关键词：公司社会责任财务管理目标公司治理结构
一、公司社会责任理论
随着公司制度的出现与发展，人类生产力与财富随之迅速成倍提高和增加，并且人类生活的方方面面也都在公司制度的影响下不断变化，这符合了人们把公司作为营利工具的观念。公司营利的巨大功能是其魅力根本所在。然而公司制度也是一把“双刃剑”，在其为社会带来财富的同时，也带来了环境污染、虐待雇员、劣质产品、坑害债权人及公司犯罪行为等社会问题。究其原因，主要原因在于公司经营者还没有清楚地认识到公司在获取利润的同时还要承担一定的社会责任。
公司社会责任，是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的惟一存在目的，而应当最大限度地增进股东之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括雇员（职工）利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等内容。其中，与公司存在和运营密切相关的股东之外的利害关系人即:债权人、职工、消费者、供应商等是公司承担社会责任的主要对象。可见，公司社会责任并不仅仅意味着公司的利他主义行为或慈善行为。公司社会责任是对公司绝对营利性的一种修正。
公司是以营利为其生存的目的，并且公司是各种自利的人的集合。所以在营利过程中务必处理好公司社会成员与其他社会成员之间的利益分配关系。只有这样公司才能具有生命力，才能发展，并且在发展中求得生存，最终实现其营利的目的。也就是说，公司的社会责任是源于这个基本命题生成并展开的，或者说公司的社会责任源于公司营利过程中与其他社会成员之间的利益冲突与摩擦的调整，为了保障公司活动过程中其他利益关系人的权益，必须给予公司经营活动一定的限制，使其承担相应的社会责任，以致公司与利益关系人权益之均衡。
那么公司应怎样承担社会责任呢，由谁来决定公司是否承担社会责任？这涉及到在现代公司治理结构中谁是真正的决策者以及这个决策者价值取向的问题。公司治理结构是现代公司制度中最重要的构架。现代公司制度区别于系统企业的根本点在于所有权和经营权的分离，从而需要在所有者和经营者之间形成一种相互制衡的机制，用以对企业进行管理和控制。现代企业中的公司治理结构正是这样一种协调股东和债权人、职工之间关系的一种机制，它涉及到激励与约束等多方面的内容。治理结构的发展趋势是建立一个良好的公司治理结构以激励企业更有效地利用资源，以更好地实现公司的目标。但公司的目标，也就是进行财务决策时的目标，是追求股东财富的最大化？还是追求企业价值的最大化？还是其他目标？在这样一个根本性问题上，遵循不同的逻辑，将形成不同的公司治理
模式。
二、公司社会责任理论对财务管理目标的影响
（一）股东价值最大化
股东价值最大化是指通过财务上的合理经营，为股东带来最多的财富。这种观点认为，公司归股东所有，企业的所有者即股东和经营者是一种委托关系，经营者应最大限度地谋求股东利益。在资本市场上，股东的财富是由股票的价格决定的，所以，股东价值最大化也可以理解为最大限度地提高股票价格。股东价值最大化目标考虑了资金时间价值和风险因素，因为股票价格是企业现在和未来价值的体现。同时股东价值最大化在某种程度上能够克服企业追求短期利润的行为，因为股票价格的高低不仅受当前利润的影响，更重要的是企业未来的发展潜力。股东价值最大化目标容易量化，因为股票价格很容易从股票市场上取得，便于进行考核和评价。但是，股东价值最大化也存在着一定的弊端:它只强调股东利益，而忽视其他利害关系人（如债权人、管理者、职工等）的利益，从而影响到企业的生产经营活动，不利于企业的长远发展。而且股票价格中有一些管理当局不可控制的因素，如外部环境的限制、经济活动的一般水平以及股票市场状况等。将不可控因素导入财务管理目标是不合理的。
（二）企业价值最大化
由于股东价值最大化存在上述缺点，有人提出了企业财务管理的目标应为企业价值最大化。企业价值最大化是指通过财务上的合理经营，在考虑资金的时间价值和风险的基础上，使企业的总价值达到最大。所谓企业价值是指企业全部资产的市场价值，它可以通过资产评估来确定其大小，也可以采用折现的方法来表示。企业价值最大化目标目前被大多数人认为是最好的目标，其优点在于:充分考虑了取得报酬的时间和风险，符合财务管理的实质。同时，能够克服企业追求短期利润的行为，因为企业的价值更多的受企业未来发展潜力的影响。
（三）社会利益价值最大化
企业价值最大化相对于股东价值最大化有一定的优点，但是也同样存在着一定的缺陷:①没有考虑除股东和债权人以外的利益相关者的利益。②忽视企业对社会责任的履行，因为企业要履行社会责任必然要影响到其价值的增加。③忽视对人力资源、无形资产等方面的开发与投入，因为这些资源难以计量，无法反映出企业价值的增加。
因此，笔者通过以上的分析提出，企业财务管理的目标应定位在：社会利益价值最大化。公司承担社会责任的主体范围主要是股东、经理、职工和债权人，他们向公司投入了物质资本、知识资本、人力资本和债务资本。所以公司的财务管理目标应综合考虑他们的利益，应定位在社会利益价值最大化。
根据公司社会责任理论，公司并非只是股东所有，而是由不同利益主体如股东、债权人、职工通过契约形成的一个联结体，并按照契约形成不同利益主体所拥有的不同权力，所有这些不同利益主体都对公司投入了专用性资产。因此，公司在进行决策时，其管理者的工作重心应从股东转向更广泛的不同利益主体。在公司社会责任理论下，公司财务管理目标也必然从股东价值最大化和企业价值最大化转向社会利益价值最大化。
通过以上的分析我们可以看出，公司社会责任理论影响公司的财务管理目标。随着对公司社会责任理论理解的加深，财务管理目标已经从股东价值最大化和企业价值最大化转向社会利益价值最大化。
三、对公司治理结构的新认识
公司确定财务管理目标后，就必须采取一些手段，建立一套科学合理的机制。公司治理结构就是这样一种机制，为公司的财务管理目标服务。同时，公司治理结构构建的完善，有利于财务管理目标的实现。
在公司财务管理目标确定为股东价值最大化或企业价值最大化时，其公司治理结构也是围绕这个目标确立的。这时的公司治理结构就是传统的股东至上的公司治理结构模式：股东是公司的所有者，由股东组成的股东大会选举董事会，由董事会聘任经理人员，由经理人员进行企业的战略设计并经营企业，实现股东价值最大化。随着公司社会责任理论的发展和对公司理解的变化，公司财务管理目标确定为社会利益价值最大化时，公司治理结构也因此发生了变化，从传统的股东至上的模式向不同利益主体直接参与的公司治理结构模式转变。在这种模式中，公司并非只是股东所有的，而是由不同利益主体如股东、债权人、职工通过契约形成的一个联结体，并按照契约形成不同利益主体所拥有的不同权力，所有这些不同利益主体都对公司投入了专用性资产。因此，他们都应该参与公司决策，为实现公司财务管理目标而努力。
因此，笔者认为从公司治理结构对财务管理目标的作用和影响来讲，公司治理结构可以被看作是实现企业财务管理目标的一种工具和手段。财务管理作为企业管理系统中的核心子系统，又存在和运行于公司治理结构框架中。财务管理目标能否实现关键在于公司治理结构。良好的公司治理结构是增强经济活力，提高经济绩效的基本手段。
由以上的分析可见，公司社会责任通过影响公司财务管理目标，进而影响公司治理结构。公司治理结构的完善与否也影响财务管理目标和公司社会责任的实现程度。
[参考文献]
[1]刘俊海.公司的社会责任[M]，北京：法律出版社，1999.
