在治理现代化的背景要求下，传统的政府单一治理模式正暴露出越来越多的局限性，而市场与社会力量在食品安全风险治理中的作用备受关注。为此，科学构建政府、市场、社会等多元主体相互协调的社会共治模式成为防范食品安全风险的必然选择。本文基于我国食品安全治理现状，以人民群众日益增长的食品安全需求与食品安全风险治理之间的矛盾为主要背景，深入挖掘政府、市场、社会在共治中失灵的具体表现及其原因，并基于风险治理的现实状态与未来要求，梳理“政府—市场—社会”参与社会共治的治理逻辑，探索多中心嵌入食品安全风险社会共治体系的功能性设计，并为多元主体参与社会共治提出一系列制度性设计，以期为我国食品安全风险社会共治实践提供理论参考，为食品安全治理现代化提供现实依据。
〔关键词〕
食品安全风险;社会共治;治理现代化
一、引言
近年来，国内食品安全风险事件频繁发生，引起社会的广泛关注。对此，我国政府严抓食品安全治理工作，并制定了一系列更为严密的举措，以维护食品安全。然而，由于监管资源有限、监管成本较高以及监管过程不易控制等问题，我国长期实施的以国家为主导的“一元治理”模式正呈现出“内卷化”的趋势，内部的不断扩张和精细化并未带来治理绩效的明显改善。〔1〕在此背景下，食品安全风险事件仍处于高发态势，监管效果不尽如人意。食品安全风险问题具有复杂性、多样性、技术性和社会性相互交织的特点，鉴于政府单一治理绩效不足的现状，推动食品安全风险社会共治便成为一种必然。围绕食品安全风险社会共治这个主题，国内外学者展开了大量研究。其一，在社会共治的具体模式方面，有学者认为，食品安全风险治理应该是由政府、企业、社会多元主体共同构成治理主体，形成政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的合作机制。〔2〕其二，在社会共治主体的功能组合方面，多数学者认为政府作为社会共治多元主体的一方，应扮演引导者的角色，通过政策工具引导、规制市场与社会主体参与食品安全风险共治。〔3〕其三，在社会共治的实现途径方面，国外学者多强调发挥食品供应链中核心厂商和社会力量的作用。有研究发现，上游企业提高产品质量的努力与下游企业检测系统的精度、发生质量事故后的惩罚力度等因素高度相关〔4〕，而第三部门(社会组织)的大力发展以及积极参与食品安全治理实践则是解决“政府失灵”与“市场失灵”问题的有效手段。〔5〕其四，在社会共治的政府角色方面，多数学者认为政府的作用无可替代，不因分散治理而放弃自身应当承担的职责〔6〕，制定合适的政策推动企业加强社会责任活动，实现企业履责行为的激励相容〔7〕，同时，还应该改善和创新有利于社会力量参与的制度环境，构建有效的社会治理结构，改善食品安全的治理绩效。〔8〕综上所述，现有的文献多集中于分析政府单一治理的局限性和转向食品安全风险社会共治的必要性，强调多方主体参与社会共治，但并未对各主体的权责边界和职能分工进行具体划分，缺乏社会共治过程中问题呈现的具体分析，未能在已有研究基础上实现理念变革与实践创新。基于上述问题，本文旨在对已有不足进行进一步的弥补和探讨。为此，本文基于我国食品安全风险治理现状，在治理现代化的背景下，以深入分析社会共治的现实困境为切入点，并基于风险治理的现实状态与未来要求，从我国实际出发，结合国际经验，探讨并梳理政府、市场与社会力量参与食品安全风险社会共治的治理逻辑，并提出多中心嵌入的一系列系统性设计，以期为我国食品安全风险社会共治实践提供理论参考，为治理现代化提供现实依据。
二、食品安全风险社会共治的现实困境
(一)食品安全风险社会共治理念的偏差
十八届三中全会精神指出，集中监管、多方共治是未来我国食品安全风险治理的基本趋向。社会共治要求治理主体的多元化，强调政府、市场、社会多方使用灵活手段实现公共利益的活动和过程。〔9〕然而我国传统的食品安全风险治理模式以管制主义为逻辑起点，强调政府全权包揽，排斥市场和社会〔10〕，这导致了治理理念的偏差，政府的治理能力被过度依赖，而市场和社会主体的有效参与不足，社会共治陷入困境。在这一理念偏差下，市场忽视其自身责任，将食品安全风险治理视作政府的责任，参与意识淡薄，必然使得其参与食品安全风险社会共治的力量不够、底气不足、可持续性差，呈现出零乱无序、话语权不强的状态。此外，社会共治理念的偏差使得治理主体之间尚未形成平等、合作的共同治理方式，社会力量参与社会共治遇到了一定的阻碍，面临着制度化、组织化程度低，参与治理阶段片面化等问题，使得社会治理的作用难以得到有效发挥。〔11〕
(二)食品安全风险社会共治的法制保障不足
完备的法律规章是食品安全风险社会共治的外部保障。虽然近几年出台的政府工作报告以及“十三五”规划建议都一再强调，要建立严密高效、社会共治的食品安全治理体系。但中国目前涉及食品安全的法律体系尚不健全，首先，现行法律制度仍突出地表现为一种应急性的事后补救策略，而缺乏前瞻性的制度设计与政策引导。其次，现行涉及食品安全问题的法律体系具体包括法律、行政法规、规章和规范性文件等，而真正具有法律效力的仅有新《食品安全法》，尽管该法律条文中明确提出食品安全风险治理的社会共治原则，但缺乏操作化定义，从而导致实现食品安全风险社会共治只是空想，市场与社会力量的主体作用得不到发挥〔12〕，到真正落实时就变成了可行可不行的文件，难以在实践中看到成效。再有，我国食品安全法律体系的严格度明显滞后于发达国家与地区，法律法规的惩罚力度、打击力度不足，无法对不法食品生产企业起到威慑作用。〔13〕另外，食品安全问题常被看作是政府的责任，事实上，食品安全问题已不再是一个局部的、静态的社会问题，仅靠政府食品监管部门是不足以走出困境的，这就需要各个社会部门间的共同协作，通过沟通、合作与整合，拓宽和放长法律制度设计的战略性视野，才能提高法律制度的针对性和有效性。
(三)食品安全风险社会共治的信息交流不畅
信息交流与共享是社会共治的关键，但在我国的食品安全风险社会共治实践中，真正意义上的风险交流基本不存在，有的只是信息的公开。政府作为信息披露的主要部门，当前政府的信息公布制度存在着一系列问题。其一是信息的单向性，食品安全信息仅仅是从政府部门向社会单方面传递，较少考虑其他主体的认知特点与信息回馈。其二是信息主体的多元性，各政府部门通过各自的渠道食品安全信息，而未形成统一的信息机构与制度，为社会公众信息收集带来不便。其三是信息的滞后性，食品安全事故发生之前缺乏相关的风险评估与风险预警信息，发生之后没有及时通报事故的危害性与处置方式。其四是信息的不透明性，政府部门信息公布多以事后通报总结为主，缺乏结果产生的过程和依据。〔14〕信息是各主体进行合作的前提，政府若不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的食品安全风险社会共治则无从谈起。
三、食品安全风险社会共治的治理逻辑
政府、市场和社会共同构成了食品安全风险社会共治的结构框架，政府、市场、社会三者之间权责边界的划分对探讨食品安全风险社会共治的治理逻辑带来不同的可能，各监管主体之间力量的强弱及均衡关系对整个社会共治框架及食品安全风险治理的效果产生重要的影响。
(一)政府—市场治理模式与食品安全风险
政府—市场治理模式是我国现行的食品安全风险治理的主流范式。长期以来，政府注重于动员体制内资源(包括法律、法规及行政监管等)来约束企业的违法行为，以确保食品安全。而西方发达国家的食品安全风险治理更加强调市场治理的模式。一方面，西方发达国家更注重发挥食品供应链上核心厂商的作用，通过纵向契约激励来实现食品产出和交易的质量安全。〔15〕另一方面，国外也通过标识认证、可追溯系统等工具来引导食品企业在市场上自觉规范自己的行为。〔16〕然而，在我国食品安全风险治理实践中，政府与食品生产经营企业的关系被简单定义为“管”与“被管”的对立关系，忽视和违背了食品安全首先是生产出来的这一基本规律。〔17〕在这一治理模式下，政府注重以威权为手段对食品企业等市场主体进行监督，忽略了对食品安全风险治理实际操作过程的关注。企业等市场主体把食品安全风险治理看作政府的责任，仅仅满足于达到政府的要求，缺乏主动参与食品安全风险治理的动机〔18〕，并将政府的监管看作是限制获得经济利益的障碍，设法规避政府的监管，从而放弃自身在食品安全风险治理中的社会责任。
(二)政府—社会治理模式与食品安全风险
食品安全风险治理的最终落脚点是为广大消费者提供健康、安全的食品。为此，寻求社会力量的参与成为食品安全风险治理的新走向。依据发达国家的经验，社会组织在食品安全风险治理中发挥着重要作用。美国政府通过增强食品安全立法和管理过程的公开性和透明度，让全社会都能参与其中，为社会性力量参与食品安全风险治理实践提供基本管道。〔19〕日本食品安全风险治理的成功经验很大程度上在于社会中广泛存在的生协组织，通过市民自身和社会组织的积极参与来完善食品安全风险治理的架构体系。〔20〕相形之下，在我国政府—社会治理的逻辑框架中，政府意识形态影响较大，将社会组织、公众视为管制对象而不是合作伙伴，在利益表达、利益调整和利益分配上被食品安全风险治理各部门、中央与地方机构之间的权力配置格局缚住手脚，导致社会性参与的制度环境严重缺失，在事实上无法可依、无规可循。〔21〕食品安全虽然涉及社会公共利益，但社会公众在“搭便车”的心理下，认为食品安全风险治理是政府的责任，缺乏积极参与的动机和意愿，且参与方式较为盲目，关注的焦点往往集中在负面消息和对政府部门的批评指责上，与促进食品安全风险社会共治的目标相悖。〔22〕在这一模式的治理逻辑下，政府在食品安全风险治理中大包大揽，而社会性参与碎片化，致使社会性力量难以形成对食品安全风险治理的合力，弱化了社会主体的实际效用。
(三)市场—社会治理模式与食品安全风险
