经济发展的奇迹。利益表达机制的构建是创造秩序的前提，应当把社会秩序的良性运行作为构建利益表达机制是否有效的一个重要尺度。
2.保障人民表达权利实现的原则。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，享有管理国家的权力。利益表达机制必须充分体现人民的整体意志、维护人民的根本利益、服务于人民的具体愿望和个人要求，否则不可能体现人民当家做主的社会主义性质。要把维护人民群众的权益作为一切工作的出发点和落脚点，在保障公民的权利的同时把公民的权利和义务结合起来，使人民群众在享受公民利益表达权利的同时，也要遵守宪法和相关法律并自觉采用合理合法的方式进行。我国的各群体是由不同阶级、阶层和不同民族组成的，他们之间既有根本利益的一致性，又有各自具体利益和特殊利益的差异性。即使在同一阶级、阶层和民族之内，不同地区的社会成员的具体利益要求也是复杂多样的，再加上人民群众的个体差异，不同利益表达主体在利益表达方式和渠道的具体选择上也有所不同。因此，要认识到我国利益表达主体的多元化和他们表达内容及方式的多样性，利益表达机制的设计必须充分考虑公众的表达权利和多样化的具体利益如何有效实现的问题，使利益表达机制具体化、实效化，既有利于群众表达其利益要求，降低表达的成本，成为具体、务实、具有操作性的利益表达体系，又有利于下情上达、上情下达、上下沟通互动，让信息及时准确到达决策机关，使人民群众的利益表达便利、畅通、有效。
3.规范利益表达行为的原则。中共中央关于加强党的执政能力建设的决定强调，要建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。这就要求完善利益表达机制必须走一条规范化、法制化的新型道路，这同时也是促进中国民主法制建设的必然要求和协调社会利益冲突、矛盾的关键之举。首先，法制作为一种行为规范，能指导公众具体的利益表达行为。通过宪法和有关法律对公民的基本权利和义务明确规定，要求公民必须在宪法和法律所赋予公民的民利的范围内行使表达权，离开了宪法和法律的公民利益表达就无法可依、无章可循，就得不到切实的保障。公民以法律规定和确认的方式、程序表达自己的愿望和要求，才能促进公众合法利益的实现。其次，法制作为一种公共权威力量，使公众在法律的保障下，按照对利益表达体系的具体原则、形式和办法的规定行使利益表达权利，不会因领导人的看法的改变而改变。最后，法制作为一种有力的强制力量，保障利益表达机制的有效运行，对遵循利益表达体系的行为给予法律和制度上的保障，对破坏利益表达体系的行为给予有力制裁，维护公众基本政治权利不受非法侵害。所以，必须让不同利益群体都能认同并依据现行体制表达诉求，通过建立法制化的利益表达体系明确利益表达客体的职责，引导利益表达的主体诉求既合理又合法，以保证公众的利益要求能够顺利实现。
（二）利益表达机制有效性评价体系的设计
在利益表达过程中，公民要受到社会环境、个人知识背景、政治立场、运行机制、动机等因素的影响。因此，公民利益表达机制选择应合乎目的性，也就是从实质价值的角度来分析研究如何促进利益表达机制的制定。利益表达机制有效性的评价体系主要有三个维度：人们的意愿能够得到表达；社会发展诸要素实现了合理的匹配和良性运行，社会为公民搭建了有效参与的制度平台；政府能够及时把握社会动态，具备化解社会矛盾、治理的能力，在常态和紧急状态下都能够保持利益表达的畅通与有效，最终达到构建和谐社会的目标。
1.能否实现有效的社会参与，人们的意愿得到表达。（1）有效的社会参与蕴含参与方式从间接参与向直接参与发展。随着民主政治及网络政治的发展，直接参与将成为公民参与的主要方式。它有利于缩短公民表达的信息到决策中枢系统的距离，可以减少参政渠道的中间环节，从而减少公民利益需求信息在传递过程中的损失。（2）有效的社会参与蕴含参与层次将从基层向中层、高层发展。现代社会，公民参与的层次逐渐上移，公民政治参与涉及的权力层次越来越高，不只停留于基层或地方层面。随着民主政治发展，公民将越来越关注中高层次的决策。