关键词：传统文化；社会治理；功能和作用
开平市地处珠三角西南部，以碉楼而闻名。开平碉楼源于明朝后期，起初主要是为了抵御匪患以及防止自然灾害的影响。开平市赤坎镇三门里被联合国教科文组织正式列入《世界遗产名录》，成为广东省第一批被认定为世界文化遗产的传统文化。自从2018年江门市第六届社会治理公益创投项目在开平市赤坎镇正式落地以来，项目在社会服务和社区治理中紧密结合碉楼文化，积极挖掘碉楼文化的内涵，并且将其与现代社会治理以及社会服务结合在一起，逐渐探索出了以碉楼文化为核心的传统文化社区治理模式。
一、碉楼文化概述
开平碉楼是开平侨民将西方建筑理念和本土建筑艺术相结合的产物。开平碉楼集合了防卫、居住等多方面的功能。不同建筑艺术风格在开平碉楼表现出了很强的兼容性，成为开平传统文化中最为主要的部分。开平碉楼具有鲜明的岭南文化精神和特色。碉楼文化是在充分吸收外来文化的基础上，经过长期的本土化所形成的传统文化。碉楼文化是一种原生型、多元性和开放性的地域文化。在长期的发展中所形成的碉楼文化理念可以概括为：以“碉其稳”，“稳”即“自卫防盗、安全稳定”；“碉其精”，“精”即“中西合璧、取其精髓”；“碉其和”，“和”即“以站为家、团结和睦”。
二、碉楼文化与社会治理的关系论述
开平碉楼文化的演进和形成与开平本地社会发展息息相关，虽然传统文化的形成与社会治理理论的演变处于不相交的时间段和空间中，但是社会治理所体现出来的“过程”“调和”“多元”和“互动”的特征与开平碉楼文化在演变和形成中所体现出的伦理道德、和谐理念、追求稳定以及兼容性等方面均存在高度的暗合现象。首先，社会治理理论的“调和”特征与开平碉楼文化在形成和演变中所表现出来的和谐理念以及追求稳定的社会观念，均体现出了反对社会矛盾解决中的激励、暴力和不妥协的态度，追求和谐、稳定是二者共同的特征，主张通过相应的途径实现和平、和谐。其次，社会治理理论中的“多元”特征与开平碉楼文化中的兼容性之间表现出了高度的契合。开平碉楼文化结合了西方建筑文化和本地建筑文化的特征，因此从碉楼文化中也能够挖掘出社会治理理论中的“多元”特征。第三，社会治理理论的“过程”特征体现出了在社会治理的过程中具有动态性、发展性和延续性等方面的特点。而碉楼文化作为当地传统文化，是在不断的发展过程中演变而来的，碉楼文化在不同时代具有不同的意义，能够实现对社会关系的不断调节。最后，社会治理中的协同治理理念与碉楼文化中的合作理念不谋而合。在社会治理中，要求多元主体通过构建协同治理的环境来实现社会治理的目标，构建社会治理共同体。而碉楼文化中“以站为家、团结和睦”体现出了在抵御自然灾害和外界干扰中的合作理念。
三、发挥碉楼文化社会治理的实现路径
开平市赤坎镇社会治理公益创投项目在服务社区居民的过程中，要加强对碉楼文化内涵的挖掘，结合社区服务和社区治理的要求，将碉楼文化中所蕴含的和谐、团结、多元、互动等理念运用于解决社区问题、调解社区冲突以及社区教育等方面，以充分体现传统文化的新时代魅力。
（一）建立完善的组织和文化传承队伍传统文化是人的文化，需要依赖于人的创造力进行传承和发展，因此要确定碉楼文化在赤坎镇社会治理中的主导性地位，就需要以赤坎镇社会治理公益创投项目为平台，强化工作人员对碉楼文化的研究能力，理解文化中所具备的内涵。同时也需要教育工作者、文化工作者等从不同的层面和维度对碉楼文化进行深入的识别、传播。因此，应以社会治理公益创投项目为平台，积极发挥平台作用，整合多元化的主体，为实现碉楼文化在社会治理中功能的发挥奠定基础。
（二）强化对碉楼文化内涵的识别开平市赤坎镇社会治理公益创投项目工作人员需加强对碉楼文化内涵的识别和挖掘。例如可通过“赤坎人家口述史计划”专项活动，形成初步的赤坎口述史，从口述史中得出碉楼文化的内涵，逐渐构筑村民的文化共同体。碉楼文化中的安全稳定、包容、团结、和睦等理念与社会治理的理念相吻合。例如可将安全稳定的理念运用到社区安全建设中，将团结合作的理念融入到社区支持网络的构建中。
（三）依托碉楼文化建立社区治理体系碉楼文化作为世界文化遗产，其与社区治理的内涵存在多方面的吻合。赤坎镇社会治理公益创投项目要以碉楼文化为依托，以社区治理的要求为标准，结合社区居民在各方面的需求，建立以碉楼文化传承和保育为平台的社区治理体系。以碉楼文化的精神为依托，把社区治理中的安全建设、支持网络建设、底线民生服务、社区教育等内容纳入到社区治理的内容中，构建多元主体共同参与的社会治理体系。
（四）建立传统文化治理的反馈机制以碉楼文化为内涵的社会治理体系在实践的过程中需要进行不断的优化和完善。这就要求在社会治理的过程中，根据社区问题以及社区需求，不断对以碉楼文化为核心的社会治理体系进行优化。开平市社会治理公益创投项目在实施的过程中需要建立碉楼文化社会治理反馈机制，结合实践中存在的问题和不足不断积极优化和改善，以社区需求为导向进行动态化的更新和优化，提升碉楼文化与社会治理内涵的契合度，更大地发挥碉楼文化的功能和作用。
关键词：社会组织；社会治理；社会资本
1 社会组织参与社区治理的理路
党的十八届三中全会决议中就明确提出了创新社会治理体制必须要激发社会组织的活力，这意味着当下我国对于社会组织的建设在战略上已经出现了重大的转向，可以说社会组织的“春天”已然来临。
社会组织作为当前社会治理的三个重要组成部分之一，与正式制度相比较而言有着自身的优势。一是间接性。正式制度是外在通过强制约束的方式实现社会的治理，然而，社会组织是间接起作用，通过“潜移默化”的方式对于民众施加影响和教育；二是稳定性、长期性。正式制度虽然具备了较高效率，但是，制度起作用，具有不稳定性，而通过非正式的方式施加的影响和教育具备内化的功能，甚至社会制度发生改变，这种影响也不会消失，这点在我国的几千年历史更替中就有很好的诠释。
社会资本作为一种无形的资产形式，具备了一般资本的特性，它需要“投入”和“经营”，从而得到“增殖”和带来“收益”，并能够实现公共目标和公共利益。然而一旦社区社会资本缺乏，那么即便是具有极强的社区行动能力，社区也难以为继。社会资本最终解决的是人的问题，即通过丰富社会资本从而实现人的全面发展、社区和谐共治的局面，所以，当前的社会治理改革探索虽然是在政府主导下进行的，但在制度创新或者是治理创新方面还是最终要落到以“民主治理”为核心，以社会自治、公民自主参与为目标上，且重要途径就是对社区社会资本的培育，从而为社区良好的民主自治共治奠定软实力基础。
2 社会组织参与社区社会资本培养的实践
为了进一步验证社会组织在培育社区社会资本方面的作用，进而推动社区治理的良性发展，并最终实现社区治理的善治的目的，为此，我们在研究过程中聚焦项目，以 Y街道下辖的B和G两个居民区的社区居民点作为项目治理点，进一步探讨社区治理中，社会组织是如何培育社区社会资本，他们实践的路径如何？
Y街道位于B区东北部，区域面积3.164平方公里，现有户籍人口6.8万余人，实有人口为9.4万人，辖区共有19个居委，1100余个居民小组。
经过前期的调查，我们发现两个社区的社会资本存量普遍不足，具体包括社区参与度不高、社区规范化建设不足等问题。因此，我们以社会资本的构建为突破口。
1.强化社区参与，构建品牌化的社区服务项目
社会组织在实施社会治理项目的过程中，根据两个社区的实际情况和居民的潜在需求，X 以需求为导向，创建以居民生活、兴趣为主的品牌化项目。分别通过两个项目的引入，实现了社区居民互相了解和社区融合。
项目一为友好邻居项目。力图通过社区的运动项目，来打破人与人之间的隔膜，从而为社区居民参与社区治理打下基础；
项目二为以物易物活动。通过将不同家庭的不用物品拿到社区，通过社区居民之间的互相交换，实现社区居民对于二手物品的流动意愿，而且也实现了家庭内部亲子之间的互动关系，促进社区邻里间的交流，形成“熟人”社区的情感纽带。
2.加强对社区社会组织的培育
所谓的社区社会组织是由社区组织或者个人在社区（街道、镇等行政区划）范围内单独或联合举办、在社区内看展活动、满足社区居民不同需求的民间自发组织，是我国社会组织的重要组成部分 。
X在对Y街道进行社区治理的过程中，对于培育社区社会组织方面主要从两个方面进行。
一是对于已经形成并初步发挥作用的社区社会组织进行完善。Y街道已经成立了家园理事会。因此，X在社区治理项目的开展过程中，抓住了自治家园理事会这样一个微观社区治理的主体，从制度和规范两个方面进行服务，包括对于自治家园理事会的自治主题进行确定、组织结构再造，以及自治组织的议事制度、项目运作制度、人员制度和项目激励制度都进行相应的调整，从而帮助自治家园理事会实现了对自身规章制度的梳理和相关机制的完善。
二是建立新组织。X在治理中敏锐地把握了当下社区治理过程中，社会资本这一关键性因素的掌控。
长期以来，我国的社会组织由于历史原因和政治制度等方面的因素影响，使得我国的社会组织普遍出现发育不良的情况，而且更为严重的是，当下对于社区社会组织的认识还停留在比较模糊的阶段，最明显的例子就是在很多的居民认识里，社区社会组织还处在居民自娱自乐、低层次的民间组织的形象层面。 更不要说对其价值的认同了，由此而带来的是社区社会组织的作用抑或价值便无法体现出来。针对这样一个矛盾，X在项目治理过程中着重从组建新的社区社会组织和项目融资两个方面展开。
针对组建新的社区社会组织，主要是依据社区现实情况来进行设定，在前期的调查中，两个社区的内部沟通（尤其是全职妈妈）愿望较为强烈，但问题是社区中缺乏统一的平台，如全职妈妈这样的中青年群体交流渠道不畅。另外，两个社区中的不同年龄阶段的居民都有自己的运动爱好和兴趣，并且也对于运动活动都持有很大热情和参与度，居民健康管理方面重视度高，较为关注与健康有关的话题、积极参与社区健康类活动。
