一、基本情况

阜阳市阜南县位于安徽省西北部、淮河中游北岸，国土面积1801km2，耕地面积140.5万亩，人口172万，其中农业人口154.2万，辖28个乡镇和1个省级经济开发区。阜南县地处中纬度地带，属暖温带半湿润性气候，降水时空分布不均，主要降水集中在汛期，自然灾害频繁多发，水利设施建设滞后。面对这一情况，县委县政府把加强农田水利建设提升到保稳定、促发展、惠民生的高度，自2013年以来通过小型水利工程改造提升，共完成小型泵站更新改造97处，加固小型水闸98座；清淤扩挖塘坝841口；治理河道30条，河沟清淤604条；机井建设8596眼；末级渠系改造22.08万亩。

二、存在的主要问题

近年来阜南县农田水利建设得到加速推进，但是与当前农村经济、现代农业发展需求相比还有较大差距，农田水利基础设施仍需进一步完善。目前仍存在以下问题：

1.水利设施有薄弱，工程配套不完善

阜南县农田水利基础设施依然薄弱，工程体系不够完善，调蓄控制工程及配套建筑物较少，整体抗灾能力不高，农田水利“最后一公里”问题仍未彻底解决，农业生产尚未摆脱“靠天收”的局面。

2.多元投入难形成，社会参与不积极

近年来，阜南县新型农业生产经营主体快速发展，土地流转规模逐步扩大，虽然政府积极引导社会投资主体参与农田水利工程改造提升，但社会投资主体普遍意愿不强、积极性不高，特别是对于一家一户分散经营耕地的群众筹资难度较大，农田水利多元投入机制尚未形成。

3.功能退化较明显，运行管护不到位

管理单位仍存在重建轻管的思想，由于缺少专业管理人员，原有灌溉站的水泵、电机设备以及进出水池、输电线路、输水渠道等损毁严重，灌溉供水调配不尽合理，灌水技术落后，不能发挥应有效益。

4.水价机制难形成，节水意识不浓厚

目前，阜南县尚未建立“合理分配、定额管理、计量收费、以水养水”的水价形成机制，农业用水仍然采取粗放管理方式，群众节水意识较为淡薄，灌区干、支渠道渗漏现象严重，作物灌溉依然采用大水漫灌、串灌方式，农业用水效率低下。这不仅造成水资源浪费，同时增加了农业生产成本。

三、改革措施

围绕现代农业发展新要求，阜南县进一步深化农田水利建设与管理体制改革，坚持“政府主导、多元投入”的原则，以完善农田水利设施产权制度改革为基础，通过开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”（以下简称“三变”）改革，吸引社会资本和农民积极参与农田水利建设和管理，建立健全农田水利投入、建设、运营、管理新机制。主要措施有：

1.先建机制，后建工程

改革创新农田水利建设与管理机制，在项目实施前就明确工程建设和管理各类主体，建立规划科学合理、投资主体明确、产权关系清晰、管护组织具体、管护经费落实的体制机制，确保工程能够良性运行、长期发挥效益。

2.问题导向，先行先试

针对阜南县存在的农田水利工程老化、管理粗放、用水浪费等实际问题，突出问题导向，采取先行先试，坚持政府主导，吸引社会投资，系统综合治理，加强建后管理，实现投资多元、产权明晰、管护到位、节水优先、利益共享。

3.因地制宜，积极稳妥

结合阜南县实际情况，细化工作方案，区分不同类型、不同规模的工程，切实尊重农民、集体以及参与试点各类经营主体的意愿，制定科学的改革方案，探索符合当地实际的改革模式，确保试点工作进度和质量。

4.政府主导，共建共享

明确“政府推动、政策拉动、利益驱动、示范带动”的工作思路，建立多元化投入机制，充分尊重广大群众的知情权、参与权、决策权，保障社会资本投资建设和管理合法权益，确保各方利益共享。

四、机制保障

1.建立分配合理，控制总量的水权机制

制定阜南县水权分配方案，按照最严格水资源管理制度要求，严格实行用水总量控制和定额管理。对确定的阜南县用水总量控制指标自上而下逐级分解，确定农业灌溉用水指标和农户用水总量控制指标。