在基层参与和利益表达的基础上，让公众关心区域社会政治发展的状况，逐步扩大到关心全国社会政治发展的事务，以此增强公民的国家意识和民族意识。（3）有效的社会参与蕴含参与领域将从经济参与向社会、政治参与发展。公民参与领域广泛化的一个重要表现是，凡有政治权力活动之处，都有公民参与其中并进行意愿的表达。公民在经济和社会等参与过程中，意愿得到重视，增长了参与知识，积累了利益表达的经验和技能。（4）有效的社会参与蕴含参与人数将从少数人参与向全体成员参与发展。政治参与主体广泛化是政治发展的标志，政治参与主体越大众化越能体现现代政治参与的发展方向。资本主义在实现普选权后，虽然是以大多数人作为参与主体，但只是形式上的，本质上仍受少数人制约。社会主义政治参与的主体是大多数人，而且随着民主化进程加快，参与人数还将不断扩大，直至全体社会成员都参与。
2.能否实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，提供社会有效参与的制度平台。（1）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，其重要的前提是在社会利益关系面前政府只能是整合者而不能是参与者，更不是争夺者[9]。政府不能进行直接的逐利行为，其利益职能在于通过各种法定手段保障国家利益和公民利益的全面实现，在于从宏观上进行利益分配与利益关系调整，在微观上进行利益矛盾处理，而不在于通过直接的逐利行为达到自身的利益追求。（2）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，其核心是制度公正。利益关系中的公正与公平不能完全依靠政治参与主体的自觉来实现，而需要政府采取必要的措施加以维护，即在于对不同的利益群体进行制度安排的公正性。既要反对牺牲公平保证效率与发展的做法，也要反对利益分配与调节的平均主义。利益公平不等于利益均等，应在每个公民利益都不受损的前提下，保证个别人的利益能得到更高层次的满足，在个别人利益受损时能保证受损利益以某种形式得到补偿。（3）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，必须坚持利益倾斜原则。贫困性、低层次性和脆弱性是社会弱者的本质特征，由于组织资源、经济资源和文化资源占有量的缺乏，弱势群体无法聚集足够的“集体行动力量”来影响政府决策、作出有利于自己的制度安排。因此，政府应该对弱势群体进行政策倾斜，建立有利于弱势群体有机会、有能力去参与政治的机制，限制强势群体或个体对其造成利益伤害，让所有公民利益表达都实现有序、有效地发展。（4）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，还必须做到利益兼顾。人的利益有多种，利益内容随着社会的发展越来越多样化，逐渐由侧重经济利益向经济利益与政治利益并重转变，由侧重物质利益向物质利益与精神利益并重转变，由侧重眼前利益向长远利益转变。政府的整合要兼顾各种各样的利益要求，在发展经济利益的同时发展教育、文化、科技、卫生等多种社会公益事业，使公民在获得一定的经济利益的同时，满足其精神方面以及其他利益的要求。
3.能否实现组织运转的高效、利益表达成本低廉。利益表达机制的组织运转高效指利益表达的相关信息在沟通渠道系统内输入、交换、反馈、再输出的过程呈效率高、成本低、运转良性的态势。利益表达机制的组织运转蕴含表达主体的表达是否准确、清晰、简洁，只有准确、清晰、简洁的表达才可能被信息接收者接纳，进而转换为政策的输出。利益表达机制的组织运转蕴含在体制框架内表达客体是否具有责任感，能否把各种问题进行归纳、反映、提供意见和建议，能否以高度的责任感接收信息且没有任何的延误和犹豫，在收到信息后对信息的整理应保持最大的客观性，以防止个人偏见的介入。利益表达机制的组织运转蕴含表达渠道是否畅通无阻，能否以最直接的方式、最简短的时间在行政机构和行政人员之间传递信息、进行有效沟通。利益表达机制的组织运转蕴含表达行为是否得到核实，一次表达结束之后能否取得预期的效果，必须对表达进行检查和核实，以纠正错误、不断改进。
