一、指导思想
以科学发展观统领社区建设，坚持“以学校托管为主体、社区托管为辅助、社会托管为补充”的工作思路，切实落实社区居委会服务承诺，解决社区小学生放学后无人照管的难题，填补学校课外教育空白，促进未成年人全面发展，推进和谐社区建设深入开展。
二、工作目标
配合教育部门，逐步为社区有托管服务需求的小学生提供课外教育和社会实践等优质服务。力争2012年底前在市内四区小学校驻地附近的社区全面开设小学生社区托管服务项目，满足广大居民群众的托管需求。
三、工作步骤
（一）试点阶段：（2011年5月10日—10月31日）
确定以市南区街道办事处社区、街道办事处仙游路社区、区街道办事处为小学生社区托管服务试点单位，依托辖区内小学的教育资源，利用社区老年活动室、图书室，开发社会托管资源，建立小学生托管班。
（二）总结阶段：（2011年11月1日—12月31日）
总结试点经验，摸清社区居民对小学生托管服务需求底数，进一步完善细化小学生的社区托管工作方案，形成适合我市城区社区小学生托管服务的有效模式。
（三）推广阶段：（2012年1月1日—2012年12月31日）
2012年年底前，指导各区市开展小学生社区托管服务，在市内四区有托管服务需求的社区中普遍开办小学生社区托管服务项目。
四、丰富托管服务形式和内容
（一）选择安全的托管场所
开办小学生托管班，要结合社区实际，因地制宜，充分利用社区服务用房和开发社会托管资源，为小学生提供健康、安全的托管场所。
（二）选拔优秀的看护辅导人员
要面向低保家庭人员、大学生和社区志愿者，严格条件，选拔责任心强，具有一定文化修养，整体素质较高，热爱公益事业人员作为小学生托管服务的看护员、辅导员。
（三）提供满足居民需求的托管服务
有条件的社区，要积极鼓励社会力量在学校驻地附近开设托管班，为小学生提供课外教育和社会实践等优质服务。有托管服务需求，不具备开设托管班条件的社区，要整合社区资源，创造条件，为放学后无人看护的小学生，提供临时托管服务。
关键词：托管班；现状问题；对策
校外托管班是面向中小学、幼儿园学前班儿童及其家长，提供接送学生上下学、照顾学生中晚餐和午休，并进行作业辅导、照料、陪伴儿童游戏的一种服务机构，主要服务对象是由于工作繁忙而无暇照顾孩子的家庭，这种机构在大中城市尤为普遍。
一、校外托管班的现状
以本文的调查对象――襄阳市高新区四所中小学为例，笔者抽取小学学段1-6年级共计15个自然班、初中学段共计11个自然班作为调查对象，经过对调查数据整理发现，其中小学低年级学段（1-2年级）总体托管率为12.3%，小学中年级学段（3-4年级）总体托管率为17.9%，高年级（5-6年级）总体托管率为34.7%，初中学段七年级托管率为24.2%，八年级18.5%，九年级10.4%，在义务教育学段，接受校外托管班服务的学生比例随学段增加而呈现先快速增加再整体回落的趋势。同时在调查中也发现接受托管的家长的职业和知识文化水平差异较大，呈两极分化状态，主要是外来务工人员和企事业单位的中高层职员，外来务工人员的知识文化水平大部分为初中水平，而企事业单位的中高层职员的知识文化水平大部分为本科及以上水平。
为上述调查对象提供托管服务的机构共计45个，在这些托管机构中学业辅导老师共计94人，大部分为在校大学生，少部分为专职学业辅导老师；生活管理服务老师共计74人。机构之间差异非常大，最大的机构有28名学业辅导老师，5名生活管理服务老师，最小的机构只有1名学业辅导老师与1名生活管理服务老师。同时托管机构对小学生与初中生的服务功能差别明显，小学学段主要接受中晚间托管服务，以生活管理为主，初中学段主要接受晚间托管服务，以学业辅导为主。
随着我国城市化进程的加快、城市规模的扩张，内地城市大量接受沿海城市的产业转移，对于外来务工人员以及产业中高级管理人员和技术人员的需求越来越大，反映在义务教育学段，这两类人群的子女接受托管服务的比例较高，同时校外托管班还存在着无序化的灰色成长状态，其机构性质、服务水平参差不齐，在客观上满足了社会需求的同时，还存在着诸多问题，急需社会各级给予高度重视。
二、托管班存在的问题
随着城市化进程、工作生活节奏的加快以及社会流动需求和家长需求，校外托管班的出现有其必然性，但是目前社会对托管班的性质以及运作界定模糊，使得托管班处于“灰色地带”，也存在着无证经营、监管机构缺失、服务质量良莠不齐等诸多问题，笔者通过对调查对象的分析，主要表现在如下几个方面。
（一）大部分校外托管班监管机构缺失、无证经营
在笔者调查的45个托管机构中，有37家托管机构属于无证经营，另外8家注册为文化补习学校或者艺术教育学校，无证经营率为80%以上。就校外托管班的服务内容而言，小学学段以生活管理为主，课业辅导为辅，其专业性并不强，而初中学段则与之相反。生活管理与课业辅导相互交融的服务内容使得社会对托管机构的性质界定模糊，校外托管机构注册为教育机构的审批通过率极低，又达不到商业机构的审批标准，托管机构长期在教育机构与商业机构之间徘徊不定，使得行政管理监督存在困难，虽然个别省份出台了相关的管理条例，但大多数地区并没有这方面的管理规定，而且我国也没有全国性的相关法律法规，教育部门、工商部门等都无法对其进行监管，托管班目前处于行政监管的空白地带。
（二）校外托管班安全与卫生堪忧
在笔者调查的45个校外托管班中，大部分托管班既没有相应的证件，如营业执照、卫生许可证等，也没有必要的安全设施。有的托管班还存在随意改造房屋、私拉乱接电线等情况，空间小、学生多、安全隐患多。对于饮食，大部分校外托管班提供的饮食是托管人员自己做的，而托管人员又不是专业的厨师，没有健康证，食品来源更是无法审核，卫生问题堪忧。既无许可，又无标准，一旦发现食品或是人身安全事故，如何追责也是家长们担心的问题。
（三）校外托管班服务水平层次不齐
在笔者调查的45所校外托管机构中，只有8所注册为文化补习学校或者艺术教育学校的机构拥有相对相对稳定的分科教学的专职教师，不仅可以对学生进行课业辅导，还可以进行专项培优和转差，服务质量和社会反映都比较好，其余的37家校外托管机构的教师还是以在校大学生兼职为主，工作时间不稳定，随意性大，有些机构还存在学业辅导老师和生活管理老师一人身兼多职的情况，使得托管服务质量较低，但是这些校外托管机构由于收费相对较低，也拥有相当一部分的市场。
三、解决托管班问题的主要对策
（一）加强政府监管，引导规范经营
目前校外托管班最大的问题是性质界定模糊，在教育机构与商业机构之间徘徊不定，因此，政府应及时给予重视与关注，对其性质进行明确的界定，根据其服务性质和内容，设立相应的注册登记标准，鼓励其合理选择，以教育服务为主的注册为教育机构，以生活管理为主的注册为商业机构，并协调相关部门引导其规范经营，促进校外托管班健康、良性发展，更好地服务家长与儿童。
（二）加强从业人员管理，提高服务水平
政府部门应当建立相应的行业标准，实行相应的职业准入制度，规范行业入口；校外托管班自身也应当建立托管班内部管理制度，加强对从业人员的管理，同时为托管班从业人员提供各类培训机会，使其能够不断提高自身水平，更好地提供托管服务水平。
（三）整合社区资源，主动服务家长
就本文的调查结果显示，外来务工人员与企事业单位的中高层职员是接受托管服务的家长群体，同时由于忙于生计或工作，与其所处的社区交流有限，也难以得到有针对性的社区公共服务，因此，有关部门如学校或社区，应当积极主动地挖掘整合该社区优秀的人力、物力资源，如退休老教师、厨师以及医护人员、社区场地等，开办社区专业化的综合性的托管服务中心，并与家长签署相关协议，为家长提供科学、安全健康的托管服务。
参考文献：
[1]于洁.试谈校外学生托管班的发展方向[J].成人教育，2008，11：83-84.