基于此，X以运动为抓手，以构建交流平台为手段，分别成立了“妈妈交流团”和“快乐生活运动俱乐部”，并定期开展活动、召开会议商定议程的形式，从而促进社区居民之间的交往、参与。
3.加大对社区党员和社区工作者开展有针对性的活动和对外部资源的引入。
在十报告《在改善民生和创新管理中加强社会建设》中论述到，社会管理体制是社会体制的重要组成部分。按照党的十报告的要求，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。创新社会治理，加强基层建设的基本原则就是要坚持党的领导，同时，也要不断发挥广大党员的先锋模范作用。我们在调查中也发现，Y街道党工委下属各级党组织156个，在册的社区党员5169名。如何发挥好社区党员的带头作用，实现社区治理的良好运作，是一个亟需解决的问题。特别是当下，党在执政的过程中，由于人口的流动性，两新组织党建工作也遭遇不同的困境，因此，如何解决这样的“空白点”：即整合和激活分散在社区中的政治资源，实现体制内的资源（党员）融合到社会中，以便更好参与社区、关注社区，从而发挥作用。
Y街道的治理项目同样也将基层社区党员组织工作作为治理的重要内容之一，X通过建立社区在职党员议事互助小组的形式，将社区中的在职党员组织起来，了解其所关注的社区事务，同时在社区活动的组织和执行过程中，建立社区在职党员核心小组、线上线下互动和运用参与式工作坊，引导在职党员参与社区服务和社区自治。正是通过这些途径和手段，社会组织填补了党员管理工作中的社区与单位之间的管理“空白”，建立基层党组织运转的新模式。
最后，除了在积极培育社区社会组织等组织构建方面大做文章之外，还不断在实现长效实践机制方面下功夫，为使社区治理项目发挥作用，单靠社区社会组织自我发展还不够，这就要求在不断对社区社会组织进行“输血”的同时，也要不断地对其实现组织自身的“造血”能力，通过“走出去”，吸引外部资源加入的方式，积极引入外部力量，支持活动的持续性和对外推广。
3 总结与反思
事实上，从社区共治到最终走向社区的自治和善治的过程并不是一蹴而就的过程，正如前文所述，社区自身并不能产生社区社会资本，社区社会资本是一个需要投资和实现自我增殖的过程，这个过程就是一种资本的再造过程，在这个再造的过程中，外在的社会组织在整个社区社会资本的培育过程中只是起到了中介的作用，他们是通过对于社区中几大核心的因素的再造、发育、培养，从而最终实现了社区社会资本的成长。这几个核心的因素就包括。
1.社区价值观的进一步提升。
如同自治家园这样的社区自治组织，他们在行使自身使命的过程中，需要思考社区治理的核心使命为何的问题，并进一步思考如何实现社区价值观的进一步形成和确立。这就需要反思在对社区各类人群的服务中，如何能很好的体现人的价值、人的尊严、体现社区的平等和尊重，体现社区居民的自我实现和赋权等。
2.社区拥有感的进一步提升。
提高社区参与的广度和深度，尤其是这些参与主体的广度和深度，是提升社区拥有感的重要问题，提升拥有感，就是希望社区参与主体能够自发地参与到社区社会组织的运作、决议和行动中来，而不是仅仅只做旁观者，很显然，在这过程中，社会参与是社区治理当中重要的一环。事实上，有不少实践都认识到了社区参与的重要作用。帕特南在其著作《使民主运转起来》中正好表达了这样一种观点，即公民参与的规范和网络等社会资本因素是意大利某些地区民主成功的最重要因素。
3.资助方式以及社区资源的动员能力。
目前，社区社会组织的发展还处在依赖性阶段，也即是对于政府的过度依赖，一旦这种“一统就活，一放就死”的状况改变，社区社会组织将何去何从？政府作为社区治理的主体，自身也应该要承担资助的任务，同时也需要为社区的发展投入制定长期的规划，同时，作为社区的社会组织也需要思考如何进一步建立和动员社区其他的资源的机制，如其他外来服务机构的参与（服务延伸）、驻区单位的参与（捐赠还是志愿者）、居民个人（家庭）的投入等。而这些方面不仅是多元治理的重要途径，其实也是其主要的目标，并最终实现社区的良治和善治。
参考文献
[1]郑建君：《公共参与：社区治理与社会自治的制度化――基于深圳市南山区“一核多元”社区治理实践的分析》，《学习与探索》2015年第3期。
研究河南省社会事业开放的总体设计及对策，必须遵循中国共产党第十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，紧密结合河南省的具体实际，在推进河南省社会治理体系和治理能力的现代化的发展目标下进行。我党把推进国家治理体系和治理能力现代化提到前所未有的战略高度，标志着我国社会主义现代化建设进入了新阶段，是工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后的“第五个现代化”，体现了我们党治国理政的新境界。
一、深刻理解和把握社会事业的内涵及其特征
社会事业作为以社会发展和进步为前提，以实现公众整体利益为目的，直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的组织、部门和公共企业，其有着特定的内涵和特征。
（一）社会事业的内涵
社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务事业，是与行政部门和企业（包括金融机构）行为相并列的活动。具体而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。
社会事业作为一个整体的概念，涉及经济增长在内的社会结构、人民生活、社会秩序等多个方面的内容。在我国各级政府的相关文件中，社会事业包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等10个方面，并把消除贫困、公平分配、大众参与、生态保护、社会稳定和可持续发展等多种社会价值作为发展目标。
（二）社会事业的特征
社会事业作为政府领导的社会建设和社会服务事业，具有整体性、非营利性、公益性等特点。
第一，整体性特征。社会事业是综合运用各种科学知识和方法来研究公共事业组织活动和管理过程及其规律的学科。它是以管理、经济、法律为基础，以公共事业的管理要求为框架形成完整体系。
第二，非营利性特征。公共生产、公共提供，即由政府组织公共事业产品生产，并无偿地向社会提供。社会事业兼具公益、准公益和盈利的性质。
第三，公益性特征。社会事业运行过程体现着公益性，如公共生产、混合提供，即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向市场提供。
二、加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究的重要性
党的十八届三中全会决定把中国特色社会主义制度的成熟化、定型化提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，这是我们党站在新的历史时期和新的起点，从国际国内形势出发，做出的重大决策。现在，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，也比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家目标。在这种有利的大氛围下，河南省的社会治理体系和治理能力建设必须适应国家大环境的要求，积极推进河南省治理体系和治理能力现代化。此项工作具有重大战略意义。
（一）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究是省委省政府治理理念的新变革
随着经济的发展、公民社会的不断成熟，河南省原有的全能政府的管理模式已经不能适应社会发展状况。针对这种状况，河南省必须逐渐转变治理方式，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，构建政府与社会的共同治理模式。政府与社会在对公共事物的管理中达到权力制衡、互相合作、协调互补的稳定状态，必须坚定积极地推进社会管理体制的改革创新。
河南省委省政府紧跟党中央和国家的部署，紧密结合河南省社会发展和治理的具体实际，研究和做出了许多有关政策和部署，充分体现了省委省政府治理理念的创新和变革。
（二）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究是实现河南省现代化的必然要求
现代化是世界各国普遍追求的理想目标。党的十六届六中全会将“富强、民主、文明、和谐”作为新时期我国社会主义现代化建设的目标。推进河南省社会治理体系和治理能力的现代化，可以使党和政府及时更新治理理念，通过创新和完善经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等领域各项制度机制和法律法规，最大限度地减少体制机制障碍和制度漏洞，使各方面制度更加科学、更加完善，实现各项事务治理制度化、科学化、规范化、程序化。
（三）加强河南省社会事业开放的总体设计及对策研究关乎河南的未来
改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大的成就。但是，经济与社会发展不平衡的问题仍然十分突出，公平正义是人民群众十分关注的焦点问题。党的十八届三中全会对此做出了积极的回应，并对教育、就业创业、收入分配、社会保障、医疗卫生等社会的重要领域和重点方面进行了更加深入细致的部署，重点更加突出，措施更加具体。