五、完善利益表达机制的对策建议
（一）畅通利益表达渠道，构建利益表达实现机制
1.完善人民代表大会制度的利益表达功能。要扩大人大代表直接选举的范围，加强人民代表与选民的直接联系。完善人大代表与选民联系制度，对人大代表与原选区的选民或原选举单位之间的联系工作应当量化。逐步扩大人大代表专职化比例，提高人大代表的议政能力，保证代表有足够的时间与选民联系，以了解民情、表达民意，真正代表人民。健全机制，强化人大在议事、决策、监督工作中的利益表达功能，在人大决定重大事项工作中健全机制、提高质量、把握重点，使人大通过的决定决议符合各阶层人民的根本利益。
2.完善政治协商会议制度的利益表达功能。从协商民主的要求出发，对政协的界别设置做合理调整，最大限度地扩大人民政协的代表性，最大限度地吸纳社会的不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，使社会各阶层、各利益群体包括弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商最大限度地包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，真正成为我国政治生活中各阶层、各利益群体反映诉求、表达诉求的重要机构和场所。政协委员的产生应该逐步引入竞争机制，可以先“导入竞选活动递补缺额政协委员的方式。按照新的选举方式经过几届增选之后，政协的构成和性质就会发生彻底变化。待条件成熟之后，所有政协委员都由直接选举或者逐层递进式的间接选举的方式产生”[10]。
3.完善制度的利益表达功能。现行制度机构复杂，设立的受理机构过于繁多，没有一个统一协调的体系，不仅使受理资源过于分散，增加了机构人员、物资的投入，上访者也分不清应该到哪个机构去反映问题，各机构之间互相推诿，造成成本的增加。所以，必须建立一元化的体制，统一受理机关，同时对案件科学分类，涉法类案件依据法律规定通过司法途径寻求解决，其余的案件可以统称为行政类案件，对此类案件的受理要有一个统一的受理机关。可考虑在人大设立统一的受理机构，这不仅可以提高案件的办结率，同时也能提高人大机关的权威，在一定程度上促进国家民主和法制的建设。要改变现有考核制度，可考虑由群众评判工作，以确保部门代表人民利益；考核目标管理要科学化，从中央到地方各级人民政府决不能简单地把一个地方或部门的上访量、写信量作为标准，而应对各地上访情况进行综合监察和评估，督促各地化解上访反映的问题，把重信重访率、一次性结服率作为考核绩效标准，以矛盾化解的数量和质量以及给领导提供了多少有价值的信息和政策建议为依据考核官员。要从源头上预防和减少的发生，还必须建立责任追究制度（当然，责任追究制必须建立在科学的考评基础上），这样才能使责任追究真正起到警示作用。在事项产生、提出、受理、办理的各个环节，无论哪个环节出问题，都能查明并依法追究相关人的责任，这样才能从源头上遏止和减少发生。
（二）提高组织化程度，构建利益表达主体培育机制
目前中国无论是利益主体的组织化意愿还是利益组织化所需的政治和社会环境，都与理想的利益组织化程度相距甚远。利益的组织化不会自动实现，其健康发展既需要公民权利意识的觉醒、公民社会的不断成长，更需要制度的认可和安排，需要政府在体制上构建合理的利益表达机制，使各个利益群体在制度范围内能够合法地、以组织化的形式表达利益诉求。因此，在利益组织化的实现过程中，政府发挥着关键的作用。
1.提高利益表达主体的组织化程度。政府要改变执政理念，肯定利益组织化的正当性。在中，政府面对的往往是黑压压的一片群众，组织的匮乏极易导致对话的困难。如果一个社会存在大量的公民组织，政府和群众之间就建立了可持续对话的平台。政府要为社会的组织化创造制度空间，使个体利益通过组织化的结构和方式表达，从而使社会矛盾以必要的、合法的形式展示在公共领域中，使公共问题在公共空间中得到化解。当然，各社会团体的健康发展需要政府的有效监管，社会团体的运行以及领导人的公务活动需要政府及民众的有效监督，这样才能促进社会团体规范地表达意见。
