一、 A酒B区域市场提出工作指引的目的及5、6、7月份工作执行中出现的问题：
本部门定期推出阶段性的工作指引，主要目的是在于：在结合公司营运总部的要求和本部门年度规划的基础上，进一步明确每个阶段的工作目标和工作方向，同时对关键性的工作内容配置一些有效的指导方法，通过这些来告诉大家，“我们在每个阶段应该往哪里走”、“怎么走”和“我们需借助什么工具和正确的资源配置来帮助部门团队和个人达到既定的目标”。
2014年5月8日初次下发的《关于A酒B区域市场5、6月份工作指引》中，首次提出了本部门的两大战略规划：“千店攻坚计划”和“打造核心战略大单品”计划。通过将近3个月各区域市场的实际践行，尤其是三大核心战略市场：S、D、H的核心经销商对此两项战略的支持和配合，两大战略规划对当下以及未来业绩的成长、终端基础网络布局起到了承上启下的作用。本部门用实际行动和有力的数据支撑证明了，本部门上阶段的工作目标和工作方向是吻合市场实际状况的，本部门的工作方法也是行之有效的。通过这两个大的战略规划行动，4-7月份的实际销售回款达到了XXX万，2014年上半年超额完成了去年全年的任务，上半年（1月-6月）销售业绩同比增长166%。
对于“千店攻坚计划”和“打造核心战略大单品”计划两大战略规划工程的提出，全体销售人员必须要高度重视，这是本部门贯穿全年的工作主线，也是我们2014年实现既定销售目标的核心关键所在。每个人都要清晰地理解这两项战略工程的意义和价值所在。必须要改变过去的那种走形式、走过场、只是充当了传话筒的角色，不能让经销商永远牵着我们的鼻子走，而是让经销商按照我们的思路走，也就是说，我们让经销商做什么，经销商就做什么。一切要围绕销售，围绕如何进行网点建设、氛围营造、消费者动销、如何上量等开展工作。
我们在取得成绩的同时，也发现了很多问题。主要表现在以下三个方面：
1、对5、6月份工作指引中提出的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的战略执行理解不够透彻，很多销售人员不能够很好地给各经销商描述本部门推行的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划执行的终极目的：是为未来公司线上推广要结合的“社区o2o微终端”和“俱乐部O2O”，做线下基础终端网络支撑的工作，从而导致经销商普遍持质疑和观望态度，不能积极配合我们开展工作。
2、大部分区域市场都没有完全按照《关于A酒B区域市场5—6月份工作指引》和《关于5月、6月份两大核心战略大单品的市场操作基本指导思想及工作开展的基本要求》中提出的工作内容要求，在要求的时间内逐一落实到位。一方面，这说明各区域市场的销售人员时间观念不强，计划性不够、执行力还显薄弱、还没有充分理解和认识到这两项战略规划对未来市场网络布局的重要价值所在，不能够创造性地开展工作。另一方面，本部门的管理制度还是显得相对宽松，从上到下还没有真正地把过程管理重视起来，监督考核的机制还有很多薄弱的地方，不能够有效地监督团队的每一个成员工作开展质量的好与坏。
在5、6月份要求的合同签订、各种类型终端基础资料的报备、个别经销商库存消化解决方案的提报等多项工作内容上，很多区域市场都没有完全按照工作指引中要求的时间内落实到位。根本的症结在于：缺乏本部门的监督考核机制的体系支撑，过于人性化的友情管理，缺少无情管理。
3、在报表管理上，在5、6月份重点是要求2014年1月份以后新进销售人员要全面执行，从执行的情况上来看，3月份之前入职的基本上都能按照要求提报上交，但是从提交上来的报表填写情况来看，一部分能够认真对待，一部分是敷衍了事。能够认真对待的，说明确实是在一线市场做了工作；敷衍了事的，说明你可能就是在糊弄公司，糊弄领导、糊弄你自己。
3月份以后入职的新人都没有按照本部的要求提报上交，D市场有3人、H市场有1人，所在区域的负责人负有管理责任，三令五申的情况下，还是没有看到落实执行。
在例会管理上，是要求销售人员做到每周要列席一次经销商会议。但从执行反馈回来的情况是，每周一次能做到的不多。这说明，本部门还缺乏相关监督处罚的力度。
上述三点是A酒B区域市场全体销售人员在执行《关于A酒B区域市场5—6月份工作指引》和《关于5月、6月份两大核心战略大单品的市场操作基本指导思想及工作开展的基本要求》时，出现的三个普遍性问题，希望各区域市场负责人及其所负责的团队成员要一起自查自纠，有则改之、无则加勉。
二、 关于A酒B区域市场8、9月份工作指引：
1、A酒B区域市场8、9月份营销工作的基本指导思想：
1.1、A酒B区域市场8、9月份营销工作执行的核心：两大核心战略战略+两大主题促销活动。
1.2、A酒B区域市场8、9月份营销工作的基本指导思想：
在各区域市场坚定不移地继续执行本部门提出的“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的两大战略方针的基础上，全体销售人员要以8、9月份期间本部执行的《关于A酒B区域市场2014年中秋、国庆期间老品原汁系列经销商进货限时坎级激励方案》 （见附件一）和 《2014年中秋、国庆节期间A酒B区域市场10万和5万旅游套餐促销活动方案》（见附件二）两大主题促销活动方案作为8、9月份开展工作的主线，一方面，各区域市场销售人员要结合所负责市场的经销商布局、产品布局和基础终端网络布局等情况，让此两项活动在达到区域市场增量目的的同时，在一定意义上要成为各区域市场实施“千店攻坚”计划和“打造核心战略大单品”计划的助推剂。另一方面，要借助此活动补充进了进口葡萄酒品种和营运总部推出的进口酒系列专项促销活动方案的契机，顺势把进口葡萄酒补充到缺乏进口葡萄酒品项经营的经销商产品组合里，在增加销售业绩的同时，也为本部未来推广进口葡萄酒做好基础的网络布局。
2、A酒B区域市场8、9月份销售计划的分解与达成的保障措施：
各区域销售人员要根据所辖市场8、9月份的销售计划目标（分期初规划的销售计划目标和现在基本能确保的销售计划目标）进行逐月分解，并负责落实到各具体销售人员人头上，五大区域（S市场、D市场、LD市场、LX市场、H市场）负责人在承担个人任务的同时，也要承担起所负责市场总体销售任务指标的管理责任。此项工作需在8月15日前上报到我处及公司备案，同时要说明达成此基础销售目标的保障措施。未能按期上报的人员给予负激励处罚。
3、要继续落实各区域尚未签署的本年度经销商合同和对应的市场费用投入规划：
截止到目前为止，32家有效经销商中只有8家签署了2014年度的经销合同，进度严重滞后，要求各区域市场的销售人员在9月30日前本项工作要全部落实到位并上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。
在与经销商签订合同时，要求目标销量要分配合理，对已经签约的经销商要严格按合同条款约定的销量执行进度执行，各区域销售人员要掌控好与经销商合同中约定的进货时间节点，要求经销商提前做好货款的排期计划。
同时，在每一份签署的合同后面，要附上《XX市场运营思路和费用投入计划》 ，但要求此部分在规划时，尽可能不要作为能产生法律效力合同附件形式存在，只是作为指导经销商规划市场运营和费用投入的一个主要指导性依据。如果需要作为依据，要求各区域市场负责人严格按照公司领导承诺的实际费用比率范围内，明确厂商各自承担投入比例，签订此合同。
4、A酒B区域市场 8、9月份各区域市场各渠道运作规划指引：
在本部5、6月份的规划指引中，提出的终端网络构建工作执行的不是很理想。没有达到在小盘扩张阶段所要求的终端网络建设的规模数量和终端质量，分析下来有两个原因：一个原因是，各区域市场从负责人到具体业务人员都没有足够的重视起这项工作。现在来看，没有过程管理、没有追踪监督考核，只靠员工个人自动自发地去开展工作，执行力肯定表现不足，结果也一定是不理想。另一个原因是，尽管三大核心市场和其他部分区域市场都陆续上报了各类终端的明细，从上报的明细中看，尽管有些市场上报的终端数量规模达到了阶段性的要求，但是，是不是都是或者都能成为A酒产品的有效终端？对A酒产品的销售拉动和品牌提升是否都能有作用？需要我们每一个销售人员都要认真的去思考一下。从目前三大核心市场社区便利店的建设规模、铺市规模、动销能力等几项指标上来看，S市场表现相对较好一些。
4.1、社区便利店、便利连锁店系统、中小餐饮系统的建设与阶段性铺市工作指引：
S市场、D市场、AS市场、H市场已经陆续启动。每一个市场的铺市政策都有所不同，每个区域的销售负责人和具体业务人员需要根据当地市场的实际情况，针对铺市中出现的问题，和经销商的业务团队要及时沟通探讨解决方案，并及时调整铺市政策。关于区域市场此系统的阶段性铺市实施计划，大家可参考《H市场F经销商A产品社区便利店、名烟名酒店系统和中小型餐饮系统铺市预案》（附件三）的框架，来制定或者调整本区域市场的铺市执行方案。
尤其是，在方案的设计和调整上，大家一定把中秋、国庆两节的旺季期间的因素考虑进去，不仅要有渠道激励，主抓核心二批和核心终端；还要考虑消费者激励，主抓重度消费人群和团购群体。
针对本部门推行的社区便利店渠道的“千店攻坚计划”，在终端基础网络布局到500家以上规模时，要求公司主管业务和经销商要分阶段筛选出一定数量规模的核心二批、核心终端门店进行品鉴体验沟通会，同时制定出系列渠道激励计划把此会升级为订货会，以分解库存、提升销量。针对各区域邮政系统的分销业务，各区域市场的销售人员要积极想办法开拓，D地区、AS地区、FS地区已经开始对接，部分市场已经开始见到成效。
每个区域市场运作此系统的核心经销商都掌握一定数量的中小餐饮渠道终端，各区域销售人员一定要想办法利用好这个系统，把资源往这里倾斜，培育好这个终端，力争能够在每一个区域都能挖掘培育出一定数量的餐饮系统终端，逐步把其中的核心终端部分打造成A酒系列产品在此区域的品鉴体验基地或场所。各区域市场每个核心经销商具体运作的餐饮渠道终端明细的统计工作，要求各区域市场的负责人在9月30日前统计完毕，上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。
4.2、专卖店系统的建设指引与要求：
根据《2014年度A酒B区域市场销售计划》中的渠道规划部分，原定计划的50家规模暂不做调整，因上半年此项工作未能全面深入推进，专卖店专项招商工作因为在公司专项政策仍未明确的情况下，未能有效启动。因此，8、9月份要继续按照5、6月份的工作指引要求执行此项工作。
上半年专卖店建设工作的主要内容是围绕着“经销商+专卖店”的模式来开展的，下半年将计划在总部专项政策的支持下，一方面对原有专卖店进行升级、门头改造；另一方面计划以“区、县”为单位进行A专卖店的加盟招商，A店中店建设、A专柜建设等工作也同步进行推进。在以上几种模式的并用的情况下，确保A酒B区域市场的专卖店2014年总体开发计划确保50家规模以上，8、9月份总体计划在25家，重点布局的市场有D市场、S市场、H市场，AS市场等。
专卖店的建设要结合公司“俱乐部O2O模式”进行，与XX某交易中心在东北市场的区域性O2O平台和公司的官方网上销售平台“XX网”进行尝试性对接，初步植入O2O微终端和俱乐部O2O的授权认证。
各区域市场负责人需在8月20日前，把各自所负责区域的各种类型的专卖店实际计划建设明细数量上报至我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。
4.3、团购渠道操作指引与要求：
5、6月份的工作指引中所要求的工作，虽然B区域市场市场的两个大客户经理基本上都按照本部要求的内容来操作但是突破不是很大，在商务团购、婚寿喜宴团购和大众市场的直销团购、个性化产品定制上还没有找到破局的办法。针对上述四个专项工作，要求本部的大客户经理和各区域销售人员还要一起找解决方案，结合中秋、国庆两节，拿出可行性方案。D、P两个市场的大型商业连锁系统专项定制模式还需要找到有效的方法，创造性地探索出新的合作模式出来。
T市场、S市场、D市场、H市场执行以XXX冰酒为主的“核心战略大单品”计划，经过相关区域市场销售人员的努力都得以全面铺开，从销量的贡献率上，取得了一定的成绩，但是，以“俱乐部O2O模式”为主打造雅士樽冰酒还尚显单一，8、9月份需要进一步丰富此产品的组合经营，要进一步协助经销商进行“小品会”、“小型客情赠酒”、“培育核心消费者、发展品鉴顾问及VIP赠酒”、“大酒窖或XXX冰酒之旅”“会议赠酒”等工作的开展。
在邮政分销系统上，D地区、AS地区已初步有了合作意向，具体负责的销售人员要紧抓中秋、国庆两节团购的契机，力争让此项工作尽快进入落地执行阶段。
4.4、商超渠道操作指引与要求：
5、6月份禁用“中国驰名商标”字样的风波已过，目前来看，并没有对A产品的正常销售产生太大影响。
因为2014年中秋节是9月8日，截止到目前为止，各大型连锁超市的促销活动计划排期基本与各供货商确定完毕，要求各区域市场的负责人和具体销售人员在8月15日前把各区域市场的大型连锁超市的中秋促销活动方案内容统计汇总并上报至我处及公司处备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。
尤其是在商超系统发达的区域市场，其负责人和具体销售人员必须要每天下到一线终端，协助经销商的业务团队对促销活动的情况进行实时动态掌握，及时发现问题及时提出解决方案，对终端陈列状况进行检核和调整，在经销商条件资源允许的情况下，力争在某些商超终端做到陈列第一、终端促销拦截第一、同类竞品销量第一。要及时掌控竞品的促销活动动态、政策力度情况、价格体系执行情况等信息内容，进行文字记载留存并及时反馈给公司。