根据西方的经验，要实现食品安全风险的“善治”，市场与社会两大主体的作用不可忽视。在市场—社会治理模式的逻辑框架下，政府的作用被弱化，市场由于其自发性，在利益最大化的目标驱使下，不惜损害消费者利益。正如亚当•斯密所述，“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒商或面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算”。〔23〕而社会力量尤其是消费者处于信息弱势地位，往往在重大食品安全事件发生并严重损害公众利益之后，市场主体的违法行为才会被曝光出来。由此说明，社会力量对市场的监督作用很微弱，起到的只是事后监督的作用，而非事前监督。这反映出的问题是，社会力量在食品安全风险治理中的作用不够强大，市场调节的色彩过浓，容易产生“脱嵌”的风险。市场“脱嵌”的后果是可怕的，人们对于公共道德越来越淡漠，食品企业的逐利倾向使得企业采取各种机会主义行为，损害消费者利益。〔24〕由于市场的自发趋利性和社会力量的薄弱，单纯将食品安全风险治理交给市场和社会，缺乏政府的有效监管，显然是行不通的。食品安全风险社会共治的核心在于各行动主体之间的合作，形成食品安全共同体。经上述三模式的研究论证，政府、市场、社会各主体形成的不同组合中，缺乏任一主体的治理模式都存在一定的弊端。由此，构建政府、市场、社会共同参与的食品安全风险社会共治体系可能是最理想的状态。也是食品安全风险治理的有效路径。
四、食品安全风险社会共治体系的嵌入式设计
食品安全风险社会共治是我国在十八届三中全会精神指导下的社会治理模式创新，是社会共治理念在食品安全风险治理领域的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但在食品安全风险社会共治体系的构建过程中，还应注重对这一治理体系进行嵌入式设计，即“组织及其行为受到社会结构的制约，而仅把它们作为独立的个体进行分析是存在制度脱嵌风险的”〔25〕，因此，需要结合当前中国转型社会的特殊国情从功能和制度两个层面进行嵌入式设计。
(一)功能性嵌入:食品安全风险社会共治的主体分工
不同主体在食品安全风险社会共治体系中发挥的作用，是社会共治研究中一个非常核心的问题。尽管新《食品安全法》明确规定了食品安全风险治理的社会共治原则，但由于食品安全风险社会共治理念的偏差，多个主体参与食品安全风险社会共治的地位和作用边界仍然比较模糊，尚未适应我国食品安全风险社会共治的需要。食品安全风险社会共治体系是一个庞大而复杂的系统，在治理体系的不同层次和不同领域，各个主体的作用也不尽相同，若不具体分析治理主体的职能分工、作用边界，只是笼统地提出治理主体多元，显然不能解决如何有效治理的问题，甚至还可能造成认识上的混乱。〔26〕为此，基于我国社会转型时期的基本国情，如何将治理主体的分工设计嵌入食品安全风险社会共治体系，界定政府、市场、社会共治主体的合理边界，并通过充分的沟通、交流与协调，将各行为主体由无序转变为有序参与，成为构建具有中国特色食品安全风险社会共治体系的基础性问题。
1．政府:转变职能，注重引导
在食品安全风险社会共治体系中，政府的作用要涵盖食品安全风险治理的各个层次和各个领域，发挥总揽全局、协调各方的领导核心功能，从推动全局工作出发，协调好中央政府和各级地方政府及各类组织之间的关系。值得注意的是，政府的地位和作用无可替代，单纯地将食品安全风险治理交给市场和社会，则容易产生“脱嵌”的风险。由此，在食品安全风险社会共治体系内，政府的功能性嵌入体现在，应通过市场秩序的规范、社会多方主体共同合作机制的构建，从政府主导型食品安全监管模式向政府参与型食品安全治理模式转变。〔27〕在具体的职能操作上，要尽可能地将自上而下运作的国家政策、制度和法律法规操作化为便于市场、社会参与共治的规范，以减少食品安全风险社会共治实践的运行阻力。要改变大包大揽的传统做法，通过政策的制定和制度的安排，构建市场、社会主体合法参与食品安全风险社会共治的制度环境。在与市场和社会主体的关系上，要全面履行政府职能，处理好与市场的关系，解放和增强市场活力，使市场在食品安全风险社会共治体系中发挥作用，充分调动市场组织的积极性。注重培育、发展社会组织，在社会共治体系中既要巩固政府领导，又要鼓励和支持社会各方面的参与，并推进社会组织明确职责、依法自治，最大程度地发挥作用。
2．市场:强化主体意识，重塑社会责任
市场主体在食品安全风险社会共治中的作用，主要体现在两个方面。一是将市场的非正式治理资源嵌入食品安全风险社会共治体系，能有效填补政府正式的单一治理绩效不足的空缺。二是食品安全首先是生产出来的，市场的主动参与能将食品安全风险问题有效扼杀在源头。然而，社会共治理念的偏差，使得市场主体通常将食品安全风险治理看作政府的责任。各个市场主体在食品安全风险社会共治中既是政府引导、规制的对象，又能自发地发挥其能动作用，其作用与表现，能显著影响到社会共治体系的效果。而一批优秀的市场主体，是提高食品安全风险社会共治质量的前提。为此，市场主体应树立诚信观念，落实企业是食品安全生产第一责任人的意识，主动参与食品安全风险社会共治。从思想上认识到保障食品安全、改善社会福利的责任。在行动上致力于技术创新，借鉴西方发达国家的先进经验，加快HACCP、ISO认证在规范企业安全生产中的应用，建立健全问题食品召回机制、食品可追溯体系，减少对社会的危害。积极配合政府部门的食品安全监管工作，完善企业的信息公开制度，促进食品安全信息交流，主动接受新闻媒体、行业协会、社会公众的监督。
3．社会:全员参与，注重监督与合作
当前食品安全风险治理的内容日益复杂，治理难度日益增加，对治理精细化的要求也越来越高，单纯依靠政府和市场治理已不能适应于当前食品安全风险治理的需要，必须借助社会嵌入治理体系，动员社会力量的全员参与，形成政府、市场、社会的治理合力，促进食品安全风险社会共治格局的建立。但在食品安全风险社会共治体系中，社会力量参与意识薄弱，有效参与程度不高。为此，要借鉴西方发达国家社会治理的经验，适应社会力量主动参与食品安全风险社会共治的需求，积极转变社会公众的态度，增强社会力量的主体意识、维权意识，培育公共精神，注重培育、发展社会组织，激发社会活力，充分发挥社会参与的主体作用。与此同时，社会组织要实现一定程度的自治，有序参与食品安全风险治理，否则无法实现社会共治的目标。此外，要通过信息公开平台进行充分的交流和沟通，以信息增权的方式改善自身弱势地位。注重与政府、市场之间的监督与合作，以理性的参与方式，通过正确的渠道加强对政府治理和市场治理的监督与约束。复杂、多样化的食品安全风险问题使得食品安全风险治理变得愈加困难，需要更多不同意见的合作参与，需要各方力量更多地参与秩序整合，这显然不是单独的政府部门或政府部门间的合作就能承担的，而是需要社会各方面对食品安全风险治理承担责任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织和个人共同参与。〔28〕食品安全风险社会共治的主体结构，由各级政府、企业等市场主体、公众与社会组织等多元主体构成。多元主体以不同的分工设计相互制约和监督，同时又进行跨地区、跨部门、跨环节等各个层面的合作。多元主体之间相互独立又相互合作，共同实现食品安全风险社会共治。
(二)制度性嵌入:食品安全风险社会共治的运作机制
制度作为一种社会秩序和社会环境，对个体或组织的行为具有形塑功能。结合我国当前食品安全风险治理的实践，食品安全风险社会共治模式的构建必须落实到具体的制度上。为此，需将一系列的运作机制嵌入食品安全风险社会共治体系，为多方主体有序参与食品安全风险社会共治提供制度保障。
1．法律保障制度
食品安全风险社会共治体系的构建与运行必须以法律为根本依据。法律法规及其所衍生的法治体系，是实现食品安全风险社会共治的前提，同时也是食品安全风险社会共治体系协调运行的保障。若食品安全风险社会共治面临着法律体系不健全的困境，市场和社会力量参与社会共治得不到制度保障，具体的职责得不到落实，实现食品安全风险社会共治则只是空想。为此，必须将法律保障制度嵌入食品安全风险社会共治体系，从立法上确认并完善政府、市场和社会力量参与食品安全风险社会共治的程序性权力和实体性权力。具体而言，在以新《食品安全法》为核心的基础上，要继续完善配套性的法律法规，通过立法确定食品安全风险社会共治体系的主体结构，确立市场、社会在食品安全风险社会共治中的法律地位，与此同时，从治理权能、治理事物、治理客体等角度赋予其相应的准公共权力与职责，规定各主体参与社会共治的有效途径和方式，确保各类治理主体参与食品安全风险社会共治的行为有法可依。此外，在各项法律法规的制定过程中，立法机关应以公开渠道阐明制定该法律、法规的目的与作用范围，并就相应法条向其他主体做出事先的解释和说明。在法律法规的制定过程中，需有食品企业、非政府组织、专家、社会公众等其他主体全程参与，提供有建设性的意见，对于公众就某一项规定提出的异议，立法机关需做出实质性的说明。
2．激励约束机制
针对市场、社会主体参与食品安全风险社会共治有效性不足的困境，激励约束机制的建立能以各主体个体利益的满足推进公共利益的实现，从而推动市场和社会参与的积极性。市场层面，要采取严惩重典的方式，增强法律的威慑性，加大对不法食品生产企业和个人的惩治力度，使其不敢违法、不愿违法。推行更加严格的食品生产企业市场准入制度，加强对食品企业的监管，规范其生产经营行为，通过食品市场秩序的整顿，倒逼食品行业良好市场机制的形成。社会层面，要对新闻媒体报道的正确性和客观性加以规范，对规范程度低、信誉差的行业协会要坚决取缔，充分重视培育理性的社会公众有序参与社会共治。在监督约束的同时，要建立相应的激励机制。对于市场主体，可通过政策优惠、技术支持、税收减免、资金补贴等手段对食品生产经营企业进行正向激励，鼓励其建立健全相应的食品安全标准、程序和规范，进行安全化生产。对于社会主体，要完善社会公众参与食品安全风险治理的有奖举报制度，提高有奖举报力度，使社会公众的维权收益高于维权成本，激发公众的监督举报热情。建立消费者举报内容的公示制度，对举报的食品安全事件给予充分调查和核实，并将调查结果公之于众。
