时间：2023-09-20 16:08:48
导语：在基层社会治理主要内容的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、案件专项治理工作的指导思想
本次开展的严控操作风险、严防案件发生的专项治理工作，在深刻领会银监会和安徽银监局领导同志的讲话精神基础上，把严控操作风险、防范各类案件，同加强制度建设和深化体制改革有机结合起来；把严控操作风险、防范各类案件，同加强员工行为管理和实施以人为本教育有机结合起来；坚持“横向到边、纵向到底”的原则，排查风险，增强操作风险控制、案件查防工作的紧迫感和责任感，从严治社，强化管理，紧盯风险点，控制住关键岗位、关键人，原创：有效遏制案件的发生，全面提升内控和风险管理水平，为××联社改革和发展，创造良好环境。
二、加强案件专项治理工作的组织领导
联社成立专项治理工作领导小组，由×××理事长任组长，××副主任、×××监事长任副组长，××、×××以及联社各部门主要负责人为小组成员，全面加强专项治理工作的领导。领导小组下设办公室，由×××监事长任办公室主任，负责日常管理工作。
三、案件专项治理工作的实施步骤
本次专项治理工作分三个步骤实施：
1、组织动员阶段。在联社专项治理工作领导小组的集中统一领导下，3月下旬召开专项治理工作动员大会，认真搞好思想发动和组织动员，让全体员工都参与到此项工作中；制定工作计划，列出专项治理工作时间表；明确专项治理工作领导小组及办公室、联社各部门和各基层信用社的工作职责。使广大干部职工充分认识本次专项治理工作的重要意义，形成强烈的工作氛围。
2、贯彻实施阶段。联社将按照电视电话会议的要求，4—5月份，积极开展专项治理的各项工作，全面完善规章制度，认真开展各项检查，严格操作风险防范，严肃查处各类案件，积极推进业务工作，努力用业务经营的业绩，体现专项治理工作的实际效果。
3、整改总结阶段。6—7月份，对本次专项治理工作中发现的问题和隐患，联社将进一步加大整改力度，制定出详实的整改方案，明确各级责任，积极进行整改，并对整改情况进行跟踪检查，并于9月底形成专题报告，及时上报××银监办和滁州银监分局。
四、案件专项治理工作的目标和内容
专项治理工作的总体目标：狠抓治标，立足治本，力求标本兼治，加强制度建设，强化行为管理，各类操作风险得到有效控制，各类违法违规案件得到有效遏制，已发案件得到完全查处，案件数量不断下降，风险点的有效控制率100%，案件发案率控制为零。工作的主要内容有：
1、全面开展规章制度专项清理。结合“内控管理年”活动的开展，联社在4月底前，对现有的规章制度进行专项清理，制定规范的操作规程，切断管理“断层”和风险控制“盲区”；对已经不适应的现有规章制度，及时进行修订完善，确保管理的连续性和风险的可控性，用科学的、完善的、刚性约束力强的内控制度，规范员工的行为，管好我们的业务。
2、积极开展制度执行情况大检查。联社将在5月份，组织一次规模较大的综合检查活动，检查的主要内容包括：业务规章制度的落实和执行情况，包括授权授信、信贷资产管理、资金管理、会计结算管理、计算机系统管理等。重点检查各项规章制度是否能够覆盖到所有部门、业务领域、岗位和操作环节，各项业务是否制订了详细的操作规程和细则；各项规章制度是否得到有效贯彻，差错和事故是否能够得到及时有效纠正；岗位责任制是否明确有效并真正执行。届时我们将制定出详细的检查方案，认真组织实施，确保检查工作取得实实在在的效果。
3、扎实开展防范各类操作风险的专项检查。一是联社信贷管理部门将组织力量，对超时效贷款逐笔查明原因，对大额贷款管理是否到位。二是联社财务部门对对帐管理制度贯彻情况开展检查，重点检查信用社与客户、信用社与银行以及信用社内部业务帐与会计帐之间是否按要求及时进行对帐；对未达帐和差错处理是否有流程控制，是否做到对未达帐和帐款差错有查核工作不返原岗处理，记帐岗位和对帐岗位是否严格分开；是否严格执行印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度；是否对可能发生的帐外经营行为进行监控，对新客户大额存款和开设帐户是否遵循“了解你的客户”“了解你的客户业务”的原则，对大额出帐和走帐中是否设立了不同的额度控制并由基层社双人验核和联社独立复审；会计人员是否向有关部门和负责人直接报告违规行为和问题，报告的问题是否得到有效处理；三是联社人事、监察、稽核部门，要对目前引发案件的主要部位、关键岗位和关键人员进行重点检查，内容包括：是否建立员工行为失范监察制度，严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时以外的行为；岗位轮换、干部交流、强制休假等制度的建立及执行情况，员工参与黄、赌、毒行为、参与股票买卖、经商办企业的行为是否得到有力纠正；安全保卫各项管理制度是否执行到位，是否对疑点和薄弱环节进行持续跟踪检查，及时整改到位。
4、加大对大额贷款的检查。联社各相关部门将按照银监部门的要求，强化市场定位，明确控制目标，防范关联交易，加强风险监测，对大额贷款的合规性和风险性逐个排查，建立定期分析报告制度。信贷管理部门定期检查判断是否存在集团客户和关联企业的大额贷款，已发放的大额贷款是否落实了风险防范措施，是否及时对信贷资金的使用情况进行跟踪检查。
五、案件专项治理的工作要求
相关各部室及基层社要高度重视本次专项治理工作。单位负责人要亲自组织，制定出详细的工作计划，长计划短安排，明确相关责任，并督促相关人员认真落实；职能部室负责同志要分工合作，一级抓一级，多到一线检查、多到问题集中的地方，深入调研，仔细检查，帮助基层社解决问题，发挥三线监督的作用。联社将出台问题举报奖励办法，依靠和发动一线员工，鼓励检举违规违纪问题。在本次专项治理中要做到检查处理到位、责任追究到位、问题整改到位，控制和杜绝案件隐患，坚决遏制案件高发势头。
六、案件专项治理工作做到“六结合”
一是自我检查与联社检查相结合。在信用社和员工自查的基础上，联社组织有关职能科室进行全面检查。在这次案件防范治理工作中，划分一个界限标准：2006年6月30日前对信用社和员工自查出或主动交待的问题，联社将酌情处理；对联社检查出问题或群众举报出的问题从严从重处理。
二是发现问题与及时整改相结合。对于防范、治理过程中，不论自查、检查或举报所发现的一切问题，严格按照有关法规、政策、规定进行认真纠改，坚决做到不放过一笔大的，不遗漏一笔小的，且坚决做到“措施严、行动快”。对问题得不到及时纠改解决的单位，要从严追究有关人员责任。
三是防范风险与稳定发展相结合。操作风险是信用社的基础风险和主要风险，与其它风险一样长期存在于信用社的经营发展之中，必须时刻警惕，常抓不懈。这次开展的防范操作风险、加强案件专项治理工作非常及时、非常必要，其目的是为了更好地促进信用社稳健发展。
【摘 要】近年来我国社区媒体的兴起，不仅仅是传统纸媒应对危机，寻求自我转型发展的探索创新，从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了独特的第三方组织，在政府与社区之间起到沟通和桥梁作用。
关键词 社区报 媒介社区化 社会管理 创新
一
自2014年以来，笔者先后北上南下，对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统纸媒单位做了一系列的调研，综合业界与学界的研究，初步得出以下结论：至少在未来很长的一段时间内，传统纸媒的改变之路似乎只有两条，一条是政府买断的党报公益化，另外一条是以提供购买服务为主的媒介社区化。前者对于已经产业化了的传统媒介而言，是一种被动的危机，而后者却是一条可以主动尝试的机遇。相比较而言，前者对于传统媒体本身而言无异于扼腕断臂，而且对于处在社会转型期的中国社会而言，后者的意义或许更大于前者。
根据相关资料与调研，目前在我国能够成功运营的媒介社区化模式，主要为传统媒体与基层政府合作共同创办的模式。在这种模式中，我们不禁会担心社区媒介在运营中能否保持自身的独立性与主体性？一些研究者也曾就作为舶来品概念的社区报在我国10年的发展实际，质疑社区报可能遭遇到了“水土不服”,但在笔者的调研中发现，很多社区媒介的“操盘手”对这一问题却一直持有乐观态度。在他们看来，在全球化政府改革与科学政府新型管理时代到来的背景下，政府没有必要事无巨细，在政府职能转型的过程中，必然会改变以往单一社会管理主体的模式，转为寻求多元化社会管理主体的模式，将以往自身的很多职能分化到更多的社会组织身上，在政府的领导下协同解决社会问题，这才是社会管理创新的应有之义。未来媒体的工作就是把政府职能与百姓需要连接起来，以市场的办法解决社会问题，非党报媒体产业的未来出路必然是转型为社会服务业，参与社会管理创新，成为政府和社区之间最强有力的平台与桥梁。只有走出藩篱、凤凰涅槃，才能在市场与营销竞争中，占领最好和最后的终端——社区家庭。所以，基于我国的媒介环境与以往社区报的实践经验，采取与政府部门合作的模式，而且一定要保证社区报的最终话语权和管理权在基层政府手中，在这个基础上，积极参与社会管理创新，回归公共服务，在他们看来，这将是中国媒介社区化最安全的模式，至少在现阶段是如此。于是，正如同数十年前一样，在一片纸媒将要消亡的哀叹声中，以服务和参与社会管理创新为主的社区媒介不断出现，媒介社区化竞争浪潮，实际上已悄然到来。
本文结合笔者对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统媒体的调研，综合相关的文献研究，以合肥地区的社区报为案例进行分析，试图解答社区媒介是如何参与社会管理创新的，又是如何提供公共服务的，以此来思考社区媒介未来可能的发展机制。
二
社区报，是指服务于城市中的社区读者，强调其归属感的报纸。①自2004年以来，这种早已在欧美地区存在的媒介形态，不断被国内媒体尝试创办。在当下中国的媒介管理体系下，社区报成为了媒介社区化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚报报业集团旗下合肥晚报推出了安徽省第一张社区报《滨湖新闻》，开始在传媒大变革以及合肥“大建设”背景下试水社区报的探索。截至2014年7月1日，共创办了10张社区报，并且争取在年内完成15张的布局任务。通过对这10份社区报进行文本分析以及对相关人的访谈，我们发现，合肥地区社区报在实践媒介社区化的进程中，运营团队除了在新闻业务方面“创新”和“苦干”外，还积极的探索社区媒体参与社会管理创新的模式与机制。
1、深耕社区大小事，建设新型关系纸
在新媒体时代，围绕着单纯的新闻传递问题，社区报并没有时效性优势，像合肥地区已经创办的10份社区报全部是周报。而且如同前文所述，社区报要做的就是想办法将政府与社区更好的连接到一起，做好平台与桥梁。所以，很多社区报经营者干脆把社区报定义为“关系纸”，而不是传统意义上的“新闻纸”。
（1）做家门口的新闻。好的社区新闻正是“当地的新闻、原创新闻、社区报记者自采新闻”②。2013年《滨湖新闻》发行之后，以“报道家门口的事”为宗旨，还开设了“邻里事”、“菜篮子”等版面，提供一些类似辖区大妈带你逛菜市场推荐当季菜谱，家庭主妇带你逛超市选择优惠产品，辖区银行的理财经理向你推荐最新的理财产品等内容。这些来自特定辖区的生活信息，虽然“小”，但对于生活在该城市社区的居民而言，却是与他们的日常生活息息相关的，而这种面向小区域的新闻信息是很容易被追求高发行量的传统都市报所忽视的。社区居民想关注的事情，才是社区报要重视的事情。社区报借助可以贴近生活、贴近社区的优势，拉近社区居民与社区报的距离，吸引更多的社区居民关注，获得社区居民的信任。
媒介社区化与传统新闻理论并不矛盾，只是强化和彰显了媒介社会功能中传播、协调和娱乐功能，弱化了社会监督的功能，更加追求社会效益，而不是商业效益。