5、A酒B区域市场8、9月份空白市场的开发要求与招商规划指引：
在5、6月份的工作指引中，所要求的四项工作各区域市场落实的并不是十分到位。大多数销售人员都不知道各种终端空白盲区到底有多少，需要开发的空白终端到底有多少家，打造样板街和样板店的工作因为基础工作都没有做好，更是不见各区域市场销售人员去付诸行动。要求大家筛选确定的未来具备潜力打造出30万、50万、100万的县级市场的工作， 也未见大家启动实施。这种执行力和对工作的态度对我们眼下的业绩增量和未来市场的成长带来了很大的隐忧。希望各区域销售人员在8、9月份要自觉强化个人的执行力，端正好工作态度，改变过去那种“上有政策下有对策”、无视上面的安排督促或者敷衍了事的现实情况。
要求各区域市场的负责人和具体销售人员在8月30日前把各自所辖区域内具备打造30万、50万、100万县级市场潜力的名单上报我处及公司备案。未能按期完成并上报的人员给予负激励处罚。
D市场要加快以新增的经销商为核心，利用其五粮液经销商战略联盟体系的平台优势建立起A酒的区域性经销商战略联盟体系，以加快空白区域市场或薄弱区域市场的经销商布局、产品布局等工作。但是需注意的是：在经销品项的选择上，必须要选择那部分与现有经销商形不成渠道冲突的品项，以免经销品项重叠出现后续的渠道冲突矛盾。
6、A酒B区域市场8、9月份主题促销活动规划指引：
各区域销售人员要在7月30日前把8、9月份期间本部执行的《关于A酒B区域市场2014年中秋、国庆期间老品原汁系列经销商进货限时坎级激励方案》 （见附件一）和 《2014年中秋、国庆节期间A酒B区域市场10万和5万旅游套餐促销活动方案》（见附件二）两大主题促销活动方案告知经销商，并负责做好解读和答疑工作，同时要求全体销售人员要利用好进口酒贯穿整个下半年的促销活动的契机，做好进口葡萄酒的招商布局工作。
7、A酒B区域市场8、9月份的主销产品布局规划指引：
通过5、6、7三个月的时间，本部推行的打造一高一低的“核心战略大单品”计划，达到了预期的目的，“老品高级红和XXX冰酒”作为打造核心大单品的主要角色也成功固化下来。8、9月份本部门主销产品布局规划的基本思路是：在4-6月份推出的打造“一高一低”的“核心战略大单品”的基础上，把更多的能够形成规模上量的大众化产品纳入到核心战略大单品的阵营里，从而形成更具有规模战斗力的“核心战略大单品群”，力争使每一个核心经销商都拥有自己的一套在所辖渠道上的A酒产品组合系。
8、A酒B区域市场8、9月份营销团队建设与管理指引：
在5、6月份的工作指引中，本部门提出了三项基本管理内容：报表管理、例会管理和社会化自媒体管理和三项管理工具：《工作日志》、《周工作报表》和《A酒B区域市场月工作总结暨下月工作计划》 。通过近三个月的实践，尽管每个销售人员执行的千差万别，但是还是起到了一定的管理效果。考虑到8、9月份是旺季时期，一线终端的工作量较大，结合大多数销售人员的意见，决定从8月1日开始，暂停《工作日志》的填报上交工作，其他两项依照原来的模板和要求执行。要求各区域市场的销售负责人和具体销售人员，不分新老，一律按时提报。不报和未按时提交报表的人员，每次负激励。
此项工作除此之外，本部门同时要强化针对各岗位级别销售人员的培训学习工作：一方面将会积极配合营运总部的阶段性培训，另一方面本部门将会阶段性的组织本部门的区域性营销会议、编制阶段性的工作指导方案和营销手册、分享专业对口的营销微工具等对本部门全体销售人员进行宣讲培训。此项阶段性拟定下发。
在人员配置上： （1）针对推行“千店攻坚”计划的核心市场和其他市场，计划补充一定数量的终端型业务主管。拟计划利用此平台，做为本部门培养核心业务骨干人员的一个人才输出基地。S计划补充3-6人，H计划补充3-6人，AS市场计划补充1人，D市场2-5人。空白区域市场：M市场因原有业务人员辞职，需要补充1-2人业务主管。
（2）针对有条件打造30万、50万、100万的县级市场，拟考虑配置业务主管1人，计划年内打造出3-5个县级样板市场。
（3）计划招聘或从大客户经理当中选出一名规划和推进本部门O2O平台工作的营运专员，协助本部门销售总负责人推进本部门各区域市场O2O的各项工作进度。
在考核激励上： 本着“过程管理和结果管理相结合”的原则，本部门下半年将会结合各区域销售人员的《目标责任书》，适时推出考核激励的方案，做到多劳多得、少劳少得、不劳不得。具体考核激励措施另行确定。
在7月底年中会议上，拟定《关于A酒B区域市场2014年上半年营销正负激励评比的通报》(附件四)，正激励部分设置8个奖项，优秀团队奖1个、金牌城市经理奖1个、重要策略执行奖1个、新核心客户开发奖1个、新人销售业绩奖1个、终端网络维护奖2个、终端网络拓展奖2个、日常管理制度执行奖2个。负激励部分给予罚款或者劝辞处理。
第三季度、第四季度本部将推出各阶段性奖励、年终奖励等多种奖项，以此激励团队每一个成员的“比、学、赶、帮、超”精神，塑造团队的向心力和凝聚力。具体考核激励措施另行确定。
9、工作排期要求：
8、9月份工作内容 要求完成时间 负责人 未按期完成负激励措施
8、9月份销售计划上报 8.15日前 各区域销售人员
各区域经销商合同签订 9.30日前 各区域销售人员
中小型餐饮渠道终端明细 9.30日前 各区域销售人员
各区域专卖店建设明细数量 8.25日前 各区域销售人员
大型连锁超市中秋国庆促销活动汇总 8.15日前 各区域销售人员
30万、50万、100万县级市场潜力名单 8.30日前 各区域销售人员
《周工作报表》、《工作总结暨下月工作计划》 每周一和下月1日前 各区域销售人员
以上是A酒B区域市场8、9月份需要开展的9项基本工作的基本操作指导意见，每一项工作都起着承上启下的作用，“思路决定出路”、“战略方向决定执行方法”，希望本部的全体销售人员都要充分重视起每个阶段本部门定期下发的指导性纲领并用心学习领会、对照执行。方法总比问题多，只要我们部门的全体销售人员都能自动自发地去想业绩增量、市场布局和终端推广的策略方法，下半年度各项工作继续保持持续逆势增长的态势将不会成为什么大问题！我们要始终一如既往地相信：只要我们去努力执行，呈现的一定会是“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”的态势！
一、区域公共管理的理论模型
我国现今的行政管理体制是行政区行政管理体制，各地行政区只能在本地进行行政管理，如果超出本地的行政管理范围，其行政权力是无法涉及到的，行政结果也是无效的。我国的行政管理形式主要是自上而下的进行管理，由上级领导对下属下达任务，再由下属将任务下达到下一层，一层连接一层，最后到基层，这种管理形式很有层次感，避免了管理中的混乱现象的出现，提高了行政效率。但是这种行政管理方式只能适用于行政区内部事务的方面的管理，对于跨区域之间的公共治理是无效的，主要是因为行政区行政的权力只能在本行政区有效，超出了管理区域，权力的行使是无效的。行政权力无法干涉外部区域的行政。这就出现了一个问题，两个行政区之间如果有同样的公共问题，以传统的公共行政方式，各个政府只能解决本地区的问题，不能解决外部区域的问题，要想更好的解决问题，两个行政区之间就要相互合作。
由于公共管理治理模式与行政区行政的模式是不同的，所以区域公共管理之间要进行合作管理，在传统的公共管理模式中，各区域只对本区域的公共问题进行管理，虽然能够解决公共问题，但是，区域之间的界限确实永远存在的，导致了无法解决所有的区域公共问题，所以，要想很有效的解决区域公共问题，实行行政区域政府合作是最好的方法，只有行政区公共管理之间进行有效的合作，才能对公共问题进行很好的解决。地方行政政府之间是属于平等的关系，对于区域公共问题，各政府之间共同管理，平等合作。
二、区域公共管理跨界治理新路径
1.传统区域政府合作治理途径
传统的区域治理途径主要有三种方式。①行政首脑联席会议制，由各区域行政首脑一起进行商谈，探讨对公共问题的解决方法；②建立跨区域协调合作组织，主要负责跨区域管辖区的公共问题的解决处理，协调区域内的事务利益关系；③利用网络途径，利用网络平台，各政府进行交流合作。
2.传统区域政府合作中的问题
传统的治理模式虽然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的问题。①对于行政首脑联席会议，有些时候对于公共问题商讨，会出现意见不合的现象，最终导致合作失败；②虽然建立了跨区域协调组织，对公共区域内的公共事务进行处理解决，但是这种组织没有权威性，没有相关的保护惩罚机制，导致了处理事务的效率较低；③作为网络治理途径，虽然代表多样化的利益集团，能够将公共问题反映出来，但是却无法提出有效的解决方法。另外，在进行公共事务的处理时，会出现有些政府不合作的现象，导致了问题无法解决。
3.整体性治理：区域政府合作治理新路径
传统的公共管理方法中存在很多问题，而整体性治理则会很有效的解决这些问题，整体性治理结合了传统的公共性治理方式，通过各种形式，实现了对公共问题的协商解决。整体性治理为区域性政府合作治理提供了新思路，整体性治理以解决问题为出发点，建立了跨组织多功能的治理机构，该机构将整个社会治理机构都联系起来，从而避免了各区域各自为政，视野狭窄的弊端，并且对各种问题都进行了有效的解决。区域公共管理整体性治理加强了各政府间的密切联系，并提供了面向区域的公共服务。区域公共管理的整体性治理有效的解决了各政府之间不合作的问题。
三、区域公共管理视域下的政府合作整体性治理路径
1.构建区域性整体政府
公共服务机构为了更好的解决区域性公共问题，进行跨部门合作，组成联合机构。整体政府可以有组织、有效率的对公共问题进行解决，区域政府可以实现区域的公共性管理。
2.构建整体性的治理模式
区域政府要有各行政区共同的上级领导建成，并赋予地方政府管理权，使政府双方可以进行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等级式治理模式，使其能够进行合作。合作式治理模式可以使双方进行协商讨论对公共问题进行解决，对于较难的问题，可以通过网络平台进行商讨并解决。
3.构建整体性治理能协调机制
对于区域性整体治理的协调机制主要包括以下几个方面。①沟通机制，建立对话交流机制、协调组织以及网络办公制度等。加强内部沟通；②建立利益分享补偿机制，通过各地区间的合作发展，实现共同富裕；③诱导与动员机制，在区域公共管理政府的整体性合作下，利用诱导动员机制可以促进行动者积极参与，通过各种宣传方式，加强政府与人民的合作。
一、基层管理区域行政执法体制改革现状
以江苏省为例，当前，涉及基层管理区域的行政执法体制改革主要有以下四个方面：
在城市管理领域相对集中行政处罚权。截至2014年初，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作已经实现了市县区全覆盖。目前，江苏省城市管理相对集中行政处罚权工作正在向建制镇等基层延伸。
在乡镇交通运输、农林水利、文体旅游、市场监管等城市管理以外的其他领域相对集中行政处罚权。在乡镇交通运输领域，江苏省政府批复同意由各县（市、区）乡镇交通运输综合管理所依法集中行使原由县级交通运输局以及运输管理、航道、海事、港口等机构在乡镇辖区内行使的公路、航道、水陆运输和内河交通安全等方面的行政处罚权。2016年以来，江苏省政府结合推进综合行政执法体制改革试点工作，相继批准如皋市、泰兴市等地区在农林水利、文体旅游、市场监管等领域相对集中行政处罚权，拓展了管理领域行政执法体制改革的范围。
行政管理体制改革试点镇综合执法。2010年10月，江苏在全省20个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，在试点镇组建综合行政执法机构，为镇政府职能机构，以镇政府的名义在试点镇辖区内行使上级政府“交办”的行政执法权。
非行政管理体制改革试点乡镇相对集中行政处罚权。截至2016年6月，江苏省共有非行政管理体制改革试点乡镇815个，是当前推进基层管理区域行政执法体制改革需要重点考虑的方面。2014年11月，江苏省政府同意常熟市可以在各建制镇开展相对集中行政处罚权试点工作，由建制镇人民政府在镇域范围内集中行使食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、镇容镇貌、城镇建设和规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2016年7月，江苏省政府法制办按照省政府要求，对常熟市镇域相对集中行政处罚权试点工作组织开展了第三方评估。这是江苏省对非行政管理体制改革试点乡镇行政执法体制改革工作的首次积极尝试，即在基层镇域范围内，除了必要的派驻、委托执法外，可以通过相对集中行政处罚权这一法律路径，减少多层多头执法，推进执法重心下移、执法权责统一。
开发区行政执法体制改革探索。目前，江苏省在开发区等特定区域开展行政执法主要有三种情形：一是授权执法，如风景名胜区管理机构根据《风景名胜区条例》的授权行使相应的行政处罚权；二是派驻执法，即政府部门在开发区派驻机构开展执法；三是委托执法，即由政府部门委托开发区管委会执法。对大多数区域而言，主要是后两种执法模式。2016年6月，江苏省政府批准扬州市在蜀冈―瘦西湖风景名胜区开展相对集中行政处罚，集中行使风景名胜区管理、城市管理、文物保护、旅游、环境保护等法律法规规章规定的相关行政处罚权。