一、总体思路
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会精神以及中省市关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展工作精神，坚持以人民为中心的发展理念，以人民群众的需求为导向，统筹推进婴幼儿照护服务事业的健康发展，建立健全促进婴幼儿照护发展机制体制，提高家庭婴幼儿科学养育能力，支持社会力量以多种形式提供托育服务，扩大普惠性托育服务有效供给，着力满足广大家庭多层次、多样化的婴幼儿照护服务需求，促进婴幼儿健康成长，促进家庭和谐幸福。
二、工作目标
坚持以家庭为主、托育补充，政策引导、普惠优先，安全健康、科学规范，属地管理、分类指导，试点示范、逐步推进的原则，按照婴幼儿成长特点和规律，为婴幼儿家庭提供科学育儿指导，提高家庭照护能力；调动社会各界力量，促进婴幼儿照护服务机构的规范发展，不断满足广大婴幼儿家庭照护服务需求。
2021年，建成1个婴幼儿照护服务试点机构，初步建立婴幼儿照护服务发展和综合监管体系，探索托幼机构一体化服务和社区托育点建设。
到2022年底，完成县妇计中心儿童早期发展示范基地创建任务，加强婴幼儿早期发展知识的指导，全面推进婴幼儿照护服务机构建设，婴幼儿照护服务水平明显提高，基本满足婴幼儿家庭照护服务需求。
到2025年底，全县以家庭为主、社会补充、社区支撑的全方位、多样化的婴幼儿照护服务框架基本形成，管理规范、监督体系基本健全，婴幼儿早期发展知识普及率达到95%以上，婴幼儿家长和看护人接受科学育儿指导率达到95%以上，婴幼儿照护服务水平全面提升。
三、主要任务
（一）加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导
1.全面落实休假制度。倡导单位职工自觉参加婚前医学检查和孕前优生健康检查，在民政婚姻登记窗口设立咨询服务台，严格按照相关法律法规落实产假、配偶陪护假、哺乳假和生育津贴补贴等政策，鼓励用人单位为职工家庭婴幼儿照护提供便利条件，采取设置母婴室、哺乳室，灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等积极措施，满足职工照护婴幼儿需求。支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训。（县总工会牵头，县民政局、县卫健局、县妇联、县人社局、县医保局配合）
2.加强科学育儿指导。县妇计中心和兼有婴幼儿照护内容的家政服务机构要设立婴幼儿早期发展服务指导中心，县级各分娩医疗机构和镇办卫生院（社区服务中心）要建立优生优育优教指导室，通过开展亲子活动、父母课堂、育儿知识讲座，为婴幼儿家庭提供科学育儿指导。村（社区）妇幼专干兼任婴幼儿照护服务指导员，定期开展入户指导服务。（县卫健局牵头，县妇联、各镇办配合）
3.提升公共卫生服务能力。认真贯彻保育为主、保教结合的方针，各级医疗卫生单位要做好基本公共卫生服务工作，为婴幼儿创造良好的生活环境，为婴幼儿家庭开展新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等服务，预防控制传染病，降低常见病的发病率，关注婴幼儿早期发展，保障婴幼儿身心健康。各镇办要组织志愿者服务队伍，上门为特殊困难群体的婴幼儿父母提供育儿指导和照护服务。（县卫健局牵头，县妇联、各镇办配合）
（二）建立社区婴幼儿照护服务支持体系
4.增强社区公共服务功能。各镇办要将社区婴幼儿照护服务纳入公共服务重要内容，保障社区婴幼儿照护服务用地用房。新建小区应当按照《托儿所、幼儿园建筑设计规范（2019年版）》标准，每千人不少于8个托位的要求建设婴幼儿照护服务设施，与住宅同步验收同步交付使用。已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，用3年时间通过购置、置换、租赁等方式完成建设。在推进城市基础设施建设、新型城镇化建设以及农村社区综合服务设施建设中，配套建设婴幼儿照护服务设施。（县民政局牵头，县资源局、县住建局、各镇办配合）
5.加大社区社会资源投入。根据社区婴幼儿家庭照护服务需求，积极引导社会力量开展社区婴幼儿照护服务，强化社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区文化、卫生、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益，采取政府补助、公办民营、民办公助等方式，支持社会力量举办嵌入式、分布式的社区婴幼儿照护服务中心。人社部门要在社区公共服务领域，设置一定比例的婴幼儿照护服务公益性岗位，用以支持机构的发展。（县民政局牵头，县人社局、县卫健局、各镇办配合）
（三）实施婴幼儿照护服务机构标准化建设
6.扩大普惠性托育服务机构建设。鼓励支持社会力量在产业聚集区、工业园区等就业人群密集区域建立非营利性婴幼儿照护服务机构，引导、培育、推进婴幼儿照护服务市场健康发展。发改部门要按照国家支持社会力量发展普惠托育服务专项行动要求，积极争取国家托育照护服务试点专项投资，制定托育照护服务规划建设体系，做好中央预算内投资项目编报，优先安排土地利用计划，重点发展普惠性托育机构，为婴幼儿家庭提供价格合理、质量保证、方便可及的托育服务。（县发改局牵头，县资源局、县卫健局、各镇办配合）
7.鼓励托幼一体化建设。各级幼儿园要充分发挥专业资源聚集优势，允许有条件的幼儿园开展托幼一体化试点，增设托育班，招收2-3岁以下婴幼儿，并纳入幼儿园统一规范管理。在新建、改扩建幼儿园时，应考虑增加托育班资源供给，提供婴幼儿照护服务。县级公立幼儿园要积极发挥带头示范作用，充分利用师资力量雄厚的资源优势，率先推行托幼一体化建设，解决城区家庭婴幼儿照护服务需求。实行托幼一体化的幼儿园，收托前应将收托3岁以下婴幼儿情况及时报告县科教体局和县卫健局。（县科教体局牵头，县发改局、县财政局、县人社局、县卫健局、各镇办配合）
8.支持发展非营利性婴幼儿照护服务。为方便单位职工照护婴幼儿，鼓励支持社会组织、工业园区和职工数较多的机关、企事业单位，采取单独或联合举办的形式，在工作场所或就近为职工提供福利性婴幼儿照护服务，有条件的可向附近居民开放。（县总工会牵头，县卫健局、县工业集中区管委会配合）
9.鼓励举办形式多样的照护服务。各镇办、各相关部门要积极争取社会资金举办专业性、多层次、多种类婴幼儿照护服务机构，促进社会化婴幼儿照护服务的多元化投入。各类婴幼儿照护服务机构可根据家庭需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务，有序供给符合我县经济社会发展和群众消费水平的多层次婴幼儿照护服务。（县发改局牵头，县财政局、县资源局、县卫健局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
（四）强化婴幼儿照护服务机构规范管理
10.实行登记和备案制度。在我县辖区内举办的各类托育服务机构，应严格执行《托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）》，并按照《托育机构登记和备案办法（试行）》要求进行登记备案。举办事业单位性质的托育机构，应向县委编办申请审批和登记；举办社会服务性质的托育机构，应向县民政局申请注册登记；举办营利性的托育机构，应向县审批局申请注册登记。核准登记后，登记部门应及时告知托育机构到县卫健局进行备案，同时，将已注册登记的托育机构有关信息在15个工作日内推送到县卫健局，实现信息资源共享，共同纳入管理。（县卫健局牵头，县委编办、县民政局、县审批局、各镇办配合）
11.强化安全管理责任。各类婴幼儿照护服务机构建设必须符合相关设置标准和服务规范，并主动落实安全管理主体责任，建立健全各类安全管理制度，配备相应安全设施、器材及安保人员，运用互联网等信息化手段对婴幼儿照护服务全过程加强监管，管理公开透明。县应急局、县市场监管局要加大对托育机构消防设施、食品安全方面的监管，排除安全隐患。各相关部门和镇办人民政府要按照分工负责、属地管理的原则，落实婴幼儿照护服务机构规范发展和安全监管主要责任，对婴幼儿照护服务机构实施动态管理，将婴幼儿照护服务机构及人员诚信纳入信用信息共享平台，依法实行工作人员职业资格准入制度。实施守信联合激励和失信联合惩戒机制，对虐童等行为的机构和人员零容忍，对相关个人和直接管理人员实行终身禁入。（县应急局牵头，县住建局、县市场监管局、县公安局、县卫健局、各镇办配合）
12.加强卫生保健监督管理。县妇计中心、县疾控中心、县卫生健康执法大队以及镇办卫生院（社区服务中心）要加强对婴幼儿照护服务机构的卫生保健业务指导、咨询服务和监督检查，县计生协会要加强婴幼儿照护服务的宣传教育和社会监督，不断加强婴幼儿健康管理，提升机构健康管理水平。对新设立的托育机构要按《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》及时开展卫生合格评价，对评价不合格的，及时提出整改建议，限期整改到位后方可开展托育服务。（县卫健局牵头，县市场监管局、各镇办配合）
四、保障措施
（一）加强政策保障。各镇办、各部门要将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划，可采取以奖代补等多种形式，对婴幼儿照护服务机构场地租赁、设施改造、设备购置、招聘人员等方面给与扶持。要全面落实财政部、税务总局等6部委关于养老托育家政等社区家庭服务业税收优惠政策；对婴幼儿照护服务机构用水、用电、用气执行与学校、幼儿园相同的价格政策；对符合条件的婴幼儿照护服务机构按照国家政策享受税收优惠政策。认真贯彻执行国家发展改革委、国家卫生健康委印发的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》（发改社会〔2019〕1606号），对承担一定指导功能的示范性托育服务机构、社区托育服务设施，在中央预算内投资按每个新增托位给予1万元补助基础上，验收合格后由财政部门结合实际安排适当配套资金给予补助。积极做好社会资金的投入引导，促进社会化婴幼儿照护服务的多元化投入。对引进的国际国内知名品牌机构采取“一事一议”的办法，给予大力支持。（县发改局牵头，县财政局、县人社局、县资源局、县住建局、县应急局、县税务局、县卫健局、各镇办配合）