2.增强利益表达主体的能力。要注重提高弱势群体的利益表达能力，既要大力加强文化素质教育，以形成有利于培养其利益表达意识的价值观念和文化条件，又要增强利益表达主体的经济实力，为他们的利益表达提供物质基础和动力。同时，还要增强利益表达主体的法治意识，使其自觉规范自己的行为。
（三）健全评价反馈制度，构建利益表达客体回应机制这里的“回应”指对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈。政府回应（government responsiveness）又称政府反映性，有政府应答、反应的意思，“就是现代政府公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”。其基本意义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。”参见何祖坤：《关注政府回应》，《中国行政管理》2000年第7期。
通过健全各项评估反馈制度，可以把公众利益表达的效果即公众反馈意见纳入政府评估范畴，促使政府公务人员对公众的利益表达积极回应、及时办理，使利益表达的有效实现成为可能。
1.科学界定利益表达客体的职能。政府作为公共权力的拥有者，其权力的行使应该始终保持公正性和公益性。为此，应建立和完善监督体系，加强腐败治理力度，杜绝政府权力私有化，避免由此引发。政府还要转变职能，由管制型政府向服务型政府转变，竭力维护并促进民众利益表达，努力塑造有利于社会各利益群体利益表达的社会环境，制定并严格遵守利益群体的利益表达机制和规则。
2.重塑利益表达客体的回应理念。利益本是中性的，政府不仅要及时转变理念，杜绝将利益冲突和利益追求意识形态化和政治化，理性对待各利益群体的利益表达行为，还要承认公民拥有追求自身合法利益的权利，这样的权利是神圣不容侵犯的，应该竭力予以保护。对于不同利益群体之间的利益诉求，政府应扮演公正的裁判角色，维护和确认各方利益追求和利益表达的权利，为各方实现平等的利益诉求提供平台。利益表达客体有无强烈的责任意识，对公众利益表达活动成败具有至关重要的作用，现代民主社会的责任政府意味着政府必须对公众和社会承担明确的责任。政府要从思维上突破传统的权力观念，把责任行政、以人为本内化为最根本的价值尺度，在公共权力的行使中恪尽职守，认真履行政府职责。政府工作人员要牢固树立正确的权力观，认识到权力是人民给予的和用来为人民服务的，摆正心态，主动、热情服务。
3.优化政府回应的组织结构。由于日常工作中管理层次的叠加，很多公众的公共服务诉求不能快速高效地传达到组织的决策中，导致政府服务供给效率的低下和决策的滞后，往往延误治理的最佳时机。因此，大幅度压缩中间层次，由垂直结构向水平型结构形式转化，保证服务和决策的准确上传下达，提高政府管理的效率，这些已成为政府回应公众利益诉求的发展趋势。要通过政府内部各部门之间的分权、上下级之间的权力下放、政府与社会中介组织之间的权限划分等方式提高政府的回应性，如在基层成立矛盾纠纷排查调处中心和基层调委会机构，对基层的社会问题、社会矛盾和社会冲突进行有效的整合和制约，从源头上分析群众的诉求，提前预防发生。在出现群体聚集、上访、游行等过激行为时，发挥独具特色的结构作用[11]。
4.构建政府回应绩效评估机制。（1）建立政府回应承诺机制。承诺的内容通常是弱势群众提出的各种问题最终解决的时间和方案。承诺制可以保证弱势群众的要求、愿望得到重视，是政府对弱势群众的各种期望和要求最终结果的肯定允诺的一个制度保障。承诺制不仅反映了政府决策者对社会问题和社会需要的肯定，也反映了政府对这些问题已经采取了负责任的态度，并且必须对其制定出正确合理的解决办法。（2）建立政府回应责任追究机制。责任追究机制就是当公众对某一官员有强烈的否定意愿时，借助大众传媒和舆论监督，能够充分、自由地表达自己的意向，继而形成巨大的舆论压力，迫使不称职的政府官员改正错误的行为或政策，增强自律性和社会责任感，这是利益输入高效回应的关键。（3）建立政府回应监控机制。一方面，扩大弱势群体对官员任免的参与权、选择权，中国的弱势群体数量大、集中度高，根据民主投票一人一票原则，弱势群体可以享有比以往更大的利益表达权；另一方面，发挥弱势群体的监督作用，这是弱势群体利益输入回应的基本保证。弱势群体的参与和政府的回应是一种互动关系，关键是建立一个弱势群体——政府回应载体——政府决策部门——弱势群体的回应系统。要通过完善的制约机制和监督机制保证弱势群体利益表达的高效回应，从而激发弱势群体参与公共政策制定的动机，为弱势群体构建良好的利益表达平台。