目前除了在20个行政管理体制改革试点镇、常熟市各建制镇可以以镇政府为执法主体，在蜀冈―瘦西湖风景名胜区管委会实际管辖区域以风景名胜区管理机构为执法主体开展行政执法活动外，江苏省在乡镇、开发区等基层管理区域，特别是远离城区的基层管理区域实际开展的行政执法体制改革工作，主要是将县（市、区）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇、开发区延伸，即由h级城管执法部门向下辖的建制镇、开发区等区域派驻城管执法中队，以县级城管执法局的名义在镇域、开发区范围内集中行使城市管理行政处罚权。
二、当前基层管理区域行政执法体制改革面临的主要问题
乡镇政府：“看得见的管不着”，容易发生乱作为现象。乡镇政府是我国最基层一级地方政府。当某具体领域发生纠纷或者违法行为时，乡镇政府在行使管理职能的过程中，常常会出现“看得见管不着”、“欲为无职、不为失职”的执法困境：一方面，由于乡镇政府不是执法主体，发现违法行为只能劝阻，对不听劝阻的唯有向有执法权的县级部门反映，使得大量的违法行为得不到及时有效地处理；另一方面，乡镇政府作为“属地管理”责任人，面对人民群众日益增长的权利保障诉求和上级政府“一票否决”的考核压力，即使明知自身不具有执法主体资格，仍然不得不采取变通办法“查处”违法行为，乡镇政府往往必须冲在第一线，越权执法、违法执法等乱作为的风险极大。
县级部门：“管得着的看不见”，存在难作为、不作为现象。受我国现行的以制定单行法律为主的立法体制以及单行法律主要由部门负责起草的实际状况的影响，各行政管理领域的执法主体均为县级以上地方政府部门以及部门下设的执法机构，亦即通常所称“条线执法”、“部门执法”。由于县域范围内乡镇、村“点多、线长、面广”，部门执法人员在接到乡镇反映或者群众举报后赶赴现场，常常面临“人去楼空”、无法调查取证的情形；加之受城乡二元结构的惯性制约，县级部门的执法精力主要投放在城区，极少在乡镇范围内主动开展日常巡查，对各类投诉举报很少能够做到立即调查处理，导致执法不作为现象长期大量存在。
开发区：作为“派出机构”的主体地位与直接享有区域行政执法权需求之间的矛盾日渐显现。相对于乡镇，开发区行政执法体制除了与乡镇政府共有的问题外，还有管委会法律地位缺陷带来的权限授予障碍。开发区管委会定性为所在地市级以上政府的派出机构。“派出机构”不是“派出机关”，尽管可以“根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能”，“对开发区实行统一领导和管理”，但不能以自己的名义独立行使行政执法权。现行的相关规定都清晰地将开发区作为功能区域而非行政管理区域。在这种行政主体不明、管委会缺乏合法权利来源的情况下，必然会影响到开发区的管理和发展。伴随着开发区推进开放型经济持续快速发展、推动经济结构转型升级的强劲步伐，开发区的实际管辖区域和管理内涵发生了很大变化，但相应的行政执法体制未能及时有效地适应这些变化。以位列“全国中小城市综合实力百强县”、“最具投资潜力百强县”两个第一的昆山市为代表，希望以开发区管理机构为主体直接行使行政处罚权的呼声越来越高，认为现有的派驻执法和委托执法模式已经不能适应甚至制约开发区进一步发展壮大，要求“辖区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省直管县改革下放给昆山市政府及其部门的行政执法职责”。这对于以行政区划为基础、以专业执法为内容、以能够独立承担行政法律责任的行政部门为主体的传统行政执法体制提出了严峻的挑战。
执法力量：不足与分散并存、素质亟待提高。“人手少、任务重”，执法力量不足，是基层普遍存在的问题。县以下执法力量配置呈现“双向分散”的特点：一是横向分散。在一个县域范围内，县级部门工作人员的总数并不少，但分配到每个部门的人员相对就少了。有的部门在本部门内部，由于执法门类繁多，各门类实际分配到的人手更少。二是纵向分散。具体从事执法工作的人员少，从事乡镇执法的人员更少。这一现象在执法部门中带有普遍性，部门工作人员被分割在机关科室和下属事业单位，无论从机构设置、编制配备，还是人员的实际使用上，都存在误区，片面认为机关人员不执法，执法等于处罚，处罚是下属执法机构及其工作人员的事，导致实际从事执法工作的人员偏少，“头重脚轻”。此外，由于乡镇等基层一线受地域、人员身份、多年难以补充新生力量等因素所限，执法人员更新、流动难，使得人员素质越到基层越弱化，人员结构越到基层越老化，法律专业执法人员越到基层越稀缺，也成为基层实际使用执法力量时感觉人手偏少的原因之一。为了应对执法力量与执法任务不相适应的难题，基层谭ㄈ挝裰氐那域和部门聘用了大量的执法辅助人员，其中最典型的是公安部门。据不完全统计，截至2015年底，江苏省聘用警务辅助人员达十余万人，超过了执法人员总数。如何对这部分人员予以规范，同样是推进基层管理区域行政执法体制改革需要同步研究解决的问题。
改革需求：受经济社会发展水平影响，地区差异较为明显。以江苏省不同地域为例，在苏南地区，经济社会发展水平相对较高，改革需求迫切，希望从有利于解放生产力、促进区域经济社会进一步发展的角度，对现有执法体制从主体到权限、机制、责任进行全方位转换和变革。在苏中、苏北地区，受经济社会发展水平制约，改革需求相对滞后，相关管理层级对改革的认识不够统一，既有改革措施尚且需要落实。
三、深化基层管理区域行政执法体制改革的对策建议
综合考虑各种因素，深化乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革，可以通过以下方式进行：
已开展城管相对集中行政处罚权工作的建制镇：进一步相对集中行政执法权，开展乡镇综合执法。以江苏省为例，这部分乡镇目前主要是但不限于苏南各镇、苏中部分建制镇。其中，对于通过积极创造条件可以列入行政管理体制改革扩大试点的镇，在经批准列入扩大试点范围后，以镇政府为执法主体履行规定权限范围内的执法职能，开展执法工作；对于经济发展和城镇化水平与行政管理体制改革试点镇以及扩大试点的镇相近、但受数量限制未列入试点的建制镇，如全国重点镇、特大镇等，除依法必须由县级部门实行统一管理或者专业性较强不宜集中的行政领域和事项外，可以根据各镇的实际情况，经报省级政府决定，通过相对集中县级部门在本镇行政区域内执法权限的途径，由镇政府统一行使镇域范围内的行政执法权，解决目前执法权主要集中在县级部门导致有权执法的看不见、看得见的无权执法等问题，提高执法效能；对于其他已经开展城市管理相对集中行政处罚权工作的建制镇，如苏南、苏中的部分镇，特别是具有较好区位优势、对周边地区具有一定辐射能力、执法重点比较集中的区域重点镇、中心镇等，可以在不改变现有执法主体的情况下，根据实际需要，经报省级政府决定，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外，适当扩大集中的权限范围，仍以县级城市管理行政执法局为主体开展以城市管理行政执法为核心的综合执法。当然，这些建制镇也可以按照一个县域穷尽原则，依托全国重点镇、特大镇等，采取前一种方式依法相对集中执法权。
未开展城管相对集中行政处罚权工作的其他乡镇：进一步理顺城管执法体制，推进城管执法向建制镇延伸。以江苏省为例，对于苏中部分、苏北全部的建制镇，除行政管理体制改革试点镇以外，要按照党的十八届三中、四中全会《决定》和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的新要求，适应新型城镇化建设的需要，加快推进县（市）城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸。经报省级政府决定，建立以县级城管执法部门为执法主体、在建制镇派驻执法中队的行政执法体制，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，依法集中行使原由县级其他相关部门行使的住房城乡建设、环保、工商、公安交通、水务、食品药品监管等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权，改变目前执法主体混乱、多头执法等问题。
开发区：区分主体条件，采取综合执法、扩大城管相对集中处罚权范围、优化执法机制等多种方式推进改革。其中，对经济发达、城镇化水平较高，有条件通过机构改革在开发区管委会以外另设区域执法机关，如××（区域）综合执法局，或者增挂区域执法机关牌子的开发区，由于其从根本上解决了主体资格问题，经报省级政府决定，可以重点集中与其开放型经济发展功能有关的行政执法权限，由区域执法机关统一行使区域范围内的行政执法权。同样，具有独立行政执法主体资格或者可以通过法律、法规授权取得执法主体资格的流域管理机构等其他区域性执法主体，可以参照这一类开发区的改革模式，开展区域综合执法；对经济发达、城镇化水平较高，尚无条件设立区域执法机关但有基本对应的区、镇政府等行政建制的开发区，可以在“不与所在行政区合并管理或取消管委会建制”的前提下，依托所在区、镇政府，还原其被弱化的行政管理职能，经报省级政府决定，以区、镇政府为主体，相对集中符合开发区改革需求的行政执法权限，在开发区范围内实施综合执法。对于其他开发区，如确因经济快速发展对区域行政执法体制改革需求较为迫切，可以经报省级政府决定，通过派驻开发区的城管执法队伍，以县级城管执法局为主体，在已经集中的城市管理领域行政处罚权以外适当扩大集中的权限范围，开展以城市管理行政执法为核心、以与开发区发展密切相关的建设、房产、文化、知识产权等行政执法为重点的综合执法；而对改革需求不高的开发区，可以在现有城市管理相对集中行政处罚权的基础上，通过进一步规范和完善执法协作配合机制，提高执法信息化水平，创新执法方式，完善配套制度，强化执法监督等措施，使现有改革举措发挥更大效用，提高执法效率，达到深化改革的目的。当然，在上述途径之外，还可以依据新修订的《中华人民共和国安全生产法》对开发区管理机构主体性质的新界定，尝试直接以开发区管理机构为主体，依法相对集中执法权。
县级部门：结合机构改革，整合执法主体，精简执法队伍。县级部门在乡镇、开发区等基层管理区域行政执法体制改革中起着举足轻重的作用，既是改革所涉执法权限的主要来源，也是有效整合基层管理区域执法力量、保障改革顺利实施的重要生力军。从改革的系统性、整体性和协同性要求出发，县级部门的执法体制应当与基层管理区域执法体制改革同步进行。可以采取两方面改革措施：一是整合部门之间执法职能，解决多头执法。基层管理区域行政执法体制改革过程中，县级部门大量的行政执法权限被依法集中给乡镇政府和开发区行使，县级部门的执法范围缩小到城区，执法任务随之减少，客观上为整合部门机构和执法职责提供了有利条件。县级政府应当把握时机，按照机构改革的总体要求，进一步推进部门之间机构和职责整合，可以在更大范围、更多领域综合设置机构，加大市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域机构和职责的整合力度，也可以在不改变机构设置的情况下，将涉及多个部门职能的招投标等领域的执法权相对集中到一个部门，推进跨部门、跨行业综合执法，减少执法主体，提高执法效能；二是整合部门内部执法职能，消除部门内部多层多头执法。乡镇、开发区等基层管理区域依法集中行使县级政府和部门的执法权限后，执法范围缩减至城区或者执法职能转变到业务指导、监督督察的交通运输、农业、水利等县级部门内部，原先存在的多个执法主体、多支执法队伍、多层多头执法的情形，已经缺乏现实必要性，也不符合精简、效能原则，应当按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（〔2002〕56号）、《中央编办关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》（中央编办发〔2015〕15号）等规定，以及市县政府职能转变和机构改革新要求，进一步深化部门内部综合执法改革，除承担不同性质执法职能的执法机关外，推行同一部门只设一支行政执法队伍或者不设专门执法队伍，集中力量综合行使本部门各类行政执法权。
3.协调完善：把握改革的配套措施
行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等多方面的总称，其改革是涉及全局的重大工程，须有一整套的制度架构加以规范，发挥立法引领和保障改革的作用，同时，要切实加强基层管理区域执法力量、强化执法能力建设，为改革提供必要的人力、智力支撑。
完善制度建设：开展地方立法、修订相关依据，为基层管理区域行政执法体制改革提供制度保障。深化基层管理区域行政执法体制改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，离不开制度引领和支撑。以江苏省为例，当前，特定区域行政执法体制改革迫在眉睫，综合执法人员资格管理和与之紧密相关的执法辅助人员规范工作亟待强化，为进一步巩固、规范和提升相对集中行政处罚权改革成果，并为下一步深化以基层管理区域为重点的执法体制改革提供制度经验和规范引导，根据国家有关要求，在省一级，应当积极推进制定行政执法体制改革相关地方性法规和政府规章，在设区的市一级，可以充分行使《中华人民共和国立法法》赋予的立法权，采取个别授权的方式，依法授予本行政区域内特定区域的管理机构行政执法主体资格，为进一步推进基层管理区域执法体制改革提供适格的主体条件和系统的监督保障。
