【关键词】政治社会化 《形势与政策课》 关系 启示
大学阶段是青年学习政治文化、完善政治人格的重要时期。世界各国普遍重视本国国民特别是大学生的思想政治教育。我国高校《形势与政策课》主要承担对大学生进行形势与政策的教育、进而完成思想政治教育的任务。近年来，由于国际国内环境的复杂性，国内高校在社会转型变革的客观环境中，传统的思想政治教育理论和工作理念、工作方法遇到了挑战，西方国家通过各种途径影响着我国公民特别是大学生的政治认同。面对这样的挑战，高校应当借鉴西方政治社会化理论及实践提升《形势与政策课》的有效性。
大学生政治社会化的内涵
“政治社会化”的概念源于美国，西方学者对政治社会化的定义主要从“过程”的角度去把握，认为政治社会化是公民学习获得的，对政治世界形成一定认识的过程，是将其政治标准和政治信仰从一代传给下一代的方式。我国学者借鉴西方学者的研究，提出了比较公认的政治社会化的内涵，只是说法略有差异。比较有代表性的如李元书、杨海龙认为：“政治社会化是社会个体在社会政治互动中接受政治文化教化、学习政治知识、掌握政治技能、内化政治规范、形成政治态度、完善政治人格的辩证过程。”①
大学生政治社会化属于政治社会化的范畴，同时具有一定的特殊性，刘世丽和马莹华的定义具有代表性，他们认为，“大学生政治社会化是个体逐渐接受现存政治制度所肯定的政治信念和规范，形成特定的政治态度和政治行为，并积极参与社会政治活动的过程。”②这种具有代表性的观点也是从“过程”的角度去把握其内涵，而另一种观点则从“结果”的角度作定义，比较有代表性的是张雪梅的论述，她认为，“大学生政治社会化就是指大学生学习并内化政治主导文化，逐步成为具有稳固的政治认知、政治情感、政治态度、政治价值观、政治信念等一系列反应和倾向的政治人。”③这两种观点，是目前学术界比较主流的观点，看似重点不一，却都强调大学生与社会的双向共同互动的过程，即大学生认识政治、形成政治人格与社会对大学生进行政治塑造两个方向运动过程的辩证统一。
借鉴西方和我国学者的代表观点，笔者认为大学生政治社会化就是大学生按照社会的政治规范要求，内化为自身的言行规范，逐步成为合格的“政治人”的过程。在这一过程中，大学生作为个体与社会这个整体进行双向互动：一方面，社会将政治信仰和政治标准教化给每一个大学生个体；另一方面，大学生个体能动地接受政治舆论、形成独立的政治信仰并以实践的方式反作用于社会这个整体。就是在这样的双向互通过程中，完成大学生政治社会化这一过程，实现整体与个体的辩证统一。
大学生政治社会化与高校《形势与政策课》的关系
两者的联系。首先是对象相同，都是在校大学生。在校大学生生理年龄已经成年，然而他们中的绝大多数还处在世界观、人生观和价值观尚未完全成熟的关键时期，求知欲最为旺盛，可塑性也最强。这些特点为大学生政治社会化提供了施展的空间，也为《形势与政策课》取得实效提供了可能。
其次是性质相同，都具有阶级性。两者始终贯穿着统治阶级的意志并维护统治阶级的利益，都通过特定的方式和渠道将统治阶级的意识形态传播给大学生个体，教育和引导他们成为符合统治阶级要求的、合格的“政治人”。
最后是目的相同，都具有培养社会主义事业接班人和建设者这一目的。将大学生通过一定的政治思想加以教化，教育和引导其掌握必要的政治知识和政治技能，从而具备一定的政治参与能力，最终认同本国的政治制度和政治文化，自觉成为统治阶级的接班人和建设者。
两者的区别。一是范围不同。《形势与政策课》是思想政治理论课组成部分，而思想政治理论课又从属于思想政治教育这一范畴，思想政治教育的空间范围主要在学校，辅之以校外的社会实践活动。在大学生政治社会化这一过程里，其范围涵盖了整个社会，即除了学校这一主要场所外，社会也是对大学生政治社会化关键期作用的环节。
二是方式不同。《形势与政策课》主要以课堂教学和实践教学相结合的方式开展，一般采取知识点传授、社会实践、参观考察、主题演讲、主题辩论等手段进行，延伸到整个学校的文化环境。而大学生政治社会化所采取的方式更为广泛，除了上述方式、手段外，还有诸如面向全社会成员的大众传媒、国际互联网，甚至手机短信、公益广告等其他方式。
三是目标不同。开设《形势与政策课》，是教会运用大学生马克思主义观点来分析问题，以大学生的全面发展为最终目标。而大学生政治社会化的目标，主要是通过间接的、隐性的方式来改变大学生的政治态度及行为。在这一点上，《形势与政策课》的目标更为高远。
两者的辩证统一。两者有着相同的对象、性质和目的，在社会主义国家都是为无产阶级服务的，都统一于培养社会主义事业的接班人和建设者。而正由于两者在实现方式上的不同，才为《形势与政策课》的课程建设提供了有价值的借鉴。认识到两者的辩证统一关系，有利于我们理解两者既有相同之处，又有区别：在理论研究时，应当将他们作为辩证统一的整体加以研究，这样才能从整体上去把握；而在实际运用中，应当借鉴政治社会化的理论及实践成果为我们的思想政治教育工作、特别是为提升《形势与政策课》实效，做到为我所用，服务于培养合格建设者和可靠接班人这个大局，服务于大学生成长成才的现实需要。
西方政治社会化理论及实践的几点启示
我国大学生政治社会化的目的在于，把社会主义政治规范内化为大学生的政治信念，使大学生具有较高的政治觉悟、政治情感及政治行为习惯，从而推进大学生从“社会人”向“政治人”的转化。在此背景下，研究政治社会化对于高校《形势与政策课》的借鉴意义，发挥思想政治教育这一传统优势，具有时代意义。
充实教学内容。教育部在每学期开学前出台本学期《形势与政策教育教学要点》，对全国高校的授课内容作指导性规定。各高校根据这个《要点》制定本高校的教学内容、安排教学计划，这就为借鉴政治社会化理论、最大程度地充实《形势与政策课》的教学内容提供了可能。就西方学者研究的政治社会化主题而言，涵盖了政治社会化个体的微观研究、宏观系统的研究、政治社会化介体的研究、公民教育的研究、女性政治社会化的研究等等。单就政治社会化的内容来说，还包括用政治学的理论培养人的政治认同、政治意识和政治经验，以公民教育的内容进行爱国主义教育、法制教育和素质教育，这些内容都可以充实到《形势与政策课》的教学内容当中，取其所长、为我所用。
改进教学方法。当前，或者由于高校职能部门甚至主要领导主观因素的影响，或者出于高校硬件设备、教学资源的限制，大多数高校至今仍采取以课堂教学为主的教学模式，在教学方法上仍限于传统的“灌输法”甚至能引起学生反感的“填鸭式”教学，这对这门课程的实效性提升大为不利。应当对传统意义上的“教师在讲台上讲，学生在课桌上听”进行升级改造，采取诸如主题演讲、课堂辩论、座谈交流的方式，让学生们参与进来，充分发表自己的看法、阐明自己的观点，老师则可以在此基础上作点评。可以按照专题授课的方式，确定好每个专题的重点内容，对涉及到的知识点以延伸阅读的形式进行拓展，力求将知识点讲实在、讲透彻，并在潜移默化中完成思想政治教育的任务。
拓宽教学途径。学校教育是政治社会化的重要途径，而在信息化时代，大众传媒在政治社会化中的作用就越发显得重要起来。要想提升高校《形势与政策课》的实效性，除了巩固学校教育这一传统途径外，家庭和社会的力量也不能忽视。应当摒弃《形势与政策课》实践教学“另起炉灶”的做法，即把它游离于日常的思想政治教育，只是采取参观、考察、访谈等简单的“游览式”教学模式，不仅起不到应有的效果，还会浪费人力物力，甚至催发学生的逆反情绪。一方面，可以通过“中秋节”、“春节”、“清明节”等中国传统节日开展还能爱国爱家教育，另一方面还要组织学生走出校园、走上社会，以社会实践、参观考察等方式融入到国家经济社会发展的洪流之中，还可以邀请社会各方人士走进校园、走近学生，以演讲、座谈的形式开展各种互动，全方位拓宽这门课程的教学途径。
【作者单位分别为南京工业大学党委宣传部，南京工业大学城建学院；本文系南京工业大学党建与思想政治教育研究会重点课题“基于大学生政治社会化促进形势与政策教育教学创新升级”研究成果，项目编号：SZZD2012011】
【注释】
①李元书，杨海龙：“论政治社会化的一般过程”，《政治学研究》，1997年第2期。
②刘世丽，马莹华：“当代中国青年政治社会化效果分析”，《青年研究》，2001年第11期。
【关键词】艾滋病问题;社会理解;防治政策
一、艾滋病问题的背景介绍
艾滋病（AIDS），又称为“获得性免疫缺陷综合症”，是由于感染了人类免疫缺陷病毒（HIV）而引起的一种严重传染病。目前，在全世界范围内的医学界正在积极研究针对这项病情的治愈方式，只有法国科学家于2014年底发现了能够治愈HIV感染者的有效药物，可是仍缺乏真正根治艾滋病的有效医疗手段。现阶段艾滋病的治疗目标是最大限度和持久的降低病毒载量，获得免疫功能重建和维持免疫功能，提高生活质量，降低HIV相关的发病率和死亡率。基于以种种困境，艾滋病因此又被称为是“超级癌症”。
造成艾滋病流行的一个重要因素是无知、偏见而导致整个社会防范疏漏，使得我们所有人几乎都脆弱地暴露在它面前。截止2014年10月，全国共报告现存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人约49.7万例。就感染率而言，由于中国人口基数庞大，所以目前还属于低流行地区;但若按题的理解，并分析在此基础上制定的艾滋病防治政策及其影响，为将来制定有效的艾滋病防治政策提供借鉴和依据。
二、 不同流行趋势下艾滋病问题的社会理解和相关防治政策
（一）1985至1994年――艾滋病传入初的潜伏期
1.艾滋病传入初期的社会理解――“对抗关系”
中国于1985年6月在北京协和医院报告的第一例艾滋病确诊病人是来华旅游的美籍阿根廷人。截止1994年底，全国范围内累计报告艾滋病人数29人，艾滋病病毒感染者人数为531人，艾滋病感染者及病人的数量较少，因此，这段时期为艾滋病传入初期。由于传入初期报告的绝大部分艾滋病病例均为来华外国人或是海外华人，当时的中国把抵制艾滋病当成是抵抗资本主义腐朽生活方式入侵的一场阶级斗争，主要采取对外防御和对内严打的态度来防治艾滋病。加之改革开放初期，政府和人民的思想还比较保守，政府为了避免引起国民的恐慌，将艾滋病定义为“来自资本主义国家的病”，希望将它隔离在我国国境外。艾滋病传入中国后，一些媒体开始介入关于预防艾滋病扩散的宣传工作。“为了提高公众的警觉性和预防意识，部分报纸和杂志以大量触目惊心的标题和词汇，诸如‘恐怖杀手’、‘超级癌症’、‘世纪瘟疫’等等，来描述了艾滋病的可怕。艾滋病作为一种疾病，被打上了歧视、耻辱的烙印，对中国早期艾滋病社会预防模式的产生了巨大影响。”在这种社会理解的引导下，如何将艾滋病阻挡在中国范围之外，成为中国制定的艾滋病防治政策的基本框架。
2.艾滋病传入初期主要的防治政策
（1）1985年，中国卫生部等有关部门下发《禁止第Ⅷ因子制剂等血液制品进口》的通知及《关于加强监测、严防艾滋病传入的报告》。
（2）1986年，国家教委和卫生部发出《关于对外国留学生进行‘艾滋病’检查的通知》，规定对外国留学生进行检测;1986年12月3日颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理办法实施细则》。
（3）1987年颁布《全国预防艾滋病规划》，并规定：防止艾滋病的传入，发生和蔓延。同年，卫生部和公安部又发文要求“来华外国人提供健康证明”。
（4）1988年1月14日国务院批准了《艾滋病监测管理的若干规定》，其中还对艾滋病病人的个人行为作出了限制。
（5）1989年颁布了《中华人民共和国传染病防治法》，将艾滋病列入乙类传染病管理，要求对艾滋病患者采取隔离措施，并送到卫生部门指定的医疗单位治疗。1989年3月6日颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》中都明确规定：“禁止艾滋病，性病的外国人入境”。
（6）1990年，卫生部与WHO共同制定了《中国预防和控制艾滋病中期规划（1990-1992）》，规划中将中国预防和控制艾滋病规划的目标定为 “不是将 HIV 杜绝在中国的门外，因为HIV已传入中国，而是使中国在世界上保持较低流行水平”。
在初期的防治政策方面，主要是集中在如何将艾滋病抵挡在“国门”之外，却没有考虑到给病人提供人文关怀和相应的帮助照顾，这对本身就处于劣势群体的艾滋病病人来说，更加是雪上加霜。
（二）1995年至2004年――艾滋病传入中期的快速增长期
1.艾滋病传入中期的社会理解――“协作关系”
从1995年至2004年这十年间，HIV病毒感染者的官方报告数量从531例激增至47606例。仅仅十年时间，我们不仅没有在艾滋病传入初期控制住疫情，反正使之朝着大规模扩散的趋势发展。国家对待艾滋病问题的态度开始转变，从之前的“对抗”、“抵制”、希望将之阻挡在国门之外，转变为“协作关系”，即承认艾滋病已经在我国境内一定范围内传播，并且疫情朝着大规模扩散的趋势发展。我国传统的道德观念和历史文化内涵是严禁行为存在的。而从事活动的人群往往是艾滋病感染的高危人群。若在娱乐场所推广和使用安全套，则可以有效监管控制艾滋病在该类人群中扩散，而这项措施又挑战着我们的长久以来的道德防线。经过长时间的思考探索，我国在局部地区的娱乐场所开展了安全套试点工作，并取得了一定成效。由此看出，我国在关于艾滋病防治政策制定的基本原则方面也逐渐从道德至上转变得更加理性。
2.艾滋病快速增长期主要的防治政策
（1）1995年由国务院批准，卫生部下发颁布了关于艾滋病防治工作的第一个政策性档―《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见》，首次将预防和控制艾滋病的工作提升到关乎民族兴衰的战略问题的高度，对我国艾滋病防治工作具有重要意义。