（四）强化媒体功能的发挥，构建利益表达规范机制
随着信息技术日新月异的发展，传媒在人民群众利益诉求表达中发挥着愈来愈重要的作用，成为社会监督、利益诉求表达的重要渠道。
1.强化媒体责任，增强利益表达功能。政府应倡导新闻媒体多报道一些不同社会群体特别是弱势群体的情况，并就一些涉及公众权利的重大社会问题设定议题，引导公众进行讨论，表达他们对公共财富和价值分配的意愿诉求。这样，可以提高不同社会群体参与政治、利益表达的热情，进而增强对政治的信任感，逐渐培养成为具有民主意识的公民。
2.加大介入力度，强化舆论监督。政府要鼓励媒体利用警觉锐利的双眼，时刻注视着国家权力的运行，稍有偏差便发出呼喊。舆论监督作为与行政、立法、司法相并列的“第四种权力”，有利于维护社会公众利益，防范权力机关的腐败，维护社会的公平和正义。政府应通过立法的形式保证媒体享有对弱势群体利益表达的权利，媒体要成为公众利益诉求的代言人。
3.规范网络利益表达行为。随着互联网在我国的迅猛发展，网络民意的影响力不断扩大，极大地激发了我国公民参与的热情，越来越多的人通过网络发表观点、表达利益诉求。但有些人在网上使用欺骗手段，有意制造真假难辨的信息，从而扰乱人们的判断、误导群众，因而必须规范网络利益表达行为。从规范手段说，一是从技术设备上进行规范，对危害性网络利益表达进行过滤；二是通过立法对表达内容进行规范，即通过立法明确规定哪些内容可以上网、哪些内容不可以上网。从管理主体来说，一是通过政府直接干预，即通过政府制定规章、法规对网站的设立建立许可制度，对不能上网的内容作出明确规定，对违反规定的人员设定处罚责任；二是通过网络行业自己作出规范，即通过中介组织和非政府组织进行管理；三是由使用者自己进行管理，即发明个人过滤软件，由使用者个人决定哪些是可以接受的、哪些是不能接受的。
参考文献：
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公司治理理论最初建立在公司的传统法律模型之上，强调股东权利。这种理论被称为股东中心理论(Shareholder-focused Theory)(也称为“股东优先理论”(Shareholder Primacy)或“股东控制理论”(Shareholder Sovereignty)。随着理论研究及公司实践的发展，公司治理理论出现了突破和扩展的趋势，产生了一种新的观点，认为公司治理的中心应加以扩展，而不仅仅限于股东；所有利益相关者 (Stakeholder)都应拥有明确的公司控制权和收益权。公司治理模型的发展，无论在理论还是实践方面都具有重要的研究意义。
一、公司治理的利益相关者模型
利益相关者是指与企业生产经营行为和后果具有利害关系的群体或个人。对企业而言，其利益相关者一般可以分为三类：资本市场利益相关者 (股东和公司资本的主要供应者)，产品市场利益相关者(公司主要顾客、供应商、当地社团和工会)，以及组织中的利益相关者(所有公司员工，包括管理人员和一般员工)。每个利益相关者群体都希望组织在制订战略决策时能给他们提供优先考虑，以便实现他们的目标，但这些权益主体的相关利益及所关心的焦点问题存在很大的差别，且往往互有矛盾。公司不得不根据对利益相关者的依赖程度作出权衡，优先考虑某类利益相关者。“股东优先”的治理模式正是因此而产生的。
然而，随着人们对企业行为社会效应的关注，利益相关者理论被提了出来，要求在公司治理过程中兼顾各类利益相关者。