加强执法力量：消除多层重复执法、整合现有执法资源，为深化基层管理区域行政执法体制改革提供人力保障。加强基层管理区域执法力量，既是行政执法体制改革的要求，也是改革应有的成果。深化各层级行政执法体制改革，盘活现有执法资源，做到减事减人、增事增编、人随事走，是当前形势下补充基层管理区域执法力量、保证执法质量的有效途径。可以采取三方面措施：一是消除多层重复执法。结合机构改革，整合省市县三级行政执法队伍。对属于基层监管的事项，省级部门原则上不设具有独立法人资格的执法队伍，已经设立的要逐步取消；设区的市和区级部门不重复承担具体执法职责、不重复设置执法队伍。各层级执法队伍精简后，节余的编制资源充实到基层一线。二是下移县级执法力量。通盘考虑县级部门“瘦身”与基层管理区域“强身”，县级部门通过整合执法主体、精简执法队伍节余的编制和执法人员，以及依法向基层管理区域相对集中执法权所涉及的编制和执法人员，应当随基层管理区域行政执法机制改革相应下移，达到精简、高效的改革目的。三是统筹现有执法力量。鉴于上级部门节余的编制和执法力量可能受种种因素限制不能及时、完全到位，乡镇政府和开发区等基层管理区域应当立足自身实际，依托现有编制和符合条件的人员，通过盘活存量、优化结构、精简内部机构和管理层级等措施，统一调配依法取得执法资格的人员，集中力量应对改革后大量增加的执法任务，使改革得以顺利进行。
关键词：区域环保督查中心；运行困境；国家主义；区域主义
中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0050-07
中国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，环境总体恶化的趋势尚未根本改变，环境保护是制约经济社会发展的薄弱环节。中国环境政策实施的最大障碍在于地方，区域督查中心作为中央监督地方践行环境政策的重要机构，通过在中央政府和地方政府之间构建对话“窗口”发挥重要作用。自2006年以来，环保部先后建立了6个督查中心，经过7年多的实践和探索，运行出现了一些亟待解决的问题，如在督查地方政府环境保护治理时缺乏足够权威，职能侧重于“查”，运行中缺乏有效的制度保障等。因此，完善区域环境治理体制亟待提升区域督查中心在区域环境问题治理中的效能，通过分析当前区域督查中心的运行逻辑，进一步明确其在环境治理体制尤其是区域环境治理中的角色，针对运行中存在的问题并结合美、日在区域环境治理中的经验，构建区域督查中心改革的可行方案。
一、区域环境问题与设立督查中心的制度初衷目前，发达国家在发展中出现的环境问题在我国集中出现，一些地区污染排放超出当地环境容量，导致跨域水污染、空气污染、海洋环境污染等区域环境问题凸显，资源与环境已经成为制约地方可持续发展的最大瓶颈。因此，中央政府要通过政策工具加强对区域环境的监管，从2006年开始尝试设立派出机构来解决跨域环境问题，以构建“国家督查、地方监管、单位负责”的环境监管体制。
（一）区域环境管理体制的现实困境
区域环境管理体制具有很强的属地特征，中央政府负责监管协调，地方政府负责区域问题解决，这种区域环境问题管理的属地特征与环境问题跨域化的特征存在冲突[1]。地方政府的环保责任仅限于本行政区，对跨域环境问题缺乏权威性责任认定，导致地方政府之间矛盾激化。地方政府缺乏有效制定和执行政策的制度能力，缺乏对跨行政管辖区的环境溢出效应的合理规范。因此，地方争夺经济资源造成的环境问题外溢效应，为中央性区域环境机构的建立提供了合法性，构建具有权威性的监督协调机构有助于避免跨界环境恶化导致的总体性生态问题。
国家环境管理能力不足，难以有效监管地方环境治理。“一个中央政府，不管多么精明强干，也不能明察秋毫，不能依赖自己去了解一个大国生活的一切细节。”[2]（p.100）我国幅员辽阔，各地的环境状况、资源禀赋、经济发展水平和人口数量差异巨大，生态环境可持续性及影响因素差异显著[3]，各地区环境管理面临的问题各不相同，很难适应统一的政策和标准。因此，中央政府在构建一般性的环境治理框架过程中，地方环境问题成为中央政府和地方政府环境治理的重要问题和挑战。而中央难以有效监管区域环境问题源于监督乏力，环保部人员编制有限，难以获取有效、真实的地方环境治理信息。因此，避免造成以地方可持续发展换短期“面包”的困境，需要加强国家环境管理能力，构建有效的地方监管机构。
（二）区域环境治理的国际经验
幅员辽阔、生态多样的美国面对环境跨区域的特殊性，在EPA下设区域环境管理办公室。美国区域环境管理办公室运作相对独立，依托《环境保护赔偿责任》、《资源保护恢复法案》等健全的法律体系运行，区域环境办公室监督地方政府执行联邦法律和EPA政策的情况，在治理区域环境过程中与州政府、地方政府以及工业部门等进行有效合作，满足区域需求。美国的区域环境管理遵循环境联邦主义，认为联邦政府更有能力制定有效的环境立法，如果联邦政府放松对州政府和地方政府在环境污染治理方面的监管，可能会导致州政府和地方政府为追求更高的居民收入和税收而降低环境标准以吸引公司进入，从而导致逐底竞争。美国设立相对独立于EPA和地方环境部门的区域环境管理办公室，这在很大程度上解决了跨域环境问题，对州和地方政府可能为经济追求而造成的环境污染外溢产生威慑作用。
面对严重的区域环境问题，日本环境省重组自然保护办公室和地方环境对策调查官事务所，并在全国设置7个委托法令权限及预算执行权限的地方环境事务所，以加强治理区域环境问题。日本的地方环境事务所作为环境省在地区的代表，主要承担机动灵活的现场部队、支援地区环境保护、地区环境数据库三个层面的职能，与地区行政部门、专家、区民等相互联动共同推进地方区域环境问题的解决。这种新区域主义式的运作模式，在很大程度上激发了地方治理区域环境的动力，同时通过中央权威性的地方环境事务所协调不同地区环境部门在跨域环境治理上的协作，有效解决了跨域问题合作层面协调困难的窘境。
借鉴美国、日本等治理区域环境的经验，中央权威性的区域环境督查机构需要从两个方面进行改革，以提升区域督查中心治理区域环境的效能。一是通过建立环境保护区域督查机构加强中央对地方的监督，从而遏制区域环境违法违规行为。二是通过区域督查机构了解环境政策在地方实施的真实情况和存在的现实问题，通过建立有效的反馈机制沟通中央的政策和地方环境的诉求，从而为中央制定科学的区域环境政策提供重要的数据支撑。
二、区域环保督查中心的建立及运行逻辑（一）区域环保督查中心的建立
2005年，国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》），为中国环境保护的未来指明了方向。《决定》明确指出，“国家加强对地方环境保护工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题”。2006年，环境保护部根据中编办批复，正式组建华东、华南、西北、西南、东北、华北6个区域环保督查中心，并将其定位为“监督检查、调节和提供服务”。区域督查中心履行环境保护的督查职责，不改变、不取代地方人民政府及其环境保护部门的环境保护管理职责，也不指导地方环境保护部门的工作。
3与区域环境治理的相关部门存在协调障碍。环境问题本质上是社会经济发展问题，环保部门的工作涉及面很广，必须与环保部、地方政府、地方环保部门保持顺畅的沟通协调，否则工作难度太大和执法成本过高会导致实际上的权力虚置[6]。区域督查中心是环保部的直属事业单位，按照最初的设定，督查中心归口环境保护部环境监察局管理，但在实际工作中不仅要完成环境监察局安排的工作，还要完成环保部其他司局交办的业务。由于赋予职能与自身权力的不对称性，使得区域督查中心会行使一些相对容易和简单的职能，形成“组织惯性”，进一步强化其行为预期，变成环保部各司局例行事务的处理机构。
环保部对于区域督查中心的定位和职能配置也是“混乱”的，在“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”两者之间摇摆。环保部预期区域督查中心更多实现“区域主义逻辑”所要求的职能，但其实际的运行却按照“国家主义逻辑”来进行，在整个组织设计上缺乏较为清晰的理论逻辑。这种缺乏清晰逻辑的定位突出表现为环境部与区域督查中心的内部交流和沟通方面的“混乱”和“无序”。由于环境保护区域督查中心与地方政府、地方环保部门存在职能交叉，区域督查中心很难准确理清“不干涉地方环保机构工作”而充分履行区域督查的职能，结果环保部、省级政府、区域督查中心都不认同现有的关系模式。环保部认为区域督查中心没有发挥好区域督查作用，在解决区域环境问题上也有限。区域督查中心则没有“组织认同”，他们不认为是环保部的有机组成部分，同时组织面临一系列的激励问题。省级政府则认为区域督查中心只是国家“耳目”，不是“问题解决者”，而是“问题制造者”。
西北督查中心在履职过程中常常陷入环保部各部门委派的诸多临时性事务中，中心的工作时间大多疲于应对环境保护部各个司局下派的任务，导致任务繁杂，受限于人力、时间等。现在西北环境保护督查中心几乎没有主动督查环境保护项目，做的基本上都是环境保护部各司局直接下派的工作。因此，区域督查中心与其有“具体管理、联系职责”的环境监察局的关系不顺畅，导致其实际上成为环保部各部门地方工作的地方执行机关。此外，环保督查中心并没有真正介入地方环保工作，与地方政府关系尚不协调，这在一定程度上导致督查中心的工作得不到地方政府和地方环保部门的有力支持，无法实现对地方环保的有效监管。区域督查中心与地方环保部门职能出现重叠，有的企业监察30次，国家去完地方去，这样出现了严重的职能交叉，与地方监察大队的管理职能存在很大的重叠。西北督查中心还存在“组织认同”问题，对部里人来说是地方工作人员，不享受部委机关工作人员的各项福利；对地方环保部门来讲又是国家部委工作人员，不享受地方给予公务员的福利。作为部直属机构的工作人员，西北环境保护督查中心的工作人员很难获得轮岗、调岗机会，许多工作人员常年出差在外，普通工作人员年均出差天数为150天，同一部门的人员甚至几个月都见不到面，这种高强度的工作造成“有家的长期回不了、没家的长期建不了”的局面，严重影响了工作人员的工作积极性①。
三、完善区域环保督查中心的改革：经验与建议（一）中国土地督察制度：可见的现实经验
中国行政监察、警务督察等行业督查制度相对完善，其中2006年建立的国家土地督察制度成效显著。伴随着土地督察制度的建立，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市及计划单列市政府的土地利用和管理情况进行监督检查，在国土资源部下设国家土地总督察办公室，同时按照管辖范围向北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安派驻9个国家土地督察局，在实际运作过程中有效发挥了作用。国家土地督察制度与环保区域督查中心在设置理念等层面具有相似之处，其成功的运行经验对转型中的环境保护区域督查中心的改革具有借鉴意义。
1.依法履职，法律规格较高。一项有效的督查制度必须具备完善的法律体系支撑[7]。派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察办公室履行监督检查职责，国务院、国土总督察办公室先后制定了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（下文简称《通知》）、《国家土地督察专员派出工作规范（试行）》等法律规范，法律规范对各个土地督察局的职责、职权、责任制度等方面进行了明确的规定，为区域土地督察局有效开展工作提供了法律保障。与区域环保督查机构由环保部发文建立相比，国土督察机构法律规格较高，直接由国务院制定相关规章制度确保区域督查机构在地方执法督查过程中具有较高的权威性，确保督查工作的顺利开展。
2.权责明确，有实质性的纠正权。根据《通知》的规定，国家土地督察机构的法定职责主要包括四个方面：一是监督检查市级以上计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级以上计划单列市人民政府土地执法情况；三是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。土地督察局的法定职权包括调查权、审核权、纠正权、建议权，并通过时效制度、问责制度等确保权责有效落实。国土督察机构督查级别较高，可以对省级政府土地利用情况进行督察，并且在督查过程中具有明确的纠正权和审核权，而环保区域督查中心的督查对象不明确，难以对省级政府进行督察，在督查过程中只享有建议权，就督查过程中发现的问题没有实质的处理权，会出现督查问题上报后无反馈带来的督查权威下降等问题，严重影响了环保区域督查中心正常的督查工作。
3.内部管理分工明确，体制较为顺畅。土地督察不同于《土地管理法》规定的土地监察，二者在主体和客体上都有区别：土地监察是县级以上的土地行政主管部门对一切与土地发生法律关系的单位和个人进行监督检查；而土地督察是国家土地督察机构对省级及计划单列市人民政府的土地行政行为进行监督检查。土地督察实质上是中央对地方人民政府的土地督察权从土地监察中分离出来的专门的制度规则，并没有取代土地管理部门依法享有的土地监督检查权。《通知》明确规定“国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流”，在确保对督查人员有效监管的同时提升了其工作积极性。与土地督察机构有所不同，环保督查机构督查内容过于繁杂，督查对象不明确，难以对省级政府进行督察，环保督查机构和业务部门也缺乏明确的分工，督查人员没有定期交流的规定，严重影响了环保督查中心工作的实效。