（二）落实用地保障。县自然资源主管部门要将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划并优先予以保障。鼓励利用低效土地或闲置土地建设婴幼儿照护服务机构和设施，对婴幼儿照护服务设施和非营利性婴幼儿照护服务机构建设用地，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。（县资源局牵头，各镇办配合）
（三）加快人才培养。县人社部门要将婴幼儿照护从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录和政府补贴性培训目录，把保育员、育婴员等托育从业人员纳入职业技能培训计划，落实职业培训和职业技能鉴定补贴。县职教中心要增设婴幼儿照护相关专业，开设儿科护理学等相关课程，加快专业人才培养。对已获得婴幼儿照护指导师、育婴师、保育员从业资格并具备相关工作经验的人员，托育机构要择优录取使用，并按岗位职责落实相应薪酬待遇。要切实加强婴幼儿照护服务相关法律法规培训，大力开展职业道德和安全教育、职业技能培训，提高婴幼儿照护服务能力和水平。深化婴幼儿照护服务技能人才评价制度改革，做好婴幼儿照护服务从业人员职业技能水平评价工作，依法保障从业人员合法权益，建设一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的婴幼儿照护服务队伍。（县人社局牵头，县科教体局、各镇办配合）
（四）强化信息支撑。充分利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，结合婴幼儿照护服务实际，应用婴幼儿照护服务信息管理系统，实现线上、线下结合，在优化服务、加强管理、统计监测等方面发挥积极作用。（县经贸局牵头，县民政局、县卫健局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
（五）加强社会支持。加快推进公共场所无障碍设施、母婴设施的建设和改造，开辟服务绿色通道，为婴幼儿出行、哺乳等提供便利条件，营造婴幼儿照护的友好社会环境。企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发与婴幼儿照护相关的产品必须经过严格的安全评估和风险监测，切实保障安全性。（县住建局牵头，县卫健局、县市场监管局、各镇办配合）
（六）强化监督管理。按照属地管理和分工负责的原则，落实好婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管责任。建立县级婴幼儿照护服务工作备案、监管机制，各部门按事权对婴幼儿照护服务机构开展综合监督，并对日常监管负主要责任。严格落实婴幼儿照护服务机构注册登记及备案制度，严格落实婴幼儿照护服务机构对婴幼儿安全和健康负主体责任制度。凡未登记、注册或设施条件差、管理混乱、存在严重安全隐患的机构，责令其限期整改，整改不合格的依法予以处罚。对婴幼儿照护服务机构实施动态管理，建立健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度，对履职不到位的、发生安全事故的，按照有关法律法规追究相关人员责任。（县卫健局牵头，县科教体局、县公安局、县民政局、县应急局、县市场监管局、县审批局、各镇办配合）
五、组织实施
（一）加强组织领导。县上成立以分管县长为组长，县政府办、发改、科教体、公安、民政、财政、人社、住建、自然资源、卫健、市场监管、应急、税务、工会、妇联、各镇办主要负责人为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县卫健局，由县卫健局分管领导兼任办公室主任，负责全县3岁以下婴幼儿照护服务工作的组织协调。
（二）强化部门协作。婴幼儿照护服务发展工作由县政府统筹安排，县卫健局牵头，政府各职能部门、各群团组织和各镇办要按照各自职责密切合作，落实婴幼儿照护服务工作联席会议制度，定期商议解决本县婴幼儿照护服务管理工作中的问题，形成政府统筹领导、部门协同推进的工作格局。县发改局、县卫健局要认真调查摸底，对有意向申报普惠性托育机构的单位或企业，按照项目要求收集材料及时申报，对符合申报条件的托育机构，县政府按规定提供支持政策清单，确保婴幼儿照护服务项目有效实施，顺利推进。
关键词：政府社会管理；民生；委托理论
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）12-0094-02
保民、安民、重民，贵在政府。政府社会管理改革是改善民生的重要举措，是促进社会改革、维护社会稳定，保障人民权益的关键。本文则从多重委托理论的角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。
1 多重委托理论下的政府社会管理
1.1 委托理论的内涵
委托理论就其实质而言，是一种契约理论，基本内容是：当一个或更多的行为主体（委托人）指定、雇佣另一些行为主体（人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。
1.2 多重委托
学术界有单重委托和双重委托理论之说。冯根福在2004年提出了双重委托。在现实中，委托并非单重或双重的，而是多重的。多重委托，指委托是层层委托形成了以委托链为核心的多向度的委托关系。
1.3 民生视角下的政府社会管理的多重委托关系
人民 人民代表政府 社会公共组织
（公众）（人民代表大会）公务员
如上所示，有三个层次，第一层是人民与人民代表的委托关系。人民委托人民代表来履行人民的权利和实现自己的义务；第二层是人民代表与政府之间的委托关系；第三层是政府与公务员、社会公共组织的委托关系。政府把政策执行委托给公务员或社会公共组织来执行或对社会事务进行管理。公务员或社会公共组织实现的目标或宗旨是服务于广大的人民群众，为人民群众提供质优价廉的社会公共物品和公共服务及安定有序的生活秩序和发展空间。
政府社会管理多重委托关系的特点：委托关系的层次多、链条长；委托关系涉及的利益相关者比较多，如人民、人民代表、政府；民生视角下的政府社会管理改革的多重委托关系涉及多任务委托，最主要的是政府与公务员、公众之间；第二层委托关系中错综复杂，涉及到政府公务员激励制约机制与服务型政府建设，这是改善民生问题的出发点和落脚点。
2 多重委托下政府社会管理存在的问题
从第一个层面看，人民与人民代表的委托关系。人民通过选举自己的代表代替自己行使相应的权力。在当代社会政治制度框架下，选举制作为当代政治制度的三大基石之一有其优越性，但是其还存在一些不足与缺陷。人民往往在不了解代表信息的情况下就从众地选举了代表。代表作为人掌握着一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各种条件的限制，不能清楚了解政策制定的过程。这种信息的不对称和非均衡，就有可能导致人总是追求自身利益最大化，而不能够真正代表人民群众的利益和意愿。从第二层讲，人民代表组成人民代表大会，再次委托政府作为政策的执行机构，来进行社会管理和提供公共服务。政府作为理性经济人也会追求自身利益最大化，于是在政策执行中会偏离政策原有意图，损害社会和公众的利益，以至于社会管理的失效与社会政策的失败。从第三层讲，政府与公务员及社会公共组织之间的委托关系，也存在着许多逆向选择和道德风险问题。公务员和社会公共组织在社会管理方面更是存在着信息的不完全、环境的不确定等因素，由此导致了政府社会管理的失效和社会管理体制的滞后。
3 多重委托理论下的政府社会管理模式创新
3.1 政府社会管理改革：激励制约机制的设计
党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”运用委托理论探讨政府社会管理改革，正与十六届六中全会所要建立的社会管理格局相符。下面从党委领导、政府负责、社会协同和公众参与四个维度，对政府社会管理改革进行的尝试性研究。
（1）健全和完善选举制度。
选举制是现代政治的三大政治制度之一，关注民生定要关心民众的利益表达机制。改善当代中国的选举制度是改善民生的重要举措。从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。
（2）公务员激励制约机制的构建。
第一，建立制度化的激励监督机制。对我国而言，《公务员法》是规范公务员行为的一部制度性的法规。在这部法规中，对公务员的激励和制约以法律的形式加以规定。政府既要从法律上对公务员进行监督和制约，也要建立政府体系内外评价机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。 按照委托理论的观点，政府应该做好公务员的考录、考核、奖惩、晋级增资等制度上的激励制约，以实现公务员能够负责有效地服务于人民，接受人民的监督。
第二，完善公务员文化建设。提高公务员的素质和能力，塑造公务员终身学习的意愿。大力发展我国的文化教育事业，创建公务员文化进步的社会环境。公务员的文化建设，首先要体现为人民服务的意识和观念。其次，公务员要有终身学习的理念和价值。此外，公务员的文化建设也要体现在制度层面的创新和能力层面的提升。
第三，加强公务员的伦理建设。公务员的伦理建设包括责任、义务等方面。要从政治经济文化方面进行公务员伦理建设。政府要提供公务员良好的社会环境和工作环境，不仅要根据职位和品位对公务员的报酬和待遇进行改革，而且要给予公务员充分的尊重和发展权。这就从一定程度上制止了败德行为的发生。
3.2 社会公共组织的激励制约机制的设计
第一，创建发达的公民社会、培育完善的社会组织。在信息化和后工业时代，权力开始逆向回归，政府向社会放权，把权力回归到社会。让公民自己来管理自己，体现了公民民主意识的增强。这是政府作为委托人把一部分社会管理交给公众去管理，这既是社会进步的体现，也是公民社会逐步成长的结果。
第二，积极推进第三部门参与社会管理。未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府。 随着第三部门的蓬勃发展和承担越来越多的社会事务，政府通过促进第三部门的发展，鼓励第三部门也参与社会管理，提供社会公共服务，更好更快地服务公众，体现民生。
第三，提高公民参与社会管理的热情。政府社会管理改革，要重视公民自身的力量和作用，增强公民社会管理的意志，转变公民社会管理的观念，使公民把社会管理当成自己的责任和义务进行管理和服务。
3.3 新型政府社会管理机制的创设