推进河南省社会治理体系和治理能力现代化，是省委站在新的历史时期和新的起点，从省内外形势出发，做出的重大决策。党的十八届三中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”因此，河南省社会治理体系和治理能力现代化建设，要紧紧围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。
三、河南省社会事业开放总体设计的根本要求和目标的确定
科学确定河南省社会事业开放总体设计的根本要求和目标，是河南省社会事业开放的总体设计和对策研究的一个至关重要的问题。这种根本要求和目标就是要定位为实现社会事业开放的治理体系和治理能力现代化。河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的标准相适应。
（一）目前世界上国家治理体系的三种模式
世界上形形色色的国家的治理体系模式，可以分为以下3种。第一种为“霸道”模式。强调基于强力、命令、行政手段和军事霸权来构建统治秩序，中国法家韩非子的主张就是典型表述。第二种为“王道”模式。强调基于权威、说服和道义合法性来构建统治秩序，中国儒家孔子的学说就是典型代表。第三种为“民道”模式。强调基于公民同意、合法性、宪法制度来构建统治秩序，现代民主政治理论和实践就是典型体现。
（二）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的价值目标相适应
一个善治的国家，需要亿万文明的公民。第一，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。第二，治理应有助于扩大人民民主。党中央突出强调了坚持人民主体地位和发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、共青团、妇联、工商联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。第三，治理应有助于实现社会正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进正义社会制度的形成。
（三）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的体制标准相适应
衡量一个国家的治理体系和治理能力是否现代化，一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。各级行政机关必须严格依据法律规定行使行政权力，管理行政事务，服务社会公众。
（四）河南省社会事业开放的总体设计要与社会事业治理体系和治理能力现代化的效率标准相适应
一
从治国依据的视点上来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”看作是以道德原则为价值依据的政治活动和公共管理活动。
治理国家为什么要以道德原则为依据呢?在现代意义上，治国之治，不是少数人对多数人的专制统治之治，而是人民当家作主的民主政治之治，是政府代表人民行使公共权力、管理公共事务、维护公共秩序的公共管理之治。它包括制度的安排、公共政策的制定、制度和政策的执行以及司法活动等。罗尔斯说，正义是法律制度的首要美德。对此，几乎没有人表示异议，这说明法律制度与价值密切相关。毛泽东和邓小平都强调政策的人民性，这表明政策的制定必定有价值立场和价值选择问题。法律和政策的执行，是不是纯技术性的活动?现在很少有人赞同那种纯技术论的观点。至少行政裁决是摆脱不了价值纠缠的。司法活动也许是最具技术性的治国活动，但能说与价值毫无关系吗?恐怕不能说没有价值问题。既然立法、制定公共政策和行政裁决等都摆脱不了价值问题的纠缠，都要作出价值判断和价值选择，其中当然就有价值依据的问题。道德原则(如公正原则和权利原则)是从人民的根本利益或社会整体利益中引伸而来的价值标准，以其作为立法、制度政策和行政裁决等等的依据，是必要的选择。在这一意义上，也可以说，把道德原则作为治国的重要依据，实质上是把“人民利益”作为立法、制定政策和行政裁决的根本出发点和立足点。而政治和行政意义上的“治国”之所以要以道德原则为依据，从根本上说，这是由政治与价值、行政与价值的内在关联性决定的。
把道德原则作为立法和制定公共规约的依据，当然会带来法律制度和公共政策的道德化，但不能说以道德原则为依据治国，就是要建构纯道德性质的现代政治和公共行政，就是要实现中国古代社会的所谓“德政”。这里必须明确的是：强调把道德原则作为治国之依据，并不意味着道德原则是现代政治和公共行政的唯一依据。实际上，现代政治与公共行政还必须以法律为依据，此外，还有事实的依据和科学理论的依据。如果说以道德原则为依据来立法和完善制度政策也意味着现代意义上的“德政”的话，那么，这种现代“德政”与传统意义上的“德政”是不能混为一谈的。现代“德政”强调的是制度与政策的道德基础，而传统“德政”强调的则是政治统治者的仁慈。由此，我们还可以得出这样论断：以道德原则为依据治国与所谓的“人治”是搭不上界的，而与“法治”却有其内在的关联。我们强调以道德原则为依据“治国”的重要意义在于：使社会制度安排和公共政策具有伦理道德上的合理性和立足点，从而也具有更为扎实的社会基础。
根据以上阐述，我们可以将“依据”论意义上的“以德治国”理解为：以道德原则为依据“立法”、以道德原则为依据制定公共政策、以道德原则为依据进行行政裁决等，从而立合乎道德之法、制定合乎道德之公共政策、进行合乎道德之行政裁决，达成公众对政治和行政的道德性期望，以实现法律制度和公共政策对社会的更有效的控制。
二
从治国手段的视点上来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”理解为政府主导的，其他社会组织和公民直接参加的，以达成社会成员的道德共识、提高社会组织和社会成员的道德素质、建立社会道德秩序为目的的道德管理活动。其实质是把道德作为实行社会控制，建立社会秩序的工具。
道德之所以可作为社会控制的手段，是因为道德具有从外部和内部对人的行为进行控制的功能。相对于法律控制而言，道德控制是一种非正式约束和非强制性调控，其优势在于成本较低，其不足在于它只能调控非对抗性的社会利益矛盾。所以，只有在人民内部矛盾上升为社会主要矛盾的社会条件下，道德作为治国手段或社会控制手段的作用，才有可能得以充分发挥和显示出来。
“以德治国”作为政府主导和公民直接参加的道德管理活动，其特点在于：第一，政府在组织和价值方面都起核心的主导作用，但政府不是运用强制手段而是运用宣传教育和政策导向等手段向全社会推行作为国家“意识形态”的道德价值体系。第二，这里的“道德管理”之德，不是多元文化背景下的任何一种道德体系，而是进入“意识形态”范畴的道德价值体系，其中包括政府倡导的道德传统和道德风尚。也就是说，在这里起控制作用的是政府倡导的道德体系。不过，这并不排除主流道德与非主流道德的对话与交流。第三，大众传播组织和文化教育组织在这一道德管理活动中起关键作用。第四，认同主流道德的公民越多，参加这种道德管理活动的公民也就越多，其管理成效也就越显著。
在“手段”的意义上理解“以德治国”，它包括以德治党、以德治政、以德治商和以德育民等诸多层次。其中，以德治党和以德治政是根本，以德治商是关键，以德育民是基础。以德治党与以德治政，都必须从制度伦理和德性伦理两个层面着手，以实现政治管理制度、行政管理制度和党员、行政人员从政为政行为的双重道德化。以德治商，包括以德治理市场环境、以德治理工商组织和以德教育约束商人。其着眼点也必须放在制度伦理和德性伦理两个层面上。在时下中国，以德治商的重心应在产权伦理和诚信伦理的调控方面。以德育民，重在为人处事的德性伦理方面。在市场经济条件下，应特别注重对公民进行正直、诚实、守信和尊重他人权利等最基本的美德伦理教育。
以道德为手段治国，实际上就是通过对社会的道德控制来达到国家发展和长治久安的目的。而道德要起到控制社会的作用，其前提是这种“道德”必须具有先进性和社会适应性，必须与国家的经济体制、政治体制和法治体系相契合；否则，政府主导的道德控制活动就难以达到控制的目的，即使达到了控制的目的，也会走向反面。所以，以道德为手段来治国还必须关注“道德”本身是否与社会经济政治体制相契合的问题。在当今中国，以为人民服务为核心、以集体主义为基本原则的道德标准体系，无疑是具有先进性的，但考虑到发展市场经济、推进民主政治和建构法治社会的内在要求，这一道德标准体系的内涵还有必要加以充实和拓展。在笔者看来，至少权利道德规范和正义道德要求必须进入这一体系之中。因为不讲权利道德和正义道德，市场经济、民主政治和法治就缺乏必要的价值支点。
以道德为手段治国，当然意味着一定意义上的道德政治化，意味着作为社会控制手段的道德被赋予了政治的意义。不过，这并不意味着道德作为非正式约束和软约束被提升为正式约束和硬约束。因为政府主导道德控制只是增加了道德控制的强度，而并未改变它的基本特质。正由于有政府主导的道德控制仍然是非正式控制和软控制，因而它才构成不同于法律控制的社会控制方式。
以道德为手段治国，政府的主导就是必要的，同时也是不可避免的。但这是否意味着民间的、非政府主导的道德调控活动就完全不属于“以德治国”的范畴呢?对此要作具体分析。我认为凡是那些有利于社会稳定和社会进步的民间道德调控活动，政府都应予以肯定和支持，因而不宜将其排斥于“以德治国”的范畴之外。
三