（2）1998年颁布了我国关于艾滋病防治工作的第一个纲领性重要文件―《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998 - 2010 年）》。
（3）2001年出台了《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005）》。
（4）2003年，我国出台了一项标志性防治政策―“四免一关怀”政策：即“国家实施艾滋病自愿免费血液初筛检测;对农民和城镇经济困难人群中的艾滋病患者实行免费抗病毒治疗;对艾滋病患者遗孤实行免费就学;对孕妇实施免费艾滋病咨询、筛查和抗病毒药物治疗;将生活困难的艾滋病患者及其家庭纳入政府救助范围”。这一政策的颁布，充分说明了我国政府已经能够从保障人权的高度出发对待艾滋病问题，让深受艾滋病病毒伤害的人群及其家人看到了国家的关爱，缓解了艾滋病病毒感染者和患者的绝望情绪。
（5）2004年，国家和各相关部门相继出台了20多项艾滋病政策文件，其中具有代表性的是《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》和《关于落实艾滋病抗病毒治疗政策的通知》。同年12月，修改后的传染病防治法正式施行，诸如“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”等更加人性化的字样被加入新的传染病防治法中。
从以上罗列的几项代表性艾滋病防治政策可以看出，国家已经逐渐意识在艾滋病疫情的严重性，并陆续颁布了一系列以为艾滋病患者提供社会关怀和病情救助为主的防治政策，充分体现了国家希望以“协作”的方式对待艾滋病。但是，受到社会舆论和道德伦理的影响，很多病人由于害怕身份被公开而选择逃避，艾滋病疫情依然没有得到很好地控制。
（三）2005年至今――艾滋病传入后期的爆发期
1.艾滋病传入后期的社会理解――“以人为本”
艾滋病传入中国后，经过前十年的潜伏增长和第二个十年的快速增长期，从2005年开始，国内艾滋病病毒感染者人数和艾滋病确诊病人的人数呈井喷式增长。截止2014年10月底，国内报告现存活的艾滋病毒感染者和病人已达49.7万例（感染者占60%左右），死亡15.4万例，同时，联合国艾滋病规划署2012年对中国艾滋病防治进展的报告显示，中国地区艾滋病病毒的感染人群呈低龄化扩张趋势。大规模和低龄化这两大特征，已经让艾滋病问题从简单的医学问题上升为社会问题，“以人为本”成为新时代社会处理艾滋病问题的主旨，反映出我国的社会文明程度正在不断提升。从一些知名的公众人物担任起了中国的防艾大使，积极向社会宣传防艾知识;到中国第一夫人女士担任中国的预防艾滋病义务宣传员，并义无反顾的投身于艾滋病防治的宣传教育工作;再到强调：“做好艾滋病防治工作，关系人民生命健康、关系社会和谐稳定，是党和政府义不容辞的责任”。这无一不体现着中国对待艾滋病问题的态度愈发积极与正面。
2.艾滋病爆发期主要的防治政策
（1）2005年出台的《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006-2010年）》 是艾滋病传入近20年来，我国防治艾滋病的重要文件，是对之前防艾工作的重要补充和完善。
（2）2006年1月29日，国务院颁发艾滋病防治条例（第457号国务院令），这是我国关于艾滋病防治方面的第一部专门法律，它将我国艾滋病的防治工作真正纳入了法治轨道，使得艾滋病防治工作有法可依，是我国艾滋病防治史上的里程碑。
（3）2010年，为有效遏制艾滋病快速上升的趋势，切实加强艾滋病防治工作，国务院下发了《国务院关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》
（4）2012年，为进一步落实2010年的“通知”精神，国务院颁布了《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》，并计划于2016年初对本计划的执行效果进行评估。
社会各界的动员以及国家层面法律法规的颁布实施，意味着“以人为本”的政策指导思想逐渐被运用到我国艾滋病防治政策中，国家对于艾滋病防治工作的资金投入也在逐年上升。在最新颁布的《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》中，将艾滋病防治督导与评估工作放在重要位置，并将防艾工作列入领导干部年度考核的重要内容。由此可见，国家已将防艾工作放在一个举足轻重的重要地位。
三、结语
我国的艾滋病防治政策经历了从“抵抗”到“协作”再到“以人为本”的演变过程，体现了政府决策层对艾滋病防治措施的不断细化，从以防止传入为主转变为坚持预防为主防治结合综合治理的艾滋病防治方针。而地方政府如何将政策落实到位，实施有效，更是防艾工作的重中之重。另外，艾滋病问题由于其特殊性，除政府主导外，也必须引起社会各界的关注。加强社会舆论的正面引导，加大防艾知识的宣传力度，消除社会歧视，允许更多的非政府组织参与到防艾工作中去，对于中国未来艾滋病疫情的有效控制都能起到积极效应。
参考文献
[1] 新华网.我国报告艾滋病感染者及病人达49.7万例[EB/OL].，2014-12-03.
[8] Ministry of Health of the People’s Republic of China.2012 China AIDS Response Progress Report[EB/OL].http：//.cn/pics/20120614140133.pdf，2012-03-31.
[9] 中国文明网.对艾滋患者态度折射社会文明温度[EB/OL].http：///wmpl_pd/yczl/201412/t20141201_2319502.shtml，2014-12-01.
关键词：性别比；社会总动员；政府治理；公众参与
中图分类号：D924.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0020-03
在自然情况下，出生人口性别比正常范围为103―107（女=100）。自1982年全国第三次人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来，我国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续上升过程，特别是最近5年来，出生人口性别比一直维持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我国已成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家之一。出生人口性别比长期持续偏高，不单纯是严峻的人口问题，更是重大的社会问题，事关男女平等和计划生育两项基本国策的落实，对建设社会主义和谐社会将产生直接和深刻的影响。
一、治理现状
自上世纪90年代以来，我国政府采取以严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠（即“两非”）为核心内容的公共治理政策，陆续出台了一系列查处“两非”的法律法规，包括严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术，处方管理终止妊娠药品和促排卵药品，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为。同时，在全国开展婚育新风进万家活动、幸福工程、春蕾计划、利益导向和农村部分计划生育家庭奖励扶助等专项活动和社会公益活动。特别是2003年以来开展的关爱女孩行动，以人的全面发展为中心，以维护妇女和女孩的生存权、发展权、受保护权和参与权等基本权利和权益为目标，通过建立行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制，改善女孩生存环境，遏制出生人口性别比继续升高，促使出生人口性别比逐渐趋于正常，促进性别平等，构建和谐社会，为中国经济社会协调可持续发展提供有利的人口环境。严格意义上，目前政府治理出生性别比偏高的对策可概括为两个字:“疏”和“堵”。“疏”主要指构建新型的生育文化，“堵”主要是对医疗机构运用B超等仪器进行非医学需要的性别鉴定进行监督和管理。但总体上，无论“堵”还是“疏”，实质上都是政府在唱“独角戏”。当前的治理现状主要有如下几个特点：
第一，运动式治理占主导。目前，运动式治理已经成为政府治理出生性别比偏高常态化的路径和策略。运动式治理具有间断性、单一性和突击性的特性，比如，集中打击“两非”行动，往往有具体的时间限定，行动的目标仅仅是打击“两非”，而推进社会性别平等则被认为不是(也无法是)行动需要考虑和解决的问题。
第二，性别比升高治理问题具有多样性、复杂性、随机性的特点。这使得政府的行为并非在所有的时候都能绝对无误和有效，在某些情况下政府政策的失误可能会加重出生人口性别比升高。事实上，实践证明，不论是性别比升高治理目标的拟定还是政策工具的选择，政府都要受社会政治、经济条件和法律传统的影响，这些因素都有可能干扰政府的选择，使政府行为有悖性别比升高治理问题的初衷。
第三，性别比升高治理问题具有广泛性和社会性。与传统的人口问题相比，出生人口性别比升高损害的是相当地域范围内不特定的人，往往涉及广泛的社会利益，公众才是出生人口性别比升高问题的直接受害者，所以，出生人口性别比升高问题的解决必须依靠公众的广泛参与和大力支持，过分强调政府的出生人口性别比升高管理权力而忽视公众的参与，难以发挥公众性别比升高治理问题的积极性，不利于实现性别比升高治理问题的目的。
二、社会总动员的必要性和重要性
立足现实，综合治理出生人口性别比问题进行社会总动员十分必要。
1.社会总动员有利于提高全社会出生人口性别比升高的危机意识。社会总动员的发展有赖于公众出生人口性别比升高意识，反过来，社会总动员的完善又可以促进公众提高出生人口性别比升高的危机意识，两者相辅相成，互相促进。公众出生人口性别比危机意识的提高使公众不断地反思自己的行为，这对国家治理出生人口性别比升高问题有着重大影响。危机意识使公众乐于参与治理出生人口性别比的实践，为社会总动员提供了群众基础。同时，社会总动员的发展在一定程度上又促进了危机意识的提高。人们最初对出生人口性别比升高问题的关注是自发的，随着出生人口性别比升高危机意识的提高，公众对出生人口性别比升高问题的关注才变为主动的、自觉的。为公众创造参与性别比升高治理问题的机会，使公众了解出生人口性别比升高状况，自觉规范自己和他人的生育行为，可以使公众对出生人口性别比升高由本能的、自发的关注转变为主动、自觉的参与，有助于形成人人积极参与性别比升高治理问题的良好局面。因为，政策是公众意志的体现，公众出生人口性别比升高的危机意识引导着政府的政策，而且，公众的出生人口性别比升高危机意识直接影响到治理出生人口性别比升高政策的实施效果。出生人口性别比升高最终损害的是公众自己的利益，参与性别比升高治理是每一个人不可推卸的义务和责任，只有认识到了这一点，治理出生人口性别比升高才能变成每个人的自觉行动，性别比升高治理政策的实施才能顺利；反之，如果人们的出生人口性别比升高意识淡薄，治理出生人口性别比升高的政策就很难实施。所以，每一项治理政策的制定和实施都离不开公众危机意识的增强。
2.社会总动员有利于治理出生人口性别比升高法律法规的进一步完善。治理出生人口性别比升高法律在制定过程中会受到各种因素的制约，这就使得这一法律极易存在缺陷，且在实施过程中逐渐暴露。社会总动员不仅应贯穿于实施过程，而且应贯穿于治理出生人口性别比升高法律法规的立法过程。这样，不仅能够监督和促进这一法律的正常有效实施，而且也可以促进其日臻完善。此外，治理出生人口性别比升高是一项需要公众普遍参与的社会活动。对出生人口性别比升高的治理仅靠政府是远远不够的，社会总动员治理出生人口性别比升高也应成为其中的重要组成部分。缺少了公众的参与，这个体系就是不健全的。有了强大的社会总动员无疑会增强治理出生人口性别比升高的力度，强化执法的效果。
3. 社会总动员有利于提高性别比升高治理活动的效率。生育过程中的出生性别选择问题的发现和确认是治理出生人口性别比升高问题的重要一步，同时又是极为关键的一步。但是对于政府来说，在繁杂的社会事务中发现出生性别选择行为并非易事。其中，难度最大的莫过于难以获得及时、有效的信息:一方面，政府主管部门在大多数情况下只能获得数量有限的信息；另一方面，政府部门获得的信息在传递过程中，极有可能会因为各种的主客观原因而改变。而社会总动员性别比升高治理问题可以改变这种情况。公众遍布于社会各个层面和各个领域，最了解自己周围的各种生育情况，因而，公众传达的信息最全面、最真实。而且，社会总动员性别比升高治理过程可以直接与政府等其他决策主体交流，提供真实有效的信息，有利于提高性别比升高治理决策的效率和科学性。