社会管理作为政府的重要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展。根据理论和结合现实国情，笔者主要从制度层面进行了激励约束机制的创设。新型社会管理机制的目标是建立“主体多元、责任明确、合作互动、协同管理”的体制，努力实现社会管理的社会化。主体多元主要是指社会管理主体多元化，不仅包括政府组织，而且还包括非政府组织，以及第三部门等非营利型组织。责任明确主要是指在社会管理中，政府作为整个社会宏观调控者，应把握社会发展的大方向，引导好社会发展航向；在其他部门能够做好的领域充分发挥非政府组织的力量。合作互动是指在社会管理中政府组织与非政府组织、政府与公众进行合作，实现互动管理社会。协同管理指在社会管理这个大系统中，运用协同理论，发挥协同作用，共同管理社会公共事务。只有这四者结合起来，才能实现社会管理的良性互动和协调发展。
4 结语
本文从多重委托理论角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。从民生视角进行政府社会管理改革的制度创新和理论探讨。重在运用多重理论，研究了政府社会管理改革的微观方面：公务员激励制约机制、以政府为主导的社会公共组织共同参与的政府社会管理体制的创建。
参考文献
摘要：通过回顾上海机场十多年来走过的委托运行管理之路，初步分析、总结了管理经验，提出成立合资公司进一步深化委托运行管理，并积极向外拓展市场的设想。同时从营销角度为合资公司的成立和发展提出一些有益的建议和意见。
1背景
1.1上海机场
上海在1999年成为国内首座具有两个国际机场的城市，上海机场集团有限公司管理着浦东和虹桥这两个机场。两场全年的航空旅客吞吐量超过1亿人次，一直属于国内三大主要机场之一，为上海成为航运中心的目标做出了极大的贡献。
1.2虹桥机场
虹桥国际机场作为上海机场集团的两大机场之一，在上海机场系统中起辅助作用，并与浦东国际机场互为备降。同时也是虹桥交通枢纽的重要组成部分，构建了“空铁联运”的模式，起着面向全国、服务长三角的作用。
虹桥国际机场的西区主体建筑为2010年竣工并投入运行的2号候机楼（建筑面积36.2万平方米），场区范围内还包括其它辅助的办公和生产设施。虹桥国际机场的东区主体建筑是建于上世纪60年代的候机楼A楼（建筑面积5.1万平方米）和建于80年代的候机楼B楼（建筑面积4.1万平方米），场区范围内还包括机场、空管局、东航的办公和生产设施。今后几年，随着虹桥机场东区改造的规划落地和实施启动，虹桥国际机场在上海“两个中心”建设的作用将日益彰显，并将对虹桥商务区的发展提供强有力的支持。
2委托运行管理
随着国际经济发展热点的转移以及贸易、经济全球化水平的进一步提高，国际枢纽机场地位的竞争越来越激烈，机场的硬件和功能配置、软件和管理水平以及服务质量的高低已成为这场竞争的决定性因素。
上海机场按照市委、市政府提出的“投资多元化、经营市场化、管理社会化”的要求，在充分听取了民航总局意见和借鉴、汲取世界上国际大型机场运行管理经验的基础上，结合国内，特别是上海专业管理市场发育和发展的现状，坚持“有所为有所不为”，以创新管理体制和管理方式为抓手，以提高管理效率、水平和服务质量为目标，充分利用社会化和市场化大生产的优势，按照分工合作和市场经营的运方式，利用机场内部和外部的两种资源，对机场中非直接产生利润的项目（不属于上市股份公司）按照社会化、专业化、市场化管理的思路，采取了委托管理的方式，将有关项目委托给社会专业单位进行运行管理，借此降低机场的管理成本，提高项目运行管理的水平和服务质量。
实践证明，十多年来上海机场社会化委托管理工作有力地保障了机场的正常运行和安全生产，取得了预期的效果，但不可否认，社会化委托管理的实践中还存在着这样或那样的问题和矛盾。特别需要指出的是：项目进行委托管理的前提和目标主要是委托任务和相应的责任，而机场作为委托方的最终责任目前尚无法转移，因此就需要加强委托管理合同的监管。同时更为重要的是在实践的基础上建立和健全委托管理方式的工作体系、制度、方法、程序，按照法律、委托管理合同的要求和规范化的运作，切实规避委托管理可能给机场带来的责任风险。
“放眼于长远，立足于当前”，只有认真地分析问题，理顺各个环节，梳理出头绪，分清轻重缓急，有步骤、有重点地予以解决，才能利用好委托管理这一管理方式，发挥管理社会化、专业化的优势，顺应机场发展的要求。通过对机场现有重点委托管理项目的总结、分析、研究和提炼，获得一些理论性的内容和归纳，也希望能够找到一些有共性、有操作性、有实用性的东西，为其它单位制定其委托管理项目提供一些方案和指导，同时也希望为其他从事委托管理实践和研究的人员提供引子，因为委托管理的方式是顺应时代潮流的、符合社会发展的需要。
2.1回顾十五年的发展道路
1999年浦东国际机场投运后，机场共签订了30多个委托管理合同，开始了委托管理模式的运用。委托管理项目涉及能源中心、助航灯光、电力、水务、保洁等机场运营的多个方面，签约单位中既有上海闵行电力实业有限公司、建湖机场助航灯光系统工程有限公司、闸北电厂等技术管理为特征的单位，也有上海东方保洁有限公司、东飞环境工程服务公司等以劳务服务为特征的单位。
到2013年机场委托管理的费用已逾5亿元，项目总体执行情况较好，工作初见成效。一方面各个受托单位已经把受托项目作为本单位管理的自然延伸部分，树立起“主人翁”精神，积极为机场和本单位创造出最大的经济和社会效益，形成了“双赢”的良好局面；另一方面，通过“传帮带”，使得机场部分监管人员学习和掌握了委托管理项目的管理方法和程序、机场的操作人员学会了操作技能，随着对各个委托管理项目的深入研究和经验的积累，将与受托单位共同努力，调整、摸索最佳的操作和管理方式，进一步降低运行、使用和管理成本，充分利用资源，创造更高的效益。
在当今社会的现实生活中，人们已不可能也不应该每一件事情都由自己亲自去处理，对于自己处理不好或处理不了的事务，将其委托给自己可以信赖的和具有专业知识、能力的人。这样既可以省去一些不必要的麻烦又可以节约人力物力，给个人的工作和生活带来便利，如：法律、健康、理财等。对于一个企业，特别是象机场这类大型综合企业，因为受到现有人力、物力或技术条件的限制，无法对某个相对独立的项目实施有效的系统管理或对其实施自行管理的成本较高，运行费用较大，大大超出社会同业平均水平。由此采取将该类项目委托给目前市场上具备国家行业资质、市场口卑好、具有丰富管理经验且愿意提供优质服务、费用较低（性价比好）的单位来实施管理。这一方式即委托管理方式，具有十分重要的现实和经济意义。
从委托管理的形式上看，委托方通过一个委托管理合同将明确的任务和责任转交受托方办理和运作，并支付与委托任务和责任相称的费用作为经济报酬，委托方于受托方之间具有明确的经济法律关系。但从性质上看，由于委托管理项目本身从属于委托方责任范围，因此，即使委托方将任务和责任以经济报酬为补偿转移到受托方，但由于委托责任的不对称性和传递性，委托方是无法将最终责任转移给受托方。即一旦委托管理项目出现合同之外的任何意外，委托方在追究受托方责任的同时，有可能本身也要面临责任追究，因为任何一个合同都不可能是十全十美的。因此，委托管理本身隐含的责任风险始终是客观存在的，这由委托管理的性质决定。
为此，委托方就要在一定的法律框架范围内，根据合同明确的任务和责任，制定详细的条款并运用各种有效的控制手段，落实双方的责、权、利，加强监管，确保委托管理项目的正常有序运作。
从目前的法律框架内容来看，委托管理及其监管工作的法律依据主要在以下法规中体现：《中华人民共和国民法通则》（1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，1986年4月12日中华人民共和国主席令第三十七号公布，1987年1月1日起实施）；《中华人民共和国合同法》（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）。
上述两个法规对我们的委托管理行为可以存在如此的认定：委托管理是民事行为，双方当事人应当遵循公平的原则确定各方的权利和义务；委托管理属于技术合同的管理范畴，应当遵守相关规定。如技术服务合同的委托人应当按照约定提供的工作条件，完成配合事项，接受工作成果并支付报酬；技术合同的受托人应当按照约定完成服务项目，解决技术问题，保证工作质量，并传授解决技术问题的知识；技术服务合同的委托人不履行义务或履行义务不符合约定，影响受托人工作进度和质量，无理不接受或逾期接受工作成果的，支付的报酬不得追回，未支付的报酬应当支付；技术合同的受托人未按照合同约定完成服务内容的，应当承担免收报酬等约定的违约责任；受托人利用委托人提供技术资料和工作条件完成的新的技术成果属于受托人；委托人利用受托人的技术资料和和工作条件完成的新的技术成果属于委托人；管理合同中另有约定按照约定。
上面所说的就是委托管理方式的性质及其监管的法律依据，正确理解和把握这些内容，对搞好委托管理工作至关重要。
2.2差异比较
我们按照委托管理项目的技术含量将项目分为三类：劳务型、技术与劳务兼有型和高技术含量型。
劳务型项目技术含量低，属于劳动密集型。这类项目实施委托管理将其委托给专业的劳务服务型单位运作，能够大大降低机场的人力成本、管理成本，提高工作效率。同时由于技术含量少、门槛低，竞争者多，选择的余地大，以极小的代价就可获得优质的、专业的服务服务，而且享有其成熟的管理体系，监管容易。这类委托管理项目包括机场当局办公楼保洁、航站楼保洁、浦东机场内部道路清扫保洁、各个单体（货运楼、配餐楼、海关楼等）物业管理等项目。
技术与劳务兼有型项目指的是有一定技术含量，委托给专业公司能够有效降低机场的运营管理成本，分散技术风险、自营风险。这类委托管理项目包括浦东机场绿化养护、景观水池维护、深水井站运行等项目。
高技术含量型项目是指由于技术含量高，仅凭借机场自身的能力难以完成，必须实施委托管理引入掌握该方面技术的专业单位而且最好是基本实力和责任性较强的大型单位，来弥补机场技术保障能力的不足。因为这类项目或关系到机场的运行安全，或涉及重要保障功能，技术风险大。如助航灯光监控系统、能源中心、机场电力供应系统等。
另外按照委托管理项目对机场的重要性来看，可以分为关键项目和一般项目。关键项目是指机场正常运行的重要设施，其安全、经济、正常的运行不仅关系到机场的形象，而且关系到上海乃至国家的形象，责任重大，一旦出现委托、事故，损失难以估量；一般项目则较少涉及机场正常运行的重要设施，如果出现委托、事故所造成的损失和影响相对较小。