（2）做政府与社区的连心桥。社区报借助信息传递将基层政府与社区联系在一起，将社区居民联系在一起，把社区居民的心情、感情、生活与需要的服务联系在一起。社区报创办的“公民议事厅”、“市民会客厅”等，吸引社区居民来唠唠开心事、烦心事，聊聊家常事、社区事。这种互动、交流的过程，为社区报提供了最有价值的社区新闻素材，将社区居民的所思所想、所需要解决的问题呈现给基层政府。与此同时，社区报将基层政府为社区建设所做的工作反馈给社区居民，帮助社区居民及时的了解相应的法规政策。社区报的这项工作的最大意义就在于开放性的社区空间，为社区和社区居民与政府之间就社区建设问题的协调与协商提供“连心桥”，实现各方之间的信息沟通，用民主的方式解决社会问题，避免以往因为缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社区形象建构的帮手。社区报对基层政府管理创新的探索还体现在对基层社区建设的形象建构与呈现上。社区建设的水平需要通过社区形象的建构来呈现，社区形象的建构又要通过媒体的传播来实现，然而基层社区对于传统媒体来说，并不是时时刻刻都具有新闻价值的。社区报背后拥有传统媒体资源、专业的人力资源以及可以带来的社会资本，一方面它本身就可以参与到所在社区的形象建构与呈现之中，另一方面可以利用自身的优势吸引更多的注意力。《北城新闻》从2013年12月5日开始，以美好乡村的生态宜居、兴业富民、文明和谐，以及美好乡村建设前后图片对比做了4个专题，集中展现了长丰县农村的变化，这些变化的背后反映出来的正是基层政府社会管理水平的提高。社区报在这些版面的建构之中，让硬性的政策宣传、主题塑造，软性的走入读者心中。这种润物细无声般的形象建构，对希望能够及时宣传自己辖区内取得的成绩的基层政府而言无疑是多了一个帮手。对基层政府部门来说，和这个“帮手”合作，不同于以往在涉及宣传的时候，有被动的感觉，而是相互依存的信赖。社区报作为社区的一部分，主动参与社区建设，与政府部门互动，这也是基层社会管理创新的应有之义。
2、培育社区参与感，建构社区共同体
社会转型期间，由血缘、宗族等组成的“熟人社会”被由社区形成的“生人社会”所代替，社会人口流动大，人际交往少，人际关系淡漠，这种状况尤其出现在一些新建设的社区之内。当下中国的社区发育程度对于社区居民而言，仅仅是一个生活区域，对社区中还要上班工作的青壮年群体尤其如此。他们在正常的上班时间内，活动范围是同工作区域相关的，而下班之后的活动范围基本上与社区活动关联不大，多属于个人生活圈内的活动。“在个人至上的工业化和现代化社会，一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区？”③自滕尼斯以来，这个困扰西方社区研究的核心问题也在困扰着当下中国的社区建设。
在分析合肥晚报社区报的文本，以及对社区报负责人的访谈之后，认为合肥晚报社区报对基层社会管理创新的探索还体现在利用文化的力量，打造“纸上空间”，搭建“户外舞台”，培育社区居民的参与感，吸引社区居民参与到社区建设之中，以此来建构社区的生活方式与社区的共同体意识，提高社区居民对社区的归属感与认同感。
（1）“纸上空间”与社区建构。合肥晚报社区报现已发行9份社区报，每份社区报根据社区发育程度与文化构成，制定不同的报纸定位，以此来实现社区报的办报风格的差异化。这种差异化的背后，一方面体现着社区报为了适应社区文化的差异而做出的调整，另一方面也体现了社区报为了培育不同社区文化所做的努力。
“中国目前所办社区报还是‘中国特色’，行业印记明显，社区居民的参与度过少。”④合肥晚报社区报在差异化定位的同时，招聘市民记者，吸引社区的居民参与到社区报的内容生产之中，让社区居民既是社区报的读者，也是社区报的作者。开放、参与、分享、互动，这是互联网时代对媒介转型提出的新要求，也是与社会管理创新理念所重合的部分。社区报定期设定相关的议题，用一种开放的心态，吸引社区居民参与到报纸的新闻生产之中，利用社区报形成的“纸上空间”，参与、分享、互动。
社区报打造 “纸上空间”，进行舆论引导，让社区居民在潜移默化之中将社区报看成是“自己的报纸”，在这个空间之中进行着关于社区建设的交流，进而实现社区居民对社区文化的认同，完成社区共同体在社区居民想象中的建构，形成“我们的社区报，我们的社区”的观念。
（2）“户外舞台”与社区建构。打造尽可能多的户外舞台，这是基层政府部门在推进基层文化建设的时候，可能想做却力不从心的地方。社区报参与到户外舞台的搭建中，可以利用市场的力量，通过吸引赞助或者投放广告等方式，获得财力支持；通过动员社区居民参与进来，解决人力问题；通过与基层政府合作，获得基础设施的支持。比如，《滨湖新闻》组织的“滨湖狂欢节”系列活动、《北城新闻》同长丰县合作举办“美好乡村请您回家看看”活动、《高新新闻》组织“高新区植树节植树活动”；《老城新闻》组织老城区桃花节相亲活动等等。
由社区报与基层政府合作共同举办或者单独承办这种社区活动，让多元化的力量参与到社区文化建设中，这本身就符合文化体制改革的理念。这种开放的户外的文化活动越多，社区居民就越来越主动的走到户外，走到社区的公共空间之中，由陌生变得熟悉，逐渐形成一种生活方式。这种现实中面对面的交际互动，对社区居民形成社区共同体意识具有积极意义。
3、回归公共服务事业，探索公共服务模式
“公共服务社会化，不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理职能真正交由社会来行使。”⑤推进社会管理创新，一个重要的理念就是推动社会管理主体的多元化。在政府职能转型期间，很多原本属于政府职能范围内的社会工作，慢慢将会转移给一些有能力的社会力量。
“如果能够将一个新闻机构从这种商业化模式中解脱出来，就像美国的大学一样，成为一种社会组织而不是盈利组织，新闻还会有美好的未来。”⑥美国学界和业界掀起的关于“报纸公共服务模式”思潮的目的实际上就是呼吁媒体向公共服务转变，而不是依旧一味的追求经济效益。这股思潮对正处于媒介转型期间的中国媒体而言同样具有可借鉴之处。
在具体操作上，社区报深扎在社区，通过举办市民议事厅（珠江时报社区报）、市民会客厅（合肥晚报社区报）等类似的项目，致力于帮助政府解决社区居民的日常所需。而这些大事小情，往往又是基层百姓投诉无门、政府恰恰又无暇顾及的小问题，有些做法甚至写进了当地区街部门的年度工作报告里。
一些地区社区报的负责人想把社区报与政府的更多职能部门紧密对接，建立联动机制，比如组建基于社区和媒体联合基础上的“市民服务中心”，集中精力解决政府为民服务的“最后一公里”问题。社区媒体作为拥有公信力、号召力、影响力的社会组织，有能力参与到社会公共服务的整合与提供之中。
社区志愿服务是社区公共服务的主要内容，是社区居民参与社区治理、社区建设和社区服务的主要途径之一。社区志愿服务体系的建立与完善，社区志愿者队伍的招募，社区志愿者资源整合，以及社区公共服务的展开，都需要一个强有力的社会组织来协调组织，而基层政府委托的社居委由于还要处理行政性事务，分身乏术，回归公共服务的社区报正好弥补这个欠缺。合肥晚报与合作街区如庐阳区、滨湖区启动了合肥晚报社区义工合晚“帮客”的志愿者组织，建立和运营着一支专业化、细分化、常态化服务的社区义工队伍，细致科学服务辖区有需要的家庭和人群，并以此为引领，将相关经验和组织架构推广到市内的其他社区，最终形成系统和规模化的合肥晚报社区义工组织，深耕社区，服务百姓。
三
媒介社区化是传统媒体面对媒介变革带来的碎片化、分众化现象，所采取的产业转型之路，同时也是传统媒体应对城市化布局的新举措。从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了社区报这种独特的第三方组织，在政府与社区之间起到了沟通和桥梁作用。尽管当下社会转型过程中，对社区媒体参与社会管理创新提供了有利的机遇，但我们还要看到以往实践中未曾解决的一些危机，社区媒体在完成作为媒介本身的职能的同时，更要提供社区与政府之间沟通、协商、协调的民主平台，在潜移默化之中培育社区居民的公民意识，重构社区的共同体意识，提高社区居民参与社区自治的自觉性，在政府部门的领导下，协调社会力量回归社会公共服务，共同参与到社会管理之中，或许，这正是中国媒介社区化能否成功的关键所在。
参考文献
①陈凯：《走进美国社区报》[M].南方日报出版社，2011：14
②④宁田甜，《目前在中国，没有一份真正意义的社区报》[N].《大河报》，2013-05-20
③杨敏，《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》[J].《社会学研究》，2007（4）
⑤陈庆云，《我国公共管理研究的基本内容及其重点》[J].《公共行政》，2003（3）
⑥王学锋，《迎接新闻业的“小时代”》[J].《中国记者》，2014（5）
【关键词】传染病防控；社区卫生；疫情控制
673文章编号：1004-7484（2014）-06-3534-02
在各类传染病防控过程中，社区卫生服务站/中心处于所有防控单元中最基层，它负责区域内疫情监测、传染病常识及防控策略培训、医学观察、与疾控主管部门配合调查处理突发性公共卫生事件和暴发疫情、流行病学调查以及预防等工作内容。近年来，高致病型人禽流感、甲型H1N1以及更早些时候的SARS等一部分新发传染病易在社区内传播，所以，对当前传染病防控来说，强化社区传染病管理是其中一种重要手段。同时，由于受新旧疑难传染病的影响，国内卫生防疫工作的开展困难重重，特别是一部分普遍易感性传染病，感染者体内带菌，但无明显发病症状，因而难以预测爆发期，疫情随时都可能出现。由此来看，基层社区卫生防疫工作面临严峻的形势，其责任更重，防控策略需进一步完善。
1组织开展社区健康知识宣教，为社区做好卫生疾病防控工作创造有利前提
在各类新生或突发类传染病中，一部分并无有效的根治方法。对于此类疾病，要想有效切断传播途径、控制传染源，进而有效控制疫情、保护易感人群，大量的预防性工作必不可少。疾病的发生以及传染模式并非是一成不变的。社区卫生工作者应在日常工作中重视组织开展社区健康知识宣教，强化社区居民健康意识，从根源上防止疫情的发生和传播。
在社区健康知识宣教过程中，社区居民和社区医护人员这两大群体是其主要涉及对象，侧重点也有所差异。在组织社区医护人员开展健康知识宣教时，其主要内容多是如何有效预防和控制疾病等专业内容，并进行现场操作演习，开展技术培训，以此来强化医护工作人员鉴别疾病、控制疾病的专业能力，使社区医疗服务工作质量以及疾病防控能力得到切实提高，努力为群众生命安全与生活健康做好必要的保障工作。而以社区居民为中心所开展的健康知识宣教内容则通常涉及到疾病的了解和认识、有效的防控策略、疾病预防意识、健康的生活和工作方式、突发疾病的应对、感染疫情后如何与医护人员配合等。其间应考虑到一部分居民缺乏必要的医疗知识和专业性认知，特别是在预防传染病和新生疾病方面的认知较差，应强化普及卫生知识，同时针对易感人群定期开展疾控宣传教育。
2及时控制疫情传染源，是社区控制传染性疾病的关键措施
社区卫生服务工作者在开展医疗服务过程中，通过所掌握的专业技术知识来了解病况并及时查明疾病，然后控制传染源，同时将疫情上报并做好必要的治疗、隔离与消毒措施。特别是一部分突发性传染病，前期诊断必须准确、及时，并做好疫情上报工作。对于突发性传染疾病来说，及时诊断治疗、严格控制传染源方可有效控制疫情蔓延。除此之外，政府有关部门应重视社区卫生机构建设，加大软、硬件资金投入，及时引入新设备、新技术和新人才，从整体上加强社区卫生服务部门的疫情防控能力和医疗服务水平。
3加强风险沟通与信息资源交流共享，为确保区域疫情控制创造前提
对于社区卫生服务部门来说，信息系统的建立与完善是极为必要的，其信息系统中必须要涵盖疾病疫情信息、易感人群信息、疫情控制程序以及治疗方法等多项内容。建立信息系统对于社区服务部门完善和提高自身服务能力极为有利，同时还促进了卫生防疫工作的制度化与规范化，社区工作人员在疫情控制处理方面的能力得以提高，人群患病率得到有效控制。在社区服务部门开展疫情防控工作过程中，信息系统为其做好了前期准备工作，有利于后续工作的开展，如传染源的及时控制、易感人群疫情防治工作等。一旦出现疫情，医护人员应严格按照既定程序进行处理，特别是在面对突发性疫情时，应严格实施隔离治疗。除此之外，社区卫生服务部门应及时与社区居民沟通，引导其正确认识疫情，提高其心理承受能力，避免出现群体性恐慌事件。