从治国目的之视点来理解“以德治国”，我们可以把“以德治国”视为以道德为目的的国家治理活动。或者说它就是以建设国家道德文明、培养和增强国家道德素质为重要目标的道德建设活动。
由于道德是人的社会需要和社会生活的一个重要方面，是国家的一项本质规定，是社会构成的一项基本要素，道德秩序是国家秩序和社会秩序的重要层面，道德文明是国家文明和社会文明的重要维系，因而把“道德”作为治国的一项重要目标，就是必然的和应有的选择。
关键词：治理理论；我国政府改革；启示
中图分类号：F406.17
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)08-0065-02
1 西方治理理论综述
1.1 治理理论的涵义和特征
(1)治理的涵义。治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则。也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。这种定义，既包含政治学和行政学的含义。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，从行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。
(2)治理理论的主要内容及特征。
根据治理的涵义和内容，治理理论具有如下的一些特征；
①治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就可以成为杜会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
②强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。
③治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。
④在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。
(3)治理理论的目标。随着治理理论的发展与实践的深入，人们对治理的目标追求有了不断深入的认识，越来越多的专家学者把善治做为治理的终极目标。
善治，又称有效治理或良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它更强调政府的责任与回应、公民的参与权利以及民主理念的实现。
1.2 治理理论视角下的政府
治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，提出了具有重要意义的新政府理念。
(1)治理理论认为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”。政府要把社会力量办不好只能由政府管理的事情认真管理起来，并努力管理好。把社会能管理好的事务尽量归还给社会管理。
(2)在政府与公民的关系上，善治理论强调政府与公民的良好合作和公民的积极参与，实现管理的民主化。善治理论认为，治理公共事务是一个上下互动的过程，它通过共同协商、良好合作、确立共同目标等方式实现。
(3)对公共物品提供和生产的区分，是治理理论制度创新最为关键的一环。政府出于政治、法律和道义的责任，须对保证国计民生和社会持久发展的纯公共物品和准公共物品予以提供；同时引入市场竞争机制，修正由政府独家垄断而造成的外来压力缺少、成本控制机制匮乏和服务品质低下的问题，以提高政府公共物品和服务提供的效率。政府提供某类公共物品，并不等于必须由政府来生产此类公共物品，政府可以借助市场和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。政府可通过订立契约、补贴、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生产让渡给社会组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时也降低了政府与公营部门的支出规模，最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。
1.3 治理理论评述
从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，治理理论其最近的渊源就是极端自由主义。极端自由主义在国家与社会关系、国际关系上都持一种强烈的反国家、反政府的态度。从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点政策主张。这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所抉择。
2 我国政府管理改革综述
2.1 中国政府管理改革的历程
为了适应新时期经济发展的需要，从1978年起我国发起了声势浩大的体制改革运动，展开了前所未有的治道变革实践，并取得了突出成绩。
(1)1982年――提高政府工作效率，实行千部年轻化。
1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。
(2)1988年――“转变政府职能是机构改革的关键”。
1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。
(3)1993年――适应建设社会主义市场经济的需要。
首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。
(4)1998年――消除政企不分的组织基础。
鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广，改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。
(5)2003年――目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。
2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能。改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进
流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。
(6)2007年――大部制改革。
2007年的大部制改革主要是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实现职能有机统一的大部制体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。是政府职能改革的深化。
2.2 当代中国政府治理实践及其成果
从改革开放至今，中国在治理的道路上已走过二十多年的历史，取得了令人瞩目的成绩：为治理培养了一个日益壮大的公民社会，准备了法治与德治的文化基础，进行了社会自治和政府改革的伟大实践，开创出一条政府主导型的特色治理之路。主要表现在：
(1)经济市场化和政治民主化的努力，为中国实现善治构筑了良好的社会基础和组织基础。
(2)法治与德治思想的提出，为善治在中国的实现准备了文化基础。治理与善治是当代中国正在努力实现的新型统治模式，要实现这一目标，就必须建立起与之相应的、反映社会经济发展的文化基础。而法治与德治治国方略的提出，正适应了这一需要。
(3)村民自治、社区建设，电子政府是治理与善治思想在中国实验的典型案例，是中国在社会自治和政治透明方面取得的突出性成果。
3 治理理论对我国政府管理改革的启示
治理理论对于解决中国问题究竟其适用性如何，多数学者认为这一理论对中国具有借鉴价值。何增科先生认为，“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”。徐勇教授认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。”并且已有一些学者开始尝试着将治理理论解释和分析中国的实践，尤其是公民社会和村民自治方面。但同时也有学者指出，治理理论在发展中国家仍然存在适用性问题。可以看出，治理理论包含许多值得借鉴的理论资源和政策参考的价值，但是逸决不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用。作为一种并非本土产生的政府和行政理论，治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。借鉴治理理论的有用部分，对我国的政府改革提出如下启示：
(1)改革政府组织，建立强而精的政府。这方面的改革一直来为我国政府所重视，多年来的机构改革、人事制度改革以及行政法制建设等基本上属于这个范畴。
(2)培育社会中介组织，建立国家与社会的合作。除了要理顺政府组织内部的结构与相互关系之外，更为重要的是要处理好政府与社会的关系。我国历来有强政府、弱社会的传统，要改变这种状况，顺利实现计划经济向市场经济转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥第三部门(包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织)在社会管理中发挥的重要作用，是向善治目标转变的必经途径。