上面的两种划分方式，前者比较适合大多数单位的情况，可以有较大的使用范围和参考价值；后者针对性强一些，适用于主业关系到的政府形象的单位。
2.3新的发展
经过十多年的发展，委托管理也展现出新的特点和发展方向，这与当今中国整个社会环境、经济形势和机场自身管理水平的发展密不可分。
目前，上海机场委托管理自然形成了机场主导、合作方平衡和委托管理单位主导的局面。在一些机场管理强、专业强的项目上表现为机场人员成为核心管理者，委托管理人员成为操作者、基本劳动力的提供者；在另一些项目上表现为委托管理人员成为核心管理者、操作者和劳动力的提供者，基本不再需要机场管理人员或机场管理人员只负责必要的合同流程；居于两者之间的则是合作方平衡。
由此带来的一个问题就是，机场方的管理细分之后自身到底还掌控了多少核心业务，员工的竞争能力还有多少，委托管理单位会不会带来一些风险因素危及机场的正常运营。
另一个问题是，机场方发现了自身具有与航空主业不太相关，但已经在其它行业成为优势的管理业务，不仅可以做好机场内部的管理，还可以承接社会相关行业工作的管理，能够为机场的多元化经营做出贡献。
3成立合资公司的设想
3.1目的
鉴于委托管理的发展变化，为了充分发挥自身优势，实现多元化经营，创造更多的利润增长点，公司产生了成立合资公司的设想。
其目的在于利用机场的品牌效应，结合专业技术和管理特色，在一些有前途、有需求的行业中赢得市场份额，并且做大、做强，确保企业的发展空间。
3.2swot分析
优势分析。虹桥机场转为民用已经有四五十年的历史，在继承军队严格管理的基础上又逐步融入了现代科学管理，形成以执行力强、精细化、专业化导向的特色。受到行业需求的影响，机场管理公司在安全检控、大型设施管理、专用设备管理等方面具有相当实力。
劣势分析。作为自然形成的垄断型企业，效益一直处于中等偏上的稳定水平，企业文化中求稳和小富即安的思想较强，有内向型管理趋势，阻碍了公司的进一步对外发展。员工能够较好履行工作，但进取心和冒险精神缺失，对外界迅猛发展的适应性不够。
机会分析。随着中国社会的转型，特别是对于上海这样一个世界性的特大城市，机场在安全检控、大型设施管理、专用设备管理等方面的强项，应该有着较为广阔的市场前景，可以成立公司经营发展的一个发展方向。
威胁分析。虽然市场前景良好，机场公司也有了这方面的发展意图，但看到这块蛋糕的企业也在逐步增加。一些原来就属于这一行当的企业也在苦练内功，希望做大做强，守住并扩大自己的份额。
3.3波特五力分析
供方的议价能力。对于成立的合资公司（排除以人员为主的安全检控），其供方主要是专业设备的生产厂家，双方存在着议价的需求。机场方由于类似设备的数量较多、使用时间较长、技术和管理人员有了较好的积累，因此初步具备了与原专业设备的生产厂家对技术服务进行议价和竞争的能力。当然备品备件的采购还是需要依赖生产厂家，机场方不可能去开办零件加工厂。
需方的议价能力。由于民航业在国内的发展还处于上升阶段，因此全国各地的机场建设正如火如荼的进行，其它类似的交通枢纽、商务中心也是带动经济发展和转型的重要力量，因此对安全检控、大型设施管理、专用设备管理等方面的需求量是很大的。但是目前能够承担这样任务的公司却并不多，因此需方的议价能力较弱，而且通常建立在较低层次的要求上，与国际水准有明显的差异。
潜在进入者的威胁。目前潜在进入者主要有一些国外专业管理公司与国内物业公司的合资公司，以及一些市场嗅觉较为灵敏的民营企业，有意图进入这一行业开展竞争。但是由于缺乏足够的人才、业绩和实际需求的把握，因此其竞争力并不体现在具体项目上，而是其更可能通过猎头公司吸引为数不多的人力资源。
替代品的威胁。可以作为合资公司替代品的有设备生产厂家和物业公司，前者有专业性强的特点，后者有人员充足的优势。但设备生产厂家较少将其售后服务部门公司化，而且其较为单一的服务是一个明显的缺陷；大多数物业公司服务层次、水准不高，不能满足较高要求的管理。
同行的竞争能力。经过市场调研，目前有意图或已经初步进入该领域的公司并不多，首都机场依托政策优势先行一步，已经成立了类似的公司，但主要承接其内部的独立计费项目。厦门机场则领先较多，其成立的合资公司已经跨出机场领域，服务于社会。这既证明了我们目标的必要性和可行性，又充分体现今后的同行竞争。
3.4pest分析
政治方面。国家政策中关于大力发展服务业、科学发展、环境友好、节能减排等方面的导向，都有利于机场合资公司的成立和发展。机场管理公司在安全检控、大型设施管理、专用设备管理等方面的实力，能够支撑合资公司在安保服务、设施和设备管理、能源管理等方向进行发展。
经济方面。无论从专业化角度还是充分发挥资源方面，机场合资公司都能够为服务对象和自身带来经济利益。同时有益于促进国家经济的发展，优化资源的配置和使用，提高中国经济发展的质量和标准，也符合提高第三产业比重的经济发展方向。
社会方面。通过合资公司在安保服务、设施和设备管理、能源管理等方面优势项目的社会化发展，能够促进社会发展和生活水平提高。同时引导社会对公共管理的重视程度，引领消费和服务的先进理念，改变一些不合时宜的观念。
技术方面。在专业化设施和设备管理、能源管理等方面较强的机场公司，有基础也有能力继续引入先进的技术，依靠自身的应用、吸收、转化，通过合资公司将其进一步推广，让技术为社会发展和生活水平提高做出贡献。
3.5目标
综上所述，机场方目前力图成立的合资公司将占据较为有利的市场地位，能够确保立足并取得一定发展，为国企改革创出一条新路。同时也为国有垄断企业利用自身独特优势介入竞争型行业，跨出封闭、参与市场，并培育新的利润增长点、激励员工发挥更大作用等方面起到一定的促进作用。
4经营策略和发展
4.1基于4p的分析
合资公司的产品。机场方意图成立的合资公司，其产品是咨询、管理和服务。借助于自身长期发展形成的优势，可以在安全检控、大型设施和专业设备管理、能源管理等领域提供较为全面的产品。
合资公司产品的价格。基于合资公司提供的产品主要是服务，大部分工作完成依靠自身的员工同时天然享有虹桥机场的品牌，因此其价格的弹性相当大。合资公司完全可以根据客户对象、项目特点和竞争需要制订自己的价格策略，有助于自身的长期发展。
合资公司产品的定位。由于依托虹桥机场管理的品牌效应、自身已有的积累和优势，合资公司应当定位于一些大型公共交通设施、商业设施以及工业基地作为服务对象，这样既与自身形象相符，又能体现特色和专长，更能获得较好的市场定位，反过来增加自己的商誉，确保后续的发展。
合资公司产品的促销。就目前状况，应该不存在产品促销问题，而更多体现服务的可靠性和可信性。
4.2独特之路
服务有形化和证据化。不同于多数商品，对于服务营销，需要针对服务的无形性、不可分性、易变性和易逝性特点，采取必要手段凸显其存在，然后才能显示出其质量和价值所在。因此，通过某些方式将服务有形化，并按一定进行逻辑组织成证据，将其有系统地提供、展现给服务对象，使其有可见的评判依据。合资公司只有借鉴并做到这一点，才能在产品、定位上显示自己的独特性，从而获得与众不同的竞争优势和一定的溢价。
品质和品牌。由于合资公司需要依托虹桥机场的品牌，并发挥机场的一些优势项目，因此对于服务的品质必须有严格的要求，否则反而会影响对机场主业的认同，构成对机场品牌的伤害。因此，在合资公司成立之初就应当设立对应的职能部门管理品牌，制订各项标准，并对服务的最终成果进行把关和验收，确保机场管理的品质和品牌。
5结语
虹桥机场管理公司作为一个大型国有企业，在较好完成主业的同时顺应深化改革的号召，发掘自身的优势项目作为拓展经营的渠道，是今后发展和创造新的利润增长点的需要。合资公司作为一种模式，既可以延伸经营内容，实现多元化发展，又能适当控制风险，确保稳步前进，是公司着力推进的。作为对其前景的预测和今后工作的准备，需要从营销角度予以足够的计划和分析，确保其健康、有益地发展，同时也为上海机场的委托运行管理找到新的发展方向和发展模式。
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[关键词]村级(社区)会计 委托 工作
目前各地普遍实行的村级会计委托制对解决农村集体经济财务收支混乱、干群关系紧张等社会问题,起到了一定积极作用。村级会计委托制是在保证村级集体资产的所有权、使用权、审批权和监督权不变的前提下,将辖区内各个行政村集体经济组织的账目委托给乡镇村级会计核算中心统一记账,统一核算。但是应该看到,村级会计委托制这一新生事物,还很不完善,对此必须给予高度重视,采取多管齐下的综合措施加以应对,使之成为解决农村财务问题的治本之策。
一、村级(社区)会计委托服务工作现状
洞头县北岙镇现有23个行政村,6个社区。会计服务中心记帐会计4名,资金会计1名,接受委托代管29个村(社区)的财务及资金,村级只设出纳一名,每个月月底进行报账。自实行村级会计委托服务以来,共经历了几次大的村级财务清理审计活动,也促使了我镇村级会计委托服务由起步逐渐走向了成熟,并积累了一定经验。同时随着新的《洞头县村级组织财务管理若干意见》的执行,不断完善了会计电算化并走向了正轨,使村级财务管理向规范化、制度化、电算化转型。
近年来,镇党委政府日益重视村级(社区)财务管理工作,并采取了多种措施,切实加强了农村财务会计服务工作,有力地促进了农村集体经济的巩固和发展。做到了三个“百分之百”,即:100%的村居实行了农村会计服务,100%村组财务实行了会计电算化核算,100%的会计代管人员执政上岗。实践证明,实行村级(社区)会计委托服务,有效规范了农村(社区)财务收支行为,强化了农村(社区)财务管理和会计监督,杜绝了各种村组财务违纪的产生,切实维护了集体和农民的利益,促进农村经济健康持续发展和新农村基层民主政权建设。
二、村级(社区)会计委托服务工作存在问题
经过多年的扎实工作,全镇农村财务管理工作已取得了一定成效,但存在的问题仍然相当突出,主要表现在:
一是政策配套措施没跟上,会计监督存在诸多困难。实施“村账镇管”制度后, 最早的“村账机构”挂在渔农综合办公室,作为渔农综合办公室的一个内设机构,履行对农村财务管理进行监督的职能,制机构性质、经费来源一直没有明确,影响了制的正常运行。
二是社区资金管理混乱。
三是村报账员、民主理财人员、财会人员的素质参差不齐。
四是财务公开和民主理财不够规范。
五是村级会计档案管理不够规范。
三、对村级(社区)会计委托服务工作中存在的问题提几点对策建议
(一)健全村级内控制度,提高财务风险管理水平