4改善社区环境卫生，有效控制疫情传播媒介，有效发挥社区机构在疫情防控过程中的领导作用
环境卫生问题是当前相当一部分疫情爆发并扩散的主要原因，环境的保护和治理对从源头上控制疫情扩散以及其他新疫情的发生是非常必要的。环境卫生的改善和保护工作涉及到多个方面，如居民家庭生活环境是否卫生、生活习惯是否正确、是否及时清理规整生活垃圾、区域内生活居住环境合理与否以及社区整体生活环境的改善等。就当前国内现状来看，大部分基层社区特别是农村社区生活环境相对较差，卫生状况堪忧，一部分社区甚至未设置垃圾处理和归置站点，导致各类生活垃圾乱堆乱放，天气暖则蚊蝇孳生、恶臭冲天，极易滋生传播媒介，给社区居民生命健康带来严重威胁。由此来看，改善社区卫生条件至关重要，同时也是势在必行的。而社区卫生环境要想实现整体改善，则应由各方共同努力，首先应由政府充分关注，并投入资金增设专业人员以及设备，妥善归置并处理各类生活垃圾；责令社区内环保不达标、危害居民人身健康的生产企业限期搬离社区，优化社区生态环境；加强社区卫生知识宣教，强化群众预防疾病以及生活保健意识，做好家庭和个人卫生护理，纠正不良生活习惯，并积极与社区医护工作人员相互配合，共同努力、多方参与，创建健康、和谐、美好的社区生活环境。
参考文献
[1]刘贵真，杨俊华，夏增献，等.社区卫生服务中心在社区传染病爆发时的应急工作探讨――附1宗甲型H1N1流感疫情防控分析[J].中国全科医学，2010，13（22）：2529-2530.
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[3]金伟斌，卢建华，吴建国，等.基于健康管理的新发急性呼吸道传染病社区防控策略[J].医学与社会，2011，24（2）：49-51.
十八届四中全会提出的加强社会主义法治文化建设，既具有时代性、又具有深远历史意义。为进一步加大推动依法行政、法治文化建设的力道，应从以下几个方面入手：
培养公职人员忠诚信仰法律的“法本位”文化。文化作为一种普遍意识形态，主要由人民的精神认同来支撑，而公职人员对法律的忠诚与信仰则是精神认同的最高境界，有了这种认同，在公职人员中才能形成一种稳固、普遍的崇尚法律的文化氛围和环境，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。李离是中国古代晋文公时期的法官，因自己工作失误冤杀了人，就自我拘禁判处自己死刑。而晋文公很看重李离，有意为他开脱责任说：“这是你的下属官吏有罪过，不是你的罪过。”李离反驳：“我的官职是长官，没有把官位交给下属;我接受的俸禄多，不曾分给下属好处。现在我听了错话判人死罪，却把罪过推给下属，我不能这样做。”他辞谢晋文公，不接受君主的赦免令。为严明法令，树立法律的权威，李离以身作则，自杀身亡，以司法工作者身份树立了守法典范。
培育“法无授权即禁止”的权力文化。狄骥等提出了“越权无效”原则。该原则认为，政府官员在做出特定的行政行为时，如果超越了授权性法律为其所设定的权力限度，或者是他抱着某种目的实施了某种行为，而这种目的是法律不允许他去追求的，那么该行为应视为无效。公权力必须在法律代表人民授予的实体权力范围内活动，即使法律没有禁止，行政权力也不能自由行动，要扭转公权力的执行者以往“法无规定即自由”的思维方式及文化模式。
培育严守法定程序的执法文化。许多行政人员在“轻程序”的文化背景熏陶下，根本不知道自己应当遵守的行政程序。如在拆迁过程中大手一挥，忽略了法律程序和稳定评估，思想工作又做不到位，从而引发了本可避免的集体上访。因此，我们在各项工作中既要有关于程序的职业操守教育，更要有实施程序的职业操守保障机制。同时，在履行司法程序时，还必须坚持公平正义的原则。英国哲学家培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪无视法律――好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法――好比污染了水源。”如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，全会决定指出，公正是法治的生命线;司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。
依法行政作为法治建设成果最直观的体现，对全社会法治意识的形成有示范带头作用，可以推动形成全社会守法、执法、护法自觉。为进一步促进法治文化发展，依法行政需进一步加强。宏观层面推进行政体制改革。贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，依法界定和规范政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能，大力推进行政决策科学化、民主化、制度化建设，完善行政决策听证、专家论证、责任追究等制度，确保行政决策真正体现科学发展观，充分反映人民群众的意愿和要求。微观层面严格规范行政执法。按照职权法定、权责一致的原则，规范行政执法主体，明晰职责权限，推进综合执法试点，探索相对集中的行政许可权、处罚权制度;强化行政执法责任，完善执法听证程序、规范听证行为，防止滥用自由裁量权，依法公正处理人民群众反映的问题。
培育具有文化张力的法治监督文化。法治监督是依法治国的重要保证。法治的真谛不是用法治民，而是用法限权治官。要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，为法治中国建设矗立起最坚强有力的柱石。
树立社会监督意识。我们要通过群众喜闻乐见的法治文化活动，以老百姓喜闻乐见的形式，广泛宣传法律、法规、政策，多用亲切、通俗、易懂，记得住、用得上、能接受的表演来让法治深入人心。尤其要组织普法工作者、志愿者深入基层，开展群众喜闻乐见的法制宣传教育活动，推动主题活动向基层延伸，向偏远乡村、新建社区、城乡接边、集贸市场、流动人口聚居区等区域延伸，使主题活动覆盖基层社会的各个方面。要引导全社会在法治意识等方面形成更为广泛的共识，使爱法、护法、守法成为一种习惯、一种生存方式、一种生活方式。同时，还要深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我管理、自我监督，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，使各行业、各领域的从业者，真正在实实在在的自律和自我管理中，一点一滴培养起法治监督精神。在培育社会法治监督精神的同时，还需要引导社会公众通过合法合理的手段，行使自己的监督权利。
实现法治监督常态化。一是明确人民监督主体地位。人民监督是最主要、最广泛、最本质、最管用的监督，是形成“大监督”、“真监督”氛围和格局的基础。要把全民普法学法列为学校教育、全民教育和干部培训的主要内容，系统持续开展宣传教育工作，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，自觉维护法律的权威，营造法治监督的大环境。二是整合力量形成监督合力。按照 “增强监督合力和实效”的要求，由党委牵头建立法治监督协调机制，对法治各领域的监督进行统筹安排，形成分工负责、有分有合、各方联动、齐头并进的工作格局。探索建立弹劾制度，增强对司法、行政等公权的监督制衡力度。构建严密的法治监督体系，通过健全完善绩效管理，明确各监督主体的具体责任，设置指标、明确目标，使监督任务由“泛化”到“量化”，由“模糊”到“清晰”。
社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。改革开放以来，我国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理体制机制，构建社会管理新格局。
改革开放以来经济社会的深刻变化要求创新社会管理体制
当前经济社会形势的一个突出特点，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。社会问题多发凸显有诸多因素的影响，其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化。这就迫切要求创新社会管理体制。
社会结构的深刻变化要求创新社会管理体制。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样化，现有的社会管理体制面临一些重大变化的挑战。一是阶层结构的变化。原有的利益分化较小的、由工人阶级、农民阶级、干部和知识分子组成的简单阶层结构，已经转化成利益分化较大的、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满活力又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。二是城乡结构的变化。先后有2亿多农民离开耕作的土地和生活的村庄，转变为从事第二、第三产业的工人，而新生代农民工更加渴望过上不同于父辈的生活。如何使转变了职业的农民能够更好地融入城市的新生活，成为社会管理的重大挑战。三是收入分配结构的变化。衡量收入分配均等化程度的基尼系数逐步攀升，城乡、区域和社会成员之间的收入差距不断扩大，一些分配不公现象引起群众不满。如何调整收入分配结构、扭转收入差距扩大趋势、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。四是人口结构和家庭结构的变化。我国几千年来家庭代际的金字塔结构，在城市里随着独生子女家庭的增多，开始出现倒金字塔家庭结构，社会流动的加强和代际关系的转变使城乡家庭小型化、居住人少化趋势明显，很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题如养老、单亲抚养、疾病照顾等逐渐成为社会问题。这些都是我国社会管理面临的新任务。
社会组织方式的深刻变化要求创新社会管理体制。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革的推进，作为传统管理体制基础的“单位组织”把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织大都采取了“非单位”的管理体制。在城市就业总人口中，“单位人”由过去占95％以上下降到现在占25％左右。在政府和分散的“社会人”之间，原有的单位管理网络在弱化，而新的社区管理网络还不够完善，导致出现社会整合的缺失。在这种情况下，政府往往要直接面对分散的个人，加大了治理的成本，自上而下社会事务的落实和自下而上社会问题的解决受到阻碍。同时，基层的一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层，导致上访案件增多；在一些地方，有些社会问题由于多年积累，形成民怨，很容易因意外事件造成。因此，加强和改善社会管理，需要进行新的探索，走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会管理的新路。
社会行为规范和价值理念的变化要求创新社会管理体制。市场取向的改革促进了经济发展，显著地改善了民生，也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后；等等。因此，在创新社会管理体制的过程中，不仅要重视硬件建设，而且要注重软件建设。要大力推进社会主义核心价值体系建设，更新社会管理的理念，完善与新型社会管理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范。
改革和创新社会管理体制的目标和路径
现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）。但是，社会管理体制改革明显滞后，在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。这样，一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会，而另一方面社会却因为传统社会管理体制的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。要解决好这一矛盾，就必须在社会建设过程中构建现代社会管理体制。从宏观上说，这需要解决好以下三个方面的问题。