(3)重视公民的参与管理积极性，实现管理民主化。公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。我们的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要，发挥他们的积极性，逐步实现管理的民主化。要大力发展和支持政务公开制度建设等行政民主化的实践，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的系统配套制度。
1.项目名称：强化政府公共服务职能
责任单位：党政办、各村（社区）
配合单位：中心初中、民政办、人保所、建管所、卫生所等部门
项目内容：深化行政管理体制改革，建立现代服务型基层人民政府。加大政府公共服务投入，大力发展社会事业，改革公共服务方式，优化公共资源配置，注重向农村倾斜，建立符合镇情、覆盖农村、持续发展的基本公共服务体系。加强便民服务中心、村居公共服务中心和企业公共服务中心建设。
项目保障：完善机构建设，强化管理考评。
项目要求：着力构建覆盖全面、及时有效、群众满意的服务平台。
2.项目名称：推进社会保险和社会救助机制建设
责任单位：民政办、人保所、各村（社区）
配合单位：司法所、财管所、建管所、卫生所等
项目内容：不断巩固农民基本医疗保险、农村新型合作医疗、农民最低生活保障、新型农村社会养老保险、被征地农民基本生活保障全覆盖成果。建立与农民可支配收入直接挂钩、与政府财政收入增长同步的保障资金投入增长机制。
项目保障：镇财政加大投入力度。
项目要求：全面建立以最低生活保障、五保供养、医疗救助、临时救助、住房救助、司法救助为基本内容的救助体系，加大对农村弱势群体的救助帮扶。
3.项目名称：推进医药卫生所体制改革
责任单位：卫生所、各村（社区）
配合单位：财管所、人保所等
项目内容：推动基本公共卫生所服务均等化，健全人人享有的医疗卫生所服务体系，不断提高医疗保障水平。加强公共卫生所体系建设，建立疾病预防控制联防联控机制，完善重大疾病预防体系，提高公共卫生所事件应急处置能力。
项目保障：镇财政加大投入力度。
项目要求：确保每个社区群众都能享受大病补助、合作医疗服务，确保重大传染性、流行性疾病有效预防控制。确保镇区办好一所合格的医院，确保各个社区都有一所示范化卫生室。
二、创新发展社会矛盾纠纷大调解体系
4.项目名称：加强大调解体系建设
责任单位：综治办、司法所、调处中心，各村（社区）
配合单位：机关各相关部门
项目内容：
（1）加强镇村两级大调解领导体制建设。镇调处中心主任由党政分管领导担任，配备1－2名专职副主任；村（社区）调解主任由村主要领导担任，配备1名专职副主任。
（2）成立村级调处工作站，实行机构专设、人员专职。
（3）相关职能部门明确专门人员与中心对接，实行联动联调，推进镇行政调解工作机制建设。
（4）镇调处中心、村（社区）调处工作站和公调对接站队伍，按“3个2”的要求落实专职调解员。
（5）在实际工作中，真正发挥镇调处中心的骨干作用和村（社区）调委会的基础作用。
（6）镇调处中心、村（社区）调处工作站有专门调处场所，办公设施配备到位。
项目保障：出台相关文件，按要求配强配齐人员，硬件保障按南通要求到位。
项目要求：2014年4月全部达到要求。
5.项目名称：深化大调解专业调处机制建设
责任单位：农经站、综治办、中心初中、派出所、民政办、司法所（调处中心）、人保所、卫生所、环保、工会等
配合单位：镇相关部门
项目内容：
（1）深化“公调对接”、“检调对接”、“诉调对接”、“援调对接”、“访调对接”、“消调对接”六大对接调处机制。
（2）从整合内部资源入手，强化对接专门机构和人员建设，实行管理规范化、工作信息化、人员专职化，实现体制管理新突破。
（3）依托相关职能部门，全面建立完善医患、劳资、环保、拆迁、交通事故、物价、教育、婚姻、土地流转等涉及民生类矛盾纠纷的专业化调处机制（包括办事机构、办公场所和相关制度），及时有效化解行业性矛盾纠纷。
（4）在矛盾纠纷多发领域不断拓展专业化调处机制建设，做到哪个行业矛盾纠纷突出，专业调解组织就建到哪里。重点加强镇道路交通事故损害赔偿纠纷调处中心建设，探索建立保险介入调解、提前支付、委托评残、结果确认等调处工作新机制。
项目保障：结合实际，制定完善深化对接调处机制实施办法和深化专业调处实施办法，以及相关工作规范。
项目要求：2014年，运用“公调对接”机制调处纠纷占110接处警民事纠纷类40%以上，通过“检调对接”、“诉调对接”、“援调对接”促成和解结案率、民商事案件调撤率、调处矛盾纠纷的成功率达到市要求标准。全镇民生类矛盾纠纷的调解成功率达90%以上。
6.项目名称：全面实施大调解工作信息化管理
责任单位：司法所（调处中心）
配合单位：综治办、各村（社区）
项目内容：镇、村大调解工作探索建立网上运作机制，重点突出矛盾纠纷源头预防、排查零报告、纠纷调处、责任追究等重点工作环节，定期分析矛盾纠纷走势，提出阶段性工作意见和建议。
项目保障：严格落实综治办转发的《南通大调解网站维护管理工作规范》、《全市大调解信息化管理系统使用规定及《市社会矛盾纠纷排查“零报告”和责任追究实施办法》等文件。
项目要求：2014年6月底前，实现矛盾纠纷信息网上传输、纠纷移送网上流转、调解文书网上生成、调处结果网上反馈、调解档案网上保存、调解过程网上监督等信息化管理新机制，调解服务一键通全面覆盖到村（社区）。探索建立网络QQ调处及QQ视频调处工作机制。
三、创新发展现代防控体系
7.项目名称：构筑覆盖全镇的现代化治安防控体系
责任单位：综治办、派出所、财管所、各村（社区）
配合单位：机关各部门
项目内容：
（1）以现代信息化为引领，在充分整合现有技防资源的基础上，按照“高点规划、高质建设、高效运用、高标管理”原则，构建“防范技术融合应用、防控时空无缝衔接、防控目标全网追踪、防控区域全面覆盖”的现代信息化技防镇。
（2）加强镇巡防中队建设，全面整合专业巡防和义务巡防力量等资源，形成两级专职巡防新体系。对镇技防监控中心人员定位、制度建设、监控值守形成规范管理。
（3）加强治安志愿者队伍和群防群治队伍建设，探索实践群防群治新模式。
项目保障：制定出台全镇技防工作规划，将现代技防建设列入财政预算，加大投入力度，力争2014年全面完成技防建设全覆盖，并纳入社会治安综合治理和长安建设目标考核，全面落实南通市综治委《关于进一步加强巡防工作的意见》，建立完善巡防队员考核奖惩机制。
项目要求：2014年，确保镇财政用于技防监控建设的投入达50万元以上，全镇25个村新增探头至少100只，通过技防设施现场抓获和提供线索破案量占破案总数的40%以上。确保巡防力量不少于50名，群防群治队伍常量达到辖区人口1%以上，建成一定规模的治安防范、应急反应、社会救助等不同类别的志愿者服务体系。
四、创新发展特殊人群管理服务体系
8.项目名称：创新建立特殊人群管理服务工作机制
责任单位：司法所、各村（社区）
配合单位：610办、派出所、民政办、人保所等
项目内容：
（1）按照“党政主导、政法综治牵头、职能部门参与、实体化运作”的原则，建立以社区服刑人员、刑释解教人员、涉毒涉邪人员、社会闲散青少年、易肇事肇祸的精神病人、社会弱势群体、重点人员为重点服务对象的，融帮助教育、管理控制、劳动就业、法律服务、社会救助、心里矫治“六位一体”的特殊人群管理服务中心。
（2）强化镇级安置帮教基地建设，加强对社区服刑人员帮扶、教育、心理矫治和转化工作，同时对其实行24小时管理服务。
（3）加强镇社工中心规范化建设，提升特殊人群管理水平。
（4）扎实推进防范处理“回归社会工程”，全面启动“三年教育转化整体战”。
项目保障：按照南通市关于《县级特殊人群管理服务中心、市刑释解教人员安置帮教过渡安置基地、镇（区、园）社工中心规范化建设标准》落实到位。
项目要求：2014年，全镇刑释解教人员安置率达96%，衔接管控率达100%，无重新犯罪、又犯罪。
五、创新发展外来人口服务管理体系
9.项目名称：加强外来人员服务管理组织网络机构建设
责任单位：综治办、派出所、村（社区）
配合单位：机关相关部门
项目内容：
（1）整合部门资源，建立集信息采集、劳动就业、子女入学、法律服务、社会救助、矛盾化解等职能于一体的外来人口服务管理办公室，配备一定数量的专职工作人员。
（2）在派出所建立外来人员管理服务工作站和外来人员犯罪管控中心，设立专门办公场所，并配备必要的工作人员。建立外来人口流入地、流出地双向管理协作机制。
（3）不断完善外来人口信息化采集和管理机制。进一步细化信息采集管理方式，建立健全部门协作、社会单位信息交换、信息核查反馈工作机制，提高信息采集的完整率和准确率。
项目保障：将外来人口服务管理改革纳入经济社会发展“十二五”规划。落实管理工作经费。
项目要求：2014年3月底前，按照要求全部配备到位，硬件建设达到标准。确保外来人口在就业、居住、就医、子女就学等方面享有与本地居民同等待遇，营造公平均等的发展环境。
六、创新发展新型社区管理服务体系
10.项目名称：“诚信江安、和谐邻里”主题教育
责任单位：综治办、派出所、司法所、广电站、文化站，各村（社区）
配合单位：相关部门
项目内容：
以“净化社会空气、打造一流民风”为目标，全面提升江安镇经济建设软环境。
项目保障：制定出台《江安镇“诚信江安、和谐邻里”主题教育活动实施方案》。
项目要求：全面提高江安镇干部、群众参与活动的积极性、主动性，使活动真正让江安镇社会风气得到净化，人民群众的法治理念得到提升，促进江安经济社会又快又好发展。
七、创新发展基层基础建设管理体系
11.项目名称：强化基层政法综治工作综合平台建设