首先要规范财务开支手续。凡入账的单据必须做到“五有一不准”,即有正规发票;有经办人签字;有简要用途说明;有财务人员审核;有主管财务的领导审批,否则不准入账。其次要充分发挥财务监督小组的作用,定期对财务账目进行审查,对有争议的财务开支提请村民会议(村民代表会议)决定。针对会计无法账实对照的问题,应严格落实大额支付审批制度。对大额支付款项,应当由驻村干部签署用途属实的意见,以防范欺骗发生。
(二)理顺社区体制,规范社区委托服务动作程序
随着社区工作的深入和经费来往的增多,社区居务公开和财务公开将成为社区居民普遍关心的“热点”问题。进一步规范社区居民委员会财务行为和会计行为尤显重要。基于目前北岙镇5个社区的实际,首先要明确每个社区要像其他的行政村一样固定一个报账员,具体负责整理、完善、保存原始凭证,并按时到镇会计服务会计人员那里报账,镇里不再设总的社区出纳;二是提高报账员素质,加强业务培训和考核,严格业务要求,对没有会计上岗资格的人员,限定一定时间要求取得会计资格,提高财务管理水平。三是严禁各社区帐外设帐,公款私存,严禁各社区使用规定范围以外的收据,严格实行收支两条线管理,建立起有效的监管机制。
(三)加强人员培训,提高村级财务管理人员素质
随着经济形势的发展,许多村级财务人员和村主要干部明显存在着知识老化的问题,尤其是实行新会计制度后,他们看不懂会计账目和会计报表,要组织报账员积极参加财政部门及农林部门组织的业务培训,提高业务工作能力和水平。现阶段还有必要对村级民主理财小组和村务公开监督小组有关人员进行业务培训,提高其政策水平和业务素质,促使他们敢于、善于履行民主理财权利。
(四)加强审计监督,强化财务管理
村财务除由村民理财小组进行民主监督外,乡(镇) 农经管理部门要加强对村级(社区)各项收入和支出使用情况、村级(社区)生产公益事业项目建设情况进行审计监督也必不可少。它应依照有关法律进行审计职责,加强自上而下的日常监督,这是保证村财务规范的前提。同时,县农村经营管理部门及审计部门要全面履行农村审计监督职责。以此遏制违法违纪行为的发生,进一步增强基层干部的自我约束力,促进财务数据真实、完善和管理的规范,不断规范农村财务委托服务工作。
关键词：土地托管；特点；问题；建议
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0036-02
发展适度规模经营是构建新型农业经营体系的必由之路，但这个过程要与城镇化、工业化发展水平和农业人口转移程度相适应，要与农业科技水平和生产力水平相适应，要适应广大农村经济社会发展实际，土地托管作为一种新的土地流转经营模式悄然出现。
一、土地托管的主要做法
（一）主要做法
以封丘县亲耕田种植合作社为例，它是封丘县托管土地规模最大的，最多时达到20 000亩，其主要做法是：
1.“一包产”给农户吃上“定心丸”。封丘县亲耕田种植专业合作社在探索土地托管初期，农民普遍观望，态度不积极。合作社在对农户承诺小麦每亩最低产量不低于当地平均产量的情况下，流转200多亩地作为托管试点。通过对土地进行统一供种供肥供药，全程提供高质量农技农机服务，在当年全县赤霉病严重的情况下，托管田小麦最低产量达到了1 060斤/亩，而与此同时农民自耕地的小麦最高产量只有960斤/亩，强烈的对比极大地调动了当地农民土地托管的积极性。
2.“三牵头”协助合作社搞托管。一是科技服务站牵头，亲耕田合作社在全县设立28个新农村科技服务站，每个服务站设一名负责人，协助合作社开展土地托管工作；二是村委会牵头，托管合作社与村委会合资购买农机，合作社负责提供技术、农资服务，村委会则负责农机服务；三是种粮大户、种粮能手牵头，以种粮能手为依托，以点带面，带动周边农户加入托管行列。
3.“六统一”为农户量身定制托管服务。根据农户的不同需求，合作社提供了全托、半托两种土地托管服务。“全托”主要针对不愿种地又不想丢地的农民，由合作社统一供种、统一耕种、统一施肥、统一田间管理、统一收获，并按照高于国家最低粮食保护价收购农民的粮食。“半托”主要针对种地劳动力少、技术不足的农民，合作社负责“耕、种、收”等主要作业环节，农户自己负责田间管理，甚至只负责浇地等简单业务员的点单式服务。
（二）成效凸显
1.实现农业增产。以封丘县亲耕田种植合作社为例，小麦良种亩产高达1 200斤左右，玉米良种亩产高达1 300斤左右，每亩能实现增产200斤以上，切实保障了粮食高产稳产。
2.实现农民增收。一是农业收入增加，比如，亲耕田合作社在粮食收获后按照国家收粮最低保护价加0.05元～0.1元收购粮食，农民每亩直接增收300元～400元左右；二是非农收入增加，土地托管后，农民从土地中解放出来，从事二三产业，丰富了收入结构，实现了农民增收。
3.促进农业转型。土地托管实现了从家庭生产到规模经营的转变，促进了农业产业化；托管后土地成方连片，机械化效率显著提高，据测算，农机耕种效率比以前提高50%～60%，收割效率比以前提高40%左右，土地的规模化、产业化、机械化生产助推农业转型、实现农业现代化。
4.实现科技兴农。土地托管推广良种化、精量播种、配方施肥、科学除草、科学防治病虫害，将农业科技落到了实处，解决了多年科技兴农上热中喊下盼难落实问题。
5.提高水电设施利用率。土地托管前，灌溉所需的水泵、电线、龙带，各家各户自购自用，利用率低。土地托管后，灌溉动用水泵数仅为以前的1/6，动用电线、龙带数不到以前的半数。水电设施利用率成倍提高。
6.促进劳动力转移。土地托管后，在保障农民承包经营权主体权益不流转的前提下，解决了外出务工者的后顾之忧，农民可以“离乡不丢地，不种有收益”。解决了农民外出务工与家庭承包经营的矛盾，既保护了农民土地承包权利，又促进了农村劳动力转移，推动了农村城市化进程。
二、土地托管的特点
（一）土地托管不必让渡土地承包经营权
无论是把土地出租还是入股都可以认为是农民对土地承包经营权的一种让渡——前者让渡的是承包期，后者则让渡了部分经营权，这在事实上造成了农民失地。而土地托管不涉及土地承包经营权，平衡了土地的商品属性和生活保障属性，既实现了规模经营和土地效益最大化，又消除了农户对长期流出土地的担忧，顺应了农民的恋地情结，维持农地对于农民的生活保障基本功能。
（二）土地托管适用于城镇化工业化较低地区
在调研中我们发现，土地托管的对象都是位于城镇化、工业化水平较低地区的农民，这些地区的农民一方面不愿放弃转移就业带来的可观的工资性收入，另一方面务工经商的农民在城镇从业的不稳定性和未来前景的不确定性，让他们不敢轻易放弃土地这一保障，不愿把土地流转出去，于是出现了农闲时出外务工、农忙时返乡抢种抢收的现象，而土地托管解决了农民的后顾之忧，自己的地还是自己说了算。
（三）土地托管能扭转土地流转中非粮化倾向
从调研中我们发现，各县土地流转非粮化倾向严重，非粮化比例最低的也超过了当地流转面积的50%，最高达到80%～90%。面对粮食种植投资大、利润低、周期长的特点，非粮化成为经营主体追求利益最大化的必然选择，但随着非粮种植面积的不断扩张必然影响当地的粮食产量，这在很大程度上威胁到了粮食安全。但就目前土地托管的情形来看，托管后土地用于粮食种植的占绝大多数，再加上托管主体的良种化、科学管理，实现稳产增产就有了保障。
（四）土地托管表现为渐进型土地流转模式
随着城镇化、工业化的不断加快、生产力水平的不断提高、农民认知的不断深化，农民对土地的依赖程度越来越小，土地托管终究会被土地出租、入股等流转形式所代替，比如，封丘县亲耕田合作社初期托管土地面积达20 000亩，到目前为止已减少到5 000亩，其余15 000亩全部以出租形式流转给了合作社，因为农民在土地托管后外出务工经商或就地转移从事二、三产业，实现了打工收入和土地收入“双丰收”，他们切实体会到了脱离土地的好处，自觉自愿地实现了从托管到出租、入股的转变。
三、土地托管中存在的问题及几点建议
土地托管是土地流转形式的一种新探索，对完善农业社会化服务体系，为解决未来我们国家“谁来种地”、“怎样种地”两大难题提供了新的思路，会产生重要的作用和影响。
（一）存在问题
1.农民思想认识不到位。以往的流转形式中，农民有偿地将土地承包经营权流转给经营主体，获得流转收益，而土地托管不同，在保障农民土地承包权益主体地位不变的前提下，需要农民向托管主体缴纳一定管理费用，通过托管主体的规模经营、良种推广、科学管理，达到农民增产增收的目的，而缴纳管理费正是农民无法接受的地方。
2.托管主体存在资金瓶颈。在托管服务过程中，需要大量的流动资金，特别是发展中、后期，随着托管规模的扩大，购买大型农机具需要一定的资金支持。封丘县做过测算，1 000亩地从种到收的农机投入最少要60多万。但由于缺少抵押物，托管主体很难从金融部门获取贷款。融资难、贷款难是影响土地托管加快发展的重要因素之一。
3.农业基础设施薄弱。一方面是农田水利设施配套不到位，原来以家庭为单位的农业生产，土地规模小，对土地平整度、道路等要求不高，农用机械都是小型化、家庭化，托管后土地成方连片，对土地平整度、道路、水利等要求高，加大了土地托管成本。另一方面是仓储和晒场等农业生产场地配套不到位，尤其是秋玉米的储存和晾晒问题是目前阻碍土地全托管的重要问题，也是土地流转经营主体面临的严峻问题。
（二）对策建议
1.坚持农民自愿，在政府引导下开展土地托管。政府牵头、合作社与农民共同认真核算农业经营成本，制定区域性的土地托管管理费用标准，确保将农民成本降到最低，在充分尊重农民意愿的前提下，探索土地托管这一土地流转模式。
2.依托托管主体，提高农业社会化服务水平。重点培育几个托管主体提供“耕、种、收”等主要作业环节的社会化服务，尤其是对于种粮大户、家庭农场，这一方面提高了农机具利用率，增加了托管主体收入，另一方面也解决了种田大户、家庭农场办不了、办不好、办起来不经济的事情，降低了他们的经营风险，从而带动更多农户或经营主体发展现代农业，尤其是粮食种植，有利于扭转非粮化倾向，加快土地流转、规模经营的步伐。
3.加大政策扶持，提高托管主体抗风险能力。一方面要加大资金扶持。一是各级财政应在支农资金中安排一定比例用于土地托管的发展，对托管主体给予一定农机补贴；二是金融部门要积极创新适合合作社的金融产品，给予信贷支持，提供各种低息贷款，解决合作社融资难问题。另一方面要加大农业基础设施投入力度。一是整合土地综合整治资金，优先投入到土地规模经营地区，高标准建设水利、田间路渠等设施，为农业适度规模经营发展提供基础保障；二是制定地方性农业基础设施用地标准，解决粮食的储存和晾晒问题。
参考文献：
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[2] 张艳霞，刘全清，张宏彦，孟昭峰.当前农村土地经营现状及托管的问题与对策[J].河北农业科学，2012，（16）.