科学认识现代社会管理体制建设的主要目标。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。一般而言，现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。然而，我国社会领域的发展必然与西方国家有很大的不同，参与社会治理的不仅仅是相对于国家和政府的民间社会组织。推动社会领域的发展，应充分发挥社区自治组织、工青妇等人民团体、行业协会的作用，广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。
改革完善政府社会管理体制。现代政府社会管理的主要事务，是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，必须依靠国家权力和政府权威予以办理。现代政府社会管理的主要内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机等。现代政府社会管理的主要目的，是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境。现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。这四个方面构成现代政府社会管理的基本逻辑和路径。为了构建现代社会管理体制，一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前，尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。
大力发展社会自治和自我管理。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，是现代社会管理体制的两大组成部分之一。培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。在现代社会，形成政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制，提高社会自治与自我服务能力，努力降低社会管理的行政成本和总成本，已成为社会管理体制改革发展的基本趋势。我国社会管理体制改革和创新面临的问题是，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。因此，要大力发展和培育我国社会自治和自我管理的能力。
社会管理的资源保障
社会管理是一项庞大的系统工程，需要大量资源投入。经过改革开放30多年的发展，我国已经具备了一定条件来满足社会管理资源投入的需求，现在的关键是公共资源的合理配置和社会资源的有效动员，以及大规模的人力资源培育发展。
合理配置公共资源。国家公共资源对社会建设和社会管理的投入，是社会管理最重要的财力资源保障。一是进一步加大社会建设和社会管理的投入。改革开放以来，国家投入社会建设和社会管理领域的公共资源一直呈增长趋势，但从社会建设和社会管理的需要来看，我国公共资源的投入仍然不足。与发达国家相比，我国公共财政社会净支出占国民总收入的比重仍然偏低。实际上，在成熟的市场经济国家，中央（联邦）政府直接承担着广泛的社会服务供给职责。这也是避免出现区域公共服务差距，实现社会管理和公共服务均等化、合理化的重要条件。二是构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。进一步完善1994年以来以分税制为基础的分级财政体制，为社会政策提供资金配套，减少只给政策不给钱的做法。三是推动公共资源社会投入配置重心向下。注重充实基层财政，有效提高基层政府提供管理和服务的能力，并把基层政府的工作重心转移到社会管理和公共服务上来。
广泛动员社会资源。从国际经验看，社会管理的社会资源投入主要有三种来源：一是各种机构的内部社会管理投入，如作为现代企业社会责任组成部分的企业社会投入；二是各种民间非营利组织的社会投入，这些组织在启动以后也部分地通过非营利的有偿服务来实现自我维持和发展；三是各种形式的社会捐赠，包括慈善捐助。比较起来，我国社会建设和社会管理方面的资源投入主要还是国家财政投入，社会资源投入比较有限。例如，2009年我国慈善捐助总额为509亿元，相当于当年GDP总量的0.17%、财政总收入的0.75%。而同期美国社会慈善捐款总额达到3000亿美元，相当于美国当年GDP总量的约2%、财政总收入的约10%。因此，完善有利于慈善捐助健康发展的税收制度和慈善组织制度，推动企业的社会责任建设，广泛动员社会资源投入社会管理，形成参与社会管理的宏大志愿者队伍，是我国创新社会管理迫切需要研究的重要课题。
关键词：机构；服务大厅；社区公共服务；服务模式
中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0040-03
一、问题的提出
公共服务供给是政府的基本职责所在，也是公共管理研究的核心问题。以英国《济贫法》为标志，早期公共服务主要针对特殊人群，以社会救助为主要内容。二战后伴随着各国国内社会问题的增多，国民对社会服务需求的上升及各国经济的复苏，欧美各国开始了大范围的社会服务普及运动，社会服务的立法和实践得到极大发展。20世纪70年代以后，受全球经济和政治形势的影响，西方各国政府提供公共服务的效果捉襟见肘，每况愈下。由此，英美等国以新公共管理理论为指导，率先开始了政府部门的民营化改革，并引领了波及全球范围的公共部门改革浪潮，其中机构化（agencification）运动更是起到推波助澜的作用。
1988年，英国时任首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理：下一步方案》，标志着创设机构（executive agency）的开始，随后相继成立了130多个机构，[1]政府宣布将把90%的公务员转到机构。这些机构执行着政府不同性质的职能，所涉及的公共活动范围非常广泛，如社会福利的管理、狱政的管理、证照的审核签发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。[2]随后，这股风潮一直从欧洲到北美继而波及亚洲和非洲。机构化被视为是政府行政系统内部决策与执行的分离，这在很大程度上解决了社会服务需求增多而导致的政府职能扩张与政府机构精简压力之间的矛盾。
转型期的中国面临着经济政治环境的巨大变化，社会问题与社会服务的需求激增。政府面临精简机构与提高服务质量的双重压力，特别是在服务型政府理念之下，如何在控制政府规模的同时满足公共服务需求，这是摆在各级政府面前的重大课题。近年来社区作为承接社会服务的重要载体，发挥了越来越突出的作用。我国部分地市根据政府的要求，做出大胆尝试，探索各种不同的社区服务形式，产生了一些值得借鉴和推广的经验，社会组织也因此得到了快速发展。但总体来看，社区组织和公共服务体系的建设还处于初级阶段，实践中还有很多问题有待解决。其中，如何创新社区管理模式，整合社区服务载体，重构社区治理结构，以进一步满足社区居民对公共服务的需求等问题显得尤为重要。
二、我国社区公共服务的基本形式及存在问题分析
社区公共服务是指在一定的地域范围内以满足社区成员的需要为目标，以社区服务机构为主体，面向社区全体居民提供公益、公共服务以及便民利民服务为主要内容的，无偿、低偿或有偿服务相结合的多层次、多功能的社会服务。[3]福利性和公益性被视为是社区公共服务的基本属性。1987年民政部在武汉召开第一次城市社区服务会议，1989年在杭州又召开了全国城市社区服务经验交流会，此后，社区服务广泛兴起，发展迅速，规模日益壮大。伴随行政体制改革及事业单位改革的深入，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主服务的基础平台。在具体的实践中，出现了几种代表性的服务形式――服务大厅、流动服务站及为民服务模式，社区公共服务供给也呈现出阶段性演化特征。
1服务大厅模式。该阶段以建立社区工作站或社区服务中心为标志，基本做法是，在社区设置“敞开式办公、一门式服务、一站式管理”的服务大厅，承接政府部门转移的社区行政管理事务和社区公共服务。这种模式自2000年武汉市江汉区探索实践以来，掀起了全国各地社区体制改革的浪潮，先后出现了诸如上海模式、铜陵模式、北京模式、沈阳模式、盐田模式、南京模式等独具特色的城市社区公共服务体制。这些模式虽然出现在不同的地区，在改革的侧重点上也各有差异，但总体来说，都是以社区公共服务的提供为重心，依托一定的公共服务设施和建立相应的组织形成一定互动关系的一种制度安排，有学者把其统称为“社区工作站模式”，即“服务大厅模式”。[4]
2流动服务站模式。社区服务大厅的设置在一定程度上满足了城市固定区域内人口相对集中的社区居民的需求。然而，对于一些自然条件比较恶劣的地区或者居民居住比较分散的大型社区，服务大厅设置上的固定性限制了其服务提供的可及性。作为对服务范围的一种弥补，一些地区创新出流动服务的方式，即流动站模式。该模式主要针对山场广袤、地域狭长、交通不便、群众办事路途远等问题，采取流动上门服务的方法，为群众提供流动服务，让居民在家门口就能把事情办好。流动站模式以基层政府为依托，变被动服务为主动服务，以流动性为主要特征，在向居民提供公共服务的同时也实现了信息的双向交流。一方面，将社区服务的咨询和信息带到居民家中，就地解决居民的生活难题。另一方面，在贴近居民的过程中，及时了解和掌握社区居民的动态及需求，将新情况反馈给社区服务机构。作为基层政府的派出机构，流动站采取“订单化”的分类管理方式，工作人员从基层政府各职能部门抽调。
3为民服务模式。居民模式以社区居委会为依托，在社区设立居民事务全程代办站，提供政务代办、事务服务。2001年至2003年间，针对群众反映的办事难问题，浙江省玉环县、重庆市大足县、安徽省郎溪县、山东省莱西市、北京市怀柔区先后开创为民服务。2008年1月19日莱西市的为民服务制获得第四届“中国地方政府创新奖”，在16家中央媒体的集中报道后，为民服务更是广为传播，各地政府竞相开展。从为民服务涉及的内容来看，主要是居民日常生活急需的各种服务，发生在与居民的日常需求密切相关的公共服务供给部门。流动服务站通过延伸服务线打破了社区服务提供上的地域限制，扩展了服务范围。而为民服务制则通过政府内部的流程再造，改变政府的服务理念与工作方式，满足了居民对便捷化、优质化服务的需求。
无论是作为社区服务主体的服务大厅模式还是作为补充的流动服务站模式或是为民服务模式，表面来看，均改变了政府服务方式，提高了服务效率，在社会上也有不同程度的认可度，然而，如果从转变政府职能、创新社区管理模式、重构社会治理结构的角度来说，仍存在一些问题，主要是：
第一，需求导向不足。社会问题与社会需求是政府进行社会管理的逻辑起点，社区居民是社区服务的对象，也是社区服务的目标指向，社区需求结构决定着社区服务的内容、方式和重点。以“需求为导向”的逻辑，体现了社区公共服务的价值所在。经过各地多年的社区管理与服务体制的探索和实践，服务大厅模式的运作已相对比较成熟。然而，以政府指令为导向的动力机制和“自上而下”的行政思维限制了其发展空间。而作为对服务大厅模式在地域上和形式上补充的流动站模式和居民模式，也表现出强烈的政府主导色彩。中国特有的压力体制、逐级发包、目标管理责任制不仅描绘了政府机构任务实现机制，同样也解释了为民服务的运作机制。[5]因此，无论服务大厅模式、流动站模式还是居民模式，由于没有从根本上明确社区服务的逻辑起点，造成需求导向不足。