3．信息披露机制
信息的公开与共享是各主体参与社会共治的前提，信息披露机制的嵌入能防止各主体因信息沟通不畅而“各自为政”产生的“脱嵌的风险”。由于政府的权威性，信息披露与共享机制更多地需要政府来建立和维护。首先，整合各部门分散化、碎片化的信息，统一信息公布主体，实现各类关键信息分享的一体化，同时确保信息披露的有效性和权威性。其次，利用听证会、座谈会、网络平台等形式开放性收集公众意见，通过对公众意见的整理与反馈，完善和吸收公众意见。再次，加快建立食品可追溯化制度，要求企业标记自身产品，将食品生产、加工、流通、消费各环节的信息纳入其中，并保证信息的真实性、及时性和有效性，将可追溯平台向社会公众开放，鼓励社会公众通过信息追溯平台查询食品安全信息，维护合法权益。最后，鼓励食品生产经营主体积极参与食品安全信息化建设，以大数据、云计算等新兴技术为支撑定期披露企业信息。食品安全风险社会共治的功能性嵌入和制度性嵌入是一个有机整体，两者相辅相成。各主体的分工设计必须依托于一系列的制度才能得以实现，政府、市场、社会等多元主体通过多种运作机制的相互融合，在融合的过程中实现各主体权力、资源和责任的行使。而食品安全风险社会共治的运作机制则反过来规定了各主体参与治理的内容、要素和途径，同时赋予他们相应的程序性权力与实体性权力，是多方主体有序参与社会共治的制度保障。从功能和制度两个层面进行嵌入式设计，两者相互配合与约束，是构建食品安全风险社会共治体系的重要内容。
作者：王建华 葛佳烨 朱湄 单位：江南大学商学院 香港中文大学社会科学院
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作者简介：李洪峰，郑州大学护理学院，讲师，法学博士，研究方向：卫生法、食品安全法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.373
当前，我国食品安全监管模式正在由传统的行政监管向社会共治转变，公众参与食品安全社会共治的重要性越来越受到重视，尤其是新修订的《食品安全法》确定了食品安全社会共治的原则，为公众参与食品安全社会共治提供了法律基础。事实上，公众参与食品安全社会共治既是公民权利的体现，也是食品安全社会共治法治建设的需要。尽管我国现行的一些法律规定了公众参与食品安全治理的相关权利，但这些规定比较笼统且缺乏具体操作性，所以这些参与权利在当前食品安全社会共治实践中往往被忽视，严重影响了公众参与的积极性。因此，明确食品安全社会共治中公众参与权的性质及内容，并在完善各项制度建设中突出对公众参与权利的保护，有利于公众制度性参与食品安全社会共治机制的完善和发展。
一、食品安全社会共治中的公众参与权：概念、主体及内容
公众参与社会公共事务管理是近现代西方民主治理理论和实践发展的必然结果。公众参与权是指公众通过各种方式参与到公共领域的治理中所享有的各种权利，主要涉及到公众参与立法、执法和司法整个法律过程和领域。因此，食品安全社会共治中的公众参与权是指我国法律所赋予的公众享有的对食品安全社会共治过程进行监督的各种权利。这些权利既包括公众参与食品安全社会共治的实体性权利，也包括为了保障实体性权利实现的各种程序性权利。保障公众参与食品安全社会共治的各种权利不仅是我国食品风险治理的客观要求，也是我国食品安全社会共治民主化的重要体现，从这个角度来说，食品安全社会共治中的公众参与权本质上是一种保障性权利，其目的是为了保障公众的身体健康和生命安全。
从权利主体的角度来看，参与食品安全社会共治的社会公众主要是指除了政府和企业以外的第三方社会监督力量，包括新闻媒体、食品行业协会、消费者协会、第三方认证机构和检测机构、消费者、专家学者等社会组织和个人在内的食品安全利益相关者。其中，新闻媒体是企业和政府行为的监督主体；消费者不仅是企业和政府行为的监督主体，同时也是新闻媒体的监督主体；食品行业协会和消费者协会是食品安全监督的非政府组织；第三方评估机构和检测机构则是一种体现诚信公正的中间力量。因此，上述这些代表第三方力量的个人和组织构成了公众参与的主体，同时也是保障公众参与权实现的主体。总之，公众参与食品安全社会共治不仅可以弥补政府单一监管资源上的不足，解决食品安全的市场失灵问题，还能减少政府的寻租腐败行为，克服政府失灵，符合食品安全社会共治变革的价值取向。
从权利内容的角度来说，公众参与食品安全社会共治的相关权利表现在很多方面。从公众参与食品安全社会共治的进程来看，食品安全社会共治中公众的参与权包括食品安全的立法参与权、执法参与权和司法参与权等。立法参与是公众在食品安全相关法律政策和规划计划的制定中的参与，主要表现在对政策法规的制定提出建议、献言献策等方面的权利。执法参与是指公众参与食品安全行政执法部门对食品安全法律法规的贯彻执行，主要表现在对食品安全违法的举报、投诉或曝光，以及参与执法监督检查等方面的权利。司法参与主要是公众参与司法机关对食品安全违法行为的司法审判过程，主要表现为法律援助、公益诉讼等方面的权利。总之，公众参与食品安全相关权利非常广泛，主要包括对食品安全信息的知情权、建议权和表达权，对食品安全违法行为的监督权、举报权、投诉权和曝光权，以及公众参与食品安全司法审理的诉讼权等方面。
二、我国食品安全共治中公众参与权的法律规定及存在的问题
（一）公众参与权的具体法律规定
首先，我国《宪法》规定了公众参与公共事务管理的知情权、建议权、表达权和监督权等，这是公众参与我国食品安全社会共治的基本法律依据。其中《宪法》第2条第3款规定，“人民依照法律规定，通过多种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这些成为公众参与食品安全社会共治权利的来源和基本类型。
其次，新修订实施的《食品安全法》明确提出了食品安全社会共治的原则，并对新闻媒体、食品行业协会、消费者协会、第三方机构、消费者、专家学者等社会公众参与食品安全社会共治的方式和途径做了较为具体的规定。例如，第9条规定了食品行业协会和消费者协会对违法食品安全生产和经营行为的监督权。第10条对新闻媒体的公益宣传和舆论监督权作了明确的规定。第12条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，进一步明确了公众参与食品安全社会共治信息知情权、建议权、举报权和投诉权等权利内容。第23条规定了在食品安全风险评估中的官产学界互动、政民合作共治以及信息交流沟通等内容，是对公众知情权、表达权和监督权的具体体现。第28条要求制定食品安全国家标准应当将草案向社会公布，广泛听取消费者等各方面的意见，并经过由各方面的专家、食品行业协会、消费者协会等代表组成的食品安全国家标准审评委员对草案进行审查，这体现了公众参与食品安全社会共治的建议权、表达权和决策参与权。
再次，《政府信息公开条例》保证了公众参与食品安全社会共治的信息知情权。第6条规定，“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，并及时澄清“虚假或者不完整信息”，这体现了公众对食品安全信息知情权的保护。第9条、第10条和第11条对政府部门应该公开的信息内容作了明确的规定，其中包括“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”等。总之，政府部门对食品安全信息的公开是实现公民知情权的必然要求，也是公众参与的前提和基础。
此外，2014年新修订实施的《消费者权益保护法》对消费者及消费者协会参与食品安全社会共治的知情权、监督权和诉讼权等作了明确的规定。例如，第6条规定，“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”，尤其是大众传播媒介的舆论监督。第8条规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，明确了消费者对食品安全信息的知情权。第15条则规定了消费者对侵害消费者权益的行为检举和控告的权利，以及对国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中违法失职行为的批评权、建议权和监督权。第37条规定了消费者协会的主要职责，进一步明确了消费者协会参与食品安全社会共治的立法参与权、监督检查权、建议权和协助消费者参与诉讼的权利等。
最后，新修订实施的《民事诉讼法》及其司法解释对公众参与食品安全的诉讼权作了相关规定。例如，第48条规定，“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，根据相关司法解释，公众可以对危害公共利益的食品安全事件提起食品安全公益诉讼。此外，第162条规定了小额诉讼程序，成为公众参与食品安全诉讼一种简易方式，有利于降低公众维权成本，及时快捷保障公众的权利保护。总之，上述公益诉讼和小额诉讼制度的规定体现了公众参与食品安全社会共治的诉讼权。
（二）公众参与权法律规定存在的主要问题
从上述对公众参与我国食品安全社会共治的法律法规的梳理可以看到，尽管我国当前已经形成了以《食品安全法》为主，其它相关法律法规为为辅的公众参与食品安全社会共治的法律体系，但是有关公众参与权的规定过于原则和抽象，缺乏具体的了操作性，甚至有些方面缺乏规定，使得公众参与往往流于形式，造成了权利被架空的尴尬局面。总的来说，有关公众参与食品安全社会共治的相关权利在实体性规定和程序性规定方面都存在诸多问题。