（二）区域环保督查中心的改革
区域督查中心的有效运行离不开国家主义逻辑和区域主义逻辑的共同行使，实现两种存在冲突的逻辑需要调整环境保护部、区域督查中心和省级政府之间的关系，实现从环境监管和环境管理走向基于合作与信任的环境治理。在不同的逻辑主导下，区域环境督查中心的组织设计存在不同的价值取向、组织结构和行为方式。走向环境治理，意味着环境治理主体之间关系模式的变迁，从权力、控制、对抗、不信任走向协商、服务、促进和信任。美国的大区环境办公室模式基本上很好地调和了“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”之间关系，通过国家主义逻辑来实现区域主义，通过区域主义逻辑来实现国家主义。它的核心思想是：美国环保部是“政策制定者”（主要制定有关环境保护的法律、法规和政策），大区环境办公室是“政策执行者”（主要帮助各地方政府理解环境保护法律、法规和政策的知识，并且监督地方政府按照要求执行环境保护的法律、法规和政策），各级地方政府则是“政策的实施者”，主要是面向企业和公民个人，促使他们按照美国的法律要求实现守法的逻辑。要实现从环境监管、环境管理走向环境治理，需要对我国的环境保护体制进行系统性的变革，在环境治理关系模式中，区域督查中心要真正在区域环境治理中“大展拳脚”必须进行一系列组织职能、结构与行为的重组与变革。
1.组织行为的法律保障。国家主义和区域主义的双重运行逻辑要求对区域环保督查中心的组织行为给予规范，这种规范需要更高层次的法律保障，部门法难以保障组织行为的合法性和权威性。美国、日本对其区域环境管理机构组织行为都专门制定了国家性法律，我国的土地督察中心依托国务院制定的法律开展督查活动，但环保领域尚未制定环境保护区域督查中心的专门法律。因此，应该从国家环境保护体制的角度出发，理顺环境保护体系中区域环境治理相关部门之间的关系，并通过高阶位的法律予以明确，从法律层面规范区域督查中心的执法权，提升其在区域环境治理中的权威性，充分发挥在跨域环境治理过程中的协调作用。
2.职能和职能的边界界定。环保部、区域督查中心与地方政府的职能需要进一步明确，以界定其在环保体制中的不同职能和职责。当前我国的区域环境治理中环保部、区域环保督查中心和地方环保部门在区域环境治理过程存在职能交叉，这严重影响了区域环境管理体制的效能。从国家主义和区域主义的双重运行逻辑看，环保部应该确认在环保体制中扮演“政策制定者”的角色，根据区域督查中心和地方环保部门反馈的环境问题从宏观层面进行政策的“关注”；区域督查中心则更应该作为“政策执行者”监督地方政府对环保部制定的各项环保法律、法规的执行情况，协调相关利益主体解决区域环境问题的行为；地方政府更应该成为“政策实施者”，强调地方政府在督促企业、公民环保行为的合法性。
3.协调机制的规范化。环境保护部-区域督查中心-地方政府之间的关系模式，可以按照“组织化协调”与“个人化协调”两种模式进行。“组织化协调”强调环境保护部设立一个内设机构来与区域督查中心协调，与此同时，区域督查中心可以按照职能分工设立“联络员”制度，利用“个人化协调”模式与环境保护部不同业务司进行联系，实现知识共享和政策协调，这种协调在某种程度上有助于避免因例行事务的“过度委托”导致区域督查中心失去本身的职能。区域督查中心与地方政府的关系模式可以按照职能界定实现跨域环境治理中的”权威性协调”，利用区域督查中心中央政府部门人的身份，实现跨域环境问题的合作治理。
区域环保督查中心的运转在区域环境治理上发挥了积极作用，但受制于当前区域环境管理体制中区域督查中心双重运行逻辑之间存在的矛盾和冲突，区域环保督查中心改革势在必行。区域环保督查中心的改革需要进一步变革组织结构，适应区域环境问题不断增加的现实，更好地发挥其督查和跨域协调的职能。区域环保督查中心的改革选项仍然不成熟：一方面，区域督查中心尚未完全掌握面临的所有问题，需要通过进一步的调研更深层次地了解区域督查中心改革的诉求；另一方面，改革本身是一个系统的过程，不仅是一个简单的放权过程，更需要多项制度予以配套才能有效完成，需要在中央和地方关系改革的大背景下科学地定位区域督查中心在地方环境保护工作中的地位和作用，构建一个更加综合的整体性改革框架，显然这需要进一步的深入调研和制度创新。
注释：
①资料来源于与西北督查中心2012年6月27日的座谈。
参考文献：
[1]万薇，张世秋，邹文博.中国区域环境管理机制探讨[J].北京大学学报（自然科学版），2010，（3）.
[2][法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良.北京：商务印书馆，2011.
[3]杜万平.环境行政管理：集中抑或分散[J].中国人口・资源与环境，2002，（1）.
[4]黄宝荣，张慧智，李颖明.环境管理分区：理论基础及其与环境功能分区的关系[J].生态经济，2010，（9）.
[5]郇庆治，李向群.中国区域环保督查中心：功能与局限[J].绿叶，2010，（10）.
口岸限定区域，是指根据出入境边防检查、监护、管理等工作的需要，依据国家法律、法规在出入境口岸划定的一定区域，是边检机关实施出入境管理的主要场所。当今日益复杂多变的社会新形势对国门一线负责维护国家安全与的边检机关提出了许多新的挑战，这就要求我们要改变以往的监管模式，不断研究和探讨新形势下加强口岸限定区域管理工作的新思路，确保通关顺畅和口岸安全稳定。本文结合常州口岸现状，分析当前口岸区域管理中存在的问题，提出新形势下加强口岸限定区域管理的方法。
当前口岸限定区域管理中存在的问题
目前常州边检站积极适应口岸管控信息化形势需要，充分发挥三级综合指挥平台能效，全面实施“卡口监护、巡查巡视、闭路监控、警企联动”四位一体的口岸管控模式。这样的勤务模式为经济建设和改革开放提供了更加宽松的环境，便利了交通运输工具及其员工的入出境，提高了该站的用警效率。由于勤务模式启用时间较短，在实际工作中还存在如下几个问题：
1、区域认识不清，制约管理深度
在日常的口岸管理中，我们发现一些人员常常无视边检提醒标示通过港区大门进入口岸限定区域，通过盘查了解到大多数人员对口岸限定区域的概念不是很清楚，仅仅认为登上外轮以后才算进入口岸限定区域。通常这样的情况，我们执勤官兵主要以教育为主，帮助他们理清口岸限定区域概念，强化法律意识。但是，有些抱有不法企图的人员，蒙混在人群中，容易使执勤人员的判断发生失误，这给我们的检查和管理带来了混乱和隐患。
2、管理职能交叉，制约执法地位
根据《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第三十五条第一款规定：“未经批准进入口岸的限定区域或者进入后不服从管理，扰乱口岸管理秩序的，处以警告或者500元以下罚款。”目前，边检、海关、检验检疫、海事等口岸查验单位各自依照职责和法规，对口岸限定区域及出入境人员、交通运输工具、货物、行李物品等进行查验、监督和管理，客观上造成了各自为阵、业务交叉、职责不清、管理环节多、手续复杂的问题，边检站对口岸限定区域管理的主体地位不突出，一定程度上影响了通关效率和服务水平的提高。
3、卡口管理疏松，制约管理力度
目前，常州通用码头、录安洲码头以及建滔石化码头都已划分了边检口岸限定区域，并在港区显著位置设置口岸限定区域相关提醒标示。但由于边检编制滞后，现在口岸限定区域的进出人员和车辆大多是由码头公司的保卫部门在码头入口负责管理的，由于码头的门卫不直接受边检机关管理，没有隶属关系，这就致使边检机关对保卫人员的监督和管理，不能直接有效地进行，这在很大程度上存在管理不力的漏洞。
4、处罚力度不足，削弱威慑目的
现行的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》于1995年9月1日开始施行，根据当时经济发展状况制定的处罚额度明显过低，对在口岸限定区域内违规或违反登轮规定的处罚金额基本在500元幅度内，一般情况下只有50元，按照目前常州市的经济发展和个人收入水平，违规成本过低，处罚力度明显不足，教育作用不大。对于一些无证登轮人员，对他们处以五百元以下的处罚，相对于他们无证登轮后所能得到的价值回报，根本无法起到处罚与警示的作用。
问题的解决对策
加强口岸限定区域管理工作，进一步盘活口岸管理局面，对于创造一个良好的出入境环境有着重要意义。针对以上存在的这些问题，要找出针对性的解决方法，强化对限定区域的管理。对此，经过认真观察考虑，本文提出以下几个策略：
1、加强宣传深度，提高人员“主人翁”意识
一方面，加大“硬性”公示宣传工作，在码头入口处设置警务公开栏、公告牌等一系列公示、告知设施，告知进入限定区域的资格，以及违反规定应当承担的法律后果，使一些“不知道是限定区域”或者“不知道外轮不可上”的借口不能成立。另一方面作好“软性”宣传教育，必要时可对经常有员工进出口岸限定区域的公司单位进行集中教育宣传，让员工自觉守法的同时更好的配合边检工作，及时将可疑情况向边检机关报告。同时还要加强社会宣传工作，通过广播、电视、报纸等媒体，加强社会层面上边检法律法规和口岸管理规定的宣传力度，进一步赢得群众对边检工作的配合、理解和支持。
2、创新管理模式，筑牢口岸安全屏障
在当前警力相当紧张的情况下，我们设想可采取聘用口岸限定区域协管员作为卡口保卫人员的方法，协助开展口岸限定区域周边警戒及通道管理工作，以更好地配合监护和巡查处警工作。由边检站对协管员进行任免和直接监督，统一管理和分工，保卫人员脱离了厂方和港务公司的编制，有利于他们专职于边检工作，严格执法，提高防范和打击查处非法出入境活动的能力。
3、加强处罚力度，确保处罚与教育相结合
在明确执法依据，规范执法程序，统一违规认定和处罚标准的前提下，必须加大违章处罚力度。据悉，《中华人民共和国出入境管理法(送审稿)》大幅度提高了处罚金额, 并且引入了罚款与拘留并处的规定,该法对口岸限定区域管理特别是边检执法主体地位、区域划定、地方口岸管理部门的配合等问题有了更明确、清晰的要求。同时，对违反边检法律者给予行政处罚，更应强调教育，提高边检法制观念，使广大公民自觉地遵守、维护边检法律，从而使口岸限定区域形成一种人人守法，互相监督，和谐而又安全稳定的良好氛围。
4、寻找管理与服务平衡点，树立边检新形象
要把口岸限定区域管理与提高服务水平以及“大通关”、“模范码头” 建设紧密结合，不断提高管控、通关效率和服务能力，不断提升执法地位和窗口形象。一是要善于归纳总结、宣传推广加强口岸限定区域管理的成功做法和取得成效，让地方党委、政府充分认识到加强口岸限定区域管理的必要性；二是要善于把握通关效率和通关秩序这两个方面的重点，在汇报争取支持和加强口岸限定区域边检勤务时，找准结合点，紧密结合“大通关”、“模范码头”建设来做文章，体现作为；三是要充分发挥部队管理严格、纪律严明、行动迅速的优势，在口岸处突、防暴、通关、服务等各方面发挥主力军作用，体现优势，彰显作为，赢得地位。
总结
一、加强区域执法合作的作用
(一)推进监管型工商建设。建立区域内良好的市场经济秩序，营造稳定、宽松、透明、高效的投资环境需要区域内工商部门构建与国际惯例相接轨、与市场经济体制相融合、与现代化城市要求相适应的管理体制，为区域内企业和群众提供良好服务，营造公平有序的竞争环境，创造富有活力的市场环境，为促进区域内经济发展服务。要适应新形势，必须要转变执法理念。通过统一区域内上下左右的认识，树立监管是手段，发展是目的的观念；树立围绕中心、服务大局、促进发展的观念，并以此作为区域内工商部门的首要任务、核心内容和根本要求。
(二)推进服务型工商建设。吴仪副总理曾经说过，“执法也是服务”。严格的制度规范为统一执法标准、统一执法行为、统一行政处罚幅度奠定了基础。区域内执法人员在行政执法中既严格执行制度规范，又体现服务宗旨，融服务于行政执法中，准确把握市场经济条件下新的职能定位。区域内工商部门首先要制定便民措施，构建“内和外顺”T商。以市场主体的需求作为发展公共服务的指南，向市场主体提供优质服务，满足市场主体的需求。其次要严格执法，热情服务，找准执法与服务的最佳结合点。充分发挥区域执法合作的主动性、积极性、创造性，围绕以执法促发展、以执法促富民、以执法促进投资环境的改善，开展行政执法活动，积极探索新的监管方式和执法方式，坚持宽严相济，文明执法，加强市场监管。一方面，通过区域内积极开展整顿和规范市场经济秩序工作，严厉打击制售假冒伪劣、不正当竞争、侵犯知识产权、危害人民生命财产安全的违法行为，维护区域内市场经济秩序，创造良好的投资环境。另一方面坚持“教育规范在先，惩戒处罚在后”，使区域内企业经营环境进一步宽松，发展空间进一步拓展，
(三)推进信息型工商建设。以信息工商为手段创造良好的市场交易秩序，不仅要围绕总体部署加大市场监管力度，更要在具体行政行为上予以充分体现。对区域内涉及食品企业的注册登记信息、取缔无照经营食品行为信息、不合格食品退市信息、消费者投诉处理信息及群众举报信息等等，都要做好动态化记录。要以信息化为载体建立快速反应机制，确实提高食品市场的安全性。在保护知识产权方面，要将打击假冒商标侵权行为，突出对重点市场、重点商品的监管。在加强广告市场的长效管理中，要以信息为纽带，加强区域内的联系沟通和合作，形成合力，齐抓共管。在加大反不正当竞争案件查处力度中，要把查处严重扰乱经济秩序的不正当竞争以及传销、变相传销等违法行为进行信息化处理，以确定每季度、每月乃至每周经济检查工作的重点。在无照经营查处取缔方面，要加强区域内工商部门的配合，借助更大力量获取更多、更广泛的信息，完善及时发现机制和快速反应机制。