第二，管理层级混乱。从目前我国各地社区服务实践探索来看，可以划分为分设模式、下属模式、条属模式和专干模式等几种基本类型。[6]之所以会出现这么多不同的管理模式，还在于没有从根本上理顺社区管理体制，造成包括街道办、社区居委会、社会服务站等多重治理主体间关系上的混乱。流动服务站在本质上是基层政府或各部门的派出机构，居民制在组织结构上，则借助现有的区县、乡镇（街道）、村（居委会）、各组（小区），分别设立服务中心、服务站和点，或依托现有的行政服务中心来运作。[5]从表面来看，服务大厅、流动站、为民服务在提供公共服务上呈现互补效应，实际上多重服务载体使得原本混乱的社区管理体制更加复杂。
第三，主体责任模糊。虽然在社区管理体制的探索中出现了诸如武汉百步亭、上海罗山会馆这种走在社区治理前列的典型，政府、市场、社会力量各司其职，合作共治，但是，从全国社区发展的整体情况来看，多数社区中心服务人员仍以政府公派为主，如果加上流动服务站和服务站的工作人员则公派比例更高。流动站的服务人员主要是从现有职能部门抽调，站的服务人员同样主要来自现有机构或相关职能部门，员只是起穿针引线或督促作用，这实际上使得基层政府、各职能部门、街道、社区与民众之间的关系更加复杂，进一步模糊了相关主体的责任，同时也加剧了社区管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏灵活性专业性。由于服务大厅、流动站、制的服务人员以公派为主，特别是流动站与点作为基层政府或其职能部门的派出机构，在本质上其组织结构与政府部门无异，同为官僚体制。那么，所有官僚体制存在的弊病同样会出现在这些派出机构上。带着管理思维而非服务思维来提供公共服务，造成公益性有余而灵活性与专业性不足，服务质量与效果势必大打折扣。
三、服务模式――社区公共服务供给的应然选择
1改革社区管理体制。近年来在我国社区治理中各地政府一直试图通过组织流程再造来探求整合社区资源的途径，但由于改革理念上的偏差，一直未能摆脱“垂直整合”的传统思路，各种尝试没能从根本上理顺社区体制。城市社区在事实上形成了“两级政府、四级管理”的治理结构――市、区、街道、社区四级。[7]从社区服务管理体制来看，我国发达地区社区社会服务模式可以归纳为体制吸纳型，即以政府为核心，通过一定的吸纳渠道（社会服务方式）、吸纳机制和吸纳平台开始将社会服务的提供职能与生产职能相分离，实现社会服务的政府、市场与社会的有效分工与合作。[6]因此，从根本上来说，无论服务大厅模式、流动站模式还是为民服务模式都只是政府提供社会服务的一种方式，在管理体制上也摆脱不了以政府为中心的行政框架。
2011年，民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中提出，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。新型社区服务体系的构建是一项庞大的系统工程，面临着理念、体制、机制全方位的创新。最根本的是要打破既有的体制框架，理顺管理主体间的关系，重构社会治理结构，建立以社会需求为导向的社会服务体系。改革的突破口就在于能否打破“体制吸纳型”这一格局，以市场、社会为中心进行体制创新。
自1951年蒂特马斯（RTitmuss）第一次提出“社会服务”概念以来，高水平高质量的社会服务已成为当代福利国家一个最显著的特征。伴随着从早期的补缺型服务向普惠型服务的提升，发达国家的社会服务模式也在不断创新。特别是对制的灵活运用，不仅实现了对公共部门这一庞大系统工程的改造，也实现了社会服务的有效供给。
在我国社会公共服务从补缺型向普惠型转变的关键阶段，经历着与发达国家的类似阶段，同样面临着政府与社会的系统改革。从发达国家的经验来看，服务模式无疑是一个有益的尝试。一般认为，机构是一个由专门的立法机关设立的执行专门职能的官方自主机构，是一个独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体。[8]它们是承担行政执行职能的公法人，可以以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务。机构意味着一种“分散化公共治理”[9]局面的出现。
借鉴西方经验，我们可以撤消目前作为政府职能部门执行机构或派出机构的社区服务中心、流动站或站，统一打造“社区服务机构”这一综合性的平台。以社区公共服务项目的分类（主要有行政事务类、居务管理类和社会服务类）为基础，将三类服务项目承接出去，在社区管理层面上实现政府决策与执行的分离，基层政府就此脱离具体服务项目的提供，社区服务机构则扮演政府“大管家”的角色。街道办不再作为基层社区管理单位，而是社区发展核心部，专司决策，负责与社区居委会协商制定社区发展政策与规划；社区服务机构则负责社区公共服务具体项目的提供，由此实现政府职能自上而下的“纵向”分权到由里及外的“横向”分权的转变。这不仅可以从根本上改变目前社区管理体制上多头管理的混乱局面，还能全面推动社区管理体制重心下移的改革。
2构建社区服务机构的运行机制。第一，在人事安排上采取经理负责制、合同制管理。首席执行官（经理）是机构的负责人，该职位向全社会开放，通过公开竞争招聘产生，实行合同聘任制，只对社区发展核心部首长负责，与其他政府职能部门之间没有任何领导与被领导的隶属关系。在竞聘别重视吸引私营部门的管理者担当此角色，借此引进私营部门的管理技术和工作作风。机构的负责人对机构内部的组织结构、人员任用、工资福利、财务管理等享有自和独立性。社区服务机构（即整合后的社区服务提供组织）与社区发展核心部（即改造后的街道办）的关系，由过去的行政隶属关系转变为契约关系。
第二，在组织架构上以框架文件和首席执行官为主要构成要素。框架文件是社区发展核心部与首席执行官之间签订的一种协议或工作合同，文件规定服务机构的使命以及首席执行官的职责和权限机构存在的目标，一般有效期为3到5年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，社区发展核心部承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，机构负责人即首席执行官则对既定框架达到最佳结果承担个人责任。[2]
第三，在内部管理上采用以项目制为主的企业化运营。在社区服务的主要类别中，除了涉及社区发展政策方面的行政事务需交社区发展核心部制定以外，其他行政事务和居务管理事项均可交由社区服务机构承担。即便像市容监察、行政执法、公共信息采集等这样的行政事务，社区发展核心部也可授权委托社区服务机构执行。而对于大量涉及社会服务类的项目，社区机构可以着眼于现代化的管理原则，采用企业化管理，以公众需求为导向，通过公开招标，合同出租，启动项目管理，明确业务范围和责任机制，提高资金的使用效益。
四、结语
长期以来我国行政制度的突出特点就是行政机构从政策的出台到执行均需“对上负责”，委托链条是自上而下的。因此，无论是目前的服务大厅、流动站亦或是为民服务均呈现出强烈的政府主导色彩。如果政府服务的理念没有根本改变，任何形式上的改造只是换汤不换药。社区管理体制及模式的创新重在实现政府服务理念由目标责任制向需求导向型的转变。社区服务机构作为社区服务执行机构，直接以社会需求为导向，居民是委托人，而机构是名副其实的人，承接居民交办的事项。
现存的三种主要社区服务模式表面上看扩大了服务范围提高了服务质量，实际来说却使得政府各职能部门之间、基层政府与民众之间的关系更加复杂，单从不同地市社区管理模式之多就足以证明管理体制本身的混乱。而服务模式意在打造真正意义上的一站式服务与一门化管理，实现社区管理体制的彻底变革，通过整合现存的各类社区服务载体，从而打破职能壁垒，理顺管理体制。社区服务机构的设立一方面分解了政府职能部门的功能，防止因政府社会服务功能扩大而导致的机构膨胀现象；另一方面，对合同制在不同领域的广泛运用会带来全新的公共治理格局，重构社区治理结构。
采用企业化管理和市场化运作的社区服务机构，将服务出售给最适合的组织去承担，后者可以是非营利组织、私营企业，由专门人才和部门完成技术性、专业性的工作，引导社区服务朝专业化、职业化、标准化方向发展，而这正是社区公共服务的价值所在。
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关键词：汉代 孝伦理 社会化 教育
汉代孝伦理的社会化，是指孝伦理由家庭伦理变为社会公德，是孝伦理由内而外的异化。汉代统治者通过各种途径将孝伦理推向社会。汉代孝伦理的社会化，不仅与当时的政治、经济、思想意识分不开，而且与当时的教育也是紧密联系的。教育具有重要的伦理社会化功能，是统治者宣传孝伦理的重要手段，也是对臣民进行教化的重要途径。教育分为家庭教育、社会教育、学校教育。孝伦理的最初教育是在家庭中诞生的，孝的教育是家庭教育的重要内容。而孝伦理的社会化主要是通过社会教育和学校教育来实现的。
一、孝伦理的社会教育
孝伦理的社会教育是汉代孝伦理社会化的重要表现。所谓社会教育，即主要指道德教育。众所周知，道德教育是从外部向社会成员灌输伦理思想的过程。道德教育的重要特点在于，它能使被统治者根本不产生破坏伦理型政治秩序的念头，即所谓“绝恶于未萌”，不知不觉地成为统治者需要的“顺民”。汉代社会教育的形式十分多样化，这里略举几例。
第一，统治者的示范教育。中国封建政治是一种伦理型政治，而这种伦理政治得以实现的一个重要条件便是封建君主的德行，因此封建君主的德行的好坏将直接影响到伦理政治的实际效果。《大学》云：“上老老而民心孝，上长长而民心弟，上恤孤而民不倍（背）。”所以历史上向来把统治者的道德示范作用看作是进行道德教育的重要途径。只要统治者率先垂范，带头遵守社会伦理道德，则上行下效，国泰民安。《孝经・天子章》言：“爱亲者，不敢恶于人；敬亲者，不敢慢于人。爱敬尽于事亲，而教加于百姓，刑于四海，盖天子之孝也。”对统治者来说，行孝的基本要求是“爱敬尽于事亲”，以身作则，带头行孝。汉代皇帝除高祖刘邦和世祖光武外，自西汉惠帝至东汉明帝以降皆以“孝”为谥。《汉书・惠帝纪》中颜师古注曰：“孝子善述父之志，故汉家之谥，自惠帝以下皆称孝也”。而且统治者也亲自学习《孝经》，如昭帝、宣帝、顺帝等。在两汉帝王中，汉文帝以亲尝汤药侍奉其母窦太后而被列入“二十四孝”，也是唯一一位被列为“二十四孝”的最高统治者。天子的率先垂范在更为广泛的意义上，也是一种更为有力的教化措施。
第二，地方官吏的教育。汉代的各级官吏上至郡守，下至亭长都以推行教化为己任。他们在推行国家法令的同时，注重以孝伦理来教化治理民众，从而推进孝伦理的社会化。这其中循吏所发挥的作用是不可忽视的。东汉刘宽，延嘉八年（165年）征拜尚书令，迁南阳太守，“每行县止息亭传，辄引学官祭酒及外士儒生执经对讲。见父老慰以农里之言，少年勉以孝悌之训。人感德兴行，日有所化。”仇览是地方官吏中对民众进行孝的教育的典型。初到亭时，陈元之母告陈元不孝，仇览认为是自己“教化未及至耳”，并未立即下令按不孝罪处以极刑，而是亲自到陈元家对其进行教育，并与之《孝经》，使陈元成为有名的孝子。以孝的标准选拔属吏也是循吏进行孝伦理教育的方式之一。如黄香至孝，十二岁即被“太守刘护闻而召之，署门下孝子，甚见爱敬。”范滂署功曹，在职期间，严整疾恶，“其有行违孝悌，不轨仁义者，皆帚迹斥逐，不与共朝。显荐异节，抽拔幽陋。”
第三，“孝悌”、“三老”的基层教育。在汉代社会的基层，还有设置“孝悌”、“三老”等专门的教化之官。“孝悌”是掌握汉代基层社会中农民伦理道德行为和社会风尚的乡官，他们是孝的伦理道德的体现者。汉代农村中有关孝行方面的很多事情，如教育、表彰、劝诫等，都是由他们承担的。有关秦汉的乡里组织，《汉书・百官公卿表》记载“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，三老掌教化……皆秦制也。”三老掌管教化，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁其门，以兴善行。”用三老掌管教化有着特殊的意义。因为伦理道德教化仅靠政治和法律的权威是难以达到目的的，更不能依靠强制，而主要依靠有道德影响力的人的号召和引导，而“三老”正符合此人选的需要。因为“三老”本身就体现了“孝道”。贾山指出说：“尊养三老，视孝也。”“孝悌”、“三老”的孝伦理教育，大大推动和促进了孝伦理社会化的过程，即促进了孝伦理精神在汉代社会普及的过程。