在实体性权利方面，对于公众的信息知情权，尽管我国的《食品安全法》和《政府信息公开条例》都对信息公开做了一定规定，但是它们对食品安全信息公开的范围和渠道规定不明确，食品安全信息通报机制欠缺，由此造成了公众参与食品安全监管的相关依据不足，消弱了政府的公信力。对于公众的投诉举报权，尽管目前已经出台了相关专门的法律规定，但是各地的规定并不统一，而且相关规定比较抽象，难以调动公众举报的热情和积极性，尤其是缺少对于举报的反馈机制等规定，造成了公众的参与乏力，影响了公众举报的效果实现。对于公众的诉讼权，尽管新修订的《民事诉讼法》规了公益诉讼制度，但是有关公益诉讼的主体必须是法律规定的机关和有关组织，而将公民个人或消费者个人排除在诉讼主体之外；同时，对于哪些“有关组织”可以提起公益诉讼相关司法解释也没有进一步明确。这些都可能成为公众参与食品安全公益诉讼的阻碍。
在程序性权利方面，我国现行的相关法律对公众参与食品安全社会共治的程序性权利规定有很多不足。例如，我国《食品安全法》第12条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，这是非常值得肯定的，然而该条规定几乎是对《宪法》第41条规定的重复，没有做任何具体细化规定，明显缺乏现实操作性，不利于公民批评监督权的具体落实。公众程序性参与权利的缺乏往往造成实体权利实现过程的混乱和困难，这在食品安全社会共治的相关法律法规中表现较为突出，必须加以克服和纠正。
三、我国食品安全社会共治中公众参与权的法律完善
食品安全社会共治中公众参与权的实现对食品安全社会共治的效果有着重要的现实意义和作用，因此，结合我国实际完善公众参与食品安全社会共治的相关法律制度是我国食品安全社会共治体系发展的重要方面。
（一）公众立法参与权的法律完善
公众参与食品安全社会共治的立法进程不仅有利于提高法律规范的合理性，也有助于增强社会公众依法维权的意识。公众在食品安全社会共治中的立法参与权主要表现在信息知情权和建议权等方面。一方面，应当建立有效的信息公开制度保障公众的信息知情权。信息公开是公众食品安全社会共治立法参与权实现的前提和保障，由于公众在食品安全信息获得方面的弱势地位，因此，建议在《食品安全法》和《政府信息公开条例》对政府应该公开的信息范围使用否定式例举方式，即只列举不能公开信息的范围，同时确定信息公开的程序和相关法律责任。同时，应该在法律上规定政府建立全国统一的食品安全信息网络查询平台和信息通报制度，这样就能及时权威的食品安全信息。当然，只有食品安全信息收集、检测、舆情甄别、公众诉求表达、信息及反馈等一系列食品安全信息公开制度安排建立起来，公众才能从政府及企业的公开信息中获取有用资料，提高立法参与的能力和效率。另一方面，改进公众参与食品安全立法和标准制定的方式保护公众的表达权和建议权。目前我国相关法律中规定的公众通过参加听证会、专家论证会等参与食品安全社会共治的方式在现实中发挥的作用并不大，主要是因为我们的听证和征求意见只是停留在形式上。所以，应该完善相关听证和征求意见的法律规定，建议成立一个包括生产者、消费者、专家学者、新闻媒体等多主体组成的食品安全立法咨询委员会参与到立法调研、论证、评估等各个环节中，并增加相关法律规则保证听证意见和公众意见的法律效力，使其能真正反映公众的利益诉求。此外，法律应该明确规定食品安全监管部门具有对公众提出的建议积极回应的义务和责任，明确一定的建议通告和评论程序，对公众提出的建议或意见做出及时反馈。
（二）公众执法参与权的法律完善
公众在食品安全社会共治中的执法参与权主要包括知情权、举报权、投诉权、监督权等方面，具体表现为对食品安全违法行为的举报或投诉，对政府管理部门和食品企业行为的监督以及参与政府管理部门对食品安全违法行为查处等。一是健全食品安全社会共治公众举报和投诉的法律制度。便捷投诉举报途径及降低投诉举报成本和风险是完善相关法律制度的核心。我国刚颁布实施的《食品药品投诉举报管理办法》虽然规定了多种举报方式，但是没有将手机短信、政务微博和政务微信公众号等便捷方式包括在内，应该适时补充增加。对于举报人的人身和财产保护，应该制定类似于美国《吹哨法案》的举报人保护法加以全面保护。此外，应该在现有举报奖励制度的基础上加大奖励额度，充分调动公众投诉举报的积极性。二是完善公众组织性参与执法的法律规定。相关法律应该明确消费者协会、食品行业协会及第三方检测认证机构等公众团体和组织应当保持最大限度的自治和中立性，同时赋予这些团体和组织参与食品安全监督的权利并作出具体的程序性规定，主要体现在向公众提供信息咨询服务、对政府部门的工作和食品企业的生产行为监督等方面。三是健全公众知情权和监督权保护的法律制度。新闻媒体监督的广泛性和快速性有利于发挥公众对政府监管部门的执法行为和食品企业的生产行为进行监督，我国新修订的《食品安全法》已经明确新闻媒体报道上述事件的真实性和公正性，同时还要明确新闻媒体报道的方式和内容等方面。四是健全公众参与食品安全部门执法过程的法律制度。公众通过参与政府部门的联合执法有利于形成治理合力提高食品安全的治理效率，因此，应该探索公众参与式联合执法机制，鼓励公众包括消费者个人和相关团体或组织等参与政府监管部门的执法过程。这种体验式参与执法有利于公众了解执法过程，掌握食品安全相关的信息，监督执法活动，是公众执法参与权的重要体现。
（三）公众司法参与权的法律完善
有效的司法救济是公众参与食品安全社会共治的最后保障，也是公众司法参与权的重要体现。食品安全公益诉讼制度是当前公众参与食品安全司法救济的主要方式，但是我国目前还没建立真正意义上的食品安全公益诉讼制度，因此需要从以下几个方面加以完善。第一，法律应当明确赋予公众包括任何组织和个人参与食品安全公益诉讼的主体资格。尽管我国新修订实施的《民事诉讼法》及其司法解释首次规定了公益诉讼制度，但是又对提起诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，这样就极大的限制了公众提起食品安全公益诉讼的主体资格。因此，为了突破民事诉讼法对公益诉讼原告主体资格的限制，建议在食品安全法中直接规定食品安全公益诉讼制度，将提起诉讼的主体资格扩展到任何公民、法人和其他组织，这样就能充分保障公众的司法参与权。第二，在食品安全公益诉讼中实行举证责任倒置原则，改变公众在食品安全诉讼中举证困难和弱势地位，减轻公众的举证责任压力。第三，完善当前食品安全法中的惩罚性赔偿制度，提高惩罚性赔偿的额度，并从相关赔偿金额里拿出一定比例费用对提起公益诉讼的原告进行奖励，或通过减免或降低原告公益诉讼费用等制度规定激发公众参与食品安全公益诉讼的热情。此外，完善现有民事诉讼法中的小额诉讼制度，减轻消费者参与诉讼的各种等负担，促进食品安全公众司法参与权救济的实现。
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
（一）推进“维护社会治安，加强公共安全”宣传教育进党支部。杨档财政所首先将“加强社会治安、完善公共安全教育”纳入财政所干部培训课程，在2019年4月15日，国家安全教育日，我所开展“完善公共安全专题培训班”，提升财政所干部的公共安全意识。然后杨档财政所编印、发放公共安全教育读本，在财政所宣传栏、橱窗等场所进行多种形式的宣传教育，增强财政所干部的安全意识。
（二）推进“维护社会治安，加强公共安全”宣传教育进社区。我所协同各街道负责人在社区、住宅小区因地制宜设置维护公共安全宣传牌、橱窗，在小区楼宇设置的广告电视、户外显示屏、广播等经常性播放、插播维护公共安全的公益广告、法律法规和安全常识等。杨档财政所将编印的公共安全教育读本，在小区、学校、医院、等场所进行投放，让人民群众从思想上、意识上重视公共安全。
（三）推进“维护社会治安，加强公共安全”宣传教育进农村。我所协同农村党支部、村民委员会在农村集市、村庄公共活动场所设置安全宣传栏、标语，利用文化活动站、学习室、乡村广播开展经常性安全宣传教育。充分利用农闲、节庆、民俗活动和农民工返乡等有利时机，集中开展有针对性的公共安全传教育活动。
关键词：社区；问题；对策；公共安全管理
目前我国十分重视城市社区公共安全管理工作，致力于解决城市社区公共安全管理存在的问题。社会的和谐发展是保障国家的长治久安的重要基础，因此构建和谐社会成为我国当前的首要任务。社区作为城市规划的主要组成部分，即作为一种城市管理单元。目前我国制订了较为明确的城市社区公共安全管理保障体系，为城市居民安全提供安全、优质的服务，成为社区安全、社会安定、生产安全的基本保障。本文首先即将对城市社区安全管理进行概述，分析城市社区公共安全管理的重要意义，对其存在的问题进行探究，以便广大城市社区安全管理工作人员进行参考。
一、城市社区公共安全管理概述
城市社区公共安全管理大致分为两部分，即社区安全和城市管理。社区安全建设直接体现了城市的发展水平和生活质量，社区的安全保障建设的提高可以完善城市管理功能。社区安全的概念基本可以理解为社会机构与各类组织之间的联结纽带，为社会大众提供公共服务，满足大众的生活需求，促进社会大众生活质量和生活水平的提高。社区内的各项事业可由社区安全管理作为基本保障，进而建立起一种可持续发展的城市社区公共安全管理的保障体制。城市管理是在保障社区发展的基础上，推动整个社区的平衡发展。城市管理的范围基本包括大众的工作场所、日常娱乐、运动场所、学校、医院、商业圈等城市基本单元。城市管理从某种程度上可以降低社会的暴力伤害、职业伤害、日常伤害以及有效处理各种突发意外。因此，城市社区公共安全管理工作是推动社会文明进步的重要途径。
二、城市社区公共安全管理的重要意义
社区作为社会的基本单元，在社会管理过程中能够提升居民的生活质量，并为居民提供多样，根据国内外城市发展的实践进程研究，可以看出城市规模越大，城市功能也就更为复杂，而经济发展高速发展的同时，也造成了潜在的危机。随着我国城市规模的不断扩大，城市安全也面临更大挑战。加强城市社区公共安全管理能够从社会治安、居住环境、医疗卫生和社会保障等多个方面，加强社会管理的多样，因此城市管理应当充分重视社区公共安全管理，明确认识到社区安全管理在和谐社会建设过程中的重要作用，以城市发展的角度，对社区安全保障功能进行探究。