4.社会总动员可以促进性别比升高治理决策的执行。性别比升高治理政策的顺利推行要以公众的普遍接受和认同为基础，社会总动员决策过程对于提高性别比升高治理决策的群众基础有重要的作用。一方面，社会总动员性别比升高治理决策扩大了决策者的范围，增强了性别比升高治理决策的利益整合功能，因此，由公众作为一方决策主体最能反映大多数人的意志，能更好地协调各种利益关系，从而增强公众对性别比升高治理决策的认同感；另一方面，在性别比升高治理决策中让公众参与进来，让他们有充分的自由发表自己意见和见解，可以使公众认识到自己在性别比升高治理中的地位和作用，有助于提高公众的人口计生意识和积极性；同时，通过这种参与方式取得的成果公众也将更容易接受并更加珍惜。可见，社会总动员性别比升高治理决策过程，可以使公众更加容易地接受和认同性别比升高治理决策，这种认同和接受会增进公众对政府的信任感，以积极的态度推动性别比升高治理决策的执行，减少政府推进性别比升高治理决策的成本，大大提高决策的执行效力。
三、现有社会总动员的不足
现阶段，我国性别比升高治理中的社会总动员存在着许多不完善的地方，其问题主要集中在以下几个方面:
1.现有的一些关于社会总动员的规定，较为原则和抽象。现有的各级人口计生部门关于社会总动员出生人口性别比治理的规定，较为原则和抽象。社会总动员的途径、形式和程序不明确，缺乏可操作性。如全国性的倡导性文件――《关爱女孩活动倡议书》中规定，性别比升高治理当有公众的参与，但对通过什么样的途径推动公众进行参与未作规定；规定有关单位、专家和公众可以以适当方式参与性别比升高治理，但对“适当方式”也没有明确的规定。
2.社会总动员没有形成广泛持续的规模。除了少数活动(如关爱女孩活动)，当前社会总动员性别比升高治理还没有恰当的形式和适当的渠道，社会总动员没有形成广泛、持续的规模，没有产生持久的效应。虽然一些文件中规定公众可以通过听证会、论证会和新闻媒体来参与性别比升高治理，但对于参与的途径和方式没有作具体规定，所以导致社会总动员性别比升高治理事务没有形成广泛和持续的规模。
3.社会总动员的范围较窄。一般来说，广义上的“公众”是指社会的所有成员，包括政府、企业、组织、公民等。但在“社会总动员”中，“公众”指的是与政府相对的其他社会成员，主要包括公民和人口计生组织。随着社会的发展，人们逐渐认识到治理出生人口性别比升高不仅需要发挥政府的作用，而且需要发挥公众的作用。社会总动员的范围是指在性别比升高治理问题中，公众可以在哪些领域加以参与。社会总动员性别比升高治理问题的能力和国家允许社会总动员性别比升高治理问题的程度是决定社会总动员的重要因素。我国现有的社会总动员性别比升高治理问题中一个重要的缺点就是社会总动员的范围较窄。
4.缺少性别比升高治理知情机制。获取出生人口性别比升高信息是社会总动员的前提，但是我国的出生人口性别比升高知情机制尚未建立。就知情权而言，我国性别比升高治理虽然初步确定了社会总动员的原则，但是在信息公开问题上的规定远远不够。公众对性别比升高治理信息的内容了解不深，在参加各种活动时就很难做出合理的判断、提出合理的建议。
四、促进社会总动员的方略
明确了社会总动员的重要作用和存在问题后，需要考虑的就是公众应该通过什么样的方式参与决策。笔者认为，社会总动员性别比升高治理决策不以提出具体的政策、规划和法律的制定、执行方案为手段，也不以设计具体的项目方案为己任，公众拥有的是否决权，未经公众同意的性别比升高治理政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的项目不得开展。这是由公众的社会地位所决定的。公众不是法定的立法主体，不拥有制定法律法规的专门知识，不能制定具体的法律条文；公众更不是设计专家，不能承担设计和规划项目的重任。公众应对政府已经提出的决策方案加以分析和调查，通过听证会、论证会和调查会等形式行使自己（下转第33页）（上接第21页）参与决策的权利，从而在源头上更好地参与性别比升高治理。
1.保障公众充分知情。使性别比升高治理政策的制定过程得到公众广泛参与，就得激发公众的参与兴趣和热情；要调动社会总动员的兴趣和热情，当然离不开公众的充分知情和理解；要使公众知情并且积极参与，就得做好宣传与动员工作。公开透明是基本原则，政府所要做的是把信息准确地传递给公众，采用的主要手段有公告、出版物、电视广告、宣传手册、网站等。在向公众宣传中不能忽略使用民众容易理解的语言，社会总动员不是专家论证，宣传和介绍的语言要通俗易懂，把专业性的问题变成普通民众能够理解的大众语言。
2.鼓励自由发表意见。社会总动员的形式很多，名称各异，各式各样的公众咨询、民意调查、公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与等手段，具体采取哪一种方式，完全根据具体情况和实际需要，不拘一格，关键是能引起公众的参与兴趣、方便公众广泛参与、利于公众畅所欲言地表达自己的看法。
3.发挥非政府组织和利益集团的作用。非政府组织由于其无党派性和中立性，在动员和吸引社会总动员方面有独特的优势。利益集团在参与的代表性方面也有它的特点，它们往往代表或联系着庞大的社会群体，有较强的组织动员能力，在政府政策的形成中，作为利益相关方，参与更加积极、更加活跃。
4.重视公众意见。重视并积极吸纳公众的意见，才能持续提高社会总动员的兴趣；如果把社会总动员仅仅当作一种形式或装饰，那将会伤害社会总动员的热情，并最终伤害到民主制度本身。良好的社会总动员原则还包括专心倾听，将有形结果告知参与者，进行评估。将有形结果告知参与者，就是对参与者和民众要有一个交代，有一定的反馈。评估就是衡量和检查是否实现了预想的政策目标，是否出现了意外的后果以及过程本身是否有效，目的是根据需要微调或重新制定政策，参与的结果得对政策产生作用。
总之，完善治理我国出生人口性别比中的社会总动员，大力发挥社会总动员的作用，是我国治理出生人口性别比升高的重要手段。为了促进治理我国出生人口性别比升高，充分认识社会总动员的重要作用并在实践中促进社会总动员的发展迫在眉睫，完善我国的社会总动员必然会为治理出生人口性别比升高带来新的活力，推动我国性别比升高问题治理。
参考文献：
[1]穆光宗.出生人口性别比问题治理研究[J].中国人口科学，2007，（3）.
[2]吴帆.治理出生性别比失调公共政策的困境与“帕累托改进”路径[J].人口研究，2010,(5).
〔关键词〕社会政策；社会立法；社会法；社会福利；社会服务
〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15ASH008）
〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授， 北京100191。
一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题
2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕
需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。
二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用
社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。
综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。
现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。
三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。
2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。
社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。
如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、部级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。
在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。
四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析
中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。
现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。
首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕
其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕
第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。
第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排的理论基础。福利基本涵义是幸福美好生活。〔22〕这意味社会政策与社会立法理论基础和理论核心是社会福利理论，社会福利理论是衡量标准。社会福利理论分为广义、中观和微观三类，广义社会福利理论泛指一切利他和帮助的理论，中观社会福利理论主要是指现代保守主义、自由主义、社会民主、中间道路、女性主义、绿色主义，共计六种社会福利理论，基本上是对福利国家与福利社会制度的福利理论解释。〔23〕狭义社会福利理论是指有关福利制度和问题的某个单独理论，如人类需要和社会问题理论。简言之，社会政策与社会立法活动是以现代社会福利价值观、社会福利理论体系为基础的。
第五，社会政策与社会立法的重要特征是福利财政化，是国家福利责任承担的典型表现，最能反映国家福利责任承担的意愿、能力和质量，最能反映福利政治学和政治文明程度。众所周知，现代财政是国家意志的体现，是国家政治意愿的表达，是国家责任承担的反映。社会政策与社会立法主要涉及国家与社会回应、解决社会问题的意愿，社会福利财政体制和财政预算资金是观察、衡量、评估国家责任承担状况的最主要表现形式，也是最佳指标体系。综观西方福利国家与福利社会发展历程，可以清晰看到现代公共财政支出重点和优先领域的变迁规律，首先是社会救助费用最多，其次是军事费用开支最大，第三是教育费用开支成支出重点，第四阶段是医疗卫生和福利服务成财政支出重点，反映人类需要结构变迁方向。〔24〕作为典型的发展中国家，中国公共财政支出重点的独特之处是多个财政支出重点同时并存，国防建设、经济发展、改善民生、行政管理、文化建设等多个任务并存，财政保障压力大。这实际上对社会再分配，尤其是财政治理和财政预算、财税体制改革提出更高要求和期待。
第六，社会政策与社会立法应对、解决社会问题的基本方式是妥善处理国家与个人的关系，平衡国家与社会的关系，厘定国家、市场与社会责任划分的边界，规范国家与公民的权利、义务，核心是经济利益调整，关键是统筹经济保障与服务保障的关系，实质是经济利益关系。综观福利国家与福利社会发展经验，社会福利制度通常由最低层次和维生的社会救助开始，通过中观层次和面向所有普通劳动者的社会保险与家庭津贴，最后进入最高层次的社会服务。与此同时，由经济保障与物质福利开始，通过专业化社会服务，最后实现精神和灵性关怀。换言之，社会政策与社会立法的主要功能将由物质福利与经济利益调整为主，战略升级为以全面性的社会再分配（既有物质福利，又有社会服务，还有环境、机会、信息和能力建设等）为主，社会结构与社会功能、社会身份与社会角色、社会需要与社会期盼等关系日趋重要。〔25〕需要指出的是，福利财政化与经济利益化是现代社会政策与社会立法活动特征的一体两面，福利财政化主要是对国家责任而言的，经济利益化主要是对普通公民而言的，两者角度不同。
第七，社会政策与社会立法的基本特征是社会性和世俗化，社会政策与社会立法的目标主体和客体均是普通公民，社会性实质是“去政治化”和“去司法化”社会政策与社会立法。社会性是现代社会的本质属性之一，是工业化、城市化、市场化和社会现代化的社会结果，因为在传统农业社会中并无现代社会可言，人与人之间的关系是机械团结，而非有机团结。综观西方国家发展历程，社会性经济基础是工业化大生产，社会基础是社会流动与社会分层，文化基础是现代、开放、民主、自由、平等价值观念，反映社会现代化程度和社会结构质量。一般来说，社会性的来源和基础是社会化，而非单位化、部门化、地区化和特定群体化等。换言之，社会性在中国具有十分重要和独特的意义，因为中国社会社会化程度亟待提高。〔26〕
第八，社会政策与社会立法的基本目标是及时回应社会问题，满足公民不断增长的需要，增进全民的健康福祉，改善全民的生活环境与生活质量，提高全社会总体福利水平和质量。西方福利国家与福利社会的社会政策与社会立法的目标始终聚焦于满足公民的“基本需要”。根据西方学者的理论研究和中国学者的实证研究发现，现代公民的基本需要主要有三大类，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，这是生活化福利理论的现实基础。〔27〕有鉴于此，社会政策与社会立法的目标都是社会目标，社会目标的实质就是谋求社会福利。世界各国历史经验证明：凡是走上工业化、城镇化和现代化道路的国家，一定会走向福利国家，福利国家与福利社会是社会现代化不可逾越的历史发展阶段，是现代社会最佳制度安排。〔28〕需要强调的是，目前中国社会盛行一种敌视、丑化、贬低、恐惧、排斥社会福利的思潮，导致民生福利和“去商品化”社会服务严重短缺，国民获得感较低，社会服务事业欠账较多。中国社会发展面临的真实性社会政策问题是，如何构建中国特色现代社会福利制度框架？实际上，全面建成小康社会就是中国特色福利社会，就是社会发展与经济发展均衡社会。〔29〕世界历史发展经验证明，现代社会福利制度就像市场经济机制一样，是种中性的制度化工具，社会福利制度本身并无优劣好坏之分，关键是如何科学设计、构建、使用和监管福利制度。