2.建立政府主导、投资多元的投入机制

进一步创新投资机制，通过财政资金引领，撬动社会资本，利用政府与社会资本合作等方式，广泛吸引社会资金投入农田水利建设，把农田水利建设由政府投资的“独角戏”变成政府与社会资本的“二重唱”，破解农田水利建设资金渠道一、经费不足的问题。

3.建立公开透明、监管有力的建设机制

灌排骨干工程占总投资的80%，由财政资金承担，进行招投标建设，达到“公开透明、监管有力、质量可靠”。田间小型水利工程占总投资的20%，由社会投资主体自主建设或选择具备资质的施工队伍建设，充分调动社会投资主体的积极性，自主项目建设达到“快捷高效、成本节约、耐用实用”。

4.建立权责明晰、流转有序的产权机制

按照“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”原则确定所有权和使用权，发放小型水利工程所有权证、使用权证，建立小型农田水利工程所有权和使用权确立机制、权属交易流转和退出机制。通过交易平台，采取买卖、租赁、承包、股份合作等方式进行流转交易。县政府设立农田水利设施流转专项资金，当社会投资主体退出，工程无法流转交易时，社会投资主体投入的资金按15年的折旧比率确定回购价格，由政府回购运营，保障水利工程继续发挥作用，解决社会投资者后顾之忧。

5.建立管理到位、运行长效的管护机制

土地流转范围内的新建的农田水利工程由社会投资主体进行管理和维护；未进行土地流转的新建的农田水利工程，由水利专业合作社进行管理和维护。管护经费由社会投资主体负责筹集，主要来源以供水水费、经营性收入为主，政府补贴为辅。通过考核奖惩，促进管护主体增强工程管护责任，保障工程长效运行，使工程发挥应有的效益。

6.建立成本科学、负担合理的水价机制

改革前，阜南县农业灌溉用水实行按亩计量收取水费，水稻种植区灌溉用水一般按照每亩50元收取，折合水价为0.16元/m3，旱作物种植区费用约需元/m3。使用流动机泵取水费用约需0.2元/m3。改革后，经测算，宋台站灌区改革试验片协商水价0.18元/m3，程郢站、竹园站灌区改革试验片协商水价0.16元/m3。宏盛站灌区改革试验片协商水价0.09元/m3。

7.建立激励节水、约束耗水的节水机制

农业用水实行超定额累进加价制度，按四级阶梯水量设置阶梯水价。用水在定额内的按执行水价计收；超定额20%以下的部分，按执行水价的1.2倍计收；超定额20%~50%的部分，按执行水价的1.5倍计收；超定额50%以上的，按执行水价的2倍收取。水资源费按安徽省标准执行。

8.建立强村惠民、收益分成的共享机制

通过与社会投资主体协商，收益分成测算在年灌溉用水水费收入的基础上，扣除返还给工程管护主体已支出的维修养护经费、电费、供水期间配水人员劳务费、管理人员工资等后，作为分成基数。经测算，正常年份，郜台乡宋台站灌区改革试验片为24.38万元，于集乡程郢站、竹园站灌区改革试验片为9.04万元，王化镇宏盛站灌区改革试验片为4.68万元。收益分成标准按社会投资主体、村集体、农民的比例为2∶2∶6。分成时间一般定在第二年年初，每年分成一次。

五、结束语

通过把“三变”改革推广到农田水利工程建设管理中，打破了传统的观念，增加了农民群众主人翁的意识，完善了农田水利设施，促进了种植结构调整，增加了经济社会效益；社会投资主体通过生产经营获得了可观的投资回报，管护水利工程资金有了保障，农田水利设施效益得以正常发挥；农民及村集体获取财政资金投入增值收益中的固定分成收益，从而实现政府、村集体、群众和社会投资者多方共赢的目标。共享机制的建立，保证了试点经验“可复制”、成果“可检验”、农民“可得利。”

作者:马之刚 单位:安徽省阜南县水务局