[3] 王润年，马斌雨.长安“土地托管”创出新模式[J].当代陕西，2009，（9）.
关键词：农村财务委托服务制；监管；新农村
农业、农村和农民问题是一个全局性、根本性的问题，也是构建社会主义和谐社会的重中之重。农村财务管理与农业和农村经济发展紧密相关，直接涉及广大农民群众的民主权利和经济利益，关系农村改革、发展和稳定大局，也是建设社会主义新农村一项重要内容。如何加强农村财务监管，适应建设社会主义新农村的要求，有效发挥农村财务在促进农业发展、农民增收和农村稳定中的作用，一直是各级党委、政府高度关注和致力解决的一个重要问题。近年来，河北省保定市在加强村级财务管理方面进行了许多积极的探索，取得了一定的成效。但是，一些地方财务管理制度不落实，公开不规范，监督机制不健全等问题仍比较突出，不仅影响村集体资产和国家涉农专项资金的安全、有效使用，而且影响了党群、干群关系，影响了农村经济发展和社会的和谐稳定。为此，坚持用发展的思路和改革的方法，从创新农村财务管理机制入手，全面推行“农村财务委托服务制”，加大从源头上解决农村财务管理混乱的问题，促进社会主义新农村建设已成为当务之急。
一、主要做法
（一）加强领导，健全组织机构
为切实抓好“农村财务委托服务制”工作，市成立了以市委副书记任组长的农村财务委托服务制工作领导小组，纪检监察、农工委、农业、财政、审计、民政等部门负责同志为成员，领导小组办公室设在市农业局。各县（市、区）、乡两级也成立了相应组织机构，并按照“农村财务委托服务制”要求，积极开展工作，狠抓工作落实。同时，各县（市、区）成立了委托服务中心，农业（林、牧）局长任主任，农工委、纪检委和农业局各一名主管领导为副主任，农业局农经股（站）人员为基本组成人员，具体负责当地“农村财务委托服务制”工作的指导和组织实施。以乡（镇）农经站为基础，组建乡（镇）委托服务中心，并在乡（镇）党委、政府领导下开展工作，接受县级服务中心的指导和监督，负责村级财务的审核、账务处理等工作。
（二）提高认识，抓好宣传发动
围绕学习贯彻全省“农村财务委托服务制”现场经验交流会议精神和该市推进“农村财务委托服务制”动员大会精神，各县（市、区）召开了专门会议，认真研究部署。通过广播电视、报纸、印发宣传材料等多形式、多渠道向基层干部和农民群众宣传“农村财务委托服务制”的重要性和必要性，特别是让农民群众认识到实行“农村财务委托服务制”是在坚持“四权不变、群众自愿”的原则上进行的，主要是为了加强乡（镇）对农村集体财务的制约和监督，决不会剥夺村集体资产的所有权、使用权，更不会平调、挪用、拆借村集体资金。通过广泛宣传，进一步提高各级干部尤其是基层干部和农民群众的思想认识，为“农村财务委托服务制”的实施奠定了良好的基础。
（三）清账理财，加强民主监督
清账理财首先是摸清家底，以村自查为主，清查中采取以会计科目为依据，先账内、后账外的办法，逐项核实登记，确保核准、核实村级财务家底。各村清账理财结果，及时向村民张榜公布，接受村民的监督；其次，各乡（镇）在村自查的基础上，组织力量对所辖村集体资金、资产、资源及专项资金使用情况进行全面清理审计，做到账清、财清、物清和债权债务清，并经村委会和民主理财小组确认后向群众公示。对清理出来的问题，本着不纠缠历史旧账，不拖延改革进程的原则，及时进行处理。
（四）签订协议，明确法律责任
签订委托服务协议是推进“农村财务委托服务制”的前提。因此，在抓好各村委托申请的批复和协议签订工作中。首先，本着“群众自愿”的原则，由各村写出书面的财务委托协议书，提交村民会议或村民代表会议讨论通过；其次，由各村党支部、村委会写出委托申请，交乡（镇）党委、政府审批；最后，由乡（镇）党委、政府根据各村申请组织批复，并由乡（镇）服务中心与各村签订委托服务协议，明确双方的权利、义务和法律责任，依法确立委托关系。
二、主要效果和体会
通过推行“农村财务委托服务制”的试点工作，总体效果是：各项财务制度进一步健全，财务管理更加规范，民主管理真正落实到位。过去村级财务包包账、白条下账等问题得到了彻底解决，公款吃喝、挪用公款、违纪开支等现象得到了有效遏制。村干部廉洁从政意识显著增强，干群关系进一步密切，实现了由群众疑心、村干部闹心到群众放心、村干部安心、乡干部宽心的可喜转变，从试点乡镇实施的几个月中，尚未出现农村涉财访和针对村干部的信访，有力地促进了农村经济和社会的全面协调发展。
在推行新体制过程中，我们体会有三点：
（一）实施农村集体财务委托服务制度，是实现农村财务规范化管理、构建和谐社会的重要手段
农村财务的规范化管理依靠行之有效的操作手段和管理机制。新体制的推行，以构建民主开放的乡村干部工作新机制为动力，从加强制度建设入手，充分体现行事有规、考核有法、奖罚有据的要求，牢牢把握扩大民主的基本取向，着力构建广泛的群众参与监督机制，紧贴实际，把村务工作置于群众的有效监督之下，落实了党员群众的知情权、决策权，使党支部、村委会的工作目标更符合群众的意愿，有了群众基础，便增强了党支部核心领导的活力，提高了基层组织的执政能力。通过强化民主管理和民主监督等手段，也使基层民主政治建设和党风廉政建设的内在要求落到实处。
（二）实施农村集体财务委托服务制度，是解决农村集体财务管理混乱、确保农村政治安定的切入点
解决农村集体财务管理混乱的问题，必须从推进基层民主政治建设和党风廉政建设的需要出发，建立一套符合实际、规则完善的管理体制，方能从根本上避免和杜绝农村干部涉财违纪违法问题，才能有效维护农村的长治久安。推行农村集体财务委托服务制，不但有效规范了村集体资产资源的管理，加强了对农村干部的约束和监督，杜绝了公款吃喝、白条下账等财务混乱问题，而且使农村集体经济改变了负债运行、恶性循环的状况，逐步步入良性循环轨道，经济基础牢固了，群众基础增强了，党群关系得到进一步改善。
（三）实施农村集体财务委托服务制度，是促进农村集体财务合理利用、推动农村经济社会可持续发展的有效途径
随着社会主义市场经济的日臻完善，特别是农村税费改革后集体收入匮乏与新农村基础建设投入的矛盾日益凸显，如何提高农村集体资金合理利用的水平，已成为迫在眉捷的问题，实践证明，最根本的措施，就是加快农村集体财务管理体制改革，而实施农村集体财务委托服务制，正是强化对村级财务收支的审批，扩大民主监督，从而有效地增加集体收入、减少不必要的村级开支，集中可用财力兴办集体公益事业，实现农村经济社会的可持续发展。
总之，实行“农村财务委托服务制”是从根本上规范村级财务管理的治本之策，是提高财务公开水平的有效载体，是改善党群、干群关系的重要举措，是践行“三个代表”重要思想的具体体现，也是建设社会主义新农村的一项重要内容。
三、存在的主要问题
第一，从运作上看，需进一步加以规范。为此，要抓紧搞好对实施“农村财务委托服务制”的乡镇人员的培训工作。
第二，从目前情况看，实现财务电算化的乡镇较少，主要原因是缺少这方面的经费，要是从代管村的管理费出，又缺少政策依据，也加大了集体经济负担。
第三，各级农经部门是推行“农村财务委托服务制”办事机构及管理主体，由于缺少必要经费，所以，“农村财务委托服务制”工作运行难以保障。
四、对策建议
推行“农村财务委托服务制”有利于提高财务管理水平，促进农村经济更快更好发展；有利于规范财务公开与民主管理，加快农村民主法制建设进程；是创新农村财务监督机制，加大从源头上防治腐败力度的重要举措。由此可见，推进以“农村财务委托服务制”为核心内容的财务管理规范化建设，对深化农村改革，加快经济发展，维护农村稳定，促进社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。
第一，各级党委、政府要真正把推行“农村财务委托服务制”作为一件大事来抓，不要只停留在口头上，要真正落实在行动上，从财力、物力上给予扶持，使其能够健康发展。
2002年3月17日，深圳市布吉东方半岛花园小区因物业管理费上调一事引起部分业主不满，接连引发原业主委员会被全部调整，新业主委员会强行招标，中标的深圳市北方物业管理公司与原恒兆基物业管理公司在小区对峙，恒兆基物业管理公司诉新业主委员会违反合同等事件发生。整个事件所折射出的关于物业管理合同的性质、物业管理权属的移交程序及业主委员会的赔偿方式和制度建设等问题，引起深圳业界广泛关注和深入思考。目前该事件正由深圳仲裁委员会主持仲裁解决当中。
2003年3月21日，深圳仲裁委员会作出了终局裁决。由曹叠云担任首席仲裁员的仲裁庭作出[2003]深仲裁字第151号深圳仲裁委员会裁决书的裁决如下：