为使社会期望与企业行为达成一致，最直接的方式是通过政府管制或社会调控。但这种方式的效果是不令人满意的，一方面因为管制成本过高，另一方面也因为管制的可行性或效果有限。出现后一情况的一个重要原因是，对企业的社会效应的考核和评价体系尚未完善。传统的评价方式如利润的现值评价，由于无法计算企业导致的社会成本增加，包括对人们健康和财产的损害、对公司的调查研究和起诉费用等，已越来越不可靠。此外，由于股票市场受多种因素影响，有的只是反映了经济和市场的短期模式和一般水平，或者受到人为操纵，而不能真实地反映公司本身的绩效，因而通过股票市场同样无法作出充分评价。
鉴于社会管制方法的失效，人们提出将政府管制或社会调控内生于企业治理结构中，以内部调控替代外部调控。其方法是采用一定的组织制度设计方式逐步向企业内部渗透，这种组织制度方式就是重组企业的治理结构。
二、利益相关者模型与股东中心模型的比较
与传统的股东中心模型比较，利益相关者治理模型在各方面发生了变化，表现在：
(一)所有者的定位
股东中心理论认为，无论从收益上还是从对公司的控制上，公司剩余索取权的所有者非股东莫属。利益相关者理论则认为公司的所有者不仅仅是出资人，而是所有利益相关者，包括股东、管理层、职工、债权人、供应商、顾客、消费者、政府等。
(二)治理的目标
从公司治理理论的渊源看，问题是公司治理所要解决的一个核心，因此，在股东中心理论看来，公司治理的主要目标是监督和制衡经营者，实现股东的资产收益最大化。利益相关者理论则认为，在公司营运过程中，不仅会出现经营者败德行为，而且也会出现股东滥用有限责任、从而损害其他利益相关者利益的道德风险，如过度操纵、出资不足、欺骗等行为，公司治理的目标是满足多方利益相关者的不同需求，关注公司经营所造成的社会和政治影响。
(三)决策模式
在股东中心模型下，公司决策主要由所有者和经理作出，其他人的作用相当被动。而利益相关者模型中，公司决策是由多个利益相关者合力参与、共同形成的。
(四)思维逻辑
股东中心理论的推导很简单：股东必然争取股东价值最大化，在良好的规制环境下，通过“看不见的手”的作用，满足其他索取权的利益，从而使社会效率最大化。利益相关者理论则是通过直接考虑相关者的利益，从而达到社会效率的最大化。
(五)对企业绩效评价方式的影响
与股东中心模型相对应的是基于财务指标的评价方法；而利益相关者模型显然要求从更广泛的角度进行评价，不仅包括财务绩效等经济指标(针对股东)，还包括社会责任指标(针对其他利益相关者)，与此相配合，评价方法也由静态到动态，由短期到长期，由定量或定性到定性定量结合，由主观或客观到主客观结合，等等。
以上看来，两种模型之间存在的区别是非常明显的。理论上，利益相关者模型似乎存在更多的优越之处，但如前所述，股东和其他利益相关者之间的利益，从短期来看，并不具备一致性，甚至存在明显的冲突。尽管从长期来看，两者间能够达成一致，但我们生活的世界更直接地受到一系列短期绩效的影响，而财务分析家、机构投资者的行为更加强了这种对短期绩效的压力。这就对利益相关者治理模式的可行性和效果提出了质疑。
三、利益相关者模型评价：支持论与反对论
(一)支持论
1．理论依据：系统的内在平衡性 该理论的倡导者和支持者，其支持观在一些角度存在不同：
(1)合法性、权威和责任的平衡。Roberts A．C． Monks和Nell Minow认为，民主社会中公司享有巨大权利，实践中，公司对政府产生的影响已至少同政府对企业的影响一样大。具有政治言论权的公司“市民”，对影响它的法律已产生强有力的影响，比如，它可以说服政府，通过立法设置竞争壁垒或减轻负债，帮助他们应付自由竞争。但在享受权利的同时，必须符合社会整体利益，承担社会责任，否则就失去合法性和可信任性。因此，公司在“合法性、权威和责任”之间必须达成平衡。
(2)制度系统的内在平衡。新制度经济学认为，制度安排的特征和方式要受到制度环境的作用和影响。公司治理属于一种制度安排，它同样要受到历史文化、法律规章等制度环境的影响。制度因素 (包括法律环境、产业规则等)对利益相关者在董事会中的地位具有重要影响。因为，正如Powell (1991)指出，制度模式影响了什么是合法的行为，道德合法性与一套宽泛的、社会的、标准化的判断和价值观紧密联系，这些判断和价值观能增进道德合法性，并推动社会福利。这样，随着社会环境对道德合法性的关注，组织需要考虑利益相关者的地位，以提高其对社会道德标准的认同。