第九，社会政策与社会立法通常涉及特定社会文化、伦理道德议题，立法伦理道德目标、原则和范围内容，尤其是不同群体、不同价值观和不同阶级立场的差异，常使社会政策与社会立法充满伦理道德争论和两难选择的伦理道德困境，凸显社会政策与社会立法伦理道德性。综观当今世界各国社会政策议程，在社会政策制定过程之中，最具争议的莫过于国家和政府使用权力对具有伦理道德争议领域强制实施某些行为标准，政治、行政与伦理道德交织在一起。简言之，社会立法的伦理道德争论是理论、政策争论议题的重要组成部分，伦理道德色彩浓厚。
第十，社会政策与社会立法活动不是在社会真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社会文化环境、特定社会时空处境下产生的，具有明显的社会文化相对性，民族性文化色彩浓厚。综观世界各国社会政策与社会立法，无不具有鲜明的国家性、民族性和社会文化的相对性。这种文化相对性的通俗说法就是中国特色、美国特色、英国特色等，反映本国、本民族文化。在社会政策与社会立法领域，民族化与文化化通常是以特定国家的社会福利文化形态出现，目前，西方福利文化分为自由主义文化，主要是安格鲁-撒克逊模式；社会保险与社会共责福利文化，主要是欧洲大陆模式；社会民主福利文化，主要是北欧模式，福利文化多样。〔30〕简言之，全面建成小康社会的宏伟战略目标迫切呼唤中国特色现代社会福利文化模式建构。
第十一，一般来说，社会政策与社会立法过程相对时间较长，主因是社会政策议题和社会立法议题通常存在争议，涉及社会利益与权力结构调整，不易形成社会共识和集体行动。总体来说，影响社会政策与社会立法过程的因素多种多样，政治、意识形态、国家政治体制、权力结构、政府职能定位、法律传统、司法行政管理体制、理论视角、社会思潮、福利思想、经济利益、社会阶层与利益集团、社会政策模式、社会参与、文化传统和现代政治文化等。〔31〕中国社会政策与社会立法过程曲折漫长的特征在医疗卫生和民政福利领域立法中表现得最典型。例如中国学者和卫生部门1980年代就提出《中华人民共和国精神卫生法》草案，经过无数次研讨与争论，前后十易其稿，最后终于在2012年10月26日由十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，凸显社会立法过程艰难困苦和形成社会共识的不易。〔32〕
第十二，社会政策与社会立法范围内容和主要领域是现代社会服务体系，现代社会政策框架范围内容决定社会服务体系范围内容。社会服务体系主要是由福利服务、社会保险与社会救助组成的社会保障服务，住房和家庭服务，基础教育服务及医疗卫生服务五部分组成。这意味着社会服务主体是社会工作者、教师、心理学家、律师和医护人员，他们是专业人员。〔33〕这些专业人员通常扮演专业人角色，为需要帮助的弱势群体、劣势群体和普通公民服务。由于社会服务对象都是活生生的人，因此社会服务需要专业化和个性化社会服务知识和方法，而且这些社会服务目标不是简单和低层次的物质给予，而是心理支持、社会支持，这需要从事社会服务的各类专业人员必须具有专业价值观、雄厚专业知识和高超助人技巧。
第十三，社会政策与社会立法处于不断发展变化的社会过程之中，长期性和稳定性水平相对较低，尤其是在发展中国家，法治国家程度较低、社会结构转型社会与社会现代化早期社会更是如此，动态性、发展性、变动性既反映社会发展状况，又反映法治化建设层次水平。一般来说，社会政策与社会立法的稳定性和高质量来源于决策者、立法者和社会精英群体对社会问题本质属性的认识，来源于科学严谨的基础理论研究、理性和求真的社会科学研究、应用对策性的社会政策研究与实践研究，更来源于决策者、立法者和政治家的哲学思考。〔34〕换言之，社会政策与社会立法的哲学思辨、基础理论、应用对策和实践研究越深，尤其是对社会发展客观规律认识、理解、把握越好，社会政策与社会立法的稳定性越高，质量越高。
第十四，社会政策与社会立法的社会影响广泛、多样、长期、深远，出现“意想不到”社会后果的可能性较大，尤其是在发展中国家，经济转型国家和法治化程度不高的国家、地区。综观现代国家社会政策与社会立法历史，经常可看到某些“意想不到的后果”和自我实现预言。自我实现预言和意想不到后果理论是美国著名社会学家、社会政策大师莫顿的伟大创造。〔35〕一般来说，自我实现预言和意想不到后果通常都是未曾预料到、负面的、消极和不好的后果。世界各国社会发展历史经验证明，社会现代化程度越高，社会政策与社会立法社会影响越大，因为社会问题越错综复杂，社会风险越高，公众对社会政策与社会立法质量的要求越高。与此同时，社会政策与社会立法活动带来的“自我实现预言和意想不到后果”的可能性越大。需要强调的是，社会政策与社会立法影响是长期、深远的，有些问题需要几十年后才能察觉，因此社会政策与社会立法质量，关键是如何科学立法和民主立法就显得尤为紧迫和格外重要。
五、简要讨论与基本结论
中国社会正处于一个伟大的历史时代，这个时代的历史主题是社会现代化，社会现代化的核心是建立中国特色现代社会福利制度，社会政策是社会福利政策框架的重要组成部分，社会立法是社会政策目标的法律体现。社会立法实质是社会福利立法，社会政策与社会立法成为现代社会福利制度的两个最重要的政策工具，而且现代社会福利制度与法治化程度越高，社会政策与社会立法作用越大，地位越高，社会影响越广，与公民日常生活关系愈加紧密。公民参与社会政策与社会立法愿望、动机越强，国家与社会、国家与公民的互动关系越强。这种适宜的宏观社会环境与紧迫的社会现实需要是社会政策、社会福利和社会立法的时代特征。社会政策是国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，主体和主题是现代性社会福利制度，社会立法是国家与社会有关回应和解决社会问题的法律，主体和主题是现代性社会福利立法。社会立法是社会政策的最高法治化表现形式，实质是现代社会福利立法活动最高形态和层次，是现代政治文明和法治国家建设的最佳途径，是人类社会政治发展和现代法制建设的最高水平。社会政策框架的范围内容决定社会立法体系框架的范围内容，反映政府职能定位的结构分化。一般来说，社会政策框架与社会立法体系主要包括社会保障政策与服务（主体是社会救助服务与社会保险服务）、福利服务政策与服务、住房和家庭政策与服务、基础教育政策与服务、医疗卫生政策与服务，合计五大领域，基本覆盖现代公民基本生活领域和社会服务体系范围。西方发达国家“福利国家与福利社会”建设历史经验证明：现代政治文明、法治国家建设与社会治理的核心部分是社会政策、社会立法和现代社会服务体系建设，实质和关键是现代社会福利制度建设，社会政策、社会立法、社会服务体系和社会福利制度发挥社会基础性作用。社会福利概念的基本涵义就是幸福美好生活。人民对幸福美好生活的期盼就是国家发展方向。令人欣慰的是，改革开放三十多年，中国政治文明、法治国家建设与社会治理水平发生质的飞跃和战略转型，社会政策、社会服务、社会立法和社会福利制度建设成为国家社会政策议程战略重点与优先领域，社会立法成为国家立法的战略重点，社会立法战略性优先地位清晰。更为重要的是，社会政策与社会立法总体性基本特征是难度大、质量要求高和战略地位重要。难度大体现在社会政策与社会立法议题确立难、清晰难、界定难、立法难、执行难和评估难。质量要求高体现在社会政策与社会立法涉及社会利益关系和权力结构，社会影响深远广泛。社会政策与社会立法质量取决于政治哲学、福利哲学价值观质量，取决于法治国家建设质量。战略地位重要体现在社会政策与社会立法是一体两面，社会政策与社会立法是社会治理核心。最重要的是，本文首次总结概括现代社会政策，尤其是社会立法14个结构性与体系性特征：价值观化、政治化、理论政策争议性、社会福利理论为基础、福利财政化、经济利益化、社会性、福利性与生活福利化、伦理道德化、文化性、立法过程曲折漫长、专业性、发展变化性、立法社会影响广泛深远等，为中国特色社会政策、社会立法与社会福利制度建设奠定社会、文化与法律基础，实质上描绘中国社会立法框架设计的时间表与路线图，意义重大。
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关键词：政治学理论模型；公共政策；理性主义模型
一、公共政策与政治学理论模型的概念
公共政策，是公共权力机关通过政治过程而选择并制定的，用于解决公共问题、达成公共目标并满足公共利益的政策方法，具体包括法律法规、行政命令与规定与政府规划等。政治学理论模型，作为政治分析的一种理论工具，是一种能够为政策制定与决策者提供集政策假设、定义、描述、解释和对策于一体的概念模型。政治分析模型认为，公共政策是政治系统的外在表现，是一种政治过程，具体包括制度主义分析模型、精英主义分析模型、过程主义分析模型与理性主义分析模型等。
二、政治学理论模型在公共政策分析中的应用
（一）制度主义理论模型的应用
政治学理论中的制度主义理论认为，政治学就是研究国家制度的学问，政治活动是以制度为主要杠杆发挥政府的经济、政治与法律职能。制度主义理论认为，公共政策的基本依据是制度，政策得以实施的途径在于政策落实与执行，即只有经过政府相关部门以制度加以明确切实执行的才能被称为公共政策，公共政策应具有合法性、普遍性与强制性，其特性均是由政府赋予的。这里，以我国台湾省《性别工作平等法》的制定过程为例，对制度主义理论模型的应用进行分析。台湾省的政治生态较为特殊，决定了该地区具有特殊的政治制度环境。随着台湾省政治民主化的不断推进与发展，性别议题方面也有了巨大变化，妇女权益团体数量不断增加，社会关注度也有所提高。同时，政治民主化进程的推进扩大了立法运动的空间，部分妇女团体逐渐参与到立法与政策游说中。经过不断的民主斗争，台湾省在2007年通过了《性别工作平等法》，并在2009年颁布了《就业保险法》，通过立法来保障女性的权益。在这个过程中，推进立法与反对立法的双方，分别在固有的制度环境下，对对方将要展开的行动进行预测，并评估双方的政治活动可能带来的结果，双方的行动格局与互动模式都基于制度环境发生了变化，最终推动性别平等的立法。但是，法律的制定也营造了一个新的制度空间，这个制度空间会引发不同政治团体新的政策行动。需要注意的是，制度主义理论模型对公共政策的分析并非具备普遍性。
（二）过程主义理论模型的应用
过程主义理论模型是公共政策分析中对政策工具加以研究的四种基本途径之一。二战之后，过程主义的研究范围已经逐渐涵盖选举、立法、执法、行政、司法等多个部分。过程主义认为，政策作为一种政治措施，具有系列性与规模性，一项政策的制定、颁布与执行必然需要经过提案、议案、构建、颁布、执行与评估等环节，政策产生的过程比政策本身更重要。过程主义理论模型的应用能够帮助我们了解公共政策制定的过程。政策的制定同时会受到政策制定过程与其他因素的影响，因此，可以认定政策制定过程对政策本身并不具备决定性作用，政策制定过程发生变化也并不一定会影响政策的内容。例如，我国“从群众中来，到群众中去”的公共政策，就是基于群众路线并利用过程主义模型进行分析的，其基本架构包括政策制定、执行与校验阶段，其中的政策制定阶段，就是“从群众中来”的过程；政策执行阶段，就是“到群众中去”的过程；政策校验阶段，也是“从群众中来”的过程。公共政策的制定主要受群众意见与心声的影响，从群众议论中发现问题，并制定解决方针，通过政策执行回报于群众，并注意发动与组织群众，以确保政策执行的有效性。同时，需要仔细倾听群众对公共政策的反馈，以便及时作出调整。
（三）理性主义理论模型的应用
理性主义理论模型认为，政策应是社会效益的最大化，政府应选择能够使效益最大程度程度上超过社会成本的政策。在制定政策并选定政策方案的过程中，政策制定者需要对社会现状进行全面了解，明确社会的整体价值观偏好，充分考量各种因素对公共政策制定的影响，并有针对性地制定应对预案，合理预估应对预案会产生的效果与影响。同时，合理计算政策方案的成本与效益，以确保政策方案选择的合理性。在二战以后，公共政策质量不佳而导致的社会问题频发，同时伴随着计算机的逐渐研发与应用，人们更倾向于运用理性主义方法解决具有多种变化因素的问题，基于理性主义的政策分析方法一度成为主要的政策分析模型。但理性主义理论所倡导的政策分析方法会受到多种因素干扰，导致政策制定与实践陷入误区与困境，因而催生了两种现象：一方面在专业领域中，以理性主义为核心的分析理论与分析方法不断更新；另一方面，在公共政策的社会实践中，施政者往往更倾向于依靠以往的行政经验，而非理性分析来开展政策实践。有学者指出，二战之后的美国，运用理性主义理论模型开展的政策分析仅仅影响了大约20%左右的公共政策，其余的公共政策均是利用其他方法分析并制定的。
（四）渐进主义理论模型的应用