（一）申请人与被申请人自2003年4月1日起继续履行双方2001年2月18日所签
《物业管理委托合同》；
（二）被申请人支付申请人自2002年8月1日至被申请人采取措施恢复申请人的管
理状态之月的物业管理酬金损失，每月以1.7万元计算。
(三)和(四)本文略。
本裁决为终局裁决，自作出之日起发生法律效力。
深圳市恒兆基物业管理有限公司随后向法院申请执行。时至今日，作为终局裁决的该仲裁裁决并没有执行，东方半岛花园仍由深圳市北方物业管理有限公司管理，新旧物业公司也没有移交整个小区的物业管理资料，小区物业管理费拖欠情况比较严重。物业管理业界和法律人士都非常关注该案的执行，对业主委员会能否全面履行义务、如何履行义务表示关切。
6月19日，新华社受权国务院令第379号《物业管理条例》，将于2003年9月1日正式实施。这将是物业管理行业规范发展的新起点。5月，由梁慧星担任课题组负责人的中国民法典立法研究课题组提交的《中国民法典草案建议稿》已经正式出版，这是从1998年初开始恢复的民法典草案编篡工作取得的阶段性成果。虽然法律不具有溯及既往效力，笔者还是愿意结合新条例和民法典草案建议稿，对物业服务合同的法律性质发表一些初浅的看法，如果能够为法律界和物业管理同行提供一些有益的参考，则幸甚。
《物业管理条例》的颁布对物业管理行业的影响是深远的。随着现代市场经
济的发展，产生了很多种新的合同类型。物业服务合同就是其中的一种。物业管理是为维持或者增加不动产及其附属设施的使用价值、维护不动产及其附属设施的使用安全和使用秩序而进行的管理活动。物业管理的权利来源归属于建筑物区分所有权。物业服务合同是物业管理人依据《前期物业服务合同》或《物业服务合同》的规定，为业主持续进行物业管理服务，业主或使用人按照约定按时支付物业服务费用的合同；物业服务合同的内容应当包含物业管理事项、服务质量、服务费用、双方权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限和违约责任等。物业服务合同的本质是反映区分所有建筑物的管理，具物权关系的民事合同，是一种特殊的服务合同。委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同，它是一种比较古老的合同类型，古巴比伦汉谟拉比法典对委托合同有专门规定。物业服务合同与委托合同有一些“近似”，但与纯粹的委托合同有差别。并且这种差别是明显的、实质的差别，这种差别足以使物业服务合同构成一种新的合同类型。
委托合同是委托发生的基础，民事主体通过委托扩大了活动空间和范围，适用范围相当广泛。委托合同的订立以双方当事人相互信任为基础。委托人之所以选定受托人为其处理事务，是以其对受托人能力和信誉的了解，相信受托人能够处理好委托的事务为基础的；受托人接受委托也是基于对委托人的了解和信任。没有当事人双方相互信任和自愿，委托合同关系不可能建立。从而，当事人双方均享有任意终止权，可任意终止合同。《合同法》第410条明确规定：“委托人或者受托人可以随时解除委托合同。”，这一点使委托合同具有了区别于其它任何合同的本质特征。而在实践中，如果允许物业服务合同的任何一方随时任意地单方解除合同，对物业管理行业发展的影响将是致命的，甚至给物业管理行业带来一种灾难。试想，只要双方的“信任”有所动摇，不问客观上是否有理由，可以随时、任意地行使解除权，将是什么后果？势必造成物业管理企业短期行为，小区管理极度不稳定，从根本上造成对全体业主利益的损害，并造成社会资源浪费，激化各种社会矛盾。《物业管理条例》规定选聘、解聘物业管理企业的权利由业主大会行使，且必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。
委托合同以处理委托人事务为目的。委托合同的标的是处理事务的行为，是
典型的提供劳务合同。现代建筑新技术、楼宇科技、设备设施的智能化、网络化、专业化的发展，使物业管理向“服务集成商”转变，物业管理的管理服务将发展成为一种系统化、专业化、技术化的综合性有偿服务，并不是简单的事务。国家鼓励物业管理采用新技术、新方法，依靠科技进步提高管理和服务水平。技术的创新领先是物业管理行业持续发展的根本，物业管理的服务必须与现代建筑产品保持同步领先。物业管理的核心还在于满足和超越顾客不断增长的需要。专业电梯工程、专业清洗、环境园林工程等专营公司的大量涌现，使得“业主大会+物业公司+专业公司”的未来物业管理模式必将成为主流。
委托合同中受托人应对委托人尽忠实义务，必须亲自处理和报告，受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。需要变更委托人指示的，应当经委托人同意。受托人以委托人名义开展活动，受托人行为的法律后果、所得收益和支出的费用在委托范围内由委托人承担和享受。物业服务合同中，物业管理公司是以自己名义从事经营管理活动，并且，由于物管企业对自己品牌的“树立”可以形成商誉，成为无形资产，享有知识产权。在一定程度上，这些知名品牌公司对小区的管理可以提升小区知名度和公众形象。物业服务合同中双方的权利义务、管理者酬金、违约责任、侵权责任都应明确规定，双方当事人各自分别承担和享有，物管企业必须获得利润才能获得生存。
但《物业管理条例》是行政法规，物业服务合同的法律性质应由上位法来明确。中国历史上实行专制体制，历代法典均属刑法，并无现代意义上的民法。编篡民法典之议，始于19世纪末。新中国成立后曾三次进行民法典编篡，均告中断。改革开放后，1998年初，起草民法典的条件已经成就。《中国民法典草案建议稿》于2002年8月全部完成，分总则、物权、债权总则、合同、侵权行为、亲属和继承共七编，八十一章，一千九百二十四条。其将“物业管理合同”单列为第五十二章，共十四条。但是笔者认为，该草案对物业管理合同的法律性质归位于委托合同是值得商榷的，对委托人和物业管理人的合同解除权的规定尤其值得物业管理界注意，引起重视。第1318条物业管理合同的定义为“物业管理合同是物业管理人受业主或者业主团体委托，为委托人持续处理物业管理事务，委托人支付报酬的合同。”第1331条“本章没有规定的，适用委托合同的有关规定。”第1327条“委托人可以随时解除物业管理合同。”第1328条：“物业管理人不得解除物业管理合同，但合同约定的解除条件成就的除外。”①
原《合同法》直接规定了十五种有名合同，《中国民法典草案建议稿》增加到三十种。经笔者考查，除原十五种外，新增存款合同、借用合同、雇用合同、项目建设运营合同、物业管理合同、教学培训合同、医疗合同、餐饮合同、住宿合同、旅游合同、演出合同、出版合同、合伙合同、保证合同和独立保证合同共十五种。虽然没有出现“服务合同”的归类，但“服务”的概念已经明确。如第1349条“医疗合同是医方受患者的委托或者基于职责，为患者施行治疗、防疫、保健或者医学检查等服务的合同。”第1372条“餐饮合同是就餐人交付费用，餐饮业经营人提供餐饮服务的合同。”第1381条“住宿合同是住宿人交付费用，旅店业经营人提供住宿服务的合同。”第1396条“旅游合同是游客交付费用，旅行社提供旅游服务的合同。”②
不同类型的合同所涉及的合同内容、合同方式、合同目的都应该有着本质的差别。“任何法律上的分类均涉及两个问题：一为区别标准，一为区别实益。”③合同的不同类型划分不光要反映社会现实，准确界定交易的性质，还要通过民商法律的规定保障交易的安全、推动交易的便捷，充分保护主体的权利，符合主体权利和义务相对应的要求，从而构建法治社会。因此，笔者建议，将物业管理合同、医疗合同、餐饮合同、住宿合同和旅游合同归位于“服务合同”，将服务合同作为单独一章单列，按一般规定和各小类合同分节。
2002年10月22日国务院办公室就《中华人民共和国物业管理条例（草案）》向社会大众征求意见稿，收到社会各界意见和建议共计近4000条，条例吸收社会各界意见与建议近50%，充分反映了广大人民群众的意愿，体现出发展为重、平衡利益、保护弱者的观念，此次征求意见是进一步增强政府立法工作透明度的一次尝试和探索，事实证明这样的方式是成功的、有益的。④笔者衷心希望这些成功的、有益的尝试和探索成果能够在民法典起草和编篡中得到体现，那么物业管理行业的发展才会迎来更光明的前景。
参考文献：
①②中国民法典立法研究课题组（课题组负责人梁慧星）《中国民法典草案建议稿》，法律出版社，2003.3
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