(3)组织(企业)系统的互动和开放式网络。以 Russell Ackoff(1974)为首的系统理论研究者探讨了利益相关者分析。Ackoff是把利益相关者的概念放到组织系统内部来加以论述的，他认为将利益相关者置入组织系统内部，来对组织结构进行重新设计安排，可以形成一个利益相关者的互动和开放网络，从而有助于解决社会问题。以上几种，虽然在着眼点上存在差别，但其理论实质是相同的，都是将组织置于一个更大、更为开放的系统中来考虑问题，从而对企业行为有了新的要求。
2．实践依据：社会经济环境的发展与变革 传统的股东至上模式是因为股东提供了公司所需的资本，它遵循着这样的观点：由于股东拥有公司的产权，因而有权要求通过运用这个产权使其利益增值。但利益相关者模式的支持者指出，社会正在从工业社会发展到“知识社会”，经济正在从“规范有型且在生产工具和消费之间有缝隙的东西的生产”转向“一个全球性的经济，其核心经济活动是提供使生产者和消费者更为融合的知识服务”，首要的资本由物质资本转向人力资本，即从“你所拥有的”转向“你所懂得的”(Richard Crawford)。事实上，30年来在人力资本上的总投资已超过物质资本，员工地位和利益必须受到更多的关注。
在当前的改革浪潮中，俄罗斯等国私有化的失败，从反面提供了证据。简单地将所谓的“私有权”转移给私人所有者，其他利益相关者被抛弃在资源重新配置之外，自然会采取不合作态度，如地方官员的掠夺性行为、雇员的消极怠工行为。在中国，经营者腐败的事件目前屡有发生。实际上，他们的合作是公司在新环境中进行重组所不可或缺的。与此相应，股东只是拥有剩余索取权和收入权，对引导公司重建有效机制并没有起到应有的作用。因此，私有化在改革中只起到一部分产权的作用，并不能替代利益相关者模型所起的作用。
此外，支持观认为，由于转轨时期信誉机制和法规的强制力量都很脆弱，阻碍市场经济的正常运行，为此，应尽量保留现存的社会资本，并着手建立新的社会资本，建立广泛认同的社会契约，而不是向个别人转移巨额财富。否则，社会资本就会遭到破坏。因此，对于转轨经济国家，利益相关者模式尤其适用。
总的来说，利益相关者模式的依据比较充分，其理论思路也与经济发展的全球化不谋而合，顺应了经济和市场环境变化的趋势，但经过近几十年的孕育、讨论，总体上进展甚微。看来，该模式存在着一些固有的缺陷。对此，一些反对者对该模式的不足和缺陷作了讨论。
(二)反对论：模式的不足与缺陷
利益相关者模式的反对者认为，该模式在理论上存在固有的缺陷，实施条件也尚未具备或完善。
1．理论缺陷 如前所述，传统的企业理论假设企业生产经营目标是一元的，即实现经济利润最大化，而利益相关者模式将企业的生产经营目标定义为多元的，其中既有社会性的、政治性的，也有经济性的。这样的企业实际上是一个政治经济目标合一的组织，带有很强的公益色彩，其结果必然引起企业经营效率的损失。
这样便会导致一个两难困境：任由企业追求利润最大化，会对社会造成负外部性，从而提高社会成本、造成社会福利损失；采用各类管制手段，包括通过外部调控方式和如上利益相关者的内嵌方式，虽能部分地解决市场失效或降低企业活动的负外部性，但会造成经济效率的损失，尤其是后一种方式，经济效率的损失仍然不可估计。
2．实践应用中的问题 利益相关者模式的反对者认为，该模式涵盖的权益主体过于宽泛，不便于实际操作。比如产品市场的利益相关者，虽与企业之间利害相关，但因其数目众多，很难组织起来采取有效行动。因此，与其通过这种“内嵌”方式，不如还是通过国家或司法干预方式来维护其合法权益、或是通过“看不见的手”的作用，成本更低一些。利益相关者模式在理论上无疑是富有新意的，但就目前而言，其有效性尚缺乏实践的检验和相应的实证研究的支持。而且，调查表明，企业圆桌会议和经营者阶层对该模式普遍持反对态度。
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