二、加强区域执法合作重点
(一)加强食品质量监测合作，一是建立食品质量监测互动制度。每年度商定监测一类或几类食品，实施不同品种分区域监测，并将监测结果通报区域内其他工商部门。食品质量共同监测活动由当年轮值工商部门负责组织协调，其他工商部门分别负责实施。二是建立处理不合格食品工作协作制度。区域内工商部门在食品安全监管中对已依法确定为不合格的食品，应相互通报，并共同采取有效措施联合处置。对其他工商部门通报的监测抽查结果或食品安全信息。需要协查或作出处理的，应在调查或处理完毕后，及时向有关工商部门反馈情况。三是建立区域内不合格食品退市制度。区域内工商部门在监测抽查中，对依法确定为存在不符合保障人体健康和生命安全等严重质量问题的不合格食品，可在通报监测抽查结果的同时，提请其他工商部门对该食品实施“退市”，经其他工商部门领导批准，可在区域内对该食品(同一生产厂家，同一规格型号，同一生产日期)实施“退市”。四是建立食品质量监测资源共享制度。区域内工商部门要加强食品质量监测的有关信息工作，包括食品安全隐患、食品安全发展趋势、食品安全现状评估、近期食品安全重点等信息的交流：定期或专项质量监测抽查结果，涉及区域内其他地方的，应及时通报涉及地工商部门。
(二)加强区域内打假扶优联合执法合作。一是扶持名优企业发展。对名优食品企业在区域内其他地区遇到困难或问题时，应加强沟通，加大协调力度。妥善予以解决。相互认同法定检验机构出具的检验结果，避免重复检测检验。对食品安全隐患或事故涉及的其他地区的食品，应及时与涉及地工商部门加强联系和沟通：对符合国家法律、法规和有关规定的食品，应允许继续在该地区流通。二是加大打假扶优执法力度。对区域内工商部门通报的、其他地区名优食品企业申诉的、在本地区发现的侵害其他地区名优食品企业合法权益的违法行为，应列为重要案件，加大查处力度，坚决打击违法行为。依法保护名优食品企业的合法权益。对涉及区域内或省际间的侵害名优食品企业合法权益的违法行为，各相关工商部门应联合采取有效措施，坚决予以打击。三是建立联合执法制度。每年度以国家工商总局部署的食品安全整治任务，或以各地实际情况确定的食品安全整治任务为内容，同时同步开展一次食品安全专项整治联合执法行动。联合执法行动由当年轮值工商部门负责组织协调，其他工商部门分别实施。
(三)加强重大食品安全事故和隐患预警及应急合作。一是食品安全隐患预警。发现或获悉重大食品安全隐患后，应迅速将重大食品安全隐患所涉及的食品品种、有毒有害成分、可能的危害程度、危害方式、食品流向等情况通报其他工商部门，使区域内其他工商部门尽早采取相应措施，防患于未然。二是食品安全重大事故应急。发生重大食品安全突发性事故，发生地工商部门应视情况及时将重大食品安全事故的有关情况通报其他工商部门。通报的情况包括：事故的性质、波及的范围、食品品种、有毒有害成分、危害方式、食品或原料的流向、造成的危害，是否启动应急机制以及采取的应急措施，提请其他工商部门采纳的应急措施，以及应急处置工作进展情况等：区域内其他工商部门在组织本地应急处置准备工作时，可向发生地工商部门请求支持
和帮助：对发生地工商部门提请其他工商部门配合的建议，区域内其他工商部门应积极协调，采取必要的配合措施。三是食品安全重大事故善后处理。重大食品安全事故应急处置工作结束后，发生地工商部门应及时向其他各工商部门宣布解除应急机制，并将事故原因、采取的应急措施、应急处置工作的成效，对今后应急处置工作的意见和建议等情况，向区域内其他工商部门通报。
三、加强区域执法合作的途径
(一)树立区域合作理念。区域内工商部门应该树立科学监管理念，站在全局的、战略的高度充分认识建立健全区域合作的意义和内涵，抓好本地区工商工作的同时，重视区域合作，积极开展区域协作联防，做到互相沟通，互相支持。互相配合。共同作战，提高区域内行政执法的水平。区域内应该着重从合作深度、广度和工作力度上再下功夫，进一步建立健全区域市场信息网络信息交互制度，扩大区域市场整顿规范专项工作新动态和监管工作新经验的交流：建立协调、合作、交流、互动的区域联防机制，及时交换相关案件信息，制定解决资源共享制度、例会制度、案件协查联办制度等若干重大问题的准则，加强对重点区域、案件多发部位的联防联治，加强对边界重点地区的监控，形成有效、有力的区域巡查联防协作效能，促进区域内监管工作水平的提高。对区域内具有共性的问题，可以联合开展专项监督检查，共同加大打击力度。在区域内每年组织1～2次有声势的联合行动，构筑市场监管防线，有效遏制跨界违法违规行为发生。
(二)明确区域合作宗旨。建立区域执法合作联席会议制度，联席会主席方应当积极担负起推进合作的责任，充分、有效地利用秘书长(联络员)协调制度、专题工作小组、专题论坛工作机制等有关合作机制，提高区域合作的务实性、针对性和有效性，使合作各方体会到合作带来的好处，合作意识不断深化，最终使合作事宜逐渐成为日常工作的内容之一。加强联席会议秘书处工作力度，加强宣传、落实、情况通报和信息交流，及时将联席会议达成的共识、取得的成果推广落到实处。区域合作过程中，不仅要着眼于监管，同时要着眼于发展。合作各方应立足于区域合作发展的总目标和合作要求，坚持服从和服务于区域的发展大局，坚持公平与开放的合作原则，在日常监管工作中，对区域内的各类企业给予与本地企业同等的机会和待遇，逐步消除影响和阻碍区域合作和共同市场建设的行为和因素，促进共同发展。
(三)拓宽区域合作领域。一是建立边界区域联防协作网络。区域合作要加大对交界区域的监管力度，启动执法联动机制，在资源共享、人员互动、委托协查、协同打击等方面开展紧密协作，发挥消除边界监管盲点、打击跨地区制售假冒伪劣违法行为的重要作用，达到有效地提高市场监管水平、降低市场监管成本、保证确保人民群众消费安全的共同目标。二是加强人才的交流培养。尽快建立专家库，积极开展互派技术、管理人才挂职学习、培养、锻炼，联合开展考察、交流、人才培养、继续教育和学术交流活动，特别是在业务方面，建议区域内工商部门之间开展短期交流。有条件的，可以考虑建立跨市、跨省短期挂职锻炼制度。三是加强信息共享平台的建设。建立数字化标准、图书检索、市场主体信息交换中心，建立区域信息共享平台，共同开发应用标准一致的行政办公、业务管理电子系统。
(四)密切区域合作协查。一是实行线索提供制。区域内在日常巡查监管和查办本地区经济违法违章案件过程中发现的，或根据群众投诉举报的涉及其他地区的违法违章案件线索，通过加强12315申诉举报中心的联系，及时向涉案地工商部门通报情况。二是实行移送制。区域内在查办案件中发现不属于本地区管辖范围的，应将案件的有关材料及时移送给有管辖权地区的工商部门。三是实行委托制。包括委托调查、委托告知、委托送达。区域内在查办本地区经济违法违章案件过程中，对于涉及到其他地区需要协查的，可委托有关地区的工商部门调查。接受委托调查方应在委托调查方提出的时间内给予调查并回复：区域内在查办案件过程中，如因当事人、相关人员、单位在其他地区或有其他特殊情况无法告知有关事项的，可委托有关地区的工商部门告知。接受委托告知方应及时告知相关人员或单位，并将告知回执发回委托告知方：区域内在查办案件过程中，如因当事人、相关人员、单位在其他地区或其他特殊情况导致各类通知书、处罚决定书等案件材料无法送达的，可委托有关地区的工商部门进行送达。接受委托送达方应及时将案件材料送达相关人员或单位，并将送达回执发回委托送达方。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤，区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000，58-61
[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992，239
[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云，公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，
[8]陈庆云，我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
关键词 海洋环境区域管理；政府横向关系；协调机制
中图分类号 C93 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2011）04-0062-06
doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.04.010
随着基于生态系统的海洋区域管理理念的提出，沿海国家积极采用海洋区域管理的新型管理模式，学术界也对其日益关注。所谓海洋区域管理，是以政府为核心的多元主体, 基于维护海洋生态系统的完整性和区域发展整体利益的需要,综合运用法律、行政和经济等多种手段, 统筹协调区域共同面临的海洋发展问题, 以促进区域内政府及其相关机构之间和区域内各利益相关者之间涉海行为的利益协调而进行的管理活动。它与其他形式海洋管理的最大区别在于管理边界的重新确立, 即它不局限于行政区划边界的控制,而是以特定海洋区域这一地理单元为管理边界,维持海洋生态系统的完整性、机能运作和健康,以确保当代及后代可持续利用海洋资源为出发点和最终目标。［1］本文在吸纳了海洋区域管理的理念和精髓的基础上，提出针对区域内海洋环境问题而进行的管理活动，即海洋环境区域管理。海洋环境区域管理的主体同样是以政府为主导的同时包括非政府组织、企业、公民和社会团体参与的多元化主体，途径是运用各种手段协调各管理主体之间的关系，共同治理海洋环境，最终目标是实现区域内整体海洋环境的维护和海洋经济的可持续发展。
1 海洋环境区域管理政府横向协调机制的提出及内涵
由于海洋环境的流动性和整体性特征，同一区域的海洋环境管理往往涉及多个地方政府，作为管理的核心主体，他们之间的关系在很大程度上影响着区域内海洋环境的治理。一方面，海洋环境复杂，治理难度大，技术要求高，且存在投资风险，单个地方政府难以承担海洋环境的治理活动。尤其是面临重大海洋环境突发事件，仅靠单个地方政府也难以及时有效解决。另一方面，由于海洋环境的联动性及区域的濒临性，相邻行政区域海洋环境不可避免要相互影响。各地方政府的互不合作，分散运作，往往会因沟通不畅，信息不对称而引起海洋环境利益的外溢甚至矛盾冲突，各方均受损。而地方政府之间合作共治，强强联合，则有利于共同提高治理水平，实现区域内海洋环境的改善，促进整个区域海洋经济的可持续发展，达到各地方政府的最终目的。可见，海洋环境的特殊性要求区域治理中地方政府的协调与合作。同时，各政府在资源、技术等方面的互补性也为海洋环境管理的区域合作提供了现实基础,有利于提高海洋环境治理的效率和效果，从而使各方受益。因此，地方政府在海洋环境区域管理中应确立良好的合作关系，从传统的“固步自封”甚至“以邻为壑”走向“共赢共治”，实现区域内海洋环境的有效治理。当然，这种合作关系的建立和维持必须有健全稳定的协调机制作为保障。
所谓机制,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。机制的重要性在于它能自动发挥作用，即只要一启动机制，事物就会向着机制所规定的方向前进。［2］区域各地方政府是独立的实体，存在共同的利益诉求，但基于自身利益的考虑，相互之间的矛盾也不可避免，要实现海洋环境治理的主动合作，必须有一定的外在约束力或内在强烈的合作意愿作为引导，这便需要协调机制。本文认为，海洋环境区域管理的协调机制，是指在海洋环境管理活动中，区域利益协调主体依据中央（上级政府）制定或政府间协商订立的契约（法律、法规或协议），依托一定的组织机构，按照既定的运行机制，作用于协调客体，进而实现区域内海洋环境维护目标的过程。而海洋环境区域管理的政府横向协调机制是将协调客体界定为区域内无隶属关系的各地方政府以及各涉海部门之间的关系。
由以上定义，海洋环境区域管理的政府横向协调机制包括四方面的内容：协调主体、契约、组织机构及运行机制。区域利益协调主体应多元化，不仅包括中央和区域内地方各级政府，还应囊括非政府组织、专家学者及其他涉海利益相关者，如区域内涉海企业、公民等，以广泛听取他们的意见和建议，实现决策的科学化和民主化。从海洋环境保护的目标出发，各地方政府应该积极进行环境治理，但海洋环境区域管理的各地方政府既肩负着海洋环境保护的使命，又承担着本行政区海洋经济发展的职责，在现行政绩考核体系下，作为理性经济人的政府及政府官员，难免出于本地区或个人利益考虑，而重经济发展，忽视海洋环境的保护，进而造成区域海洋环境的“霍布斯丛林”现象。因此，一套旨在维护区域整体海洋环境、督促并约束各地方政府行为的契约亟待建立，这些具有法律约束效力或自愿达成的协议成为海洋环境区域协调的重要依据。同时，这套契约的实行必须依靠一定的物质载体，即海洋环境区域管理的协调机构。为保证其顺利履行职责，这些机构要有法定地位和职权限定。最后，协调机制必须包括一套完善的运行机制，即推动协调政策得以落实和组织机构得以健康运转的方式。在地方利益的驱动下，即便有来自法律政策和协调机构的压力，区域内地方政府在合作过程中也存在理性博弈，“上有政策，下有对策”便是突出体现。因此，要实现区域内零和博弈向正和博弈的转变，必须在区域整体利益的基础上，实现地方政府的利益，同时要加强各地方政府之间的沟通，增强彼此信任，从而增进磨合度，实现协调治海。所以信息沟通、自愿协商、利益分享和补偿等运行机制成为契约实施和机构有效运行的剂。