在渐进主义者看来，公共政策是对以往政策的补充与修正。著名政治经济学家查尔斯•林德布洛姆认为，政策的制定者无法全面了解社会发展的实际情况与实际需要，也不可能对政策制定与实践过程中的全部影响因素进行考量，也就无法准确预估政策实施会产生的影响，这在实际上与理性主义分析理论相互背离。渐进主义理论模型的目标是维护社会稳定、创建平稳秩序，是一种柔和而缓慢地解决社会冲突的方式。我国的改革开放，所坚持的就是渐进主义，拒绝盲目冒进，在顺应民意的基础上不断进行尝试与探索，直到确定正确的政策方向。例如，1982年确立的联产承包责任制、1993年提出的建立市场经济的重大决策，都是基于社会发展的历史阶段与社会现状而展开的，也与中国问题的复杂性密不可分。而对于渐进主义理论模型的应用，摒弃盲目的激进主义，应至少具备三个条件：其一，确立社会正义制度，推进社会正义发展，具备平缓而稳定发展的条件；其二，建立强有力的中间阶层，构建民主社会的坚实基础，实现我国社会平稳转型；其三，建立有限型的中央政府，通过不断简政放权激发民间的经济活力与政治热情，推进法治社会建设，发挥人民群众的力量，确保公共政策实践与推行的有效性。
（五）团体主义理论模型的应用
团体主义理论模型认为，公共政策的推行与实践，实际上是主要利益集团在博弈过程中所达成的利益平衡与政治共识。不同的利益主体在共同利益的驱使下，相互联结，以正式或非正式团体的形式表达集体利益，这就是个体与党派乃至政府之间的利益关系。实际上，各党派、团体等都是政治中共同组成的利益团体，党派所支持的政策通常都较一致。例如，美国共和党通常被认定为政治保守主义、经济古典自由主义、外交强硬主义的政党。团体通过政府来表达其利益诉求，而一旦其诉求被付诸实践，即可认定为政治活动。公共政策大都是政治团体之间用以确立新的规则体系、维持政治生态平衡、表达政治立场与态度的一种方式，因而政治团体之间的实力对比被打破，其影响力与效果也会发生相应变化，政策会逐渐向在冲突与对比中占据优势的政治团体倾斜。由于团体主义理论模型在公共政策分析中的应用更注重团体与集体利益，因而更适用于看重集体性，对个人思想及行为上的自由并不过多强调的社会形态，例如，前苏联在推行计划经济时，国家的生产、资源配置与产品消费等各方面都由政府统一规划与制定，个体在社会中的作用与地位并不明显，这种情况下，其公共政策就会自然倾向于团体主义。
（六）精英主义理论模型的应用
精英主义理论认为，政策的制定与方向导向并不受占据社会绝大多数的民众影响，而是统治阶层精英的利益所在与价值偏好，决策者操纵公共政策的制定与实施。这一理论模型认定民众对政策并不感兴趣，不懂、不会也不愿主动参与到政治活动中，在社会层级中，站在金字塔顶端的少数人影响着下层的绝大多数人，社会的发展就必然伴随着阶级分化，社会被分割成占据绝大多数资源与权利的少数精英阶层和占据少量社会资源与政治权利的多数被统治者，而被统治者要想实现上下层级的流动，必须要接受、认同并坚信上层精英的价值观，而且这种层级的流动通常是小范围的。此外，地处下层被统治者地位的民众，一旦在大的社会变动情况下（如革命等）翻身成为统治阶级，依旧会将这种阶级分化延续下去。例如，我国历代的农民起义，在拥有一定的地盘与政治话语权后，往往就脱离了原本的阶级队伍，站在原本阶级的对立面，拥有权力与资源的阶层依然是少数的精英阶层。精英主义理论模型认为，精英的根本目标在于维持现有秩序的稳定，以保持政治生态的平衡性，因而大多保守而稳健，不喜欢激进的公共政策。
三、结语
公共政策的提出、颁布与实行通常会受到诸多因素影响，社会环境的复杂变化使每种政治学理论都无法放之四海皆准，基于这一现实因素，在制定公共政策时，制定者应更全面而充分地考量社会环境，全面了解与分析各种政治学理论模型，在保证政策合理性的基础上制定政策，同时保证政策的公平性。
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[关键词]公司；政治参与；民主政治
[作者简介]李芳尚，中共泉州市委党校科社教研室副主任，副教授。福建 泉州362000
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)10-0118-03
党的十七大报告明确指出：“深化政治体制改革，要以保证人民当家作主为根本，以增强党的国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主；要坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”扩大公民有序政治参与是深化社会管理体制改革、改进和完善党的执政方式；特别是民主执政的必然要求；它对于全面推进社会主义民主政治建设以及构建社会主义和谐社会具有十分重要的现实意义。
一、公民政治参与已具备坚实的社会基础
所谓公民政治参与，是指公民通过合法的途径和方式，直接或间接参与和影响公共政策过程。表达自身利益要求和意愿的政治行为。公民政治参与是民主政治的基础，也是人民当家作主的直接体现。
我国当前正处在全面建设小康社会的历史时期，也是处于重大的社会转型期，经济市场化、政治民主化和社会法治化的进程加快以及社会利益格局的重新分化与调整，极大地冲击着民众传统的观念和行为方式，激发了民众的法治意识和民主参与意识，为实现公民政治参与提供了坚实的社会基础。
(一)市场经济的发展催生了民众利益意识的觉醒，为公民政治参与提供了动力条件
社会主义市场经济体制的确立和发展，深刻改变了原来计划经济条件下“利益一元化”、“利益无差别”的格局，导致社会经济结构和利益结构的多元化。社会主义市场经济的快速发展，极大地激发了民众利益意识的觉醒。为了获得更多的利益，民众开始通过各种途径追求自身合法的权益，民众要求参与和自身利益密切相关的公共决策和社会管理；要求政务公开，并通过各种途径要求各级党委政府在公共政策制定中能够反映、兼顾他们的利益，能够倾听他们的意愿，这为公民政治参与提供了最现实、最可靠的动力。
(二)社会主义民主政治的发展激发了民众的民主参与意识，为公民政治参与提供了政治前提条件
民主政治是培育公民政治参与意识的基础条件。我国社会主义民主政治的不断推进，深刻地影响着民众的价值观和行为方式，使民众能够依照民主程序和民主理念参与一些政治活动。同时，政治的民主化进程也促进了公民政治参与意识的成熟，民众对自身的的政治权利有了更清晰的认识，希望通过各种政治参与形式来表达自身的意愿和利益要求，维护社会利益分配的公平与公正，从而推动了公民政治参与的发展。
(三)社会法治化促进了民众法律意识的增强，为公民政治参与提供了法律保障
随着我国依法治国进程的深入推进，我国的政治生活和社会管理不断走向法治化、制度化，民众的法律意识不断增强。法治化的社会形态能够为公民政治参与提供合法的地位和途径；能够使民众通过各种法律途径参与公共政策的制定和社会管理过程，从而维护自身的各项合法权益，近些年来，在经济社会发展的同时，各级党委政府不断推进社会主义民主政治的法治化、规范化和制度化建设；公民的法治意识不断增强；公民政治参与的合法渠道不断拓宽。
通过各种形式的公民政治参与，能够增进党委政府与社会公众的沟通交流，减少摩擦，保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权；能够使公共决策更具科学性和透明度，使各种相关决策更加符合社会实际，更能体现民意、民心，从而促进社会生活的和谐稳定。
二、公民政治参与的现状
伴随着我国经济社会的快速发展和社会主义民主政治的逐步推进，社会公众政治参与积极性不断提高。各级党委政府在民主执政中就公民政治参与方面进行了积极大胆的探索与实践，取得了较大的进展，主要表现为以下几个方面：
一是全面推进政务公开，各级行政机关积极探索行政管理体制改革，不断创新行政管理方式，推动政务公开工作取得实质性进展，形成了比较完备的政务公开制度规范和工作机制。通过政府公报、新闻会、政务听证会、政府网站、政务阅览和文件查阅中心等形式公开政务。示政于民，问计于民，保障公民的知情权和监督权。
二是大力加强行政决策的公开性、透明性和公众参与性，各级党委政府积极探索，大力推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，在制定与群众利益密切的公共政策能够公开听取各方意见。如决策论证制度和专家咨询制度；重大决策公开、听证和协商制度；政府例会列席、旁听制度；网络建议制度等等，民众对公共决策提出的意见和建议，政府部门能够做出负责任的回应，如一些政府职能部门实行首问负责制、服务承诺制、决策反馈和纠错制度等。
三是基层民主制度建设不断完善。近些年来，我国城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织的民主建设进展较快。公民政治参与热情不断提高，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四方面取得了较大成绩，主要表现在：基层直接选举的范围不断扩大，差额选举的比例不断提高，村民自治、居民自治、企业职工自治的水平不断提升等方面。
公民政治参与在各个层次、各个领域的不断扩大，夯实了我们党民主执政的基石，推动了社会主义民主政治的向前发展。但我们也必须清楚地认识到，当前公民政治参与的总体水平还较低，还存在不少的问题，具体表现在：
一是公民政治参与的积极性、主动性较低，有些民众对参与和自身利益不是密切相关的公共决策活动热情较低，态度冷漠，缺乏主动性；有些民众是在从众心理的支配下参与进来的，而不是把参与公共决策当作是自己管理社会事务的权利来看待，带有明显的盲目性；还有一些民众往往是因为公共政策的实施造成自身利益受损的情况下，才被动地采取、借助新闻舆论干预等方式，甚至采取群体性对抗等不规范、不合法的参与形式。
二是公民政治参与的领域较窄、参与机制不健全。从现实情况看，公民政治参与的范围较为狭窄，目前，公众参与主要集中在城市规划、土地征迁、物价调整等几个领域，而在行业分配政策和相关重大社会问题的公共决策，如收入分配调节、环保、医疗、教育、社会保障等方面，公众参与的力度还远远不足。参与机制不健全，对于当前公民政治参与仍缺乏强有力的制度保障，主观性、随意性较浓。从实践来看，一些政府职能部门在决策过程中虽然也有公众参与，但公众的意愿并没有得到应有
的尊重，公众参与的效果不理想，给人走过场、搞形式主义之感。
三是部分领导干部思想认识不到位，部分领导干部仍然存在着较严重的官本位思想，喜欢独断专权，轻视民主与法制，不相信群众的智慧，不尊重公民应有的政治权利，仅仅把公众当作是管理的客体，当作作是政府政策的被动接受者和绝对服从者。一些领导干部害怕公众参与过多会影响政策的及时制定和社会稳定，消极冷漠对待公民政治参与，甚至千方百计压制各种公众参与活动。
上述种种问题的存在，严重阻碍了公民政治参与机制的正常运行和积极作用的有效发挥。
三、积极推进公民有序政治参与的对策思考
在一定意义上来说，公民政治参与程度愈高，民主政治的发展程度也就愈高。公民政治参与的程度和成效，也是衡量党科学执政、民主执政、依法执政水平的重要标志。因此，积极培育和不断扩大公民有序政治参与，对于维护公民合法权益，保障党和政府政策体系稳定。扩大社会主义民主，构建和谐民主的社会管理体系具有特别重要的意义。
(一)构建参与型政治文化，增强公民民主参与意识
规范化的公民政治参与，必须以高度的民主法治意识和自主参与意识为前提，因而必须具备相应的积极参与的政治文化环境，为公众参与营造一种良好的社会氛围。从现实情况来看，传统的封建政治文化在相当大的程度上仍然影响着一部分民众和领导干部，成为推动公民政治参与的思想桎梏，公民政治参与要取得成效，首先必须构建现代意义的参与型政治文化，加强公民意识教育，增强公民主体意识和参与意识，积极引导公民树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，提升公民j玫治参与的能力和水平。
(二)提高党委政府民主执政意识，充分重视公民政治参与
民主执政是时代的呼唤，也是人民的要求。从当前的社会实际来看，民众对政治参与的认同感和要求日益增强，这就要求各级党委政府必须按照民主执政的要求，创新社会管理方式。积极引入公众参与，培育和创新公众参与机制，在政策制定和社会管理过程中充分发挥公众参与的作用，增强公共决策的透明度和公众参与度。
(三)拓宽公民政治参与的途径
公民政治参与必须有规范、宽广的途径。为了扩大公民有序政治参与，在现有的社会协商对话机制、听证制度、民意测评制、：舆论参与和监督制等已经广泛开展并日趋完善的途径的基础上，各地要因地制宜，不断拓展符合当地实际的公民政治参与的有效形式，以更宽广的途径促进公众更多更好地参与政策制定和社会事务的管理；同时，在法律法规认可的前提下，要充分发挥群众的创造力，允许民众通过自己创造的、法律许可的、更适合群众情况的方式途径来进行政治参与。
(四)加强公民政治参与的制度化建设
公民有序政治参与要真正取得成效，制度建设至关重要。只有把公民政治参与的过程纳入法定的规则体系中,才能实现公民政治参与的程序化、规范化，因而，必须把全国各地正在逐渐完善起来的公民政治参与机制尽快纳入制度化的轨道，用法律规范和制度体系的形式把公众参与的内容、范围、方式等予以确定，使公民政治参与有章可循，同时，要建立健全公民政治参与的约束机制，对公民政治参与加以正确的引导和约束，用法律制度来制止非法参与、暴力参与现象。
人民民主是社会主义的生命。随着我国经济社会的发展和政治体制改革的深化，“小政府、大社会”日益成为政府改革价值取向的目标，广泛的公民政治参与将成为大势所趋。不断扩大公有序政治参与，也必将成为今后社会主义民主政治建设的主线之一。
[参考文献]
[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2007.