二、孝伦理的学校教育
学校是教化之本源，《礼记・学记》：“化民成俗，必由乎学。”古代学校教育的主要目的是社会道德教化。陆贾在《新语・道基》中强调唯有通过学校教育这个途径才能更好地进行教化，“民知畏法而无礼义，于是中圣乃设辟雍庠序之教，以正上下之仪，明父子之礼，群臣之义，使强不凌弱，众不暴寡，贫贪鄙之心，兴清洁之行。”正如吕思勉先生所指出的：“古代学校本讲教化，非重学业，汉人犹有此见解。”另一方面，孝伦理要真正地被人们所接受，并且成为自觉的行为准则，必须向人们进行此思想的灌输，而这种灌输必须是有组织的、持续的、系统的、强而有力的。汉代正是通过学校教育来进行这种灌输的。
在汉代学校教育的主要内容是经学，以宣扬“三纲五常”。汉代学校对孝伦理的教育正是通过教授《孝经》来实现的。《孝经》在汉代逐渐确立其经学地位，并且成为全国各级学校的必读书目和基本教材。汉平帝元始三年（3年）夏，安汉公奏立学官，“郡国曰学，县、道、邑、侯国曰校。校、学置经师一人。乡曰庠，聚曰序。序、庠置《孝经》师一人。” 五年下令“征天下通知……《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾，一封轺传，遣诣京师。”这就从制度上建立了在基层传播《孝经》的庠序机构，设立了专门人员，标志着《孝经》由上层传播到民间，推动《孝经》的社会化。汉代私学兴盛，对于推动儒家孝伦理的社会化具有积极的作用。因为民间私学也同官办学校一样，重视孝的教育。汉代学童在蒙学阶段前期习字，后期学习《孝经》、《论语》，接受儒家伦理教育，进入初读经书阶段后，必读《孝经》和《论语》。如《裴注三国志・魏书十一》记载：邴原入私学，“一冬之间，诵《孝经》《论语》”。就学校教育的主要内容和目的可以看出“孝”在其中的位置。
在此影响下，《孝经》的传播逐渐下移。汉明帝就曾下诏“自期门、羽林之士，悉令通《孝经》章句”，匈奴亦遣子入学。汉代偏远地区亦学《孝经》。宋枭为凉州刺史，曾谓盖曰：“凉州寡于学术，故屡致反暴，令欲多写《孝经》，令家家习之，庶或使人知义”。 东汉时期，《孝经》作为必读书目，出现了“自天子下至庶人，上下通《孝经》者”的局面。如果说儒家五经的教授还不到社会基层，那么，《孝经》的传授倒是自天子至庶人，上至京师，下至偏远之地，都在学习《孝经》，这从一个侧面说明，孝伦理已经真正的社会化。
通过以上论述，我们可以看出汉代孝伦理的社会化情况。孝伦理由家庭内部扩展至家庭之外，同时也把父子之间的亲情之爱推广到社会，使全社会做到“爱亲者，不敢恶於人，敬亲者，不敢慢於人”。正是孝伦理的社会教育和家庭教育极大地推动了孝伦理走上社会，走向民间，从而在社会生活中最大限度地发挥其功能和作用。汉代依赖教育的手段，使孝的观念渗透到人的精神生活中，从而人们受血缘纽带的紧紧束缚，实现《孝经》所设计的“灾害不生，祸乱不作”的安定局面。
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着眼总体要求，突出“三个环节”
孝感市民政局坚持领导带头，按照“认识高一层、学习深一步、实践先一着、剖析解决突出问题好一筹”的要求，抓住局领导班子、各二级单位和机关科室主要负责人这个重点，牢牢把握教育实践活动的“牛鼻子”。
一、突出“自主式”揭摆。严格用《》的各项规定作为衡量和反省的标准，切实把教育实践活动当作自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效举措，紧盯“”，深入开展“六查六看”，即查形式主义，看是否求真务实；查，看是否脱离群众；查享乐主义，看是否贪图享受；查奢靡之风，看是否铺张浪费；查履职尽责，看是否敷衍塞责：查遵章守纪，看是否违纪违法，切实把镜子照好、把问题找全、把形象画准。
二、突出“互动式”剖析。结合局领导班子老化的实际，在主动揭短亮丑的同时，采取上级点、领导提、自己找、互相帮、集体议等方式，相互查找“”和思想解放不够、改革创新意识不强等问题，做到“知无不言、言无不尽”“有则改之、无则加勉”。采取召开党小组会、支部党员大会、支部委员会、民主生活会等方式，以的精神积极健康地开展批评和自我批评，切实把自己身上的“灰尘”洗掉。
三、突出“分类式”整改。对原则性问题。要抓住不放，一查到底，严肃处理。对共性问题，要针对成因，通过建章立制加以解决。对个性问题，要坚持因人施教，解决问题，，努力做到党员干部受教育、为民服务上台阶。
着眼加快发展，搞好“三个结合”
民政部门肩负着保障和改善民生的重要职能。只有加快民政事业发展，才能更好地履行保障和改善民生职能，切实发挥民政部门的兜底作用。要坚持统筹兼顾，把教育实践活动与促进民政事业发展紧密结合，切实做到两手抓、两不误、两促进、两检验。
一、与促进发展相结合。紧紧围绕市委、市政府大力推进“五个跨越”、建设“五个城市”和推进第三次创业的战略目标，坚持安全管理、维稳、资金管理、队伍建设“四条底线思维”，坚持解放思想、改革创新不动摇，以完善社会救助和社会福利机制、创新基层社会治理体制、加强和规范社会事务管理、加强民政公共服务设施建设、加强民政干部队伍建设为重点，着力建设幸福民政、和谐民政、服务民政、项目民政和满意民政，促进民政事业科学发展跨越式发展。
二、与破解难题相结合。当前，孝感市民政部门践行党的群众路线，要着力破解四个方面的难题。一是要破解社会救助标准较低的问题。认真贯彻落实市政府有关精神，今年4月份之前将城市低保月人均补差标准提高到243元，农村低保补差标准提高到107元，五保供养标准提高到集中供养4600元/年、分散供养3400元/年，城乡低保对象医疗救助比例由50%提高到60%。年封顶线由5000元提高到10000元，努力使我市社会救助标准高于全省和武汉城市圈平均水平，达到全国平均水平。二是要破解市本级基础设施落后的问题。大力推进市本级项目建设。今年要着力推进市社会福利和医疗康复中心二期项目建设。加快推进市儿童福利院项目建设，确保今年5月底前投入使用。加快推进市救助管理站迁建工程建设，力争6月底投入使用。三是要破解养老服务不足的问题。推进改革创新，建立社会参与机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力扶持兴办民办养老机构，缓解床位不足、社会化养老比例不高的问题。加大农村福利院新、改、扩建力度，改善软硬环境。四是要破解村（社区）服务水平不高的问题。加强社区干部业务知识培训，3月底前对全市所有社区干部进行一次集中培训，进一步提高社区干部的工作能力和水平。免费为村（社区）发放12万元的培训教材，帮助提高基层工作能力。
三、与规范管理相结合。民政工作贯彻落实党的群众路线，要把规范管理作为解决服务群众“最后一公里”的重中之重。一是规范城乡低保管理。坚决落实“城乡低保十五不准”，规范申请、核查、审批和公示公开程序，切实解决“关系保”、“人情保”。二是规范婚姻登记服务。大力完善婚姻登记“四个分开”、“四个公开”和“四项制度”，提高婚姻登记管理水平，努力树立民政为民的良好形象。三是规范殡葬服务。强化殡葬基本服务、延伸服务和部分丧葬用品管理。坚持基本服务与选择公开，推行“清单式”自愿选择服务，引导群众理性消费和明白消费。四是规范养老服务。大力总结推广应城市社会福利中心“公建民营”先进经验，推进公办福利机构管理体制机制创新，增强服务意识，优化服务质量。认真贯彻落实民政部等国家五部委出台的《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，解决养老服务标准化建设程度不高、服务质量不优等问题。
着眼纠风正纪，用好“三个抓手”
充分运用进村入户、转变作风、典型引领三个抓手，边查边改，边整边改，切实增强教育实践活动的针对性和实效性。
一、注重在进村入户中利民惠民。一是开展“三进三访”活动。组织局机关全体人员和二级单位中层以上干部，深入到群众中去，开展以“进行一次民政政策落实情况大检查、查看一个民政服务窗口、走访一所农村福利院、召开一次征求意见座谈会”为主要内容的“进社区、进村组、进农户，访福利院、访低保户、访困难优抚对象”“三进三访”活动。二是组织“五开展”活动。组织局机关全体人员和局属事业单位班子成员开展传统教育、结亲帮扶、开门纳谏、专题讲座和“七项”整治活动，进一步强化理想信念、体察民情、听取民声、改进工作。
关键词：地方公共事务； 政府垄断； 治理危机；新思维
一、公共事务及其治理的传统方式
（一）公共事务及其“公共属性”的传统认识
近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。
公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等 。[1]公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。
公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。
公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。
（二）公共事务治理的传统方式：政府垄断
公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3]
在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。
自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚当·斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。
政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·A·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·M·麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中， “和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”[7]。
可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。
二、政府垄断公共事务的治理危机
政府垄断公共事务的做法，在工业时代还有一定可行性与可能性，但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来，随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。
从理论上分析，政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源，在于政府自身理性与结构的内在缺陷：（1）政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面，但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，不仅使公共利益扭曲和异化，而且还损害了经济自由的根基，使社会资源造成浪费。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定，常常出现与社会需求不一致的供给，要么过剩要么不足，要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外，政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给，公民又缺乏自主选择的权利和机会，无论“公意”还是“公害”产品与服务，只能被动“接受”。（3）由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因，导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。