责任单位：综治办、各村（社区）
配合单位：610办、派出所、司法所（调处中心）办、维稳办等
项目内容：
（1）大力度推进镇政法综治工作中心示范级创建活动，办公场所不少于300平方米，专职政法副书记直接负责、主持全面工作，综治办专职工作人员达到3人以上，专职调解员达4人以上，落实执行联动机制。村（社区）建立标准化综治警务室，面积不少于40平方米，人员、制度、经费落实到位。
（2）全面实施矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安法治联创、社会管理联管等“六联”工作机制。
项目保障：按照要求严格实施考评，列入综治工作考核重要内容。
项目要求：2014年3月底，村综治警务室标准化建设到位，2014年9月底，镇政法综治工作中心示范级建设到位。
八、创新发展政法综治队伍管理服务体系
12.项目名称：加强政法队伍建设
责任单位：综治办、610办、派出所、司法所（调处中心）、维稳办
配合单位：纪委、组织、人保所
项目内容：大力开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动，在市委政法委领导下开展“大练兵、大轮岗、大督察、大监督”活动，制定实施方案。
项目保障：健全和完善政法队伍建设制度体系。
项目要求：确保全年政法干警无违法违纪和错案责任追究现象，人民群众对政法队伍满意率居全市前列。
13.项目名称：政法综治新型专业队伍和群防群治队伍建设
责任单位：综治办、派出所、司法所（调处中心）、各村（社区）
配合单位：人保所、财管所等
项目内容：
1、培育壮大专职调解、专职社工（心理矫治）、专职保安、专职监控、专职巡防、专职外口协管等专业队伍；群防群治队伍保持不少于100人。
2、全面建立江安镇“综治长安服务队”，在人员、制度、经费保障、考核上规范运行管理。
项目保障：制定完善专业队伍招录、培训、管理、使用、评价和奖励等实施办法。
项目要求：科学设置岗位标准，严格考核管理，提升工作效能，推动江安镇综治长安建设，促进社会和谐，让人民群众安居乐业。
九、创新发展组织领导体系
14.项目名称：建立完善维稳考评奖惩机制
责任单位：纪委、组织、综治办、依治办、人保所
项目内容：进一步完善领导干部德、能、勤、绩、廉、法、安“七位一体”考评体系，用足用好综治法治考核奖惩手段。
项目保障：制定完善《江安镇社会管理创新（综治长安建设）考评表彰活动实施办法》。
项目要求：将社会治安综合治理、长安建设和社会管理创新列入党政机关重要议事日程，使全镇党政机关、企事业单位和个人参与长安创建和社会管理创新的积极性、主动性和创造性得到较大提高。
15.项目名称：建立完善社会稳定风险评估机制
责任单位：综治办、维稳办，各村（社区）
配合单位：中心初中、派出所、人保所、国土所、建管所、卫生所、环保、安监、办、法制工作室等
项目内容：完善社会稳定风险评估机制，重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前进行社会稳定风险评估。
项目保障：加强维稳办机构建设，配齐人员，建立社会稳定风险评估规范化标准体系和考评办法。
项目要求：按照《社会稳定风险评估工作意见》要求，做到应评尽评。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措评估率达100%。
16.项目名称：建立完善重大决策听证对话机制
责任单位：法制工作室、司法所、各村（社区）
配合单位：派出所、维稳办、办
项目内容：完善重大决策听证对话机制，对涉及民生利益的重大决策、重大项目进行听证对话。
项目保障：严格执行《市听证程序规定》。
项目要求：重大决策、重大项目举行听证对话率达100%。
十、创新发展社会管理新的手段体系
17.项目名称：建立社会管理法治保障机制
责任单位：依治办、司法所、法制工作室
配合单位：相关部门
项目内容：
1、“公民法治驿站”在全覆盖的基础上，实行标准化运作。
2、全面打造“法治文化一条街”。
3、深化依法行政，推动公正司法，深入开展法制宣传，大力弘扬法治文化，努力形成依法决策、依法管理、依法办事、依法维权的浓厚法治氛围，大力推进社会建设和社会管理的法制化建设。
项目保障：出台实施意见，扎实开展法治创建活动。
项目要求：基本建成法治理念深入、规章制度健全、权力行使规范、公民权益保障、社会和谐稳定、人民安居乐业的法治乡镇，形成社会管理法制化保障体系。
18.项目名称：建立社会管理舆论宣传机制
责任单位：宣传、文化站，广电站
配合单位：综治办
项目内容：强化社会管理舆论宣传，宣传党的路线、方针和政策，了解社情民意，理顺社会情绪。通过新闻宣传、社会宣传、对外宣传、文艺宣传等形式，营造浓厚的社会氛围。通过政策宣传、典型宣传、成果宣传等形成社会管理齐抓共管、共建共享的社会基础。
关键词：社会工作 社会治理精细化 契合性
十八届五中全会指出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，这是政府和全社会的任务。社会治理的精细化作业，使得能同样提供精细化服务的社会工作在社会治理的体系中发挥着越来越大的作用。
一、社会治理精细化的含义与现实意义
社会精细化治理是社会管理和服务方式“微创新”的过程。在“技术―治理”型逻辑的引导下，政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合，在理念创新、流程塑造、标准设置、工具科学化等中微观层面进行持续性改善，调动整个社会的积极力量，化零为整，实现治理的细节化与系统化的有效转换。
回顾党的十以来，民生领域的精准化概念不断提出，既是对我国民生领域发展现状的精准定位，也是中央对该领域工作的新一时期的要求，社会治理更多的要求精细化。
十一届三中全会之后，改革开放极大地拓宽了社会领域的覆盖范围，其所辖事物也愈加复杂，社会治理模式的构建脚步却明显落后。政府、企业、社会三方关系紧张，基层民众生活问题众多，特别是个别地方官员政绩优先，工作不作为、乱作为，社会问题变得愈加难以解决。在这些情况下，必须改变过去以权压人，一概而全的笼统粗放的做法，明确具体问题，制定科学的方案，“精细化”解决社会领域各项问题。
二、社会工作与社会治理精细化的契合性
从国家宏观层面来看，社会治理精细化是中央对于我国民生事业发展所提出的一个具体的要求，精细化社会治理的过程中，不仅仅是政府在发挥着其所在位置的作用，各类社会机构组织以及个人都以各种形式参与其中，精细化的社会治理能够对症下药，找准目标，力促问题的解决和社会的和谐，避免社会生态环境的恶化，人民幸福感降低。社会工作作为社会力量的组成部分，其服务于困难群体，解决社会问题，对于提高社会治理精细化程度有着重要的作用，因此二者有着高度的契合性。
社会工作在社会治理中发挥着服务型治理的作用，其对象人群为社会困难群体、困境群体，通过沟通和交流，以参与式的解决问题的方法，协商共建的态度，构建各方利益的公共平台，使各方利益得到表达，解决关系失调以及利益失调问题，改善或改变这类人群的内在和所处的外在环境，帮助他们解决现实问题获得相关利益从而促进社会治理。
通常所公知的社会管理基本上是以政府为权力和管理主体进行自上而下的、结果为导向的行为模式，问题发生之后才会做出相关的反应，对问题进行一定程度上的解决，着重于眼前问题的解决带来的结果是，这种问题的“治理”是带有强制性，往往可能会带来社会矛盾。社会工作强调过程目标和结果目标的结合，且更看重过程中的改变，并且只有在当事人在思想行为层面自愿做出改变，才算是真正的“治理”，所以，在社会治理过程中，通过社会工作的社会公正，去协调利益各方关系，改变利益结构，真正意义上地解决社会问题，实现可持续性地良性互动，促进社会各方面的和谐共生。
所以，无论是服务理念、服务方法还是达成目标，社会工作所进行的社会治理更多的是一种较为精细化的、更具体的服务，更能够在社会治理精细化这一环节中l挥积极且重要的作用。
三、以社会工作达成社会治理精细化
社会工作与社会治理精细化这一使命目标的达成有着高度的契合性。社会工作是一种专业化的社会服务，它通过切实了解困难群体的需要、设计科学的服务程序、运用科学方法去解决问题，促进社会和谐，实现社会公平。社会工作的服务型治理的实践是对社会治理精细化这一目标达成的有力保障。
社会工作服务的开展是基于对问题的详细了解，从这一角度来看，全面准确地了解问题所在，是展开社会治理的前提和基础。社会工作在解决问题时，更多的注重利用和改变案主周围的多项系统资源，以系统化的视角，更为全面和具体地促进问题的解决。社会工作注重科学评估基础之上的方案的实施，以及过程目标和结果目标的实现，强调各方的积极参与、共同解决问题。
总的来说，社会工作服务是计划性、准确性和科学性的，通过搭建平台，使各方有话同说、有难共商、切实解决问题，促进社会治理在微观层面更为精细化地执行，也能在宏观上促进和谐社会的建构。
四、结语
社会工作是现代社会生活中的一股重要力量，其扮演着重要的角色其服务型治理的特点与社会治理精细化有着高度的契合性，通过具体服务，需要满足，问题解决，从而达到社会和谐、实现社会公正，社会治理的共建共享。目前，我国民生领域的矛盾问题众多，政府及其上级部门亟待转变维稳思维，加强民生领域精细化管理，包括社会工作在内的民间力量也要切入到社会治理过程中来，更好地处理和解决社会问题，促进社会的公平正义、和谐发展。
参考文献：
[1]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店，1985.