一、高校思想政治教育政策变迁的根本动力——社会环境
高校思想政治教育政策变迁作为一个子系统,其“”有一个更大的系统,即社会环境,包括经济环境、政治环境、文化环境,对高校思想政治教育政策变迁产生制约作用。
(一)经济体制与高校思想政治教育政策变迁
马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系,正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[1]因此,经济关系的变动是思想变动的主导因素。政策作为人们“思想”的产物,自然受到经济关系的制约。自建国以来,我国形成了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下,政府对社会事务进行集中管理,高校被定位于政治之中。围绕政府意志,高校思想政治教育政策只规定对大学生进行马克思主义理论、社会主旋律等意识形态教育。如1950年《关于实施高等学校课程改革的决定》确定在高校设立马列主义政治理论课程后,直至1976年的政策始终强调通过“学习毛泽东着作”、“选读马列主义经典着作”对大学生进行思想政治教育。从社会主旋律教育的规定来看,1950年《关于高等学校政治课教学方针、组织与方法的几项原则》规定了“反帝教育、土改教育、五爱教育”的工作重点。1961年《高教六十条》提出,要使大学生“具有爱国主义和国际主义精神,具有共产主义道德品质,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义,愿为社会主义服务,为人民服务”。
随着市场经济体制的出现,高校逐渐脱离政府的控制而拥有了非政治领域的自主社会空间。同时,市场经济条件下的大学生群体表现出“拥紧现实而放逐理想,追逐功利而嬉戏道义,尊重自我而淡薄群体”的价值取向[2]。对此,政府不得不调整政策,结束以阶级斗争为教育内容的时代,开始重视学校和学生的实际需要。1986年《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调要普及法律常识。1995年《中国普通高等学校德育大纲》把心理健康教育作为高校德育的重要组成部分。1994年《关于进一步加强和改进学生德育工作的若干意见》提出“校园文化”的教育途径。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》推进网络化教育的开展。
(二)政治体制与高校思想政治教育政策变迁
公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的,“体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[3]因此,对政策变迁影响最大的政治因素是政治体制。建国初期,我国建立了高度集权的政治体制,反映在政策领域即以中央精神和领导指示作为逻辑起点。如1950年《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》强调,“根据共同纲领文教政策”来规定“政治思想教育工作的重点”及其他方面。1970年《关于北京大学、清华大学招生(试点)的请示报告的批示》指出,遵照毛主席的教导,培养有文化科学理论、又有实践经验的劳动者。《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调,遵照胡启立同志关于“在全国各大学开设法律基础课”的指示开设法律基础课。
随着国家与社会二元分化进程的到来,高校思想政治教育政策中仍存在集权政治的“阴影”,但已不是“主流”。如1998年《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》强调,根据十五大精神进行课程设置及有关工作。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调,“深入贯彻十六大精神”加强和改进大学生思想政治教育。在这些政策中,我们明显感觉到政策导向的变化,即开始关注大学生的道德、心理和生活需要,政策的文本表述由“引导”代替“应当”、“必须”。在制定政策时,政府也逐渐跳出“权力的圈子”,积极迎合学校、教师、学生的利益和需要。如2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》历时9个月的调研,涉及全国几乎所有高校,体现在思想政治理论课的课程设置、宏观管理、教材建设等几个方面[4]。
(三)文化价值观与高校思想政治教育政策变迁
文化的因子总会深入制度的具体规定和内在精神,成为决定政策变迁的重要变量。改革开放前,社会文化价值观高度同质,人们把无条件地服从集体和权威的意志作为价值尺度,绝对否定人作为个体自我的存在。这种文化价值观决定了社会的一切事务由政府直接决定,民众(包括大学生)无权利质疑政策或拒绝执行政策,即使政策发生方向性错误仍得到运行,进而使高校思想政治教育“一错再错”。如1957年《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》出台后,高校思想政治教育越来越“左”,教育目标转向阶级斗争教育,教育内容转向对马列着作的学习,教育方式转向劳动改造,管理体制转向工农兵学员管理。1980年《关于加强高等学校学生思想政治教育工作的意见》出台后才逐渐“转轨”。
改革开放后,文化价值观多元突显,大学生群体出现了价值观“迷失与缺失、多元与偏离”[5]等现象,使政府主动地变革政策。如《在高等学校逐步开设共产主义思想品德课程的通知》、《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》、《中国普通高等学校德育大纲》增加了适合大学生价值观发展的教育内容;《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》增加了适合大学生个性需要的教育途径。在教育管理方面,1987年《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》提出“全党全社会都应当关心青年学生的健康成长”。在教育制度方面,《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出“学校德育工作要有法制保障。”
二、高校思想政治教育政策变迁的基础动力——政府
马克思、恩格斯认为,“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[6]因此,在政府管理国家公共事务的众多活动中,教育从来就是统治阶级维护、加强其政治统治的重要工具。大学生作为社会中具有一定知识水平和技术能力的行为个体,他们的思想和行为状态如何将直接关系到整个社会的发展。因此,高校思想政治教育始终是政府工作的重要部分。对高校思想政治教育进行管理不是我国政府独有的,世界各国政府都在采取各种方式对高校德育进行管理,只是管理方式不同而已。从我国高校思想政治教育的实际发展来看,政府通过制定和实施政策对高校思想政治教育进行全面干预,以使高校思想政治教育服务于国家和社会发展的需要。因此,政府是高校思想政治教育政策变迁的主导力量,是基础动力
政府在推动高校思想政治教育政策变迁的过程中,由官方主体(中共中央、国务院、教育部、、团中央等)主动提出,并在各高校选择有经验的思想政治教育教师进行旧、新政策的讨论,最终以官方主体的名义发文。如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》,首先是胡锦涛总书记专门就大学生思想教育作了3次重要批示,要求对加强和改进大学生思想政治教育做出部署,接下来由教育部组织力量对全国10个地区,包括北京地区、东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、上海地区、天津地区、西北地区、西南地区等多所高校进行调研,征集大量材料,并从地方高校选拔有一定教学经验的专家进行充分讨论的基础上,最后经中共中央、国务院批准形成的。在这种制度框架下形成的政策,更多地反映和代表了政府作为公共权力主体的利益,而大学生利益却无法真正得到体现,这种政策是“义务型”政策,即一项政策出台后,目标群体不得不履行一些新的义务或者增加履行原有义务的总量。由政府主导的高校思想政治教育政策以渐进变迁为主,少有激进变迁。从政策变迁的60余年来看,除《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》、“文化大革命”时期对政策作全面调整外,基本保持了政策的稳定变迁。政府推动高校思想政治教育政策变迁时,不是保持“价值无涉”或“价值中立”的,而是以一定的价值取向为基础。政府的价值取向表现在:(1)服务于社会发展的需要;(2)统一大学生思想和行为;(3)培养社会的接班人。
政府作为高校思想政治教育政策变迁的主导力量,主要是根据社会环境和大学生思想、行为的变化调整和终止旧的政策,制定和实施新的政策。从高校思想政治教育政策来看,建国之初政府全面学习前苏联,使政策在课程设置、教材选用、教学内容、教学方法、教育管理的规定上明显带有前苏联教育制度的痕迹。在社会主义改造完成后,受国际、国内形势的影响,大学生群体出现了不满和躁动倾向,为此政府推动政策转向服务于阶级斗争的需要,并相应增加了“阶级教育”、“劳动教育”、“社会教育”等内容。改革开放初期,受“文化大革命”的影响,大学生群体出现了对“自我”、“人生”、“价值”的认识和讨论,为此政府主动结束了阶级斗争教育,并推动政策从重视马列主义理论教育转向突出品德教育、法制教育、人生观教育。随着市场经济的建立,受“市场化”、“利益化”、“功利化”倾向的影响,大学生队伍出现了“理想淡化”、“信仰动摇”、“价值扭曲”、“责任感缺乏”、“心理素质欠佳”等倾向,为此政府再次调整政策,提出“校园文化建设”、“心理健康教育”、“网络教育”、“社会实践教育”等教育形式,提出建立德育工作的评估制度,制定有关德育工作的考核评价条例及实施办法。同时,制定大学生思想政治教育的经费投入制度,形成思想政治理论课的建设指标。
三、高校思想政治教育政策变迁的直接动力——大学生
公共政策作为承担着“对全社会价值做权威性分配功能”[1]的工具，在传统的政府一元治理模式下，其产出机制只能是“内生型”，政府或其代表主体是公共政策产出的唯一能动载体。在这种机制下产出的公共政策，往往更具有统治性和管制性，而缺少“公共性”。这种公共政策的产生机制在资本主义社会初期是普遍存在的。随着政治民主的开化，公民主体意识的觉醒，这种单向度、一中心、“内生型”的政策产生机制，受到越来越多的质疑和反对。一种主张网络化的多中心政策产出机制，在当前治理背景下得到了广泛关注和认同。
政策网络是“将网络理论引入公共政策领域，分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。”[2]政策网络涉及到社会领域的各类主体，这些主体或出于利益考量、兴趣，或出于“道德良心”，都主动地参与到政策的产出过程中来，使得网络治理背景下的政策产出机制呈现出与传统的单向度、一中心的“内生型”政策产生机制分庭抗礼的态势。当然，相异的政治文化背景下，不同的民主化进程和政治社会化，必定存在着多中心政策产生机制功能的强弱问题。另外，一国传统上崇尚自由主义抑或是“国家主义”，亦是影响这种政策产出机制功能强弱的重要因素。
一、多中心治理带来的政策产出机制的变化
多中心治理是“包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终达到对公共事务的管理。”[3]治理适用于公共事务的各个领域，而不仅仅是在公共政策产出方面。但在传统上由政府独享的政策过程中，这一表征体现得更为明显。具体而言，多中心治理给传统的政策产出机制带来了如下几个方面的变化：
（一）主体的多元性和平等化。“内生型”政策产生机制由政府主导，且“不愿将该问题扩散到公众议程当中”[4]274。政府是唯一政策产生主体，公众及其他社会组织都是公共政策的被动作用对象。这种政策是政府意志的表达，本质上是排斥其他社会主体介入的。因权力逻辑未得到有效的解释和理顺，政府往往成为超然于公众之上的，以“自我利益”为行动依归的“利维坦”。政府与公众及其他社会主体之间是管制与被管制的关系，“官贵民轻”的思想较为流行。在多中心治理下，公共政策产生主体趋于多元化，公共政策所涉对象均可积极地参与到该政策形成过程中来，且这种行为作为一种“政治民主化”过程和公民权利彰显的途径日益被重视，并成为宪政的重要组成部分。之所以出现这种格局，是因为市场经济的发展带来了利益主体的多元化和平等观念的萌发和日益强化。新的国家观念和政府权力逻辑的产生，催生了公众对于公共权力的新的审视和认识。公众等其他社会主体日益更多地将公共事务视为自己的事务，而非与自己距离较远的“国家事务”。在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。
在多元的政策产出主体之间，已逐步打破了原有的命令与服从、主导与被动的局面，越来越多的公众及其他社会主体要求以与政府平等的“伙伴”关系加入到政策制定过程。在新公共管理理论推动下，且基于当前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，将更多原来独享的权力向社会分权，逐步接受了公众、社会组织、企业等与自己平等参与政策产出过程的多中心态势。政策产出主体的多元性和平等化成为当前公共政策产出机制的一个重要特征，并且有逐步强化的趋势。这既是对当前新公共管理理论的一种回应，也是推动新公共管理理论在政府治理变革中进一步深入的强大动力。