从社会现实上分析，当代世界各国政府都面临着共同的难题：一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府的疲于应付，财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为：（1）政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[8]政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加，不仅严重限制了市场功能的发挥，而且也制造了大量浪费问题，降低了社会资源配置的整体效率。此外，政府垄断性的服务，既造成人们对政府的懒惰心理和依赖性，也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织（NGOs）的积极性，导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯·奥费所言：“福利国家使人为难的奥秘在于，它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的……，然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”[9]，无论减少福利还是增加税收，都将引起人们的强烈反抗。（2）传统官僚制的管理危机。在信息时代，注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显，引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”[10]，成为时代对政府不满意的最响亮口号。（3）政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[11]狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机[12]。
可见，在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下，由于政府自身的内在理性与结构缺陷，在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放，也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆，而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。
三、地方公共事务治理方式的反思与探索
（一）对地方公共事务“公共属性”的再认识
1、 地方公共事务的层次性与区域性
公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性，公共事务可分为国际性公共事务、全国性公
共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为：人们总是关心与自己利益密切相关的事务，“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”，而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的；中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”，在全体国民心目中则相对较少，只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用；更主要的是，那些本身充当“统治者”的人，与不居官位的“被统治者”一样，也没有多少“国家利益”思想，他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。[13]这表明，公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务，公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此，对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务，必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决，即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于，这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高，对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观，从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益，也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。
2、 地方公共事务的差异性与多样性
与全国性公共事务的整体性不同，地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政
区和民族地区，由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异，对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容，对另一个行政区和民族地区来说，则可能不适用；不同社区，由于社群之间的差异，公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性，“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。”[14]这表明：只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安排是分权化的，政府才能实现对不同共同体公共利益实际需求的回应性；社区组织、民间社团以及公民的志愿性与自发性行动，利用其自身机制的自主性、灵活机动性，可以在地方公共事务治理方面发挥着拾遗补缺的作用，从而增加地方公共事务治理的社会资本。
3、地方公共事务的相对性
公共事务的非排他性与非竞争性是与私人事务相比较而言的，现实中各类公共产品与公
共服务之间往往有着不同的公共性“纯度”；而地方公共事务与全国性公共事务相比，其公共性也有着不同的“纯度”：（1） 从空间上看，地方公共事务的范围具有相对性，如某个城市或社区的绿化对该城市或小区内部来说是公益物品，但对于该城市或社区以外的人来说其公共性却在降低。（2）从时间上看，有些地方公共事务具有明显的阶段性与动态性，往往会随着时展而发生变化。随着收费技术的提高，以前共同使用却无法实行分割或付费消费的公共物品和服务现在可以很容易地进行分割或排他性收费，如有线电视、收费公路；以前一些无法展开竞争性生产的公共物品和服务也可以引进竞争机制，如私人也可以参与基础设施的融资、修建和管理；即使政府提供的某些传统服务，随着政府服务内容的多元化以及人们需求的个性化与多样化也具有了私人性质，如关于气象信息的特殊服务。（3）从具体情况来看，物品的属性与其当时所处的具体情况是相关联的，“例如人人所熟知的公路，其属性在不同的条件下会有不同的变化。在不拥挤，也不收费的情况下，它就是一个纯粹的公益物品；在拥挤且收费的情况下，它则具有纯粹私益物品的性质；不拥挤但要收费的公路，就象是有空位的电影院一样，是一种俱乐部资源；拥挤但不收费的公路，其性质则与公共池塘资源相似。”[15]地方公共事务“公共属性”的相对性表明：公共产品与公共服务既可以采取政府供给与垄断生产的方式，也可以采取政府规划和供给，而具体生产或经营管理则利用市场力量、社会民间力量或政府与它们合作的方式；同时，这也为作为消费者的公民的自主选择提供了可能性。
4、地方公共事务的主要内容是公共服务
从横向意义上，地方公共事务可分为管制型（如国家法律、国家安全、社会治安、公共秩
序、消费安全等）与服务型（如基础设施、公用设施、社会保障、医疗保健、疾病防治）两大类。对社会公众来说，不同社会群体对这两类公共产品与公共服务需求的种类、数量、质量、层次、强度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度与方式：管制型的公共事务可以更多依赖政府，而服务型的公共事务可以采取利用民间力量的社会化机制和企业力量的市场机制以及可供社会公众自主选择的多元化方式。随着民主观念的发展以及社会公众对政府服务的不断提高，即使政府的管制行为也应当纳入服务体系和服务视角中来。因此，如何提供高效、高品质、多元化的公共服务，越来越成为地方公共事务治理的主要课题。
（二）地方公共事务治理的新思维
对地方公共事务“公共属性”的反思，显示了近代社会以来所确立的“公私”二元分离格局在当今时代的局限性，以及破除政府对地方公共事务垄断的必要性与可能性，这为公共行政改革中引入市场力量和社会力量，构建政府与市场、公民社会组织合作的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共事务制度安排提供了新的思维。从宏观视角加以分析，这种新思维主要包括如下九个方面：
（1）确立市场自主与公民自由的优先价值，减少政府对社会和经济领域的不当介入或干预。现实中的公共行政改革表现为收缩政府职能的范围，政府从一些“不该管、管不了、也管不好”的社会领域中退出，确保私人事务的自主治理。具体方向包括通过私有化或民营化减少政府主导地方公共事务的职能范围，增加市场配置社会资源的空；放松政府对经济生活的控制和管制，提升市场配置社会资源的自由度；确保公民的各项自由和权利，鼓励公民自主处理私人事务并自主承担相应责任。对于由社会主义计划经济向市场经济过渡的中国来说，实现政府由“全能政府”向“有限政府”的转变，就尤为重要。
（2）推进社区自治，发挥社区自主解决社会基层公共事务的功能。社区在社会基层的自我管理和自我服务方面具有广泛的功能。社区公共事务的民主自治（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）及其协商与和谐精神，既是原始的民主传统风尚，也是现代民主政治的起源和基础；社区公共事务的自我管理，既是公民社会存在的最基本形式，也是整个社会管理的基础，还是公众连接政府的桥梁，更是社会公众凝聚力量对政府进行制约的依托；社区广泛的公共服务（包括社区保健、社区就业、社区教育与培训、社区福利事业、社区互助、管理公共财产、开展文化活动、开展体育活动、进行社区公共建设、保障社区公共安全、社区志愿者行动等），既是最贴近社会公众需求的服务，也能充分调动大家参与的积极性和公共关怀精神。我国的社区自治组织主要是城市中的居民委员会和农村中的村民委员会，它们是自我服务、自我管理、自我教育和自我发展的社会组织。在城市，随着我国单位体制改革的深入，居民由“单位人”向“社区人”的转变，社区配置资源的作用日益突出，居民与所居社区的关系将越来越密切；在农村，随着村民自治组织的健全与农村经济的发展，村民自治组织发挥在公民参与与公共服务方面作用也越来越突出。健全、自主的居民自治组织与村民自治组织既是中国公共管理的重要主体，也是地方公共事务治理的主要力量。因此，要充分确保社区自治的各项权利，发挥社区在基层社会公共事务方面的自管理和自我服务功能。
（3）推进公共服务市场化，利用市场力量和市场机制提升公共服务的供给能力与供给质量。随着市场力量的崛起，地方公共事务的治理将更多引入市场力量和市场机制。对于服务性的地方公共事务，政府主要承担规划、组织和监督的功能；具体公共服务产品的生产与经营，采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供；公共服务产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的消费者自主选择或用者付费消费等不同方式。这种政府供给、市场化生产、消费者自主选择的公共服务机制，更好地显示和满足了公共需求的多样化，有助于提高公共服务的供给质量与供给能力。