三、城市社区公共安全管理存在的问题
目前我国正处于发展中时期，城市化水平在不断提高，同时城市人口也在不断增长，因此会导致城市内部的发展失衡，整体协调性有待加强。城市社区公共安全管理存在的问题基本包括：重视程度不足、人员素质不强、管理方法不合理等。
1.重视程度不足
城市社区公共安全管理的重视程度不足主要体现在社区安全体系还不完善，监管力度不强，因此存在诸多问题。当前我国正处于社会的转型时期，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的今天，城市社区公共安全管理的重视程度不足，导致城市社区公共安全管理的智利存在诸多问题，城市、政府、社区之间的在互动机制上有待于进一步的完善。良好的城市社区公共安全管理是社会安全与健康发展的基本保障，但目前我国对于城市社区公共安全的管理不够重视，在城市社区治理和服务体系中，社区治理、专业治理、自治治理、三者之间都站在自己的利益立场去进行城市社区公共安全管理工作，而不是做到真正的重视社区治理的中体效能，极大的减弱了社区安全的保障性。社区治理的关键在于将城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位。进而从自治治理、专业治理、社区治理三个方面制定明确的管理体制方案。因此，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度显得尤为重要。
2.人员素质不强
当前我国城市社区公共安全管理存在人员素质不强，其问题主要体现在公共安全教育的培训体系较为薄弱。据调查，我国对社会群众进行国民消防安全素质的调查过程中，发现社会群众普遍存在安全意识较为薄弱，缺乏安全意识以及基本的消防安全常识。这种情况直接体现出我国对于国民的消防安全教育方面的重视不够，因此，导致我国人员素质不强。我国在国民的安全教育的培训方面的制度，与其他发达国家的国民安全教育培训工作相比还存在较大差距。因此，国民普遍存在应急处置能力以及公共安全保障素质能力较低，社会安全的保障性存在较大隐患。当前我国的居民在日常生活中没有养成忧患意识，导致面对安全危害时不具备应急处置能力，极大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社区公共安全基础保障。因此，加强我国国民整体的安全意识以及消防安全常识显得尤为重要，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。
3.管理方法不合理
我国在社区安全管理方面存在管理方法不合理，管理体制不尽完善，其主要体现在社区治理的规章制度不够明确。社区是构成城市的基本单元，而社区中又由区、街、居三级组织机构构成。做到有效的社区治理需要做到发挥其综合能力，然而管理方法不合理是导致城市社区公共安全管理存在问题的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。我国城市社区公共安全管理方法存在的主要问题在于，政府机构制定的规章制度不够完善，管理部门的行政管理与服务之间的界限不够明确，另一方面，社区组织的行为没有形成有效的规范形象，导致部分城市社区公共安全管理部门的权力过于集中，工作质量和自身行为规范的监督与制约力度不够。因此，要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。
四、城市社区公共安全管理对策
当前我国城市社区公共安全管理存在诸多问题，对此，制定合理有效的管理对策显得尤为重要。城市社区公共安全的管理对策基本包括：加强重视程度、强化人员素质、完善管理方法等三个方面。
1.加强重视程度
针对我国对于城市社区公共安全管理重视程度不足这一问题，我国政府及相关部门应当加强重视程度。完善社区安全体系，加强监管力度。
进一步完善城市、政府、社区之间的互动机制。进而对城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度。
2.强化人员素质
强化人员素质主要体现在强化公共安全教育的培训体系，增强群众的安全意识，以及基本的消防安全常识。减少与其他发达国家之间国民安全教育培训工作的差距。提高国民的应急处置能力以及公共安全保障素质能力，减少社会安全的保障性存在的隐患。强化城市社区公共安全基础保障，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。
3.完善管理方法
要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。（作者单位：华侨大学公共管理学院MPA中心）
参考文献：
关键词：公安机关 治安秩序 警察
维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，是国家赋予公安机关的人民警察的重要的治安行政职责，是国家机器民主职能的体现。
一、维护社会治安秩序的职责
治安稳定的外部表现形式为稳定、安宁、有规则、协调的状态。社会治安问题就是打破社会治安秩序的现象，表现为治安不稳定，由违法犯罪，造成国家和社会大量的经济损失、人身伤亡以及正常的社会秩序的破坏。而且那些来自政治的、经济的、思想的、群众生活的多种危害社会稳定的因素，其危害性也通过社会治安秩序问题表现出来。因此，需要人民警察按国家意志维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为。
二、维护社会治安秩序职责的具体内容
1、依法实施治安行政管理
根据《人民警察法》第6条第的12项具体规定，行管理职责包括：公共秩序、公共安全、户政、国籍、入出境、边防、集会游行示威活动、特种行业、道路交通、消防监督、计算机信息系统的安全保护、枪支弹药、危险物品、安全警卫等管理工作。
2、严厉打击危害治安行政管理的违法行为
打击一切危害治安行政管理的违法行为，是维护社会治安秩序的重要手段，警察机关及警察人员通过严厉惩处违反警察行政法律法规的违法人员，保护国家、集体利益和公民的合法利益不受侵犯，有效地维护社会秩序和公共安全。
三、维护公共场所的治安秩序
1、维护公共场所管理的职责
警察机关管理公共场所的基本职责要求是：依法查处公共场所内各种违法犯罪案件、治安事件和治安灾害事故，督促指导公共场所搞好治安防范，保障场所内国家、集体和公民的财产安全和人身安全，保障公共场所的治安秩序。具体要求是：严格依法审批发证或对其变更、注销进行备案登记；指导场所及其负责人制定安全管理制度，落实安全保卫责任制；协助、督促场所维护自身秩序，预防影响秩序的行为和事件的发生，监督、检查危险物品的保管、使用和运输的安全，查禁场所内的违禁物品；对场所内有违法犯罪嫌疑人的人进行依法审查；对在场所发生的突发性事件和灾害事故进行现场处置；协助有关部门查缉罪犯、堵截逃犯，侦破一般刑事案件；查处治安案件、治安事件和治安灾害事故等。
2、公共娱乐场所的条件和范围
公共娱乐场所的条件和范围：根据国务院颁布的《娱乐场所管理条例》的规定，娱乐场所是指“向公众开放的、消费者自娱自乐的营业性歌舞、游艺等场所”。纳入公安机关治安管理的娱乐场所，是经工商行政管理部门登记的，向公众开放的营业性场所。娱乐业的经营主体，是必须经过工商行政管理部门登记和注册的单位或者公民。
公共娱乐场所管理范围包括：演出、放映场所，如影剧院、录像厅、礼堂等；歌舞娱乐场所，如舞厅、卡拉OK厅等，以及具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所；游艺、游乐场所，如电子游戏厅、台球室等；专业性健身、休闲场所，如保龄球馆、汗冰场、桑拿浴室等。
四、维护交通安全和交通秩序，处理交通事故的职责
1、道路交通安全管理的职能部门
《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上人民政府交通、建设管理部门依据个自职责，负责有关的道路交通工作。”
2、道路交通安全法适用范围和原则
道路交通安全管理的原则是：道路交通安全工作，应遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”《中华人民共和国道路交通安全法》规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应遵守本法。”
3、道路交通安全管理工作的职责
（1）纠正交通违法，处罚交通违章。
（2）保护当事人的合法权益。依法处理交通事故，保护当事人的合法权益，教育和惩处道路交通事故的责任者。
五、组织、实施消防工作，实行消防监督的职责
1、消防监督管理行政执法主体和原则
消防监督管理是公安消防机构依据《中华人民共和国消防法》及其他消防法规对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查，对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚的一种行政执法行为。消防监督管理行政执法主体是指依法有权对本行政区域内的消防工作实施监督管理的组织。
2、消防监督管理行的内容
（1）对火灾的预防进行有效的监督管理。
（2）灭火救援。灭火救援主要包括以下内容：受理火警。 3、火灾扑救交通优先权和火灾事故调查
（1）火灾扑救交通优先权
《中华人民共和国消防法》第35条规定：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救任务或者执行其它灾害、事故的抢险救援任务时，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆，船舶以及行人必须让行，不得穿插、超越。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。”