2 我国海洋环境区域管理的政府横向关系
“利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。当利益协调机制运作良好时，各地方政府的利益便能得到较好的满足，地方政府间关系发展就比较顺利”［3］，反过来，地方政府间关系发展不顺，则表明利益协调机制并不完善，部门间关系亦如此。可见，区域内各地方政府以及各部门间的关系在一定程度上反映着区域协调机制的情况。在我国海洋环境管理中，政府主体包括海洋行政主管部门、环保行政主管部门、渔业行政主管部门、海事行政部门、军队环境保护部门以及县级以上各地方政府，关系复杂，横纵交织，横向有地方政府之间的关系，专门的海洋环保部门与其他涉海部门之间的关系，纵向有地方政府与中央政府的关系，海洋环保部门与地方政府之间的关系，其中横向机构之间因为没有隶属关系，协调难度更大。本文即以政府横向关系探讨我国目前海洋环境区域管理的政府协调现状。
2.1 各地方政府之间的关系
在我国海洋环境区域管理中，各地方政府间的关系体现为合作与自然无关联状态并存。在重大突发性海洋环境问题面前，各地方政府能够迅速采取行动，建立统一战线，合作治理。如2008年青岛市浒苔事件，“浒苔攻坚战打响后，烟台、威海、日照、潍坊、东营等兄弟城市纷纷伸出援手，在第一时间成立了由市长或分管副市长为总指挥的应急工作领导小组，全面展开对青岛的支援”［4］。然而，在面对一般海洋环境问题时，区域内地方政府之间则处于“自然无关联状态”。“严格地说 ,地方政府之间尤其是地域相近的地方政府之间毫无关联、没有交流的现象是没有的。不过 ,地区相近的地方政府不积极采取相互竞争、相互合作的策略 ,而仅与各自的上级政府或者共同的上级政府产生关系的‘自然无关联’现象,在我国仍然存在。”［5］在一般的海洋环境管理过程中，大部分地方政府行动滞后，区域内共同治理海洋环境难以实现。一方面，海洋环境复杂，投资风险高，管理成本大，与经济效益好，投资回报率高的海洋开发活动，地方政府往往更愿意选择后者，甚至不惜牺牲海洋环境为代价。另一方面，海洋环境作为一种跨区域的公共物品，无法回避“搭便车”及外部性原因引起的供给与维护等问题。因此，作为理性经济人，地方政府部门在权衡利弊后，往往选择海洋环境管理的不作为。正如美国经济学家曼库尔•奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出:“除非一个集团中人数很少, 或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事, 有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”［6］。而且，海洋环境的非排他性使得各地方政府不需要承担任何生产和供应成本就可以使用，地方政府也不必为自身海洋开发活动所造成的海洋环境污染或生态破坏承担责任。因此，各地方政府自身的海洋环境管理行为都存在一定的滞后性，其合作治理的难度可见一斑。尤其是在经济发展水平不同的情况下，率先进行先进设备或技术投资的政府不愿同落后地区分享自己的投资成果，彼此之间的利益难以协调，各政府理性博弈的结果便导致了海洋环境区域管理中政府间的自然无关联。
2.2 涉海部门之间的关系
海洋环境区域管理的涉海部门间关系包括环保部门与海洋环境保护部门以及海洋环境保护部门与其他涉海行业部门之间的关系两大类，处于矛盾的对立统一关系。在我国各地方涉海机构设置不同，其职责存在差异。而且，有些地方出现组织机构不健全，职能交叉以及职责缺失等现象，增大了地方海洋环境区域管理中涉海部门间关系的复杂性和矛盾冲突发生的可能性。即便是涉海部门及职能构建完善的区域内部门之间也并不和谐。地方环保部门与专门的海洋环境管理部门，一方面两者共同治理地方环境，存在目标的一致性，但前者重点管理陆地环境，后者负责海洋环境管理，截然分开的管理模式显然与陆海一体的现实相悖，而且陆源污染成为海洋环境污染的一大源头，加大了双方的矛盾。另一方面，海洋环境管理部门与各涉海行业部门之间都肩负着不同领域的海洋环保职责，本应形成双方的同一立场，共同致力于区域海洋环境的维护，但在行业管理为主、条块分割的海洋环境管理体系下，各涉海行业部门自成体系，管理目标和管理手段各不相同，对于海洋环境保护指标的设置也存在不一致的情况。而且，涉海行业部门容易从本部门的根本利益出发，侧重于行业经济的发展而忽视由此造成的海洋环境破坏，进而导致专门的海洋环保部门与涉海行业部门的对立。以辽宁省海洋管理机构设置为例，辽宁省海洋与渔业厅是管理海洋与渔业事务的省政府组成部门，设置主要业务处室有环境保护处（海洋预报减灾处）、渔政处、渔业处、科技教育处等，渔业处有提出渔业产业化经营、渔民专业合作组织发展的政策措施，指导全省水产养殖业、捕捞业和加工业发展等方面的职责，更注重的是渔业经济效益，而环境管理处则肩负组织渔业水域环境监督管理、质量评价和污染事故调查处理等方面的使命，出于对本部门利益的维护，两者必然产生难以调和的矛盾。因为按部门设置，前者对海洋环境产生的影响，应由环境管理部门进行制约，但环境管理处和其它业务部门处于平级地位，具体的海洋环境管理部门即以上提到的环境管理处难以对其它部门的环境破坏行为起到有效的监督管理作用。［7］
3 我国海洋环境区域管理的政府横向协调机制构建
我国海洋环境区域管理政府间横向关系的现状要求必须建立有效的协调机制，以促进区域内海洋环境管理工作的顺利开展。联合国 21 世纪议程第17章第6条也明确要求：“每个沿海国家都应考虑建立，或在必要时加强适当的协调机制，在地方一级和国家一级上从事沿海和海洋区及其资源的综合管理及可持续发展。”［8］从前文对海洋环境区域管理协调机制的定义出发，协调机制应包括协调主体、契约、协调组织机构以及协调的运行机制四个方面，鉴于协调主体依托于组织机构，并贯穿于整个运行机制，所以本文将从契约即政策法规制定、组织机构以及运行机制三个方面探索我国海洋环境区域管理的政府横向协调机制构建。
3.1 制定约束各政府主体的契约
如前所述，基于自身利益的考虑，不论是各地方政府还是涉海部门，都难以主动履行海洋环境保护的职责，因此，一套健全的约束性契约体系对于各政府主体进行区域海洋环境协调治理有重要意义。契约从其建立的模式划分有自上而下和自下而上两类。前者是指由全国人大及常委会或中央（上级）政府直接制定，适用于各区域内海洋环境管理的法律法规文件，后者由区域内各政府及部门协商起草，并在区域内一致通过的协商性文件。
3.1.1 自上而下的契约
在海洋区域环境管理过程中，要实现政府间的协调治理难免涉及到行政区边界的职权、责任等问题，没有明确的法律规范进行限定必然导致合作难以维持。“我国《海洋环境保护法》中规定可以建立海洋环境保护区域合作组织，来负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。但是对海洋环境保护区域合作组织的法律地位、自身职能、如何建立都没有具体规定。”［9］因此，建议制定一部《海洋环境区域管理法》,依法明确各级海洋环境区域组织的法律地位、职责、权限等内容,特别是要明确各级政府在处理与其他政府之间的相关事宜时,应有的权利和应尽的义务。同时,“要健全政府间关系仲裁体系,依法惩处某些政府在横向关系中故意不作为的违法行为,依法保障相关纵横向协议或协定的正常执行。”［10］
3.1.2 自下而上的契约
与前者不同，自下而上的契约突出所属区域的特点，更具灵活性，但效力位阶较低。从我国区域合作所建立的此类契约来看，多为政府间自主协议，且没有中央政府参与，权威性不足，容易产生“议而不决，决而不行”的状况。因此，建议区域内各地方政府联合制定的适合本海洋环境区域管理的规章或合作协议，应通过法律或其他形式得到上级政府部门认可并要求赋予其强制约束力，进而保障其权威性。“在具体的协调方式上,建议依法采取‘省际协定’、‘省际协议’、‘省际协作章程’、‘政府间服务合同’等方式 ,不过同样要赋予上述协定一定的法律地位,只要制定了协议或章程,就要从法律的高度出发,坚决加以贯彻和执行”。［10］
3.2 健全组织机构建设（图1）
海洋环境区域管理的政府横向协调机制构建，应以一定的组织机构为物质基础。一个得到各地方政府认同、权威、高效的合作组织将成为有效解决海洋环境管理问题的必然要求。海洋环境区域管理的协调组织包括跨行政区域和行政区内部机构建设两个方面。
图1 海洋环境区域管理的政府横向协调组织机构
Fig.1 The Government Lateral Coordination Organizations of Regional Management of Marine Environment
3.2.1 跨行政区域组织：区域海洋环境管理委员会
目前，我国北海分局、东海分局和南海分局对所辖区域内海洋环境管理有一定的协调、监督、指导、服务职能。但作为海洋环境的总体协调机构，三大分局的管理权限受同级部门的制约。以北海分局为例，要制定渤海流域海洋环境保护规划，需与水利部三个驻区流域管理机构、农业部烟台渔政渔港监督局、交通部六个驻区海事局、海军北海舰队等进行协商。分局的地位决定其不能驾驭这些平行级别的派驻机构。因此，三大分局的协调作用难以有效发挥，一个更高层次、具有更大权威的海洋环境区域管理协调机构有待建立。
借鉴国外区域环境管理的先进经验，从我国单一制的政治现实出发，成立由中央政府直接设立或授权成立的负责海洋环境区域管理的综合性权威机构――“区域海洋环境管理委员会”。该委员会通过国家立法形式成立，并通过法律明确其地位和职责，成员以政府机构的代表为主,包括区域海洋分局、水利部、农业部、交通部、海事局等与海洋管理部门决策有利害关系的部门在区域内派驻机构的负责人及省（直辖市）长。主要职责在于通过委员会内各利益相关主体的协商，共同制定海洋环境区域管理计划，并监督其在各行政区域的管理实施；明确界定区域内各部门之间的职责，便于相互监督；解决各行政区域之间或各部门之间在海洋环境管理过程中的矛盾冲突，实现区域海洋环境共治。简言之，委员会行使区域内决策制定和执行的争端解决职责。内设区域海洋环境咨询委员会，由海洋环境专家组、非营利组织、企业代表、以及公民代表组成，为委员会决策制定提供建议。
3.2.2 行政区内部组织：海洋环境管理办公室
对于同一行政区域内部不同涉海行业之间的矛盾，可以设立跨行业海洋环境保护协调机构，但也要保证机构的权威性和专业性。设立由省长（市长）、各涉海部门以及海洋专家、涉海企业、社会团体及公民组成的海洋环境管理办公室。主要职责为以区域海洋环境管理委员会的区域规划为指导，制定本行政区内海洋环境保护的总体规划，负责海洋污染防治和生态维护，协调部门之间的冲突。另外，实现各涉海部门海
洋环境监测指标的透明甚至统一化，便于相互监督，促进海洋环保工作开展。同时，海洋环境管理办公室要统一海洋执法队伍，转变执法力量分散的局面，在明确各行业检测指标的前提下，统一执法，再分部门处理。
3.3 完善运行机制
海洋环境区域管理协调机制的构建必须在区域整体利益的考量基础上，通过一系列信息沟通、协商、利益分享与补偿等运行机制的建立，为区域协调治理海洋环境提供充足的动力，保证地方或部门的利益，确保各政府主体的意愿得以充分表达，并尽力予以实现或补偿。
3.3.1 信息沟通机制
构建信息沟通机制要以区域电子政务为平台，加强区域信息共享交流。“一方面建立起各省之间、各地方之间政府组织资源共享的数据资料库 ,另一方面加强公众使用行政资讯参考性系统的建立 ,以促进公民使用单一的方法 ,方便地进入不同的行政机关 ,获取政府的行政活动信息。区域政府应推行区域电子政务,凭借多种现代信息技术手段 ,与公民团体共同协商 ”［11］。同时，建立区域内通用的海洋环境信息系统，“加强信息共享、业务互动和联合监管， 增加地方政府政务透明度, 公共信息的共享性和地方政府间的政务协作能力。”［12］
3.3.2 协商机制
各政府主体在海洋环境区域管理过程中，“陷入 ‘囚徒困境’的一个重要原因就是彼此信息不对称。而沟通是及时获得对方行为选择的信息。沟通交流的过程 ,实质也就是地方政府之间发现共同利益的过程,是一个表达、讨论、宣传和说服的过程。”［13］沟通需要一定的平台为依托，即协商机制，本文主要借鉴陶希东在《跨界区域协调:内容、机制与政策研究》中对泛珠江三角洲跨界协调机制的总结，从三个层面构建我国海洋环境区域管理的协商机制。
行政首长联席会议制度由区域内行政长官（省长、市长）组成，主要职责是在区域海洋环境管理委员会制定的总体合作规划指导下，有针对性的研究区域内各地方政府在海洋环境合作方面的年度计划;研究解决区域合作中需要协调的重大问题和分歧;讨论并决定区域合作的制度性文件;定期举行海洋环保论坛，邀请社会各界参与；研究决定下一届联席会议及海洋环保论坛的承办方。
政府秘书长协调制度由区域内各地方政府（省、市）秘书长或副秘书长组成。主要职责在于负责海洋环境区域管理中需要政府协调的具体合作事宜; 负责协调本方参与行政首长联席会议制度及海洋环境保护论坛有关政府协调的具体工作事项;指导本地方政府各涉海部门落实合作的具体项目及其它有关工作,并进行检查督促。