（二）政府回应性政策制定常态化。回应性是指“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求做出反应并采取积极措施解决问题，是应答、回复和把承诺转化为实践的过程，即通过政府对公众和公众对政府的双向互动（回应）实现的。”[5]作为民主政治下的政府必须具备回应能力。这既是其获取合法性的重要途径，也是其掌握公共问题客观真实情况的重要手段。传统上，政府对于公众的呼声是漠视的，认为“民众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集团的价值偏好’”[6]。这里的精英集团，理所当然的以政府为主体。政府通过“内生型”机制产出政策，并以公共权力组织加以推行，在整个政策过程中，对公众的反应是很少关注和关心的。但现在这种状况早已发生了改变，政府“回应性”政策制定已成为一种普遍的政策产出动源，而政府已不能再仅仅从自身视角确定政策的产出了。从科学的政策产出机制来讲，政府回应性是一种针对公共问题最为直接的政策产出机制。这种机制往往因具有针对性、直接性和时效性而受到各国政府的普遍重视。英国政府《公民宪章》运动，即是一种政府回应性最为典型的案例。政府通过对公众呼声高、关注强的社会问题，迅速做出回应，在公众参与下出台相关的解决政策方案，这既表明了政府对公众问题的重视，也体现了政府“公共行政精神”的回归；既能有效防止问题扩大化，又能使政府绩效得以提升。目前，各国政府都已认识到这一点，政府回应性政策产出已逐步成为一种常态化的政策产出机制。当然，政府回应性政策产出的常态化，并没有完全替代政府“内生型”政策产出。政府仍然作为一个主动性的主体时刻关注着社会公共问题，以自己的视角去观察、界定、理清公共问题，进而通过制定出一系列影响经济社会发展的公共政策。但无论如何，在多中心治理下，“内生型”政策产生机制已经不再是政府的唯一可选途径。
（三）“内生型”政策认同性危机。“政治认同是一定政治生态条件下政治主体对政治客体所表现出的一种政治归属感，一种认知、判断、价值认可的心理认识过程，以及参与、维护与促进政治体系发展的政治参与过程。”[7]只有认同的，才会被主动接受，也才更具稳定性与合法性。认同性的获得和提升，受多种因素的作用，这里既有利益的原因，也有观念的问题；既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公众的参与权利是得到充分的释放的，这种政策产出机制能够体现当前政策制定领域的最大民主。而“内生型”公共政策产出机制，往往因其封闭性，而忽略了公众的参与，使这类政策产出要么在利益上很难反映公众的真实需要，因信息缺陷而缺少针对性；要么因公众权利被漠视，带来对政策过程的无知与冷漠。在多中心治理出现前，也许这种政策产出机制还未遭遇到“合法性”的质疑，但多中心治理的示范效应将使得这一“封闭性”的政策产出机制的认同性削弱到极点。一项公共政策如果缺乏基本的认同，那么在具体的施行过程中，必将遇到较大的阻力。当然，推行公共政策可以运用强制权力，但运用这种权力犹如“饮鸩止渴”，往往会带来一系列的反弹和对“公共权力合法性”危机的侵蚀。在当前民主政治日益成为政治合法化基石的今天，对于如何化解“内生型”政策产出机制带来的危机，也应给予足够的重视。
（四）政策参与的广度和深度得以强化。多中心治理下，政策的产出日益呈现网络化，这既是某一政策产出机制的特征，也是多种政策产出机制并存状态下的共同特征的呈现。多中心的政策产出机制，既体现了公众参与的深度和广度，又是这一参与广度和深度的必然产物。必须承认，在这一多中心治理机制产生之前，政府封闭的“内生型”产出机制是排斥和漠视公众主动精神的。即使是在多中心治理理念已广为流行的今天，在一些核心的政策领域，公众的主人翁身份仍未得到充分的体现。但无论如何，当前公众参与政策产出机制的广度和深度是以往任何时候都无法比拟的。
当前，公众参与政策产出机制的方式有以下几种：一是参与“内生型”政策产出机制。在这种政策参与过程中，公众及其他社会主体主要处于辅助地位，政府始终主导着这一产出过程。当然，我们也不能否认公众参与对这一机制产生的影响。通过公众的参与可以有效地纠偏补过，防止政策偏离“公共性”，同时也可以彰显公民权利，有效地缓解“认同性”带来的压力；二是通过各种媒介营造一种公共问题亟待解决的氛围，以此引起政府的关注，从而使公共问题进入政府议程。这一途径，说到底就是取得政府回应性；三是公众作为多元治理之一维，与其他社会参与主体一起分享政府公共政策产出权力。在这里，公众是作为与政府平等的主体出现的。他们会针对特定公共问题提出政策建议，通过联合其他社会参与主体，在与政府互动的过程中，使得该政策建议进入政府议程，从而取得合法性。
二、多中心治理下政策产出机制存在的问题
与传统的“内生型”政策产出机制相较，多元政策产出机制无疑取得了很大的进步。但是，不可否认的是，多中心治理下政策产出机制在张扬民主治理价值的同时，也暴露出亟待克服和解决的弊端。
（一）政策产出的效率问题。民主与效率似乎是个悖论。我们不得不承认，在强调民主的同时，有可能带来效率的流失。多中心治理下政策产出机制的核心精神就是民主。当然，在这种民主基础上往往还有科学的意蕴。在所有的决策体制中，单单从决策过程耗费时间与经济的角度来看，“独裁制可以做到决策迅速，省时、省钱，决策成本最低”[8]。而民主制却常常出现“决策迟缓，责任分散，易于导致争功诿过，增加决策成本”[4]204的现象。也就是说，在通常情况下，决策权力越集中，往往决策过程越迅速，耗费资源越少；决策权力越分散，往往决策过程越迟缓，耗费资源就越多。但从决策的外部社会成本来看，独裁体制可能带来政治合法性的流失，而民主却可以进一步巩固和增强政治的合法性。在将社会价值视作终极价值的当下，民主制是一种无法抗拒的社会潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在这种治理格局中，政府的公共权威进一步的弱化，公民权利取得与公共权威就公共问题共同进行政策产出的平等地位。在这一政策产出机制的具体运作过程中，不可避免地出现，基于不同的利益立场，相互区别的甚至冲突的政策建议。在公共权威协调各种政策建议，最终达成一致，进而实现合法化的过程中，充斥着多方的博弈，时间、资金等资源也在这一博弈过程中不同程度地流失，致使该政策产出机制的效率低下。在这里似乎可以总结出一个规律：越民主的决策机制，往往带来的时间、经济成本越大，决策效率越低。这也是现代国家难以施行直接民主的关键原因。
（二）政府理性被绑架的危险。众所周知，政府合法性来源于公众对公权力的自觉认同。政府若要进一步巩固其合法性，就不得不通过各种途径获取和掌握更多的公众认同性资源。对公众的积极回应和迎合，在一定程度上是一种能起到立竿见影效果的认同性资源。民主制国家，无论执政党抑或政府，对于公众的呼声和需求偏好都是甚为重视的。但政府在过多地获取和利用这一资源的过程中，有可能会出现一个极端或者谬误的行为取向，即无原则地回应和迎合公众。当然，在多数情况下，政府在公共行政过程中，都能秉持其科学理性的原则，毫无偏私地从客观的角度就公共问题做出科学合理的决策。但我们且不能因政府聚集了大量的对社会问题能够进行科学建议的参谋咨询人员，与政府行政过程的法之规定性，而就对政府一直能够保持理性而不抱任何质疑。一个很鲜明的例子：在公众短期利益需求和社会长期利益发展的选择中，政府往往会迎合公众呼声选择满足公众的短期利益，而罔顾社会长远利益。在多中心治理下，对公共政策产出参与的主体越多，力量越强大，政府作为多中心之一维，越有可能被公众意志绑架，从而抛弃其应有的理性，以回应和迎合公众偏好。这可能带来一个恶性循环：政府在竭力回应和迎合公众偏好的动机下出台了公众建议或所期望的公共政策，而该公共政策却因公众对公共问题认知能力的局限，缺乏必要的合理性和科学性，在具体的施行过程中未能很好地解决问题，甚至造成了问题的恶化或者招致新的社会问题，使公众明显感到利益的损失。这时，公众所选择的不会是自我原因的剖析，而是将责任归结为政府的无能，进而要求出台新一轮的治理措施。而多中心治理下，新一轮的治理措施的产出，政府作为治理主体之一，为回应和迎合公众需要，又有可能被其他治理主体左右，再次出台非理性的政策。
（三）可能带来更大的政策执行阻力。民主政治背景下，公民意志是政府公共政策执行不得不考虑的因素。得到公众认同和支持的政策，执行过程往往较为顺利，执行效果也较为良好；遭到公众较多反对的政策，往往在执行过程中遇到的抵制阻力也较大，政府执行公共政策可能要花费较大的物质、时间成本，甚至于合法性的代价。在多中心治理下，公共政策产出是多中心协作的结果，此类公共政策出台后，往往因公众具有较高的认同度和认知度，能较为顺利地推行。但由政府主导的“内生型”政策产出，却可能因公众缺少参与而少有认同，在执行过程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步确立的过程中，公民意识也普遍觉醒，公众对传统上政府主导的一元化“内生型”政策产出机制普遍抱有质疑，认为那是“政治精英”的意志，而非公众的观念。因此，希望将越来越多的政策产出置于多中心的政策产出机制之下。但囿于成本、利益等因素的考虑，政府不可能将任何政策产出都置于该机制之下。这也就带来了公众对于政府决策民主化和向社会分权行动的质疑。
“公共选择理论”将政府拉下了“公共人”的神坛，政府“自利性”立场在各国都得到不同程度的印证。在此理论的影响下，公众对于政府“内生型”的政策产出更是抱有敌意，认为政府之所以不愿将该政策置于多中心治理机制下，是因该项政策可能涉及到对“集团利益”的维护，该项政策一旦推行，必将造成公共利益的损失，因此，也就更加坚定了他们反对这类公共政策的信念。随着政治民主化的推进，越来越多的公共政策产出将会置于多中心的治理机制之下，政府传统上的“内生型”政策产出也会越来越多地受到质疑，执行的阻力也会相应的增大。
三、多中心治理下政策产出机制的优化路径
优化多中心治理下的政策产出机制，既是民主政治发展的需要，也是使现实的决策机制更趋科学性的必然选择。具体而言，可以从以下几个方面着手对该政策产出机制进行优化：
（一）建立多中心政策产出的协调机制。多中心治理下公共政策产出是多种主体共同作用的结果。在这种格局下，理论上，政府、社会组织、个人等构成一个平等的政策产出网络，治理的机制是主体间的合作。但不可否认的是，这一格局下由于存在着各主体力量的强弱对比，合作的意愿、搭便车的心理等原因，致使这一合作经常难免夹杂着“博弈”和投机的元素，致使合作的效果大为削弱，使得决策的成本大为增加。因此，有必要建立一种能够使合作纯粹化的协调机制，使合作真正形成合力，大大提升这一政策产出的效率。这一协调机制必须拥有相应的权威性，因为只有权威性，才能带来大家自觉遵守的意愿。目前，只有政府才具有使该机制顺利取得权威性的合法权力。当然，政府在建立这一协调机制的过程中，还必须充分考虑到公民与社会的意见和建议，并在此基础上，经由法定程序出台具有法律性的文件。该文件的制定不是为了约束多中心政策参与主体的合法权力（利），而是对掣肘合作机制的行为进行有效地规范，如，使处于强势地位的政府尽量约束公权行为，能以平等合作主体的身份与其他参与主体就共同问题进行研究，并在意见交流的基础上制定可行的政策。另一方面也应对积极参与合作的政策主体给予适当的激励，而不能以所谓的“效率”之名，限制政策参与主体的数量和范围。
有了相应的法定性协调性文件后，还需要有效地贯彻这一文件，使各类主体真正或自愿或在规范下遵循文件精神。由于社会主体的分散性和不稳定性，因而担负贯彻合作机制的主导者理应是政府，但与此同时，政府也应成为其他社会主体的监督对象，只有这样才能有效杜绝强势的政府破坏合作机制的冲动。只有严格遵循合作机制，多中心治理下的政策产出机制才能够改善“绩效”。
（二）完善政府责任机制。完善政府责任机制，首先必须明确界定政府的责任。在厘清政府责任的基础上，对政府违责行为进行追究和惩处。在全能政府理念下，政府的责任被无限的扩展，即使原本属于私域的问题，都有可能被附会上政府的责任。这带来了政府运作的“责任”重疴，使政府的公共行为谨小慎微，畏首畏尾，导致了政府行为的低效和无为。新公共管理理论和治理理念带来了政府责任的重新界定，小政府的思想如今已颇受社会欢迎。这时，政府一方面减缩公共职能，另一方面，也应当减卸相应的责任负荷。在多中心治理下的政策产出，政府具有纠错正偏的责任。针对某一公共问题，政府可组织相应的智囊机构进行研究，提出具有科学性的操作方案，将这一方案与多中心治理下的政策产出做一对比，如两者吻合，则可以迅速付诸合法化和施行；如发现两者有较大出入，则可通过宣传引导、强制主导等途径使其他主体接受具有科学性的公共政策。如果政府在这一过程中，一味地迎合其他治理主体，则出台的公共政策在实施过程中带来的不良后果，政府理应承担相应的责任。如果政府耗费周折，主动纠偏但在未能抗拒公众巨大压力下，而出台和实施了虽符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科学性”的政策时，所带来的不良后果，除非确系政府实施过程失当外，其他不良后果的责任理应由社会承担。只有这样，政府在多中心治理下的政策产出机制中，才能够保持理性的独立。
关键词： 高校思想政治教育 社会参与机制 制度保障