（2）火灾事故调查
《中华人民共和国消防法》第39条规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任，对于特大火灾事故，国务院或者省级人民政府认为必要时，可以组织调查，火灾扑灭后，起火单位应当按照公安消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供火灾事实的情况。”
（3）消防管理和监督的执法要求
论文摘要：作为社会的正式代表，国家是随着阶级的产生而产生的一个特殊公共权力机构。在历史发展过程中，国家的阶级性和社会性随着历史条件的变化而发生了相应的变化，国家两种属性在日趋相互接近的动态发展中呈现出递弱的阶级性和递增的社会性，国家管理公共事务的社会职能不断得到强化。尤其是社会转型期衍生的社会不稳定因素所引发的公共危机和非传统安全，对国家作用体制提出新要求，引起国家安全观和国家管理社会职能的新变化。
国家是随着阶级的产生而产生的一个特殊公共权力机构，它既是实现统治阶级共同利益的工具，又是管理社会公共事务的机关。随着时代的发展，国家职能在发生着新的变化。在公共领域扩展进程中，国家的阶级性和社会性呈现着此消彼长的规律。尤其是在社会转型时期，如何正确认识国家职能的变化以应对转型期社会可能出现的公共危机和非传统国家安全，是值得研究的重要问题。
一、国家发生作用对象及其变化
国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，这是国家的本质属性。但是，阶级矛盾、阶级斗争和阶级统治并不是国家所要面对的全部问题。作为凌驾社会之上的力量，国家除了处理阶级矛盾之外，还要处理大量的社会事务以缓和社会矛盾，把冲突保持在秩序的范围以内。国家是社会的正式代表，进行社会管理是国家所要面对的重要任务。即使是国家在执行阶级统治职能的过程中，也同时要履行特定的社会管理职能。恩格斯曾特别强调：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯关于国家的论述，揭示了管理社会事务是国家除了作为实现统治阶级共同利益工具这一特征外的又一主要特征，即国家的社会性。国家的阶级性是以其社会性为基础的，二者存在着相互依存、对立统一的关系。
国家的阶级性和社会性是动态发展交互作用的。在不同的历史时期由于国家的中心任务不同，国家的两种属性有着不同的作用关系。历史上的一切国家，都是占人口少数的统治阶级对广大社会成员的统治，统治阶级的利益和社会利益虽然保持着某种联系，但更多的是具有相互对立的性质。在许多情况下，统治阶级不惜以牺牲社会利益为代价实现自身的阶级统治利益。在人民民主的国家，广大人民群众已经变成了统治阶级，成为社会的主人，剥削阶级被消灭了，虽然阶级斗争还会长期存在，但已限于一定的范围，不再是社会的主要矛盾。我国现阶段的社会主要矛盾，是广大社会成员日益增长的物质文化需要与落后的社会生产的矛盾。社会历史条件的变化，使国家的阶级性和社会性发生了相应的变化，这种变化表现为阶级性的极大弱化和社会性的极大强化。国家的阶级性正在向其社会性日益接近。当然，二者之间仍然存在着一定的界限和差别，但它们之间相互排斥的状态，已经从根本上得到改变。在人民民主的国家里，由于社会主要矛盾的变化，国家所管理的大部分政务都具有很强的社会性。随着社会的不断发展，国家社会性职能正不断得到进一步强化，社会管理职能成为国家发展的强大现实内涵。
在我国，经过近30年经济体制和政治体制改革的推进，社会的公共领域和公共空间不断扩展，形成了大量的与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要涉及教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业，社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。在这一进程中，社会改革要求国家在社会活动中做国家应该做的事情，放下国家不该做的事务，使社会事务回归公共领域和公共空间，也就是说，在公共领域和公共空间扩展进程中，国家应当做到“在位”而不“缺位”、“到位”而不“越位”，实现包括国家在内的各个社会主体各在其位、各行其是、各尽其责，使社会运行活动呈现良性发展的状态。在以市场经济为取向的社会改革过程中，人们已逐步意识到国家与社会的分野，社会是基于生产力发展所产生的社会关系集合而成的公共领域，具有公开性、可共享性和可进入性，国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，而不是社会的全部。国家从属于社会，国家必须为社会的利益服务。当前，提出构建社会主义和谐社会，是执政的中国共产党为中华民族振兴和中国发展制定的新的发展目标，是中国共产党执政理念、治国理念和治理社会理念认识的深化，正是在这一理念指导下的社会发展中，社会建设被作为一个独立的组成部分凸显出来。这种凸显无疑会强化国家管理社会的职能，进一步体现国家管理社会的合法性和国家职能发挥的客观实在性。国家社会性的增强，是时展的必然，是社会转型对国家管理社会职能扩展的必然要求。
二、公共危机管理凸显国家职能变化
国家职能社会性扩展的重要体现，表现在对公共危机的控制和处理上。公共危机管理是社会管理的重要内容，是国家社会性增强的重要表现。在社会转型过程中，往往酝酿着许多不稳定因素，存在着不同种类的社会危机。从一定意义上讲，公共危机的出现是社会转型的实践后果。国际经验表明，转型期社会往往是危机频发期社会，公共危机的发生对经济发展和社会稳定构成重大威胁。应对公共危机，必须创新国家作用体制，强化国家社会管理职能。
公共危机是指发生在公共领域中的紧急事件或者紧急状态。它是当一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等受到严重威胁、并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统作出决策来加以解决的事情。②它的发生既对经济社会发展和社会稳定构成重大威胁，也对国家管理体系构成重大的考验。公共危机的形成具有较为复杂的根源。从自然因素方面看，正如恩格斯所指出的：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”③自然界在自己的物质运动过程中，必然会对人类所施加的作用给以相应的反作用，洪水旱灾、土地沙化、地震海啸、环境污染等现象均属于自然界反作用于人类活动的重要形式，由自然产生的公共危机具有不可抗拒性。从社会原因方面看，一方面是由于人们的危机观念薄弱。在相当长的时期内，人们把“危机”当作贬义词，很少用危机来审视国家面临的各种突发性事件，更没有从社会的稳定、政权的安危和人民的幸福与否等角度来关注危机问题，缺乏危机意识，对其危害性认识不足，从而未能有效地预防危机，致使许多本该避免的危机由于未能有效防范而发生。另一方面是源于利益格局的调整。就我国来看，当前正处在“黄金发展期”和“矛盾凸显期”，国际经验表明这一时期往往是“非稳定状态”频发的“关键阶段”，是发展与稳定、公平与效率、人口与资源环境等矛盾比较突出的时期，同时也是经济容易失控、人们心理容易失衡、价值观念变化重塑的关键时期。随着改革的不断深化，必然涉及各方面的利益调整，不可避免地会出现各种新情况、新问题和新矛盾，形成一些不稳定因素，产生一些公共危机事件。而且，这些危机会呈现出国内问题与国外问题交织，人民内部矛盾与敌我矛盾交织，历史遗留问题和发展中新出现问题交织等复杂特性。从国际环境上看，在经济全球化和地区经济一体化的进程中，往往会由一国经济、政治等的危机扩散，传染并导致其他地区经济集团成员国之间发生“连锁危机”。在国际间经济、政治和文化等交流与往来密切的今天，因国际环境因素而引发的公共危机呈增长趋势。公共危机是客观存在的社会非常态现象。治理公共危机并提升治理水平和能力，在发挥传统国家职能的同时，需要拓展国家作用社会的职能方式。首先，确立国家危机管理职能。公共危机是社会公共领域所发生的危机，在社会国家化的时代，公共危机管理是国家职能作用的范畴。公共危机的发生往往暴露出传统国家职能在公共领域中的缺位。应弥补传统国家职能的不足，把公共危机管理整合到国家职能之中，建立和完善公共危机管理的组织体系和机构，形成灵敏的危机反应机制，以快速应对危机，迅速控制危机。
其次，转换国家职能的作用方式。随着国家工作重心的转移，与国家的阶级职能相比，国家的社会职能应居于主导地位。这就需要通过国家职能非集中化，将国家部分职能转移给社会和非政府组织，构建政治国家与公民社会合作的社会治理机制。并通过构建此种机制，来完善国家传统职能作用的方式，健全国家在社会机制和市场机制中的作用方式，解决国家在公共危机领域的职能失灵，形成现代政治生活“善治”的国家职能模式。
再次，完善国家的法治职能途径。在国家治理方式中，法治因其稳定性、理性化和制度化而成为一种优先选择的治国方式。国家的职能与法治治理无疑具有离散性，公共危机发生的部分原因有可能是由国家职能的发挥不当而引发的。把国家职能纳入法治轨道，依法发挥国家在公共领域的职能，是法治时代国家进行公共危机管理的必由之路。
最后，转变国家职能的作用范围。如何转变国家职能，一直是国家体制改革的关键和难点。公共危机的发生对国家职能的转变具有促进作用：国家职能不再是全能的，而是有限的。国家应根据公众需求，在国家职能作用上体现公众的利益诉求，保持国家职能与服务职能的合理张力和动态统一。
公共危机管理的必要性表明，国家社会性强化具有历史的必然性。一方面，人类社会发展与进步所面临的各类问题的解决，日益成为国家问题，社会的各类问题走向国家，把国家与人类社会发展和进步联系起来，是历史教给人类的真理。另一方面，国家的力量以其不可阻挡的进程将人类社会卷入国家生活，印证了马恩认为的“国家是文明社会的概括”之结论的正确。④国家在社会发展过程中的强化，或者说社会的国家化，并非是一个空泛的概念，是历史发展的一种必然。