部门衔接落实制度由区域内各地方海洋环境相关部门的负责人组成。主要职责在于针对政府行政首长联席会议决定的与本部门有关的事宜制定具体工作方案、合作协议、专题计划;不定期召开合作区域内对口部门衔接协调会议,落实有关合作事宜；定期向各方的海洋环境管理办公室反映合作事项的进展、工作建议和存在问题 ,必要时直接向政府秘书长或行政首长反映有关情况。［10］
3.3.3 利益分享与补偿机制
所谓利益分享和补偿机制是指“各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配”［14］。其目的在于最大限度追求各政府主体间的公平。建议建立区域海洋环境保护合作基金，通过统筹规范区域内政府转移支付制度提供，“地方政府应当将其纳入国民经济收支体系,以年度为周期定期拨付”，由“ 区域海洋环境保护委员会”进行管理，用于支持区域海洋环境维护项目,如用于环境污染综合整治、 农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、改善经济发展条件等方面的项目,一部分直接用于因生态环境建设需要而停业减产的企业及其员工以及诸如在环境污染综合整治中需要搬迁的家庭。”［15］基金的构成要遵循“经济公平” 的原则。以各方从合作中的受益情况为依据,受益较多的政府拨付数额较大；同时，不能忽视区域内各地方主体的经济社会发展水平以及相应的成本负担能力。［13］
总之，政府作为海洋环境管理的核心主体，其协调机制的构建对海洋环境区域管理有重要影响，尤其是没有隶属关系的横向政府主体之间，因其矛盾更难以调和，协调机制的构建也更具积极意义。但是，海洋环境区域管理的横向协调机制构建是一个复杂的过程，需要多元化主体的广泛参与，完善契约的制定，健全组织机构的建立以及良好运行机制的构建，需要循序渐进，在构建过程中不断完善。同时，协调应有度，区域海洋环境管理的政府横向协调机制应该用于解决跨区域或跨部门难以解决的问题，不能影响更不应代替各地方政府及各相关部门正常职责的履行。
参考文献（References）
［1］王琪, 陈贞.基于生态系统的海洋区域管理［J］.海洋开发与管理，2009，26(8)：13. ［Wang QI,Chen Zhen.Marine Regional Management Based on Ecosystem［J］.Marine Development and Management,2009,26(8):13.］
［2］转引自杨莉莉,杨宏起.产业集群与区域经济协调发展机制及对策［J］.科技与管理，2008, 10(3):7-10.［ Quote From a Secondary Source: Yang Lili, Wang Hongqi. Mechanism and Tactic Study on Coordinated Development Between Industrial Clusters and Regional Economy［J］.ScienceTechnology and Management, 2008, 10(3):7-10.］
［3］金太军,张开平.论长三角一体化进程中区域合作协调机制的构建［J］.晋阳学刊,2009, (4)：34.［Jin Taijun,Zhang Kaiping.On Construction of Interregional Collaboration and Coordination Mechanism in the Integration Process of Yangtze River Area［J］.Academic Journal of Jinyang,2009, (4):34.］
［4］回看2008大事件：抗击浒苔展现青岛力量［Z］..［The Regulations of Main internal Organization and Personnel Establishment in Marine and Fishery Department of Liaoning Province［Z］..］
［8］周学锋. 公共管理视阈下政府海洋管理职能探析［J］.中国水运，2009，9(1)：70.［Zhou Xuefeng.Discussion on the Government Marine Management Function in Public Government Vision. China Water Transport,2009，9(1)：70.］
［9］崔凤,赵晶晶.长三角近海海洋环境管理立法研究［J］.东方论坛,2008, (1):110.［Cui Feng,Zhao Jingjing.Studies of Legislation for the Administration of the Offshore Environment in the Changjiang River Delta［J］.Oriental Forum,2008, (1):110.］
［10］陶希东.跨界区域协调:内容、机制与政策研究［J］.上海经济研究,2010, (1):63.［Tao Xidong.Crossboundary Region:Contents, System and Policy［J］.Shanghai Economic Review,2010, (1):61-63.］
［11］吴光芸,李建华.论区域公共治理中利益相关者的协商与合作［J］.中共浙江省委党校学报,2009,(3)：77.［Wu Guangyun,Li Jianhua.On the Stakeholders’Cooperation and Collaboration in Regional Public Governance［J］. Journal of Zhejiang Provincial Party School,2009,(3):77.］
［12］李应博.长三角区域协调发展机制研究［J］.华东经济管理,2009,23(8)：45.［Li Yingbo. Mechanism of Regional Coordinated Development of Yangtse Delta［J］.East China Economic Management,2009,23(8):45.］
［13］柳春慈.区域公共物品供给中的地方政府合作思考［J］.湖南社会科学，2010, (1)：125.［Liu Chunci. The Thought of Local Governments’ Cooperation in Regional Public Goods Supply［J］. Hunan Social Sciences，2010, (1)：125.］
［14］张明军,汪伟全.论和谐地方政府间关系的构建:基于府际治理的新视角［J］.中国行政管理,2007，(11)：95.［Zhang Mingjun,Wang Weilun. On the Construction of Harmonious Relationships Among Local Governments: A New Perspective of Intergovernment Governance［J］.Chinese Public Administration,2007，(11)：95.］
［15］姚好霞，周荣.环渤海区域生态环境及其政策法制协调机制建设［J］.山西省政法管理干部学院学报，2009，22(4)：19.［Yao Haoxia, Zhou Rong. The Ecological Environmental of Bohai Region and the Construction of Coordination Mechanism of Its Policy and Law ［J］.Journal of Shanxi Politics and Law Institute for Administrators,2009，22(4)：19.］
Government Lateral Coordination Mechanism of Regional Management of Marine Environment in China
WANG Qi CONG Dongyu
(Law and Politics School of Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China)
为解决上述问题，保障行政区域界线附近地区群众正常的生产生活秩序，市、县(市、区)两级人民政府和各有关部门必须充分认识界线管理工作的重要性，全面贯彻实施《行政区域界线管理条例》和有关政策法规，切实加强界线管理工作，不断提高界线管理工作的法制化、规范化和科学化水平，维护界线附近地区稳定，促进界线附近地区经济社会顺利发展。为此，就有关工作提出以下意见：
一、认真开展行政区域界线联合检查，消除界线纠纷隐患
行政区域界线管理是政府的一项重要职能。市、县(市、区)两级人民政府要把界线管理工作摆上重要议事日程，及时研究解决工作中的重大问题，确保界线附近地区稳定。要按照<行政区域界线管理条例》有关规定，精心安排，认真组织开展界线联合检查，消除争议隐患。要宣传、贯彻和落实好法定的行政区域界线，加强对界桩的管护，及时修复损毁的界桩，组织好界线其他标志物及与界线有关的地物、地貌变化情况的修测工作，爰时纠正和查处违反《行政区域界线管理条例》的行为和事件。省级界线管理经费纳入省政府财政预算，市、县(市、区)两级界线管理经费纳入市、县(市、区)政府财政预算。省财政将加大对财政困难地区的转移支付力度，增强这些地区的财政保障能力。对联合检查中发现的未经毗邻的有关市、县(市、区)人民政府同意并依法办理审批手续，越界开发建设或从事生产经营等活动的，要及时妥善解决。
要根据国家有关法规和有关市、县(市、区)人民政府签订的行政区域界线协议书，妥善处理容易引发纠纷的跨界资源管理问题。对在国家土地详查中双方已达成协议的，按照协议确定跨界资源范围，明确管理、使用方式；双方没有达成协议的，要抓紧依法确定跨界资源范围，明确管理、使用方式。对于界线附近地区各方共同使用的道路、不可分割的建筑物及其他资源，有关主管部门要切实维护各方的合法权益，保护共同使用现状，避免引发资源纠纷。在界线河流、水库开发利用水资源、防治水害，有关各方要严格遵守国家法律法规的有关规定，切实维护相邻地区的合法权益，避免引发水事纠纷。市、县(市、区)两级人民政府要密切关注界线附近地区生产建设中出现的新情况、新问题，防止引发纠纷。
二、明确职责，密切配合，共同维护行政区域界线附近地区
稳定省人民政府负责协调处理界线管理工作中的重大问题，研究制定界线管理工作的方针政策及市、县(市、区)级行政区域界线纠纷的处理意见。省民政厅负责省人民政府勘界工作日常工作，其他有关部门要根据有关法律法规和省人民政府赋予的职能，承担与本部门职能相关的市、县(市、区)级界线纠纷的处理，共同维护界线附近地区的社会稳定。民政部门要按照《行政区域界线管理条例》的规定，认真做好行政区域界线管理的各项日常工作，及时处理因对行政区域界线在实地的位置认定不一致而引发的争议，及时向有关部门提供勘界成果，组织行政区域界线管理
工作联合调研，及时通报界线管理工作有关情况。科技部门要对勘界成果及界线管理信息化建设给予政策指导和技术支持。民族事务部门要做好界线附近地区少数民族干部群众的思想工作，及时化解矛盾，促进民族团结。监察机关要对执行界线管理任务的国家行政机关及其工作人员和国家机关任命的其他人员实施监察，及时查处失职、渎职行为。公安部门要及时查处和坚决打击利用界线纠纷进行的违法犯罪活动。财政部门要把界线管理经费纳入政府财政预算，为开展界线管理工作提供保障。国土、水利、农业、林业、交通、河务等部门要及时依法处理界线附近地区资源管理使用方面的纠纷。测绘部门要加强界线测绘的管理，及时提供界线测绘技术保障和测绘成果资料。各有关部门要各司其职、各负其责，共同维护界线附近地区的社会稳定。
三、完善制度，建立健全维护行政区域界线地区稳定的协调处理机制
市、县(市、区)两级人民政府和有关部门要建立完善界线附近地区纠纷应急处理机制，妥善处理群体性界线纠纷事件。发生纠纷时，争议双方当地人民政府及有关部门必须立即派人到现场，并组成联合工作组，现场办公，及时处置，防止事态扩大和矛盾激化，同时将有关情况和处理结果报告争议各方的上一级人民政府。
市、县(市、区)两级人民政府及其有关部门可通过建立勘界联席会议制度等形式，定期召开会议或相互走访，加强沟通，加深理解，促进协作，增强团结。毗邻各方有关对口部门要对各自掌握的界线纠纷动态、预防和调解处置工作的经验及问题等，及时进行交流。有关市、县(市、区)人民政府要经常组织力量深入基层，了解群众关注的热点、难点问题，及时掌握各类纠纷苗头。对发现的界线纠纷要高度重视，通过共同协商，制定工作方案和调解处置措施，落实责任，及时处置。界线附近地区要建立健全群防群治的治安联防体系，通过组建治安联防队伍、召开治安联防工作会议、案件通报协查和联合打击跨界犯罪、收缴非法枪支等方式，联合开展整治工作，形成相互支持、密切配合的社会治安综合治理格局。在少数民族地区，可以建立政府为主导、吸收当地有影响的少数民族代表参加的社会治安协调机制。
购物车(0)