（4）推进公共管理的社会化，发挥民间社会力量在地方公共事务治理的功能。民间社会力量，是一个组成要素非常宽泛的概念，除了社区自治组织外，还包括各种非政府的公共部门（如国有企业、国有事业单位）、各种利益团体、社会中介组织、民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等，有人称之为“第三部门”。民间社会力量是市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”只外的“第三只手”，对私人事务的处理和政府的某些职能，都起着重要的替代或辅作用。国有企业和国有事业单位，虽具有相对于政府的独立性，却直接或间接地为政府职能目标服务；各种政党和利益团体，可以直接处理一定阶层和社会集团或群体内部的事务，也是一定群体的社会成员与政府联系的纽带；社会中介组织为市场活动中的企业之间、企业与消费者之间供各种服务，也为政府与市场、政府与社会公众之间的沟通与协调提供桥梁和媒介；民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等民间公益组织，以非营利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、资金来源的多元性等特性，直接服务于社会弱势群体和特定群体，满足其基本需要（如教育、医疗、卫生、就业、法律咨询等方面的社会救助、扶贫帮困和慈善行动），社会救助服务，或直接服务于社会公益事业（从事环境保护、动物保护、大型社会活动，兴办民间教育和福利院、敬老院、孤儿院以及救质的基金会等公益事业），为社会提供公共服务。中国民间社会力量的发展方向应当是：积极推进政企分开、政事分开，确保国有企业和国有事业单位的相对自主权与公益性；积极推进现有社会团体、社会组织、社会中介组织的非行政化和自主化，鼓励民间社会组织的自主发展，同时加强政府对它们的引导和依法活动的监管。只有具有健全而发达的民间社会力量，所谓“小政府、大社会”的目标才能实现。
（5）建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，增加对社会公共利益需求的回应性。根据公共利益与特定共同体成员的关联性，地方公共事务具有不同层级的行政区属性，其中基层政府处理的公共事务与社会公众的公共利益最密切。建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，确保基层政府处理区域内地方公共事务的优先权与自主性，不仅有利于发挥基层政府地方知识与地方信息的优势，而且可以使“政府更接近人民”。世界银行1999的年度报告认为，“全球化与地方化”将是21世纪世界发展的潮流。地方化的好处是有助于提升基层民众的参与，增加其对行政区内公共需求回应的行动能力，建立更有效、更具回应性和对民众负责的地方政府[16]；同时，也有助于同一层级行政区之间的既竞争又合作的关系，从而提升地方公共利益实现的水平。为此，地方公共事务的治理，应建立基层政府自治优先、多层级政府复合治理的公共权力格局与公共利益实现机制。现实中的公共行政改革除了要实现政府向社区、公民、社会组织转移权力外，政府体系内部也要确立合理的分权与责任结构，增强基层政府自主处理基层公共事务的自治权限，同时鼓励不同区域的地方政府竞争与合作。对中国而言，政府内部权责结构的合理化，不仅要处理好中央政府与省级政府的关系，而且还要处理好省级政府与县级政府、县级政府与乡镇政府及其上下级政府职能部门之间的关系，上级政府及其职能部门要向下级政府及其职能部门转移更多的权力与责任，尤其是扩大乡镇和县级政府的处理本行政区公共事务的自主权利。只有在下级政府无力处理，或涉及更大行政区范围的公共事务，才由上一级行政区政府处理。这种政府内部的多中心，充分考虑了公共利益与特定共同体的关联性，既有利于公共利益的最终实现，也有助于提升政府的合法性。
（6）在地方公共事务多元主体的治理结构中，要求正确处理政府与其他社会行为主体之间的关系。要改变政府过去对公民、厂商、社会组织的管理与被管理、控制与被控制关系，形成一种更强调服务、相互依赖、互动合作的新关系。为此，公共行政改革中要弱化政府对公民、公民、厂商、社会组织的控制功能，强化政府的服务意识与服务措施（如开放式服务、一条龙式服务、单一窗口式服务、明确作出各种服务标准与服务质量的承诺、简化办事环节与程序、改变工作作风等），提高政府服务的满意度；政府与公民、厂商、公民组织之间，要构建相互依赖与互动合作的伙伴关系，形成地方公共事务治理中政府、市场、社会优势互补的新局面；政府的主要职责是对地方公共事务进行规划、引导和协调，以及对市场和社会无力解决的公共事务扮演着“最后一着”的补救角色，同时对市场与社会自治理力量进行必要的依法监管。但这种政府职责与角色，并不是建立一个至高无上的政府。相反，政府承担的是设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能够使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等实现协调。[17]
（7）维持公共领域的开放性，确保地方公共事务治理过程中的民主性。在政府垄断公共事务的传统治理结构下，即使根据代议制原则存在着社会民主参与机制，但这种参与也是间接性、从属性和工具性的。公共管理视角下地方公共事务的治理，更强调社会的主导性、直接性民主参与。除了间接民主的代议制及公民的自组织民主机制外，公共行政改革中要不断增进政府活动的公开性与透明性，使社会公众和厂商可以更直接地了解公共事务治理的实践过程；各种公开讨论的公共论坛、听证制度、公众参与制度，使各级政府更加关注民意诉求，公众意见和建议对公共决策有着更大的影响。社会自组织机制的民主性、政府行政的公开性，有助于对公共利益和公共需求进行充分的显示、协商、聚合，从而提升公共利益分配的公平性与公正性。对中国地方政府来说，要以加入世贸组织为契机，进一步推进政务公开，建立政务公开的信息披露制度和公众参与机制。
（8）根据政府自身理性与结构的局限性，健全对地方政府行政行为的监督和制约机制，确保地方行政的高效、廉洁与公正。在这方面，除了不断改进传统代议制以加大委托压力与强度、提高政府公开性以强化社会监督、通过司法审查及政府内部监督以约束和控制腐败与权力滥用外，最主要的是在政府部门之间和政府内部建立竞争机制，以提高行政效率与公共服务质量。
（9）通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革地方政府的官僚制组织体制。在控制方式上，要强化以目标、产出结果的行为导向，建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系，来代替传统的注重投入与内部程序的控制体系；在预算方式上，以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式；在组织运作方式上，引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工、绩效工资制等机制和管理技术；在组织结构方面，设计政策制定与提供服务相分离的模式，决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化；在组织文化方面，引进和培育政府人员的顾客导向、回应性、不断创新、组织学习、责任共同分担等新型组织文化；在组织分工与流程方面，利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程，建立整合性、快捷性的“电子政府”等。
Abstract Since modern times， under the dualistic theory on society affairs of mankind， we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property， The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world， the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.
Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought
注释:
[1] 参见汪玉凯.公共管理基础问题研究[J].中国行政管理（北京），2001.（11）.19-23.
[2] (古希腊)亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆，1965.48.
[3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation， New York: Cambridge University Press:1.
[4] 参见(英)亚当˙斯密.国民财富的性质和原因研究[M]（下卷）.郭大力，王亚南译.北京:商务印书馆，1974.252-253.
[5] (德)韦德.西方发展过程中的思想，制度和政治文化[M].转引自吴惕安，俞可平.当代西方国家理论评析[M].西安:陕西人民出版社，240.
[6] 杨晓民，周翼虎.中国单位制度[M]. 北京:中国经济出版社，1999.2.
[7] (美)约塞夫˙E˙斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强等译. 北京:春秋出版社，1988.2.
[8] (美)侨尔˙阿伯巴奇等.两种人:官僚与政客[M].陶远华等译.北京:求实出版社，1990.2.
[9] 转引自(英)约翰˙基恩.公共生活与晚期资本主义[M].马音等译. 北京:社会科学出版社，1992.85.
[10] 参见(美)戴维 ˙奥斯本，特德˙盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译. 上海:上海人民出版社，1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government ， Reading， MA. : Addison - Wesley.; Barzelay，1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley， CA: University of California Press.
[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17， No.1
[12] 关于这方面的论述请参阅：(德)尤尔根˙哈贝马斯.合法性危机[M].刘北成，曹卫东译. 上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡尔˙博格斯.政治的终结[M].陈家刚译.北京：社会科学出版社，2001.
[13] 参见(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市场、国家：20世纪80年代的政治经济学[M]，吴良健等译. 北京:北京经济学院出版社，1988.118.
[14] 王敏，王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究.2001.11.73-78.
[15] 毛寿龙.IAPP理论及其现实意义[DB/OL].见IAPP网站.俱乐部资源是指具有共用性却具有通过收费而排他性使用的资源；公共池塘资源是指具有非排他性、可分别使用与可减少性的资源，两者都属于公私混合性质的物品。