高校思想政治教育社会参与机制是在高校思想政治教育实践活动中，通过建立富有生机活力的制度、规章、运行程序等，促进高校与社会的良性双向互动，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。这一机制以高校和社会的双向互动为着眼点，以实践育人、社会环境优化为最终目标，以制度建设为保障。从某种程度上说，机制的运行状况取决于制度制定和运行的状况。机制的保障过程就是建立、健全并贯彻、执行相关制度的过程。
制度是一定历史条件下国家、政党、社会团体形成的关于政治、经济、文化、社会生活等方面的行为规则和办事章程。广义的制度包括国家、各级政府颁布的各种法律、法规、规章、政策等，也就是制度框架或制度环境。狭义的制度，是指机关、团体、企事业单位为规范本部门所属单位或本单位所属人员或个人活动而制定的程序性条文，也就是制度设计。制度的根本特征是对人行为的规制。“制度反映着特定的价值观，它们是价值追求的手段”。［1］通过对高校和社会在思想政治教育方面的双向互动行为进行规制，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。制度是建立机制的基础。无论是广义的制度还是狭义的制度，都是任何一种社会机制正常运行必不可少的组成要素。它不仅规定了构成要素的主要内容，而且反映了构成要素之间的相互联系。机制的保障过程就是建立健全一系列使机制各组成要素能够正常运行并发挥预期功能的配套制度的过程。由于制度本身具有规范性、制约性和稳定性，有了制度保障，就能促使高校和社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
一、高校思想政治教育社会参与机制的政策、法律保障体系
高校思想政治教育的政策和法律保障体系构成这一机制运行的制度框架和制度环境。当前，我国关于高校思想政治教育社会参与的政策和法律并不存在泾渭分明的界限，甚至有的制度既是政策又是法律。
（一）高校思想政治教育社会参与机制的政策保障体系。
党和国家高度重视高校思想政治教育，重视高校思想政治教育的社会参与问题。全国层面的政策集中体现在《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》中。该文件指出：“全社会关心支持大学生思想政治教育的合力尚未形成”，要“制定有关政策和法规，不仅要有利于经济和各项事业的发展，而且要有利于大学生的健康成长。要建立健全党委统一领导，党政群齐抓共管、有关部门各负其责、全社会大力支持的领导体制和工作机制，形成全党全社会共同关心支持大学生思想政治教育的强大合力”。部门层面的政策主要体现在《教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》、《教育部关于加强高等学校辅导员班主任队伍建设的意见》和《教育部关于全面提高高等学校教育质量的若干意见》中。这些文件指出要加强实践教学环节，建立健全社会接收高校学生实践制度。与此同时，中央领导也多次发表讲话，表明对大学生思想政治教育社会参与问题的重视。如在《关于教育问题的谈话》中指出：“对教育事业，全社会都要关心支持，尤其要加强对青少年进行爱国主义、集体主义、社会主义的思想教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观。”在十报告中指出，“中国特色社会主义事业是面向未来的事业，需要一代又一代有志青年接续奋斗。全党都要关注青年、关心青年、关爱青年，倾听青年心声，鼓励青年成长，支持青年创业。”这些政策都体现了党和国家对高校思想政治教育社会参与问题的高度重视。但是，深入到这一框架下，高校思想政治教育社会参与政策存在不少缺陷。
第一，缺乏前瞻性。高校思想政治教育是一系统工程。由于受到各种复杂因素的影响，高校思想政治教育始终处于不断变化的过程中。这就需要高校思想政治教育政策的制定有一定的预见性。但多数情况下，高校思想政治教育政策的出台只是为了解决当前突出的问题。
第二，缺乏约束性。部委级以上高校思想政治教育政策文件多使用通知、意见之类的文种，只有少数的规定、决定，缺乏硬性规定。
第三，缺乏可操作性。高校思想政治教育政策指导性、原则性强，程序性，步骤性弱。
第四，缺乏配套性。从纵向来说，前期政策的完善不及时，没有后续政策作补充；从横向来说，政策之间衔接不够。
正是由于高校思想政治教育社会参与政策存在这些不足之处，因此它的执行效果就不够理想。当前，我国要进一步完善高校思想政治教育社会参与政策，增强它的预见性、可操作性和约束性，注意政策体系之间的协调和配合。
（二）高校思想政治教育社会参与的法律保障体系
关于高校思想政治教育的社会参与问题，政策已经有了明确的规定，但必须有相应的法律法规配套，才能明确教育者、受教育者和社会组织等的权利和义务。法律保障的主要功能在于依据国家强制力来规范和推行社会主导的教育价值，同时，抵御和消解社会中的不良影响力，从而有力地推动高校与社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
从现状来看，有关教育特别是高校思想政治教育社会参与法律法规的制定和运行是我国法制工作的薄弱环节。
第一，从数量上来看，我国关于教育方面的立法不多，关于高校思想政治教育社会参与方面的立法更少。
关于教育方面的立法主要有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等一系列教育法律。与此同时，教育部也出台了相应的部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》、《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》、《教育部关于加强教育法制建设的意见》等。2004年，国家专门针对高校思想政治教育工作，颁布了《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》这一具有全局指导意义的教育行政法规。2005年，中共中央宣传部、教育部颁布了《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》。关于高校思想政治教育社会参与方面的立法散见于这些文件中。
第二，从立法质量来看，我国高校思想政治教育社会参与立法存在诸多不足之处。
（1）高校思想政治教育社会参与方面的立法以行政法规和部门规章为渊源，其法律效力低于由全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律，与高校思想政治教育的重要地位不匹配。
（2）高校思想政治教育社会参与方面的立法原则性、指导性强，程序性、可操作性差。它主要表现为倡导性规定，如何做、怎样做的程序和步骤，不做的法律后果等缺乏具体的规定。
（3）高校思想政治教育社会参与方面的立法缺乏前瞻性，系统性不足。它的发展比较滞后，总体上处于一种后发性的被动式补救状态，没有发挥法律的引导功能。另外，相关的法律不配套，没有形成法规体系的合力。
我国高校思想政治教育社会参与的立法与政策的不足存在类似之处，是因为两者的界限并不分明，当前在高校思想政治教育方面还是政策占主导，政策是法律的灵魂，政策的缺陷也会通过法律的不足表现出来。在十报告中指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”所以高校思想政治教育社会参与的制度保障要加快由政策主导型向法律主导型转变。
鉴于我国在思想政治教育尤其在高校思想政治教育社会参与方面的立法现状，当前我国要借鉴国外这方面的立法经验，建立、健全、落实关于高校思想政治教育社会参与的法律、法规体系。
思想政治教育的社会参与问题是世界许多国家都非常重视的问题。以美国为例，1991年4月，布什政府签发了全美教育改革文件《美国2002：教育战略》；1993年，克林顿政府颁布了《2000年目标：美国教育法》［2］。《2000年目标：美国教育法》不但要求学校要做的无、暴力、武器、酒精和有良好的法律与充满好学上进风气的场所，而且要求全社会都关心青少年的成长，参与促使青少年增长社会知识、文化知识和感情的活动。［3］48-51该法对社区、社会各界、传媒、宗教对学生思想政治教育有作用的方方面面提出了具体的要求和目标。法国制定了针对公民教育的《教育指导法案》，对政府、社会团体、家庭在青少年公民教育中的地位、作用和权利义务作了全面而具体的规定，它是法国公民、社会组织参与公民教育的法律保障。依据此法案，法国成立了全国性社会参与管理机构——“教育高级委员会”，统一领导社会参与工作。［4］这些为我国构建高校思想政治教育社会参与机制的法律保障提供了有益的启示。
第一，制定保障社会参与高校思想政治教育的《思想政治教育促进法》或《公民教育促进法》。在这部法律中规定参与主体的权利和义务，使主体明确其责权利，能够预期自己行为所产生的后果，从而规范其行为，发挥法律的引导、促进、保障和制约作用；在这部法律所能调整范围内尽可能具体化，增强其可操作性和可行性。
第二，健全已有的法律法规体系，注意法律法规体系的协调与配套。高校思想政治教育是一系统工程，高校思想政治教育社会参与机制涉及社会生活的方方面面，要为这一机制的构建提供法律保障，单靠一部法律是不可能完成的。比如要调动企业参与高校思想政治教育的积极性，对它实行税收优惠、融资优惠等激励措施就需要相关法规政策的配合。
第三，落实现有的法律制度，使它由文本上的静态法条转化为现实生活和教学实践中动态的法律。通过多种渠道，培育和提高公民的法律素养和法治意识，树立法治的权威，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供良好的法律文化土壤；综合运用以法律为主的治理手段加强对文化市场、娱乐场所和高校周边的监管，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供健康的环境。
二、高校自身思想政治教育社会参与机制的制度保障体系
为了将国家各项关于高校思想政治教育社会参与的法律法规政策落到实处，高校所创立、制定并实施的实践教学管理制度、工作制度和责任制度构成狭义层面的制度，也就是制度安排。制度安排是在制度框架内制定的，它必须符合制度框架的要求。制度安排对高校思想政治教育社会参与机制的运行会发生直接的影响。高校围绕实践育人目标，建立和健全高校思想政治教育社会参与各项制度，用于调整实践教学各方面的关系，使高校思想政治教育社会参与行为有章可循，能调动教师和学生的责任感和积极性，提高实践教学的实效性。
保障高校思想政治教育社会参与的制度按其性质和内容，可分为三类，即日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度。日常行政管理制度是为了实现实践育人的目标，保障实践教学能够顺利开展对高校的学生和教师制定的日常行为规则。如针对学生管理制定的学分制度、学位制度、实践教学制度、校园文化建设制度等；针对教师管理制定的培训、进修制度、教学评估制度等。工作管理制度是为了对高校思想政治教育实践教学工作或活动加强管理，保证其顺利有效地进行而制定的工作程序和行为规则。如实践经费管理制度、实践教学登记制度、实践基地建设制度等。责任管理制度是为了明确高校思想政治教育社会参与中教育主体的分工与责任，保证教育主体按照自己的职责有秩序地，协调地完成实践教学任务而制定的行为规则。如教师岗位职责制度、行政部门岗位职责制度、实践教学事故的认定等。在高校思想政治教育实践教学管理中，应把实践教学管理的各个环节具体化并加以分解，落实到每一个人、每一个部门，使高校思想政治教育实践教学管理决策、管理权力、管理投入、管理任务、管理效果责任到人。保障高校思想政治教育社会参与的日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度是相互配合、相互协调的体系，三者才能形成制度合力，从而实现实践育人的目标。
高校思想政治教育社会参与问题是一项非常精细的系统性工作，不可能事无巨细地规定。所以高校思想政治教育社会参与的制度安排关键在于构建一种有章可循的稳定的工作机制，理顺各主体之间的责权关系，使得高校思想政治教育社会参与的主体能够预期自己行为所产生的后果，从而规范他们的行为。当前许多高校制定了不少有关思想政治教育社会参与的规章制度，但效果并不理想，究其原因主要在于：制度意识差；各个部门的制度之间协调性低、配套性差；制度运行不稳定等。所以，制度安排不在于制度的数量，关键在于制度能在一个相当长的时间内协调运行。高校应建立适应本地区、本校实际的思想政治教育社会参与的制度体系并使之相互协调、相互配合。另外，实践是变化发展的，保障高校思想政治教育社会参与的制度安排不能故步自封，也要进行变革和创新，在制度的变动性和相对稳定性之间保持平衡。
保障高校思想政治教育社会参与机制运行的政策、法律体系和高校自身的制度体系是密切配合、相互作用的。政策、法律体系作为制度框架，制约着高校的制度体系，高校自身的制度体系必须遵守相关政策、法律体系的规定；高校自身的制度体系是政策、法律体系的具体化。这两者相互协调、相互作用才能形成制度合力，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供坚实后盾，在高校与社会的良性双向互动中实现育人目标，提高整个社会的精神文明程度。
参考文献：
［1］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.
［2］闵小平.美国思想政治教育模式及其借鉴意义［J］.安康师专学报，2002（4）.
［3］赵康太.试论美国思想政治教育的社会化、具象化和实践化路径［J］.思想理论教育导刊，2007（4）.
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