三、非传统安全扩充国家职能
构建和谐社会需要和谐世界发展的时代背景。美国“9·11”恐怖事件的发生，使得国家非传统安全及其处理问题，成为国家域外职能的突出内容，引起国家安全领域的观念、实践和国家管理社会职能的变化。
非传统安全是相对于传统安全而言的。传统安全主要是指由军事、政治和外交活动导致的事关国家政权存亡的安全问题，非传统安全主要涉及对国家及人类整体生存与发展构成威胁的经济与金融安全、资源与生态环境安全、信息与文化安全、疾病蔓延、恐怖主义等问题。区别于传统安全，非传统安全对社会威胁的特点有三个显著特征：一是非传统安全威胁的来源大多是由个人和社会群体行为导致的；二是非传统安全具有更强的社会性、跨国性和全球性；三是对非传统安全的治理难度大、过程长。非传统安全问题已不是个别国家和地区面临的问题，是一个全球性的问题。
非传统安全的产生就其社会根源而言，主要有两方面。一是国际形势变化的结果。冷战结束后，和平与发展成为世界的主题，世界政治格局由两极对峙向多极化方向发展，从而使得军事力量和军事建设的绝对重要地位有所下降，它们不再是衡量国家实力的唯一重要标准，而只是衡量一个国家综合国力的标准之一。经济、文化、资源、人才、环境、生态等非传统安全问题的影响力不断增大，从而成为国际社会面临的主要问题。二是全球化的产物。生产的国际化使一国与其他国家的联系十分紧密，并使世界经济呈现出一体化的趋势。全球化对人类社会产生的影响不只局限于经济领域。全球化与非传统安全是一对孪生物，它同样带来发展中的不公正。不合理的国际经济政治秩序，加大了西方发达国家与发展中国家的两极分化，引发出经济民族主义问题、种族冲突问题、贫困问题、移民问题、难民问题、跨国犯罪问题、恐怖主义问题等更多的非传统安全问题。有迹象表明，全球化程度越高，非传统安全问题影响就越大。⑤三是国家发展的产物。非传统安全的出现不仅是国际社会发展的产物，就其实质而言，非传统安全依然是国家的产物。作为从社会产生并日益脱离社会、居于社会之上的公共权力，国家产生之后，就凭借自身强大的的实力来维护社会稳定，保障国家的安全；而处于弱小力量、弱势地位的个体、组织、集团等，无论在经济、政治、军事、资源、能量等方面，都无力与国家对等与抗衡。在国家不能满足个体、组织、集团等所必须的合理需要和利益时，或者国家处于专制统治而个体、组织、集团等没有渠道表达自己利益诉求时，个体、组织、集团等就会采取非国家的手段对国家发生影响，以达到满足自己利益、保障自己安全的目的。当这些问题发生在一国之内时，就产生国内非传统安全；一旦这些问题跨越国界就成为国际性问题，成为国际非传统安全。换言之，非传统安全是国家不可避免的产物，其出现首先产生于一国之内，由此而扩散到国际社会。
从一定意义上讲，国家域外职能可以说是国家的外部职能，或者是对外职能，但是国家域外职能不仅仅是国家的外部职能或者是对外职能，它既涵盖了国家的外部职能和对外职能，同时包括超出国家作为阶级统治工具范畴之外的职能。非传统国家安全发生后引发的一个很自然的后果，就是人们对国家对外职能的再思考和再认识。
非传统国家安全观所要求的国家域外职能应该是综合的职能观。新安全观强调，随着全球化时代的到来，越来越多的非传统安全问题正影响着人类的生活。世界在非传统安全因素不断增多的新形势下，国家对外职能中的军事成分会进一步降低。因此，今天所要求的国家域外职能已是包括政治、军事、经济、社会、环境等诸方面职能在内的综合职能，从而提升了非传统安全内容在国家域外职能中的分量。在国家对外综合职能中，经济职能、文化和生态职能等首先应得到高度重视，只有这样，政治、军事安全的基础和前提才会有基本保障。在全球化的时代，这种国家域外职能的综合性倾向会更加明显。
非传统国家安全观所要求的国家域外职能应该是以人为本的职能观。在传统安全观中，国家对外职能的主体是国家，其他职能主体则较少被提及或不占主导地位。非传统国家安全观则强调，在当今世界，民族国家虽然构成国家域外职能的主要和最重要的行为主体，但是，非传统国家安全观同时要求，国家域外职能主体已不应再局限于国家，而是扩大到了个人、群体、集团、社会乃至全球，它们都已成为国家域外职能的主体，从而使国家域外职能从国家层面上升到国家与人的层面，人类安全作为国家域外职能的重要组成部分。中国政府始终把保护广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位，充分显示了以人为本的国家域外职能观。
非传统国家安全观所要求的国家域外职能应该是合作安全的职能观。传统安全观认为，国家间的对外职能关系是一种零和关系，因此，国家对外职能可以通过扩充单边军事力量或建立若干国家的军事联盟来发挥。非传统国家安全观认为，随着高度依存的世界体系的逐步形成，国家域外职能已日益带有国际乃至全球安全的色彩。因此，国际社会只有通过合作而不是对抗、多边而不是单边的手段才能共同解决诸多共同面临的问题，才能获得共同安全。
[关键词] 公共管理；善治；积极警务
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号]1006-0863（2013）01-0126-03
公安微博、警务广场、网络警务室、警民恳谈会、警营开放日、大接访活动、创意警务、警民协作机制、网上警务办事大厅、社区民警住区制等近一段时间公安机关频繁推出的警务创新新举措，彰显出我国公安机关积极创新警务观念、模式的实际行动，正所谓“在良性互动中寻求‘善治’”的大胆探索和创新实践。从其收到的成效看，公安机关探索警务改革与发展的诸多举措中，“善治”的理念已逐渐被警方高层决策者和广大公安民警所接受并进入实质实施阶段。
一、 积极警务的理论依据和要义
我们将现实公安机关推进的一系列警务创新之举用“积极警务（Active policing）”这个概念表述，基于理论与实践两个方面的依据并有其特定的内涵：
（一）积极警务的理论依据
一是善治理论。“善治”是21世纪后政治学和公共管理最重要的范畴之一，善治的本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，在一定的意义上说，善治就是进一步法治化的进程。善治强调的是公开、透明、民主、参与等，当世界银行组织最先提出善治的口号时，旨在谋求公共利益最大化的社会管理过程。因此，追求善治的核心，就在于政府与公民对公共生活的合作管理、互动管理、友善合作、良性互动。我国公安机关的性质和职能较为典型地反映着政府与公民之间的关系。在当今时代，用善治理论指导和谐警民关系建设具有现实意义。因为“善治是公共利益最大化的管理过程”，正如俞可平教授在《治理与善治引论》中所表述的观点，善治的实现是政治制度的终极目的，善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标，并且“善治既是对中国传统的善政善治概念的借用[1]，更是对当代西方good governance的借用。当我们用善治理论指导警务工作创新时，就会超越传统观念，就会不满足于仅仅履行政府职能，而是更加注意对整个社会好的治理，力争公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。按照善治理念的指引，警务创新的实践探索应沿着民意引导警务、构建民生警务、警民共建和谐社会的方向努力。在这个背景下，积极警务正是追求“善治”的一种选择，倡导用积极警务理念引导公安工作创新，关键是要结合具体行政区域社会治安形势，采用灵活多样、行之有效的警务模式，在预防犯罪和控制社会治安局势上做足“功课”并构建防患未然的社会管理体系，使社会不安全度最小化，社会和谐度最大化。
二是“积极警务”成功的实践探索。无论在中国还是国外，现实成功的实证性案例支持了这一理论学说。上个世纪90年代英国的警务改革模式，其中有代表性的范例当属“利奥波德警务行动计划”和“伦敦默西塞德地区警务战略”。上述两则积极警务的实践例证凸显出警察职能的社会服务性，警务工作重心与社会公众安全需求的密切关联性，为控制犯罪警务行为的前置性，管理主体强调引导社会公众和群众组织主动参与，警务战略规划突出信息情报主导。另外，英国积极警务实践还注意了警力资源的有效整合、警察组织机构适时的变革、警察文化建设的与时俱进等。基于新公共管理与“元治理”（meta-governance）背景下的英国警务变革收到良好的社会反响并有效提升了公众安全感。
如今，积极警务在国际社会日渐兴起、尤其在发展中国家倍加推崇。进入21世纪以后，我国各级公安机关在加快警务改革进程中，用积极警务的理念作指导，大胆实践、勇于创新，先后推出了“农村社区化管理”、“城市外来人口居住证制度”、“打防管控一体化机制”、“社区民警驻区制”、“互联网社区警务”、“全员包村、时段控制的社区网格化警务”、“高峰勤务警务”、“精神病人管控”、“网络涉稳舆情引导机制”、“警察微博”、“网上警务室”、“警民恳谈日”、“警营开放日”、“警务广场”、“公安机关大接访”等积极警务模式。纵观我国近年来积极警务实践，有别于传统的“以事件为中心”的消极警务（或者称之为“反应型警务”），积极警务行为的主动性、前置性、防控性、服务性、民生性、人文性特征明显。如对社会治安的整体防控特别注重信息的采集和分析，注重不安定因素的及早发现、及时回应，尤其关注社会矛盾积极化解、理性平和解决实际问题，注重以预防犯罪为主，改变追求打击处理犯罪单一目的。
（二）积极警务的要义
善治理论框架下的积极警务，实际上是国家权力向社会的回归，尤其是强调公安机关与民众的良性互动，积极警务的过程是一个还政于民的过程。