[2]王思斌.社会工作参与社会治理的特点及其贡献[J].社会治理，2015.
[3]李迎生，方舒.中国社会工作模式的转型与发展[J].中国人民大学学报，2010，（03）.
【关键词】 “善治”;法治文化;文化建设
当前，推进我国法治文化建设是加强我国法治意识形态建设的重要步骤，也是构建中国特色法治话语体系的价值积淀。法治文化的发展程度是国家法治现代化的重要标识，也是国家制度法制规范化的直接表达，是最能检验国家文明发展与社会风尚的标杆。在“善治”视野下探讨法治文化建设不仅是理论发展的必要，也是回答现实问题的诉求。
一、“善治”视野下法治文化的概念重构
法治如果缺乏一种文化价值体系的衬托，将会失去存在的基础，导致认同危机，难以内化到社会生活当中。法治文化中的“文化”多指一种观念，是社会意识形态的反映以及相对应的制度和组织机构。当前学界对“法治文化”的概念界定主要基于以下几个方面：
1、从法治体系的构成结构来界定
法治文化是法律意识形态以及与之相应的社会制度。其中既有表层的法律规范、制度，也有深层的法律心理、意识，即法治文化是包含民主、平等、自由等价值在内的人类优秀法律文化类型。
2、从法治彰显的价值来界定
法治文化是融注在人们心底和行为方式中的法治原则及其价值追求，是一个国家的法律制度和机构体现出来的文化内涵，是公民在日常生活中所表现的行为方式。立法的人性化、司法的文明化、执法的程序化等，都是法治文化理论应当研究的问题。[1]
3、从社会形态属性来理解
法治文化应该是以社会主义法治精神理念为导引，以依法办事和自觉守法为基础，以构建社会主义法治秩序为目标的法治文明状态，也是自觉遵法守法等行为方式共同构成的一种先进文化现象和法治进步状态。[2]
本文认为，法治文化是文化观基于“法治”所涵盖的制度、观念、行为而表现出的体现社会主体行为模式的一系列关系。法律的制度结构（法律制度、组织、设施）建构法治文化的基础要件，法律的观念结构（法律心理、意识、思想）体现法治文化的精神力量，法律的行为模式（立法、执法、司法）表征法治文化的价值理念。“善治”视野下的法治文化建设必须体现人类基本价值，为法治化道路的实施提供观念支撑，塑造法治新形象。
二、“善治”视野下法治文化建设的价值
无论是以“政府治理”为核心的善治理论，还是以“社会治理”为核心的善治理论，抑或是以“公共治理”为核心的善治理论都强调治理主体间要建立一种新颖关系，通过彼此的合作管理使公共利益最大化，即构建以“公平正义”为核心的法治价值体系。
1、凭借法治文化建设塑造法治形象，调适社会风俗
中国社会所固有的封建集权传统使得“人治”管理，在一定程度上削弱了法治因素在社会中的认同度，公民意识以及法治文化的发展相当残缺。善治目标的实现需要法治文化的能动支撑，重塑法治新形象。因此这就需要我们重视与社会风俗的融合，调适不合法治化要求的因素，为法治内化于社会生活创造条件，增强法治公信力，树立执行有力的法治新形象，引领社会风尚。
2、为法治现代化、治理现代化提供价值认同
实现我国的法治现代化、治理现代化的目标挑战众多，二者参与主体广泛，其实施在很大程度上也会触及原有社会秩序。在法治化道路上，需要面对完善法律体系，培养法治思维，深化法治宣传等困难。因此，法治社会的建设需要在社会中确立一种价值认同，即法治现代化与治理现代化目标的实现需要在社会中有一个长期的观念濡化过程，影响社会成员的行为方式，增强法治社会的向心力与认同度。
3、标识社会文明程度，再建社会精神秩序
法治化程度是标识社会文明理性的关键要素，一个现代化的国家，必定是具备高度发达的法治精神的国家。推进法治要有一个内在动力，即法治精神。现代法治文化对于塑造法治精神具有基础意义，一个全面、规范的法治文化建设过程必定会体现治理的基本诉求，也更能体现社会文明理性程度。法治文化的培育有助于克服法治化过程中的硬性约束，最大限度的发挥法治文化的“价值性”，带动社会文明发展。
三、“善治”视野下法治文化建设的基本要求
“法治”作为实现“善治”的基础要件，必须要体现善治的基本诉求。丁宇认为“善治”的基本诉求主要包括：法治性、民主性、合作性等。[3]因此，法治文化的建设也应从这几点入手。
1、体现善治目标的法治性
推进法治文化建设必须大力弘扬法治精神，营造良好的法治氛围，用法律的观念结构支撑法治文化建设，用法律的制度结构保障法治文化建设，以法律的行为模式推动法治文化建设，使法治文化融入治理系统，实现真正意义上的“良法善治”。
2、彰显善治目标的民主性
法治社会必须体现公平正义与自由平等，积极带动社会多方主体参与法治，打造可信赖的法治文化，使多元主体能自觉遵守法治的要求，积极参与治理过程。法治文化也要充分体现治理过程的公开透明，在社会范围内塑造一种回应型的法治文化，使民主理念与责任理念内化于法治文化当中。
3、反映善治目标的合作性
法治文化建设要多方参与，协商民主，要充分彰显公共利益，树立“为民服务”的理念，增强服务意识和大局观念，要在治理过程中积极培育起高效规范，认同度高的法治文化，为实现“善治”目标提供信念支撑。
总之，法治是法治文化的逻辑起点，法治文化是法治的内在需求。在“善治”视野下，我们不仅要促进优秀传统文化的弘扬，吸收人类进步的文明成果，同时要不断克服法治进程中的种种障碍，消解困惑，在个体层面、社会制度层面和精神层面等方面，不遗余力地推动中国法治的发展和完善，不断推进国家法治现代化目标的实现。
【注 释】
[1] 刘斌.当代法治文化理论构想[J].中国政法大学学报，2007.1.
[2] 李林.社会主义法治文化概念的几个问题[J].北京联合大学学报，2012.2.
[3] 丁宇.论善治的基本诉求[J].江汉论坛，2009.10.
【参考文献】
[1] 俞可平.善治与幸福[J].马克思主义与现实（双月刊），2011.2.
[2] 蔡文成，赵洪良.国家治理能力现代化研究述评[J].中共山西省委党校报，2015.3.
[3] 龚廷泰.法治文化认同的机理与路径[J].法制与社会发展，2014.4.
[4] 梁莹，肖其明.论法治化的善治：渊源、内涵与过程[J].社会主义研究，2005.5.
[5] 单颖华.法治文化的困境与出路[J].广西警官高等专科学校学报，2014.5.
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