笔者认为积极警务的要义在于：公安机关要根据新世纪新阶段社会治安形势发展变化的规律、特点，基于最大限度实现创造社会安全环境之目的，充分发挥主观能动性，基于警民良性互动机制建设，以预防为主、先发制敌、主动出击的行政策略，遏制各种犯罪活动于未发之前，完成维护国家安全、社会稳定、行政执法、社会管理、为民服务的任务，在全面保护和服务人民群众过程中，建设和谐安宁的社会治安秩序和公众满意的社会安全环境。简言之，积极警务是指公安机关根据新世纪新阶段社会治安形势发展变化的规律特点，围绕警务工作对象，警务工作所要实现的目的，社会公众对警务工作的需求等，充分发挥主观能动性，以积极预防为主，先发制敌、主动出击、严密防范、务实措施、便民利民等策略，通过警民携手共同遏制犯罪于未发之前，保护公共利益未受破坏之前，时时处处服务于人民群众所需之事的主动型警务工作理念和模式。
二、积极警务的特征和要求
积极警务强调的是：民意回应、管理有效、行政高效、警民共识、警务透明、执法规范、社会参与、忠诚诚信、公平正义。其主要特征是：
（一）警务的合法性（police work legitimacy）。即警务活动权责、程序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。
（二）警务的透明性（police work transparency）。即警务管理与执法活动、警务政策制定和实施、警务预算和开支以及其他有关的警务信息公开。
（三）警务的责任性（police work accountability）。即警务管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。警务人员和管理机构的责任性越大，表明需要善治的程度越高。
（四）警务的法治性（police work ruleoflaw）。即警务管理活动必须纳入法律框架运行，警务主体的行为更加规范有序。
（五）警务的回应性（police work responsiveness）。即警务人员和警务管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应，不得无故拖延或没有理由的不作为。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
（六）警务的有效性（police work effectiveness）。即警务活动要追求效率和质量，一是要求警务管理机制结构合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是要求警务活动最大限度的降低管理成本。
积极警务的要求可以从学理和实践两个层面理解：
从学理上分析，积极警务模式对传统警务的直接挑战，就是从战略思想上一改以往警务活动忽视公众参与，轻视民生，尤其是在警务行动方面所采取的事件发生后才作出警务反应的做法，人们习惯称之为“被动反应式警务”。反应型并非主动型，根本的特点是警务重点针对的是后果而不是针对起因，如打击入室盗窃，往往是出现频繁的盗窃案件后才实施严打策略。这种传统的警务工作模式，是执行警务的主体在依法进行社会治安管理过程中被相关事件、案件驱动的警务工作模式。随着社会不断发展，积极警务强调未果先行，预防在先，即不发生案件或为了减少案件发生，对社会治安发展趋势做出前瞻性预测，提升对社会面的控制能力。如对网络社会的控制和管理，利用传统的警务模式难以对网络社会虚拟空间做出有效的控制和管理。
从实践上分析，积极警务主体成分更加复杂，现代社会人们更加注意到公众参与是提高公众社会安全感的最佳手段。组织结构和警察文化的调整也是重要的基础保障。信息情报主导警务、民生需求主导警务不仅可行，而且已经在实践中生根开花，也是为人民服务的根本宗旨真正落到了实处。如公安机关的社会管理创新，其基本任务是：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。
大力倡导积极警务，强调要做到如下五点：一是在理念导向上，牢固树立积极、主动、预防的观念；二是在警务动机上，强调以人为本、尊重民意、服务于民的宗旨；三是在战略选择上，防线前移、筑牢屏障，忠实履行第一责任；四是在警务模式上，灵活多样、讲究实效、不断创新。五是在警务手段上，善用新的方法、技术，广泛建立合作关系，充分发挥制度政策优势。
三、积极警务的价值取向
积极警务是推进我国警务改革与创新的重要动力，是新公共服务理念历史背景下的必然产物，更是善治理论框架下有益的实践与探索。美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授珍妮.V.登哈特在她出版的《新公共服务》一书中指出：“公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。”[2]基于新公共服务理论环境下的积极警务其本质在于：积极警务是主动型、防范型管理，是亲民、爱民、利民、为民型行政活动，是执法、管理、服务有机融合的社会活动，是主体多元化、方法技术现代化、行为方式规范化、程序制度公开透明的综合管理系统。因此，积极警务的价值取向有如下四个方面的向度：
一是积极警务是针对当前我国社会管理领域存在的问题而创制的新型警务范式。如我国在社会管理领域存在的主要问题突出表现在，社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求不断提升，维权意识更加强烈；转型社会价值真空，社会失范引发风险。这些问题，有的是改革开放后遇到的新问题、新挑战，有的则是旧体制遗留的结构性矛盾的表现，需要以发展的眼光、改革的态度、创新的精神来看待与解决。因此，积极警务的提出就是不回避矛盾，不掩饰问题，通过积极筹划，主动应对，整体化解。以显现的社会问题为警务工作的方向，引导警务，促进决策；通过加强警民合作，注重民众参与，建立社会管理网络体系，力图使未充分显现的问题解决于未冲突之前或未萌之前、萌芽状态，从而维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。[3]
二是积极警务更加强调民众需求与警察权力合理运行的新型权责关系。警察职能配置与民众利益要求的切合，警察权力运行与公众合理要求相统一，在我国当前社会矛盾复杂、交织、高发的现实环境中，积极警务的理念和措施对于协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面将发挥积极的作用，充分吸收社会组织、公民参与并注意发挥他们的作用，既可以体现公众参与的功能，又可以使各方利益得到充分保障，积极警务是“立警为公，执法为民”行政理念的综合体现，是效率、公正、责任等权力原则的具体实践。
三是积极警务突出防范重点和健全社会面管控机制相互兼顾的创新型管理模式。[4]如加大治安重点区域、突出问题集中整治力度，提高动态开放环境下驾驭能力，一方面要不断完善信息情报网络体系，完善指挥调度机制，建立110接处警讲评、考评机制，加强城市监控信息化系统建设，深化农村社会安全稳定管理体制机制建设，加强农村技防建设，构筑力保一方平安的应急警务机制建设；另一方面，实现社会管理目标必须突出机制革新，如进一步完善区域警务合作机制、警情预警机制、扁平化指挥机制、值班备勤机制、科学巡防机制、应急保障及装备调运机制，搭建科学的数字化治安防控体系，只有这样才能为人民群众撑起一把强有力的“保护伞”。
四是积极警务追求的是民生警务具象化并落地生根的务实有效公共行政。民生警务就是从社会层面上着眼，对事关民众基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等方面，坚持以人为本为，用科学发展观为指导，把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为公安工作的根本出发点和落脚点，在警务活动的各个环节中，做到爱民、安民、便民、利民，以全面、系统、长效地打造安全、安定、安宁的社会治安秩序的思想和方法体系，全力推进各项警务工作创新措施，扎实做好保平安保稳定、促发展促和谐的公安工作目标，为经济社会又好又快发展，创造更加和谐稳定的社会环境和公平正义的法治环境。如“大走访”、领导干部集中上门走访、迎接评议机关和开门评警、推进“警民恳谈日”活动等爱民工程；如积极推行“破小案”机制、对老小区、城中村安防设施进行改造等安民工程；依托智能交通系统建设城市交通“畅通工程”、完善窗口便民服务系统、推进网上便民服务业务等便民工程；不断完善服务措施、服务规范等利民工程。
[参考文献]
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[2][美]珍妮.V.登哈特.新公共服务[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005.
Jeanne.V.Denhardt. New Public Service. Beijing：Renmin University of China Press ，2005.
[3]王光，魏永忠.积极警务下的社会管理创新[M].北京：中国人民公安大学出版社 ，2011.
Wang Guang， Wei Yongzhong. Active Policing Under Social Management Innovation. Beijing：Chinese Peoples Security Uuniversity Press，2011.
[4]包雅钧当前中国社会治理评估的思考[J]科学决策，2011（7）
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理.学习与探索．2004，（5）．
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